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Entre a panaceia e a miopia: algumas

reflexes sobre o Bolsa Famlia

Renata Bichir
11 de out 2016

Transformaes no programa refletem diferentes prioridades polticas,

vises acerca de pobreza, desigualdade e modos de construo da proteo
social

E
rigir uma sociedade justa e inclusiva, com menores distncias entre
includos e excludos, implica deliberao e construo social de
horizontes compartilhados, articulao de esforos e de iniciativas de
polticas pblicas diversas, com sustentao poltica e econmica. Em
um pas marcado por desigualdades persistentes e multifacetadas, ingnuo
depositar as expectativas em solues nicas ou isoladas.

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Metforas simplificadoras que povoam o debate pblico brasileiro a suposta

antinomia entre dar o peixe ou ensinar a pescar, a perspectiva de reforo da
porta de sada de determinados benefcios sociais, a falsa escolha de Sofia entre
poltica social e poltica econmica, ainda mais em tempos de crise deslocam o
eixo da discusso para guas rasas e nos transportam para muito longe da
perspectiva de construo de um sistema de proteo social robusto.

Desde a Constituio Federal de 1988, assistimos a um lento processo de

transformao de direitos sociais em polticas, programas e aes, a partir da
presso organizada da sociedade, da consolidao de burocracias, de articulaes e
parcerias entre atores estatais e no estatais. H avanos importantes em
diferentes frentes educao, sade, previdncia social, assistncia social, entre
outras e de fato logramos, a partir dos anos 2000, reduzir os indicadores de
desigualdade. Por outro lado, inegvel que avanos e expectativas no campo da
incluso cidad ainda se mesclam com indicadores sociais por vezes
desalentadores.

Programas como o Bolsa Famlia so parte de um esforo maior e de longa

durao para a construo de um sistema de proteo social no contributivo,
para alm das fronteiras da cidadania regulada pela carteira de trabalho e pela
contribuio prvia. Isso implica a possibilidade de acessar a proteo social no
caso do Bolsa Famlia, garantia de renda e de acesso a servios como sade,
educao, assistncia social independentemente da posio no mercado de
trabalho, ainda que muitos desses beneficirios trabalhem. No horizonte, coloca-
se a perspectiva de integrao entre programas contributivos e no contributivos,
a possibilidade de focalizao como instrumento para a universalidade efetiva das
polticas, incluindo no radar da proteo social populaes historicamente
invisveis para o poder pblico. Essa perspectiva no deve ser confundida com a
viso restritiva e liberal da proteo social como proteo para pobres.

Programas complexos como este no nascem prontos; pelo contrrio, passam por
processos de maturao e transformao, inclusive ao longo de sua
implementao (que no deve ser confundida com a mera execuo de decises
prvias), com linhas de continuidade e descontinuidade em relao a programas
prvios e similares. Desde sua criao em 2003, o desenho, os objetivos e os
instrumentos do Bolsa Famlia so modificados a partir de decises internas e
presses externas, resultados de avaliaes e reaes s diferentes posies
expressas no debate pblico.

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SOB A ROUPAGEM DE MAIOR FISCALIZAO E

EFICINCIA, ESCONDE-SE, NO GOVERNO
ATUAL, UMA VISO LIBERAL E FOCALIZADORA
NO S DO BOLSA FAMLIA, MAS DA
PROTEO SOCIAL

No primeiro momento, era essencial aprimorar e consolidar o Cadastro nico,

criado em 2001, para garantir a focalizao dos beneficirios e a expanso da
cobertura nacional do programa. Em torno de 2005, acirram-se as discusses em
torno das condicionalidades de sade e educao, seu acompanhamento
sistemtico e suas implicaes com debates que variam desde a crtica
existncia de condicionalidades at a perspectiva de ampliao destas, indicando a
mirade de vises entre os polos do welfare e do workfare e as diferentes
interpretaes em torno do Bolsa Famlia como um direito. Destaca-se ainda a
progressiva integrao deste benefcio no mbito do Suas (Sistema nico de
Assistncia Social), cujos equipamentos servem de porta de entrada para o
programa nos municpios. Em 2011, a perspectiva de proteo social para alm da
dimenso da transferncia de renda refora-se com o programa Brasil Sem
Misria, por meio da articulao dos eixos de acesso a servios pblicos, garantia
de renda e incluso produtiva. Ao longo do tempo, ampliam-se os tipos de
benefcios, para incluir jovens, nutrizes, para complementar o chamado hiato de
renda mesmo aps o recebimento do benefcio.

Transformaes na composio dos benefcios e nos instrumentos para operao

do programa refletem diferentes prioridades polticas, vises acerca de pobreza,
desigualdade e modos de construo da proteo social no contributiva. Para
alm da contraposio simplista entre tcnica e poltica, cabe ressaltar que
instrumentos no so dispositivos neutros utilizados para resolver problemas e
implementar decises; ao contrrio, a escolha de determinados instrumentos e
seus modos de operao em distintos contextos revelam ideias, valores,
preferncias. Por trs de termos tcnicos como erros de excluso e erros de
incluso, evidencia-se o equilbrio entre prioridades distintas: buscar aqueles que
ainda esto fora do radar do Estado como quilombolas, ribeirinhos,
extrativistas, populao em situao de rua, includos nas verses mais recentes
do Cadastro nico, a partir de 2010 , ou aumentar as formas de verificao da
renda e das caractersticas socioeconmicas daqueles que so cadastrados,
visando evitar possveis vazamentos e desvios. Considerando que nenhum
programa de transferncia de renda no mundo possui focalizao perfeita, a busca
do equilbrio entre esses tipos de erros uma deciso com importantes
consequncias, e a ressonncia dada a casos desviantes no contribui para a
maturidade do debate.

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No contexto do atual governo federal, surgem propostas e medidas que marcam

uma inflexo no s no Bolsa Famlia, mas em diversas polticas sociais, a comear
pela Proposta de Emenda Constituio
(https://www.nexojornal.com.br/ensaio/2016/PEC-241-um-teto-para-a-despesa-
sem-limites-para-a-desigualdade1) (PEC n 241/2016), com consequncias
perversas para o financiamento e para as perspectivas futuras de polticas como
sade, educao e assistncia social*. Assistimos ao reforo da perspectiva liberal
da proteo social, restrita aos mais pobres, e no uma perspectiva abrangente de
proteo social. Ignoram-se debates em torno da articulao virtuosa entre
desenvolvimento social e desenvolvimento econmico.

No caso especfico do Bolsa Famlia, propostas de alterao nos instrumentos do

programa e mesmo em seu desenho so apresentadas sob a escusa de manuteno
da essncia do programa. Uma vez que no existe um caminho inexorvel de
evoluo de programas sociais, so propostas que refletem uma outra viso dos
horizontes da proteo social. Saem de cena a perspectiva de integrao entre
polticas sociais, a busca ativa de grupos urbanos e rurais ainda distantes dos
benefcios, e refora-se a necessidade de comprovao de meios, em uma
perspectiva distante da ideia de direito proteo social.

Propostas de alterao no cadastramento dos beneficirios ignoram a boa

focalizao do programa e os dispositivos j utilizados para verificao de fraudes
como o cruzamento dos dados do Cadastro nico com outras bases de dados.
Trazem como consequncia perversa o potencial de excluso de milhares de
beneficirios, alm de reforarem argumentos meritocrticos e perspectivas
morais em torno da pobreza e da desigualdade. Em sntese, sob a roupagem de
maior fiscalizao e eficincia, esconde-se uma viso liberal e focalizadora no
s do Bolsa Famlia, mas da proteo social. Entretanto, ainda falta clareza em
relao s medidas que sero de fato adotadas e qual ser a possibilidade de
reao por parte das comunidades de polticas pblicas e demais atores
interessados. O debate est aberto.

Renata Bichir doutora em cincia poltica, pesquisadora do Centro de

Estudos da Metrpoles e professora no curso de Gesto de Polticas Pblicas da
EACH/USP. Trabalha com os seguintes temas: anlise de polticas pblicas,
pobreza, segregao, polticas sociais, transferncia de renda, mecanismos de
coordenao federativa e anlise de redes sociais.

* Para uma excelente discusso acerca dos impactos da PEC 241 para as
polticas de sade e assistncia social, recomendo as Notas Tcnicas do
Disoc/Ipea: Nota 27/2016 (http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?
option=com_content&view=article&id=28588&Itemid=9])e Nota 28/2016
(http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?
option=com_content&view=article&id=28589&Itemid=9).

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OS ARTIGOS PUBLICADOS NO NEXO ENSAIO SO DE AUTORIA DE COLABORADORES EVENTUAIS DO JORNAL E

NO REPRESENTAM AS IDEIAS OU OPINIES DO NEXO. O NEXO ENSAIO UM ESPAO QUE TEM COMO OBJETIVO
GARANTIR A PLURALIDADE DO DEBATE SOBRE TEMAS RELEVANTES PARA A AGENDA PBLICA NACIONAL E
INTERNACIONAL. PARA PARTICIPAR, ENTRE EM CONTATO POR EMAIL: ENSAIO@NEXOJORNAL.COM.BR.

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