DERECHO ADUANERO

INTEGRANTES:

JOSSELYN MORE TORRES

CAROLANE CORREA RUIZ

GIANELLA RAMOS REYNOSO

DOCENTE:

JOSE FUENTES RUIZ

TEMA:

PRINCIPIOS QUE REGULAN LA POSTETAD SANCIONADORA

Lima, 14 de Abril del 2017

INDICE

DEDICATORIA.....................................................................................................3

INTRODUCCION..................................................................................................4

PRINCIPIOS QUE REGULAN LA POTESTAD SANCIONADORA....................5

I. LMITES DE LA POTESTAD SANCIONADORA:.....................................5

II. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA:...............................6

2.1 PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD:........................................................6

2.2 PRINCIPIO DE LA TIPICIDAD:...........................................................7
2.3 PRINCIPIO DE LA IRRETROACTIVIDAD:.......................................14
2.4 PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD O CULPABILIDAD:........17
2.5. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD:..........................................20
2.6. LA PRESCRIPCIN DE LAS INFRACCIONES Y DE LAS
SANCIONES................................................................................................23
2.7. EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM................................................28
2.8. EL PRINCIPIO DE ANTIJURICIDAD................................................34

ANEXOS.............................................................................................................35

CONCLUSIONES...............................................................................................37

BIBLIOGRAFIA..................................................................................................39
 DEDICATORIA
El presente trabajo de investigacin,
est dedicado a Dios, porque gracias a l
an nos mantenemos con vida.

A nuestro querido profesor por saber guiarnos e

inculcarnos sus enseanzas y por darnos sus
incontables consejos.

Y a nuestra familia, por ser una parte fundamental

en nuestras vidas.
INTRODUCCION

Cuando hablamos de Derecho Sancionador, nos referimos a que su principal

finalidad es mantener el orden del sistema. El origen del derecho administrativo
sancionador formo parte del derecho penal, y gracias a este rango de
posicionamiento se alcanz el desarrollo estimado en el mbito del derecho
administrativo.

Y gracias al grado de desarrollo alcanzado, en especial a travs de la

interpretacin, ahora resulta posible hablar de un procedimiento administrativo
sancionador, por el cual se expondr mediante principios propios.

Es importante que comprendamos que en las diferentes etapas en los que se

desarrollara el procedimiento se tendr que respetar los derechos que son
irrelevantes y los derechos legtimos de la persona, procurando tener un
respeto nico para que estos no salgan lesionados.

Todo procedimiento administrativo que tenga que ver con la imposicin de

algn tipo de sancin se efecte de forma objetiva, teniendo como finalidad,
descubrir la verdad de los hechos.

Una doctrina define el poder sancionador dado a la administracin como aquel

que puede poner sanciones a quienes fallen en la no observancia de lo
normativo o administrativo o al que se aplique por la administracin publica en
el transcurso de cada paso del procedimiento.

El derecho penal y el derecho administrativo tienen como diferencia el grado de

desarrollo alcanzado en materia sancionadora. El procedimiento administrativo
sancionador es por escrito y se hace un informe donde se constata todas las
acciones realizadas, tanto la administracin como el sujeto investigado.
PRINCIPIOS QUE REGULAN LA POTESTAD SANCIONADORA

CONCEPTO:

La potestad sancionadora es aquella facultad de la administracin pblica de

imponer sanciones a travs de un procedimiento administrativo, tiene que ver
con un acto ilcito y la imposicin de un deber. Al estar sellada para la
administracin pblica, la sancin consiste en privacin de libertad.

Podramos decir que los principios de los derechos sancionadores

administrativas y por tanto de la potestad sancionadora son sustancialmente
iguales a los derechos penales.

I. LMITES DE LA POTESTAD SANCIONADORA:

1) Sujecin de la potestad sancionadora al principio de legalidad, lo que

determina la necesaria cobertura de sta en una norma con rango legal.
2) La prohibicin de las penas de privacin de libertad, a las que pueda
llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones
sancionadas.

3) El respeto de los derechos de defensa, que son de aplicacin a los

procedimientos que la Administracin siga para la imposicin de sanciones.

4) la subordinacin de la potestad sancionadora de la Administracin a la

autoridad judicial, que consiste en el control posterior de los actos
sancionadores por la jurisdiccin contencioso administrativa y la preferencia
de la jurisdiccin penal en el enjuiciamiento y determinacin de los hechos
susceptibles de ser enjuiciados por el orden administrativo y aquella
jurisdiccin.
 II. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA:

En el articulado 230 de la ley 27444, establece que la potestad sancionadora

del estado, se encuentra regida adicionalmente por 10 principios. Sin perjuicios
de los 16 principios del procedimiento administrativo, contemplados por el
articulo VI.

Antes de pasar a detallar cada uno de los principios que abarca la potestad
sancionadora, veremos el marco general que est constituido por 4 pilares:

La potestad sancionadora est sujeto al principio de la legalidad y por lo

tanto es necesaria la cobertura de la misma con una norma en un rango
legal.
La administracin civil no podr imponer sanciones que directamente
impliquen privacin de libertad (artculo 25.3 de la constitucin)
La imposicin de sanciones, ha de respetar los derechos de defensas
establecidas del artculo 24 de la constitucin.
Control de posteriori del ejercicio de la potestad sancionadora por la
jurisdiccin, contencioso administrativo.

II.1 PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD:

Solo por norma con rango de ley, cabe atribuir a las entidades la potestad
sancionadora y la consiguiente previsin de la consecuencias administrativas
que a ttulo de sancin, son posibles de aplicar a ningn administrado. Las que
ningn caso habilitaran a disponer la privacin de libertad. Sustentado en lo
dispuesto por el artculo 2.24 de la constitucin poltica que consagra los
polticos de legalidad que establece que nadie pueda ser sancionado por acto
u omisin que no est previamente sealado a la ley.

El principio de legalidad en materia sancionatoria impide que se pueda atribuir

la comisin de una falta si sta no est previamente determinada en la ley, y
tambin prohbe que se pueda aplicar una sancin si sta no est tambin
determinada por la ley.
El principio impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la
ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa), y que la ley describa un
supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa).

En este sentido la Ley 30/1992 establece en su artculo 129.3 que las

disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn incluir especificaciones al
cuadro de infracciones o sanciones establecidas solamente en el mbito legal y
que facilite la identificacin de las conductas segn sea el tipo de sanciones.

En ningn caso puede un reglamento dictado por la Administracin establecer

infracciones o sanciones. Por otra parte el principio de Legalidad en este
mbito sancionatorio puede complementarse tanto para la ley estatal como
para la ley autnoma respecto a las materias sobre las que tengan
competencia.

EJEMPLO: Cuando un delincuente puede ser protegido de la venganza

pblica ya que si ha hecho un acto por ms repugnante y perjudicial que sea
no puede ser castigado sino est como delito en el cdigo penal; y no solo eso
sino que tambin tiene que ser sentenciado por una autoridad judicial
competente y en cumplimiento de una ley, no podr ser condenado la sancin
alguna sino es por sentencia ejecutoriada.

II.2 PRINCIPIO DE LA TIPICIDAD:

La tipicidad corresponde a la necesidad normativa de una descripcin legal

donde abarca las conductas ilcitas y las correspondientes sanciones. Para
predecir con gran certeza las conductas que reflejen infracciones
Administrativas solo se lograr aplicando normas jurdicas para saber que
sanciones se les aplicar.

Estas normas definirn las infracciones y sanciones las cuales no sern

susceptibles, es decir no podrn aplicarse a casos no comprendidos en ellas,
aunque exista identidad de razn.
Slo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones
previstas expresadas en normas con rango de ley mediante su tipificacin
como tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga. Las disposiciones
reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a
identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la
ley permita tipificar por va reglamentaria.

El principio de tipicidad est vinculado con el principio de legalidad, pero con

elementos que permiten marcar algunas diferencias, el principio de tipicidad ha
sido tambin anunciado con uno ms de los principios a los que debe
someterse el Derecho administrativo sancionador. El propio Tribunal
Constitucional ha hecho la distincin al sealar que "es necesario destacar los
principios de legalidad y de tipicidad, los cuales no se identifican, sino que el
segundo tiene un contenido propio como modo de realizacin del primero. La
legalidad se cumple con la previsin de los delitos e infracciones y de las
sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo ms, que es la precisa
definicin de la conducta que la ley considera reprochable, garantizndose as
el principio constitucional de seguridad jurdica y haciendo realidad, junto a la
exigencia de una ley previa, la de una ley cierta".

Este principio vinculado al del principio de legalidad, como hemos visto impide
utilizar formulas tipificadoras vagas o indeterminadas que permitan al rgano
sancionador actuar con atribuciones excesivas.

Las conductas sancionables deben estar exactamente descritas y aportan un

valor de seguridad jurdica: que los ciudadanos puedan prever las
consecuencias de sus actos.

Entre el principio de Legalidad y el principio de Tipicidad se desarrollan entre

los siguientes aspectos:

a) Garanta Material: comprende esta garanta de orden material y

alcance absoluto, que plasma la especial trascendencia del principio
constitucional de seguridad jurdica e impone la tipicidad de las
infracciones. De acuerdo con esta norma, las infracciones deben estar
debidamente tipificadas y las sanciones previstas en una norma jurdica,
 debiendo reunir las condiciones de lex scripta, lex previa y lex certa. Los
dos primeros requisitos no tienen problema en la prctica. En cambio la
tercera exigencia, lex certa, que implica una determinacin suficiente de
las conductas tipificadas como infraccin y del contenido de las
sanciones s que suele plantear problemas. A esta garanta material,
denominada garanta de taxatividad o previsibilidad, se la conoce como
Principio de Tipicidad, establece que Slo constituyen infracciones
administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurdico previstas
como tales infracciones por una Ley. Las conductas sancionables tienen
que estar, por tanto, previamente calificadas y tipificadas por una Ley
como infracciones administrativas. Una conducta se puede definir como
tpica cuando se aprecia identidad entre sus componentes fcticos y
los descritos en la norma jurdica, es decir, cuando existe homogeneidad
entre el hecho cometido y los elementos normativos que describen y
fundamentan el contenido material del injusto. 1

Una vez limitado este principio, el problema prctico reside en el anlisis

de la precisin con la que tales conductas sancionables deben ser
definidas en la disposicin legal correspondiente, pues en muchas
ocasiones las normas recurren a conceptos generales o conceptos
indeterminados o bien se refiere a la vulneracin de deberes impuestos
por otras normas no sancionadoras, remitindose a esas normas para la
integracin de las conductas tipificadas y no consiguiendo con ello la
concrecin de principios, como los de legalidad y tipicidad, exigen para
que contribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas. La
tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados para la definicin de
infracciones administrativas es admitida por el Tribunal Constitucional
siempre que la concrecin de tales conceptos sea factible en virtud de
criterios lgicos, tcnicos o de experiencia, que permitan determinar con
suficiente grado de certeza las conductas que se sancionan. La
tipificacin debe tener una prediccin de los efectos sancionadores con
un grado de seguridad. Por este motivo la utilizacin de algn concepto

1 GAMERO CASADO, E. y FERNANDEZ RAMOS, S. Manual Bsico de Derecho

Administrativo, Tecnos, Madrid, 2014, pg. 831
 jurdico indeterminado para la tipificacin de la infraccin exige una
motivacin ms completa y perfilada del acto donde se apliquen. Ahora
bien, es incompatible con la seguridad jurdica, pues de esta norma se
establece la correspondencia entre la definicin legal de los ilcitos y las
sanciones, dejando unos lmites amplios al rgano sancionador. Por otro
lado, se plantea si es correcto que la norma infractora para determinar la
conducta tpica se remita a otra norma que establezca requisitos,
condiciones, deberes o prohibiciones, las normas sancionadoras en
blanco.

Sobre esto la jurisprudencia considera que si la remisin normativa es

determinada suficientemente, es vlida, no vulnerando de este modo la
exigencia de lex certa. Ahora bien, lo que la Ley no permite es una
remisin indeterminada o una remisin genrica a unas normas poco
delimitadas, a los reglamentos o a las normas tcnicas sin una previa
determinacin de los elementos, pues la reserva de ley debe exigirse a
una norma sancionadora y no de aquella a la que se remite la cual no es
calificada como norma sancionadora. Asimismo, esto es prohibido por el
propio artculo debido a que la Administracin no puede tipificar nuevas
conductas ilcitas. Como se deduce las infracciones administrativas
suelen clasificarse como leves, graves y muy graves. 2 Tal clasificacin
es necesaria para garantizar la seguridad jurdica sobre la gravedad de
la conducta. Pero no todas las normas se encuentran dentro de esta
clasificacin de infracciones, existen disposiciones normativas que no
califican las infracciones que contienen y encomiendan esa tarea a la
Administracin para la determinacin de su gravedad en funcin de las
circunstancias del supuesto, estas leyes son inconstitucionales por
vulnerar los principios de taxatividad, de tipicidad y de legalidad.

El principio de tipicidad exige que la Administracin sancionadora

precise el tipo infractor a la hora de dictar el acto por el que impone una
sancin. Siendo anulada la infraccin de tipificarse incorrectamente, sin

2 En este precepto, que hace mencin al principio de tipicidad, se desarrolla

la clasificacin de infracciones expresamente Las infracciones
administrativas se clasificaran por la Ley, en leves, graves y muy graves
 que corresponda a los tribunales buscar y aplicar un tipo sancionador
alternativo. Tambin las sanciones que puedan imponerse a cada tipo de
infraccin deben estar predeterminadas por la Ley. En tal norma, no solo
rige el principio de tipicidad, sino tambin un principio de taxatividad. El
principio de taxatividad supone que no tienen por qu estar determinada
con precisin una sancin para una infraccin de forma exacta,
pudiendo otorgar la propia ley unos lmites de discrecionalidad a la
Administracin para graduar la sancin en funcin de las circunstancias
del supuesto en concreto. Lo que la ley limita mediante este principio es
que las sanciones tengan unos enunciados amplios o vagos,
dependiendo prcticamente de decisiones arbitrarias del intrprete. De
la misma manera que ocurre con el principio de tipicidad en las
infracciones, las disposiciones legales que vulneren el principio de
taxatividad son inconstitucionales. Las sanciones administrativas ms
caractersticas son las multas o de carcter pecuniario. Otro tipo de
sanciones son las que se basan en la suspensin o la prohibicin
definitiva o temporal de actividades o de derechos, como por ejemplo la
suspensin de la licencia de establecimientos recreativos, de vertidos
autorizados, de empleo y sueldo de los servidores pblicos, del permiso
de conducir. Ni que decir tiene que las sanciones administrativas que
impliquen privacin de libertad estn prohibidas por la propia
Constitucin, relativo al principio de proporcionalidad que veremos ms
adelante. Prohibicin de analoga Como ocurra en el mbito penal, el
principio de tipicidad prohbe la aplicacin analgica de las normas
sancionadoras administrativas, pudindose aplicar a las conductas que
renan todos los elementos del tipo descrito. Por razones de seguridad
jurdica lo viene afirmando la jurisprudencia. Sin embargo, en algunas
ocasiones puede ser complicado diferenciar si nos encontramos ante un
supuesto de aplicacin analgica o de interpretacin no restrictiva de la
norma sancionadora.

b) Garanta Formal: la reserva de ley Este segundo alcance del principio

de legalidad es muy problemtico, en Derecho Administrativo
sancionador ms an que en Derecho penal. En el mbito penal se rige
 una reserva absoluta de ley orgnica, en cambio en Derecho
Administrativo sancionador puede incluso colaborar el propio
reglamento. La jurisprudencia lo justifica aludiendo que la exigencia de
reserva de ley no puede ser tan estricta como en Derecho.

Admitindose la colaboracin del reglamento se vulnerara si la regulacin

reglamentaria de infracciones y sanciones careciera de base legal o carente
de contenido material propio, sin haberse sometido a un precepto previo.
Esto es, que se admite el reglamento pero no la readmisin en blanco sin
una previa determinacin de los elementos esenciales en la ley. No es
posible que el reglamento cree tipos de infraccin que no han sido previstos
en la ley. Esta doctrina ha sido numerosas veces reiterada. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir
especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones
establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones,
ni alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, contribuyan a
la ms correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa
determinacin de las sanciones correspondientes. En conclusin, el
reglamento es subordinado a la ley. Por otro lado, la tipificacin de
infracciones y sanciones por normas reglamentarias preconstitucionales
que no gocen de la cobertura jurdica necesaria segn la Constitucin, no
sern aplicables. Esto se debe a que la reserva de ley no puede aplicarse
retroactivamente a un periodo de tiempo que no exista esa garanta formal.
As, la jurisprudencia, desde ya citada, acogi un problema prctico
importante, dado que en los aos ochenta una parte importante del
Derecho Administrativo estaba regulado en reglamentos de diferente rango
legal. Con posterioridad y gracias a la sustitucin de las leyes, la mayora
de las disposiciones de nuestro Ordenamiento tienen cobertura legal
suficiente. Pero esta Doctrina admite tambin excepciones como las
relaciones de sujecin especial, que hace que se flexibilice la exigencia de
reserva de ley. Se debe tener tambin una cobertura legal, pero la ley
puede remitir al reglamento por completo en cuanto a la graduacin de
sanciones se refiere. Tal excepcin es ms clara cuando se realiza por
entidades que ostentan autonoma para la regulacin de estas relaciones
 de sujecin especial, como el caso de los Colegios Profesiones. La
jurisprudencia atribuye la facultad disciplinaria que consiste en la tipificacin
de las infracciones y en la determinacin de las sanciones en el escenario
colegial, y admite la validez de esas normas sancionadoras establecidas en
los estatutos as como en los Cdigos Deontolgicos. Una cuestin ms
peculiar es la que plantea la tipificacin de infracciones y sanciones por
ordenanzas locales cuando no existe norma legal de remisin con un
contenido sancionador propio. A pesar de ello, la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional3 ha llevado a flexibilizar las consecuencias de la reserva de
ley, por la obligacin de respetar la autonoma local constitucionalmente
garantizada en materia de competencia en los entes locales, pero no
excluirla por completo. Por ello, los municipios y otros entes locales no
pueden tipificar segn su criterio infracciones y sanciones administrativas.
Sin embargo an no est claro el alcance de esa flexibilizacin, se han
tipificado algunas infracciones y sanciones en materias propias de las
ordenanzas municipales, de carcter muy general, estableciendo la
obligacin de que las infracciones sean reguladas por una. Adems de esto,
conviene puntualizar que en la nueva regulacin del principio de legalidad
se establecen dos nuevos epgrafes al compararlo con la Ley:

Las disposiciones de este Captulo sern extensivas al ejercicio por las

Administraciones Pblicas de su potestad disciplinaria respecto del
personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurdica de la
relacin de empleo.

Las disposiciones de este captulo no sern de aplicacin al ejercicio

por las Administraciones Pblicas de la potestad sancionadora respecto
de quienes estn vinculados a ellas por relaciones reguladas por la
legislacin de contratos del sector pblico o por la legislacin
patrimonial de las Administraciones Pblicas.

3 Que aducen a la necesidad de respetar la autonoma local

constitucionalmente garantizada en materia de competencia de los entes
locales.
El punto ha sido totalmente renovado dado que anteriormente estableca que
Las disposiciones de este Ttulo no son de aplicacin al ejercicio por las
Administraciones pblicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a
su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual,
en cambio ahora determina que estas disposiciones sern extensivas al
ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones pblicas respecto
al personal a su servicio. El ltimo punto es una nueva incorporacin,
especificando a quien no se aplicar la potestad sancionadora de la
administracin que sern aquellos que estn relacionados con las
Administraciones Publicas a travs de contratos del sector pblico. Con la
normativa administrativa del ao 1992 restringe el ejercicio de la potestad
administrativa disciplinaria para aquellas relaciones con la Administracin un
tanto peculiares. Por el contrario, en la Ley concreta que relaciones con la
Administracin entran dentro del ejercicio de esa potestad disciplinaria.

EJEMPLO: El demandado infringi la ley con los actos de contrabando, lavado

de activos y evasin fiscal; la corte determin la obligacin de cumplir con el
principio de Tipicidad estricta dejando al azar del jurado las delimitaciones y
conductas que ste podra tener en los prximos aos.

Se cometi un feminicidio y la tipificacin penal determin que el homicidio

haba sido solo y solo por la condicin de ser mujer, por la cual se crea el tipo
penal como delito autnomo dictado por la voluntad del juez y no por el
comportamiento del agresor.

II.3 PRINCIPIO DE LA IRRETROACTIVIDAD:

La irretroactividad nace en el derecho romano y se extiende luego por el

mundo, convirtindose en un principio de aplicacin de la ley aceptado
universalmente; es decir, vlido en todos los tiempos y en todos los
lugares.

Este principio presenta dos aspectos, por una parte la irretroactividad

sancionadora no favorable la cual no se puede aplicar a hechos ocurridos
antes de si entrada en vigencia; y por otra parte la irretroactividad de esas
disposiciones en cuanto favorezcan al presunto culpable.

Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de

incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le
sean ms favorables.

La aplicacin retroactiva de admite a hechos anteriores cuando esta favorezca

al culpable, por ejemplo, sancionando con una cuanta menor a la que estaba
fijada en la norma cuando se cometieron los hechos sancionables.

Uno de los principios ms elementales que rigen la aplicacin de la ley

es su irretroactividad, que significa que esta no debe tener efectos hacia
atrs en el tiempo; sus efectos solo operan despus de la fecha de su
promulgacin.

Hay que plantearse tres interrogantes acerca de la irretroactividad de la ley: en

primer lugar, cul es su fundamento; en segundo lugar, cul es su esencia y, en
tercer lugar, cul es su finalidad. As puede darse un concepto ntido sobre la
naturaleza jurdica del principio de irretroactividad.

II.3.1 Fundamento de la Irretroactividad

El fundamento es la base sobre la cual se asienta o estriba una realidad, y

cuando se pregunta cul es la base que funda la realidad jurdica del
principio de irretroactividad, se observa que es la necesidad de dar
estabilidad al ordenamiento jurdico. Porque sin el mencionado principio se
presentan confusiones sobre la oportunidad de regulacin, de suerte que en
muchas ocasiones con una conveniencia presente se regulaba una
situacin pasada, que resultaba exorbitante al sentido de la justicia, por
falta de adecuacin entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurdica.

II.3.2 La esencia de la irretroactividad

La esencia del principio de irretroactividad de la ley tributaria es la
imposibilidad de sealar consecuencias jurdicas a actos, hechos o
situaciones jurdicas que ya estn formalizados jurdicamente, salvo que se
prescriba un efecto ms perfecto tanto para el sujeto de derecho, como
para el bien comn, de manera concurrente, caso en el cual la
retroactividad tiene un principio de razn suficiente para operar. Pues lo
imperfecto siempre se sujeta a lo ms perfecto, dada la naturaleza
perfectible de la legalidad.

II.3.3 La finalidad de la irretroactividad

Es el sentido teleolgico del principio, es decir, el para qu existe. La

respuesta es para dar seguridad al ordenamiento jurdico. Al respecto son
pertinentes las anotaciones que trae Juan Jos Soler en la Enciclopedia
Jurdica Omeba:

La irretroactividad de la ley es una medida tcnica escogida para dar

seguridad al ordenamiento jurdico. Su zona ontolgica no est, pues, en la
filosofa jurdica sino en la jurisprudencia o ciencia del derecho. La
irretroactividad es dentro de la tcnica jurdica, un principio de aplicacin
ms que de interpretacin previa. La interpretacin y la aplicacin son
operaciones de tracto sucesivo. Un error corriente que conviene disipar, es
el de considerar a la irretroactividad como un principio que solo sirve al
inters privado. Esto explica su inclusin en casi todas las constituciones
del mundo entre las garantas y derechos individuales. Pero sin negar su
importancia en el Derecho Privado, resalta su trascendencia en el derecho
pblico. Sirve al individuo pero tambin a la colectividad, acaso en mayor
grado, porque tiende a dar firmeza al ordenamiento jurdico, que es de
carcter social.

La irretroactividad es un principio que reza con la relacin jurdica, la cual

es siempre intersubjetiva. De donde resulta un pleonasmo, decir que a la
ley no hay que darle efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna,
como se lee en el derecho mexicano, porque los beneficios o perjuicios de
una retroaccin, recaen exclusivamente sobre las personas, que son los
sujetos activos y pasivos en todo negocio jurdico, y nunca sobre las cosas.

La irretroactividad puede estar consignada en la ley fundamental o en las

leyes ordinarias. En el primer caso se dice que es constitucional, y, en el
segundo, que es legislativa. la diferencia salta a la vista. En la
irretroactividad constitucional, las restricciones, si las hay, son
permanentes, dura lo que dura la ley fundamental, en tanto que en la
irretroactividad legislativa, las condiciones son variables y quedan
sometidas al libre criterio del legislador.

La naturaleza jurdica del principio de irretroactividad es la premisa segn la

cual, en la generalidad de las circunstancias se prohbe, con base en la
preservacin del orden pblico y con la finalidad de plasmar la seguridad y
estabilidad jurdicas, que una ley tenga efectos con anterioridad a su
vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al
destinatario de la norma como a la consecucin del bien comn, de manera
concurrente.

Lo anterior indica que no se trata de un principio absoluto, pues el universo

jurdico no admite posiciones de tal carcter, por ser una coordinacin de
posibilidades racionales. La racionalidad exige, pues, antes que formas
nicas e inflexibles, una sana adecuacin de la forma jurdica al contenido
material que se ha de ordenar.

Es por ello que el principio de irretroactividad no rie con la necesidad de

mutaciones normativas, que impiden la petrificacin de un orden jurdico
que ha de ser dinmico, y que en materia tributaria debe amoldarse a las
exigencias de la equidad tributaria, en el sentido de ajustar a las
condiciones y circunstancias actuales tanto el valor de las deudas, como
otros factores determinables por la realidad fiscal del momento, sin que esto
implique el desconocimiento de situaciones jurdicas definidas de acuerdo
con la ley, ni la vulneracin de los derechos adquiridos. Al respecto, la
jurisprudencia de esta Corporacin es clara.

EJEMPLO: Una persona hizo la contratacin de un prstamo hipotecario

para remodelar su establecimiento en las partes del suelo y del techo, pero
en el contrato haba clusulas del control de transparencia y abusividad en
el cobro de las cuotas vencidas mensualmente. La irretroactividad procede
a declarar que esas clusulas se presenten como nulas ya que al cliente
jams se le explic los detalles de las clausulas.

II.4 PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD O CULPABILIDAD:

II.4.1 El principio de culpabilidad: a ttulo de simple inobservancia

El principio de culpabilidad en el mbito penal no es aplicable como tal en

el mbito administrativo sancionador. La aplicacin de la regla del Derecho
penal que exige que haya dolo o imprudencia para que pueda imponerse
una pena. En el Derecho Administrativo sancionador no se ha aceptado
nunca, ya que, si atendemos a la naturaleza de las conductas constitutivas
de muchas infracciones y tambin por la dificultad practica de probar la
culpabilidad en las infracciones en masa, como las infracciones tributarias
muchas de las infracciones cometidas careceran de sancin, por este
motivo el legislador ha sido cauteloso al aplicarlo. Segn la Doctrina la
introduccin del principio de culpabilidad en el mbito administrativo es
bastante complejo, pues es un sector donde desde hace aos han
predominado las clusulas de responsabilidad objetiva, por las cuales se
imponan sanciones exclusivamente en base a la acreditacin de los
hechos infractores y su imputacin a una persona determinada y con
independencia del grado de participacin del sujeto en tales hechos. Esto
 ha ocasionado dos posturas contrapuestas entre s: responsabilidad
objetiva y exigencia de culpabilidad, responsabilidad subjetiva.

Una primera corriente mantiene que el Ordenamiento no exige que la

determinacin de las consecuencias sancionadoras se fundamente en la
responsabilidad jurdica derivada de la culpabilidad personal, siendo
irrelevante por tanto, la intencionalidad del infractor ya que no se requiere
una conducta dolosa sino simplemente irregular en la observancia de las
normas.

La segunda tendencia, por el contrario, se basa en la implantacin del

principio de culpabilidad o responsabilidad subjetiva, debido a que es
considerada esencial para la existencia del ilcito administrativo.
Asentndose, el principio penal de culpabilidad en la jurisdiccin
administrativa, porque estos principios penales son aplicables y porque
junto con la imputabilidad, la culpabilidad es una pieza bsica de cualquier
sistema sancionador. Se requiere por tanto la comisin de actos personales
dolosos y culposos propios del sancionado.

2.4.2. Responsabilidad Civil derivada del ilcito administrativo

Se configura la responsabilidad civil derivada de la comisin de un ilcito

administrativo. Este precepto contempla la compatibilidad de la
responsabilidad administrativa nacida de la comisin de una infraccin y la
responsabilidad civil derivada de la misma. Estos dos tipos de
responsabilidad operan en planos jurdicos diferentes, administrativos y
civiles, estableciendo que la indemnizacin de los daos patrimoniales
causados no exime al sujeto de responsabilidad, y en su caso, ser
administrativa.

La tramitacin de las responsabilidades civil y administrativa puede

realizarse de forma conjunta o separada. 4 nicamente cuando tales
responsabilidades se generen al mismo tiempo podr extenderse el

4 Se refiere a la no exclusin de la existencia de las dos responsabilidades

cuando concurran a la vez, declarando en la resolucin del procedimiento
administrativo la restitucin patrimonial o los daos y perjuicios causados,
adems de la correspondiente sancin administrativa.
ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin a la exigencia de
la responsabilidad civil. Si la responsabilidad civil no se genera al mismo
tiempo, la responsabilidad civil seguir existiendo pero su requerimiento ya
no tendr porqu realizarse en un procedimiento administrativo
sancionador.

2.4.3. Responsabilidad solidaria y subsidiaria

Admitiendo la responsabilidad solidaria en relacin con las infracciones

administrativas, la jurisprudencia ha negado que pueda tener lugar en el
derecho sancionador. Sin embargo, no parece que pueda descartarse la
aplicacin de la responsabilidad solidaria en esta materia, o al menos, en
los dos supuestos a los que la norma se refiere. Si de la comisin de la
infraccin son responsables varias personas conjuntamente todas ellas
debern ser imputadas y sancionadas en el procedimiento administrativo,
respondiendo cada una de ellas solidariamente del cumplimiento de la
sancin impuesta.

Asimismo tendr la responsabilidad sancionadora el carcter de solidario,

cuando de la comisin de una infraccin sea responsable un sujeto
determinado pero exista otra tercera persona que legalmente tenga el deber
de haber prevenido la infraccin cometida, en cuyo caso ambos
respondern de la sancin solidariamente. Cuando el derecho sancionador
as lo determine se podr imponer la responsabilidad por la comisin de
una infraccin, con carcter subsidiario en lugar de solidario. La solidaridad
o la subsidiariedad se fijarn en funcin del deber de prevencin que en
cada caso realice el legislador. En la hiptesis que la sancin se declare
subsidiaria, la Administracin solo se podr dirigir al responsable
subsidiario, en el caso de que se haya producido el incumplimiento de la
sancin por el responsable principal, lo que determina que este tipo de
responsabilidad subsidiaria solo se aplicar cuando la sancin sea dineraria
No obstante, existen causas que exculpan tal responsabilidad a los
infractores, como ocurre en Derecho penal.

No cabe imponer una sancin cuando concurra alguna causa de

inimputabilidad como puede ser la fuerza mayor, el caso fortuito, el estado
 de necesidad o la obediencia debida. Tambin el error de hecho invencible 5
que se basa en una interpretacin razonable pero errnea del precepto
infringido. La aplicacin de tales eximentes de responsabilidad debe ser
apreciada a tenor de las circunstancias de cada caso y teniendo en cuenta
el principio de buena fe. En todo caso, la Administracin debe razonar la
responsabilidad del infractor del ilcito, no pudiendo solamente afirmar que
existen causas que puedan conllevar esa culpabilidad.

EJEMPLO: Este el caso de infracciones de trfico cometidos por un menor

de edad, donde responden sus padres, tutores, etc. Ya que incumplen la
obligacin de prevenir la infraccin que han cometido los menores.

En este caso la reparacin y la indemnizacin son determinadas por el

rgano competente con el fin de que el culpable satisfaga su
responsabilidad civil en el plazo que determine y de no hacer su debido
pago quedar libre la va judicial correspondiente.

2.5. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD:

Este principio se expresa en varios mbitos del derecho sancionador.

Determina la cuanta de las sanciones pecuniarias. 6

La sancin es puesta atendiendo a la entidad o gravedad de la
infraccin cometida.
Impone sanciones teniendo en cuenta las circunstancias objetivas y
subjetivas que ocurren en el hecho concreto para as establecer criterios
de sanciones a imponer.

Las entidades aplicarn sanciones sujetndose al procedimiento establecido,

respetando las garantas del debido proceso.

5 GAMERO CASADO, E. y FERNADEZ RAMOS, S. Manual Bsico de. Pag.

833 Error invencible es aquel que el sujeto no habra superado aunque
hubiere actuado con tanta diligencia que le es exigible. En este caso se
exime la responsabilidad al sujeto, mientras que si el error es vencible acta
de circunstancia atenuante

6 Del Latn pecuniarius, se traduce como relativo al dinero en efectivo.

El principio de proporcionalidad debe ser observado por el legislador a la hora
de formular la relacin entre las infracciones y las sanciones, ya sea para
clasificarlas segn su gravedad o para concretar qu sancin le corresponde a
cada modalidad de infracciones, se deber guardar la debida adecuacin
entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin que sea
de aplicacin. Si este principio no es aplicado a la hora de regular la relacin
entre infracciones y sanciones determinar la inconstitucionalidad de la ley
sancionadora. Esta proporcionalidad tambin ha de estar presente en el
momento de aplicar la sancin establecida, realizndose de forma gradual
dentro de los mrgenes que hayan sido determinados en el tipo legal. El
establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la comisin de las
infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el
cumplimiento de las normas infringidas. Y en ningn caso, una sancin
administrativa podr implicar privacin de libertad, la prohibicin de imponer
sanciones administrativas que, directa o indirectamente, implicasen privacin
de libertad. La proporcionalidad se refiere expresamente a la sancin
administrativa, por lo que no cabe cualquier otra medida restrictiva distinta a la
sancin que pueda decretarse a lo largo de la tramitacin del expediente
administrativo.

a) La existencia de intencionalidad o reiteracin.

b) La naturaleza de los perjuicios causados.

c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una

infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por
resolucin firme.

La concrecin de estos principios no impide que sean los nicos criterios a

tener en cuenta ya que algunas leyes sectoriales los fijan en sus regulaciones.
Por este motivo en el nuevo Cdigo administrativo, determina que se
considerarn especialmente dichos criterios, pero nada impide que otros
criterios para la graduacin de la sancin sean de aplicacin. Los criterios de
graduacin de la sancin son:

a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.

c) La naturaleza de los perjuicios causados.

d) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una

infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por
resolucin firme en va administrativa.

Como se puede comprobar con esta nueva regulacin la reiteracin ha

desaparecido. La reiteracin de infracciones se puede definir como un
agravante para el infractor cuando comete diferentes acciones infractoras en
distintos mbitos: caza, trafico, tributario, etc., independientemente si estos
mbitos est o no relacionados entre s. Esto es, que la reiteracin se aplicar
como agravante aunque las infracciones no tengan relacin entre ellas. No
est justificada la aplicacin de esta agravante con motivo de la reiteracin de
la infraccin administrativa dado que habrn sido cometidas diferentes
infracciones que nada tienen que ver con la primera para que sea considerado
reiteracin, operando en mbitos administrativos distintos. A travs de la
reincidencia se aplica una sancin mayor a aquel infractor que hay cometido
varias infracciones en un corto periodo de tiempo del mismo mbito, por
ejemplo en el mbito de trfico Adems se ha introducido un criterio nuevo de
graduacin de la sancin que se refiere a la continuidad o persistencia en la
conducta infractora tenindose en cuenta si el infractor ha intentado cometer
o ha cometido la conducta infractora con anterioridad y aplicarse en este
sentido la sancin correspondiente. Como novedad en la regulacin del
principio de proporcionalidad se incluyen dos nuevos apartados.

Cuando lo justifique la debida adecuacin entre la sancin que deba

aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y las
circunstancias concurrentes, el rgano competente para resolver podr
imponer la sancin en el grado inferior.
Cuando de la comisin de una infraccin derive necesariamente la
comisin de otra u otras, se deber imponer nicamente la sancin
correspondiente a la infraccin ms grave cometida.
Ser sancionable, como infraccin continuada, la realizacin de una
pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes
preceptos administrativos, en ejecucin de un plan preconcebido o
 aprovechando idntica ocasin. En esta disposicin el rgano
competente puede imponer la sancin en grado inferior siempre que sea
justificado atendiendo a la gravedad del hecho constitutivo de la
infraccin. En este sentido, tambin se ha de justificar, motivando y
exponiendo sus razones la sancin que se adopta para una determinada
infraccin. En el punto quinto hace referencia a la sancin aplicable
cuando el infractor comete varias infracciones las cuales dan lugar a
concurso real o ideal, es decir, que la comisin de una infraccin ha
llevado a la comisin de otra distinta, solo se deber imponer la sancin
de la infraccin ms grave que haya cometido. El principio de
proporcionalidad se conoce como un lmite a la discrecionalidad
administrativa dado que las leyes no determinan sanciones de cuanta
fija, si no que existe un intervalo de opciones.

EJEMPLO: este principio tiene que ver cuando un autor de la culpabilidad

haya cometido un delito doloso, es decir cuando una persona es sometida a
una pena privativa de libertad superior a los 4 aos.

Cuando no existan suficientes elementos para probar que el culpable intente

evadir la accin de la justicia o perturbar la actividad probatoria.

2.6. LA PRESCRIPCIN DE LAS INFRACCIONES Y DE LAS

SANCIONES

Se introduce un novedoso precepto general sobre los plazos generales de

prescripcin del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin, de
las infracciones y de las sanciones administrativas.

Con este precepto se pone fin a las crticas que se manifestaron contra la
regulacin del procedimiento sancionador contenida en la derogada Ley de
Procedimiento Administrativo. Tal ausencia, ligado al silencio de la legislacin
administrativa especial hizo que nos encontrramos con una de las ms
significativas lagunas del Derecho Administrativo.

No obstante la prescripcin siempre ha operado en el Derecho sancionador de

la administracin, dndose por la jurisprudencia una respuesta positiva a la
incorporacin de la prescripcin en el mbito sancionador.7 Se establece que
Las infracciones y sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que
las establezcan y de forma supletoria se activaran los plazos de prescripcin
para infracciones y sanciones, los cuales sern:

a) Plazo de las infracciones:

muy graves: 3 aos
graves: 2 aos
leves: 6 meses.
b) Plazo de las sanciones:
muy graves: 3 aos
graves: 2 aos
leves: 1 ao

El cmputo del plazo comienza desde el da en que la infraccin se hubiera

cometido. Por tanto la fecha inicial no es el da que la Administracin tenga
conocimiento de ello sino cuando la infraccin hubiera sido. El principal
problema que plantea la aplicacin de este principio es la determinacin del
dies a quo cuando la Administracin no tenga constancia de la fecha exacta
que se cometi la conducta ilcita y como consecuencia, dificulta la delimitacin
de la prescripcin. Ante el desconocimiento de la fecha de comisin de la
infraccin le corresponder al infractor la carga de acreditar dicha fecha en el
procedimiento ya iniciado, que ser adoptada por la Administracin siempre
que su certeza quede demostrada. Si el presunto infractor no lograra demostrar
el dies a quo la nica fecha ser aquella que la Administracin tenga
conocimiento de la comisin del ilcito Sin embargo, esta regla puede plantear
problemas sobre todo a la hora de infracciones continuadas. Siendo en las
leyes sectoriales las que fijan que el plazo de inicio de las infracciones
continuadas que comenzar a computarse a partir de la total consumacin de
la conducta constitutiva de infraccin, es decir, desde el cese completo de la
infraccin, por ejemplo desde que concluya la realizacin de una obra ilegal o
destinar a uso distinto una vivienda de proteccin oficial. Este tipo de

7 El instituto de la prescripcin constituye un concepto fundamental en el

juego de las relaciones jurdicas de todo orden, como uno de los causes
principales para conseguir la necesaria seguridad jurdica que la vida
comunitaria exige, y sus efectos alcanzan por tanto al mbito del derecho
penal y sancionadora.
conductas se prolongan en el tiempo y el plazo de prescripcin comienza
cuando el comportamiento infractor finaliza, tal y como se establece en
numerosa. En el caso de infracciones permanentes, la jurisprudencia entiende
que la infraccin se sigue cometiendo cualquiera que sea la fecha de inicio, y
por tanto no se inicia el plazo de prescripcin de la infraccin. Es decir, tanto la
infraccin continuada como la permanente han merecido un trato igualitario en
referencia a la determinacin del dies a quo de su prescripcin, que es el da
cuando finaliza definitivamente el comportamiento del infractor y se elimina la
situacin ilcita.8 Pero esta materia no se regula legalmente, dedicado a la
Prescripcin. El precepto dispone que El plazo de prescripcin de las
infracciones comenzar a contarse desde el da en que la infraccin se hubiera
cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo
comenzar a correr desde que finaliz la conducta infractora. Se establece,
por tanto, que comenzar a computarse el plazo de prescripcin para las
infracciones continuadas o permanentes. En este sentido, viene a confirmar lo
ya aportado por la jurisprudencia en reiteradas sentencias pero que en una
primera regulacin administrativa, el legislador no lo menciona. En cuanto a la
interrupcin del plazo de prescripcin de las infracciones se establece:
Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del
procedimiento sancionador, reanudndose el plazo de prescripcin si el
expediente sancionador estuviera paralizado ms de un mes por causa no
imputable al presunto responsable. Por tanto, el inicio de las informaciones
previas o diligencias reservadas que pudieran practicarse previamente, no
interrumpe la prescripcin de la infraccin. No obstante, esto no es as en
todos los mbitos como en las infracciones tributarias y del orden social, en
estos sectores materiales se establece que la iniciacin de las actuaciones
inspectoras conducente a la comprobacin de la infraccin tributaria, con
conocimiento formal del sujeto pasivo, comporta ya la interrupcin en el
cmputo de los plazos de prescripcin.9

8 En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial

del cmputo prescriptivo ser la de la finalizacin de la actividad o la del
ltimo acto con el que la infraccin se consuma.

9 GAMERO CASADO, E. y FERNANDEZ RAMOS, S. Manual Basico de. Pg.

835
En este caso, si nos fijamos en la literalidad de la disposicin legal, indica que
reanudndose el plazo de prescripcin, lo cual quiere decir, que debido a la
inactividad de la Administracin se reanudar el plazo de prescripcin. Se
podra aducir que existe una imprecisin tcnica: prescripcin y la redaccin
del artculo reanudar. El plazo de prescripcin consiste en que puede ser
interrumpido en cualquier momento mediante el ejercicio del derecho, si una
vez practicado ese ejercicio del derecho siguiese incumplido por parte del
sujeto pasivo, comienza de nuevo el plazo de prescripcin, pudiendo volver a
ser interrumpido posteriormente. La definicin del trmino reanudar es
Renovar o continuar el trato, estudio, trabajo, conferencia, etc., es decir,
retomar lo que se haba interrumpido. Ahora bien, si comparamos ambos
trminos existe una vaguedad tcnica porque se habla de plazos de
preinscripciones, los cuales una vez interrumpidos deben comenzar a contarse
de nuevo, mientras que la redaccin de la disposicin es contradictoria con
este trmino dado que establece que se debe reanudar el plazo, esto es,
continuar el plazo donde se vio interrumpido. En realidad, y atendiendo a la
prctica de la aplicacin de los plazos de prescripcin, stos se computan
como si fuesen de caducidad reanudndose en el momento que qued el plazo
antes de la interrupcin, y no son plazos de prescripcin como el ttulo del
referido artculo menciona. Esta deficiencia tcnica genera un error a la hora de
aplicar dichos plazos no sabiendo realmente si se trata de un plazo de
prescripcin o de caducidad muy importante la diferencia entre ellos en el
momento de aplicacin. La prctica jurdica da respuesta a esta cuestin: se
trata de un plazo de caducidad. En este sentido, prcticamente coincide en su
redaccin pero con un matiz muy importante: Interrumpir la prescripcin la
iniciacin, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo
de naturaleza sancionadora, reinicindose el plazo de prescripcin si el
expediente sancionador estuviera paralizado durante ms de un mes por causa
no imputable al presunto responsable.

Con la modificacin se pasa de reanudar a reiniciar. La definicin de este

verbo segn la RAE10 es Recomenzar. Volver a comenzar, lo que significa
que se subsana con el trmino reiniciar la imprecisin tcnica a la que

10 DICCIONARIO DE LA REAL ACADEMIA ESPAOLA

anteriormente nos hemos referido. El artculo 30 de la Ley regula los plazos de
prescripcin de las infracciones y sanciones, sin embargo, en esta ocasin la
redaccin del precepto s qu est ligada de forma correcta al ttulo del artculo.
Se menciona la interrupcin del plazo de prescripcin de las sanciones:
Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del
procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aqul est
paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al infractor. En
esta ocasin se utiliza la expresin volviendo a trascurrir el plazo.

Pero, realmente que quiere decir volviendo a trascurrir el plazo? Se

refiere a un plazo de caducidad o un plazo de prescripcin?

En mi opinin se trata de un plazo de prescripcin, debido a que la frase

volviendo a trascurrir el plazo implica que se ha de reiniciar de nuevo el
plazo. Esta vez, por tanto, el plazo es de prescripcin. Es algo paradjico que
en el mismo artculo, en su punto segundo el plazo sea de caducidad y en el
punto tercero el plazo que desarrolla deba ser considerado de prescripcin,
teniendo en cuenta que todo ello se encuentra bajo la rbrica del mismo
precepto, el cual se titula Prescripcin. En su artculo homlogo la nueva
regulacin, seala lo ya enumerado, utilizando tambin la expresin volviendo
a trascurrir el plazo, por lo que se tratara de un plazo de prescripcin. En esta
ocasin, los plazos del artculo s que coinciden con la denominacin de su
ttulo, siendo plazos de prescripcin tanto para las infracciones como las
sanciones. Adems el artculo determina que: El plazo de prescripcin de las
sanciones comenzar a contarse desde el da siguiente a aquel en que
adquiera firmeza la resolucin por la que se impone la sancin. Este plazo
comienza a contarse desde el da siguiente al que adquiere firmeza la
resolucin por la que se dicta la sancin, firmeza en la va administrativa. De
esta manera, si no se resuelve expresamente el recurso de alzada se entiende
desestimado por silencio administrativo, y debe determinarse el dies a quo
de la prescripcin cuando aqulla se adopte por este acto presunto. En
cambio, si la decisin del recurso es expresa, el da inicial del cmputo es el
siguiente al da de notificacin. La determinacin de la fecha final, es fijada por
la Doctrina del Tribunal Supremo indicando que la prescripcin de la infraccin
termina en el momento que la Administracin dicta la resolucin administrativa,
ejerciendo de este modo su potestad sancionadora. No obstante, ante la
impugnacin de sanciones unido a la demora de la administracin en la
resolucin del recurso administrativo, dar lugar al silencio negativo resolucin
desestimatoria, y no tendr ya importancia para el plazo de prescripcin de la
infraccin, pero si para el plazo de prescripcin de la sancin. Con la
incorporacin del nuevo prrafo en el artculo se resuelven las cuestiones
planteadas en este debate doctrinal: En el caso de desestimacin presunta
del recurso de alzada interpuesto contra la resolucin por la que se impone la
sancin, el plazo de prescripcin de la sancin comenzar a contarse desde el
da siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la
resolucin de dicho recurso. Con esta nueva regla se fija el momento que se
comenzar a contar el cmputo de prescripcin de la sancin, si el recurso de
alzada ha sido desestimado. Esta consolidacin normativa era necesaria
debido a las discrepancias notables entre los dos sectores doctrinales: la
primera que el silencio administrativo negativo conlleva el inicio del plazo de
prescripcin de la sancin y la segunda que el silencio administrativo negativo
no ganar firmeza y no se iniciara el cmputo.

EJEMPLO: Es el caso de una persona que opera sin licencia del cual el
distinto del tipificado, ya que el principio de prescripcin de las infracciones y
las sanciones se refiere a abrir un local o construir una obra sin licencia, que
se termina en un momento determinado luego del cual perduran nicamente
sus efectos, en estos casos se produce una conducta infractora por la omisin
de la entrega de determinada informacin (documentos).

2.7. EL PRINCIPIO DE CONCURRENCIA DE SANCIONES.

NON BIS IN IDEM

La regulacin normativa de las sanciones administrativas a da de hoy es

muy imperfecta y como consecuencia de ello es frecuente que una misma
conducta est tipificada como ilcita en diferentes textos legales a la vez, bien
en una ley administrativa y en el Cdigo Penal, o bien en varias leyes
administrativas o en distintos preceptos de una misma ley administrativa
concurrencia de delito penal e infraccin administrativa o concurrencia de
 infracciones administrativas. En otras ocasiones puede ocurrir que una
misma conducta se integre en dos o ms disposiciones sancionadoras
diferentes dado que una tiene un contenido ms amplio que otra, o tambin
puede suceder que una de las conductas tipificadas presupone otra que
tambin lo est en otra norma distinta, el concurso ideal y medial de
sanciones respectivamente. Es decir, surge la duda cuando la infraccin se
comete de forma reiterada o continuada en el tiempo, cuestionando si se
trata de una o varias infracciones tipificadas. La aplicacin estricta de las
sanciones penales y administrativas a los hechos infractores producira la
imposicin de varias sanciones por una nica conducta a un determinado
sujeto, independientemente de si la conducta se ha realizado de forma simple
o continuada. Pero existe un principio general del Derecho, el principio non
bis in idem que prohbe imponer varias sanciones, ya sean penales o
administrativas, o varias administrativas, cuando concurran identidad de
sujeto infractor, hecho y fundamento de las mismas.

Este principio se encuentra incluido en el precepto constitucional, inherente al

principio de legalidad, deriva del precepto al encontrarse recogida en los
Textos Internacionales sobre Derechos Humanos, o asimismo se desprende
del artculo relativo a la seguridad jurdica, o incluso del principio de
proporcionalidad.11 Tambin podra encuadrarse este principio dado que
reconoce el derecho a no ser enjuiciado penalmente ms de una vez por
unos mismos hechos. Posteriormente fue regulado: No podrn sancionarse
los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los
casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento, que
recogiendo la Doctrina del Tribunal Constitucional establece que para la
aplicacin del principio de concurrencia de sanciones no solo es necesario
que haya coincidencia en el sujeto y hecho sino tambin en el
fundamento de las dos sanciones que debe ser el mismo, se debe apreciar
y operar sobre esta triple identidad: identidad subjetiva, identidad de objeto e
identidad de accin.

11 Aplica una determinada sancin a una especfica infraccin, la reaccin

punitiva ha quedado agotada. Dicha reaccin ha tenido que estar en
armona con la accin delictiva y la correspondiente condena ha de
considerarse como autosuficiente desde una perspectiva punitiva.
 Se consagra la imposibilidad de que la potestad sancionadora de la
Administracin pueda ejercerse sobre ilcitos que con anterioridad hubieran
sido objeto de una sancin o una pena, ya sea en el mbito penal o
administrativo. Sin embargo, en la prctica esta regla presenta problemas.

2.7.1. Concurrencia de sancin penal y administrativa

Existe una preeminencia de la sancin penal con respecto a la sancin
administrativa. No es lcito tipificar como infraccin administrativa una
conducta ya tipificada como delito, siempre que concurra las tres
identidades: sujeto, objeto y fundamento. En el supuesto caso de que se
hubiese iniciado ya un procedimiento administrativo sancionador, deber
suspenderse el expediente, en espera del pronunciamiento judicial
penal. El principio non bis in idem desarrolla su eficacia ex post, es
decir, impide la nueva sancin cuando una infraccin ha sido ya
sancionada con anterioridad. Sin embargo, la condena penal sera
inviable si ya existe una resolucin administrativa sancionadora o de
entenderse que la sancin penal prevalece sobre la administrativa
dejara sin efecto la sancin administrativa, o implicara su anulacin o
revisin. Esta situacin es habitual por la rapidez en el procedimiento
administrativo con respecto al procedimiento penal. Para evitar este tipo
de problemas, la legislacin vigente del principio non bis in idem saca
una dimensin procedimental que se basa en que iniciada una
instruccin penal, la Administracin no puede ni continuar ni emitir
resolucin del expediente sancionador por los mismos hechos, con el
mismo fundamento y contra la misma persona. Es conocida como una
manifestacin ex ante, la cual elimina la posibilidad de que un mismo
hecho ilcito pueda ser enjuiciado a la misma vez por los rganos
penales y los sancionadores administrativos. El principio non bis in idem
acota el margen de esta potestad sancionadora al prohibir que los
rganos administrativos acten sobre un acto ilcito cuando el mismo
est siendo conocido por la jurisdiccin penal o la jurisdiccin
administrativa sancionadora mostrndose proclives a la preferencia de
la Jurisdiccin penal, y por ende a la subordinacin de la Administracin
 e implica, por tanto, la paralizacin del procedimiento administrativo
durante el proceso penal. Distinto sera si la sentencia penal es
absolutoria. En este caso, es posible iniciar o reanudar el procedimiento
administrativo y determinar si es conveniente imponer la sancin
administrativa que corresponda. Es decir, la ausencia de
responsabilidad penal no conlleva la no responsabilidad administrativa.

Pero hay que tener en cuenta que los hechos probados por el Juez penal son
vinculantes al procedimiento administrativo, debido a que, como bien afirma el
Tribunal Constitucional, unos determinados hechos no pueden existir o dejar
de existir para rganos diferentes del Estado. En cambio, la Administracin no
est vinculada en cuanto a la valoracin de los hechos que se hayan realizado
en el mbito penal, pudiendo no coincidir. Ahora bien, si la en la sentencia
penal no han sido probados los hechos, la Administracin s podr practicar las
pruebas para probarlos posteriormente. Se admitir una sancin en la va
administrativa si ya hay condena en la va penal, cuando la sancin
administrativa por los mismos hechos tenga distinto fundamento, es decir,
cuando los bienes jurdicos protegidos por la norma penal sean distintos a los
protegidos por la norma administrativa. Es admisible constitucionalmente la
dualidad de sanciones en las relaciones de sujecin especial. Las relaciones
especiales de sujecin son aquellas que se producen entre la Administracin
y los administrados que se sitan en una posicin ms vinculada a su
organizacin que el resto de los ciudadanos por trabajar para ella, por
realizarle obras encargadas, por prestar un servicio en su nombre, por estar
interno en alguno de sus centros penitenciarios Esto sucede con las
sanciones disciplinarias a funcionarios siempre y cuando el fundamento de
ambas sanciones no sea coincidente por ejemplo en el caso de los
funcionarios pblicos: a un agente de polica se le condena penalmente por
conducir ebrio y se le aparta del Cuerpo de polica. La doble sancin se
produce porque la infraccin administrativa protege el buen funcionamiento de
los servicios del orden interno de la Administracin. Ahora bien, la nica causa
que justifica la duplicidad sancionadora en las relaciones especiales de
sujecin es la de la diversidad del bien jurdico protegido, fundamento, entre
las normas penales y las disciplinarias En consecuencia, para que sea
admisible la sancin disciplinaria impuesta por una conducta ya sancionada
penalmente es imprescindible que el inters jurdicamente protegido sea
diferente y que la sancin sea proporcionada a esa proteccin. La sola relacin
de sujecin especial no es suficiente para la no aplicacin del principio non bis
in idem, ya que en algunas ocasiones las normas penales y las administrativas
tienen la misma finalidad.

2.7.2. Concurrencia de sanciones administrativas

Con la aplicacin del principio non bis in idem se excluye la imposicin
de dos o ms sanciones administrativas al cometer unos mismos
hechos, mismo sujeto e idntico fundamento. Los problemas que se
crean por la concurrencia de varias sanciones administrativas a
diferencia del epgrafe anterior que se solucionan con las normas, se
solventan con la jurisprudencia atendiendo a la aplicacin analgica de
las normas penales. Esto no ha impedido que se introdujeran algunas
disposiciones de carcter supletorio pero con referencia exclusiva a los
procedimientos sancionadores declarados por la Administracin
comunitaria. Expone que si durante la tramitacin de un procedimiento
sancionador la autoridad administrativa interna tiene conocimiento de
que esos mismos hechos estn siendo objeto de otro procedimiento
sancionador ante los rganos Comunitarios Europeos, podr aplazar su
decisin hasta que dicte una resolucin firme. En este caso, si los
rganos europeos imponen una sancin, la Administracin interna
deber tenerla en cuenta a efectos de graduar la misma para su
imposicin. Esta disposicin legal se considera incompleta porque no
perfecciona la simultaneidad de dos procedimientos administrativos ante
rganos distintos de la Administracin espaola. Por estos mltiples
problemas que se plantean ante la tramitacin de dos procedimientos
sancionadores con identidad de sujeto, hecho y fundamento es
necesario indicar que uno de ellos sea suspendido temporalmente hasta
la resolucin del otro, y normalmente la suspensin deber recaer sobre
el iniciado en fecha posterior. Puede darse la situacin de que a un
mismo hecho se le aplican dos normas sancionadoras por referir stas
de manera coincidente el supuesto de hecho, se conoce como concurso
 ideal de dos normas sancionadoras. Se presenta un mismo hecho
tipificado en dos normas, una de ella ms general que engloba a la ms
especfica. En este caso, solo se aplicar una de las dos normas, bien
segn el criterio de especialidad o de competencia, escogiendo la norma
que imponga una sancin ms elevada. Puede producirse un concurso
real de infracciones administrativas que es el caso en que unos mismos
hechos constituyen dos infracciones tipificadas distintamente. O aquel
en que una infraccin es el medio para la comisin de otra, conocido
como concurso medial. Esta concurrencia de infracciones
administrativas puede dar lugar a sanciones diferentes siempre que se
trate de infracciones independientes, o bien a la aplicacin de la sancin
ms grave. Si existe una infraccin continuada o varias sucesivas en el
tiempo se deber verificar si se tipifican en igual disposicin. A este
efecto dispone que ser sancionable como infraccin continuada la
realizacin de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el
mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecucin de un plan
preconcebido o aprovechando idntica ocasin. A pesar de las
continuas manifestaciones de una normativa poco especfica, sobre todo
por la simultaneidad de dos procedimientos administrativos idnticos, no
regula mucho ms. Concurrencia de sanciones:
1. No podrn sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del
sujeto, hecho y fundamento.
2. Cuando un rgano de la Unin Europea hubiera impuesto una sancin
por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de
sujeto y fundamento, el rgano competente para resolver deber tenerla
en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer,
pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisin de la infraccin.

El punto primero reiterara lo ya previsto, correspondiente al principio non

bis in idem. No perfecciona tampoco nada con su segundo apartado
referido a la simultaneidad de dos procedimientos administrativos, uno
ante la Administracin Espaola y otro ante rganos Comunitarios. Con
esta nueva ley el principio non bis in idem sigue estando lo incompleto
que estaba antes en cuanto a la dualidad de procedimientos
 administrativos sancionadores se refiere, y por ende, se seguir
aplicando la jurisprudencia y Doctrina para dar solucin a tal
simultaneidad.

EJEMPLO: cuando una persona tiene una conducta que vulnera dos normas
con idntico fundamento se le sanciona con las normas ms graves, pero si se
introduce el non bis in idem y se sanciona a la misma persona dos veces con
el mismo fundamento nos lleva a un problema, pues est prohibido; pero
cuando estos fundamentos son distintos si se le podra sancionar reiteradas
veces.

2.8. EL PRINCIPIO DE ANTIJURICIDAD

Todas las conductas tipificadas como infracciones deben ser siempre

antijurdicas, esto es, contrarias al Ordenamiento Jurdico. Sin embargo, no
todas las conductas antijurdicas estn tipificadas, solo una parte de esas
conductas antijurdicas han sido tipificadas en las disposiciones legales, por
ello se parte de la presuncin de que todas aquellas conductas tpicas son
tambin antijurdicas.

No obstante, esta conclusin presenta algunas excepciones como puede ser la

legtima defensa y el estado de necesidad justificante en el Cdigo Penal. En
estas ocasiones la conducta tpica y antijurdica, en un primer momento, estar
justificada, y por este motivo no ser antijurdica. Un peculiar caso es cuando
una conducta que aparentemente se ajusta a la accin u omisin tipificada en
la normativa, no es considerada como antijurdica dado que constituye el
ejercicio legtimo de un derecho fundamental y por ende no puede ser objeto
de sancin.

EJEMPLO: Cuando una persona decide no auto inculparse no puede ser

considerada como una infraccin de falta de colaboracin con la propia
Administracin. En este mismo sentido, tampoco se ha de sancionar la
conducta de un particular que no permite el acceso a su domicilio sin
autorizacin judicial, dado que solo est ejerciendo su derecho a la
inviolabilidad del domicilio.
ANEXOS

POTESTAD SANCIONADORA

PRINCIPIO DE LEGALIDAD

PRINCIPIO DE TIPICIDAD

PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD O CULPABILIDAD

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

PRINCIPIO DE INFRACCIONES Y SANCIONES

PRINCIPIO DE NON BIS IN IDEM

PRINCIPIO DE ANTIJURICIDAD
 CONCLUSIONES

Tras el estudio exhaustivo de los principios de la potestad sancionadora en el

mbito administrativo sancionador, concluimos que:

Tras un periodo preconstitucional de mnima e insuficiente regulacin sobre la

materia en el que la jurisprudencia trat de cubrir las lagunas del Derecho
Administrativo sancionador, se promulga la Constitucin y se asientan con ella
los principios bsicos del Derecho Administrativo sancionador. Su ubicacin en
la Carta Magna convierte a estos principios del Derecho penal en Derechos
Fundamentales. El Tribunal Constitucional extiende estos principios
constitucionales no solo a la materia penal sino tambin al mbito sancionador
administrativo por la identidad de los mismos. Estos principios no pueden
aplicarse ntegramente en los procedimientos administrativos sancionadores,
sino que deben ser aplicados con los ajustes y matices que se requieran en
este mbito. Por lo tanto, la Doctrina y la jurisprudencia han contribuido
decididamente a que los principios del Derecho penal se apliquen al orden
administrativo sancionador, pero con ciertos matices, y en mbitos diferentes
en los que tambin se ejerce el ius puniendi del Estado.

En cambio, el epgrafe tercero presenta una novedad sustancial y las

disposiciones que se recogen en el Captulo I, referido a los principios de la
potestad sancionadora, se extienden al personal a su servicio. Debemos
recordar aqu que hasta esta publicacin la Ley estipulaba que no eran de
aplicacin tales disposiciones para ese sector de la Administracin. El ltimo
apartado sirve para delimitar a quin no se aplicar la potestad sancionadora
de la administracin. En este sentido a diferencia de la Ley en vigor. Esta
nueva regulacin reitera lo ya dispuesto en la Ley estableciendo el principio de
irretroactividad de las disposiciones no favorables y el de retroactividad de las
favorables. Asimismo y como novedad, concreta el alcance de esa
retroactividad favorable a todos los elementos de la potestad sancionadora:
infraccin, sancin y prescripcin, pudindose hablar entonces, de una mejora
tcnica. El principio de responsabilidad o culpabilidad, a pesar de que una
numerosa Doctrina y jurisprudencia se haba pronunciado en contra de la
responsabilidad objetiva acuada a ttulo de simple inobservancia, la
responsabilidad administrativa a ttulo de dolo o culpa y exigiendo con ello
que la responsabilidad sea subjetiva. El principio de proporcionalidad en los
dos preceptos se basa en la debida adecuacin de los medios empleados a los
fines perseguidos en el mbito administrativo sancionador. Sin embargo,
referido a los criterios de graduacin de la sancin, se puede apreciar que la
reiteracin ha desaparecido, adems de incluir la continuidad de la conducta
infractora como un elemento determinante para el cmputo del plazo de
prescripcin de las infracciones, pudindose imponer la sancin inferior en
grado siempre que sea motivada y en funcin de la gravedad del hecho. Ante
la comisin de varias infracciones que dan lugar a concurso solo se deber
imponer la sancin de la infraccin ms grave que haya cometido. En el
precepto hace mencin a las infracciones continuadas y la sancin. La
prescripcin de las infracciones y de las sanciones se regula. Una novedad
destacable es que establece reglas para determinar cundo comenzar a
contarse el plazo de las infracciones continuadas, que ser desde la
finalizacin de la conducta infractora. Tal plazo anteriormente se determinaba
con las leyes sectoriales o era fijado por la jurisprudencia. En este principio
existe otra importante modificacin en la prescripcin de las infracciones, se
sustituye el trmino reanudar por reiniciar, de esta forma se pasa de un
plazo de caducidad en la aplicacin prctica de los plazos, a un plazo de
prescripcin, evitndose de este modo la discordancia, que todava existe,
entre la redaccin y el propio ttulo del precepto. Ocurre lo mismo en los
artculos referentes a la prescripcin de la sancin, la expresin volviendo a
trascurrir el plazo se considera como un plazo de prescripcin en la prctica.
El esfuerzo de clarificacin y sistematizacin que lleva a cabo la nueva ley es
innegable, sin embargo no hay que desatender las formas con las que se
realiza esa clarificacin. Una norma que pretende ser uno de los pilares del
Derecho Administrativo debera ser fruto de un proceso legislativo ms
reflexivo que garantice una mayor participacin ciudadana en su elaboracin y
un mayor consenso en su aprobacin, aspectos que pueden verse afectados
por la urgencia normativa.
 BIBLIOGRAFIA

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