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Condicionantes Internacionais e Domsticos: O
Brasil e o G-20 nas Negociaes Agrcolas da

Rodada Doha*
Maria Izabel Vallado de Carvalho

Professora associada e pesquisadora do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade
de Braslia (UnB). E-mail: <mabel@unb.br>
m janeiro de 2004, alguns meses aps a falncia da V Conferncia

E Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em
Cancn, Robert Zoellick enviou carta aos membros da OMC na qual
props o reincio das negociaes em novas bases. O tom da carta foi
bem diferente daquele presente nas declaraes do representante para
Comrcio Exterior dos Estados Unidos da Amrica (EUA), em setem-
bro de 2003, quando culpou o Brasil, a ndia e o G-20 pelo colapso das
negociaes em Cancn, dividiu os pases em wont do e can-do e amea-
ou realizar acordos comerciais com os ltimos.
Nessa carta, Robert Zoellick defendeu uma rodada menos ambiciosa,

em que temas como comrcio e investimento e comrcio e concorrncia
seriam abandonados, e reconheceu a importncia de negociar regras
para o setor agrcola. Em entrevista ao Financial Times, o representante
norte-americano destacou que uma das reas mais relevantes para
* Verses anteriores deste trabalho foram apresentadas no 6o Encontro da Associao

Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), de 29 de julho a 1o de agosto de 2007, na Universi-
dade Estadual de Campinas (Unicamp), em So Paulo, e em ISA-ABRI Joint International
Meeting, de 22 a 24 de julho de 2009, no Rio de Janeiro (RJ). Agradeo os comentrios de
Alcides Costa Vaz e de John Odell feitos, respectivamente, nos dois eventos. Agradeo,
ainda, Luciana Goulart, que, como bolsista do Programa Institucional de Bolsas de Ini-
ciao Cientfica (Pibic), em 2006, realizou as entrevistas utilizadas neste artigo. Tambm
foram muito relevantes os comentrios recebidos dos dois pareceristas annimos da re-
vista DADOS. Evidentemente, a responsabilidade do texto toda minha.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 53, no 2, 2010, pp. 405 a 445.
405
Revista Dados 2010 Vol. 53 no 2

1 Reviso: 15.07.2010
Cliente: Iuperj Produo: Textos & Formas
deslanchar o processo negociador seria avanar na eliminao dos

subsdios exportao na agricultura (Alden, 2004).
A nova postura de Zoellick resultou, por um lado, das presses dos pa-
ses em desenvolvimento e de menor desenvolvimento que se opuse-
ram de forma intensa negociao dos temas de Cingapura em Can-
cn; e, por outro lado, da organizao e da atuao do G-20, que, sob a
liderana do Brasil e da ndia, defendeu proposta aprofundada em
agricultura. As presses do G-20 contriburam para impedir que o
ajuste entre os EUA e a Unio Europeia (UE), s vsperas da V Con-
ferncia Ministerial da OMC, se transformasse em um novo Acordo
Blair House. Tal acordo proporcionou a base para a concluso das
negociaes agrcolas durante a Rodada Uruguai, a qual foi objeto de
crticas contundentes dos pases em desenvolvimento (Trebilcock e
Howse, 1999:247).
inegvel o apoio da diplomacia brasileira para a construo de uma

nova dinmica transacional, no contexto da Rodada Doha, ao articular
com os membros do G-20 posio negociadora comum, o que permitiu
a manuteno da aliana ao longo do tempo.
Em 26 de julho de 2008, porm, o Brasil aceitou proposta apresentada

por Pascal Lamy como base para as negociaes (WTO, 2008a) e se
afastou do G-20. Nela constavam critrios aqum daqueles que a ndia
defendera para a aplicao do Mecanismo de Salvaguarda Especial1
(em ingls, Special Safeguard Mechanism SSM). Alm disso, os cor-
tes tarifrios para o acesso ao mercado de bens industriais presentes no
texto encontraram forte oposio no s do ministro de Comrcio da
ndia, Kamal Nath, mas tambm dos representantes da China, da fri-
ca do Sul e da Argentina. Dessa maneira, Brasil e ndia, que atuaram
conjuntamente durante toda a rodada e lideraram a coalizo, viram-se
em campos opostos.
Quais so os fatores que explicam o desempenho do Brasil nessas ne-

gociaes? Por que o Brasil, que investiu tanto na constituio e na ma-
nuteno do G-20 ao longo do tempo, articulando propostas e dando
respaldo tcnico atuao do grupo, se afastou dele no impasse de ju-
lho de 2008? Argumenta-se, neste artigo, que o desempenho do Brasil
foi condicionado pelas presses domsticas, resultado da organizao
e da mobilizao dos grupos de interesse do agronegcio2, e pela atua-
o com outros pases em desenvolvimento no mbito do G-20.
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Condicionantes Internacionais e Domsticos: O Brasil e o G-20...
As presses domsticas influenciaram o comportamento dos represen-

tantes brasileiros sob dois pontos de vista. Em primeiro lugar, os gru-
pos de interesse do setor agrcola respaldaram o desempenho do Brasil
e deram apoio tcnico formulao da posio brasileira. Assim, pro-
porcionaram credibilidade ao Brasil junto ao G-20 e ao contexto nego-
ciador internacional mais amplo. Em segundo lugar, os grupos tam-
bm manifestaram ressalvas sobre a evoluo do processo negociador.
As insatisfaes se acentuaram a partir dos resultados da VI Ministeri-
al da OMC, em 2005, e alcanaram o nvel mais alto em julho de 2008.
Por conseguinte, o apoio do agronegcio estratgia negociadora tam-
bm diminuiu no decorrer das negociaes.
Ademais, para o Brasil fazer frente a um contexto internacional restri-

tivo s demandas de maior liberalizao do comrcio agrcola, fez-se
necessrio agir no mbito externo por meio de coalizes. O G-20 cons-
tituiu-se, dessa forma, em espao relevante para a atuao internacio-
nal do Brasil e colaborou para aumentar o poder de barganha desse
ator diante das presses dos EUA e da UE.
A coalizo alia pases exportadores agrcolas de graus diferentes, mas

que no total se beneficiam da regulao do comrcio em agricultura.
Vrios desses pases possuem tambm interesses defensivos, j que so
importadores lquidos de alimentos e tm um significativo setor de
agricultura de subsistncia, tais como ndia, China, Indonsia e Filipi-
nas. Assim, a coalizo incluiu em suas propostas, desde sua origem em
2003, instrumentos de proteo do mercado interno, que provocaram
resistncias das organizaes representativas do agronegcio brasilei-
ras.
medida que o processo negociador evoluiu e se tornou necessrio

acordar sobre os critrios de aplicao daqueles mecanismos, as diver-
gncias entre as preferncias ofensivas e defensivas da coalizo que
expressavam as demandas dos ambientes domsticos de seus mem-
bros se avolumaram e chegaram ao grau mais intenso durante as ne-
gociaes de julho de 2008.
Dessa maneira, a posio do Brasil no impasse de julho de 2008 expli-

cada, neste artigo, pelas presses domsticas dos grupos de interesse
do agronegcio e pelas divergncias que se instalaram no mbito do
G-20. A intensificao dos desacordos das organizaes representati-
vas do agronegcio e das divergncias no mbito do G-20 erodiram a
capacidade do Brasil de continuar a negociar no nvel internacional
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por meio da coalizo, naquele momento, e contriburam para que o

pas se afastasse do G-20 e aceitasse o pacote proposto pela OMC3.
A opo por se afastar do G-20 implicou custos de credibilidade para o

Brasil junto ndia, que atuou com o Brasil como lder e representante
do G-20 e se ops ao pacote de julho de 2008.
Neste artigo, faz-se uso das contribuies do modelo dos jogos de dois
nveis (Putnam, 1988; Milner, 1997) para ressaltar: o impacto dos limi-
tes domsticos no processo negociador externo; a relao entre respal-
do interno e credibilidade do ator negociador no nvel internacional; e
a funo do grupo de interesse como sinalizador das dificuldades que
o Executivo poder ter na aprovao domstica do acordo concludo
no contexto internacional.
O artigo compe-se de quatro sees. Na primeira, discorre-se sobre os

elementos do modelo dos jogos de dois nveis explorados neste texto.
Em seguida, analisa-se o contexto transacional da Rodada Doha e bus-
ca-se demonstrar seu carter restritivo para os interesses do Brasil.
Dessa maneira, so destacadas as caractersticas quase imobilistas das
preferncias domsticas dos EUA e da UE, bem como a imbricao de
tais preferncias em instituies polticas com poder de deciso sobre
os acordos negociados externamente.
A terceira seo abrange a investigao do modo como os interesses do

agronegcio tornaram-se um elemento relevante da agenda de nego-
ciaes internacionais do pas. O processo negociador da Rodada
Doha, com foco nos condicionantes internacionais e domsticos e ten-
do como pano de fundo o modelo do jogo de dois nveis, abordado a
seguir. Na concluso, so desenvolvidas consideraes sobre os prin-
cipais resultados.
O MODELO DOS JOGOS DE DOIS NVEIS: RESTRIES DOMSTICAS,

CREDIBILIDADE E GRUPOS DE INTERESSE
Desenvolvido por Robert Putnam em artigo seminal de 1988, o modelo

dos jogos de dois nveis deu origem a vrios estudos: Lehman e McCoy
(1992), Evans, Jacobson e Putnam (1993), Milner (1997), Milner e Ro-
sendorf (1997), Caporaso (1997), Hug e Knig (2002) e Mertha e Pahre
(2005). Neste artigo, so utilizadas algumas das contribuies concebi-
das por Putnam (1988) e Milner (1997).
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A abordagem inova na considerao dos estudos de negociaes inter-

nacionais ao introduzir um segundo tabuleiro para a atuao do chefe
do Executivo (ou o negociador-chefe, representante do Estado): o am-
biente domstico. Dessa maneira, os resultados do processo negocia-
dor decorrem da interao mtua entre transaes que se desenvol-
vem na esfera internacional com o objetivo de alcanar um possvel
acordo (Nvel I) e o contexto domstico dos Estados em que as negocia-
es so efetivadas junto aos atores afetados pelo acordo e cujo endos-
so necessrio para ratific-lo (Nvel II). A capacidade do negocia-
dor-chefe, representante do Estado, de avanar propostas no ambiente
internacional depende do respaldo que ele recebe internamente.
O conceito de ratificao central ao modelo, pois o acordo concludo

precisa ser aprovado internamente. Alm do mais, s vezes, necess-
ria a adequao da legislao domstica ao que foi decidido no mbito
internacional para que o acordo seja implementado. Em consequncia,
leis precisam ser votadas pelos Parlamentos, e o endosso interno se tor-
na, nesses casos, tambm relevante.
Putnam (1988) defende uma concepo ampla de ratificao que inclui

a aprovao formal no Parlamento e qualquer processo decisrio no
Nvel II que necessrio para aprovar ou implementar um acordo con-
cludo no Nvel I. O autor ainda destaca que os atores no Nvel II po-
dem representar agncias burocrticas, grupos de interesse, classes so-
ciais, ou mesmo opinio pblica (ibid.:436; traduo minha).
Helen Milner (1997:9) ressalta a lgica que se encontra por trs do im-
pacto que as negociaes internacionais produzem nos ambientes in-
ternos dos Estados. Segundo a autora, acordos internacionais produ-
zem efeitos distributivos domsticos e geram ganhadores e perdedo-
res, que se mobilizam para influenciar as decises externas. A poltica
domstica se encontra, desse modo, vinculada poltica internacional,
e os atores que se mobilizam so mltiplos e variados, para alm do
Executivo e do Legislativo.
A concepo ampliada de ratificao implica que a poltica domstica

influencia todos os aspectos da tentativa de se conseguir um acordo co-
operativo, do seu incio a sua negociao internacional e, claro, a sua
ratificao domstica (ibid.:238). No caso de uma rodada multilate-
ral, como a Rodada Doha, a dinmica poltica domstica permeia as re-
solues referentes aos vrios acordos parciais estabelecidos durante o
processo negociador internacional.
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De acordo, ainda, com Milner (ibid.:22), a concentrao de informa-

es sobre o processo negociador no Executivo tende a bloquear o pro-
cesso de ratificao. Os parlamentares, por estarem inseguros quanto
aos impactos do acordo em seus eleitorados, acabam por rejeit-lo.
Dessa maneira, para a autora, os grupos de interesse atuam como pro-
vedores de informao para os legisladores. Essa funo, exercida pa-
ralelamente funo tradicional de grupos de presso, contrabalana
as ineficincias decisrias decorrentes do maior poder de informao
do Executivo vis--vis ao Legislativo em poltica externa.
Dessa maneira, os grupos de interesse desempenham uma funo im-

portante ao endossar, junto ao Legislativo, o acordo concludo pelo
Executivo. A ausncia de endosso dos grupos de interesse dificulta o
processo ratificador e pode levar, no limite, rejeio do acordo. , as-
sim, possvel relevar, como ocorre neste artigo, que, mesmo antes da
concluso do acordo e durante o processo negociador, seu papel des-
tacado. Eles atuam como sinalizadores do grau em que o acordo que
est sendo negociado tem respaldo domstico e dos bices que o Exe-
cutivo poder enfrentar para aprov-lo.
Existem muitas dificuldades institucionais para que o Congresso bra-

sileiro tenha um papel mais efetivo no jogo ratificador. Em primeiro lu-
gar, no existe a figura de mandato negociador no contexto das negoci-
aes comerciais o que permitiria ao Congresso participar do proces-
so negociador desde o incio, dividindo com o Executivo o poder de
agenda no contexto da poltica externa. Emendas constitucionais e
projetos de lei de mandatos negociadores foram propostos, mas ne-
nhum deles chegou a ser votado.
Em segundo lugar, apesar de os congressistas entenderem que cabe ao

Congresso tambm elaborar emendas, ressalvas e clusulas interpre-
tativas o que ampliaria seu poder ex post de aprovar ou rejeitar o acor-
do concludo pelo Executivo, j que tais mecanismos poderiam forar o
Executivo a reabrir as negociaes , esse expediente dificilmente po-
deria ser exercido no caso de acordos multilaterais em comparao
com os acordos bilaterais, j que [...] so muito mais altos os custos de
rejeio, e muito menores as chances de uma renegociao para os pri-
meiros em relao aos segundos (Alexandre, 2006:132).
Contudo, apesar das dificuldades institucionais do Congresso para o

exerccio efetivo de seu poder no que diz respeito rejeio e aprova-
o de acordos comerciais multilaterais, seu papel no pode ser com-
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1 Reviso: 15.07.2010
pletamente descartado pelo Executivo. A bancada ruralista no Con-

gresso, vinculada aos interesses do agronegcio, para o perodo
2007-2011, representava, no incio da legislatura, 20% dos integrantes
da Cmara dos Representantes e 15% do Senado nmeros esses no
desprezveis (Costa e Queiroz, 2007). Isso significa que existiriam cus-
tos polticos para aprovao de um acordo a respeito do qual as discor-
dncias do agronegcio fossem significativas.
O modelo ressalta ainda que as restries domsticas dificultam a

aprovao do acordo, pois reduzem o escopo das alternativas negocia-
doras no Nvel I que podem receber aprovao em casa. Nesse sentido,
a investigao considera os limites domsticos do Brasil para a atuao
junto ao G-20 e ao processo transacional mais amplo.
No entanto, a abordagem tambm ressalta o efeito paradoxal das res-

tries domsticas no poder de barganha do negociador, isto , na ca-
pacidade do negociador para obter um melhor acordo em relao po-
sio de seus adversrios no nvel internacional (Putnam, 1988:440). A
hiptese explorada neste artigo a de que o aumento do poder de bar-
ganha do Brasil no Nvel I ocorreu por meio da participao e da cons-
truo de coalizes: primeiro, com o Grupo de Cairns, na IV Confern-
cia Ministerial da OMC, em Doha, em 2001; depois, com a instituio
do G-20 na V Conferncia Ministerial da OMC em Cancn.
Os vnculos entre as dinmicas domstica e internacional influenciam

o grau de credibilidade do processo de negociao externa. Ao indicar
que suas propostas possuem aprovao interna, o negociador tem sua
credibilidade demonstrada isto , a de que ele efetivamente far o
que est dizendo4. Desse modo, o respaldo domstico contribui para
aumentar a credibilidade do negociador e aumenta a probabilidade de
cooperao no contexto internacional, reduzindo a desconfiana e a
probabilidade de desero involuntria5.
Os grupos de interesse do agronegcio, ao respaldarem e proporciona-

rem apoio tcnico para a posio defendida pelo representante brasile-
iro, contriburam para aumentar a credibilidade do Brasil junto ao
G-20 e ao processo negociador mais amplo. Quando as divergncias
dentro do G-20 se intensificaram e as insatisfaes do agronegcio com
os resultados do processo transacional se avolumaram, a credibilidade
do Brasil no grupo tambm se reduziu e colaborou para dificultar a
atuao do pas no nvel internacional por meio do G-20, levando-o a
se afastar da coalizo e a aceitar a proposta da OMC em julho de 2008.
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1 Reviso: 15.07.2010
As Restries do Contexto Internacional sobre Agricultura na

Rodada Doha
O contexto internacional da Rodada Doha apresentou, desde seu co-

meo, restries significativas para as demandas de liberalizao do
comrcio agrcola propugnada pelo Brasil e pelo Grupo de Cairns6, e,
posteriormente, pelo G-20, ainda que os constrangimentos tenham va-
riado ao longo do tempo. Tais limitaes se encontram no modo como
os interesses do setor agrcola se vinculam s instituies polticas dos
EUA e da UE, por meio de polticas abrangentes, de difcil mudana
significativa, que expressam preferncias sociais e polticas consolida-
das, aproximando-se do status quo.
Nesta parte do artigo, procura-se demonstrar como essas restries se

constituram ao longo do tempo, enraizando-se nas instituies e nos
interesses do ambiente domstico dos EUA e da UE. Contribui, assim,
para explicar as dificuldades enfrentadas pelo Brasil para a defesa de
uma maior liberalizao do comrcio agrcola e para a constituio de
coalizes a nvel internacional como uma estratgia relevante para
avanar os interesses do pas.
As dificuldades para a liberalizao do comrcio agrcola estiveram

presentes desde o incio do processo de regulao multilateral do co-
mrcio internacional e foram condicionadas pelas preferncias dos
EUA.
Durante as negociaes para o estabelecimento do Acordo Geral de Ta-

rifas e Comrcio (GATT), entre 1945 e 1947, os EUA pressionaram e
conseguiram que a agricultura ficasse fora das regras acordadas. Em
vista disso, consentiu-se que as importaes agrcolas poderiam ser
objeto de restries quantitativas (art. 11 do GATT) e que exportaes
agrcolas seriam consideradas exceo a qualquer demanda geral con-
tra subsdios exportao (Goldstein, 1993:218; traduo minha). A
posio dos EUA esteve diretamente relacionada aos interesses de seus
produtores rurais, j que quotas para importao e subsdios expor-
tao integravam o sistema de apoio para agricultura americano [...] e
nenhum tratado que atingisse o programa Agrcola dos EUA poderia
obter a aprovao constitucional do Senado (Trebilcock e Howse,
1999:247; traduo minha).
Alm do mais, em 1954, diante de uma situao de superoferta na pro-

duo agrcola, os EUA obtiveram um waiver, sob a ameaa de desliga-
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1 Reviso: 15.07.2010
mento do GATT, que admitiu o uso de restries quantitativas s im-

portaes agrcolas mesmo na ausncia de um programa domstico di-
recionado a reduzir a produo no setor, como exigido no art. 11 (Gold-
stein, 1993:220). A criao da Poltica Agrcola Comum (PAC), em
1962, e sua consolidao ao longo do tempo decorreram da existncia
das regras acordadas no GATT sob influncia americana (id., ibid.).
A PAC mesclou metas econmicas e redistributivas. Mecanismos espe-

cficos foram criados para garantir um determinado nvel de renda aos
produtores rurais, para proteger o mercado da UE da competio e
para facilitar a colocao de produtos europeus no mercado internaci-
onal (Fouilleux, 2003:247). Essa poltica se revelou altamente onerosa,
e, em seu comeo, o oramento destinado a financi-la consumia 80%
dos recursos da entidade regional. Ademais, a PAC incentivou a super-
produo e dificultou a entrada de produtos agrcolas em terceiros
mercados. No entanto, em contrapartida, essa poltica se enraizou de
modo profundo nos interesses dos grandes e pequenos produtores
agrcolas dos pases-membros da UE.
Na Rodada Uruguai, a resistncia da UE regulao multilateral do

comrcio agrcola foi minada por dois fatores. Por um lado, os gastos
elevados em apoio a seu mercado agrcola pressionaram pela reforma
da PAC (Patterson, 1997). A reforma MacSharry (1992) proporcionou
as bases para que o entendimento agrcola se processasse no mbito da
rodada. Por outro lado, um possvel fracasso das negociaes ao atin-
gir os diferentes e poderosos setores econmicos da UE, que se benefi-
ciariam com os acordos em propriedade intelectual, investimentos e
servios, constituiu-se em um forte incentivo para que a posio desse
ator fosse flexibilizada.
O Acordo Agrcola alcanado na Rodada Uruguai implicou a introdu-

o da agricultura nas regras do GATT e representou a possibilidade
de esse setor passar a ser regulado multilateralmente. O Acordo Agr-
cola, porm, determinou limites baixos para os gastos em subsdios
domsticos e permitiu a utilizao de montante elevado em subsdios
exportao, de modo que os EUA e a UE permaneceram com um amplo
espao para continuar a utilizar aqueles mecanismos.
No fim dos anos 1990 e no incio dos anos 2000, novos desdobramentos
do ambiente domstico dos dois principais adversrios do Brasil ocor-
reram.
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1 Reviso: 15.07.2010
Em 1999, os EUA e a UE possuam pouco espao em seus ambientes ra-

tificadores7 para fazer recomendaes efetivas nas negociaes que se
processaram na III Conferncia Ministerial da OMC, em Seattle. Os
EUA, alm de no terem o fast track e de estarem s vsperas de uma
eleio para a Presidncia, defenderam propostas inaceitveis para os
pases em desenvolvimento, tais como a incluso das clusulas sociais
e ambientais no acordo comercial. Tal postura atendeu s demandas do
eleitorado democrata trabalhista e defensor da proteo ao meio ambi-
ente.
A UE, por sua vez, foi para Seattle tendo realizado uma reforma da
PAC pouco abrangente, confirmada pelo Conselho Europeu8 em outu-
bro de 1999, em Berlim, e integrada ao mandato negociador da Comis-
so Europeia (Carvalho, 2006).
Em 2001, mudanas nos ambientes ratificadores dos EUA e da UE pro-

porcionaram espao para que a agenda da rodada fosse decidida na
Conferncia da OMC, em Doha, mas com muita resistncia por parte
da UE e com um preo alto pago pelo governo republicano para a ob-
teno do Trade Promotion Authority (TPA denominao do fast track
adotada a partir de ento). Na IV Conferncia Ministerial da OMC, em
Doha, em 2001, quando a agenda da nova rodada foi decidida, as res-
tries presentes no nvel comunitrio da UE ainda permaneciam, j
que o mandato negociador se baseou nas decises tomadas pelo Con-
selho Europeu relativas Agenda 2000, em 1999, e que haviam nortea-
do a posio defendida pelo ator negociador europeu na Ministerial
em Seattle.
No entanto, o processo de alargamento estava em curso e se fazia ne-

cessrio debater a aplicao das regras da PAC aos novos e futuros
membros. Alm disso, os interesses mais amplos da UE em relao a
uma nova rodada multilateral de comrcio, as presses internacionais
e a percepo por parte da Comisso Europeia e dos Estados-membros
da necessidade de adequar as regras da PAC a um contexto externo
mais competitivo contriburam para que a Comisso Europeia propu-
sesse a Reforma de Meio Perodo da PAC (id., ibid.).
As discusses em relao a esses dois tpicos se desenvolveram duran-

te 2001 e influenciaram a posio da UE na Ministerial em Doha.
Dessa maneira, a resistncia desse ator em relao demanda dos EUA

e do Grupo de Cairns, integrado pelo Brasil, para a eliminao progres-
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1 Reviso: 15.07.2010
siva e total dos subsdios exportao foi reduzida. A UE, porm, pres-
sionou e conseguiu introduzir, na declarao final da Conferncia de
Doha, na parte referente agricultura, a frase sem prejulgar os resul-
tados das negociaes, que em sua interpretao deixaria para o pro-
cesso transacional a deciso sobre a eliminao total dos subsdios
exportao.
A administrao republicana, por sua vez, comprometeu-se desde o

incio em conseguir o TPA, ao mesmo tempo que defendeu uma posi-
o cautelosa referente introduo de clusula ambiental e social na
regulamentao multilateral de comrcio (Zoellick, 2001). Em conse-
quncia, os EUA chegaram Doha com sua capacidade negociadora
mais fortalecida do que ocorrera em Seattle.
Contudo, em troca do apoio do Congresso para aprovao do TPA, o

governo Bush se comprometeu com influentes membros da Cmara
dos Representantes, vinculados ao eleitorado agrcola, para aprovar o
Farm Security and Rural Investment Act, cujo dispndio em apoio aos
produtores rurais foi estimado em 114,8 bilhes de dlares durante
seis anos (Becker, 2007; Becker e Hanrahan, 2002). A nova legislao
agrcola americana foi transformada em lei em 13 de maio de 2002, e a
Lei do TPA instituda em 6 de agosto desse mesmo ano.
O TPA, por sua vez, determinou que o USTR (Escritrio do Represen-

tante de Comrcio dos EUA; em ingls, United States Trade Represen-
tative) deveria consultar o Congresso sobre redues tarifrias de uma
lista de mais de duzentos produtos, na qual se encontravam vrios de
interesse do Brasil, como acar, algodo e suco de laranja. Ademais, a
preservao do programa de crdito agrcola foi includa na agenda
americana da rodada em franca oposio postura defendida pela UE,
que considerava esse programa uma forma de subsdio exportao
disfarado. As novas restries do ambiente domstico dos EUA tero
impacto nas transaes que precederam Conferncia da OMC, em
Cancn, em 2003, contribuindo para seu colapso.
As transaes da Rodada Doha estiveram, dessa maneira, permeadas

pelos movimentos dos dois principais adversrios do Brasil, condicio-
nados por mandatos negociadores restritivos, limitados por progra-
mas de apoio agricultura que embutiam elevados subsdios domsti-
cos e de apoio s exportaes, distorcivos do comrcio internacional, e
que reduziam a margem de manobra do Brasil no cenrio internacio-
nal. A interao desses fatores com as demandas brasileiras nas vrias
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1 Reviso: 15.07.2010
fases do processo transacional ser objeto de investigao da quarta se-

o deste trabalho.
O Fortalecimento Econmico e Organizacional do Agronegcio e a

Agenda Externa de Negociaes do Brasil
Nesta parte do artigo, argumenta-se que o fortalecimento econmico e

organizacional do agronegcio e os mecanismos de intermediao de
interesses entre o setor e os atores burocrticos e diplomticos contri-
buram para que os interesses do setor integrassem a agenda das nego-
ciaes multilaterais de comrcio do Brasil. Trs fatores foram relevan-
tes para isso: as reformas pr-mercado dos anos 1990, ao possibilita-
rem a expanso econmica do setor; o processo de organizao poltico
e tcnico do agronegcio, visando influenciar as negociaes interna-
cionais do Brasil; e o processo de intermediao de interesse no interior
do Executivo, em que as organizaes representativas ou vinculadas
ao agronegcio tiveram assento permanente.
No contexto da implementao do modelo desenvolvimentista, vrios

instrumentos de incentivo produo e de proteo do mercado inter-
no foram implementados, tais como: crdito rural subsidiado, poltica
de preos mnimos, controles quantitativos na exportao e na impor-
tao e tarifas altas para parte significativa dos insumos agrcolas
(Baer apud Farias, 2007:33). A reduo progressiva, a partir de 1983, do
crdito rural subsidiado, a liberalizao das exportaes agrcolas e as
redues tarifrias na importao dos insumos, bem como a elevao
dos preos das commodities no cenrio internacional, colaboraram de
modo significativo para o crescimento econmico do setor (Dias e
Amaral, 2000).
Dados a respeito da evoluo da produo de gros so expressivos: o

pas passou de 57,8 milhes de toneladas para 123,2 milhes de tonela-
das entre as safras 1990/1991 e 2002/2003. O saldo da balana comerci-
al do agronegcio, por sua vez, evoluiu de 15 bilhes de dlares, em
1997, para 49 bilhes em 2007. Ademais, o setor foi responsvel, em
2003, por 33% do PIB (Produto Interno Bruto), 42% das exportaes to-
tais e 37% dos empregos brasileiros (Mapa, 2007). No mesmo ano, o
Brasil foi o quinto maior exportador mundial de vrios produtos agr-
colas especficos, atrs dos EUA, Holanda, Frana e Alemanha (FAO,
2007).
416

1 Reviso: 15.07.2010
O Brasil participou das negociaes da Rodada Uruguai (1986-1994)

em condies econmicas muito diferentes das apresentadas na Roda-
da Doha. Alm de altas taxas inflacionrias, que alcanaram quatro d-
gitos no fim da dcada de 1980, o pas enfrentou uma grave crise na ca-
pacidade de honrar com compromissos assumidos internacionalmen-
te, o que levou o governo Sarney a decretar a moratria parcial de dvi-
da externa em fevereiro de 1987 e suspender o pagamento dos juros de
mdio e longo prazos aos bancos comerciais. A crise fiscal e a conse-
quente reduo da capacidade de investir do Estado conduziram
reviso do modelo desenvolvimentista adotado desde os anos 1950.
Tal modelo procurou estimular o crescimento industrial por meio do
apoio do Estado, de incentivos para a substituio das importaes e
de expanso do mercado interno.
A questo da liberalizao agrcola, portanto, no se mostrou, para os

representantes brasileiros, relevante no incio da Rodada Uruguai
(1986-1989) (Farias, 2007). O que se destacou como atuao importante
foi o movimento de impedir a incluso dos novos temas (servios, in-
vestimento e propriedade intelectual) junto com outros pases em de-
senvolvimento na agenda da rodada; e, caso isso no fosse possvel,
minimizar os efeitos de sua insero para os interesses do pas, ainda
percebidos dentro de uma tica de uma economia protegida (Abreu,
1996; Cunha, 2008). Apenas a partir de 1990, e, portanto, aps o incio
das reformas pr-mercado do fim dos anos 1980 e incio dos anos 1990,
a postura brasileira se modificou, e o Brasil passou a atuar como deman-
deur em agricultura.
Paralelamente expanso econmica do setor na esteira das reformas

pr-mercado, as organizaes representativas do agronegcio trata-
ram de se organizar visando influenciar a posio negociadora do Bra-
sil. Desse modo, elas passaram a atuar como grupos de presso e como
sinalizadoras do grau em que as propostas encaminhadas pelos nego-
ciadores poderiam obter respaldo domstico. Nesse sentido, trs mo-
vimentos do setor foram relevantes: a criao de um frum especfico
de articulao de suas demandas, independente da Coalizo Empresa-
rial Brasileira9; a instituio de um rgo que reunisse expertise na rea
de negociaes internacionais e que pudesse subsidiar o Mapa (Minis-
trio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento) e o MRE (Ministrio
das Relaes Exteriores), com propostas fundamentadas tecnicamen-
te; e a participao direta na formulao de propostas que seriam enca-
417

1 Reviso: 15.07.2010
minhadas ao governo para balizar a posio brasileira nas negociaes

em agricultura.
O Frum Permanente de Negociaes Agrcolas Internacionais (F-

rum) foi criado pelas organizaes Confederao Nacional da Agricul-
tura (CNA), Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB) e Associ-
ao Brasileira de Agribusiness (Abag), em 1999, com o objetivo de ar-
ticular a posio do setor e de participar das negociaes (Carvalho,
2003). A CNA assumiu a coordenao do Frum.
As propostas contidas no documento do Frum vieram a integrar a po-

sio enviada pela Coalizo Empresarial Brasileira (CEB) ao governo
para a Conferncia Ministerial de Seattle (Frum, 1999). Tais propostas
se mantiveram na Ministerial em Doha e balizaram as posies defen-
didas pelo Frum em outras fases do processo negociador da rodada.
O Frum se consolidou como um importante instrumento de vocaliza-
o das demandas dos vrios setores do agronegcio e de interlocuo
do setor junto ao Mapa.
Em 2003, o Instituto de Estudos do Comrcio e Negociaes Internacio-

nais (Icone) foi criado com o apoio de vrias entidades representativas
de setores do agronegcio. Integrado por especialistas em agricultura,
poltica comercial e negociaes internacionais, o instituto se transfor-
mou, em pouco tempo, em um interlocutor relevante do Mapa e do
MRE para as negociaes da Rodada Doha. Dessa maneira, passou a
integrar rgos consultivos no mbito do Mapa e do Grupo Tcnico so-
bre a agricultura que debatia e delineava propostas para serem enca-
minhadas pelo Brasil ao G-20.
O Mapa passou por extensa reformulao durante a gesto do ministro

Roberto Rodrigues, claro defensor dos interesses do agronegcio,
frente do Ministrio para tornar mais eficiente e eficaz o processo de
deciso relativo s negociaes internacionais. Desse modo, entre as
vrias medidas tomadas, incluindo a criao da Secretaria de Relaes
Internacionais do Agronegcio, constituiu-se a Cmara Temtica de
Negociaes Agrcolas Internacionais (Cmara) (Mapa, 2003).
Tinham assento permanente nas reunies da Cmara, alm de repre-

sentantes das diversas burocracias envolvidas nas negociaes, orga-
nizaes representativas do agronegcio e o Icone. A coordenao da
Cmara era exercida pela CNA. Apesar de exercer funes caractersti-
cas informativas e consultivas, a Cmara foi uma arena relevante para
418

1 Reviso: 15.07.2010
discutir e articular as posies do setor privado e do setor pblico no

mbito do Mapa10. A postura oficial do setor privado articulada com a
do Mapa para a VI Ministerial da OMC, em Hong Kong, em 2005, enca-
minhada ao Itamaraty, foi produzida no mbito da Cmara.
Os grupos de interesse do agronegcio, alm de participar diretamente

das discusses e decises da Cmara, tambm integraram o Grupo Tc-
nico (GT). O GT foi um grupo informal que se reuniu durante a rodada
no Mapa, sendo coordenado pelo chefe do Departamento de Agricul-
tura e Produtos de Base (DPB), integrante da Subsecretaria-Geral de
Assuntos Econmicos e Tecnolgicos (SGET), do MRE, e responsvel
pelas negociaes no contexto da OMC (Epsteyn, 2009). Compunham
o GT: a CNA, o Icone, o Mapa, a Confederao dos Trabalhadores na
Agricultura (Contag), o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) e o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exte-
rior (MDIC).
As decises sobre a posio brasileira a ser encaminhadas ao governo

nas negociaes internacionais ocorreram no GT. O grupo foi percebi-
do por representantes do Mapa, do MRE e da CNA como uma esfera
efetiva de discusso e de tomada de deciso11. Alm do mais, quase to-
das as propostas substantivas encaminhadas pelo G-20 foram feitas a
partir das posies discutidas no GT, o que revela um expressivo poder
de agenda do GT e a relevncia do Brasil em influenciar as posies do
G-20.
O fortalecimento econmico e organizacional do agronegcio mos-

trou-se significativo para a vocalizao de seus interesses junto aos ne-
gociadores brasileiros. Como revelou o secretrio executivo da CNA,
embora [...] a poltica do governo anterior (fosse) mais coerente, [...] a
interlocuo com o setor privado melhorou nesse governo [governo
Lula] [...]. Embora {no haja concordncia} com determinadas teses,
com determinados atos, mas melhorou. O setor privado mais consul-
tado, h mais abertura para a participao12.
Um maior espao para a expresso dos interesses do setor no signifi-

cou que desacordos do agronegcio com os resultados do processo ne-
gociador e com a estratgia proposta pelo Brasil para avanar os inte-
resses agroexportadores no se manifestassem; e eles se desenvolve-
ram medida que o processo transacional evoluiu, como ser aborda-
do na prxima seo deste artigo.
419

1 Reviso: 15.07.2010
O contexto internacional, o G-20 e as preferncias do agronegcio:

da IV Conferncia Ministerial da OMC em Doha, em 2001, ao
impasse em julho de 2008
Nesta parte do artigo, as negociaes da rodada so analisadas a partir

da evoluo dos constrangimentos externos e domsticos do Brasil.
Procura-se mostrar que o respaldo interno do agronegcio foi relevan-
te para dar credibilidade atuao do Brasil junto ao G-20 e ao proces-
so negociador mais amplo. No entanto, esse respaldo se reduziu com a
evoluo do processo negociador e alcanou o grau mais baixo s vs-
peras da Miniministerial de julho de 2008.
Alm disso, as presses domsticas no foram suficientes para que o

Brasil aumentasse seu poder de barganha em face de um contexto in-
ternacional altamente limitador para avanar propostas de maior libe-
ralizao da agricultura. Em consequncia, foi necessrio que o Brasil
construsse e/ou integrasse coalizes no nvel internacional, como foi
o caso do G-20.
O aumento das divergncias entre interesses ofensivos e defensivos

dentro do G-20 e as presses do agronegcio erodiram a capacidade do
Brasil de continuar a negociar a partir desse grupo e colaboraram para
o afastamento do pas do G-20 em julho de 2008, bem como para a acei-
tao da proposta da OMC.
O objetivo central da IV Conferncia Ministerial da OMC foi estabele-

cer a agenda da nova rodada. A maior liberalizao do comrcio agr-
cola, por meio de melhor acesso a mercados, a regulao dos subsdios
domsticos aplicados pelos pases desenvolvidos e a eliminao dos
subsdios exportao integraram os elementos principais da agenda
brasileira para a Conferncia de Doha (Amorim e Thorstensen, 2002).
O Brasil atuou por meio do Grupo de Cairns, e a presso desse grupo
foi relevante para que o documento levado para negociao na Confe-
rncia pelo presidente do Conselho da OMC, Stuart Harbinson, preser-
vasse os interesses defendidos pelo Brasil.
Dessa maneira, a declarao final incluiu o compromisso de eliminar,

progressivamente, todas as formas de subsdios exportao, bem
como a reduo substancial nos apoios domsticos que distorcem o co-
mrcio e os avanos tambm substanciais em acesso a mercados. Ainda
que amplos, tais objetivos definiram as bases do processo negociador
420

1 Reviso: 15.07.2010
futuro em agricultura da nova rodada, correspondendo s demandas

gerais do agronegcio de acordo com documento do Frum (1999).
Os resultados da IV Ministerial no ocorreram sem intensa resistncia

por parte da UE, que conseguiu introduzir a frase sem prejulgar os re-
sultados das negociaes na parte sobre Agricultura da declarao fi-
nal a qual, em sua interpretao, atenuava o compromisso de elimi-
nar os subsdios exportao.
Dois aspectos do contexto internacional explicam a permeabilidade

dos EUA e da UE s demandas do Grupo de Cairns. Em primeiro lugar,
o compromisso da Administrao Republicana com uma nova rodada,
reforada pelos efeitos negativos dos ataques do 11 de Setembro, em
Nova York, no desenvolvimento da economia americana e mundial.
Em segundo lugar, as negociaes j em curso para uma Reforma de

Meio Perodo da PAC colaboraram para que a UE sinalizasse, em uma
declarao conjunta com os EUA, em agosto de 2001, que poderia
avanar no tema de agricultura.
Em 2003, diversamente do que ocorrera na Conferncia em Doha, o

ambiente negociador internacional se apresentou extremamente res-
tritivo para avanar as propostas brasileiras.
A Lei Agrcola dos EUA, aprovada em 2002, aumentara o dispndio

com subsdios domsticos distorcivos. Ademais, mantivera vrios
programas de apoio exportao dos EUA considerados pelo Brasil e
pela UE subsdios disfarados. O TPA, conseguido com dificuldade no
Congresso Americano, era amplo e exigia que o USTR deveria consul-
tar o Congresso sobre redues tarifrias de uma lista de mais de 200
produtos, no qual se encontravam vrios de interesse do Brasil, como
acar, algodo e suco de laranja.
A aprovao da Reforma de Meio Perodo da PAC pelo Conselho de

Agricultura da UE em 26 de julho, portanto, s vsperas da Confern-
cia da OMC, reduzira seu possvel impacto positivo na posio da UE.
Alm de ter sido limitada, ela permitira aos Estados-membros um pe-
rodo de at dois anos para se adaptarem s novas regras. Nesse qua-
dro, a margem de manobra da UE no espao internacional estava res-
tringida pelos desdobramentos da reforma sobre os interesses doms-
ticos de seus Estados-membros, ainda no absorvidos.
421

1 Reviso: 15.07.2010
Dessa maneira, s vsperas da Ministerial de Cancn, EUA e a UE

apresentaram proposta conjunta em que reduziam suas ambies ne-
gociadoras: os subsdios exportao da UE e o programa dos EUA de
crditos para exportao foram mantidos; conservaram-se limites al-
tos para os dispndios em subsdios domsticos com impacto negativo
no comrcio internacional; em acesso a mercados, estabeleceu-se a fr-
mula mista (blended formula), que no contemplava as demandas dos
pases em desenvolvimento; e props-se modificar a clusula de Trata-
mento Especial e Diferenciado ao defender que regras e disciplinas
necessitaro ser ajustadas para os pases exportadores lquidos de ali-
mentos significativos (WTO, 2003).
Por iniciativa do Brasil, e com apoio de um ncleo que incluiu a ndia, a

frica do Sul, a Argentina e a China, apresentou-se proposta alternati-
va que acabou sendo encampada por outros pases em desenvolvimen-
to (Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador,
Guatemala, Mxico, Paraguai, Paquisto, Peru, Filipinas, Tailndia e
Venezuela) e enviada OMC em 20 de agosto de 2003.
A reao dos EUA e da UE posio defendida pelo Brasil e pelo G-20

foi muito dura. Os representantes daqueles dois atores culparam o Bra-
sil pelo fracasso da conferncia. Robert Zoellick chegou a afirmar,
como j mencionado, que existiam dois tipos de pases: wont do e
can-do, e ameaou realizar acordos comerciais com os ltimos. Contu-
do, no fim de 2003, o representante para Comrcio Exterior dos EUA, j
tendo absorvido o desfecho de Cancn, defendeu a retomada das ne-
gociaes, na qual a maior liberalizao do comrcio agrcola deveria
se constituir em um dos temas principais.
A ao do G-20 contribuiu para que a rodada voltasse aos objetivos ne-

gociadores da Declarao de Doha e expressou significativo poder de
barganha da coalizo diante das presses dos EUA e da UE. Como ve-
remos a seguir, o documento apresentado por esses dois atores em
Cancn acabou abandonado.
Segundo Narlikar e Tussie (2004:953), o G-20 demonstrou, em seu co-

meo, um perfil proativo e tcnico. Essas caractersticas, entretanto,
no se restringiram fase de criao do grupo, mas se mantiveram pre-
sentes nas etapas negociadoras seguintes. Isso representou um intenso
esforo de preparao no contexto domstico e no contexto intragrupo.
Entre o momento de criao do grupo em agosto de 2003 e a VI Confe-
422

1 Reviso: 15.07.2010
rncia Ministerial da OMC em Hong Kong, em 2005, por exemplo, rea-

lizaram-se oito Reunies Ministeriais do G-20.
O Brasil desempenhou papel relevante nesse processo como um dos l-

deres da coalizo, junto com a ndia, ao proporcionar apoio tcnico ao
grupo. Outros membros do G-20, alm do Brasil e da ndia, tambm
apoiaram tecnicamente a coalizo, tais como a Argentina, a frica do
Sul e a Tailndia o que contribuiu para a sustentao do grupo ao lon-
go do tempo e para sua capacidade de interferir no processo negocia-
dor da rodada (Nassar e Tachinardi, 2005).
Vrias das propostas encaminhadas pelo G-20 foram formuladas com

a participao do governo (Mapa, MDIC e MRE) e do setor privado
(Icone, CNA e Abag). As organizaes representativas do agronegcio
respaldaram o processo negociador, dando inclusive suporte tcnico,
por meio do Icone, formulao da posio negociadora brasileira e
junto ao G-20.
O G-20 contribuiu de modo significativo para avanar na mesa de ne-

gociao os interesses de maior liberalizao e regulamentao do co-
mrcio agrcola. Proposies da coalizo compuseram documentos
para as negociaes no nvel internacional da rodada, o que indica sig-
nificativo poder de agenda do grupo. Vrias propostas do G-20 foram
includas em diferentes fases do processo negociador, bem como posi-
es dos EUA e da UE foram modificadas, aproximando-se das posi-
es defendidas pelo grupo. Dessa maneira, a atuao do G-20 contri-
buiu para aumentar o poder de barganha de seus membros, particular-
mente do Brasil.
O processo domstico de formulao da posio negociadora brasilei-

ra, por sua vez, gerou respaldo interno relevante para o desempenho
do Brasil no nvel internacional. O endosso do agronegcio, incluindo
o apoio tcnico, aumentou a credibilidade do Brasil junto ao G-20 e for-
taleceu a capacidade negociadora do grupo no mbito internacional.
Contudo, insatisfaes do agronegcio sobre os resultados das transa-

es passaram a ser mais intensas a partir da Ministerial da OMC em
2005. Tais insatisfaes no levaram ao rompimento do setor com o go-
verno, e o agronegcio continuou a apresentar propostas e a dar apoio
tcnico formulao da posio negociadora brasileira.
Alguns dados so relevantes para mostrar as convergncias e diver-

gncias entre os membros da coalizo. Por um lado, pases importado-
423

1 Reviso: 15.07.2010
res lquidos de alimentos, como a China e o Mxico, apresentam tam-

bm um setor exportador agrcola muito significativo e se beneficiari-
am da regulao do mercado agrcola e das redues em acesso a mer-
cado nos pases desenvolvidos. Segundo dados da FAO, em 2003, os
valores das exportaes agrcolas da China foram 16 bilhes e 884 mi-
lhes de dlares; do Brasil, 20 bilhes e 914 milhes de dlares; da
Argentina, 13 bilhes e 896 milhes de dlares; e do Mxico, 8 bilhes e
725 milhes de dlares13.
Por outro lado, enquanto 81,7% da populao do Brasil14 vive em cida-

des, 70% da populao da ndia e 60% da populao da China moram
em zonas rurais15.
Para atender aos interesses defensivos da coalizo, foram introduzi-

dos, j no documento de constituio do G-20, em agosto de 2003, dois
mecanismos: a categoria de produtos especiais (PEs), com cortes tarif-
rios menores e cotas para a importao, e o Mecanismo de Salvaguarda
Especial, que permitiria aos pases importadores lquidos de alimen-
tos e com amplo setor de agricultura de subsistncia criar barreiras ta-
rifrias e cotas a partir de um determinado limite de invaso de produ-
tos agrcolas em seus mercados.
Apesar de apoiar a atuao brasileira a partir do G-20, a introduo dos

mecanismos defensivos foi vista com cautela pelo setor do agroneg-
cio, pois eles poderiam ser usados contra produtos que o Brasil expor-
tava para os pases em desenvolvimento.
A comparao, embora geral, entre as propostas presentes em docu-

mentos tcnicos do G-20 e os resultados para a agricultura obtidos em
duas etapas da Rodada Doha no acordo sobre as diretrizes da rodada
denominado Framework, em 1o de agosto de 200416, e na VI Confern-
cia Ministerial da OMC entre 13 e 18 de dezembro de 2005, em Hong
Kong encontra-se no Quadro I. Por meio dele possvel observar que:
1) as propostas iniciais do G-20 foram mantidas ao longo do tempo; 2)
elas determinaram compromissos diferenciados para os pases desen-
volvidos (PDs) e para os pases em desenvolvimento (PEDs); 3) parte
significativa das proposies do grupo foram includas no Framework
e na Declarao Ministerial de Hong Kong. Ademais, o documento ori-
ginrio do G-20 estabeleceu para os PDs compromissos com nveis
mais altos de liberalizao agrcola do que aqueles presentes no docu-
mento UE-EUA s vsperas da V Conferncia em Cancn.
424

1 Reviso: 15.07.2010
Quadro I
Comparao entre as posies defendidas pelo G-20 e os resultados do Framework (2004) e da Ministerial em Hong Kong (2005)
Pilares das Negocia- Posio do G-20 Posio do G-20 Resultados do Posio do G-20 Resultados
es Cancn (2003) Framework Framework Hong Kong Hong Kong
(julho de 2004) (julho de 2004) (2005) (2005)
Competio das Data para eliminar Semelhante ao docu- Compromisso de Data proposta: 2010 Data: 2013
Exportaes subsdios exporta- mento apresentado estabelecer data para Eliminao progressi-
o; regulamento de em Cancn. a eliminao em para- va e paralela; parte
programas que embu- lelo de todas as for- substancial eliminada
tem subsdios. mas de subsdios ex- at final da metade do
portao. perodo.
Apoio Domstico Reduo substantiva Semelhante ao docu- Corte global no teto Sistema de bandas Reafirmam-se com-
das medidas distorci- mento apresentado dos subsdios doms- para corte global; promissos anteriores;
vas dos pases desen- em Cancn. PEDs: corte 2/3 inferi- sistema de bandas
ticos; nveis mais ele-
volvidos; redues vados de apoios inter-or aos propostos para sem acordo sobre os
maiores em subsdios nos, reduo maior. os Pds. Reduo do cortes efetivos; cortes
mais elevados. apoio domstico ao al- mais profundos nos
godo. subsdios para o algo-
do.
Acesso Reduo escalada e pi- Frmula de bandas Semelhante s propos- Sistema de bandas Aprovao do sistema
Mercado cos tarifrios; redu- com diferenas entre tas do documento do com limites e redu- de bandas; sem acor-
es maiores em tari- PEDs e Pds; redues G-20. Incluso de PSs es diferentes para do sobre frmula
fas mais elevadas. maiores em tarifas para PDs e PEDs. PEDs e Pds; PEDs re- quantitativa; PEs se-
Para PEDs: redues mais elevadas, PEs e duzem menos do que gundo indicadores;
menores. PEs e SSM SSM para PEDs. 2/3 do corte dos PDs: SSM com gatilho de
para PEDs. 36 x 54 em mdia; PSs, quantidade e preo,
PE e SSM para PEDs. mais acertos especfi-
cos a serem definidos
frente.
425
Fonte: Jank (2004); Icone (2006); WTO (2003; 2004; 2005); Delbragen (2003; 2004; 2005).
Legenda: PDs: pases desenvolvidos; PEDs: pases em desenvolvimento; PSs: produtos sensveis; PEs: produtos especiais; SSM: Sistema de Salvaguarda Especial.

1 Reviso: 15.07.2010
Contudo, no documento do Framework e na declarao final da VI Mi-

nisterial, as propostas defensivas j mencionadas foram includas e
consolidadas, o que gerou discordncias no setor do agronegcio.
Essas discordncias se intensificaram medida que se tornou necess-
rio definir sobre os critrios e as faixas para a aplicao daqueles meca-
nismos.
Alm disso, tambm motivo de insatisfao para os interesses do agro-

negcio foi a instituio da categoria produtos sensveis (PSs). Esse
mecanismo admitia que os pases desenvolvidos e em desenvolvimen-
to retirassem dos cortes tarifrios negociados em acesso a mercados
uma lista de produtos agrcolas. Para o setor, produtos de interesse ex-
portador do Brasil acabariam por entrar nessa categoria.
Entre os meses de maio e julho de 2004, o G-20 participou ativamente

das negociaes sobre as diretrizes da rodada. Brasil e ndia atuaram
como representantes do G-20 junto ao G-5 grupo responsvel por
compatibilizar as divergncias de posies dos PDs e dos PEDs nas se-
manas que antecederam a aprovao do Framework e integrado tam-
bm pelos EUA, pela UE e pela Austrlia.
Dois documentos apresentados pelo G-20, em maio de 2004, deslan-

charam e balizaram o acordo sobre acesso a mercados no contexto das
negociaes do Framework. The Blended Formula exps detalhadamen-
te os problemas trazidos para os pases em desenvolvimento pela fr-
mula de corte tarifrio na proposta UE-EUA em Cancn. Aps o lana-
mento daquele documento, em 7 de maio, EUA e UE sinalizaram a dis-
posio de rever suas posturas e instaram o G-20 a apresentar uma al-
ternativa (Delbragen, 2004). O Brasil liderou o processo de elaborao
tcnica de novo documento do G-20, o qual aprofundou vrias das pro-
posies indicadas anteriormente quando da criao do grupo em
2003.
Marcos Jank, presidente do Icone, instituto vinculado ao agronegcio,

destacou de forma positiva o formato do processo negociador do Fra-
mework, o qual, segundo ele, consolidou uma nova dinmica das ne-
gociaes, em que o tradicional consenso do QUAD EUA, UE, Ca-
nad e Japo fora substitudo por um processo de harmonizaes en-
tre pases-chave desenvolvidos e em desenvolvimento. Alm disso, re-
levou a atuao do Brasil como um dos lderes incontestveis do pro-
cesso (Jank, 2004).
426

1 Reviso: 15.07.2010
Como ponto alto do Framework, o presidente do Icone ressaltou o

compromisso dos Estados-membros com o estabelecimento de uma
data para a eliminao dos subsdios para exportao. Tambm desta-
cou como positivos: a instituio de um corte global nos subsdios do-
msticos distorcivos e o estabelecimento em acesso a mercado do con-
ceito de progressividade (tarifas mais altas com cortes mais profun-
dos).
Discordou, porm, da instituio das classes produtos sensveis e pro-

dutos especiais que surgiram para acomodar os interesses defensivos
dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento , com tarifas meno-
res e cotas para importao. Dessa forma, apesar de considerar que o
acordo representou um avano nas negociaes, o Icone reconheceu
que existiam ambiguidades e armadilhas no documento que poderiam
comprometer os interesses do setor do agronegcio (id., ibid). Por con-
seguinte, at essa fase, o agronegcio apresentou uma posio favor-
vel sobre o modo como as negociaes se processavam e ao contedo
do que estava sendo negociado, mas j indicavam que discordncias
poderiam se originar no futuro, como efetivamente vai ocorrer.
O processo transacional que precedeu a VI Ministerial, em Hong Kong,

em 2005, foi conturbado e sinalizou a pouca disposio dos PDs em
apresentar propostas que implicassem efetiva regulao de suas polti-
cas de apoio agricultura, bem como de acesso a seus mercados agrco-
las.
Contudo, houve um avano importante na Miniministerial em Paris,

em maio de 2005, quando se chegou a um consenso sobre a frmula
para transformar tarifas especficas em tarifas ad valorem, passo neces-
srio para posteriormente se determinar o sistema de corte das tarifas
agrcolas.
A UE defendeu, como base para a transformao, os preos fixados in-

ternamente e bem superiores aos das cotaes de mercado; e os PEDs,
os preos de mercado. De acordo com a Delbragen (2005), a frmula
acordada representou
[...] pela primeira vez na histria do Gatt/OMC [...], a possibilidade de

se estabelecer processo negociador em agricultura com transparncia
sobre o nvel de proteo em cada setor. [...] Em vez de um processo de
tarifao decidido pelos dois majors, como ocorreu na Rodada Uruguai,
427

1 Reviso: 15.07.2010
o processo de clculo dos equivalentes colocar luz os altos picos tari-

frios praticados pelos pases desenvolvidos (Delbragen, 2005).
O Estado de S. Paulo, tradicional crtico da poltica externa do governo

Lula e porta-voz do setor privado, em editorial, considerou o acordo
um feito importante da diplomacia brasileira e chegou a afirmar que o
chanceler Celso Amorim pode incluir o acordo de Paris entre os bons
resultados obtidos em sua gesto (OESP, 2005).
O agronegcio, por intermdio de discusses e elaborao da Cmara

Temtica de Negociaes Agrcolas Internacionais rgo que reuniu
o setor privado e representantes da burocracia do Executivo no interior
do Mapa indicou para os negociadores brasileiros que as prioridades
do setor se concentravam em subsdios domsticos e acesso a merca-
dos, pois o tema subsdios exportao j havia sido avanado no Fra-
mework.
Em relao ao apoio domstico, o setor acompanhou a proposta do

G-20 de corte geral de todos os subsdios distorcivos nos valores de
80% para a UE e 75% para os EUA, e com limite mximo de uso dos sub-
sdios para cada produto.
Em acesso a mercados, o setor destacou que deveria ser dado um trata-

mento rigoroso categoria de produtos sensveis, pois seria nessa cate-
goria que os pases desenvolvidos e em desenvolvimento incluiriam os
produtos de interesse do Brasil; eliminao total das Salvaguardas
Especiais definidas na Rodada Uruguai (SSG), incorporando esse que-
sito s regras sobre salvaguardas da OMC. Em relao aos novos meca-
nismos introduzidos pelo G-20 PEs e SSM , a recomendao foi a de
evitar que eles fossem utilizados como medidas protecionistas (CNA,
2005).
A VI Conferncia Ministerial da OMC, em Hong Kong, foi palco de de-

sacordos intensos entre os principais atores EUA, CE e G-20 quanto
aos cortes efetivos em subsdios domsticos distorcivos e acesso a mer-
cado em agricultura. Em consequncia, pouco se avanou efetivamen-
te nessa Ministerial, e os resultados indicaram as dificuldades futuras
para um desfecho positivo da rodada.
Na declarao final, a data efetiva para a eliminao dos subsdios

exportao e a adoo de disciplinas em medidas com efeito equiva-
lente17 foram determinadas, embora a data acordada no fora a defen-
dida pelo G-20 e pelo agronegcio. Essa deciso atendeu sobretudo aos
428

1 Reviso: 15.07.2010
interesses da UE, que j programara para 2013 uma reforma da PAC e o

possvel fim de seu programa de subsdios exportao. Quanto aos
mecanismos protecionistas, a Ministerial incluiu salvaguardas espe-
ciais e produtos especiais para os pases em desenvolvimento na decla-
rao final. A incluso de PEs e SSM resultou de intensa presso da
ndia, liderando as demandas dos pases importadores de produtos
agrcolas e que possuam um setor de agricultura de subsistncia sig-
nificativo. No houve avanos sobre os nveis de corte tarifrios e so-
bre os percentuais de reduo dos subsdios domsticos.
Especificaram-se ainda critrios para aplicao dos dois mecanismos

protecionistas para os pases em desenvolvimento. A utilizao de PEs
deveria seguir indicadores baseados no critrio de segurana alimen-
tar, de garantia da viabilidade da vida no campo e de desenvolvimento
rural. A aplicao do SSM estaria sujeita a gatilhos de quantidade e
preo, cuja quantificao seria discutida em fase posterior.
A partir dos resultados da VI Ministerial, o descontentamento do agro-

negcio com o desenrolar das negociaes se intensificou. O presiden-
te do Icone lamentou os resultados da Ministerial de Hong Kong. Mar-
cos Jank destacou a ausncia de avano nos dois temas de maior inte-
resse do agronegcio apoio domstico e acesso a mercados e o risco
de retrocesso no acesso a mercados dos pases em desenvolvimento,
que j representam mais da metade de nossas exportaes, pela con-
solidao do SSM e dos PEs (Jank, 2006).
O contexto internacional que presidiu as negociaes da rodada a par-

tir de 2006 at o impasse de 2008 se apresentou, novamente, bastante li-
mitador para a atuao do Brasil e do G-20. Ademais, a margem do en-
tendimento entre os EUA, a UE e o G-20 se estreitou, j que se tratava
de decidir sobre questes que envolviam de modo mais direto os inte-
resses de seus ambientes internos.
Desse modo, nesse perodo, as negociaes foram formalmente sus-

pensas, em 27 de julho de 2006, e s retomadas em princpio de 2008.
No caso dos EUA, a autorizao negociadora, o TPA, expirou em 30 de

junho de 2007 e ficou patente a oposio do Congresso sua renovao.
Alm disso, aprovou-se uma nova Lei Agrcola, que elevou para 1,2
milho de dlares o teto de renda anual para apoio domstico e mante-
ve os programas de apoio domsticos distorcivos praticamente intac-
tos18.
429

1 Reviso: 15.07.2010
A situao pouco cooperativa no contexto domstico dos EUA afetou

negativamente a credibilidade dos representantes americanos. O mi-
nistro de Comrcio da ndia questionou a capacidade dos EUA de hon-
rar seus compromissos internos, no fim de 2007, diante da oferta ame-
ricana de possvel reduo do total de subsdios domsticos para a fai-
xa entre 13 bilhes e 16,4 bilhes de dlares, proposta que se aproxima-
va da demanda do G-20 (ver Quadro II). Washington precisa apresen-
tar um road map, afirmou Kamal Nath, representando um grupo de 90
PEDs, sobre como pretende obter a autorizao para negociar para
que possamos prosseguir. Se a atual situao continuar, estamos fada-
dos ao impasse19.
No caso da UE, as divergncias entre seus membros, lideradas pela

Frana20, expressaram as presses domsticas dos interesses protecio-
nistas agrcolas e indicaram as dificuldades para que o acordo em ne-
gociao pudesse ser ratificado pelo Conselho de Assuntos Gerais e
Relaes Externas.
As eleies presidenciais francesas, em maio de 2007, e, posteriormen-

te, a ascenso da Frana presidncia da UE em 1o de julho de 2008 pro-
piciaram espaos para a intensa atuao de Nicolas Sarkozy. No ape-
nas o presidente francs buscou articular com outros pases de perfil
mais protecionista uma oposio significativa ao Comissrio de Co-
mrcio Exterior da UE ao acus-lo de extrapolar seu mandato negocia-
dor, quando este sinalizou, primeiro em 2007 e depois em 2008, que
aceitaria a proposta do G-20 de corte mdio tarifrio de 54%, como
tambm declarou, vrias vezes, durante as negociaes em julho de
2008, que no aprovaria o pacote em negociao por Peter Mandelson.
Nessa fase, a estratgia de Sarkozy foi procurar extrair o mximo de
seus opositores, isto , Brasil, China e ndia, em acesso a mercado em
bens industriais e agricultura, diante do fait acomplis dos 54%.
O Quadro II apresenta as principais questes que dividiram os EUA, a

UE e o G-33, alm do prprio G-20. As divergncias iniciais entre os
EUA, a UE e o G-20 para reduo mdia das tarifas agrcolas da UE fo-
ram contornadas em 2008, com a aceitao por parte da UE de corte de
54%, mas com a opo de excluir 4% de seus produtos dessa reduo, o
que diz respeito categoria de produtos sensveis. Os EUA acenaram
com a possibilidade de aceitar um teto entre 13 e 16,5 bilhes de dlares
anuais para os subsdios domsticos e evoluram da posio defendi-
430

1 Reviso: 15.07.2010
Quadro II
As principais divergncias entre EUA, UE, G-20 e G-33 em agricultura
Agricultura 2006 2007 2008

Reduo mdia das tarifas da UE: Reduo mdia das tarifas da UE: Reduo mdia das tarifas da UE:
EUA: 60% EUA: 60% EUA, G-20 e UE:
G-20: 54% G-20: 54% 54%, excetuando-se 4% das linhas
UE: 39% UE: 54% tarifrias.
PEs e SSM para PEDs. PEs e SSM para PEDs. PEs e SSM para PEDs.
G-33: pelo menos 20% dos produtos G-33:20% dos produtos agrcolas, como G-33: at 20% dos produtos agrcolas
agrcolas como PE; destes 50% sem PE; destes, 50% sem cortes tarifrios; como PEs; corte tarifrio de PSs para
cortes tarifrios; PEs elegveis para PEs elegveis para SSM; nveis PD no menor do que para PE; SSM
Acesso a Mercado
SSM; nveis tarifrios em SSM alm das tarifrios em SSM alm das tarifas acionado com 10% de surto importador
tarifas consolidadas na Rodada consolidadas na Rodada Uruguai. e com tarifa extra entre 30% e 45%.
Uruguai. PEDs exportadores: EUA: SSM acionado com 40% de surto
PEDs exportadores: PEs no elegveis para SSM; nveis importador e tarifa extra de 15%.
PEs no elegveis para SSM. tarifrios em SSM abaixo das tarifas
Nveis tarifrios em SSM abaixo das consolidadas na Rodada Uruguai.
tarifas consolidadas na Rodada
Uruguai.
Reduo do teto dos Reduo do teto dos subsdios Reduo do teto dos subsdios
subsdios distorcivos distorcivos distorcivos
Apoio Domstico dos EUA: dos EUA: dos EUA:
UE e G-20: 12,9 bilhes anuais. UE e G-20: 12,9 bilhes anuais. UE e G-20: 12,9 bilhes anuais.
EUA: 22 bilhes anuais. EUA: 16,4 bilhes anuais. EUA: 14,5 bilhes anuais.
Fonte: Carta de Genebra (2007; 2008); Chade (2008a).
431

1 Reviso: 15.07.2010
da, em 2006, de um teto anual de 22 bilhes de dlares. Desse modo, os

EUA aproximaram sua oferta da demanda do G-20 e da UE (ver Qua-
dro II).
Conflitos dentro do G-20 tambm se desenvolveram em 2006 e em 2007

ao redor dos critrios para aplicao dos instrumentos protecionistas,
j que dez membros da coalizo integravam o G-33. Institudo na V
Conferncia Ministerial da OMC, em Cancn, em 1999, a coalizo li-
derada pela Indonsia e pelas Filipinas. Dela fazem parte dez pases do
G-20 (China, Cuba, ndia, Indonsia, Nigria, Paquisto, Filipinas,
Tanznia, Venezuela e Zimbbue. Constitudo por pases importado-
res lquidos de alimentos e com um expressivo setor de agricultura de
subsistncia, o grupo defendeu o direito de impor fortes medidas de
restrio s importaes de produtos agrcolas que possam desestabi-
lizar seu sistema produtivo.
Tais medidas poderiam elevar as tarifas para alm dos compromissos

acordados na Rodada Uruguai, alm de sobrepor os dois mecanismos
PE e SSM. Os pases exportadores agrcolas, tais como Brasil e Argenti-
na, se pronunciaram contra essas propostas (ver Quadro II). A ndia,
por sua vez, expressou de forma bastante incisiva a posio dos PEDs
importadores ao propugnar que o PE e o SSM representavam instru-
mentos de autodefesa para o setor de subsistncia, e no de poltica co-
mercial21.
Em 2006, o representante brasileiro nas negociaes chegou a argu-

mentar, em reunio na OMC, em Genebra, que o nvel de ambio da
proposta do G-33 em relao ao SSM poderia prejudicar a integrao
comercial entre os pases do Sul que se beneficiassem de acordos de co-
mrcio agrcolas entre eles (Delbragen, 2006).
Ademais, outras desavenas eclodiram, medida que as concesses

dos EUA, em apoio domstico, e da UE, em acesso a mercado, passa-
ram a ser vinculadas abertura dos mercados agrcolas e industriais
dos PEDs.
Por conseguinte, a reunio da Miniministerial, em julho de 2008, foi

marcada pelas presses intensas dos EUA e da UE para a abertura dos
mercados agrcolas e industriais dos pases em desenvolvimento, so-
bretudo os mais dinmicos, como a China, a ndia e o Brasil, em troca
de suas concesses em agricultura (ver Quadro II). Os EUA e a UE de-
mandaram a abertura de setores especficos, como eletrnico, qumico,
432

1 Reviso: 15.07.2010
automotivo e txtil, bem como requereram uma proviso anticoncen-

trao para impedir que setores industriais inteiros deixassem de ser
liberalizados pelos pases em desenvolvimento.
Os desacordos entre os EUA e a UE, por um lado, e a ndia, a China e o

G-33, por outro, sobre os critrios para aplicao do SSM centraram-se
no rompimento dos compromissos acordados na Rodada Uruguai
para aplicao do SSM. Isto , se a elevao de tarifas para compensar
um surto importador poderia atingir os compromissos pr-Doha
(WTO, 2008b). Enquanto os EUA e a UE reivindicavam que a aplicao
do SSM, atingindo os compromissos pr-Doha, deveria ocorrer com
um surto importador de 40% e elevao tarifria entre 10% e 15%, a
ndia, a China e o G-33 defendiam que o SSM fosse acionado para um
surto importador entre 10% e 15% e com um aumento tarifrio entre
35% e 40% (id., ibid.).
Os descontentamentos das organizaes representativas do agroneg-

cio com as transaes se tornaram mais incisivos s vsperas da Mini-
ministerial. Alm de discordarem dos mecanismos defensivos em ne-
gociao, os grupos de interesse do setor passaram a defender o afasta-
mento do Brasil do G-20 e a reativao do Grupo de Cairns.
A CNA e o Frum, em carta ao ministro das Relaes Exteriores, Celso

Amorim, nos dias que antecederam a Miniministerial, demonstraram
insatisfao com o processo negociador. Apontaram como retrocessos
para o esforo de liberalizao da Rodada Doha a criao de novas co-
tas para produtos sensveis e a permisso para que os pases em desen-
volvimento selecionassem at 6% de suas linhas tarifrias isentas de
cortes em produtos especiais. Defenderam que a aplicao de SSM no
poderia acarretar retrocesso em relao aos compromissos consolida-
dos na Rodada Uruguai. Indicaram que o Brasil deveria realizar esfor-
o adicional para reduzir o teto anual de subsdios domsticos para
alm das faixas defendidas pelo G-20 e propor reduo substancial dos
subsdios aplicados por produto, sobretudo do algodo (Meirelles e
Rodrigues, 2008).
Em entrevista imprensa, o presidente do Frum, Gilman Viana Ro-

drigues, criticou a aliana com pases defensivos no mbito do G-20 e
defendeu que a melhor opo seria a reativao e o fortalecimento do
Grupo de Cairns discordando, assim, publicamente da estratgia ne-
gociadora empreendida pelo Brasil e defendida pelo governo brasilei-
ro. Props, ainda, o afastamento das posturas da ndia e da China.
433

1 Reviso: 15.07.2010
Uma posio mais corajosa do Brasil de se afastar da ndia e da China

nas negociaes um diagnstico nosso. Ao atender a ndia, ns inibi-
mos as nossas ambies na Rodada (Marin, 2008b).
Em 25 de julho, a OMC apresentou um pacote que resumiu os resulta-

dos das negociaes at aquele momento. O pacote incluiu os tetos
acordados para os subsdios domsticos concedidos pelos EUA e pela
UE 14,5 bilhes e 24 bilhes, respectivamente. Em acesso a mercados,
manteve-se o corte tarifrio mdio para a UE de 54%, mas com a vlvu-
la de exceo para produtos sensveis de 4%; os pases importadores l-
quidos de alimentos poderiam estabelecer como PEs, 12% de seus pro-
dutos agrcolas. Os critrios para aplicao do SSM envolveram uma
combinao entre valores pr-Doha e valores post-Doha. No entanto, a
aplicao do SSM se daria a partir de um surto importador de 40% e
elevao tarifria entre 10 e 15%, longe, portanto, da proposta defendi-
da pela ndia, pela China e pelo G-33 (WTO, 2008b; Chade, 2008b).
O Brasil aceitou o pacote proposto pela OMC e tambm aprovado pela

UE e pelos EUA em uma deciso tomada pelo presidente Lula junto
com o ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, e se afastou,
por conseguinte, do G-20. Segundo os representantes brasileiros, a
proposta da OMC atendia aos interesses nacionais, e essa foi a princi-
pal razo que levou o pas a aceit-la. Para o presidente Lula, o Brasil
no quebrou nenhuma solidariedade. Dentro do G-20, [...] os inte-
resses dos pases no so os mesmos, embora tenhamos que encontrar
um denominador comum. Agora temos de respeitar as diferenas que
existem (Nossa, 2008). O ministro Celso Amorim declarou de modo
incisivo: O Brasil no rompeu com ningum. O G-20, ainda segundo
o ministro, no era um fim em si mesmo, e o objetivo a concluso
da Rodada (Chade, 2007).
A intensificao das divergncias dentro do G-20 e o aumento das pres-

ses do agronegcio colaboraram para o Brasil se afastar do grupo e
acatar o pacote proposto pela OMC. Esse pacote tambm foi aceito pe-
los EUA e pela UE e recusado pela ndia. Segundo o ministro de Co-
mrcio da ndia, o pacote no resolvia de forma adequada a questo do
SSM e ao mesmo tempo mantinha os nveis de subsdios nos pases de-
senvolvidos elevados. Como afirmou Kamal Nath, voc precisa de
um mecanismo de salvaguarda especial [...] e mais ainda para se prote-
ger de produtos subsidiados. O ministro destacou ainda que o G-33, o
grupo ACP (que rene pases da frica, do Caribe e do Pacfico com in-
434

1 Reviso: 15.07.2010
teresse nas negociaes agrcolas), os pases africanos (pases da frica

com interesse nas negociaes em geral) e as economias mais vulner-
veis, totalizando mais de cem pases, tambm se opuseram proposta
da OMC (TWN, 2008). Deplorando o resultado, o ministro da ndia
afirmou: lamentvel que, em uma rodada do desenvolvimento, a l-
tima milha que ns no podemos correr seja por causa de uma questo
de segurana da subsistncia. [...]. Estou muito desapontado de que
este tenha sido o resultado final (Beattie e Williams, 2008).
A deciso de aceitar a proposta da OMC implicou custos de credibili-

dade do Brasil junto ndia, que dividira com o Brasil a liderana da
coalizo. Em carta a Pascal Lamy, dois meses depois do trmino das ne-
gociaes e quando se ensaiava uma retomada da rodada, o ministro
Kamal Nath afirmou que o Brasil se inclinava a aceitar a oferta dos
EUA e da UE nas transaes sobre cotas para os produtos agrcolas ex-
portados por emergentes se lhes fossem dadas cotas substanciais
para o etanol nos EUA e Europa (Chade, 2008c). Isto , o Brasil no era
confivel para representar os pases em desenvolvimento.
Aceitar o pacote no significou que as discordncias com os grupos de

interesse do agronegcio tenham sido superadas. Contudo, as diver-
gncias mais intensas em torno dos critrios para aplicao do SSM
junto ao agronegcio foram, de certa maneira, atenuadas, j que o pa-
cote de julho se afastou da proposta encabeada pela ndia e pelo G-33
e aprovou a que havia sido acordada com os EUA e a UE.
Desse modo, para o presidente da Comisso de Comrcio Exterior da

CNA e do Frum, Gilman Viana Rodrigues, as excees presentes no
texto, tanto para pases desenvolvidos quanto para pases em desen-
volvimento, anestesiam a liberalizao esperada no comrcio mun-
dial. Segundo o representante dos interesses do agronegcio, os tetos
concedidos para os subsdios domsticos dos EUA e da UE ficaram
muito alm do que esses atores efetivamente despenderam nos lti-
mos doze meses; a manuteno de 4% como produtos sensveis para a
UE e para o Japo e a preservao de proteo comercial para 12% dos
produtos agrcolas da ndia e da China atingiriam os produtos mais
competitivos do Brasil (Marin, 2008a).
Contudo, na viso do diretor-geral do Icone, Andr Nassar, os erros

cometidos pelo Brasil durante o processo negociador no atingiram os
momentos finais das transaes. Para ele, caso o Brasil se tivesse man-
435

1 Reviso: 15.07.2010
tido do lado da China e da ndia, teria sido [...] obrigado a aceitar sal-
vaguardas agrcolas altamente protecionistas (Nassar, 2008).
A intensificao das divergncias entre os interesses ofensivos e defen-

sivos dentro do G-20 e as resistncias domsticas ao desempenho do
Brasil colaboraram para erodir a capacidade do Brasil de continuar a
negociar no nvel internacional por meio da coalizo e levaram o Brasil
a aceitar a proposta da OMC, bem como expressaram os limites de seu
contexto domstico.
Conforme salienta Putnam (1988:439), o abandono de um processo

transacional no significa, necessariamente, que o representante do
Estado esteja trapaceando, como as abordagens realistas sugerem, mas
pode como o caso da interpretao aqui desenvolvida em relao ao
G-20 expressar os limites de seu contexto domstico.
CONSIDERAES FINAIS
Negociaes internacionais no procedem independentemente do

contexto domstico nem da distribuio de poder no ambiente interna-
cional. Esses dois fatores afetam o comportamento do representante de
um pas em desenvolvimento como o Brasil e condicionam seu desem-
penho nas negociaes externas. O respaldo interno aumenta a credi-
bilidade do negociador e facilita o processo de cooperao internacio-
nal. Divergncias internas expem os limites para a ratificao doms-
tica do acordo e indicam os custos polticos para sua aprovao.
De acordo com o modelo dos jogos de dois nveis, restries domsti-

cas podem, paradoxalmente, aumentar o poder de barganha do nego-
ciador no mbito internacional. Alguns estudos tm demonstrado que
elas s so efetivas quando no so muito restritas, pois desse modo
criam condies para a concluso de um acordo internacional (Milner
e Rosendorf, 1997).
Neste artigo, explorou-se a hiptese de que o aumento do poder de bar-

ganha do Brasil ocorreu por meio da criao e da participao em coali-
zes internacionais, particularmente o G-20.
A formulao da posio a ser negociada no nvel internacional tam-

bm acompanhada pela definio da estratgia negociadora. Nem
sempre interesses domsticos, estratgia e resultados negociadores
convergem. O abandono de uma estratgia negociadora integrada por
436

1 Reviso: 15.07.2010
um conjunto de pases tambm envolve custos, estes de confiabilidade

em relao aos parceiros que compem a coalizo.
O G-20 foi relevante para o Brasil fazer frente s presses dos EUA e da
UE e avanar interesses do pas para a maior liberalizao do comrcio
agrcola, bem como para o estabelecimento de regras multilateralmen-
te acordadas para polticas domsticas de apoio agricultura.
As presses do G-20 na V Ministerial em Cancn possibilitaram a reto-

mada das negociaes a partir dos objetivos definidos em 2001 na Mi-
nisterial em Doha. Nas negociaes das diretrizes da rodada, em 2004,
propostas do G-20 foram aceitas e includas no documento final.
A proposta de julho de 2008 se aproximou das propostas defendidas

pelo G-20, incluindo, por exemplo, o nvel tarifrio mdio da UE em
acesso a mercados e o teto anual dos subsdios domsticos distorcivos
dos EUA.
O G-20 reuniu pases que, em maior ou menor grau, tinham interesse

na regulamentao e na abertura do comrcio agrcola dos pases de-
senvolvidos. No entanto, o grupo contava tambm com dez membros,
integrantes do G-33, possuidores de um setor de agricultura de subsis-
tncia importante e defensores de proteo especial para seus merca-
dos internos. Dessa maneira, incluiu-se na pauta do grupo, desde sua
criao, instrumento de proteo do mercado domstico. Discordnci-
as dentro do G-20 eclodiram medida que foi necessrio definir as re-
gras para aplicao daqueles instrumentos.
As organizaes representativas do agronegcio apoiaram a constitui-

o e a estratgia brasileira em negociar a partir do G-20. Contudo, o
apoio se reduziu no decorrer da rodada e se intensificou s vsperas da
Miniministerial, em julho de 2008. Nesse momento, alm de discorda-
rem da substncia do acordo (sobretudo das propostas que contempla-
vam as demandas protecionistas dos pases em desenvolvimento e de-
senvolvidos), os grupos de interesse do agronegcio tambm se mani-
festaram contra a estratgia negociadora brasileira por meio do G-20 e
defenderam a reativao do Grupo de Cairns.
O aumento das discordncias dentro do G-20 e os desacordos do agro-

negcio colaboraram para que o Brasil se afastasse do G-20 e acatasse o
pacote de julho de 2008.
437

1 Reviso: 15.07.2010
Se a opo por se afastar do G-20, por um lado, reduziu os desacordos

com o agronegcio, por outro, gerou desconfianas no G-20 e afetou a
credibilidade do Brasil como representante, junto com a ndia, dos pa-
ses em desenvolvimento.
(Recebido para publicao em setembro de 2009)

(Verso reapresentada em maro de 2010)
(Verso definitiva em junho de 2010)
NOTAS
1. O Mecanismo de Salvaguarda Especial estabelece que, quando as importaes agr-

colas aumentam de forma repentina, causando dano aos produtores locais, o gover-
no pode estabelecer barreiras, incluindo aumento de tarifas e cotas, por um determi-
nado perodo.
2. O agronegcio corresponde a toda a cadeia produtiva desse setor, incluindo produ-
tos in natura e processados; por exemplo, o leo de soja.
3. relevante ressaltar que o pacote de 25 de julho foi abrangente e incluiu tambm
acordo em bens industriais que o governo brasileiro considerou adequados s pro-
postas domsticas e que teve o apoio da Fiesp (Federao das Indstrias do Estado de
So Paulo). Portanto, outros fatores, alm dos que esto sendo aqui abordados, influ-
enciaram a deciso do Brasil.
4. Ver, em Martin (2000), uma discusso interessante sobre os vrios significados de
credibilidade e seus vnculos com o papel do Legislativo no processo cooperativo in-
ternacional.
5. Desero voluntria relaciona-se trapaa; desero involuntria, ao abandono de
um acordo concludo pela ausncia de respaldo em casa para ratific-lo (Putnam,
1988).
6. O Grupo de Cairns foi criado durante a Rodada Uruguai pelos pases exportadores
de produtos agrcolas. Integram a coalizo: Argentina, Austrlia, Bolvia, Brasil, Ca-
nad, Chile, Colmbia, Costa Rica, Guatemala, Indonsia, Malsia, Nova Zelndia,
Paquisto, Paraguai, Peru, Filipinas, frica do Sul, Tailndia e Uruguai.
7. No caso dos EUA, o Congresso que, sob a legislao do fast track, aprova o acordo
internacional concludo, enquanto na UE a instituio ratificadora o Conselho de
Assuntos Gerais e Relaes Externas, rgo do Conselho da Unio Europeia, e que
representa os Estados-membros.
8. O Conselho Europeu abrange as reunies compostas pelos chefes de Estado e de Go-
verno de todos os Estados-membros da UE.
9. Como salientaram Oliveira e Pfeifer (2006), a Coalizo Empresarial Brasileira a pri-
meira organizao suprassetorial representativa dos interesses do setor privado bra-
438

1 Reviso: 15.07.2010
sileiro. Criada em 1994, props-se a coordenar as posies dos diferentes setores em-
presariais em face das negociaes da Alca (rea de Livre Comrcio das Amricas) e
da OMC, bem como de outros fruns negociadores.
10. Os integrantes da Cmara debateram no fim de julho de 2003, s vsperas da V Con-
ferncia Ministerial da OMC, em Cancn, vrios temas diretamente relacionados aos
interesses brasileiros: a Reforma da Poltica Agrcola Comum da UE, o Relatrio do
Presidente do Comit para Agricultura da OMC, Stuart Harbinson e seus impactos
nos principais produtos de exportao do agronegcio brasileiro. Em 2005, a agenda
da Cmara incluiu discusses sobre as posies negociadoras do G-20 na OMC e seu
impacto na agropecuria nacional. CNA. Relatrio de Atividades 2005. Disponvel
em http://www.cna.org.br/relatorioatividades2005. Acessado em 20 de abril de
2008.
11. Antnio Donizetti Beraldo, chefe do Departamento de Comrcio Exterior da CNA;
Flvio Soares Damico, chefe do Departamento de Agricultura e Produtos de Base do
Ministrio das Relaes Exteriores; e Lus Cludio Carmona, coordenador geral de
Assuntos Multilaterais da Secretaria de Relaes Internacionais do Agronegcio, do
Mapa concederam entrevistas Luciana Goulart (bolsista Pibic, 2006).
12. Antnio Donizetti Beraldo, chefe do Departamento de Comrcio Exterior da CNA,
em entrevista concedida Luciana Goulart (bolsista Pibic, 2006).
13. Disponvel em http://www.g-20.mre.gov.br. Acessado em 20 de abril de 2009.
14. Ainda que o Brasil tambm tivesse uma dimenso defensiva em sua agenda negocia-
dora, presente na defesa por parte do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio de
medidas que protegesse a agricultura familiar, ela no apresentava o mesmo grau de
abrangncia que tinha em pases como ndia e Indonsia.
15. Para dados sobre a ndia e a China, ver, respectivamente: http://india.gov.in e
http://english.gov.cn. Acessados em 15 de maio de 2009.
16. O Framework estabeleceu as diretrizes para o processo negociador. Framework for
Establishing Modalities. Decision adopted by the General Council, 1o de agosto de
2004 (WT/L/579-2, 2004). Disponvel em http://www.wto.org. Acessado em 20 de
setembro de 2008.
17. Reivindicao da CE em relao aos programas de apoio dos Estados Unidos com
efeito externo, como os crditos exportao e o programa de ajuda alimentar.
18. O veto do presidente Bush foi rejeitado por larga margem no Congresso americano
durante a Miniministerial em julho de 2008, quando se processavam negociaes
cruciais para o desenrolar da Rodada (Becker et alii, 2003).
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444

1 Reviso: 15.07.2010
ABSTRACT
International and Domestic Conditioning Factors: Brazil and the G-20 in
the Agricultural Negotiations of the Doha Round
This article analyzes Brazils performance during the agricultural negotiations

in the Doha Round, considering the implications of domestic backing for the
countrys credibility vis--vis the G-20 and the coalitions contribution to
increasing Brazils bargaining power in relation to pressure from the United
States and the European Union. The study investigated the positions of
agribusiness interest groups, G-20, United States, and European Union in
distinct negotiating phases. The theoretical framework used here was the
two-level game model. The following observations emerged: domestic
backing evolved over the course of the Doha Round; the G-20 helped increase
Brazils bargaining power; and the intensification of disagreements between
agribusiness and the negotiations and clashes between agricultural exporting
countries and net food importers inside the G-20 eroded Brazils capacity to act
via the coalition and shifted it away from the group in 2008. The study explores
the consequences of Brazils decision for the partnership between Brazil and
India.
Key words: two-level games; multilateral trade negotiations; G-20
RSUM
Contraintes Intrieures et Internationales: Le Brsil et le G-20 dans les
Ngociations Agricoles du Sommet de Doha
Dans cet article, on examine le rle du Brsil dans les ngociations agricoles de
la Rencontre de Doha en considrant les consquences du soutien intrieur la
crdibilit du pays auprs du G-20 et la contribution de la coalition en vue
dlargir le pouvoir de ngociation du Brsil face aux pressions des tats Unis
et de lUnion Europenne. Dans ce but, on examine les positions des groupes
dintrt de lagrobusiness, du G-20, des USA et de lUE dans diffrentes
phases de ngociation. Le modle thorique choisi a t celui des jeux deux
niveaux. On a constat que le soutien intrieur subissait une volution tout au
long du sommet; le G-20 a aid le Brsil augmenter son pouvoir de
ngociation; lintensification des dsaccords de lagrobusiness dans les
ngociations et les divergences entre pays exportateurs agricoles et
importateurs nets daliments lintrieur du G-20 ont diminu la possibilit
du Brsil dagir travers la coalition, ce qui la amen scarter du groupe en
2008. Les consquences de la dcision brsilienne sur le partenariat Brsil-Inde
ont galement t examines.
Mots-cl: jeux deux niveaux; ngociations multilatrales de commerce;

groupe G-20
445

1 Reviso: 15.07.2010

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Condicionantes Internacionais e Domsticos: O

Brasil e o G-20 nas Negociaes Agrcolas da

Maria Izabel Vallado de Carvalho

m janeiro de 2004, alguns meses aps a falncia da V Conferncia

Nessa carta, Robert Zoellick defendeu uma rodada menos ambiciosa,

* Verses anteriores deste trabalho foram apresentadas no 6o Encontro da Associao

Revista Dados 2010 Vol. 53 no 2

deslanchar o processo negociador seria avanar na eliminao dos

inegvel o apoio da diplomacia brasileira para a construo de uma

Em 26 de julho de 2008, porm, o Brasil aceitou proposta apresentada

Quais so os fatores que explicam o desempenho do Brasil nessas ne-

Revista Dados 2010 Vol. 53 no 2

As presses domsticas influenciaram o comportamento dos represen-

Ademais, para o Brasil fazer frente a um contexto internacional restri-

A coalizo alia pases exportadores agrcolas de graus diferentes, mas

medida que o processo negociador evoluiu e se tornou necessrio

Dessa maneira, a posio do Brasil no impasse de julho de 2008 expli-

Revista Dados 2010 Vol. 53 no 2

por meio da coalizo, naquele momento, e contriburam para que o

A opo por se afastar do G-20 implicou custos de credibilidade para o

O artigo compe-se de quatro sees. Na primeira, discorre-se sobre os

A terceira seo abrange a investigao do modo como os interesses do

O MODELO DOS JOGOS DE DOIS NVEIS: RESTRIES DOMSTICAS,

Desenvolvido por Robert Putnam em artigo seminal de 1988, o modelo

Revista Dados 2010 Vol. 53 no 2

A abordagem inova na considerao dos estudos de negociaes inter-

O conceito de ratificao central ao modelo, pois o acordo concludo

Putnam (1988) defende uma concepo ampla de ratificao que inclui

A concepo ampliada de ratificao implica que a poltica domstica

Revista Dados 2010 Vol. 53 no 2

De acordo, ainda, com Milner (ibid.:22), a concentrao de informa-

Dessa maneira, os grupos de interesse desempenham uma funo im-

Existem muitas dificuldades institucionais para que o Congresso bra-

Em segundo lugar, apesar de os congressistas entenderem que cabe ao

Contudo, apesar das dificuldades institucionais do Congresso para o

Revista Dados 2010 Vol. 53 no 2

pletamente descartado pelo Executivo. A bancada ruralista no Con-

O modelo ressalta ainda que as restries domsticas dificultam a

No entanto, a abordagem tambm ressalta o efeito paradoxal das res-

Os vnculos entre as dinmicas domstica e internacional influenciam

Os grupos de interesse do agronegcio, ao respaldarem e proporciona-

Revista Dados 2010 Vol. 53 no 2

As Restries do Contexto Internacional sobre Agricultura na

O contexto internacional da Rodada Doha apresentou, desde seu co-

Nesta parte do artigo, procura-se demonstrar como essas restries se

As dificuldades para a liberalizao do comrcio agrcola estiveram

Durante as negociaes para o estabelecimento do Acordo Geral de Ta-

Alm do mais, em 1954, diante de uma situao de superoferta na pro-

Revista Dados 2010 Vol. 53 no 2

mento do GATT, que admitiu o uso de restries quantitativas s im-

A PAC mesclou metas econmicas e redistributivas. Mecanismos espe-

Na Rodada Uruguai, a resistncia da UE regulao multilateral do

O Acordo Agrcola alcanado na Rodada Uruguai implicou a introdu-

Revista Dados 2010 Vol. 53 no 2

Em 1999, os EUA e a UE possuam pouco espao em seus ambientes ra-

Em 2001, mudanas nos ambientes ratificadores dos EUA e da UE pro-

No entanto, o processo de alargamento estava em curso e se fazia ne-

As discusses em relao a esses dois tpicos se desenvolveram duran-

Dessa maneira, a resistncia desse ator em relao demanda dos EUA

Revista Dados 2010 Vol. 53 no 2

A administrao republicana, por sua vez, comprometeu-se desde o

Contudo, em troca do apoio do Congresso para aprovao do TPA, o

O TPA, por sua vez, determinou que o USTR (Escritrio do Represen-