Вы находитесь на странице: 1из 26

UNIVERSITATEA DE STAT DIN MOLDOVA

Facultatea de Relaii Internaionale, tiine Politice i


Administrative
Departamentul tiine Politice i Administrative

Clin TOMULE

FUNCIA PUBLIC

Suport de curs

Aprobat de Consiliul Calitii al USM

1
Chiinu - 2015

2
CZU 342.98:35.08(075.8) T
74

Recomandat de Departamentul tiine Politice i Administrative


Aprobat de Consiliul profesoral al Facultii de Relaii Internaionale,
tiine Politice i Administrative.

Recenzeni:
Boris NEGRU, cloctor n drept, confereniar universitar;
Tatiana CIOBANII, doctor in drept, confereniar universitar;

Descrierea CIP a Camerei Naonale a Crii

Tomule, Clin.
Funcia public: Suport de curs / Clin Tomule; Univ. de Stat din Moldova,
Fac. de Relaii Intern., tiine Politice i Administrative, Dep. tiine Politice i Administrative.
- Chiinu : Lexon-Plus, 2015 (Tipografia Reclama). - 260 p. Bibliogr.: p. 248. - 100 ex
ISBN 978-9975-3079-5-6.
342.98:35.08(075.8)
T 74

C. Tomule, 2015
ISBN 978-9975-3079-5-6.
INTRODUCERE
Transformrile economice, sociale i politice operate n ultimii ani
n Republica Moldova au pus n eviden necesitatea unei reforme
profunde i reale n domeniul administraiei publice. Reformarea
administraiei publice pune accente pe obiective, cum ar fi: eficacitate,
responsabilitate, integritate, dinamism etc. Obiectivele respective pot fi
realizate doar prin crearea unui corp profesionist i stabil de funcionari
publici competent s elaboreze strategii i politici care s contribuie la
eficientizarea sistemului administrativ i la mbuntirea relaiilor dintre
administraie i societatea civil.
Disciplina Funcia public" este inclus recent n programele de
studii ale instituiilor de nvmnt superior, deoarece a fost legiferat
odat cu adoptarea, Ia 04.07.2008, a Legii cu privire la funcia public i
statutul funcionarului public, nr.l58-XVI. Menionm c aceast
disciplin este prevzut de Panul de nvmnt pentru studenii de la
specialitatea Administraie public"; astfel, alturi de alte uniti de
curs, ea contribuie la pregtirea teoretic i la formarea sistemului de
competene ale viitorului funcionar public.
Prin acest suport de curs am intenionat s oferim studenilor, dar i
celor interesai de domeniul administraiei publice, un material de
referin i un instrument de studiu i cercetare a instituiei funcia
public. Semnalm c n suportul respectiv a fost tratat doar regimul
general al funciei publice, statutul funcionarului public, raporturile
juridice dintre funcionarii publici i autoritile publice (n cele ce
urmeaz - raporturi de serviciu), precum i alte raporturi ce decurg din
acestea reglementate de Legea cu privire la funcia public i statutul
funcionarului public.
nainte de prezentarea unitilor de coninut, n lucrare sunt speci-
ficate principalele obiective ale acestui curs, concretizate prin compe-
tenele ce urmeaz a fi formate ca urmare a parcurgerii cursului.
Prezentul studiu trateaz, n evoluia i complexitatea lor, aspectele
de baz ale funciei publice. Pentru accesibilitate, informaia a fost
ordonat, fiind structurat n uniti de coninut, acoperind aria tematic
n integralitatea elementelor sale. Firesc, are drept punct de plecare:
reperele noiunii i trsturile funciei publice; managementul funciei

3
publice i al funcionarilor publici; statutul juridic al funcionarului
public; ncadrarea n serviciul public; evaluarea performanelor
profesionale ale funcionarului public; dezvoltarea profesional continu
a funcionarului public; remunerarea i garaniile sociale ale
funcionarului public; modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor
de serviciu, precum i rspunderea funcionarului public.
Dup fiecare unitate de coninut a cursului sunt formulate subiectele
de evaluare i de autoevaluare la tema respectiv, care permit studentului
s se antreneze n verificarea cunotinelor nsuite i n aplicarea
competenelor formate, precum i s se pregteasc de orele practice, de
probele de evaluare curent i final la disciplin respectiv. Fiecare tem
conine lista literaturii recomandate studenilor pentru consultare, analiz
i studiere n cadrul lucrului individual i n vederea pregtiri ctre
seminare i ctre activitile de evaluare.
Volumul finalizeaz cu o bibliografie selectiv, care este departe de
a cuprinde toat literatura dedicat subiectului abordat.
Astfel, apreciem c elementele de coninut ce vizeaz funcia pu-
blic tratate n acest suport didactic, valoarea informaiilor prezentate n
el i maniera de sistematizare i abordare a lor poate asigura o bun
formare i deschidere pentru practicianul de mine, care va pleda pentru
realizarea actului de administrare n integralitatea lui. Este destinat nu
doar studenilor de la specialitatea Administraie public' sau celor de la
facultile de drept, ci i tuturor practicienilor din administraie,
funcionarilor publici, n general, n contextul formrii i perfecionrii
lor continue, celor care, prin pregtire, dar i prin nsuirile i calitile
intrinseci, fac posibil realizarea actului de administraie ntr-un mod
eficient, pragmatic, util i la standarde calitative.

OBIECTIVELE GENERALE ALE DISCIPLINEI

La nivel de cunoatere i nelegere:


- s cunoasc abordrile conceptuale ale disciplinei Funcia public-,
- s defineasc conceptele funcie public i funcionar public,
- s neleag contextul apariiei i dezvoltrii funciei publice;

4
- s explice esena i coninutul managementului funciei publice i al
funcionarilor publici;
- s disting categoriile de drepturi i obligaii ale funcionarilor publici;
- s descrie incompatibiliti i restricii pentru funcia public;
- s identifice modalitile de ocupare a funciei publice;
s determine sistemul de dezvoltare profesional continu a
funcionarilor publici;
s caracterizeze sistemul de salarizare a funcionarului public; s
specifice normele juridice aplicabile rspunderii funcionarului public;
s evidenieze diferitele aspecte pe care le cuprinde problematica funciei
publice.

La nivel ele aplicare:


s foloseasc limbajul juridic de specialitate pentru explicarea
conceptelor i teoriilor utilizate n domeniul funciei publice; s utilizeze
diverse izvoare de drept: legislaie, doctrin, jurispruden n cunoaterea
instituiei funcie public; s disting natura juridic a funciei publice; s
determine competena Guvernului i a autoritilor publice n domeniul
managementului funciei publice i al funcionarilor publici;
s analizeze incompatibiliti i restricii pentru funcia public; s
demonstreze necesitatea teoretic i practic a tratrii conflictului de
interese n exercitarea funciei publice; s ilustreze necesitatea i efectul
verificrii titularilor i a candidailor la funcia public;
s compare modalitile de ocupare a funciei publice; s examineze
sistemul de dezvoltare profesional continu a funcionarilor publici.
La nivel de integrare: s estimeze locul i rolul statului n realizarea
politicii n domeniul funciei publice;
s argumenteze importana studierii disciplinei Funcia public pentru
domeniul administraiei publice;
s aprecieze oportunitatea coordonrii i aprobrii fiei postului pentru
funcia public;
s determine perspectivele dezvoltrii funciei publice; s ierarhizeze
reglementrile legale privind statutul juridic al funcionarului public;
s fundamenteze necesitatea perfecionrii profesionale a funcionarilor
publici;

5
s propun soluii practice pentru evaluarea performanelor colective; s
elaboreze proiecte de cercetare tiinific avnd ca subiect funcia
public,
s proiecteze modele de acte ce vizeaz funcia public; s nainteze
propuneri de compatibilizare a legislaiei autohtone privind funcia
public cu legislaia european i cu practica CEDO.

COMPETENELE FORMATE/DEZVOLTATE DE DISCIPLINA


FUNCIA PUBLIC
Competene generale:
Dobndirea i aprofundarea cunotinelor teoretice i practice de baz
pentru activitile sectoriale centrale i locale ale administraiei publice.
Cunoaterea, interpretarea i aplicarea reglementrilor privind funcia
public.
Abilitatea de a folosi limbajul juridic i cel specific tiinelor ad-
ministrative.
Abiliti de comunicare scris i oral n domeniul tiinelor ad-
ministrative, n relaia cu beneficiarii serviciilor publice i n relaii
interinstituionale.
Culegerea, analiza i interpretarea de date i informaii din punct de
vedere calitativ i cantitativ, n vederea elaborrii de proiecte i politici
publice, pentru rezolvarea problemelor specifice domeniului tiinelor
administrative.
Capacitatea profesional i dobndirea aptitudinilor de a se integra ca
funcionar public n ierarhiile funcionale ale administraiei publice.
Abilitatea de analiz, sintez i prognoz, manifestat prin: spirit analitic
i sintetic de interpretare a informaiilor, spirit inovator, discernmnt,
realism, adaptabilitate i flexibilitate a gndirii. Evaluarea nevoilor
presupuse de diferitele probleme sociale i ceteneti, a cauzelor i
factorilor de influen a fenomenelor administrative i comunicarea
rezultatelor propriilor evaluri. Cunoaterea practicii administrative de la
iniiativ i pn la elaborarea actului sau serviciului propus, spirit de
iniiativ n analiza i rezolvarea unor probleme practice.
Competene specifice:

6
Descrierea conceptelor, teoriilor, principiilor, procedurilor utilizate n
domeniul funciei publice.
Utilizarea i dezvoltarea limbajului juridic de specialitate pentru
explicarea i interpretarea conceptelor i teoriilor din domeniul
funciei publice.
Identificarea surselor de informare n domeniul dreptului i al tiinelor
administrative: legislaie, doctrin, jurispruden aplicabile funciei
publice, inclusiv utilizarea bazelor de date juridice.
Demonstrarea capacitii de utilizare adecvat a noiunilor din sfera
funciei publice.
Analiza datelor preliminare, interpretarea acestora, realizarea de
clasificri i a unor delimitri conceptuale specifice domeniului
funciei publice.
Demonstrarea capacitii de analiz i interpretare a unor situaii
(juridice, procedurale) din domeniul funciei publice.
Adoptarea unei strategii generale de evaluare pe baza argumentelor pro i
contra.
Demonstrarea abilitilor de identificare, evaluare i construcie a
soluiilor unor situaii din sfera funciei publice.
Realizarea seleciei corecte i argumentate ntre mai multe soluii care
pot fi date unei spee din sfera funciei publice.
Dezvoltarea abilitilor de comunicare i de lucru n echip, cu ocazia
efecturii unor studii de caz i analizei unor spee din practic.
Implicarea n activiti tiinifice prin realizarea unui studiu, pornind de
la legislaia, doctrina i jurispruden referitoare la o problem din
domeniul funciei publice.

7
Tema 1. CARACTERISTICA GENERAL A FUNCIEI PUBLICE
Coninuturi:
1. Noiunea i trsturile funciei publice
2. Instituirea i clasificarea funciilor publice
3. Natura juridic a funciei publice
Obiective de referin:
s defineasc noiunea de funcie public;
s identifice cadrul juridic ce reglementeaz funcia public;
s analizeze trsturile funciei publice;
s disting criteriile de clasificare a funciilor publice;
s estimeze importana naturii civile a funciei publice;
s propun noi criterii de clasificare a funciilor publice;
s argumenteze natura public a funciei publice.
Repere de coninut:
1. Noiunea i trsturile funciei publice
Potrivit teoriei separaiei puterilor n stat, funciile pe care statul le
dobndete n asigurarea suveranitii sale - funcia legislativ, funcia
executiv i funcia judectoreasc - nu pot fi realizate dect prin
exercitarea lor de ctre puteri independente, reprezentate la nivel
politico-juridic de organe corespunztoare. Al. Stoian consider c pentru
realizarea acestor funcii ale statului se nfiineaz servicii publice, care,
la rndul lor, sunt nzestrate cu funcii publice atribuii, competene i
rspunderi specifice sarcinilor pe care acestea le realizeaz n scopul
satisfacerii intereselor generale ale societii. n aa fel, funcia public
este situaia juridic a persoanei fizice nvestite, n mod legal, cu
capacitatea de a aciona n realizarea competenei unui organ de stat.
Noiunea funcie public este o noiune fundamental a dreptului
administrativ, fiind tratat n corelaie cu noiunile de serviciu public,
autoritate public, funcionar public etc.
Cercettorul P. Negulescu a susinut ideea c funcia public este
indispensabil serviciului public; ali autori consider c noiunea de
serviciu public i cea de funcie public sunt n raport de parte fa de
ntreg. Ca noiune, serviciul public reprezint activitatea de interes
public, organizat i desfurat de ctre o autoritate public, care

8
acioneaz n regim de putere public n scopul realizrii unui interes
public. Dar, serviciul public ca activitate de interes public realizat de
anumite autoriti nu poate fi realizat dect prin anumite persoane ce
ocup anumite funcii publice n cadrul autoritilor respective.
Att legislaia, ct i doctrina administrativ conin noiunea de
funcie public, noiune care se regsete definit diferit de la autor la
autor, de la un sistem de drept la altul.
In opinia lui Al. Negoi, funcia public" are dou accepiuni: una
mai larg i alta mai restrns, n funcie de natura atribuiilor care
formeaz coninutul funciei exercitate de angajaii diferitelor organe ale
administraiei publice, mai exact - dup cum aceste atribuii presupun sau
nu folosirea autoritii statului. Autorul definete funcia public drept
ansamblu de atribuii stabilite prin lege sau prin actele juridice emise pe
baza i n executarea legii, atribuii pe care le ndeplinete o persoan
fizic angajat ntr-un organ al administraiei publice i care are
abilitarea legal de a ndeplini aceste atribuii ale administraiei publice.
Rodica Petrescu se oprete la definiia, potrivit creia funcia
public reprezint complexul drepturilor i obligaiilor de interes general
stabilite potrivit legii n scopul realizrii competenei unei autoriti
publice, instituii publice sau regii autonome de ctre persoane legal
nvestite. Autoarea consemneaz patru caractere ale funciei publice, i
anume:
1) titular a unor anumite atribuii;
2) caracterul de continuitate, far limite n timp i far intermitene;
3) creat n scopul realizrii competenei autoritilor publice i serviciilor
publice, n general, i administraiei publice, n special;
4) titularul ei este o persoan fizic legal nvestit n funcie, care realizeaz
atribuiile funciei n limitele stabilite de legiuitor.
Verginia Vedina consider c sintagma funcie public" se impune
a fi analizat din mai multe perspective:
a) Intr-o prim accepiune, funcia public se identific prin ra-
portare la conceptul de autoritate public, incluznd pe toi aceia care
sunt nvestii cu prerogative de putere public, n cadrul autoritilor din
sfera celor trei clasice puteri n stat (parlamentari, magistrai, minitri
etc.), dar i din cadrul unor autoriti publice care exced celor trei clasice

9
puteri (Curtea de Conturi, Curtea Constituional, Avocatul poporului
etc.).
b) ntr-o a doua accepiune, funcia public este definit prin ra-
portare la autoritile publice din sfera puterii executive, ea evocnd
statutul oricrei persoane care exercit prerogativele unei funcii sau
demniti n stat, indiferent de tipul nvestiturii, de tipul organului sau de
nivelul la care se exercit. Din aceast perspectiv, o funcie public
poate fi ocupat:
- de demnitari publici, la nivel central, care, la rndul lor, pot fi alei sau
numii (Preedinte, minitri etc.);
- de demnitari locali, primari i consilierii alei;
- de funcionari publici de carier, care sunt funcionari publici din
administraie sau de funcionari din alte servicii publice, care pot fi alei
sau numii.
Aceeai autoare consider c funcia public este o situaie juridic
legal determinat a persoanei fizice nvestite cu prerogative n realizarea
competenei unei autoriti publice, n regim de putere public, avnd ca
scop realizarea n mod continuu a unui interes public.
n accepiunea lui V. Priscaru, funcia public este acea grupare de
atribuii, puteri i competene, stabilite potrivit Legii, din cadrul unui
serviciu public, nfiinat n scopul satisfacerii de ctre funcionarii
publici, numii sau alei n aceste funcii, a intereselor generale ale
societii".
n opinia lui V. Guuleac, funcia public va fi interpretat ca
unitatea primar a autoritii publice, care determin locul i rolul
persoanei care va fi nvestit n ea, sarcinile i drepturile necesare pentru
realizarea lor, exigenele fa de pregtirea profesional i calitile
personale ale celui care va candida la ocuparea ei".
A. Smboteanu definete noiunea funcie public n semnificaia
serviciului public ca unitatea primar a autoritii publice, care determin
locul i rolul cetenilor n munca social n sistemul serviciului public,
drepturile i obligaiunile, exigenele fa de pregtirea profesional a
angajatului.
Astfel, din doctrina de drept public se desprinde concepia, potrivit
creia funcia public reprezint situaia juridic a persoanei fizice

10
nvestite legal cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti
publice, ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor ce formeaz
coninutul juridic complex al raporturilor dintre persoana fizic
respectiv i organul care a nvestit-o.
Unii autori consider c funcia public poate fi neleas ntr-o
accepiune larg, pentru a desemna att funcionarul public, ct i
ansamblul regimurilor juridice aplicabile personalului administraiei de
stat. In sens restrns, aceasta este folosit doar pentru a desemna
funcionarii publici, const n ansamblul de drepturi i obligaii care
formeaz coninutul juridic complex al raporturilor dintre persoana fizic
respectiv i organul care a nvestit-o.
n conformitate cu art.2 al Legii cu privire la funcia public i
statutul funcionarului public, nr.158 din 04.07.2008,,funcia public este
ansamblul atribuiilor i obligaiilor stabilite n temeiul legii n scopul
realizrii prerogativelor de putere public".
Legislaia anterioar, i anume: Legea serviciului public, nr.443-
XIII din 04.051995, definea funcia public n art.l ca unitate primar a
autoritii publice, care determin locul i rolul cetenilor n munca
social n sistemul sei~viciului public, drepturile i obligaiile, exigenele
fa de pregtirea lui profesional".
Reieind din definiiile expuse supra pot fi evideniate urmtoarele
trsturi ale funciei publice:
1. Funcia public este o situaie juridic reglementat legal, n sensul c
drepturile i obligaiile specifice funciei publice sunt stabilite pe cale
unilateral, prin norme juridice, de ctre organele de stat.
Atribuiile care formeaz coninutul funciei publice trebuie s aib
un caracter legal, s fie prevzute pentru fiecare funcie public prin lege
sau prin acte emise n baza i n executarea legii, s fie, aadar, expresia
legii. Acesta este temeiul pentru care modificarea sau desfiinarea
funciei publice se realizeaz prin lege sau de ctre instituia care a
nfiinat-o prin acte juridice de aceeai natur.
2. Orice funcie public este o totalitate de atribuii (drepturi i obligaii)
determinate i specializate care formeaz competena cu care este dotat
un serviciu public n vederea nfptuirii sarcinilor acestuia de organizare
a executrii i de executare a legii. Atribuiile stabilite prin lege sau

11
potrivit legii dau celor care ndeplinesc funciile respective competena ca
n regim de drept administrativ s fac acte juridice, operaiuni
administrative sau materiale n mod legal.
Complexul unitar i interdependent de drepturi i obligaii re-
prezint o situaie juridic i nu un simplu coninut de raport juridic,
caracterizat cel mai adesea prin opozabilitatea, uneori reciproc, a
drepturilor i obligaiilor ce revin prilor participante la acel raport
juridic. Spre deosebire de un raport juridic obinuit, n care drepturile i
obligaiile sunt strns legate de formarea, modificarea i desfiinarea
relaiei, n cazul funciei publice drepturile i obligaiile ce-i formeaz
coninutul preexist raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea i
ncetarea raporturilor constituie - n urma producerii unui act sau fapt
juridic - doar prilejul exercitrii respectivei faculti sau ndatoriri legale,
care nu sunt produsul voinei exclusive a subiectului titular, limitat n
aciunile sale nu att la constituirea lor, ct la realizarea lor.
3. Majoritatea funciilor publice din organele administraiei publice au un
caracter profesional.
4. Drepturile i obligaiile care formeaz coninutul funciei publice sunt
exercitate n regim de putere public. Prin exercitarea funciei publice
trebuie s se contribuie la realizarea puterii publice, fie ntr-o form
direct, n cazul funciilor de decizie, care presupun emiterea actelor
juridice de putere, de autoritate, fie ntr-o form indirect, prin aciunile
de pregtire, executare i control strns legate, sau n legtur cu
exerciiul autoritii publice. Datorit acestei caracteristici, distingem
funcia public de alte funcii existente chiar n cadrul aceleiai autoriti,
deoarece n funcia public se reflect n mod esenial trsturile
activitii de baz, constnd n exercitarea puterii de ctre autoritatea
public n care se integreaz funcia respectiv.
5. Atribuiile corespunztoare funciilor publice se stabilesc n raport de
sarcinile specifice, de specialitate, pe care fiecare serviciu public le
exercit pentru satisfacerea unui anumit interes general. Gruparea
atribuiilor pe funcii se face n raport de sarcinile serviciului public, prin
respectarea principiilor ierarhiei, specializrii, profesionalizrii i a
raportului corespunztor ntre atribuiile de conducere i de execuie,
fiindc n competena unei funcii publice se gsesc att atribuii de

12
conducere fat de funciile inferioare, ct i atribuii de subordonare fa
de funciile superioare.
Astfel, funcia public are un caracter propriu, n sensul c prin
coninutul i limitele sale contribuie n mod distinct la realizarea
competenei autoritii publice n conformitate cu atribuiile stabilite n
actul normativ.
6. Funciile publice sunt create pentru a satisface interesele generale, iar
nu n mod direct interesele individuale.
7. Funcia public exist nainte de a fi numit n postul respectiv viitorul
funcionar public, neputndu-se pune problema declanrii concursului
doar pe ideea c funcia public respectiv urmeaz a fi nfiinat.
Crearea funciei publice se face. de regul, odat cu nfiinarea serviciului
public i rareori, ulterior, n raport de noile interese publice, naionale sau
locale.
8. Funciile publice au caracter continuu, far limit de timp, n sensul c
sunt create pentru a da satisfacie intereselor generale pe toat perioada
existenei lor (i activitatea serviciului public este continu). Aceasta nu
nseamn c activitatea prin care se realizeaz funcia public nu ar putea
fi exercitat intermitent, o singur dat sau niciodat (n funcie de
situaie) i caracterul de continuitate al funciei publice nu trebuie
confundat cu cel de permanen, care nsemneaz existena ei pe o
perioad nedeterminat. Din cte se cunoate, n raport de interesele
publice, un serviciu public poate fi nfiinat i pentru o perioad de timp
prestabilit; astfel, i funciile publice din acest serviciu sunt nfiinate pe
aceast durat limitat. Caracterul continuu al funciei publice, indiferent
c este nfiinat pe durat nedeterminat sau determinat, presupune
exercitarea ei cu continuitate, ori de cte ori este necesar, pe ntreaga
durat de existen a funciei publice.
9. Funcia are caracter obligatoriu, n sensul c drepturile i obligaiile ce-i
alctuiesc coninutul trebuie exercitate, existnd n acest sens o
ndatorire i nu o facultate, o posibilitate. Neexprimarea sau neluarea de
poziie din partea unei autoriti publice - prin nesoluionarea n termen
sau prin refuzul nejustificat de a soluiona o cerere privitoare la un drept
recunoscut de lege - permit declanarea procedurii judiciare pe calea
contenciosului administrativ, care se poate finaliza cu tragerea la

13
rspundere a autoritii administrative, inclusiv cu plata unor daune
materiale sau morale.
10. Funcia public este accesibil tuturor cetenilor, n condiiile legii -
funcia public are un caracter profesional, ea trebuie s fie accesibil
pentru orice cetean, n virtutea principiului egalitii n drepturi.
11. Fondurile pentru finanarea funciilor publice sunt asigurate de la
bugetul de stat sau de la bugetele locale.
12. Persoanele crora le este ncredinat realizarea anumitor funcii intr
ntr-un complex de raporturi juridice cu organele care le-au nvestit.
Titularul funciei se gsete fie ntr-un raport de subordonare fa de
autoritatea public, fie ntr-un raport, supraordonat, de autoritate fa
de teri.
Trsturile menionate sunt valabile, n general, oricrei funcii
publice, inclusiv celor din domeniul legislativ i judiciar, deoarece i
aceste funcii presupun exerciiul puterii publice.
2. Instituirea i clasificarea funciilor publice
Funcia public, fiind o instituie a dreptului public, nu poate fi
stabilit prin contract. Actul de instituire a acesteia este ntotdeauna un
act de autoritate, iar cel ce exercit funcia exercit autoritatea statal i
nu drepturile dintr-o situaie contractual.
Conform art.6 al Legii cu privire la funcia public i statutul
funcionarului public, nr.158 din 04.07.2008,,funciile publice se instituie
n temeiul actelor Parlamentului, Preedintelui Republicii Moldova,
Guvernului i ale altor autoriti publice, emise n limitele competenei
lor, stabilite de Constituie i de alte legi".
Vl.Gartea menioneaz c dac n Legea serviciului public din
1995 sunt indicate autoritile ce pot institui funcii publice, n Legea din
2008 legiuitorul se axeaz pe actele n rezultatul crora se instituie
funcia public, din start determinnd obligativitatea prezenei actului de
instituire. Aprobarea structurii i efectivului-limit al autoritilor publice
are loc prin diferite acte. Structura i efectivul-limit ale organelor
centrale de specialitate ale administraiei publice se aprob prin hotrre
de Guvern, iar ale autoritilor subordonate acestora - prin hotrre de
Guvern sau prin ordinul conductorului respectiv (ordinul ministrului).
Pentru autoritile publice locale, structura i efectivul-limit se aprob

14
prin decizia consiliului raional, municipal sau local n limitele fondului
de salarizare i numrului- limit de uniti stabilit pentru anul financiar
respectiv. Este posibil ca structura i efectivul-limit ale autoritii
publice (de exemplu, ale Curii de Conturi, Procuraturii Generale,
Centrului pentru Drepturile Omului, Secretariatului Parlamentului,
Consiliului Coordonator al Audiovizualului) s fie aprobate i prin
hotrre a Parlamentului sau prin Decret al Preedintelui Republicii
Moldova (cum ar fi Aparatul Preedintelui Republicii Moldova).
n conformitate cu articolele 2 i 3 ale Legii nr,158-XVI, prin care
este definit funcia public, accentul se pune pe atribuiile i sarcinile
stabilite n temeiul legii n scopul realizrii prerogativelor de putere
public. Prin urmare, pentru a califica o poziie din cadrul unei autoriti
publice ca fiind funcie public ce asigur funcionarea autoritilor
publice, urmeaz s raportm atribuiile i sarcinile acesteia la
prevederile art.3 al Legii care stabilete exhaustiv categoriile de activiti
desfurate de funcionarii publici, care implic exercitarea
prerogativelor de putere public, activiti ce duc la obinerea unui astfel
de statut.
Procesul de instituire a funciilor publice este reglementat de nomele
juridice prevzute n urmtoarele acte normative:
- Hotrrea Guvernului nr.1001 din 26.12.2011 privind punerea n aplicare
a unor acte legislative, prin care se stabilete lista autoritilor publice
care cad sub incidena Legii nr.l58-XVl din 04.07.2008 cu privire la
funcia public i statutul funcionarului public i normele privind
instituirea subdiviziunilor structurale ale autoritilor publice;
- Legea nr.155 din 21.07.2011 pentru aprobarea Clasificatorului unic al
funciilor publice, n conformitate cu care se face diferenierea obiectiv
a funciilor publice n conformitate cu nivelul de complexitate a
sarcinilor i nivelul de responsabilitate managerial i deci- zional,
precum i se stabilesc titlurile funciilor publice, se face descrierea
generic a cerinelor specifice minime pentru ocuparea funciilor publice.
Conform art.3 din Legea respectiv, autoritile publice vor utiliza, la
aprobarea sau, dup caz, la modificarea statelor de personal, exclusiv
titlurile funciilor publice prevzute de Legea n cauz;

15
- Hotrrea Guvernului nr.201 din 11.03.2009 privind punerea n aplicare
a prevederilor Legii nr. 158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcia
public i statutul funcionarului public, i anume: Anexa nr.5 prin care
se aprob formularul-tip al statului de personal i metodologia cu privire
la completarea i avizarea statului de personal. Menionm c statul de
personal prezint un document aprobat de conductorul autoritii
publice, n care sunt specificate denumirea funciilor (posturilor),
sarcinilor i categoriile funciilor publice sau posturilor din cadrul
autoritii publice.
Proiectarea funciilor publice (posturilor) se realizeaz reieind din
funciile i atribuiile, structura i efectivul-limit ale autoritii publice.
La proiectarea funciilor publice (posturilor) autoritii publice se va ine
cont de prevederile Legii pentru aprobarea Clasificatorului unic al
funciilor publice i de prevederile Hotrrii Guvernului privind punerea
n aplicare a unor acte legislative.
Astfel, subdiviziunile structurale ale autoritii publice se vor institui
cu respectarea urmtoarelor norme:
- direcia general are un efectiv de cel puin 18 uniti de per-
sonal;
- direcia autonom i direcia din componena direciei generale
are un efectiv de cel puin 5 uniti de personal;
- secia autonom i secia din componena altei subdiviziuni are
un efectiv de cel puin 4 uniti de personal;
- serviciul autonom i serviciul n componena altei subdiviziuni
poate fi instituit dintr-o singur unitate de personal (la instituirea
serviciului cu o singur unitate aceast funcie urmeaz s fie
funcie de execuie).
n acelai timp, la proiectarea posturilor i completarea statului de
personal se vor respecta urmtoarele proporii:
- numrul funciilor publice de conducere (inclusiv al funciilor de
demnitate public) n autoritatea public nu va depi 40% din
efectivul-limit al acestei autoriti;
- n subdiviziunea structural autonom (direcie general, direcie,
secie) cu 5-25 uniti de personal se instituie o singur funcie de
ef adjunct", n cele cu 26-40 uniti de personal se instituie

16
pn la 2 funcii de ef adjunct", iar n cele cu mai mult de 41
uniti de personal - pn la 3 funcii de ef adjunct";
- nu se instituie funcia de ef adjunct" n subdiviziunile
structurale din cadrul direciilor generale (pentru direcia i secia
din cadrul direciei generale) sau n subdiviziunile structurale din
cadrul direciilor (pentru secia din cadrul direciei), precum i n
servicii;
- numrul funciilor publice de consultant principal nu va depi
20% din numrul total de consultani;
- numrul funciilor publice de consultant superior nu va depi
30% din numrul total de consultani.
Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public i
Clasificatorul unic al funciilor publice clasific i ierarhizeaz funciile
publice dup categoria func

17
VW
Nr. inv.
competenelor aferente funciei publice, cerinele minime pentru
ocuparea funciei publice.
Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public
prevede clasificarea funciilor publice conform nivelului atribuiilor
titularului. Astfel, funciile publice se clasific n urmtoarele categorii:
a) funcii publice de conducere de nivel superior;
b) funcii publice de conducere;
c) funcii publice de execuie.
In raport cu complexitatea i natura sarcinilor, cu nivelul de im-
portan i responsabilitate, fiecare categorie de funcii publice se m-
parte n grupuri, specificate n Clasificatorul unic al funciilor publice.
Conform Clasificatorului unic al funciilor publice, deosebim:
a) Funcii din cadrul autoritilor publice, i anume din:
- secretariatul Parlamentului, Aparatul Preedintelui Republicii
Moldova, Cancelaria de Stat (inclusiv oficiile teritoriale),
- autoritile publice autonome (aparatul central i subdiviziunile
teritoriale),

17
- secretariatul Curii Constituionale i autoritatea judectoreasc;
b) Funcii din cadrul autoritilor administraiei publice centrale:
- organele centrale de specialitate ale administraiei publice i alte
autoriti administrative centrale (aparatul central i sub-
diviziunile teritoriale),
- autoritile din subordinea organelor centrale de specialitate ale
administraiei publice i din subordinea altor autoriti
administrative centrale (aparatul central i subdiviziunile te-
ritoriale):
c) Funcii din cadrul autoritilor administraiei publice locale:
- autoritile administraiei publice locale de nivelul al doilea i
cele ale municipiului Bli,
- autoritile administraiei publice locale de nivelul nti.
In literatura de specialitate funciile publice se pot clasifica dup
mai multe criterii:
1. Astfel, potrivit clasificrii prevzute de Legea cu privire la
funcia public i statutul funcionarului public, deosebim:
- funcii publice de conducere de nivel superior;
- funcii publice de conducere;
- funcii publice de execuie.
n literatura de specialitate mai este numit i criteriul importanei
funciei n realizarea competenelor ce revin organelor administraiei de
stat.
2. Dup caracterul atribuit, funciile publice se clasific n:
- funcii publice generale, care reprezint ansamblul atribuiilor i
responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor
autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii com-
petenelor lor generale;
- funcii publice specifice, care reprezint ansamblul atribuiilor i
responsabilitilor cu caracter special al unor autoriti i
instituii, n vederea realizrii competenelor specifice pe care le
au.
Unii autori critic aceast clasificare, considernd c ea nu ar avea
finalitate, legiuitorul nepreciznd criteriile de delimitare ntre cele dou
categorii de funcii publice. Totui, cel puin sub aspect doctrinar, o

18
asemenea clasificare prezint importan i vor trebui fcute introspecii
pentru a explica i a identifica modalitile de valorificare practic a
acestora.
3. Dup nivelul studiilor necesare ocuprii, funciile publice sunt grupate n
funcii de:
- clasa I, cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer
studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen
sau echivalent;
- clasa a Il-a, include funciile publice pentru a cror ocupare se
cer studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom;
- clasa a IlI-a, format din funciile publice pentru a cror ocupare
se cer studii medii sau postliceale absolvite cu diplom.
4. Sub aspectul coninutului procesului decizional, funciile de conducere
sunt:
- funcii care presupun toate elementele conducerii;
- funcii care presupun, preponderent, realizarea numai anumitor
elemente de conducere: planificarea programelor, organizarea,
coordonarea, controlul, evaluarea .a.
5. Dup regimul juridic aplicabil, distingem trei mari categorii de
funcii publice:
- funciile crora li se aplica un regim de drept public axat pe
competiie politic (funciile de parlamentari, minitri, secretari
de stat, prefeci, alei locali);
- funcii crora li se aplica regimul juridic al dreptului comun,
respectiv cel instituit prin Statutul funcionarilor publici;
- funcii crora li se aplica regimuri statutare speciale, adaptate
conform principiilor Statutului funcionarilor publici (cadre
active ale armatei, poliiti, funcionarii publici din autoritatea
vamal, serviciile diplomatice i consulare .a.).
6. Dup modul de desemnare a titularilor, pot fi distinse:
- funcii care presupun desemnarea titularilor;
- funcii care presupun repartizarea titularilor;
- funcii care presupun alegerea titularilor.

19
3. Natura juridic a funciei publice
Odat cu stabilirea bazelor dreptului administrativ modern i
consacrarea autonomiei sale, doctrina i jurisprudena de specialitate i-au
fundamentat coninutul instituiilor i regimul juridic aplicabil.
La sfritul secolului al XiX-lea - nceputul secolului XX, tiina
dreptului administrativ a beneficiat de contribuia unor specialiti care au
influenat doctrina. n stabilirea naturii juridice a noiunii de funcie
public administrativ s-au conturat mai multe concepii referitoare la:
1) teza contractului de drept privat, susinut n principal de
doctrina german, care prin Paul Laband a fundamentat
concepia mandatului reprezentativ, inspirat de teoria
mandatului civil;
2) teza contractului administrativ, susinut de unii reprezentani ai
colii franceze i teza statutului legal, promovat de susintorii
dreptului public francez Esmein, Haurion, Duguit i Jeze, care
susineau ideea c funcia public se bazeaz pe un act de
autoritate ce implic prerogative de putere public i nu drepturi
i obligaii contractuale.
Teza statutului legal a fost mprtita i de doctrina romneasc,
care a susinut ideea c funcia de stat este o instituie a dreptului
administrativ prin care se realizeaz puterea de stat, iar situaiile de drept
public nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, orict de
puternice ar fi aparenele. Totodat, se preciza c situaia juridic a
funcionarului public este una obiectiv, deoarece statul determin pe
cale general i impersonal toate drepturile i obligaiile funcionarului
care exercit o putere legal i nicidecum un drept subiectiv.
n doctrina juridic romneasc s-au conturat dou opinii, i anume:
una civilist i alta de drept public. Astfel, prof. A.Teodorescu, nc n
anul 1912 meniona: Noi credem c chestiunea naturii juridice a funciei
publice se poate rezolva cu ajutorul principiilor de drept civil transpuse
evident, mutatis mulandis, n domeniul dreptului public. n adevr, nu
trebuie s uitm c funcionarul de autoritate nu este chemat s voiasc n
numele statului, cci voina acestuia este deja exprimat prin lege, ci s-i
aduc la ndeplinire voina lui. Toate acele comandamente nu sunt dect
acte de executare a legii. Aceast situaie este cu totul asemntoare cu

20
cea creat, n dreptul civil, de contractul de mandat, care este contractul
prin care o parte d alteia, care accept, puterea de a o reprezenta la
ndeplinirea unuia sau mai multor acte juridice".
Ulterior, prof. A.Teodorescu s-a dezis de aceast teorie, subliniind
c actul care st la baza nsi a funciei publice este actul de numire,
care nu este un contract, cci, spre deosebire de ceea ce se petrece n
dreptul privat, unde prile dein drepturile i obligaiunile lor de la
contractul ncheiat, adic de la acordul lor de voin, n funciune actul de
numire se mrginete numai s proclame pe funcionar titular al unor
drepturi i obligaiuni care deriv de la lege" i c actul de numire este
n realitate un act unilateral de voin, un act administrativ de autoritate,
prin care Statul ntinde efectele unei situaii juridice legale la o anumit
persoan. Raportul juridic pe care funciunea l constat este un raport de
drept obiectiv, legal, iar nu contractual".
n doctrina juridic s-a mai susinut, de asemenea, c natura ju-
ridic a funciei publice este, prin urmare, de ordin legal sau reglementar,
iar actul de numire a funcionarului este un act unilateral de voin, un act
administrativ de autoritate".
n doctrina juridic francez, n afar de adepii naturii civiliste a
funciei publice exist i o alt categorie care consider c funciunea
public este de natur legal.
n perioada postbelic doctrina a folosit noiunile funcie de stat" i
funcionar de stat" pentru a desemna persoanele care desfurau
activiti de natur administrativ, pe fondul diminurii importanei
dreptului public i a fundamentrii autonomiei dreptului muncii.
Bunoar, doctrina de drept al muncii, care are i astzi adepi, a
promovat teza unicitii raportului juridic de munc, potrivit creia
contractul individual de munc reprezint unicul temei al raportului de
munc, iar actul de numire, respectiv de alegere sau repartizare, nu
constituiau dect condiii speciale necesare ncheierii unor anumite
raporturi juridice de munc, alturi de condiiile generale, cum sunt
capacitatea juridic, pregtirea profesional, vechimea n munc i altele.
Raporturile de munc erau considerate ca fiind tipice i atipice pentru
cadrele cu statut special.

21
Astfel, asupra naturii juridice a funciei publice au fost expuse
diferite puncte de vedere, cele mai relevante fiind teoria situaiei
contractuale i teoria statutului legal.
Teoria situaiei contractuale explic natura juridic a funciei publice
fie prin intermediul unor instituii de drept civil (contractul de mandat),
fie prin intermediul unor instituii de drept administrativ (contractul
administrativ), sau, mai recent, prin contractul individual de munc,
instituie a dreptului muncii.
Teoria statutului legal explic natura juridic a funciei publice ca pe
un statut legal, instituit printr-un act de autoritate, concepie care este
preluat i de legiuitorul din Republica Moldova. Prin urmare, funcia
public se instituie printr-un act de autoritate, iar funcionarul public
acioneaz n scopul realizrii prerogativelor de putere public i nu
exercit drepturile izvorte dintr-o situaie contractual.
V.Vedina susine c funcionarul public reprezint o instituie
complex aflat la demarcaia dintre dreptul administrativ (public) i
dreptul muncii (privat).
Considerm c funcia public nu este de natur contractual,
deoarece cnd o persoan fizic solicit ocuparea unei funcii publice ori
se nscrie la un concurs organizat pentru ocuparea unei funcii publice,
aceast manifestare a voinei nu poate fi echivalat cu manifestarea de
voin pentru a executa un mandat, de natura dreptului civil, sau de
prestare de servicii n folosul unui serviciu public.
Actul administrativ de autoritate de numire constituie voina
unilateral a autoritii publice de a numi ntr-o funcie public o per-
soan fizic, care i-a manifestat voina, prin cererea de ncadrare sau
datorit rezultatului concursului, de a fi numit ntr-o funcie public.
Sarcini de evaluare/autoevaluare
1. Definii funcia public i funcionarul public.
2. Analizai trsturile funciei publice.
3. Stabilii mecanismul de instituire a funciilor publice.
4. Distingei criteriile de clasificare a funciilor publice i clasificai funciile
publice dup diferite criterii.
5. Determinai i argumentai natura juridic a funciei publice.

22
Sarcini de lucru individual Teme pentru
referate:
1. Dimensiuni conceptuale privind funcia i funcionarul public
2. Natura juridica a raportului de serviciu aplicabil funcionarilor publici
Bibliografie recomandat: Acte
normative:
1. Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public,
nr,158-XVI din 04.07.2008 // Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 2008, nr.230-232.
2. Lege pentru aprobarea Clasificatorului unic al funciilor publice,
nr.155 din 21.07.2011 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
2011, nr.164-165.
3. Hotrrea Guvernului privind punerea n aplicare a unor acte le-
gislative, nr.1001 din 26.12.2011 // Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 2011, nr.238- 242.
4. Hotrrea Guvernului privind punerea n aplicare a prevederilor Legii
nr,158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcia public i statutul
funcionarului public, nr.201 din 11.03.2009 // Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 2009, nr.55-56.
Literatura general i de specialitate:
1. Crna T., Viorescu R. Natura juridic a raportului de serviciu
aplicabil funcionarilor publici din Romnia II Revista Naional de
Drept, 2008, nr.l 1, p.12.
2. Coman-Kund L. Deontologia i statutul funcionarilor din ad-
ministraia public. Manual pentru specializarea universitar
Administraie public". Bucureti, 2006.
3. Completarea i avizarea statului de personal. Recomandri me-
todice. Cancelaria de Stat a Republicii Moldova. Direcia Politica de
cadre. Chiinu, 2012.
4. Frederick S.Lane. Probleme actuale de administraie public.
Chiinu: Epigraf, 2006.

23
5. Gartea V. Dimensiuni conceptuale privind funcia public,
funcionarul public i managementul funciei publice i funcio-
narilor publici II Administrarea Public, 2009, nr.2, p.147-156.
6. Gartea V. Elemente constitutive ale sistemului funciei publice n
statul contemporan II Administrarea Public, 2010, nr.2-3, p.156-
167.
7. Gheorghia T. Fundamentele legale i metodologice ale monito-
rizrii i evalurii aplicrii legislaiei n domeniul funciei publice
II Administrarea Public, 2011, nr.4, p.9-17.
8. Manda C. tiina administraiei. Bucureti: Universul Juridic, 2008.
9. Patracu A. Unele aspecte istorice ale conceptului de funcie i
funcionar public. n: Administraia public n perspectiva integrrii
europene. Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, 27-28
octombrie, 2006. Chiinu, 2006, p.85-91.
10. Postolachi M. Serviciul public. Programa analitic a cursului
universitar. Chiinu: Chiinu-Prim, 2005.
11. Priscaru V. Tratat de drept administrativ romn. Bucureti: Lumina
LEX, 1993.
12. Roman A. Promovarea politicii de stat n domeniul serviciului public
din Republica Moldova II Administrarea Public, 2007, nr.3, p.10-
17.
13. Smboteanu A. Teoria administraiei publice. Chiinu: CEP USM,
2008.
14. Vedina V. Statutul funcionarului public. Bucureti, 1998.
Tema 2. MANAGEMENTUL FUNCIEI PUBLICE I AL
FUNCIONARILOR PUBLICI

Coninuturi:
1. Noiunea de management al funciei publice i al funcionarilor
publici
2. Competena Guvernului n domeniul managementului funciei
publice i al funcionarilor publici
3. Atribuiile subdiviziunii resurse umane din autoritatea public n
domeniul administrrii funciei publice i a funcionarilor publici
4. Elaborarea, coordonarea i aprobarea fiei postului funciei publice

24
5. Completarea i avizarea statului de personal
6. Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici
Obiective de referin:
s defineasc noiunea de management al funciei publice i al
funcionarilor publici;
s identifice cadrul juridic ce reglementeaz managementul funciei
publice i al funcionarilor publici;
s analizeze competena Guvernului n domeniul managementului
funciei publice i al funcionarilor publici;
s disting atribuiile subdiviziunii resurse umane din autoritatea public
n domeniul administrrii funciei publice i a funcionarilor publici;
s argumenteze necesitatea coordonrii i aprobrii fiei postului funciei
publice;
s estimeze importana avizrii statului de personal;
s propun noi instituii cu competena de management al funciei
publice i al funcionarilor publici;
s argumenteze necesitatea inerii la eviden a funciilor publice i a
funcionarilor publici.

25

Оценить