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relaciones entre el
Las
Estado y la Educacin
en Amrica Latina
durante los
siglos XIX y XX Gabriela Ossenbach1
En la coyuntura de finales del siglo XVIII y Pretendemos exponer, en una sntesis
principios del siglo XIX, en la que confluyeron la In- necesariamente apretada, algunas caractersticas
dependencia de los Estados Unidos, la Revolucin de la organizacin de los sistemas educativos
Francesa y los movimientos independentistas ibero- latinoamericanos a lo largo de los dos ltimos
americanos, se generaron importantes fenmenos siglos4. En este proceso, en el que el Estado
comunes en el terreno de la educacin a ambos lados jug un papel protagonista, se pueden distinguir
del Atlntico. Amrica Latina es parte de ese espacio periodos con caractersticas comunes para toda
occidental comn, en el que se producira a lo largo la regin, aunque sus lmites cronolgicos son
del siglo XIX la emergencia de sistemas pblicos de necesariamente flexibles y tienen en cuenta
enseanza, es decir, conjuntos de instituciones de diversos ritmos y distintos elementos que
amplitud nacional destinados a ofrecer al menos una condicionaron la evolucin de algunos pases.
enseanza elemental al conjunto de los habitantes de Es necesario tener en cuenta, por tanto, un
un territorio, cuya organizacin correra a cargo del cier to grado de discrona en el desarrollo de los
Estado2. Segn F. Ramrez y M. Ventresca, estos siste- diferentes pases del rea iberoamericana5, pero
mas de enseanza, que surgieron vinculados al origen ello no nos impide identificar algunas unidades
ideolgico y poltico del Estado liberal, constituyeron cronolgicas significativas, que recogen en su
a travs del tiempo un verdadero modelo cultural uni- interior las transformaciones polticas, sociales y
do al desarrollo del Estado-nacin, con componentes econmicas que incidiran de forma generalizada
especficos bastante uniformes, tanto en lo ideolgi- en la poltica educativa y en la prctica pedaggica
co como en lo organizativo3. de cada etapa.
1 Catedrtica de Historia de la Educacin en la Universidad Nacional de Educacin a Distancia UNED, de Madrid (Espaa). Directora del Centro
de Investigacin MANES, con sede en la misma Universidad, dedicado al estudio histrico de los manuales escolares en Espaa, Portugal y Amrica
Latina.
2 M. Archer, Social Origins of Educational Systems, London and Beverly Hills, Sage Publications, 1979, p. 54.
3 F. O. Ramrez y M. Ventresca, Institucionalizacin de la escolarizacin masiva: isomorfismo ideolgico y organizativo en el mundo moderno,
Revista de Educacin (Madrid) N 298 (1992), p. 124.
4 En algunos trabajos anteriores hemos expuesto ms ampliamente estas consideraciones. Vanse especialmente Gabriela Ossenbach, Estado
y educacin en Amrica Latina a partir de su independencia (siglos XIX y XX), Revista Iberoamericana de Educacin n 1 (1993), pp. 95115;
Gnesis histrica de los sistemas educativos, en: Jos Luis Garca Garrido, Gabriela Ossenbach y Javier M.Valle, Gnesis, estructuras y tendencias de
los sistemas educativos iberoamericanos, Madrid, OEI (Serie Cuadernos de la OEI: Educacin Comparada, n 3), 2001, pp. 13-60; La Educacin,
Cap. 18 de la Historia General de Amrica Latina, Vol. VII: Los proyectos nacionales latinoamericanos: sus instrumentos y articulacin (1870-1930), dirigido
por Enrique Ayala Mora y Eduardo Posada Carb, Pars / Madrid, UNESCO / Ed. Trotta, 2008, pp. 429-452. En todos estos trabajos me siento
deudora del maestro Gregorio Weinberg, especialmente de su obra fundamental Modelos educativos en la historia de Amrica Latina, Buenos Aires,
UNESCO/CEPAL/PNUD/ AZ Editora, 1995.
5 Adaptamos el concepto de discrona elaborado por Graciela Soriano, como anttesis del concepto de sincrona. Vid. G. Soriano, Hispanoamrica:
historia, desarrollo discrnico e historia poltica, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1987.
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1. Los primeros pasos hacia la organizacin agentes de difusin de los valores nacionales, que
de la instruccin pblica en la primera deberan contribuir a la integracin de la sociedad en
mitad del siglo XIX torno a una conciencia comn.
6 Carlos Newland, La educacin elemental en Hispanoamrica: desde la independencia hasta la centralizacin de los sistemas educativos nacionales,
Hispanic American Historical Review n 71:2 (1991), pp. 345-353.
7 Sobre la difusin del mtodo lancasteriano en Amrica Latina vanse, entre otros, M. Caruso y E. Roldn Vera, Pluralizing Meanings: The
Monitorial System of Education in Latin America in the Early Nineteenth Century y E. Roldn Vera, Order in the Classroom:The Spanish American
Appropriation of the Monitorial System of Education, Paedagogica Historica, vol. 41, n 6 (2005), pp. 645-675.
iniciativas que intentaron organizar y fomentar formacin de los eclesisticos a otras instituciones.
este nivel de la instruccin pblica, los avances en Hans-Albert Steger ha denominado a este nuevo tipo
la escolarizacin en la primera mitad del siglo XIX de universidad del siglo XIX como la universidad de
fueron muy reducidos y el principio de igualdad no los abogados, que deba ser la base para la creacin
pas de ser un enunciado terico y formal. Ms all de de una nueva clase dirigente8. No es de extraar,
la retrica sobre la necesidad de una escuela primaria por tanto, que en los estudios jurdicos y filosficos
comn, fue muy patente la preocupacin y el inters se introdujeran rpidamente nuevas corrientes de
de los nuevos dirigentes americanos por crear un pensamiento (utilitarismo, positivismo, krausismo)
sistema de formacin de las lites. Estos esfuerzos, que y se produjeran importantes polmicas ideolgicas
generalmente gozaron de asignaciones presupuestarias que tuvieron su impacto en la organizacin de las
ms elevadas y estables que las consignadas por los nuevas instituciones del Estado. La incorporacin
municipios para la enseanza elemental, se plasmaron a la universidad de estudios de ciencias aplicadas o
en la incipiente creacin de instituciones pblicas de carcter tcnico fue un proceso muy lento, que
de nivel medio (que fueron perfilando el nivel de la se llev a cabo plenamente ya en el transcurso del
enseanza secundaria), y muy especialmente en la siglo XX. La creacin de la Universidad Nacional de
reforma de las Universidades coloniales, as como La Plata (Argentina) en 1905 supondra un interesante
en la creacin de nuevas instituciones de educacin antecedente de un modelo distinto de universidad,
superior. destinada a la investigacin cientfica experimental, de
carcter plenamente positivista.
Es significativo destacar que hasta la segunda
mitad del siglo XX el Estado mantuvo prcticamente
el monopolio de la enseanza superior en todos 2. La consolidacin del Estado y la creacin
los pases, mientras que en la enseanza primaria y de los sistemas educativos nacionales
secundaria la Iglesia y las rdenes religiosas tuvieron
casi siempre la libertad para crear centros privados La inestabilidad poltica y la carencia de
de enseanza. La excepcin la constituyen Colombia y recursos econmicos, que caracterizaron a toda la
Per, donde se permiti la existencia de Universidades primera y buena parte de la segunda mitad del siglo
Catlicas desde la primera mitad del siglo XIX, as XIX, impidieron la puesta en funcionamiento de los
como Chile, donde se cre la Universidad Catlica mltiples proyectos de organizacin de un sistema
de Santiago en 1888, y ms tarde la Universidad pblico de enseanza surgidos desde los primeros
Catlica de Valparaso en 1928. En Brasil se crearan momentos de la vida independiente. La prioridad de
las primeras Universidades Catlicas en Ro Grande los gastos militares, as como la inexistencia de ingresos
do Sul, Ro de Janeiro y Campinas, entre 1931 y 1941. especficos del Estado en un sistema fiscal arcaico y
Hasta la segunda mitad del siglo XX no se flexibilizaran la precariedad de los fondos municipales, dejaron sin
en todos los pases los obstculos para la creacin sustento real muchos de los ambiciosos planes para la
de Universidades privadas, siendo las Universidades instruccin pblica. Esta situacin empez a cambiar
Catlicas las primeras en ocupar este nuevo terreno. en el ltimo tercio del siglo XIX, una vez que cada
Con fuerte participacin de los jesuitas, se crearon uno de los pases de Amrica Latina fue definiendo su
a partir de 1945 Universidades Catlicas tambin en papel de economa exportadora de materias primas
Ecuador, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Panam, en el mercado internacional, con sus consecuencias
Mxico, Repblica Dominicana, Venezuela, Bolivia, positivas no slo en lo relativo a los ingresos para el
Argentina, Paraguay y Uruguay. Estado y a la bonanza econmica general (sobre todo
en el medio urbano), sino tambin por los beneficios
Las universidades e instituciones de educacin que ello trajo para la estabilidad poltica e institucional.
superior del siglo XIX fueron importantes centros La educacin contribuy igualmente a la integracin
para la formacin de profesionales y funcionarios de los inmigrantes extranjeros a la vida nacional en
del Estado, con una destacada preeminencia de aquellos pases que fueron grandes receptores de
los estudios jurdicos, desplazndose la tradicional flujos migratorios.
8 Hans-Albert Steger, Las Universidades en el desarrollo social de la Amrica Latina, Mxico, FCE, 1974, captulo 9.
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En trminos generales, la educacin Dentro de este panorama no se puede omitir
elemental fue amplindose conforme el Estado fue la especificidad de aquellos pases cuyo desarrollo
asumiendo competencias atribuidas anteriormente a poltico estuvo ms directamente condicionado por
los municipios no slo en lo referente a financiacin, la intervencin norteamericana a finales del siglo
sino tambin en mltiples aspectos de la organizacin XIX. Es este el caso de Cuba, Puer to Rico y la
y gestin del sistema escolar9. Este proceso de Repblica Dominicana, donde las autoridades
centralizacin se encuadra dentro del fenmeno ms de ocupacin disearon una nueva estructura
amplio de consolidacin del Estado liberal, segn del sistema escolar, generalmente inspirada en
se fueron definiendo los centros de poder frente a la educacin nor teamericana, tanto pedaggica
otros poderes locales o regionales y se limitaron las como administrativamente. Esta estructura marc
atribuciones de la Iglesia Catlica (secularizacin del la pauta para la organizacin definitiva de la
Estado). Se lleg, en trminos generales, a un cierto enseanza en dichos pases, a pesar de las reformas
consenso en torno al Estado como el nico capaz posteriores.
de conseguir las condiciones para la estabilidad, el
progreso y el orden institucional. Incluso en aquellos La organizacin de los sistemas educativos
pases en los que se estableci un rgimen federal nacionales
(Mxico, Argentina, Venezuela), el gobierno central se
reserv importantes atribuciones en el terreno de En general, las polticas centralizadoras se
la educacin pblica. En algunos casos los gobiernos llevaron a cabo a ritmos muy diversos en cada uno
regionales asumieron tambin competencias en este de los pases, de acuerdo con sus peculiaridades. Los
campo, pero, en cualquier caso, disminuy de forma conflictos entre grupos de poder y entre regiones,
generalizada el poder municipal en los asuntos de la el poder de la Iglesia Catlica, las oportunidades
educacin. de vincularse al mercado internacional, el peso
especfico de la poblacin indgena y las barreras
para su incorporacin a la sociedad nacional, as
Brasil fue el pas que ms tard en crear una
como la afluencia de inmigracin europea, fueron
poltica nacional de educacin. A lo largo del siglo
algunos de los fenmenos que se presentaron con
XIX se dieron intentos de reunir al sistema escolar
distinta intensidad en cada pas y que condicionaron
en todos sus niveles, pero el federalismo triunf en su estabilidad poltica y social. La poltica educativa
este y otros aspectos de la organizacin nacional. estuvo especialmente ligada a los enfrentamientos
El gobierno central conserv slo la competencia con la Iglesia, sobre todo en aquellos pases donde
sobre la educacin superior y algunas instituciones el catolicismo estaba ms arraigado y la Iglesia haba
de enseanza secundaria, quedando el resto de la tenido tradicionalmente una fuerte presencia en las
enseanza, incluso la enseanza normal, en manos de instituciones de enseanza. En general, el proceso
los estados federados. No fue sino con el advenimiento de secularizacin del Estado fue ms conflictivo en
de la I Repblica brasilea en 1889 que se intentaron algunos pases, acarreando inestabilidad en todos los
polticas de coordinacin nacional de la enseanza mbitos de la institucionalizacin del Estado. Es este
(la reforma Benjamin Constant de 1891, aunque de el caso de pases como Colombia o Ecuador, por
corta aplicacin, signific la primera iniciativa en ese citar algunos ejemplos. En general, sin embargo, en los
sentido). No obstante, hasta la dcada de 1940 los sistemas educativos termin prevaleciendo el criterio
estados federados brasileos siguieron asumiendo la liberal y secularizador.
mayor parte de la organizacin y financiacin de la
enseanza primaria, normal, secundaria y profesional, Ms tarde o ms temprano, todos los pases
lo cual no contribuy a superar las desigualdades iberoamericanos establecieron una estructura bsica
socio-econmicas y culturales existentes entre las de sus sistemas escolares, cuya vigencia permaneci, a
distintas regiones del pas. pesar de ciertas reformas y mltiples reglamentaciones
9 Para Amrica Latina es difcil contar con cifras fiables relativas a tasas de escolarizacin y alfabetizacin al menos hasta las primeras dcadas del
siglo XX. Carlos Newland ha realizado algunos clculos para toda el rea latinoamericana, en varios artculos que abarcan diferentes perodos.Vanse
especialmente C. Newland, La educacin elemental en Hispanoamrica: desde la independencia hasta la centralizacin de los sistemas educativos
nacionales, op. cit.; The Estado Docente and its Expansion: Spanish American Elementary Education, 1900-1950, Journal of Latin American Studies,
vol. 26, Part 2 (1994), pp. 449-467; Spanish American Elementary Education 1950-1992: Bureaucracy, Growth and Decentralization, International
Journal for Educational Development, vol. 15, n 2 (1995), pp. 103-114.
Alumnado parcial de la Universidad Popular Pedro Aguirre Cerda, Puente Alto, Santiago.
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centros escolares de la Iglesia Catlica y de las 3. Reformismo social, populismos y
rdenes religiosas, de fuerte arraigo en Amrica educacin de masas en la primera mitad
Latina. El Estado se reserv siempre, aunque en del siglo XX
proporciones variadas y con resistencias de distinta
magnitud, atribuciones de autorizacin, supervisin, El crecimiento de las clases medias, favoreci-
reglamentacin, certificacin, expedicin de ttulos, das precisamente por el desarrollo escolar de finales
e incluso de subvencin econmica respecto de las del siglo XIX, el surgimiento de importantes grupos
instituciones escolares privadas. En algunos pases obreros en determinados pases, y el acceso de nue-
como Colombia, Bolivia y Venezuela se produjeron vos grupos sociales al sufragio hicieron surgir el fen-
breves perodos en los que el Estado concedi una meno de la masa social como un nuevo elemento en
total libertad de enseanza, prescindiendo de toda el panorama histrico iberoamericano a lo largo de
atribucin en la reglamentacin del sistema escolar. la primera mitad del siglo XX. Se empez a producir
Todas estas experiencias resultaron conflictivas, una crisis del Estado liberal oligrquico que se haba
asumiendo de nuevo el Estado competencias en la consolidado a finales del siglo XIX, proceso que se
reglamentacin de la enseanza privada y sobre todo acelerara a partir de 1929, tras los efectos de la gran
en la fijacin de los requisitos para la expedicin de depresin econmica mundial de ese ao. El Estado
ttulos y grados acadmicos. se vio entonces forzado a actuar como regulador de
las desigualdades sociales y a intervenir para poner en
Con respecto a la enseanza de la religin, marcha polticas asistenciales y distributivas, as como
en algunos pases se opt por instituir la enseanza a tomar medidas para la ampliacin de la participacin
laica, es decir, por apartar todo contenido religioso de poltica y el sufragio. La creacin de nuevos partidos
la escuela oficial. En algunos pases el laicismo tuvo polticos de clase media, la formacin de los partidos
vigencia a lo largo de toda la primera mitad del siglo comunistas y socialistas y las alianzas de grupos polti-
XX (Argentina, Uruguay, Ecuador, Guatemala, entre cos son fenmenos muy generalizados en esta poca.
otros), mientras que en muchos otros se termin por
Es imposible describir alguna constante en la
decretar el carcter opcional de la enseanza religiosa.
forma de organizacin poltica de esta primera mitad
El caso ms extremo en cuanto a la implantacin del
del siglo en Amrica Latina. Desde las dictaduras has-
laicismo lo constituye Mxico, que vivi a lo largo
ta las democracias, se dieron diversas formas polticas
de su historia independiente profundos conflictos
que en algunos casos han sido conceptualizadas como
entre la Iglesia y el Estado. Durante la Revolucin
populismos, teniendo en cuenta la necesidad que tu-
Mexicana, la Constitucin de 1917 decret el laicismo
vieron los nuevos grupos en el poder de incorporar
incluso en las escuelas particulares, negndosele a la
a la masa (el pueblo) en su discurso y accin polticas.
Iglesia no slo la creacin de centros escolares, sino
No faltaron tampoco las simpatas por los regmenes
su propia personalidad jurdica. Esta situacin slo
fascistas europeos, ponindose en marcha polticas
cambi en 1992-93, al reformarse dichos preceptos
sociales nacionalistas y corporativistas de gran impor-
constitucionales y normalizarse las relaciones entre
tancia (Brasil, Argentina). Fue un perodo en el que se
Mxico y la Santa Sede.
emprendieron importantes medidas de reforma so-
cial, aunque stas muchas veces no tuvieran continui-
En trminos generales, en los pases que fue- dad y quedaran circunscritas a determinados perodos
ron receptores de grandes contingentes de emigra- o regmenes, ya sea democrticos o dictatoriales. Por
cin europea, como Argentina, Chile o Uruguay, se otra parte, en muchos pases se origin un cierto na-
facilitaron las medidas relativas a la libertad de cultos cionalismo econmico y se implementaron medidas
y a la neutralidad religiosa en las escuelas. Colombia y para fomentar la industrializacin (poltica de sustitu-
Per fueron los nicos pases donde la religin catlica cin de importaciones), para dar respuesta a la crisis
se mantuvo siempre en los programas escolares con del modelo agro-exportador que haba sido el sustrato
carcter de obligatoriedad, a pesar de que en 1870 en econmico del Estado liberal decimonnico. En general,
Colombia la legislacin liberal intentara efmeramente todo ello origin un intenso proceso de urbanizacin
instituir la neutralidad religiosa. producido por movimientos migratorios internos.
10 Sobre las diferencias entre los procesos de alfabetizacin en la Amrica Anglosajona y Amrica Latina ver Clara E. Nez, Educacin y
desarrollo econmico en el continente americano, en: C. E. Nez y G. Tortella (eds.), La maldicin divina. Ignorancia y atraso econmico en
perspectiva histrica, Madrid, Alianza Editorial, 1993, pp. 359-380.
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apoliticismo) a la gestin estatal del desarrollo
econmico, y entendindose las decisiones en el campo
de la educacin como inversiones de capital (capital
humano). Esta estrategia desarrollista y planificadora, en
la que cobraron gran protagonismo las dimensiones
estadsticas y cuantitativas de la educacin, se llev a
cabo desde una poltica intervencionista del Estado
y amparada por organismos internacionales como la
UNESCO (Organizacin de las Naciones Unidas para
la Educacin la Ciencia, y la Cultura), creada ya en
1945, la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica
Latina, de las Naciones Unidas), la OEA (Organizacin
de Estados Americanos, con sede en Washington) y el
Banco Mundial11.
11 Es importante destacar igualmente el apoyo que los Estados Unidos dieron a estas polticas, como una forma de contener la influencia de la
Revolucin Cubana en Amrica Latina. Un ejemplo de estas iniciativas norteamericanas lo constituy el programa de desarrollo denominado Alianza
para el Progreso (1961-1970).
12 Paralelamente a las estrategias en Amrica Latina, se estaban desarrollando esfuerzos regionales para el desarrollo de la educacin en Asia y frica,
celebrndose conferencias regionales con similares objetivos en Karachi (1960) y Addis Abeba (1961).
que protagonizaron las fuerzas armadas en pases sobre la Educacin reunido en Dakar (Senegal) en
como Colombia (dictadura de Rojas Pinilla), Per abril de 2000, en Amrica Latina la fuerte reduccin
(gobierno revolucionario de Velasco Alvarado), del gasto pblico dedicado a educacin produjo
Ecuador (gobierno militar de Rodrguez Lara) o un gran deterioro de la enseanza oficial y la
Panam (gobierno del General Torrijos) tambin ampliacin de la brecha entre la educacin pblica y
asumieron las polticas desarrollistas en el mbito la privada. Igualmente, ello fue la causa de una falta
educativo. de actualizacin de los salarios de los maestros y,
en muchos casos, de su abandono de la carrera
La poltica desarrollista propici un especta- docente para buscar mejores medios de subsistencia.
cular aumento en las cifras de escolarizacin en todos En el nivel universitario esta poltica ha propiciado
los niveles educativos, ampli considerablemente la co- la proliferacin de las Universidades privadas y ha
bertura en el medio rural y promovi el alargamiento obligado a las instituciones pblicas de nivel superior
del perodo de escolaridad obligatoria. Igualmente, se a buscar en el mercado medios de financiacin, tanto
llevaron a cabo importantes iniciativas de alfabetizacin para la docencia como para la investigacin.
adulta y de ampliacin de la educacin y la asistencia
social a nios en edad preescolar. Por otra parte, como Nuevamente se origin un ciclo de refor-
consecuencia inmediata de las teoras del capital huma- mas educativas, que quedaron plasmadas en leyes
no y de la vinculacin de la planificacin educativa a los generales como la Ley Orgnica Constitucional de
planes de desarrollo econmico, se cre en esta poca Enseanza en Chile (1990); la Ley Federal de Educa-
todo un sistema de enseanza tcnica y profesional, so- cin en Argentina (1993); la Ley General de Educa-
bre todo a travs de la diversificacin de la enseanza cin de Mxico (1993); la Ley General de Educacin
secundaria y la creacin de Universidades tcnicas. de Colombia (1994) y la Ley de Reforma Educativa
de Bolivia (1994), algunas de ellas coincidentes con
Un nuevo ciclo de reformas a partir de la procesos de democratizacin, en aquellos pases que
dcada de 1980 fueron saliendo de las duras dictaduras de las dca-
das anteriores. La preocupacin comn de todas es-
El ciclo desarrollista qued definitivamente tas reformas por mejorar la calidad de la enseanza
clausurado en Amrica Latina a finales de la dcada sigui fuertemente impregnada de una perspectiva
de 1980. sta, que fue denominada la dcada economicista. La generalizacin del uso de mecanis-
perdida, se caracteriz por un fuerte descenso de la mos de evaluacin y acreditacin de los diversos ni-
renta per capita en todos los pases latinoamericanos veles y aspectos de los sistemas educativos ha sido
y por un espectacular endeudamiento externo y una consecuencia de tales tendencias.
dficit fiscal. Por otra parte, las polticas desarrollistas
haban conducido a un fuerte crecimiento del El siglo XX se cerr tambin con un
aparato estatal, lo que llev en los aos 90 a un importante cambio de paradigma: desde el principio
nuevo planteamiento del papel del Estado (reforma de igualdad proclamado desde el inicio de la
del Estado, polticas de descentralizacin y recorte Independencia, se ha transitado hacia el respeto a la
de prestaciones sociales). Estas polticas calificadas diversidad, aludiendo en este ltimo caso sobre todo a
como neoliberales fueron en buena parte el resultado los pueblos indgenas del continente. El reconocimiento
de las exigencias y condiciones impuestas a los pases de la pluralidad tnica, cultural y lingstica de muchas
latinoamericanos por los organismos internacionales naciones iberoamericanas, que ha quedado incluso
como el Fondo Monetario Internacional y el Banco plasmado como principio constitucional, empieza a
Mundial. tener importantes consecuencias en el campo de la
educacin. En los pases latinoamericanos donde viven
A pesar de que el siglo XX termin con poblaciones indgenas los programas de educacin
una Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos intercultural, en cuyo desarrollo estn teniendo un
(Jomtien, Tailandia, 1990), que abog por la satisfaccin importante protagonismo las propias comunidades
universal de las necesidades bsicas de aprendizaje, y indgenas, sern claves en la educacin del tercer
cuyos postulados fueron reiterados por el Foro Mundial milenio.
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