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Formacin institucional y poder: investigando la construccin social de la ciudad

Hugo Marcelo Zunino E.

Formacin institucional y poder:


investigando la construccin social de la ciudad
Hugo Marcelo Zunino E.1
Abstract

This article develops a conceptual and methodological framework to study the


formation of institutions designed to intervene on fragments of the urban landscape.
Using some theoretical insights from Giddens and Foucault, I reformulate the notion
of institution, which is here understood as a set of rules operating across functional
levels. This approach allows accounting for the power relations that they represent
as well as for the channels open for the exercise of power over the population and
urban space. Likewise, this methodological strategy permits to relate the local
conditions under which specific projects are executed and national or global policies.
In this vein, I suggest using the typology of social rules suggested by Ostrom in a five-
stage research strategy. Finally, I discuss the theoretical implications of this line of
investigation, stressing its utility to decipher power relations implicated in processes
of urban change.

Keywords: Institution, Structure, Agency, Structuration, Giddens, Foucault.

Resumen

El artculo desarrolla una propuesta conceptual y metodolgica para estudiar la for-


macin de instituciones diseadas para intervenir en fragmentos del espacio urba-
no. Utilizando algunos aportes tericos de Giddens y Foucault, se reformula la no-
cin de institucin, entendindola como un conjunto de reglas sociales operando en
distintos niveles funcionales. Esta aproximacin permite dar cuenta de las relacio-
nes de poder que stas representan y de los canales abiertos para el ejercicio del
poder sobre la poblacin y el espacio urbano. Asimismo, esta estrategia metodolgi-
ca hace posible relacionar las condiciones locales bajo las cuales se ejecutan pro-
yectos especficos con polticas nacionales o globales. Para ello, se sugiere emplear
la tipologa de reglas sociales sugerida por Ostrom en una estrategia metodolgica
de cinco fases. Finalmente, se discuten los aportes tericos de esta lnea de investi-
gacin, enfatizando su utilidad para descifrar las relaciones de poder implicadas en
los procesos de cambio urbano.

Palabras Clave: Institucin, Estructura, Agencia, Estructuracin, Giddens,


Foucault.

1
Gegrafo, PUCCH; Magster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente, PUCCH; MS en Planificacin con
mencin en Planificacin Internacional, Universidad de Arizona; Ph.D. (c) y Profesor de Geografa en la Escuela de
Invierno de la Universidad de Arizona, USA. Profesor Invitado, Instituto de Geografa, PUCCH,
Chile.zunino@email.arizona.edu

Revista eure (Vol. XXVIII, N 84), pp. 103-116, Santiago de Chile, septimbre 2002

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Hugo Marcelo Zunino E.

1. Introduccin toma de decisiones? Cules son las condici-


ones que posibilitan el ejercicio del poder?
En forma paralela al ascenso y consoli-
dacin de discursos neoliberales ba- A mi entender, la falta de anlisis sistema-
sados en la apertura comercial y en tico en Latinoamrica sobre las relaciones
una disminucin generalizada del papel del sociales que dan expresin concreta al go-
Estado, nuevas formas de gobierno urbano bierno de la ciudad se vincula con dos aspec-
estn emergiendo con vigor en pases capi- tos fundamentales.
talistas avanzados y en pases perifricos res-
pecto a los centros de comando y control fi- (a) La literatura urbana "crtica" ha
nanciero. Las nuevas formas de gobierno ur- sobredimensionado la influencia de es-
bano se caracterizan por el incremento de la tructuras socioeconmicas como las
participacin de agentes privados en la toma polticas neoliberales sobre la dinmica
de decisiones con relacin al destino de la urbana de las ciudades (Angotti, 1996;
ciudad; la introduccin de estrategias de mer- De Mattos 1996, Dockendorff et al.,
cadeo para promocionar pases, regiones, ciu- 2000). Sin desconocer los nexos clara-
dades y lugares para la acumulacin de capi- mente existentes entre niveles ms ge-
tal; y el debilitamiento de instancias centrales nerales como el nivel global en los acon-
de planificacin. De esta forma, espacios ur- tecimientos que se desenvuelven en el
banos delimitados geogrficamente son mbito local, esta relacin dista de ser
revitalizados para satisfacer y crear nuevas mecnica, predeterminada o fcilmente
necesidades de produccin y consumo, sur- predecible.
giendo un paisaje renovado esttica y funcio-
nalmente, pero algunas veces marcado por
una creciente polarizacin socio-espacial. (b) Existe falta de claridad metodolgica
para desarrollar estudios que examinen
el proceso de formacin institucional y
No obstante que diversas intervenciones las relaciones entre los participantes del
urbanas, promovidas por una variada gama gobierno de la ciudad. Cabe precisar
de instituciones donde confluyen actores p- que el proceso de formacin institucional
blicos y privados, repercuten fuertemente so- no esta circunscrito a ningn nivel en
bre el funcionamiento del sistema urbano, particular: en el proceso intervienen ac-
comprometen recursos fiscales en cantidades tores que operan en distintos niveles
importantes, y en algunos casos, terrenos bajo funcionales. Por ejemplo, funcionarios
el dominio pblico son transferidos a priva- municipales, grupos comunitarios e in-
dos como forma de incentivar la inversin (el versionistas locales comprometidos en
proyecto Portal Bicentenario en Santiago de la materializacin de iniciativas (nivel
Chile, el Proyecto Ribera Norte en Concep- local u operacional); el gobierno regio-
cin, Chile, y la Remodelacin de Puerto nal, cmaras de comercio de alcance
Madero en Buenos Aires, Argentina), existe regional (nivel regional); conglomera-
un marcado desconocimiento sobre la forma dos econmicos, sindicatos, funciona-
en que operan estos arreglos institucionales rios pblicos que influyen en la defini-
y las relaciones de poder que sustentan este cin de polticas nacionales (nivel na-
tipo de intervenciones. Cmo algunos acto- cional o nivel de decisin poltica). La
res en posiciones de privilegio en institucio- relacin entre niveles funcionales es
nes con responsabilidades en el gobierno de particularmente importante de resolver
la ciudad, son capaces de ejercer poder para analticamente, pues sta define como
hacer valer intereses determinados? Qu es- los procesos locales son afectados o
trategias y tcticas son desplegadas para con- influidos por estructuras sociales ms
trolar los centros neurlgicos del proceso de permanentes, como el sistema socio-

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poltico nacional y el proceso de relacionar la evolucin del sistema capitalista


globalizacin econmica. con ciertas dinmicas urbanas, segregacin
socio-territorial, y con un sinnmero de pato-
La formacin de arreglos institucionales logas sociales. La crtica que elaboro en este
para el control de la ciudad constituye un fr- apartado da lugar a examinar, en la tercera
til campo de investigacin. Por una parte, es- seccin, cmo los investigadores que han tra-
tudiar las estrategias seguidas por los acto- bajando sobre la base de la "teora de los re-
res sociales que defienden intereses deter- gmenes urbanos" han interpretado las trans-
minados, por ejemplo inversionistas, la comu- formaciones de la ciudad a partir de coyuntu-
nidad afectada, y el conocimiento de cmo ras polticas locales; luego se examinan los
algunos son capaces de ejercer hegemona esfuerzos para trazar un camino intermedio
en las decisiones que repercuten sobre el des- entre aquellos referentes neo-estructuralistas
tino de reas urbanas, abre oportunidades y aquellos que centran la atencin en la even-
para reconocer los mecanismos empleados tual autonoma de los individuos comprome-
para controlar espacio y sociedad. Esto, even- tidos en el gobierno de la ciudad. Seguida-
tualmente, facilitara la intervencin estrat- mente, se re-elabora el concepto de institu-
gica para reconfigurar los mecanismos de de- cin propuesto por Giddens mediante la con-
cisin en operacin y otorgarle oportunidades sideracin explcita de niveles funcionales y
reales de participacin a aquellos sectores ig- el ejercicio del poder en los procesos de for-
norados o postergados en el proceso de toma macin institucional. Finalmente, en el acpite
de decisiones. Por otra parte, y en un mbito Formacin Institucional e Investigacin Apli-
ms bien terico, reconocer la institucionali- cada se sugiere una estrategia metodolgica
dad que sostiene determinadas estrategias de que posibilita el estudio de instituciones dice-
intervencin urbana ofrece indicios sobre la adas expresamente para intervenir en frag-
forma como distintos pases, regiones y luga- mentos de la ciudad.
res responden a cambios globales, por ejem-
plo la creciente liberalizacin del comercio. 2. Los sistema sociales y la
transformacin del espacio
En este trabajo se propone una aproxima- urbano
cin conceptual y metodolgica para desa-
rrollar estudios sobre formacin institucional Como toda las urbes modernas, las ciu-
que sea til para interpretar las relaciones de dades latinoamericanas representan un com-
poder que estn operando en los procesos plejo mosaico material y simblico en cons-
de transformacin urbana. Para construir este tante transformacin, cuya dinmica urbana
marco analtico, se elabora el concepto de contempornea ha sido interpretada desde
institucin y formacin institucional, utilizan- distintas perspectivas por investigadores so-
do para ello algunos aspectos de la teora de ciales. En particular, los aportes tericos de
la estructuracin de Anthony Giddens (1979 David Harvey (1982,1985 y 1989) han cons-
y1984) e introduciendo una aproximacin a tituido un referente importante para gegra-
la nocin de poder basada en Michel Foucault, fos, socilogos, y urbanistas interesados en
de modo de facilitar el examen de las estrate- comprender los cambios urbanos en el con-
gias y tcticas desplegadas para intervenir en texto de las transformaciones econmicas
la ciudad (Foucault, 1982 y 1991). recientes. Harvey argumenta que las confi-
guraciones espaciales constituyen un elemen-
Este trabajo se organiza como sigue: En to central en la dinmica capitalista y que la
la siguiente seccin, se presentan y se discu- tendencia a generar crisis de sobreacumula-
ten los aportes y limitaciones que ofrece la cin obliga a un constante manejo del espa-
corriente neo-estructuralista, la cual ha des- cio urbano, de modo alcanzar una configura-
plegado vastos y prolongados esfuerzos para

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cin adecuada que dinamice, en el corto pla- De Mattos 1996, 1999 y Portes, 1989), mien-
zo, la acumulacin de capital. Sin embargo, tras que los aspectos relativos a la manipula-
al mismo tiempo que se alcanza un ordena- cin simblica de los lugares han recibido
miento adecuado para la expansin econ- escasa atencin analtica.
mica, el espacio urbano adquiere una cierta
"rigidez" que lo tornar inviable como soporte Siguiendo esta lnea de razonamiento, una
para futuras actividades. Esto hace indispen- aproximacin neo-estructuralista resulta til
sable una constante "creacin destructiva": para situar terica e histricamente la cons-
una permanente destruccin y reconstruccin truccin de enclaves de acumulacin y con-
de espacios urbanos para satisfacer nuevas sumo. Por ejemplo, en Chile, los importantes
necesidades de produccin y consumo recursos fiscales destinados a una variada
(Harvey, 1982 y 1989). Estas son las bases gama de obras pblicas (la construccin de
para sostener que, bajo el capitalismo, es estacionamientos subterrneos en sectores
imposible alcanzar una suerte de "fijacin afectados por un marcado descenso en el
espacial" (spatial fix), pues dadas las contra- consumo; la concesin de carreteras al sec-
dicciones inherentes a dicho sistema social, tor privado) pueden ser interpretados como
los espacios de produccin y consumo estn cambios urbanos promovidos en el marco de
en constante transformacin. Los intentos una economa capitalista "abrindose al mun-
permanentes por abrir nuevas posibilidades do", que intenta crear una nueva estructura
de acumulacin, conllevan una creciente com- espacial para generar otras instancias de ex
petencia entre lugares por atraer el capital pansin capitalista. Asimismo, tambin en
internacional mvil (Sassen, 1991). Chile, el proyecto "Ciudad Empresarial", ubi-
cado en la comuna de Huechuraba, represen-
Un aspecto destacado en investigaciones ta un intento por avanzar en la integracin del
recientes sobre la construccin social de la aparato econmico local con la economa glo-
ciudad, es la manipulacin del sentido y sig- bal. Al igual que otros casos en Norteamrica
nificado del lugar mediante la construccin y y Europa (Short et al., 1993), dicho proyecto
promocin de nuevas representaciones urba- representa una abierta manipulacin del sig-
nas para atraer capital (Dovey, 1998; Goodwin nificado del lugar mediante la creacin de sm-
et al., 1993; Kearns y Philo, 1993; Roberts y bolos destinados a resaltar el espritu empren-
Schein, 1993 y Short et al., 1993). En el con- dedor y atrevido de empresas vidas por in-
texto latinoamericano, tanto en el caso chile- sertarse en los mercados internacionales. En
no como en el argentino se pueden encontrar el caso de la Repblica Argentina, la remode-
evidencias circunstanciales de este fenme- lacin material y simblica del antiguo puerto
no. En la Argentina, antes de la profundiza- de la ciudad de Buenos Aires es un caso
cin de la crisis poltica y social a finales del emblemtico. En una poca de crisis, el go-
2001, estaban en marcha ambiciosos planes bierno nacional crea una institucin pblica-
para hacer de Buenos Aires una "ciudad glo- privada para administrar el abandonado y
bal" y centro de negocios del cono sur Latino- deteriorado antiguo Puerto Madero (Corpo-
americano (Zunino, 2001a). La Intendencia de racin Puerto Madero), mediante una rgida
la Regin Metropolitana de Santiago, en tan- planificacin del uso del suelo y una rpida
to, est impulsando planes para promocionar transferencia de terrenos fiscales al sector
Santiago como centro de inversiones en el privado. El nuevo Puerto Madero no ha sido
mbito internacional. No obstante ello, los slo reconfigurado materialmente, su signifi-
esfuerzos para comprender la dinmica ur- cado social fue tambin transformado y hoy
bana de ciudades latinoamericanas han es- constituye uno de los sectores ms exclusi-
tado fuertemente inclinados a relacionar trans- vos de Buenos Aires, replicando los valores
formaciones urbanas con el desarrollo y imperantes en sociedades desarrolladas
profundizacin del capitalismo (Angotti 1996; (Zunino, 2001a).

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Estos casos especficos no pretenden La importancia de la poltica local en los


desconocer el efecto dinamizador y creativo procesos de transformacin urbana ha sido
que estos desarrollos urbansticos puedan reconocida en trabajos desarrollados desde
representar; la aplicacin de nuevas formas la dcada de los ochenta por los tericos de
de gobierno urbano y la creacin de enclaves los "regmenes urbanos" (Elkin, 1987 y Stone,
territoriales de produccin y consumo no con- 1989). Esta aproximacin ha sido til para
llevan necesariamente impactos territoriales describir cmo las elites gubernamentales y
y sociales negativos. Sin embargo, el punto empresariales en los Estados Unidos confor-
de contencin es que en esta aproximacin man regmenes urbanos que, actuando con
al fenmeno urbano las estructuras sociales altos niveles de autonoma respecto del Es-
aparecen como determinantes y se presta tado nacional, han operado para influir en la
escasa o nula atencin a los procesos socia- materializacin de una gama de proyectos
les concretos que mueven hacia adelante pro- (Clark, 1998; Keating, 1996 y Ward, 1997).
yectos urbanos. Me refiero, particularmente, Formalmente, un rgimen urbano queda cons-
a las estrategias y tcticas desplegadas por tituido por una coalicin de gobierno construi-
un conjunto de actores sociales (pblicos y da "desde abajo hacia arriba" por agentes lo-
privados) para dominar centros neurlgicos cales que construyen relaciones de confan-
de decisin e imponer proyectos que sirven a za, representando una combinacin selecti-
determinados intereses. As, la ciudad repre- va entre la sociedad poltica y la sociedad ci-
senta una construccin social: son individuos vil, por medio de la cual se supera la divisin
ocupando posiciones de privilegio dentro de de labores entre el gobierno y los inversiones-
una institucionalidad determinada los que tie- tas privados (Cox, 1996 y Stone, 1989). Re-
nen la capacidad de ejercer poder para cons- cientemente, algunos investigadores han in-
truir y/o destruir geografas urbanas. tentado extender el alcance geogrfico de
este enfoque ms all del contexto particular
En el siguiente acpite se discuten aproxi- a los Estados Unidos, mediante la consideracin
maciones tericas que centran la atencin de los vnculos entre las decisiones to-
analtica en la poltica local, y se examinan madas en el mbito local con contextos pol-
los procesos a travs de los cuales las deci- ticos y econmicos diferentes (DiGaetano,
siones de los actores sociales se insertan den- 1997; DiGaetano y Lawless, 1999; Docherty,
tro de un contexto social ms amplio. 2000; Sellers, 2002 y Storm, 1996). Estos tra-
bajos abren posibilidades para comprender
cmo los procesos generales son traducidos
3. Accionar poltico e al mbito local.
integracin analtica
estructura-agencia
Estas aproximaciones al hecho urbano
pueden ser criticadas desde variados ngu-
El nuevo rol adquirido por referentes pri- los. Por una parte, algunos estudiosos de los
vados y gobiernos locales en el marco de pro- regmenes urbanos ofrecen una lectura dete-
cesos de liberalizacin econmica, ha lleva- nida de los acontecimientos que permiten la
do a numerosos investigadores a hablar de formacin y consolidacin de coaliciones de
la desaparicin del Estado nacional como ente gobierno, pero su relacin con las condijo-
poltico-econmico significativo, desplazando- nes estructurales se mantiene en el mbito
se la esfera de poder poltico y econmico a descriptivo. En consecuencia, resulta proble-
la escala local y global, proceso que ira apa- mtico trascender lo local y establecer vncu-
rejado a la construccin social de escalas los "concretos" con situaciones que se des-
geogrficas (vase discusin contenida en envuelven en el mbito global o nacional. En
Brenner, 1997, 1999; Marston, 2000 y trminos metodolgicos, persisten problemas
Swyngedouw, 1997). en el diseo de referentes conceptuales y

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estrategias de investigacin para analizar la reglamentos que enmarcan la actividad de


formacin institucional a travs de distintas instituciones y las normas de comportamien-
escalas funcionales. Por ejemplo, Lauria to social habitual. Formalmente, Giddens de-
(1996) sugiere avanzar compatibilizando la fine una estructura como un conjunto de re-
teora de la regulacin (centradas en aspec- glas y recursos. Mientras las primeras se re-
tos macro-sociolgicos) con la visin ms fieren a normas legales, procedimientos y
coyuntural y localista que ofrece la teora de convenciones, los recursos hacen referencia
los regmenes urbanos (centrada en aspec- a la capacidad para desplegar poder y que
tos micro-sociolgicos). Sin embargo, existe es inherente a la interaccin social. A diferen-
una persistente incompatibilidad metodolgi- cia de otras lecturas ms ortodoxas como el
ca. Mientras que para los primeros las "abs- marxismo, las estructuras sociales no son
tracciones generales" constituyen el fin de la solamente condicionantes, sino tambin
investigacin cientfica, para los segundos una abren posibilidades para la accin.
aproximacin al accionar individual es el ca-
mino para interpretar procesos sociales (indi- Si bien el trabajo de Giddens permitira
vidualismo metodolgico). En suma, lo que resolver tericamente la dualidad estructura-
esto refleja es el antiguo debate entre estruc- agencia, diversos investigadores han recal-
tura y agencia: entre aquellos que le asignan cado las dificultades para trasladar los con-
prioridad analtica al contexto social, econ- ceptos abstractos de la teora de la
mico y poltico por sobre la capacidad de los estructuracin a la investigacin emprica
individuos para marcar una diferencia, y aque- (Gane, 1983; Dear y Moos, 1996; Moos y
llos que adhieren a la posibilidad de que exis- Dear, 1986; Mouzelis, 1989 y Waterstone,
ta agencia individual; esto es, una cierta au- 1996). De acuerdo con mi perspectiva, la idea
tonoma de los individuos con relacin al con- no es aplicar directamente la teora de la
texto estructural, permitindoles tomar deci- estructuracin, sino tomarla como un marco
siones en forma independiente respecto de de referencia general que invite a pensar ms
imposiciones que emergen de contextos par- detenidamente en la relacin entre estructu-
ticulares (King, 1999). ras sociales y agentes individuales y colecti-
vos. Si tomamos como punto de partida que
En mi criterio, la nocin de "estructura" todo cambio urbano es controlado por arre-
avanzada por Giddens en su "teora de la glos institucionales que representan y sostie-
estructuracin" (Giddens 1979 y 1984), ofre- nen ciertas relaciones de poder entre los par-
ce algunos lineamientos conceptuales impor- ticipantes en las instancias de decisin (por
tantes para resolver la distincin analtica en- ejemplo, relaciones de subordinacin, coope-
tre agencia y estructura, as como la disyunti- racin), especial importancia adquiere la de-
va sobre si privilegiar relaciones capitalistas finicin de institucin y cmo esta nocin se
globales o las coyunturas polticas locales en relaciona con las estructuras sociales ms o
el anlisis de las transformaciones urbanas menos permanentes.
(Zunino, 2000 y 2001b). Para Giddens, las
estructuras sociales no constituyen algo ex- Giddens (1984) define institucin como un
terno al mundo y que de manera predetermi- conjunto de reglas y recursos reproducidos a
nada estn impactando el comportamiento travs de lapsos prolongados de espacio-
social. Por el contrario, Giddens afirma que tiempo, lo cual equivale a conceptualizar una
las estructuras sociales son continuamente institucin como una estructura que ha alcan-
producidas y reproducidas en la continuidad zado cierta estabilidad a travs del espacio y
de la vida social por seres humanos capaces a lo largo del tiempo. Esta definicin resulta,
de entender racionalmente el mundo circun- a primeras luces, confusa y ofrece escasa
dante y dispuestos a captar las "reglas" que gua para la investigacin aplicada. Por una
regulan la interaccin social, tales como los parte, no queda claro cun "largo" es el pe-

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riodo requerido para que una estructura so- pero eliminando la distincin entre reglas y
cial se "convierta" en una "institucin". Por otra recursos, y entendiendo "estructura" tan slo
parte, dado que Giddens relaciona reglas con como un conjunto de reglas reproducidas por
recursos, la capacidad de los actores socia- agentes sociales en la continuidad de la vida
les para ejercer poder aparece atada a la es- social diaria (Ostrom, 1986 y Waterstone,
tructura social imperante. El conocido soci- 1996). Este movimiento conceptual permite
logo britnico parece sugerir, entonces, que conceptualizar poder como algo que es ejer-
el poder es algo que se "posee", descono- cido y que dinamiza y sustenta, a travs del
ciendo que es el despliegue de distintas for- tiempo y el espacio, el proceso de formacin
mas de poder lo que confiere a las institucio- institucional. Ms especficamente, una insti-
nes la capacidad para controlar espacio y tucionalidad urbana determinada queda con-
sociedad. Concebir el poder como algo que figurada y es sostenida por medio de estrate-
es "ejercido" y no "posedo" forma uno de los gias, tcticas y racionalidades utilizadas por
pilares de las ideas de Foucault, quien ase- agentes sociales. Cabe precisar que para
vera que el poder solo puede ser accesible evitar caer en una nocin de institucin
analticamente a travs del estudio de las "localista" y sin conexin con las cualidades
estrategias, tcticas, y racionalidades desple- del sistema social, resulta conveniente hablar
gadas por los actores sociales para controlar de "agentes estructurados", es decir, indivi-
a la sociedad (Foucault, 1991). La integracin duos que actan bajo las posibilidades y res-
de esta dimensin foucaultiana del poder a la tricciones que impone un contexto determi-
nocin de estructura e institucin, avanzada nado (Zunino, 2001b).
por Giddens, y un examen de la manera en la
cual formacin institucional se desenvuelve Se trata, metafricamente, de poner la teo-
a travs de escalas funcionales sern mate- ra de estructuracin y el proceso de forma-
ria del siguiente apartado. cin institucional "en movimiento", mediante
una base conceptual que permita ligar insti-
4. Instituciones y poder tucin, poder, estructura y agencia, evitando
caer en determinismo o voluntarismo. Las
reglas puestas en prctica para definir el fun-
La operacin del andamiaje institucional
cionamiento de instituciones responsables de
pblico-privado comandando la intervencin
intervenir en la ciudad se enmarcan dentro
sobre fragmentos de las ciudades latinoame-
de las restricciones y posibilidades que im-
ricanas, y las relaciones de poder que ellos
pone un determinado sistema socioeconmi-
representan y posibilitan, no han sido objeto
co y poltico que exhibe una cierta estabilidad
de la misma atencin analtica a la otorgada a
en el espacio y tiempo, pero a su vez, son las
las condiciones poltico-econmicas incidien-
prcticas sociales enmarcadas por dichas
do en la transformacin del paisaje urbano. En
reglas las que aseguran la reproduccin del
efecto, aproximaciones "neo-estructurales", en
sistema social (el proceso de estructuracin).
sus versiones ms radicales, conciben al Estado
nacional como reflejo del sistema so-
cioeconmico operando a escala global (el Cualquier aparato institucional que opere
capitalismo internacional). Por otro lado, en el en el mbito urbano, es diseado para alcan-
contexto anglosajn, los investigadores han zar ciertos resultados y encarna ciertas rela-
puesto el acento analtico sobre el libre juego ciones de poder y tambin define los canales
de agentes sociales y en el papel de las repre- abiertos para el ejercicio del poder: ciertos
sentaciones (Dovey, 1999 y Du Gay, 1996). actores adquieren una posicin subordinada
y algunos adquieren la capacidad de decidir
sobre el destino de reas urbanas. En el tra-
Para evitar una polarizacin analtica en-
bajo de Michel Foucault se puede encontrar
tre estructura y agencia sugiero recurrir a la
una aproximacin al poder til para compren-
nocin de estructura desplegada por Giddens,

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der la relacin entre instituciones y poder. independiente al sistema social. Para ello pro-
Foucault entiende poder como una relacin pone utilizar la teora de la estructuracin
social "siempre-presente", cuyo principio de como referente conceptual. No obstante, esta
funcionamiento son normas discursivas que intuicin terica no se desarrolla ms all y
establecen lo permitido y prohibido para la persisten interrogantes acerca de cmo apli-
elaboracin de conceptos, conocimiento y car la teora de la estructuracin en investi-
reglas (estructuras en el sentido de Giddens). gacin urbana aplicada. En este camino, su-
Estas normas, en todo caso, no son creadas giero utilizar la nocin de institucin, en los
en un vaco, ellas responden a condiciones trminos esbozados en el acpite preceden-
histricas determinadas. Por ejemplo, en El te: un conjunto de reglas reproducidas en el
nacimiento de la prisin, Foucault (1995) devenir de la vida diaria por agentes operan-
muestra cmo la creacin de tecnologas de do en distintos niveles funcionales. Estos
control social -tal como el sistema peniten- agentes no son inherentemente libres, enfren-
ciario moderno- responde a disyuntivas so- tan una serie de posibilidades y restricciones
ciales e histricas determinadas. De este provenientes de sistemas sociales ms o
modo, una institucin responsable de gobernar menos permanentes en el espacio y tiempo
la ciudad y las relaciones de poder inherentes (agentes estructurados). Por tanto, "formacin
a ella se pueden leer sobre la base de las nor- institucional" es un proceso continuo, susten-
mas discursivas y reglas desplegadas en con- tado sobre la base de reglas construidas so-
textos sociales e histricos determinados. cialmente en determinados contextos histri-
cos y polticos. Por muy slida y permanente
Esta aproximacin puede ilustrar una di- que aparezca una institucin, su reproduccin
mensin distinta -pero no excluyente- en es slo posible por el comportamiento de
estudios sobre "gobernabilidad urbana". En agentes individuales y colectivos de acuerdo
vez de entender el desarrollo de instancias a las reglas inherentes a dicha institucin (por
de gobernabilidad basadas en la interaccin ejemplo, la universidad). En el campo urba-
pblica-privada como un resultado de "polti- no, es la formacin social de una institucin
cas neoliberales" o del "avance capitalista", determinada (un conjunto de reglas para el
el acento inquisitivo se puede centrar ahora control socio-territorial) la que permite hacer
en las estrategias y racionalidades desplega- de la ciudad algo gobernable: permite a algu-
das para el control social y territorial de la ciu- nos controlar la construccin, reproduccin,
dad, vale decir, en la construccin social de y destruccin de paisajes urbanos. Tal proce-
las reglas que enmarcan el funcionamiento so contiene y reproduce relaciones de poder.
de las instituciones con injerencia en la cons-
truccin social de la ciudad. La siguiente sec- El punto central es, entonces, definir pre-
cin explora la aplicabilidad emprica de es- cisamente qu se entiende por reglas y como
tas ideas en estudios urbanos sobre forma- pueden ser stas ledas en situaciones tangi-
cin institucional. bles. Siguiendo a Ostrom (1986) y Philo y Parr
(2000), los intentos por alcanzar resultados
predecibles y controlar los resultados de pro-
5. Formacin institucional e
cesos sociales pasa necesariamente por la
investigacin aplicada construccin de reglas. Para Ostrom, las re-
glas sociales, a diferencia de las reglas
Cox (1996) sugiere construir un paso deterministas del mundo fsico (por ejemplo,
metodolgico intermedio entre referentes es- la ley de gravedad), son entidades discursi-
tructuralistas, que sitan la atencin analtica vas que no actan mecnicamente; ms bien,
en el contexto socioeconmico, y referentes stas estructuran la situacin fijando las po-
voluntaristas, los cuales confieren al individuo sibilidades y restricciones enfrentadas por
la capacidad de tomar decisiones en forma actores sociales en su afn de intervenir en

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el mundo para alcanzar algn fin predetermi- tos referentes tengan acceso a informacin o
nado. Asimismo, las reglas sociales influyen manejando el tipo, cantidad y calidad de la
sobre la interaccin entre individuos, crean- informacin disponible (reglas de informa-
do relaciones de subordinacin, obediencia y cin). Dado que la construccin de reglas
control. sociales es producto de actores que poseen
una cierta intencionalidad, ellas definen los
Para Ostrom (1986), la predictibilidad en canales que estarn abiertos para el ejerci-
asuntos pblicos puede ser alcanzada me- cio del poder sobre otros individuos, constitu-
diante la definicin de quines participan en yendo, por tanto, una actividad eminentemen-
el proceso de toma de decisiones (reglas de te estratgica (enfocada al largo plazo) y tc-
posicin); estableciendo procedimientos para tica (enfocada a alcanzar resultados muy pre-
que los actores sociales entren o dejen una cisos en el corto plazo), y basada en cierta
posicin (reglas de borde); especificando las racionalidad poltica. En todo caso, tal como
acciones que cada posicin est en condicin Malpas y Wickham (1995) advierten, el con-
o prohibida de ejecutar (reglas de autoridad); trol sobre los resultados de procesos socia-
especificando los resultados del proceso de les nunca es total, razn por la cual el proce-
toma de decisin que cada posicin est per- so de formacin institucional est siempre en
mitida de afectar (reglas de alcance); definien- constante marcha y difcilmente se alcanza
do cmo se toman decisiones colectivas (re- una suerte de "fijacin institucional" (Philo y
glas de agregacin); estableciendo los cana- Parr, 2000).
les de comunicacin que permanecen abier-
tos y qu tipo de informacin es utilizada en Ahora bien, los arreglos institucionales que
el proceso de toma de decisiones (reglas de estn surgiendo en pases capitalistas avan-
informacin); y prescribiendo cmo los cos- zados y perifricos para intervenir en fragmen-
tos y beneficios del proyecto han de ser dis- tos de la ciudad no se limitan a una escala
tribuidos entre los participantes en la toma de funcional determinada, ms bien aglutinan a
decisiones (reglas de distribucin). los actores que actan en distintos niveles.
Los individuos que representan a organismos
Para ilustrar la operacin de estas reglas del Estado (ministros de Estado, asesores,
en el mbito urbano consideremos un caso profesionales), en conjuncin con privados
en que distintos actores sociales (por ejem- defendiendo intereses de alcance nacional
plo, lderes vecinales, inversionistas, repre- (asociaciones empresariales, movimientos
sentantes de distintos estamentos del sector comunitarios, sindicatos) pueden sentar las
pblico) son llamados a participar en un or- bases para la creacin, por ejemplo, de un
ganismo que tiene por objetivo urbanizar un grupo consultivo en materias de desarrollo
segmento de la ciudad bajo administracin del urbano. Dicho comit formular pautas y
Estado (reglas de posicin). Pese a que to- lineamientos generales de accin, los cuales
dos estos actores cuentan con una posicin definirn los lmites y restricciones para las
dentro del aparato institucional en cuestin, instancias de decisin que operan en el nivel
slo unos pocos son los que tienen real inci- regional. El nivel local, finalmente, constituir
dencia sobre las decisiones respecto al pro- la instancia para ejecutar el proyecto y con-
ceso de urbanizacin. La exclusin de algu- trolar su marcha. Resulta importante consi-
nas voces puede ser alcanzada restringien- derar dos aspectos.
do la participacin ciudadana a las fases ini-
ciales del proyecto (reglas de borde, reglas (a) Algunos actores no limitan su accionar
de alcance), consultando "a la gente" pero a un nico nivel funcional, algunos de
restringiendo la toma de decisiones a ciertas ellos pueden participar en la definicin
elites gubernamentales o empresariales (re- de polticas urbanas nacionales y en ins-
glas de agregacin), o prohibiendo que cier- tancias de decisin en el mbito local.

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Formacin institucional y poder: investigando la construccin social de la ciudad
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(b) El proceso de formacin institucional no tringidos, la definicin de dos niveles (regio-


es necesariamente "desde arriba hacia nal-nacional y local) puede ser suficiente para
abajo"; en muchas ocasiones son ins- dar cuenta de situaciones particulares a una
tancias de alcance regional, o incluso regin. Un estudio de mayor alcance o inves-
local, las que impulsan ciertas iniciati- tigaciones comparativas sobre las repercusio-
vas que, a su turno, impactan sobre po- nes de la economa global en el desarrollo
lticas generales. urbano nacional, requerirn definir niveles por
sobre el Estado-nacin. Los niveles funcio-
La formacin de instituciones a travs de nales no estn dados y listos para ser "des-
distintos niveles funcionales puede ser inter- cubiertos"; stos deben ser definidos en fun-
pretada recurriendo a la nocin de reglas ya cin de los objetivos de la investigacin y re-
esbozada. Las reglas operativas en niveles pensados constantemente, pues algunos ni-
ms generales definirn la situacin, el con- veles funcionales suelen escapar a la inspec-
texto estructural dentro del cual se desenvol- cin inicial del caso de estudio.
ver la accin de actores de niveles inferio-
res y las posibilidades que stos tienen para (c) Definicin de los actores estratgicos y
construir arreglos institucionales que materia- de la comunidad afectada
licen iniciativas concretas. Es preciso insistir
en que no se trata de determinacin desde Esta tarea equivale, en parte, a definir las
arriba hacia abajo; las reglas slo estructuran reglas de posicin y de borde: Quines to-
la accin y decisin de los actores involucra- man decisiones en nodos estratgicos?
dos, y siempre existe la opcin de elegir en- Quines son consultados en la toma de de-
tre alternativas distintas. Por ejemplo, por muy cisiones? Esta fase puede considerar entre-
slidas que sean las reglas que definen las vistas preliminares con actores directamente
directrices del desarrollo urbano nacional, en involucrados en el proyecto, anlisis de do-
el mbito local stas deben ser reinterpreta- cumentos como planes y programas, y reco-
das y es necesario definir entre los posibles pilacin de antecedentes en medios periods-
arreglos institucionales el curso de accin ticos. No obstante, las reglas de posicin no
adecuado para alcanzar ciertos fines. definen quines son excluidos del proceso de
toma de decisiones. Por tanto, se hace nece-
Para examinar el proceso de formacin sario identificar actores no considerados en
institucional e identificar las relaciones de la toma de decisiones para precisar los me-
poder que sustentan estos arreglos, sugiero canismos que impiden la participacin efecto-
emplear una estrategia metodolgica consis- va de algunos actores en ciertas fases del
tente en cinco fases: proyecto.

(a) Definir un punto de entrada operacional (d) Interpretar las reglas actuando en cada
uno de los niveles funcionales
Este puede ser un caso concreto, por
ejemplo, un proyecto urbano o un plan de Estas reglas contemplan reglas escritas
desarrollo urbano en estado de ejecucin. (formales) como constituciones, leyes, regla-
mentos, disposiciones administrativas; y re-
(b) Identificar los niveles funcionales que se glas no escritas (informales), las cuales defi-
relacionan con dicho caso nen lmites y restricciones para el accionar
individual. Identificar reglas informales es, por
cierto, complejo, pero stas son esenciales
En esta fase el analista debe acotar el para evaluar aspectos claves como, por ejem-
estudio de acuerdo a las preguntas especfi- plo, la generacin, traspaso y uso de la infor-
cas de su investigacin. En estudios ms res- macin. Este aspecto no est siempre

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Formacin institucional y poder: investigando la construccin social de la ciudad
Hugo Marcelo Zunino E.

Figura 1. Niveles institucionales y reglas sociales

normado por medio de reglamentos escritos, Cules reglas estn posibilitando que cier-
y pueden existir determinados "filtros" que tie- tos actores adquieran una posicin de privi-
nen la funcin de reinterpretar la informacin legio en la toma de decisiones respecto al
proveniente de niveles superiores o inferio- destino de la ciudad? A qu polticas nacio-
res. La complejidad de acceder a estos as- nales responde el arreglo institucional en
pectos de la institucionalidad urbana, hace cuestin? Quines estn siendo excluidos?
recomendable un trabajo etnogrfico que pue- Cules son los mecanismos empleados para
de consistir en investigaciones participativas, excluir ciertas voces? Este tipo de preguntas
entrevistas semi-estructuradas y preguntas est dirigido a reconocer las relaciones de
abiertas respecto al funcionamiento del go- poder inherentes a arreglos institucionales
bierno en cada una de las escalas funciona- diseados para intervenir en la ciudad.
les. La figura 1 ilustra esta fase considerando
tres niveles funcionales:
6. A modo de conclusin

(e) Integracin vertical


Mediante la identificacin de los mecanis-
mos precisos que conectan distintos niveles
La fase final de la investigacin radica en funcionales, la aproximacin metodolgica
integrar analticamente las reglas que operan aqu propuesta contribuir potencialmente a
en cada uno de los niveles. Para facilitar la avanzar la agenda de investigacin de los
integracin vertical, es conveniente comen- tericos de los regmenes urbanos, quienes
zar por el nivel ms bajo (por ejemplo, el ni- han enfrentado dificultades metodolgicas en
vel local) y luego examinar las reglas del m- la aplicacin de este referente fuera de los
bito regional que posibilitan o restringen la Estados Unidos. En efecto, al considerar una
formacin de un tipo particular de institucin.

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institucin como un conjunto de reglas ope- las reformas neoliberales recientes con trans-
rando a travs de distintos niveles funciona- formaciones y patologas urbanas. La forma
les, se permite relacionar el nivel local con de entender la construccin social de la ciu-
procesos ms generales, lo que facilita com- dad aqu expuesta facilita examinar la forma
prender la manera en la cual regiones y luga- en que ciudades y lugares se adaptan a cam-
res responden diferenciadamente ante cir- bios contextuales. As, uno de los supuestos
cunstancias generales, como el avance de que enmarcan este trabajo es que las institu-
polticas neoliberales centradas en limitar las ciones para el gobierno de la ciudad no que-
funciones y alcance de los rganos centrales dan enteramente explicadas por procesos
de gobierno y en crear las condiciones para polticos y econmicos que se desenvuelven
el desarrollo empresarial privado. en un mbito global o nacional, y que es pre-
ciso prestar atencin analtica a las prcticas
Los aportes conceptuales de Giddens y sociales mediante las cuales los partcipes en
Foucault, principalmente, pueden ser cohe- instancias para el gobierno de la ciudad in-
rentemente aplicados para llevar a cabo in- tentan dominar el proceso de toma de deci-
vestigaciones empricas que permitan enten- siones y avanzar fines especficos. Es a tra-
der, por una parte, una formacin institucional vs de este proceso que se constituyen y re-
como un producto de la relacin dialctica producen relaciones de dominacin y cola-
entre prcticas sociales y elementos relativa- boracin. En definitiva, son individuos reflexi-
mente permanentes del sistema social y, por vos, que poseen la capacidad de entender las
otra parte, examinar las racionalidades, es- reglas sociales formales e informales que
trategias y tcticas que ponen en marcha el estructuran su accionar, los que crean, repro-
proceso de estructuracin. En este sentido, ducen o destruyen las geografas urbanas que
constituye una posibilidad analtica para avan- nos rodean.
zar en descifrar cmo elites pblicas y priva-
das son capaces de ejercer hegemona en 7. Referencias bibliogrficas
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