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El Parlamento

de la Humanidad
La historia de las Naciones Unidas

PAUL KENNEDY

T rad u c ci n de
Ricardo Garca Prez

DEBATE
I cu t,
BIBLIOTECA - FLAC30

B IB L IC I ECA - F I ACSO - EC
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Donacin:

T tu lo original: The Parliam ent o f M an

Prim era edicin: o ctu b re de 2007

2006, Paul M. K ennedy


2007, de la presente edicin en castellano para to d o el m undo:
R andom H o u se M ondadori, S. A.
Travessera de G racia, 47-49. 08021 Barcelona
2007, R icardo G arca Prez, p o r la traduccin
2007, R andom H o u se M ondadori S.A.
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Im preso p o r C argraphics S.A.

ISBN: 978-958-639-508-3
Para los nuevos miembros
de mi encantadora y extensa familia ,
Cynthia, Sophia, Catherine y Olivia

Para los amigos constantes de mi vida,


, John y Cinnamon y Matthew Kennedy
o incluso en 1648. Las naciones de Europa desfilaban, navegaban y
volaban ahora hacia la guerra, com o tantas veces lo haban hecho en
el pasado. El ltimo grito ahogado de la Sociedad de Naciones, la
expulsin de la U nin Sovitica por su ataque a Finlandia aquel in
vierno, parece ms un smbolo de su destino que de sus poderes. El
espectculo haba term inado, y el teln haba cado.

La Sociedad de Naciones qued en una especie de estado de sus


pensin a partir de mediados de 1940, m om ento en que su secreta
rio general, Joseph Avenol, tan propenso a la contem porizacin, fue
sucedido por Sean Lester, que gestion desde Ginebra una organi
zacin esqueltica durante toda la guerra; de hecho, hasta el 18 de
abril de 1946, cuando fue liquidada form alm ente.14
Mientras las salas principales de la Sociedad de Naciones iban
acum ulando polvo, los dramas de la Segunda G uerra M undial
iban anegndolo todo a su paso. La conquista alemana de Polonia y
de gran parte de Europa occidental, la cada de Francia, la batalla de
Inglaterra, la entrada de Italia en la guerra y la extensin de los com
bates al M editerrneo, los Balcanes y O riente Prxim o, el ataque
nazi contra la U R SS y las invasiones japonesas en Extrem o O riente
atraparon la atencin popular entre 1939 y 1942. Aquellas no eran
circunstancias para que unos lderes polticos tan apurados com o
Churchill y Stalin tuvieran tiem po de reflexionar sobre la mejora de
las estructuras internacionales.
N o obstante, se realizaron algunas reflexiones iniciales en mbi
tos menos augustos. Los intemacionalistas estadounidenses, frustra
dos desde haca m ucho tiem po por la deriva de su pas durante la
dcada de 1930, crearon la Com isin para el Estudio de la O rgani
zacin de la Paz y, nada menos que en 1940, haban elaborado un
informe sobre la necesidad de apartarse de una sociedad de naciones
para crear una federacin mundial (defendiendo los argumentos de
un libro asombrosamente popular de W endell W illkie, Un mundo,
varios aos antes de su publicacin).15 El propio R oosevelt fom en
taba la reflexin del Departam ento de Estado acerca del orden de
posguerra, antes incluso de que Estados Unidos entrara en la guerra.
El Foreign Office britnico, que contaba con un departam ento de
organizaciones y tratados internacionales, tam bin estaba bosquejan
do algunas ideas iniciales, si bien con la tajante condicin por parte
de Churchill de que aquello solo podan hacerlo quienes tuvieran
tiem po de cruzarse de brazos. Y cuando el prim er ministro y el pre
sidente se reunieron, en agosto de 1941, para promulgar la Carta
Atlntica, acordaron crear un sistema general de seguridad perm anen
te y ms amplio. Vale la pena sealar que el nfasis que durante aque
llos aos haca R oosevelt en pblico en el discurso de las C uatro
Libertades (la libertad de palabra y expresin, la libertad de religin,
la de estar libres de necesidades y la de estar libre de temores) antici
pa el majestuoso tono del Prembulo de la propia Carta de las N a
ciones Unidas. Pero todo eso era m uy vago, deliberadamente vago.
Obviam ente, la reflexin y la planificacin sustantiva solo p u
dieron emprenderse a partir de 1943, cuando el rum bo de la guerra
cambi en favor de la Gran Alianza y los diversos agentes se vieron
obligados a reflexionar sobre el tipo de m undo que queran una vez
que el com bate hubiera finalizado. Sin embargo, antes de evaluar las
decisiones que habran de conducir al futuro orden internacional,
deberamos analizar las ideas y angustias que influyeron en los adm i
nistradores polticos aliados, sobre todo porque algunas de esas preo
cupaciones se han difuminado en las brumas del tiem po.16
E n el m bito de la seguridad, hubo al menos tres razones para
que las grandes potencias se com portaran com o lo hicieron. La pri
mera era sencillamente su egosmo natural. Los animales fuertes no
ven razn alguna para aceptar las restricciones de otros ms dbiles y
de m enor tamao. La segunda fue el resultado de las interpretacio
nes de la historia reciente que hacan las potencias. La tercera tena
que ver con sus preocupaciones por el futuro inm ediato. Estas dos
ltimas razones han quedado casi olvidadas y apenas se m encionan
en los ltimos debates sobre la modificacin de las condiciones de
pertenencia al Consejo de Seguridad. Sin embargo, los tres m otivos
contribuyeron a aum entar la cautela y reflexin con que aquellos
gobiernos elaboraron los captulos esenciales de la Carta de la O N U
que se ocupaban de cuestiones de seguridad.
En las discusiones de 1944-1945, el egosmo y el recelo fueron
exhibidos sobre todo por las dos superpotencias emergentes, la URSS
y Estados Unidos. Es bastante comprensible. Francia estaba resuci
tando a la condicin de gran potencia gracias a la insistencia de C hur
chill, pero cmo iba a influir Pars en las deliberaciones de D um bar
to n Oaks, Yalta o San Francisco? C hina estaba sumida en una guerra
civil y M osc y Londres la observaban desconcertados y sin otorgar
le credibilidad. Podramos pensar que el Im perio britnico, en deca
dencia, habra sido quiz el estado ms precavido ante las restricciones
a la soberana, y ciertam ente trataba de desviar las interferencias
en los asuntos internos de sus colonias; pero en 1945, a sus polticos
les preocupaba an ms la necesidad de involucrar en una red de
compromisos internacionales a los un tanto caprichosos estadouni
denses y rusos.
As fue com o las dos autnticas grandes potencias de la poca,
cuya creciente influencia bipolar haba predicho Alexis de T ocque-
ville ms de un centenar de aos antes, se m ostraron extremada
m ente desconfiadas ante las restricciones que un fuero internacional
pudiera im poner sobre sus futuras acciones. N ingn pas recordaba
con agrado la Sociedad de Naciones. C om o hemos visto, Estados
Unidos la haba abandonado antes incluso de firmar su ingreso,
mientras que a la U R SS no se le haba perm itido ingresar en 1919,
fue admitida tardam ente a mediados de la dcada de 1930 y fue ex
pulsada despus, tras la invasin de Finlandia. Ambos consideraban
tam bin que se haran con la victoria gracias principalm ente a los re
cursos y la voluntad que cada uno de ellos aportaba. D e m odo que,
por qu sentirse frustrados ahora? Ms concretam ente, Stalin, cuyos
arrebatos de paranoia en aquella poca estaban marcando nuevos li
mites, tema caer en la trampa de los arquitectos capitalistas del nue
vo orden mundial. U n triunvirato o, si era necesario, un concilibu
lo de potencias mundiales com puesto p o r cinco estados, rotando
con cautela pero respetando los intereses declarados de los dems,
era sencillamente aceptable. Pero jams permitira que ese nuevo
foro votara a favor de em prender acciones concertadas contra inte
reses soviticos. As pues, era esencial el derecho a veto. Curiosa
m ente, en W ashington m uchos defendan esa misma posicin; por
ejemplo, el senador A rthur Vandenberg, aquel estadounidense p ro
fundamente anticomunista del que se dice que respondi a las pro
testas de un delegado mexicano en San Francisco diciendo que po
da escoger entre unas Naciones Unidas con cinco miembros per
manentes con derecho a veto... o ningunas Naciones Unidas.17
La segunda razn era la siguiente: los lderes polticos estadouni
denses, britnicos y soviticos que se disponan a modelar el orden
mundial en 1945 haban atravesado todos ellos la torm entosa expe
riencia del desm oronam iento internacional sistemtico durante los
quince o veinte aos anteriores. Podem os sospechar que en 1939 ya
haban extrado lgubres conclusiones sobre lo que funcionaba y lo
que no funcionaba en la bsqueda de la paz, o al menos en la evita
cin de la catstrofe. Los catrticos acontecim ientos de la Segunda
Guerra M undial no hicieron ms que pulir e intensificar esas apre
ciaciones. C uando lleg el m om ento de rem itir los documentos po
lticos y los borradores de la Carta para su siguiente tentativa de evi
tar futuras guerras, estaban ya de m uy pocos nimos para nada que
se pareciera a aquellas suaves y bienintencionadas declaraciones que,
segn sospechaban, haban proporcionado unos pies tan frgiles a la
Sociedad de Naciones. El nuevo sistema de seguridad tena que te
ner colmillos.
Sus cargos contra el anterior sistema de la Sociedad de Naciones,
afirmaban unos en pblico y otros en privado, eran muchos, diver
sos y abrumadores. Sencillamente, haba sido demasiado dem ocrti
ca y demasiado liberal. C om o hemos visto anteriorm ente, eso supo
na que estados pequeos y serios com o Finlandia o N ueva Zelanda
podan elevar propuestas y formular objeciones a acuerdos necesa
rios, con consecuencias que operaban com o s se arrojara arena a los
engranajes de las negociaciones de la antigua diplomacia. U na cosa
era que el derecho internacional reconociera que todos los estados,
tanto Dinamarca com o la U R SS y tanto Costa R ica com o Estados
Unidos, son soberanos; pero esa tendencia democrtica no haba
servido para disuadir a los agresores de la dcada de 1930. Al con
trario, las evidencias demostraban que haba fom entado que los dic
tadores, que contem plaban la parlisis de la Sociedad de Naciones,
fueran cada vez ms atrevidos. Aquello no deba volver a suceder.
P or consiguiente, haba que m antener en el terreno de juego a
las grandes potencias con vocacin aislacionista, Estados U nidos y la
URSS, y no permitirles que se desbocaran por las sendas de la des
confianza y el obstruccionismo. En este aspecto el gobierno britni
co se manifest con la mxima claridad. N o tena ninguna intencin
de quedar en la misma posicin que haba ocupado a partir de 1919,
cuando todos los dems actores haban abandonado la escena a ex
cepcin de ella misma y una Francia debilitada (y, en esta segunda
ocasin, gravemente debilitada). Si haba que engatusar a los dos
grandes para que permanecieran a bordo, ya fuera m ediante garan
tas de soberana al Senado estadounidense o con privilegios especia
les de voto para las grandes potencias, as se hara. Si podan quedar
sepultados por la coordinacin militar de la posguerra o por algn
control negativo acerca de cm o deban desarrollarse los aconteci
mientos, tambin vala la pena pagar ese precio. Q uiz all donde se
implicara una nacin grande se debilitaran determinados principios
universales y se com prom etiera una respuesta efectiva ante posibles
transgresiones de la legalidad internacional, pero eso era m ucho m e
jo r que no disponer de ningn tipo de sistema de seguridad. Si todo
el m undo era razonable, poda resultar.
Pero la razn ms im portante en las m entes de los planificado-
res era quiz su valoracin de las diferentes capacidades, de las dife
rentes cualidades de los estados grandes frente a los pequeos. La
idea era sencillamente com o sigue: lo que la dcada de 1930 les ha
ba enseado era que los pases dbiles desde el punto de vista m ili
tar, com o Checoslovaquia, Blgica, Etiopa y M anchuria, eran in
trnsecamente consumidores de seguridad. N o podan abastecerse
por s solos, no por falta de algn tipo de espritu nacional, sino p o r
que carecan de los recursos demogrficos, territoriales y econm i
cos necesarios para com batir las agresiones de sus vecinos de m ayor
extensin. A diferencia de ellos, las grandes potencias eran, o se ha
ban visto obligadas a acabar siendo, los proveedores de la seguri
dad internacional; una vez ms, no por ninguna especie de virtud
especial de su naturaleza, sino tan solo porque tuvieron capacidad
para resistir y, a continuacin, derrotar a Alemania, Italia y Japn.
La distincin bsica entre los pases que demandaban ayuda exterior
para preservar su seguridad y los pases que se com prom etan a pro
porcionarla tena que quedar clara en esta ocasin. Si se falseaba, las
democracias del m undo podran volver a ser arrojadas a la confusin
en caso de que en el futuro se produjera una crisis m anch o un
Anschluss austraco.
Esto conduce, pues, a la tercera razn, que consiste en que a los
planificadores de los tiempos de guerra Ies pareca que haba una
marcada necesidad de anticiparse a la posibilidad de que hubiera
nuevas agresiones por parte de Berln y Tokio o, quiz, de algn
otro estado ambicioso a mediados de la dcada de 1950 o ms ade
lante. A unque desde la perspectiva actual esto parezca un ejem plo de
pronstico increblemente desacertado, dada la profunda repugnan
cia cultural de la Alemania y el Japn de posguerra al verse arrojados
a cualquier enredo exterior, tena m ucho sentido en aquella poca.
Los britnicos y, en m enor medida, los franceses tenan esto en
m ente. Es pertinente recordar que, cuando los aliados estaban esbo
zando estos planes sobre el orden de posguerra, ambas potencias del
Eje posean todava vastas franjas de terreno apresado y com batan
todava con fiereza. Cada vez pareca ms probable la victoria final
de la Gran Alianza, pero la determ inacin alemana y japonesa era
impresionante, y quin saba qu mortferas armas secretas podran
estar desarrollando los alemanes (sobre todo) a partir de sus inm en
sos recursos tecnolgicos? N o eran pueblos a los que pudiera tom ar
se a la ligera. Solo quince aos despus de la pica derrota de A le
mania en la ltima guerra, estaba ya dispuesta a volver a desafiar al
sistema imperante. La m ayor parte de la gente de O ccidente y de la
U R SS estaba convencida de que sus enemigos posean una inexora
ble propensin natural hacia la agresin y las atrocidades.18
C iertam ente, los aliados tenan planes exhaustivos para dem o
cratizar Alemania y Japn, pero tras pulverizar los de aquellas hala
geas esperanzas wilsonianas de paz duradera de haca solo dos d
cadas, las potencias vencedoras saban que en esta ocasin deban ser
ms cautelosas y endurecer las disposiciones de la Carta relativas a la
seguridad. Las naciones pequeas deberan por tanto dejar de que
jarse sin m otivo p or la injusticia del derecho a veto y agradecer que
las grandes potencias fueran a asumir ahora con rigor sus responsabi
lidades internacionales. Finalmente, y pese a la creciente desconfian
za m utua entre el Este y O ccidente mientras el conflicto de 1939-
1945 llegaba a su fin, todava haba esperanzas de que la alianza de
guerra pudiera m antenerse, con alguna leve transformacin, para al
canzar una nueva era de paz. Quiz los historiadores se apresuran un
tanto a explicar aquellas discusiones de 1945 en Yalta y Potsdam, en
las que los tres grandes no estaban de acuerdo, y suelen prestar m e
nos atencin a las sesiones durante las cuales los mandos militares in
formaban sobre sus respectivos planes y operaciones. M antener esta
cooperacin, si bien a un nivel m uy inferior y a un ritm o ms len
to, no era imposible.
En ltima instancia, haba dos cosas claras. Prim ero, a diferencia
de 1919, en 1945 todas las grandes potencias estaban dispuestas a
contribuir a construir un nuevo sistema de seguridad internacional y
luego a ingresar en l. En segundo lugar, y aunque este desagradable
hecho no se expusiera jams con detalle y claridad, pese al tono con
el que la Carta de la O N U exiga conform idad con las resoluciones
del Consejo de Seguridad, si un estado poderoso decidiera desafiar a
ese organismo m undial y seguir su propio camino, se poda hacer
m uy poco para im pedir que sucediera; a menos, claro est, que otros
estados poderosos estuvieran dispuestos a emplear la fuerza militar y,
con ello, correr el gran riesgo de dar com ienzo a la Tercera Guerra
M undial. Si los estados menores quebrantaban las leyes, se les podan
ajustar las cuentas con facilidad. Al menos en este aspecto, haban
cambiado m uy pocas cosas; las grandes potencias haran lo que deci
dieran ellas hacer. Los planificadores eran m uy conscientes de ese
hecho, pero cruzaban los dedos para que la armoniosa y m utuam en
te beneficiosa construccin de una nueva estructura internacional,
ms las mejoras en las medidas de cooperacin, reforzadas por el re
cuerdo de los dos sangrientos conflictos mundiales, bastaran para
im pedir que algn pas cruzara ese pavoroso lmite que separa la paz
de la guerra. P or razones institucionales y tam bin morales, los go
biernos sentiran la presin m undial para resolver las disputas sin re
currir a la espada ni a la bomba.
La otra gran leccin que los planificadores y los polticos occi
dentales extrajeron de los aos de entreguerras tena que ver con el
derrum bam iento econm ico y social del sistema de m ercado abier
to; una catstrofe que consideraban la raz de la agitacin poltica y
el extremismo que desembocaron en las guerras: los hombres deses
perados em prenden acciones desesperadas. Los grupos de trabajo es
tadounidense y britnico (obviamente, los soviticos no tenan nin
gn inters) dedicaron por tanto m ucho tiem po a sopesar ideas para
mejorar la arquitectura financiera, bancaria y comercial con el fin de
favorecer positivamente la prosperidad y la interdependencia y, de for
ma negativa, atajar cualquier amenaza seria para la estabilidad de los
mercados monetarios y de valores. La ponderacin de estos planes
econmicos discurri paralelamente a las negociaciones para cons
truir un orden de seguridad en la posguerra, y la idea de una gran re
construccin socioeconm ica adquiri una popularidad generaliza
da en la prensa liberal occidental. Sin embargo, com o es lgico, los
planes para ese nuevo sistema financiero internacional (como se de
talla ms adelante, en el captulo 4) que se negociaron en la famosa
Conferencia de B retton W oods durante el verano de 1944, acaba
ron por poner m ucho ms nfasis en la responsabilidad fiscal que en
ninguna otra misin mundial para m ejorar la situacin de la hum a
nidad con independencia del coste que tuviera. La necesidad de es
tabilidad, de una estabilidad controlada por las principales potencias,
siempre fue prioritaria, aun cuando se empleara la retrica de favo
recer la productividad de todos los seres hum anos a escala universal.
N o era una casualidad que el derecho a voto en el futuro Fondo
M onetario Internacional (FMI) y en el Banco M undial (conocido
en un principio com o Banco Internacional de R econstruccin y
Fom ento, B IR F) se ponderara para que reflejara la mayor disponi
bilidad de recursos de las naciones capitalistas ricas, sobre todo de
Estados Unidos.
Estos eran pues, grosso modo, los supuestos para el abastecimien
to de la futura seguridad militar y econm ica que m otivaban a las
tres grandes potencias y conform aban sus planes para la nueva orga
nizacin mundial, cuando se reunan, segn correspondiera, en
Mosc, B retton W oods, D um barton Oaks, Yalta y San Francisco
(donde en aquel m om ento C hina y Francia tam bin interpretaban
su papel). Dada la posicin especial que ocupaban en el proyecto de
seguridad, las grandes potencias estaban deseando ver la creacin
de otras estructuras parlamentarias y de toma de decisiones democr
ticas en otros lugares de las Naciones Unidas. Estaba bien, por ejem
plo, que hubiera algunos integrantes adicionales con carcter no per
m anente en el Consejo de Seguridad, siempre que ninguno de ellos
tuviera derecho de veto. Y sera bien recibido un organismo de deli
beracin com o una Asamblea General que representara a los gobier
nos de todos los estados miembros de la O N U , con diversos comits
y agencias en los que la participacin fuera rotativa y pudiera ser re
presentativa desde el punto de vista regional... siempre que respeta
ran las competencias especiales del Consejo de Seguridad.
En las altas esferas no se prodigaba m ucha atencin a asuntos
culturales e ideolgicos, ni a la im portante cuestin de los derechos
humanos. Aquellos asuntos llegaron precipitadamente, en 1945,
cuando los negociadores trataron por todos los medios de propor
cionar un contexto ms noble a aquel otro lenguaje ms prosaico
acerca del aparato de seguridad de la O N U , a su constitucin pseu-
doparlamentaria y a los duros acuerdos de cooperacin econmica.
Antes incluso de que se aprobara en San Francisco el majestuoso
lenguaje de la Carta, y posteriorm ente el de la Declaracin U niver
sal de los Derechos Hum anos, los funcionarios desde el interior y los
redactores desde el exterior describan la nueva organizacin m un
dial com o una especie de taburete con tres patas.
La prim era pata representaba las medidas para alcanzar seguridad
internacional y, por tanto, subrayaba la diplomacia cooperativa y el
arbitraje para resolver disputas, respaldados por una fuerza militar
com n para disuadir de las agresiones o, en caso de que fracasara,
derrotar a los agresores.
La segunda pata descansaba sobre la creencia de que la seguridad
militar sin progreso econm ico era poco duradera y ftil. Por con
siguiente, haba que disear, ya fuera en el seno de la familia de la
O N U o en relacin con el organismo mundial (como las institu
ciones de B retton W oods), instrum entos para reconstruir la econo
ma mundial.
Podra decirse que la tercera pata era la ms interesante de todas
y que sin duda recoga el legado idealista de Kant, W ilson y otros.
Sostena que, con independencia de la firmeza con que se erigieran
las dos primeras patas, el sistema se vendra abajo, se derrumbara, si
no ofreca formas de m ejorar el entendim iento poltico y cultural
entre los pueblos. C om o la guerra comienza en la m ente de los
hom bres, era (y es) en ese mbito donde hacan falta mejoras sustan
cales.
Fsicamente, un taburete de tres patas es una estructura m uy es
table; cada una de las tres asciende inclinada hacia dentro y refuerza
a las dems. Es difcil deteriorarlo o despedazarlo. D e todos modos,
se trata de una creacin hum ana y, por tanto, depende de los artesa
nos que lo forjen. Si los carpinteros concedan ms fuerza a una de
las patas debilitando las otras dos, el taburete se inclinara enseguida.
D e hecho, gracias a una serie de compromisos (y a un diseo m uy
inteligente), el docum ento surgido de la Conferencia de San Fran
cisco, la Carta de la O N U , era asombrosamente equilibrado. Lo que
parece quedar claro en los archivos histricos es que fueron los esta
dounidenses quienes ms prom ovieron la idea de com unidad cultu
ral e ideolgica, los soviticos quienes ms resaltaban la necesidad de
seguridad por encima de todo (qu necesidad tena Stalin del Ban
co Mundial?) y los britnicos quienes ms obsesionados estaban por
un pacto que aportara al orden de posguerra tanto estabilidad eco
nm ica com o militar, confiriendo ms poder a los nuevos organis
mos internacionales del que jams haba estado dotado la Sociedad
de Naciones, pero sin injerencias en asuntos internos ni coloniales.
Pareca un acuerdo justo, suponiendo (lo cual era suponer m ucho)
que los tres grandes siguieran respetando los compromisos negocia
dos por todos entre 1943 y 1945.
T odo esto contribuye a explicar la forma concreta del texto de
la Carta (que, por su inters, se reproduce en el Apndice). Tras el
majestuoso Prembulo, con el que por este acto establecejn] una
organizacin internacional que se denom inar las Naciones Unidas,
el Captulo I recuerda a los miembros los propsitos y principios a
los que se com prom eten al suscribir la Carta. Se trataba de obliga
ciones ingentes e imperiosas: todos los miembros cumplirn de
buena fe, arreglarn sus controversias internacionales por medios
pacficos y prestarn a las Naciones Unidas toda clase de ayuda en
cualquier accin que ejerza. C om o si hubiera que com pensar el
atrevim iento de estas promesas, el captulo term ina con la famosa
declaracin (artculo 2.7): Ninguna disposicin de esta Carta auto
rizar a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esen
cialmente de la jurisdiccin interna de los Estados.19
El segundo captulo es breve, y en l se establece simplemente
que la pertenencia a la O N U est abierta a todos los estados amantes
de la paz y se esbozan los procesos de admisin... y expulsin. Pare
ce un poco com o el reglamento de admisin de un club de caballe
ros de Londres o N ueva York. El tercer captulo es an ms breve, e
identifica seis rganos principales del organismo mundial: la Asam
blea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Econm ico y So
cial, el Consejo de Administracin Fiduciaria, la C orte Internacional
de Justicia y la Secretara. Estos seis rganos no tenan, com o vere
mos, idntico peso real; pero ahora eran creaciones del derecho in
ternacional. La Carta tambin afirmaba que se podrn establecer
[tambin] los rganos subsidiarios que se estimen necesarios. Los pa
dres fundadores se estaban concediendo tambin m ucha libertad.
Las partes autnticam ente crticas llegaban hacia la m itad de la
Carta: el Captulo IV, sobre la Asamblea General; el Captulo V, so
bre la composicin, los poderes y procedim ientos del Consejo de
Seguridad; el Captulo VI, sobre el arreglo pacfico de las disputas, y
el explosivo Captulo VII, Accin en caso de amenazas a la paz,
quebrantam ientos de la paz o actos de agresin. T anto en la poca
de su redaccin com o en las dcadas posteriores, todos los gobiernos
y sus diplomticos consideraban que estos cuatro captulos eran los
elementos clave de un nuevo orden internacional. Cm o no iban a
considerarlo as si redactaban el texto en m edio de la guerra ms des
tructiva de la historia y estaban decididos a crear algo m ejor de lo
que haba ofrecido la Sociedad de Naciones?
Los artculos referentes a las funciones, poderes y procedim ien
tos de la Asamblea General son los ms ingeniosos. A prim era vista,
parece que fuera a hacerse realidad el Parlam ento de la hum anidad
de Tennyson, al menos bajo la forma de un parlamento de gobier
nos; y as era en cierto sentido. Todos los estados-nacin podan so
licitar el ingreso, y se votaba de acuerdo con las reglas de la mayora
simple, mientras que las cuestiones importantes requeran una m a
yora de dos tercios.20 Era com etido de la Asamblea examinar y
aprobar el presupuesto anual de la O N U , aprobar los acuerdos de
administracin fiduciaria y supervisar la cooperacin internacional
en materias de carcter econm ico, social, cultural, educativo y sa
nitario. Deba contribuir a hacer efectivos los derechos hum anos y
las libertades fundamentales de todos. Se trataba de una lista apabu
llante. Aqu resida, sin duda, el centro de gravedad poltico del or
den internacional de las dcadas subsiguientes.
Pero un anlisis ms detallado del intrincado lenguaje de la Car
ta sugiere que la Asamblea no dispona de los poderes de, pongamos
por caso, la Cmara de los C om unes britnica. U n lector atento
reparar en el uso frecuente que se hace en m uchos artculos de
la forma podr (en contraposicin a har). As, mientras que la
Asamblea General podr llamar la atencin del Consejo de Seguri
dad hacia situaciones que supongan una amenaza para la paz, tam
bin se dejaba claro en el artculo 12.1 que no har ninguna reco
m endacin mientras el Consejo de Seguridad est trabajando sobre
alguna disputa en particular. Q uiz la envergadura de la brecha de
poder entre los dos rganos era que las resoluciones de la Asamblea
no eran vinculantes, aunque siempre com portaran un relevante peso
simblico, mientras que las resoluciones del Consejo de Seguridad
eran vinculantes para todos los miembros; de hecho, ese era un re
quisito para que se les permitiera suscribir la Carta. Sera deseable
que todos los gobiernos recordaran este hecho.
Haba otras dos diferencias ms entre la Asamblea General y el
Consejo de Seguridad; una vez ms, de m ucho peso. La primera era
que la Asamblea se reunira por lo general anualmente en sesiones
ordinarias, lo cual limitaba en la prctica sus capacidades y su flexi
bilidad; incitaba a conferir a esas sesiones un carcter honorfico e
ideolgico.* Por contra, el C onsejo de Seguridad poda convocarse
con m uy poca antelacin, incluso por la noche o durante un fin de

* P aulatinam ente fue asentndose la costum bre de que las sesiones anuales se
iniciaran cada mes de septiem bre en N u ev a Y ork, adonde los lderes m undiales
volaban para pro n u n ciar discursos e n defensa de sus caballos de batalla polticos del
m om ento.
semana, en alguna sesin de emergencia, lo cual indicaba una vez
ms que era una especie de rama ejecutiva de la organizacin m un
dial. La segunda era que, mientras que el Consejo de Seguridad te
na la autoridad suprema en el mbito de la seguridad (excepto all
donde no se pudiera im pedir a una gran potencia que actuara a su
antojo), la Asamblea General no gozaba de una autoridad y un m o
nopolio equivalentes en el mbito de las cuestiones econmicas y
sociales. C om o hemos sealado con anterioridad, la nueva y pode
rosa maquinaria para la cooperacin econmica internacional que
emergi de la Conferencia de B retton W oods nunca se encontr
bajo el dom inio de la Asamblea, y m uy pronto se distanci an ms
de ella. As, desde su concepcin misma, el parlamento de los go
biernos tena restringidos sus poderes econmicos.
El lenguaje de la Carta acerca del Consejo de Seguridad (captu
los V-VII, ms, en cierto m odo, el VIII, dedicado a los acuerdos re
gionales) es an ms ingenioso. La m ayor parte de los analistas se
apresuran a examinar las partes dedicadas al arreglo pacfico o diplo
mtico de las disputas (Captulo VI) y luego las medidas econmicas
y militares destinadas a ese mismo fin (Captulo VII). Pero es ms
juicioso dedicar algn tiem po al Captulo V, que sq ocupa de la com
posicin, las funciones y poderes, la votacin y los procedim ientos
del Consejo de Seguridad, puesto que a esto fue a lo que los nego
ciadores de 1943-1945 dedicaron la m ayor parte de sus energas. Es
tablecieron que el Consejo estara com puesto por las cinco grandes
potencias vencedoras, todas ellas con escao perm anente en el mis
m o (el grupo denom inado P5), ms otros seis miembros con ca
rcter rotatorio que ocuparan escao durante dos aos, una cifra
que no se increm ent en las dos dcadas siguientes (hasta alcanzar
la de diez miembros no permanentes). Es im portante sealar que la
Carta insiste en que el criterio ms im portante para la eleccin com o
miem bro no perm anente sera la contribucin de un determ inado
pas al m antenim iento de la paz y la seguridad internacionales y a
los dems propsitos de la Organizacin (artculo 23.1). La distribu
cin geogrfica equitativa solo era un segundo criterio. Parece justo
sealar que durante las ltimas seis dcadas esta prioridad ha adole
cido terriblemente del tira y afloja regional y de los acuerdos del me
toca a m. Q uiz valga la pena resucitar el principio de que si uno
no puede llevar la carga, no debe siquiera tratar de sumarse al club.
Todos los miembros deban aceptar conferir la responsabilidad pri
mordial sobre la paz y la seguridad internacionales al Consejo de Se
guridad, que tena la responsabilidad de actuar en su nombre, y tenan
que aceptar y cumplir todas y cada una de sus decisiones. El Conse
jo , como ya hemos sealado, deba organizarse para tener capacidad de
actuar en cualquier m om ento, de da o de noche. Poda celebrar sus
reuniones en un lugar alejado de la sede habitual, crear rganos subsi
diarios, planificar un sistema de control de armam ento, adoptar sus
propias normas de funcionamiento y convocar a debatir a cualquier
estado no miem bro del Consejo de Seguridad cuando lo considerara
oportuno. El principal objetivo era que las cosas se hicieran.
La parte ms polmica de esta seccin tena que ver con el dere
cho a veto del P5, aunque aparece codificado en un lenguaje tan h
bil (vase el artculo 27) que uno se ve obligado a leer el texto varias
veces. En esencia, dice que las decisiones del C onsejo de Seguridad
sobre cuestiones de procedim iento pueden tomarse m ediante el
voto afirmativo de, en lneas generales, el 60 por ciento de sus m iem
bros (es decir, siete de los once en las primeras dcadas, y nueve de
los quince posteriorm ente). Suena bastante razonable, pero ese mis
m o artculo aade que las decisiones del Consejo de Seguridad so
bre todas las dems cuestiones sern tomadas por el voto afirmativo
de nueve miem bros [anteriorm ente siete], incluso los votos afirma
tivos de todos los miem bros permanentes. Aqu reside, expresado
de forma opaca, el derecho a veto. C on que solo uno de los m iem
bros del P5 vote en contra de una resolucin, afirmando que se tra
ta de algo ms que de una cuestin de procedim iento, dicha resolu
cin no prospera. C uando en una ocasin un perplejo embajador no
m iem bro del P5 le pregunt al representante sovitico cm o se po
da saber la diferencia entre una cuestin de procedim iento y un
asunto sustantivo, le inform aron con sequedad: Nosotros se lo di
remos. Y as sigue siendo hasta hoy.
Teniendo presente esta condicin (recordemos que su intencin
era impedir que Estados Unidos y la URSS salieran disparados del
corral) los artculos del Captulo VI, Arreglo pacfico de controver
sias, tienen m ucho sentido. Esta seccin comienza afirmando que las
partes involucradas en cualquier disputa (suponiendo siempre que
son estados-nacin) buscarn la solucin mediante la negociacin, la
investigacin, la mediacin, la conciliacin, el arbitraje, el arreglo ju
dicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios
pacficos de su eleccin (artculo 33). Parece que hubiera sido co-
rredactado por un psiquiatra y un abogado laboralista, y pretende cla
ramente expresar aquella esperanzada idea wilsoniana de que los
hombres razonables deberan ser capaces siempre de alcanzar una so
lucin pacfica por s solos o con cierta ayuda exterior.
La Carta tam bin insiste en que el Consejo de Seguridad est au
torizado a investigar cualquier disputa que suponga una amenaza
para la paz com n y que cualquier estado m iem bro puede llevar
cualquier controversia al Consejo (tambin, curiosamente, a la Asam
blea General, que puede aportar al Consejo su opinin, pero nada
ms que eso). El Consejo de Seguridad est plenam ente autorizado
a recom endar los procedim ientos o m todos de ajuste apropiados, s
bien se seala que las controversias jurdicas deberan ser llevadas por
las partes a la C orte Internacional de Justicia de La Haya. Si los con
tendientes no consiguen llegar a un acuerdo, el Consejo puede ele
var su propia recom endacin para alcanzar un arreglo pacfico.
Aqu es, precisamente, donde finaliza el Captulo VI. El lector,
ms todos aquellos gobiernos que firman la Carta y se com prom eten
a cum plir sus disposiciones, resultan embaucados. T odo es m uy l
gico. Se apoya en el supuesto de que las partes en disputa pueden
arreglar las cosas por diferentes medios. Si no pueden, entonces el
Consejo de Seguridad desempear un papel de servicio, formulan
do recom endaciones para que se resuelvan las cosas. U na parte po
dra pensar que ha recibido peor trato que otra en una decisin del
Consejo, pero todas las naciones deberan aceptar que el proceso de
arreglo pacfico de las disputas que han aceptado contractualm ente
es imparcial. Es tan razonable que todo este captulo requiere sola
m ente seis artculos, los que van del 33 al 38.21
Pero luego viene el Captulo VII, dedicado a las medidas de im
posicin de la paz en caso de que un agresor o un estado que repre
sente una amenaza se niegue a seguir la senda de la resolucin pac
fica. Aqu se atribua al Consejo de Seguridad plena autoridad para
determ inar la situacin de crisis, recom endar medidas provisionales
para resolverla, tomar debida nota del incum plim iento de dichas
medidas provisionales (artculo 40), y despus decidir qu instru
m entos emplear para hacer cum plir sus decisiones. Interpretado de
forma literal, el texto es arrebatadoramente atrevido, y as se preten
da que fuera. Apenas sorprende que los autores de la Carta necesi
taran un total de trece artculos para especificar cm o iba a funcio
nar este nuevo sistema de seguridad. Tras seis aos de guerra total,
pareca insensato y denodadam ente absurdo depositar m ucha fe en la
resolucin pacfica de las controversias entre naciones, pese a lo que
se deca en el Captulo VI.
Se otorgaba poder al Consejo de Seguridad para decidir sobre las
medidas no militares que adoptar contra una nacin agresora, ms
en concreto, sanciones econmicas y la interrupcin de las com uni
caciones areas, ferroviarias, martimas y telegrficas. En esto no era
m uy diferente de la Sociedad de Naciones, aunque algunos de sus
diseadores debieron de recordar sin duda el fracaso de las sanciones
econmicas en el pasado, com o las que se im pusieron a Italia tras su
ataque a Abisinia. Por consiguiente, si el Consejo determinaba que
las medidas no militares eran inadecuadas, estaba autorizado por la
Carta a ejercer acciones de paz y, en caso necesario, tambin estaba
autorizado a llevar a cabo todo tipo de acciones posibles por tierra,
mar o aire contra un estado agresor. Para alcanzar este objetivo, era
necesario que todos los miembros (por tanto, no solo los del C on
sejo de Seguridad) pusieran a su disposicin fuerzas militares, asis
tencia e instalaciones, incluidos derechos de paso, cuando se les pidie
ra. Este tipo de contribuciones se negociara m ediante convenios
especiales (artculo 43), y nadie esperaba que los estados pequeos
pudieran ofrecer gran cosa, salvo quiz los esenciales derechos de
paso. Pero el mensaje era claro: toda nacin que firmara la Carta de la
O N U tena que poner de su parte. D e hecho, el artculo 45 se atre
va a establecer incluso que, para que una operacin del Consejo de
Seguridad se desarrollara con rapidez, m antendrn contingentes
de fuerzas areas nacionales inmediatamente disponibles para la ejecu
cin com binada de una accin coercitiva internacional. (En los do
cumentos de planificacin se hace m ucho hincapi en la im portan
cia de la fuerza area y de las bases areas destacadas, y as aparece
tambin en la Carta.)
Todo esto exigira, con certeza, unos preparativos y una planifi
cacin militares rigurosos, y por tanto la Carta llegaba incluso a crear
un Com it de Estado M ayor para asesorar y asistir al Consejo de Se
guridad en todas las cuestiones relativas a las necesidades militares, el
mando de las fuerzas sobre el terreno e incluso el posible desarme.
Se trataba de una idea inm ensam ente ambiciosa y, en caso de que se
hubiera luchado por ella, habra transformado la naturaleza de la po
ltica internacional.22
Para los funcionarios estadounidenses y britnicos que redacta
ron esta seccin, la experiencia de la guerra era obvia: com o la vic
toria en aquella campaa era im posible sin una planificacin m i
nuciosam ente coordinada del m ando aliado, de ello se desprenda
que tam bin sera imposible una paz duradera sin este tipo de apo
yo m ilitar especializado al C onsejo de Seguridad. Sin embargo,
aqu tam bin quedaba clara la naturaleza jerrquica del sistema. La
pertenencia al C om it de Estado M ayor quedaba restringida a los
Jefes de Estado M ayor de los m iem bros perm anentes del Consejo
de Seguridad o sus representantes. Se podra invitar a cualquier
otro m iem bro de la O N U con el fin de que se sumara a l cuando
el desempeo eficiente de las funciones del C om it requiera la par
ticipacin de dicho M iembro. Y solo las grandes potencias se re
servaban el derecho a decidir cul era el nivel de eficiencia necesa
rio que exiga que uno de estos invitados especiales acudiera en su
ayuda.
Esta seriedad acerca de la capacidad y eficiencia militares tam
bin explica los detalladsimos planes que se estaban elaborando para
crear gran nm ero de bases militares, aeropuertos y puertos m arti
mos de la O N U en diferentes partes del m undo, desde W ilhelm sha-
ven y Npoles hasta Extrem o O riente. Los mejores estrategas de la
Tierra servan de m uy poco si no disponan tam bin de fuerzas m ul
tinacionales destacadas en posiciones avanzadas, con el fin de disua
dir en prim era instancia de la agresin, pero tam bin para hacer uso
de ellas a criterio del Consejo de Seguridad en cualquier crisis futu
ra. P or lo que se refiere a los dems miembros, tambin se les insta
ba a poner a disposicin del Consejo de Seguridad los recursos m i
litares de que dispusieran; com o m nim o, podran ofrecer servicios
bsicos para operaciones ms amplias de imposicin de la paz. Si to
dos los signatarios de la Carta se com prom etan con estas responsa
bilidades, cualquier futura versin de, pongamos por caso, la crisis
abisinia de 1935 debera quedar rpidamente sofocada.23
Este captulo se prolonga para reiterar (artculo 49) que todos los
miembros prestarn apoyo para garantizar que las resoluciones del
Consejo de Seguridad se llevan a cabo, y despus garantiza a los go
biernos desconfiados que, si las medidas impuestas por la O N U ori
ginan problemas econmicos especiales (artculo 50), tienen dere
cho a efectuar una consulta rpida al Consejo de Seguridad (nos
imaginamos que debido al bloqueo o la interrupcin de las com uni
caciones). Ambos son mensajes claros de que la seguridad colectiva
debera ser de hecho exactamente eso. Es un asunto verdaderam en
te im portante. Los realistas Victorianos, com o H enry Palm erston y
O tto von Bismarck, y quiz incluso el ultraliberal W illiam Gladsto
ne, se habran quedado asombrados.
El artculo final de este enrgico Captulo VII experim enta des
pus un brusco giro, y com o desde hace sesenta aos se ha revelado
extrem adam ente difcil de analizar, incluyo a continuacin la redac
cin completa con el fin de que los lectores puedan valorar qu sig
nifica el excepcional artculo 51:

Ninguna disposicin de esta Carta menoscabar el derecho inma


nente de legtima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque ar
mado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el
Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mante
ner la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los
Miembros en ejercicio del derecho de legtima defensa sern comuni
cadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarn en ma
nera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la
presente Carta para ejercer en cualquier momento la accin que esti
me necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad
internacionales.
La primera parte es fcil de entender. Las naciones que en toda
Europa haban sido testigos de una serie de ataques fascistas por sor
presa, la no provocada O peracin Barbarroja y el ataque sorpresa so
bre Pearl H arbor, no iban a esperar la aprobacin del Consejo de
Seguridad para recurrir a las armas si eran objeto de una agresin.
Pero qu significan exactam ente en la prctica las clusulas modifi
cadoras de la segunda frase acerca de la no afectacin de la autoridad
y la responsabilidad? Y hasta dnde llega la elasticidad del concep
to legtima defensa? U na cosa es dirigirse a los caones cuando la
Luftwaffe sobrevuela tu territorio, pero se puede actuar de forma
preventiva si tu servicio de inteligencia te dice que esos bom barde
ros estn todava en tierra, a miles de kilmetros, y que todava no
existe situacin de guerra abierta? Puede uno actuar entonces in
cluso antes, m ediante un ataque preventivo contra una amenaza cre
ciente... sin que ello le convierta a uno en el agresor? Esta es una
cuestin que ha marcado los debates de la O N U sobre seguridad
desde el principio, y quiz nunca de un m odo tan amargo com o en
los m om entos previos a la guerra de Irak.
En ltima instancia, las grandes potencias decidiran por s solas,
de acuerdo con la percepcin acerca de sus propios intereses nacio
nales. A todas luces, el artculo 51 se encuentra en el centro de la
Carta para mitigar las sospechas tanto de los senadores estadouni
denses com o de Iosif Stalin sobre la posibilidad de que esta nueva
organizacin debilitara su derecho a tomarse la justicia por su mano.
Ambos estaban decididos a que nadie les arrebatara ese derecho, y
seguramente W inston Churchill y Charles de Gaulle tam bin lo es
taban; sin embargo, en aquel mismo m om ento tam bin exista un
desesperado anhelo de dejar atrs la anarqua internacional del pasa
do y establecer un im perio de la ley eficaz que evitara conflictos de
sastrosos en el futuro. En varios aspectos, este artculo recoge esa
ambigedad: S, cedo determinados poderes a la organizacin in
ternacional, pero insisto en conservar mi libertad de actuacin en los
casos en que lo considere importante. Los optimistas de la O N U
esperaban que, si los captulos VI y VII demostraban funcionar ade
cuadamente, la desconfianza se desvanecera. Los realistas m antenan
su plvora bien seca.
O tro tanto suceda con los captulos centrales dedicados a la
Asamblea General y el Consejo de Seguridad. Sera un error m e
nospreciar las dems secciones de la Carta por considerarlas efmeras:
sobre los acuerdos regionales (VIII), el Consejo Econm ico y Social
(IX-X), la administracin fiduciaria (XI-XIII), la C orte Internacio
nal de justicia (XIV) y la Secretara (XV). Al contrario, el hecho de
que el texto de estos captulos tenga casi el doble de extensin que
los dedicados a la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, hace
pensar que los creadores de la Carta atribuan m ucha relevancia a es
tos rganos adicionales. A unque hubieran difuminado su presencia
durante las dcadas transcurridas, en 1944-1945 se les atribua idn
tica im portancia, y todava pueden ser de utilidad hoy da.
Pensemos, por ejemplo, en el breve Captulo VIII, Acuerdos
regionales, que hace posible la creacin o la existencia de pactos re
gionales para el m antenim iento de la paz internacional, siempre que
sus actividades sean coherentes con los fines de la propia O N U . De
hecho, parece fom entar que las agrupaciones regionales traten de re
solver controversias locales y establece que el Consejo de Seguridad
puede servirse de este tipo de instrum entos com o una especie de
apoyo de la arquitectura mundial de seguridad. El lenguaje emplea
do aqu trataba de satisfacer dos exigencias. La primera era el firme
convencim iento de Churchill de que, en el futuro, la seguridad se
garantizara m ejor m ediante agrupamientos regionales liderados por
una de las grandes potencias, simplemente porque los pases impli
cados tendran las razones m is apremiantes para disuadir de una
agresin o detenerla en su entorno geogrfico. En la m em oria del
prim er ministro todava se m antena m uy vivo el hecho innegable
de que a la m ayor parte de los miem bros de la Sociedad de N acio
nes les resultaba difcil pensar en com prom eter recursos para frenar
una violacin de la paz ocurrida en un lugar remoto. Ciertos esta
dounidenses incluso, com o Cordel! Hull, a quien le inquietaba que
esta posibilidad desembocara en que las grandes potencias desplega
ran polticas de esferas de influencia, podan com prender cuando
menos las ventajas de reconocer que los acuerdos regionales (bajo el
amparo del Consejo de Seguridad) podran ser tiles.
La segunda razn (expuesta en los artculos 53 y 54) era el deseo
de los soviticos, los britnicos y los franceses de tener capacidad de
actuar colectiva y rpidamente contra la renovacin de una polti
ca de agresin por parte de estados enemigos... que nunca se
m encionaban por su nom bre, pero con los que se aluda sin duda a
Alemania y Japn. Seis dcadas despus, esta redaccin resulta muy
anacrnica, y en alguna revisin general de la Carta debera corre
girse. Aun as, en el turbulento m undo actual, la existencia de una
autorizacin para incorporar agrupaciones de seguridad regional
puede tener una utilidad cada vez mayor, ya que una O N U desbor
dada de trabajo puede subcontratar la gestin de una crisis o de una
guerra con los miembros de esa regin; siempre, claro est, condi
cionada al respeto de los principios de la Carta.
Parece un autntico anacronismo dedicar una seccin tan ex
traordinariamente extensa (artculos 73-91 de los captulos X I-X III)
a la cuestin de los territorios no autnom os y a la creacin del C on
sejo de Administracin Fiduciaria com o uno de los rganos princi
pales del organismo mundial. C om o la O N U iba a heredar la super
visin de los territorios de Africa, O riente Prxim o y el Pacfico que
haban quedado bajo mandato de la Sociedad de Naciones en 1919,
tena que decirse algo al respecto, y de hecho estos captulos contie
nen un lenguaje m uy altisonante y generoso sobre el fom ento de to
dos los derechos de los habitantes de esos territorios. Sin embargo, las
preocupaciones latentes de las grandes potencias quedaban ocultas
casi por completo a la mirada de alguien profano en la materia.
La U R SS se preocupaba poco por este aspecto, siempre que los
dems reconocieran su control especial sobre territorios que estaba
incorporando con fines estratgicos. Y en 1944-1945 C hina apenas
representaba un papel relevante. Pero los otros tres tenan en m ente
intereses poderosos. Gran Bretaa y Francia eran las dos potencias
coloniales ultramarinas por excelencia. Para ellas, una supervisin
demasiado estrecha en los territorios bajo mandato de la Sociedad de
Naciones y una rpida aproxim acin a la independencia podran
despertar, incluso en sus dominios ms pequeos, ecos que se hicie
ran sentir en sus posesiones coloniales mayores y ms ricas. En este
aspecto, Estados Unidos volva a hacer gala de ambigedad. Pbli
camente, pregonaba su postura contraria al colonialismo, haba ejer
cido m ucha presin sobre Churchill acerca de India y frica, y esta
ba interesado en atraer a los pases no comunistas hacia el campo del
libre mercado occidental. Adems, el ofrecimiento de garantas acer
ca de los derechos constitucionales bsicos a todos los pueblos era una
pasin de aquel destacado afroamericano llamado R alph Bunche,
que ya era una estrella incipiente en el Departam ento de Estado.24
Pero el ejrcito estadounidense tambin estaba decidido a m antener
el control de las islas bajo mandato japons que estaba tom ando en el
Pacfico con el fin de apoderarse de bases estratgicas adicionales.
T odo esto explica el lenguaje forzado de la Carta a la hora de
describir cm o iban a funcionar los futuros acuerdos fiduciarios: los
pueblos no autnom os iban a recibir un impulso para alcanzar la
condicin de estado, pero todava no. El propio Bunche, com o pri
m er director de la Divisin Fiduciaria de la Secretara de la O N U ,
diriga un equipo decidido a prom over esta causa pese a las tradicio
nales potencias coloniales y a los estadounidenses ms conservado
res. A juzgar por el resultado, la m ayor parte de este esfuerzo resul
t superado p or la historia. Al cabo de un perodo m ucho ms breve
de lo que podran haber imaginado los administradores polticos
(aun los ms progresistas), com enz la era de la descolonizacin, y el
Consejo de Adm inistracin Fiduciaria pareca cada vez ms un aco
razado decrpito y herrum broso, despojado de sus m otores y aban
donado haca m ucho por la tripulacin.
Todava hoy hay quien dira que el Consejo Econm ico y So
cial (EC O SO C ) se aproxima peligrosamente a un final similar. N o
es cierto, pero ser m ejor analizar su historia en las pginas siguien
tes. Sin embargo, nadie que lea las secciones pertinentes de la Carta
de la O N U (el Captulo IX, Cooperacin internacional econm i
ca y social, y el Captulo X, El Consejo Econm ico y Social)
puede dejar de quedar impresionado (y atnito) ante la audacia de
esta parte de la arquitectura de la O N U . Interpretada de form a lite
ral, va destinada a dar la rplica al Consejo de Seguridad en la m ayor
parte de las dems esferas. Lo que este poderoso organismo tena que
hacer en el m bito de la paz y la seguridad internacionales, lo hara
el E C O S O C en relacin con el progreso econm ico, social, sanita
rio, medioambiental, de los derechos hum anos y la cultura.
C om o expondrem os ms adelante, en los captulos 4 y 5 de este
libro, visto retrospectivam ente est claro que eran unas atribuciones
excesivamente ambiciosas. T am bin es preciso sealar que las gran
des potencias no insisten aqu en ningn aspecto en especial. U na
vez alcanzada su posicin de privilegio en el Consejo de Seguridad
y las instituciones de B retton W oods, se contentaban con ver un
E C O S O C com puesto por dieciocho m iem bros con carcter rotato
rio, que rindiera cuentas ante la Asamblea General y recibiera ins
trucciones de ella, que diseara sus propias reglas, que creara sus
propias comisiones, que iniciara estudios y convocara conferencias,
que entablara relacin con los organismos especializados, que con
sultara con organizaciones no gubernamentales (O N G ) y que hi
ciera todo aquello que le pareciera bien hacer. A un entusiasta de
la cooperacin econm ica y social internacional, aquello debi
de parecerle maravilloso. P or el contrario, un realista habra seala
do que consultar con las O N G es algo que no aparece en ningn
lugar de la descripcin de los poderes y funciones del Consejo de
Seguridad.
Los captulos sobre la C orte Internacional de Justicia (XIV) y la
Secretara de las Naciones Unidas (XV) contienen una dosis m uy in
ferior de malicia. Son claros y objetivos, y constituyen la necesaria
herencia del anterior sistema internacional. El fragmento sobre la
C orte Internacional de Justicia es extrem adam ente breve, en parte
debido a que iba a adjuntarse a la Carta el Estatuto de la C orte In
ternacional de Justicia y se consideraba parte integral de ella. El es
tatuto en s estaba dedicado principalm ente a definir quines eran sus
miembros, cm o se elegan y cules eran sus competencias y proce
dimientos. En m uchos aspectos era el sucesor del Tribunal Perm a
nente de Arbitraje, creado en 1907 m ediante la Conferencia de La
Haya; es decir, proporcionaba una estructura judicial nicam ente a
los estados que aceptaran som eter a arbitraje sus reivindicaciones en
frentadas. N inguna otra entidad poda iniciar el proceso, y los go
biernos implicados tenan que someterse voluntariam ente al vere
dicto judicial. En caso de que una de las partes no acatara la decisin
del tribunal, la otra poda rem itir el caso al Consejo de Seguridad;
esto es, en esencia, a las grandes potencias. La C orte Internacional de
Justicia era, p or tanto, otro cortafuegos para retardar cualquier ne
cesidad del Consejo de Seguridad para em prender las acciones m en
cionadas en el Captulo VII contra algn estado m iem bro. Aun as,
en caso de que una nacin desafiara de forma flagrante la opinin
cuidadosamente ofrecida p or la C orte, el Consejo de Seguridad se
reservaba el derecho de intervenir. En cuestiones de poder, todos los
caminos conducan de vuelta all.
La Secretara supona tam bin un eco de cm o haba funciona
do la Sociedad de Naciones. Era un rgano nodal de las Naciones
Unidas, pero servidor de todos los estados. Su labor, bajo la direc
cin del secretario general, consista en hacer que las diferentes face
tas de la organizacin funcionaran da a da. En el texto del Captu
lo XV sobresalen tres cuestiones. El secretario general era nom brado
por la Asamblea General a recom endacin del Consejo de Seguri
dad, de manera que, una vez ms, el P5 tena inters en m antener
el control. En segundo lugar, lo cual resultaba ms esperanzador, el
personal de la Secretara (que actuara com o tal secretara en la
Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el E C O S O C y el C on
sejo de Adm inistracin Fiduciaria) estara com puesto por funciona
rios internacionales, que no recibiran instrucciones de los gobiernos
de sus pases de origen y tendran que observar el ms alto grado de
eficiencia, com petencia e integridad (artculo 101). Esta im portan
te exigencia vena seguida a continuacin de una piadosa esperanza
de reclutar personal en forma de que haya la ms amplia represen
tacin geogrfica posible. N o se sugera ningn m todo para con
ciliar la pura capacidad con la adscripcin geogrfica, problema este
que ha perseguido a la O N U hasta hoy.
E n tercer lugar, el secretario general deba llamar la atencin del
Consejo de Seguridad sobre cualquier asunto que pudiera amenazar
el m antenim iento de la paz y la seguridad internacionales. Este era
un aspecto fundamental (artculo 99), puesto que creaba una instan
cia que, con independencia tanto del Consejo de Seguridad como
de la Asamblea General, poda iniciar cuando m enos el anlisis, si no
alguna accin, en relacin con las amenazas para la paz o las viola
ciones de la misma. Por lo tanto, confera a la Oficina del Secretario
General algn derecho a la inform acin y la evaluacin indepen
dientes, aun cuando continuara al servicio de m uchos amos. T am
bin representaba u n rgano al que los estados miembros, o la pro
pia Asamblea General, podan dirigirse para solicitar informacin,
informes y datos presupuestarios. C om o una de sus tareas, acaso la
principal, era ser el estado m ayor del Consejo de Seguridad, tambin
estaba obligado a reflexionar profunda y esforzadamente sobre el
m antenim iento de la paz, la imposicin de sanciones y las respuestas
a todo tipo de crisis despus de la Segunda Guerra M undial. Se tra
taba de cargas m uy pesadas para una burocracia novata.
Los artculos finales de la Carta constituyen las habituales m edi
das varias y de ordenacin en relacin con los acuerdos transitorios,
la inmunidad internacional para el personal de la O N U , los procedi
mientos de ratificacin y firma. Solo dos son dignos de m encin: el
artculo (103) que afirma que las obligaciones de los miembros con
tradas con la O N U prevalecen sobre cualquier otra de sus obligacio
nes internacionales, y la im portante declaracin (artculo 109.2) de
que cualquier enmienda de la Carta exigir el voto (ratificado por los
parlamentos nacionales) de dos terceras partes de los miembros de la
Asamblea, incluyendo a todos los miembros permanentes del C on
sejo de Seguridad. Todo quedaba atado y bien atado.

La Carta est compuesta por tanto de muchas partes, y a medida que


en los prximos captulos vaya desgranndose el destino de todas
esas partes, iremos formndonos una idea de su significado y sus
efectos, de lo que funcion bien y lo que no funcion bien, de lo
que podra modificarse para responder a la transformacin de las cir
cunstancias y lo que qued petrificado y congelado. La propia Car
ta era una curiosa com binacin de inflexibilidad por una parte (la
reiterada insistencia en los derechos especiales del P5) y la mxima
flexibilidad p or otra (por ejemplo, respecto a la variedad de respues
tas posibles a una amenaza para la paz). N o se trataba sin duda de una
coincidencia. Los hom bres que trabajaron larga y denodadam ente
para redactar la Carta eran perfectamente conscientes de que tenan
que dotar a la organizacin mundial de un ncleo interno fuerte, el
Consejo de Seguridad, pero utilizar tam bin un lenguaje que se
adaptara lo suficiente com o para poder ser aplicado bajo circunstan
cias imprevistas de los aos posteriores.25 Adems, la Carta tena que
incorporar los amplios anhelos de algo ms que seguridad m ilitar
nicam ente y dotarlos de estructura y de un proceso.
Lo que es incontestable es que, de algn m odo, los fundadores de
la O N U haban creado un nuevo orden mundial. La estructura de la
poltica internacional a partir de 1945 fue diferente de la posterior
a 1648 o 1815; diferente incluso de la derivada de 1919, porque aho
ra incorporaba a todas las grandes potencias bajo su paraguas (incluso
al difcil Estados Unidos) y haba otorgado a la nueva entidad inter
nacional un com etido ms amplio para hacer frente a las razones eco
nmicas, sociales y culturales que pensaba que impulsaban a los pue
blos hacia el conflicto. Haba, com o es lgico, infinidad de desafos
que los diseadores de la Carta no previeron, quiz sobre todo un fu
turo m undo en el que las amenazas para la paz se deberan a m enudo
no tanto a actos de agresin externos com o a la desintegracin inter
na y las guerras civiles. Pero acaso deberamos exigir semejante pre
visin a una generacin de polticos, diplomticos, expertos jurdicos
y asesores militares agotados a quienes se exiga que pensaran en el
futuro del m undo cuando se estaban librando gigantescas batallas en
toda Europa y en el Pacfico? N o lo creo.
Aqu hay un acertijo ms que todava no hem os m encionado.
El sistema de las N aciones Unidas haba nacido, y haba alterado
el paisaje poltico para regocijo de los federalistas del m undo y otros
organismos intemacionalistas. Pero en 1945 se estaba produciendo
otra transformacin masiva: el orden m ultipolar principalm ente eu-
rocntrico de estados estaba dejando paso rpidam ente a un m undo
bipolar que, en ese aspecto, dispondra de arm am ento nuclear.26 As
pues, el sistema internacional estaba cambiando, tanto en relacin
con la aparicin de nuevas organizaciones mundiales com o en lo
referido a la eterna historia del auge y decadencia de las grandes poten
cias. Adivinar cm o se relacionaran entre s estos nuevos rdenes
radicalm ente diferentes representaba un rompecabezas gigantesco.
Y es que las naciones grandes raram ente son buenos m iem bros de
un club internacional concebido para restringir el ejercicio del p o
der nacional.
Los discursos de los polticos sobre la creacin de las Naciones
Unidas, tanto en la propia San Francisco com o cuando se inaugura
ron las primeras sesiones de la Asamblea General y el Consejo de Se
guridad en Londres, en enero de 1946, fueron emotivos, triunfales
y optimistas acerca del futuro de la humanidad. El propio Trum an,
en una brillante alocucin en la clausura de la sesin plenaria de la
conferencia de la O N U celebrada unos dos meses despus de la de
San Francisco para firmar la Carta e inscribir miembros, conclua
con las siguientes palabras: Esta nueva estructura de paz se erige so
bre cimientos slidos. N o fallemos en la com prensin de la suprema
oportunidad que se nos presenta de establecer un gobierno de la ra
zn de m bito m undial, de crear una paz duradera con la ayuda de
Dios. Los diplomticos que haban trabajado da y noche en D um -
barton Oaks, en Yalta y en los viedos de San Francisco eran en ge
neral ms laicos y tenan ms inquietudes. En el Departam ento de
Estado, George Kennan ya daba rienda suelta a su opinin de que la
Carta prom eta demasiado, que su redaccin era m uy ambigua y que
ello se traducira en futuras disputas con la suspicaz y poco fiable
U R SS. Y Gladwyn Jebb, el diplomtico britnico que tanto haba
trabajado en numerosos borradores, se qued despus de la expe
riencia con el tem or a que los negociadores hubieran apuntado de
masiado alto para este m undo malvado.27
Este era y es, por supuesto, el dilema perm anente de la O N U .
Desde sus comienzos, las grandes ambiciones de la organizacin han
contrastado m arcadamente con el continuo em puje de los pueblos y
los gobiernos y con las enrgicas reivindicaciones de los estados so
beranos. Quiz fuera el presidente D w ight Eisenhow er quien apor
t la m ejor justificacin a este organismo m undial cuando dijo:
Con todos sus defectos, con todos los fracasos que podamos atri
buirle, la O N U representa todava la confianza m ejor organizada del
hom bre en la posibilidad de sustituir el campo de batalla por la mesa
de negociacin.28 E n la actualidad hay muchas voces que afirman
que esto no es m enos cierto hoy da. Pero, por todas las razones que
vamos a exponer en estas pginas, esa justificacin sigue distando
m ucho de la concepcin original de una federacin del m undo,
fundamentada en la ley universal.
Segunda parte
/
La evolucin de la muchas
N aciones Unidas ,aesde 1945
M antener la paz y declarar la guerra

De todas las imgenes e ideas que tenemos de las Naciones Unidas,


la ms familiar es sin duda una: los soldados con cascos azules patru
llando una zona de alto el fuego, distribuyendo alimentos a ciuda
danos desplazados y protegiendo colegios electorales. C uando fun
ciona bien, y hay m uchos ejem plos de ello, es quiz una de las
expresiones ms nobles de nuestra com n hum anidad y un testimo
nio del progreso hum ano. Pese a las atroces locuras y fechoras de los
siglos anteriores, hemos avanzado. Vale la pena sealar, por ejemplo,
que hace unos cuatrocientos aos soldados suecos, daneses, italianos
y franceses (entre otros muchos) asolaron y devastaron Europa a su
paso; por el contrario, durante los ltimos cincuenta aos han esta
do enviando contingentes de paz a todas partes, desde el C ongo has
ta O riente Prxim o. Sin duda, no todas las sociedades actuales os
tentan el mismo grado de conciencia global ni podran de hecho
ofrecer contingentes, pero hay bastantes pases que contribuyen de
forma habitual en las misiones de paz para hacer de este un nuevo e
im portante rasgo de nuestro paisaje internacional posterior a 1945.
Y, sin embargo, lo ms asombroso es que la Carta de la O N U no
hace m encin alguna de la palabra pacificacin ni ofrece orienta
cin alguna acerca de esta forma de accin colectiva. Aqu tenemos
el prim er ejemplo de flexibilidad y evolucin en la historia de cm o
gobiernos e individuos diferentes han interpretado, y reinventado, las
normas originales a la luz de acontecimientos imprevistos y acucian
tes. Esta es tambin, con demasiada frecuencia, una historia de cala
midades aterradoras y errores atroces, de fracasos tanto a la hora de
anticiparse com o de responder a tiempo, de doctrinas abiertamente
ambiciosas y recursos inadecuados. Pero tambin es una historia del
aprendizaje de cm o hacer trabajar a la organizacin internacional
para que impida conflictos o, si ello no es posible, ayude a las socie
dades en combate cuando ms lo necesitan.
Las razones por las que la pacificacin, o al m enos nuestro actual
concepto de pacificacin, est ausente de la Carta estn claras a fecha
de hoy. En 1945, el trm ino significaba m antener la paz entre nacio
nes y vigilar a aquellas que amenazaban a sus vecinos o a otros pases
ms lejanos. El sistema en su conjunto estaba orientado a detener este
tipo de agresiones transfronterizas. Por tanto, no tena nada que ver
con lo que sucediera en el interior de los estados miembros, com o al
guna regin determinada que luchara por su independencia y busca
ra quiz ayuda exterior, ni con guerras civiles entre grupos tnicos y
religiosos. N o se autorizaba la intervencin de la O N U en los asun
tos internos de ningn estado, ni se exiga a los miembros que se so
m etieran a dicha jurisdiccin. Esta ha sido desde entonces la salva
guarda de los estados transgresores o que atravesaban situaciones
embarazosas. Quiz tam bin haya evitado que nuestro sistema inter
nacional impulse a determinadas grandes potencias, criticadas por sus
violaciones de los derechos humanos, a abandonar esta frgil cons
truccin. C om o es lgico, las tensiones persisten: es sencillamente
imposible que la organizacin mundial proporcione paz y seguridad
a todos y, sin embargo, no intervenga contra un estado soberano
cuando se quebrantan esos derechos bsicos en su territorio.
R ecordem os que en 1945 solo existan cincuenta estados que
pudieran suscribir la Carta y desempear su funcin com o m iem
bros de la O N U : el resto del m undo estaba compuesto por enem i
gos conquistados, neutrales sospechosos (Espaa, Irlanda y simila
res), neutrales claros (Suiza), pases que atravesaban por una guerra
civil (Grecia) y, sobre todo, las muchas posesiones coloniales euro
peas en Africa, Asia, el Pacfico y el Caribe. La condicin y perspec
tivas de estas ltimas se recogan en los captulos de la Carta dedica
dos a la administracin fiduciaria, que auguraba la independencia
final de los estados colonizados. Pero, a excepcin del subcontinen-
te indio y quiz uno o dos lugares ms, de pocos de ellos se espera
ba que atravesaran por las dramticas descolonizaciones que se pro
duciran en los veinticinco aos posteriores. Los britnicos vieron
desplazarse el centro estratgico de su im perio oriental desde India a
O riente Prxim o y el nordeste de Africa, los franceses estaban preo
cupados por reafirmar su rgim en imperial, y las colonias portugue
sas y espaolas parecan moribundas. M uchos contem porneos ha
blaban de ello diciendo que faltaba otro siglo para que frica se
independizara.
Sin embargo, a diferencia del perodo 1918-1923, cuando los
temores generalizados de que aquello se produjera se apaciguaron o
desaparecieron, en esta ocasin el m undo haba quedado realm en
te transformado por la guerra. Las potencias coloniales eran decidi
dam ente ms dbiles y sus poblaciones volvan la vista hacia los
asuntos internos; el im pacto de las ideas sobre la libertad y la de
mocracia haba calado m ucho ms profundam ente en los territorios
dependientes, a m enudo con el regreso de los soldados africanos y
caribeos procedentes de las campaas en ultramar. Pero, a pesar de
que el lenguaje de la Carta quera preparar a los territorios carentes
de autogobierno para su futura independencia, se haca poco ms;
o tal vez podram os decir, con ms generosidad, que los recursos
destinados al desarrollo econm ico y la educacin poltica eran ab
solutam ente inadecuados para hacer frente a las necesidades reales.
Adems, todo esto se agravaba con el hecho innegable de que m u
chos de estos territorios coloniales posean fronteras artificiales que
haban dividido a algunos pueblos y haban reunido a grupos tni
cos distintos en conglom erados en los que im peraban la agitacin y
la desconfianza m utua. C uando estas unidades territoriales alcanza
ron la independencia formal, una serie de ellas seran estados con
gobiernos dbiles, recursos hum anos inadecuados y fronteras poco
firmes, por lo que era probable que sus costuras reventaran. As,
irnicam ente, la descolonizacin origin la dem anda de un tipo de
pacificacin que en realidad no se haba previsto. Para encontrar un
presagio de lo que sucedera en otras partes, bastaba con echar un
vistazo a las matanzas ocurridas con m otivo de la separacin de In
dia y Pakistn en 1947-1948 o al desplazamiento masivo de palesti
nos tras la prim era guerra rabe-israel en aquella misma poca.
La vuelta de tuerca fue que, com o sealbamos en el captulo
anterior, ni el C om it de Estado M ayor ni la propuesta de estable
cer bases militares de la O N U haban llegado a concretarse. Quiz
ambos olan tanto a dom inio del Primer M undo o a neocolonia-
lismo que los nuevos pases en vas de desarrollo los habran consi
derado en todo caso indignos de confianza. Pero el hecho de que las
bases y sus destacamentos no existieran, y de que el C om it de Es
tado M ayor no funcionara com o se haba planeado, supona que el
Consejo de Seguridad y la Asamblea General no disponan de he
rramientas cuando se present el prim er desafo.
P or tanto, los primeros esfuerzos de pacificacin realizados por
la organizacin mundial fueron limitados, superficiales y explorato
rios. Dadas las limitaciones que acabamos de exponer, simplemente
no podan tener otro carcter que no fuera provisional. D e hecho,
algunas de las primeras medidas autorizadas por la O N U no eran
ms que misiones temporales de observacin de paz a finales de la
dcada de 1940, com o las establecidas por la Asamblea General para
que se desplegaran en las fronteras de Grecia durante la guerra civil
de aquel pas (pero no en el interior de Grecia, debido al veto so
vitico en el Consejo de Seguridad) o el grupo de observacin que
supervis la retirada de las fuerzas holandesas de Indonesia.
Algo ms sustanciales fueron los equipos de observadores milita
res enviados para controlar la tregua posterior a la guerra rabe-is
rael de 1948 (O N U V T )* y una misin paralela de observacin y
verificacin enviada a Cachem ira tras el alto el fuego indo-paquista
n de 1949 (U N M O G IP ). Se trat de m ovimientos alentadores.
Tanto la Asamblea General com o el Consejo de Seguridad estaban
empezando a valorar que este tipo de operaciones seran concom i
tantes para cualquier esfuerzo de m ediacin de la O N U entre las

* A m edida que avancem os en este captulo, quedar cada vez ms patente el


gusto de la O N U p o r los acrnim os para referirse a sus organism os y, sobre todo,
sus m isiones de paz. U N T S O son las siglas en ingls de U n ited N ations T ruce Su
pervision O rganization, de 1948 (O N U V T , O rganism o de las N aciones Unidas
para la V igilancia de la T regua). Los lectores pued en disfrutar averiguando cm o y
por qu se acuaron los m uchos otros acrnim os en ingls.
partes en disputa y que podran prolongarse un buen perodo de
tiempo. Adems, estas acciones sentaron el precedente de nom brar
un representante especial por su distincin y experiencia; en el caso
de la misin de la O N U en O riente Prxim o, el mediador fue un
excepcional diplomtico sueco, el conde Folke Bem adotte, y des
pus (tras m orir asesinado por el grupo Stern) el propio R alph B un-
che. Los pases que aportaban fuerzas obtuvieron sus primeras y va
liosas experiencias en este tipo de trabajo y form aron cuadros
internacionales de pacificadores para crisis posteriores.
D e todos modos, las graves limitaciones de estas primeras misio
nes fueron dolorosam ente evidentes. Las unidades de la O N U iban
desarmadas o solo con armam ento ligero. N o deban utilizar la fuer
za salvo en defensa propia. Fueron objeto de ataques ocasionales
contra sus destacamentos y sufrieron bajas. N o podan im pedir, por
ejemplo, que un determ inado grupo de palestinos lanzara un ataque
nocturno sobre asentamientos judos ni las consiguientes represalias
transfronterizas israeles. C on demasiada frecuencia sola darse el
caso de que fueran acusados por ambos bandos de favorecer al ene
migo, tanto si se trataba de misiones de observacin com o de ope
raciones globales de pacificacin. M uy a m enudo, las fuerzas de la
O N U dependan de los gobiernos anfitriones en lo relativo al trans
porte, los abastecimientos y las instalaciones para alojarse, lo cual las
colocaba en situacin de dependencia. Y si se reanudaban los com
bates entre los pases en disputa, su labor era mantenerse al margen,
no tratar de impedirlos. Por consiguiente, en estas zonas los contin
gentes de las Naciones Unidas no podan actuar como policas inter
nacionales que exigieran a los pgiles locales que detuvieran los com
bates o, de lo contrario, seran encarcelados. La bondad de este
enfoque difera del de las acciones que al mismo tiempo desarrollaban
los numerosos efectivos de la O N U en la pennsula coreana. D e he
cho, costaba trabajo creer que ambos tipos de operaciones hubieran
sido, tcnicamente, autorizadas por la misma organizacin mundial.
Com o vimos en el captulo anterior, la intervencin en Corea
fue de hecho sui generis y no volvera a verse de nuevo hasta la gue
rra del Golfo de 1991. Por tanto, fue a partir de aquellas otras ope
raciones de m ediacin y misiones de alto el fuego, ms reducidas y
realizadas en territorios en disputa, com o habra de aum entar la pa
noplia de lo que, en trminos generales, se entiende que es el co
metido de pacificacin de la O N U . Al cabo de una dcada adopta
ran su forma m oderna, en gran medida debido a un par de crisis
internacionales de prim er orden: el conflicto de Suez en 1956 y la
guerra de secesin del C ongo-Katanga entre los aos 1960 y 1964.
El precario Organismo para la Vigilancia de la Tregua ya estaba
fracasando antes de la crisis de Suez; en 1955, las fuerzas egipcias e
israeles haban librado enfrentamientos en la franja de Gaza, e Israel
haba atacado posiciones fronterizas sirias. Pero los acontecim ientos
del ao siguiente (la nacionalizacin del canal de Suez por parte de
Gamal Abdel Nasser, la invasin israel y la intervencin m ilitar an-
glofrancesa en Egipto) elevaron la temperatura, as com o las exigen
cias planteadas a la organizacin mundial, a cotas m ucho ms elevadas.
Tam bin pusieron de manifiesto, de un m odo an ms deprim ente,
lo que la O N U poda y no poda hacer. C on dos de los cinco m iem
bros permanentes involucrados de lleno en la lucha y dispuestos a
utilizar el veto cuando fuera necesario, el Consejo de Seguridad es
taba paralizado. La Asamblea General ciertam ente estaba dispuesta a
intervenir, pero saba que una coercin colectiva sobre los m iem
bros del P5 no poda funcionar.
As, la resolucin de la Asamblea (la nm ero 998, de 4 de n o
viembre de 1956) fue un hito. Depositaba responsabilidades y com
petencias inmensas sobre la oficina de Hammarskjld demandndole
que creara una fuerza de pacificacin de emergencia para la regin.
La FEN U , que es com o se llam, quedara bajo la direccin del se
cretario general, y este nombrara comandante en jefe a un oficial
neutral al que informaran las tropas sobre el terreno. A diferencia de
las fuerzas de observacin anteriores, la F E N U interpondra un n
mero im portante de pacificadores entre los contendientes. As, a lo
largo de la frontera egipcio-israel y alrededor de toda la franja de
Gaza habra una barrera fsica entre ambos bandos. Haba comenza
do una nueva era. M uy oportunam ente, aquella fue la primera vez
que los contingentes de la O N U llevaron los famosos cascos azules.
Este nuevo sistema no estaba exento de problemas. Los acuerdos
de pacificacin deban ser al mismo tiem po consensuados y neutra
les. Sin el acuerdo de los gobiernos anfitriones y beligerantes, las
fuerzas de la O N U no podran estacionarse, y esos mismos gobier
nos podan insistir en su marcha, com o hizo Nasser, un tanto absur
damente, antes de la guerra de 1967. En caso de que se produjeran
incidentes, los pacificadores no podran tom ar parte en m odo algu
no en defensa de ningn bando aun cuando fueran testigos de que
alguno de ellos obraba incorrectamente; a menos, claro est, que el
Consejo de Seguridad les atribuyera un m andato nuevo y m uy dife
rente. Esto habra de abochornar en reiteradas ocasiones a la organi
zacin mundial en futuros conflictos, en los que sus tropas trabaja
ban bajo estas instrucciones generales de mantenerse al margen de
los acontecim ientos aun cuando se perpetraran atrocidades ante sus
propios ojos. En las batallas de O riente Prxim o, es dudoso en cual
quier caso que pudieran haber hecho gran cosa; se trataba de unida
des dispersas y poco armadas que actuaban en m edio de algunos de
los ejrcitos y fuerzas areas ms poderosos del m undo, destino este
que tendran que sufrir tam bin muchas misiones posteriores.
En segundo lugar, era penoso sin duda que, al cabo de once aos
de los acuerdos de San Francisco, el Consejo de Seguridad asumiera
aqu un papel tan relativamente limitado, puesto que nicam ente l
gozaba de poderes coercitivos y sus miembros permanentes eran en
realidad los nicos pases que posean fuerzas armadas de peso. Dada
la perniciosa parlisis de la guerra fra, poco se poda hacer en el
C onsejo, y la resolucin 998 fue lo m xim o que pudieron conseguir
y un tributo a la iniciativa y sensatez de la Asamblea General. Ade
ms, la ejecucin de esa resolucin por parte de Hammarskjld y sus
asesores principales fue autnticam ente impresionante. Sin embargo,
es justo decir que se hizo principalmente con el consentim iento, y
no bajo la direccin, de las grandes potencias, lo cual era una seal
inquietante para el futuro.
C om o consecuencia de ello, las aportaciones de tropas a la
F E N U no procedan de los cinco m iem bros permanentes, sino de
estados neutrales o, al menos, de pases a los que se consideraba neu
trales en el conflicto rabe-israel, puesto que los gobiernos anfitrio
nes podan rechazar, y rechazaron, que se estacionaran soldados de
determinados pases a lo largo de las lneas de alto el fuego. Por for
tuna, hubo m uchos gobiernos dispuestos a contribuir, tanto en esta
misin com o en otras autorizadas en esos aos. Los estados dispues
tos a enviar sus unidades militares bajo m ando internacional solan
ser los de Escandinavia y otros pases europeos, com o Irlanda, Polo
nia, Pases Bajos y, en ocasiones, Italia. Francia enviara tropas al L
bano y a las zonas en que se desataron crisis africanas, y Gran Breta
a aport la m ayor parte de las fuerzas de pacificacin en Chipre.
Los estados latinoamericanos, com o Brasil y Colombia, fueron parti
cipantes significativos. Las fuerzas procedan sobre todo de naciones
de la C om m onw ealth britnica. U na y otra vez, vemos soldados de
pacificacin de Canad, Australia, N ueva Zelanda, India, Fidji, Ja
maica, Ghana, Pakistn y Nigeria, lo cual hace pensar que, como
haban luchado en las dos guerras mundiales formando parte de un
ejrcito de coalicin ms amplio, les resultaba m ental y estructural
mente fcil adaptarse a las labores de pacificacin internacional. As,
la imagen de tropas con armam ento ligero y cascos azules vigilando
puestos o en patrullas fronterizas se convirti en la norm a aceptada;
la pacificacin haba adquirido esta forma arquetpica.
En los aos posteriores a la FEN U , la mayor parte de las veces este
mtodo de misiones blandas fue la norma. La principal excepcin en
este aspecto fue la crisis del Congo de 1960, pero su largo y doloroso
desarrollo, como brevemente expondremos, reforz en realidad la con
viccin acerca de los tipos de intervencin posibles. La desintegracin
del estado del Congo puso a prueba las suposiciones acerca de cmo al
canzar la seguridad internacional. Este no era un conflicto entre estados
miembros, sino una sangrienta guerra civil. Tambin afectaba por pri
mera vez a Africa, un continente tan subdesarrollado y tan firmemente
asentado fuera de los mapas por sus gobernantes coloniales que, cuan
do a finales de la dcada de 1950 y en la de 1960 los estados resultantes
se precipitaron hacia la independencia, se encontraron en grave des
ventaja. Congo era un caso particularmente atroz, primero, de negli
gencia por parte de sus caciques belgas, luego de precipitada retirada
colonial y, ms tarde, de reaparicin de los belgas cuando el ejrcito
congoleo se amotin y se desmoronaron la ley y el orden. La provin
cia ms grande y prspera del Congo, Katanga, se declar entonces in
dependiente con el turbio apoyo de la Rhodesia blanca y de Sudfrica.
Cuando los paracaidistas belgas regresaron al C ongo y la provin
cia mayor se escindi, el atribulado primer ministro Patrice Lum um
ba tuvo razn indudablem ente al apelar a la O N U diciendo que la
soberana de un estado m iem bro estaba siendo violada. Sacar de all
a los belgas cuando lleg la fuerza internacional de pacificacin no
fue tan difcil. Pero haba dos dificultades ms importantes. La pri
mera tena que ver con las disuasiones del Consejo de Seguridad
acerca de la injerencia en los asuntos internos de un estado m iem
bro. La segunda era la labor prctica de im poner la paz en un pas tan
grande com o toda Europa occidental. Este ltim o hecho supuso por
s solo que la misin de pacificacin (O N U C ) fuera gigantesca para
lo habitual en las fuerzas de pacificacin de la poca (se desplegaron
casi veinte mil soldados de una vez), pero no bastaron para detener
la matanza de muchos civiles. Habra sido m ucho ms llevadero para la
organizacin internacional que este primer ejemplo de estado colap-
sado se produjera en un lugar m ucho ms pequeo. Pero no exis
ta el privilegio de elegir.
El siguiente avance fue la utilizacin de la fuerza por parte de las
tropas de Estados Unidos; ese sera el prim er caso de fuerza de paci
ficacin no contra un agresor declarado com o C orea del N orte o
Irak, sino contra los matones locales que asesinaban a inocentes de
cualquier raza y atacaban brutalm ente a los propios soldados de pa
cificacin. En un caso particularmente horripilante sucedido en abril
de 1961, cuarenta y cuatro soldados de Ghana fueron masacrados, y
despus de seis meses y m uchos incidentes menores, trece aviadores
italianos fueron asesinados. Las fuerzas del gobierno congoleo, las
tropas de Katanga y, en etapas posteriores, mercenarios extranjeros
estaban ocasionando un caos brutal que exceda todo lo concebible
por parte de aquellos planificadores racionales de San Francisco.
Pero esto, ju n to con los vehementes ruegos de Hammarskjld y su
posterior y trgica m uerte en acto de servicio, impuls al habitual
m ente pasivo Consejo de Seguridad a responder con firmeza y de
forma innovadora. Las anteriores resoluciones que pedan el alto el
fuego a todos los bandos fueron sustituidas por rdenes para que las
fuerzas de la O N U C cercaran a los mercenarios extranjeros, emplea
ran la fuerza militar para acabar con cualquier tipo de violencia y pu
sieran fin a la tentativa de independencia de Katanga. Podemos
imaginar los vtores de los disciplinados pero constreidos batallones
hindes ante la noticia de q u e ahora podan servir autnticam ente
como soldados! N o hubo dudas sobre el resultado. Se restableci la
unidad del C ongo y en junio de 1964 se retiraron las ltimas fuerzas
de la O N U .
C on todo, suscit m ucho debate qu supona esta operacin
singularmente difcil para el futuro del organismo mundial. Entre los
aspectos positivos, las Naciones Unidas haban respondido de forma
paulatina pero contundente a los ruegos de un estado m iem bro que
buscaba ayuda, y le haban devuelto su integridad. Haban dem os
trado que podan im poner la paz y no solo observarla. La crisis haba
interesado e implicado a la Asamblea General en m odos anterior
m ente desconocidos. T am bin haba proporcionado gran experien
cia a sus organismos principales, y la funcin de la Oficina del Se
cretario General com o centro de operaciones de pacificacin e
im posicin de la paz se haba revelado incontestable.
Pero la misin tam bin produjo la sensacin de que la organiza
cin haba ido demasiado lejos y que se haba implicado demasiado.
Al sentirse obligada a apoyar al gobierno central frente a las fuerzas
disidentes, evidentem ente no haba sido neutral ni haba buscado el
consenso, hecho este que inquietaba a algunos estados m iembros de
Europa y Amrica Latina, que preferan que el organismo m undial
desempeara siempre una funcin imparcial. Adems, qu tipo de
ejemplo ofreca para cuando la O N U afrontara desafos similares?
C iertam ente, los pacificadores haban expulsado a los mercenarios y
haban invalidado la declaracin de independencia de Katanga, pero
dadas las atroces matanzas de la zona, no poda decirse que hubiera
sido una misin de paz esplndida.
Es ms, esta desordenada actuacin continu a medida que la
dcada de 1960 fue dejando paso a la de 1970.2 C m o iba a ser de
otra manera si las circunstancias de cada nueva crisis eran tan distin
tas de las de la anterior? Para empezar, haba conflictos que queda
ban por com pleto fuera del mbito de las Naciones Unidas, algunos
de los cuales se encontraban entre las contiendas ms im portantes y
sangrientas de estas dcadas. Lo que estas ltimas tenan en com n
era que un m iem bro perm anente estaba directam ente implicado y
no permitira que en el Consejo de Seguridad prosperara ninguna
crtica ni ninguna resolucin hostil... para ira y frustracin de los es
tados miembros de la Asamblea General en vas de desarrollo, cuyas
mociones se aprobaban all con pocas consecuencias o ninguna en ab
soluto. N o hubo intervencin de las Naciones Unidas en Argelia,
p o r ejemplo, por Francia. N o hubo papel alguno para el organismo
m undial en la prolongada guerra de Vietnam debido a las sensibili
dades estadounidenses, ni en Cam boya a causa de China. En la d
cada de 1970, haba ms de un centenar de estados miembros y con
tinuaban incorporndose ms a medida que las antiguas colonias
iban convirtindose en estados. La comunidad mundial, si cabe
emplear esa expresin, era ahora predom inantem ente africana, asi
tica y latinoamericana, tanto en poblacin global com o en votos en
la Asamblea General; pero cualquiera de los m iem bros del P5 poda
seguir bloqueando sus demandas de intervencin.
N o obstante, quiz la incapacidad de la O N U para intervenir en
aquellas disputas tuviera algo de bendicin disfrazada. T anto la gue
rra de Argelia com o la de Vietnam fueron extraordinariamente vio
lentas, complejas y caras. Aun cuando no se hubieran producido
amenazas de veto, da m iedo siquiera imaginar la posibilidad de que
el Consejo de Seguridad pudiera enviar fuerzas de pacificacin a
cualquiera de estas dos contiendas, com o haba hecho en el Congo;
casi con total seguridad habran sido liquidadas en el combate. Todo
lo que sensatamente poda hacer la organizacin mundial era ofrecer
sus buenos oficios diplomticos, com o hizo en muchas ocasiones
durante ambas guerras. Pero si los pases beligerantes no respondan
a la idea de mediacin, poco ms poda hacerse.
Podem os hacernos una idea de la limitada funcin de la O N U
en las contiendas argelina y vietnam ita reflexionando sobre el desi
gual xito de las polticas del Consejo de Seguridad en el otro gran
y sangriento conflicto de aquella poca: las guerras rabe-israeles.
Aqu tam bin se daban circunstancias en las que los profundos odios
ideolgicos, tnicos y religiosos no admitan ningn acuerdo, en
que una historia de traicin y engao ahogaba la voluntad de creer
en el otro bando, y en que fuerzas radicales y descontroladas acaba
ron por ser, en esencia, incomprensibles. Habra sido una locura en
viar contingentes de pacificadores noruegos y brasileos con el m an
dato del Consejo de Seguridad de arreglarlo todo en medio de aquel
tumulto.
D icho esto, las operaciones de pacificacin en torno a las fron
teras de Israel se tradujeron de hecho en consecuencias asombrosa
mente diferentes, lo cual puede darnos una idea de cundo poda
funcionar la m ediacin y la pacificacin y cundo era indudable que
no funcionara: la F E N U II, que restableci las fronteras del alto el
fuego entre Egipto e Israel (1973);* la FN U O S , que desempe la
misma labor en los Altos del Goln entre Israel y Siria (1978); U N I-
FIL, que fue concebida para ayudar al debilitado gobierno libanes y
.llevar la paz a su frontera m eridional con Israel (1978), y la Fuerza
Multinacional (M NF, sin el prefijo U N -), que en algunos lugares se
hizo cargo de esa desesperada labor a partir de 1982. La clave, el ni
co factor invariable y esencial, era la voluntad poltica de los bandos
en combate de llegar a un acuerdo.
La F E N U II nos brinda la m ejor evidencia positiva. Los ataques
egipcios contra Israel en octubre de 1973 elim inaron la precaria
frontera de los seis aos anteriores y pusieron en cuestin el futuro
global de O riente Prxim o. Esta irresponsable accin y el contra
golpe con que respondi una inicialmente aturdida y despus des
pierta Israel, incorporaron al conflicto a las dos furiosas Superpoten-
cias de la guerra fra que prestaban su apoyo, hasta que todas las
partes (las en principio triunfantes y despus maltrechas fuerzas egip
cias, y los primeros abrumados y despus vengativos israeles, ms las
superpotencias que los patrocinaban) aceptaron una resolucin de
<
alto el fuego del C onsejo de Seguridad y se replegaron. Las tropas
de las Naciones Unidas establecieron una lnea de alto el fuego tem -
poral entre los ejrcitos israel y egipcio, y a continuacin crearon
una zona de seguridad ms amplia para calmar los nimos. U na vez
ms, los intrpretes principales de la paz saltaron al prim er plano:
Canad y Polonia aportaron a la F E N U II los principales contin

* Esto supuso que, retrospectivam ente, se denom inara F E N U I a la Fuerza de


Emergencia de la O N U de 1956-1967.
gentes, y representando as, en cierto m odo, a las alianzas de la O TA N
y el Pacto de Varsovia. Y despus se sumaron otros fieles a la O N U :
Finlandia, Ghana, Austria, Irlanda, Suecia, etctera.
As las cosas, sonaban terriblemente familiares y, por tanto, poco
prometedoras. Pero la transformacin real se produjo en el plano
poltico, en la audaz decisin del presidente egipcio Anwar Sadat de
volar a Israel y firmar los acuerdos de paz de 1977. Aquello fue un
acontecim iento histrico por todo un conjunto de razones, adems
de uno de los grandes actos de valenta personal de finales del si
glo xx, similar, quiz, al fin del apartheid en Sudfrica p o r parte de
F. W . de Klerk y al desmantelamiento de la U R SS de Gorbachov. La
consecuencia fundamental de los acuerdos de Cam p David en la re
gin residi en demostrar que un estado rabe e Israel podan firmar
la paz si exista voluntad poltica. Pero hubo un efecto general ms
relevante desde la perspectiva de la pacificacin y el m antenim iento
de la paz internacional. U na cosa era trazar una lnea en la arena y
aceptar que las fuerzas de la O N U patrullaran una zona desmilitari
zada; esto haba sucedido ya en otras partes y era m ucho m ejor que
m antener las hostilidades. Pero m uy pocos acuerdos de esta natura
leza haban sido complementados por una resolucin poltica sobre
el propio conflicto, al menos no hasta la dcada de 1990. En el caso
de la FE N U II, las propias tropas internacionales pudieron ser desa
lojadas nada menos que en 1979, siendo reemplazadas en un nivel
inferior por una Fuerza M ultinacional de Paz y Observadores
(MFO) compuesta principalm ente por Estados Unidos, que haba
apadrinado y costeado los acuerdos egipcio-israeles. C om o es lgi
co, se trataba de un caso especial, impulsado por el firme deseo del
gobierno de Estados Unidos de ayudar a Israel y ganar a Egipto para
Occidente. Pero el mensaje ms general era tam bin importante;
acordar un alto el fuego y una misin de pacificacin de la O N U no
puede ocasionar p or s solo el restablecimiento de la paz si no existe
seguimiento poltico y el deseo com partido de una solucin.
Nada contrasta ms con este xito que los infortunados esfuer
zos por restablecer la paz en las fronteras septentrionales de Israel,
con Lbano y Siria. Se acudi honestam ente a la fuerza provisional
de la O N U en Lbano (UNIFIL), pero pudo hacer bien poco por
que los combatientes palestinos se negaron a detener los combates y
los atentados con bomba, porque las contramedidas militares israeles
fueron brutales pero inefectivas (incluyendo reiteradas incursiones a
gran escala en el norte), y porque las diversas facciones tnicas y re
ligiosas libanesas estaban destrozndose entre s. Los desventurados
soldados internacionales fueron insultados, despreciados, raptados y
tiroteados p or todos los bandos, con lo que sufrieron muchas bajas;
pero no tenan ni la potencia de fuego ni la autoridad, com o al prin
cipio en el C ongo, para responder con fuerza y sofocar aquel espan
toso caos. N o haba nada en la Carta ni en las experiencias anterio
res que sirviera de orientacin, y el Consejo de Seguridad estaba
desconcertado y m udo. As les suceda tam bin a los profesionales de
la O N U . Los recuerdos de Brian U rquhart sobre sus esfuerzos por
llegar a un acuerdo con cada uno de los poco razonables bandos de
esta contienda estn llenos de expresiones com o espeluznante y tr
gico, an menos prom etedor y el verdadero problem a no haba
hecho ms que empezar. Quiz se quedaba corto.3
Las cosas no m ejoraron nada cuando en 1982 las potencias occi
dentales trataron de im pedir otra guerra rabe-israel enviando una
Fuerza M ultinacional a B eirut y al sur del Lbano. A prim era vista
prometa; pareca m ucho ms convincente enviar soldados de tres
pases grandes, Estados U nidos, Francia e Italia, para que actuaran
como fuerzas de interposicin y supervisaran la marcha de la O rga
nizacin para la Liberacin de Palestina de B eirut occidental, que
realizar el habitual despliegue de cascos azules de pases neutrales
ms pequeos. Pero justo despus de que la M N F hubiera finaliza
do su labor y se hubiera retirado, la situacin volvi a estallar con el
asesinato del presidente libanes, Amin Gemayel, el avance ilegal del
ejrcito israel a travs de la frontera septentrional y las matanzas de
milicianos cristianos en los campos de refugiados palestinos. T odo
esto volvi a atraer a los tres pases ajenos (a los que ahora se haba
sumado Gran Bretaa) al caldero, donde se vieron obligados rpida
m ente a defenderse. C uando los complejos militares francs y esta
dounidense fueron devastados por camiones bom ba, a O ccidente le
pareci llegado el m om ento de abandonar. Simblicamente, la ad
ministracin R eagan orden que el inmenso acorazado estadouni-
dense U SS N ew Jersey bombardeara las colinas de Beirut, com o si hu
bieran regresado los tiempos de la diplomacia de las caoneras, pero
O ccidente ya no tena el genio de los imperialistas del siglo xix , y el
buque de guerra regres a casa ju n to con los soldados extranjeros, de
jando a los libaneses, los sirios y los israeles atrincherados entre los es
combros y mirndose desafiantes desde diferentes extremos de los Al
tos del Goln mientras las unidades de la FN U O S , la O N U V T y la
U N IFIL observaban y observaban, un ao tras otro.
Las labores de pacificacin de las Naciones Unidas funcionan
m ejor p or lo general cuando existe una barrera fsica entre las partes
contendientes que han acordado un alto el fuego. El ejemplo clsico
es el de la respuesta de la organizacin mundial al conflicto de C hi
pre. Aquella fue otra situacin que no vena en la Carta. Chipre se
haba independizado de Gran Bretaa en 1960, y en ella convivan
una mayora grecochipriota y una m inora turcochipriota, ambas '
temerosas y desconfiadas, ambas con su respectivo patrn externo y
voltil. Los conflictos sociales dieron pie, finalmente, a que en 1964
el Consejo de Seguridad creara una fuerza de pacificacin interna
cional (UN FICY P). Soldados y policas australianos, austracos, bri
tnicos, canadienses, daneses, finlandeses, neozelandeses y suecos
(no resulta familiar esta relacin alfabtica?) garantizaron la libertad
de movimientos y supervisaron el alto el fuego tras los brotes ocasio
nales de violencia. Pero el golpe de Estado militar de 1974 contra el
gobierno chipriota, que provoc com o respuesta la invasin masiva '
por parte de los turcos de los territorios septentrionales de la isla, al
ter todo aquello. Q u iban a hacer las unidades escasamente arma
das y entrampadas de la O N U cuando desembarcaran los regimien
tos turcos? El tem peram ento escocs de Brian Urquhart, firme y
apegado a los hechos, lo dice todo acerca de ello: La llegada a esta ,
zona de un gran ejrcito que no est equipado ni autorizado a defen
derse origina una situacin imposible para una fuerza de pacifica
cin.4
Por fortuna, el Consejo de Seguridad persever en el alto el fue
go antes de que griegos y turcos la emprendieran a golpes, y ambos
bandos se replegaron en la isla de tal m odo que los turcos, satisfechos,
controlaron aproximadamente el 35 por ciento de Chipre, y los furio-
sos pero divididos grecochipriotas fueron incapaces de hacer nada al
respecto. Tras las negociaciones se estableci una zona desmilitariza
da, de unos pocos kilmetros de ancho com o mximo, a lo largo de
los 180 kilmetros de la lnea que divida a las dos comunidades. Los
soldados de interposicin en esa zona eran australianos, britnicos,
canadienses y daneses.5 Pese a los recientes y prometedores indicios
de acuerdo, la U N F IC Y P contina en su puesto despus de casi cua
renta aos y de una confirmacin ms de que la separacin fsica de
los combatientes no representa garanta alguna de que se vislumbre
una verdadera solucin poltica. Aun as, si los participantes no pue
den reconciliarse, seguramente es m ejor que estn separados por una
barrera de la O N U antes que m antener a unos rivales armados hasta
los dientes mirndose fijamente a los ojos, com o en Cachemira.
As, en la dcada de 1980 haba surgido todo un espectro de po
sibilidades acerca de la capacidad de la O N U para m antener la paz y
declarar la guerra, en el cual no haba una sola operacin que fuera
arquetpica del conjunto. E n lo ms alto del espectro se encontraba
el conflicto de superpotencias entre el Este y Occidente, con la ame
naza de una guerra nuclear. Aqu, com o ambos bandos tenan dere
cho a veto y capacidad para iniciar otra guerra mundial, la O N U no
contaba con poderes constitucionales; solo se dispona de los bue
nos oficios diplomticos del secretario general, si ambos bandos los
buscaban.
La siguiente categora era la del conflicto regional de mediana
escala, com o el de India y Pakistn o el de O riente Prxim o. Aqu
el Consejo de Seguridad poda sin duda autorizar algo, y durante la
guerra fra las potencias se m antuvieron ju n to a un bando o a otro,
protegiendo a sus clientes beligerantes de las resoluciones crticas del
Consejo. En cualquier caso, las grandes potencias no tenan ningn
deseo de implicarse ms de lo que ya lo estaban, pongamos por caso,
en Cachem ira o Palestina.
Luego estaban las posibles violaciones de fronteras por parte de
estados transgresores (Corea del N orte) o las tentativas ilegales o for
zosas de m odificar las fronteras (Katanga), las cuales les recordaban
a los hom bres de Estado los acontecim ientos de la dcada de 1930
y a los que se poda responder con fuerzas internacionales en caso de
que el Consejo de Seguridad acordara em prender una accin as. De
vez en cuando, una gran potencia poda em prender la accin all
donde considerara que sus intereses se vean amenazados (por ejem
plo, Estados Unidos en Granada en 1983 y la U R SS en Afganistn
en 1979). Pero, en general, bajo la sombra de la destruccin mutua
garantizada, el P5 fue prudente y simplemente quiso que se preser
vara la paz.
P or ltimo, y a un nivel inferior, si es que inferior es un tr
m ino correcto, haba conflictos ocasionados por el fracaso interno
de los estados miembros, principalm ente en el frica subsahariana,
que desencadenaban guerras civiles y caos, en que a veces haba gru
pos radicales poco dispuestos a acatar resoluciones de pacificacin.
En muchos de estos casos, la m ediacin diplomtica, las sanciones
econmicas e incluso la propia pacificacin se revelaban inadecua
das, y era preciso im poner la paz con contundencia y de forma coer
citiva antes de que pudiera iniciarse la reconstruccin de aquellas so
ciedades destrozadas.
Expuestas as las cosas (como pronto quedaran recogidas en el
docum ento del secretario general Un programa de paz, de 1992),
podramos pensar que a quienes dirigieran la organizacin mundial
les resultara relativamente fcil identificar qu tipo de conflicto
planteaba cada nuevo suceso y, siendo ms sabios en virtud de ex
periencias anteriores, tratar cada caso de la forma adecuada. Sin em
barg, result que las cosas fueron m ucho ms complicadas durante
la quinta dcada de existencia de la O N U . Curiosam ente, cuando
apenas haba puesto fin la organizacin mundial a su celebracin por
haber recibido el Prem io N obel de la Paz en 1988, y cuando la gue
rra fra casi haba terminado, la nueva y ansiada estabilidad interna
cional empezaba a desmoronarse.
El prim er indicio de que se avecinaban problemas importantes
resida en la cifra neta de crisis que se desencadenaron en un plazo
tan breve, sumado ello, com o ya sealamos en el captulo anterior,
a la buena voluntad del Consejo de Seguridad tras el fin de la guerra
fra para autorizar respuestas de la O N U . En los cuarenta aos trans
curridos desde la decisin de crear la O N U V T en 1948, se haban
producido solo trece operaciones de pacificacin, y ocho de ellas
haban finalizado formalmente. Solo en 1988 y 1989, se crearon
otras cinco para abordar los desafos planteados por Afganistn y Pa
kistn, el alto el fuego entre Irn e Irak, Angola, Nam ibia y Am ri
ca Central. A principios de la dcada de 1990 fue peor: Irak-Kuwait,
Angola (otra vez), El Salvador, el Sahara Occidental, Camboya,
Bosnia-Herzegovina, Serbia y M ontenegro, Croacia, M acedonia,
Somalia, M ozambique, R uanda, Hait y Georgia. A cualquiera le
resultaba imposible estar al corriente de todas ellas, incluso a los fun
cionarios expertos del D epartam ento de M antenim iento de la Paz o
las autoridades acadmicas respetadas. Cul era en realidad la dife
rencia entre la U N T A C (para Camboya), la U N A M IR (para R u an
da) y la O N U S O M y O N U S O M II (para Somalia)? El propio m a
pam undi de operaciones de pacificacin de la O N U , m uy popular
entre los profesores universitarios de asuntos internacionales, tena
que ser devuelto a los impresores una y otra vez.
Fue en m itad de este chaparrn de iniciativas de pacificacin
nuevas cuando un acto de agresin entre estados m uy pasado de
m oda se produjo en el m om ento en que Irak atac K uwait en 1990.
La respuesta de la com unidad internacional no fue una operacin de
cascos azules al uso. El Consejo de Seguridad autoriz a los estados
miem bros que cooperaban con Kuwait a emplear todos los medios
necesarios, lo cual significaba carta blanca para hacer todo lo que
autorizaban los captulos VI y VII de la Carta. Esto dio por tanto luz
verde al contraataque liderado por Estados Unidos contra Irak. Sin
embargo, la propia fuerza militar no fue creada por el organismo
mundial; por el contrario, estaba controlada por el M ando C entral
estadounidense y, por consiguiente, presentaba la m ayor parte de los
rasgos de la operacin de la guerra de Corea, pero sin la bandera de
la O N U . A diferencia de las acciones de pacificacin internacional
que solan distinguirse por la falta de arm am ento y por el esfuerzo
por ser neutrales, la operacin del Golfo com port traslados masivos
de fuerzas areas y terrestres contra un enemigo claramente identifi
cado. Los congresistas estadounidenses que solan enm udecer acerca
de los clculos de los costes de la pacificacin dijeron m uy poco so
bre estos gastos, m uy superiores. Aquello no era bueno para el pro
pio organismo mundial, ya que, aunque fuera bien acogida la rpida
derrota de las fuerzas de Saddam, la naturaleza de esta operacin
contribuy a extender la creencia de que las operaciones de la O N U
eran ineficaces, m ientras que las acciones militares estadouniden
ses eran decisivas, eficientes y raudas.
Q uiz esa comparacin no habra quedado tan subrayada, claro
est, de no haber sido por los desastres que azotaron a tres de las ten
tativas de pacificacin ms importantes de comienzos de la dcada
de 1990: Somalia, la antigua Yugoslavia y R uanda. Sin embargo,
antes de tratar de com prender en qu fallaron, vale la pena referir la
m ucho ms extensa lista de acciones de m ediacin, pacificacin e
incluso im posicin de la paz de las Naciones Unidas emprendidas en
esta dcada y que finalizaron con un xito pleno o, al menos, par
cial. Los acuerdos de paz centroamericanos, y concretam ente el ha
ber rescatado a El Salvador del caos y las luchas internas, fueron un
logro significativo de la O N U . U n grupo de observadores militares
internacionales (U N IM O G ) puso fin a las hostilidades entre Irn e
Irak, y otro (U N G O M A P) supervis la retirada de ms de cien mil
soldados soviticos de Afganistn y respondi a todas las quejas de la
transicin. El organismo mundial tam bin desempe un papel bas
tante im presionante en toda el Africa m eridional. El fin del apartheid,
la celebracin de elecciones democrticas en 1994, supervisadas por
personal de la O N U , y el regreso de Sudfrica a la Asamblea G ene
ral fueron avances reales. Esta im portante nacin era tan relevante
e influyente en toda la regin que su ingreso en el redil dem ocr
tico dej sentir su onda expansiva en todas partes. U n grupo de
apoyo a la transicin (G A N U PT) supervis con xito el proceso
de independencia de N am ibia, y una vez restablecida la paz tam
bin en el interior de M ozam bique, cuando se inici el proceso
dem ocrtico el C onsejo de Seguridad pudo enviar all observado
res (O N U M O Z ).
Sin que lo declarara abiertamente, el organismo m undial em pe
zaba a admitir un nuevo tipo de papel de cooperacin en la transi
cin de los estados: el de la supervisin de elecciones. U na cosa era
que los observadores militares de la O N U confirmaran la retirada de
las tropas de los combatientes de los territorios en disputa, pero era
m ucho ms positivo disponer de funcionarios electorales y de fuer
zas policiales internacionales que confirmaran que las primeras elec
ciones democrticas de la historia de un pas fueran en trminos ge
nerales libres y limpias. D e hecho, m uchos haban considerado an
tes que este tipo de funcin de la O N U entraba tal vez en conflicto
con la clusula de la Carta que haca referencia a la no injerencia en
asuntos internos. Pero la primera de estas misiones de supervisin de
elecciones de la O N U (la O N U V E N , para Nicaragua, creada por el
secretario general con el firme respaldo de la Asamblea General y tan
solo con la advertencia de cautela por parte del Consejo de Segu
ridad) represent un paso tan afortunado para el proceso democrti
co que las anteriores dudas acerca de la tan popular idea de injeren
cia internacional prcticamente se desvanecieron. Si las partes de un
conflicto interno aceptaban un alto el fuego y luego solicitaban su
pervisin de las elecciones por parte de las Naciones Unidas, acaso
no era eso fortalecer la verdadera soberana del pas en lugar de de
bilitarla? Pareca un avance aceptable.
C uando se estaban produciendo transiciones similares en toda
Europa del Este, en Asia central, en zonas del sudeste asitico y
tambin en Amrica Central, pareca haber razones para el optimis
mo sobre una sociedad internacional en los primeros aos posterio
res a la guerra fra. Tam bin hubo, com o es lgico, graves reveses.
Los primeros y prom etedores pasos dados en el proceso de paz an
goleo (supervisin de la retirada de las tropas cubanas antes de 1991
y elecciones al ao siguiente, U N A V EM I y II) se fueron al traste
con la negativa del partido U N IT A a aceptar los resultados de unas
elecciones que el representante especial de la O N U calific en tr
minos generales de libres y limpias. La reanudacin de la guerra ci
vil entre 1992 y 1995 arrebat otras doscientas mil vidas antes de
que se alcanzara un precario acuerdo poltico. H e aqu un caso en
el que las sospechas ideolgicas, sobre todo el disgusto estadouniden
se ante el gobierno angoleo procastrista y su preferencia por U NITA ,
proyectaban una sombra siniestra; pero, adems, las misiones inter
nacionales enviadas a Angola tenan poderes y financiacin insufi
cientes, y por tanto eran bastante incapaces de desmovilizar a los re
beldes. Tam poco aquella nacin asolada atrajo la atencin mundial
que Somalia y Bosnia reclamaron.
Pero, aun cuando las Naciones Unidas destinaran recursos muy
superiores a una misin, aquello no garantizaba en absoluto una
transicin sin obstculos a la paz y la democracia, com o as lo de
mostraba el m uy notable caso de la. operacin camboyana (U N -
TAC). Los objetivos eran ambiciosos: expulsar de Camboya a los
soldados vietnamitas, garantizar elecciones libres e instaurar un nue
vo gobierno de coalicin, y el organismo mundial invirti m ucho
en ellos. U n total de quince mil soldados y siete mil civiles, con una
factura total de casi tres mil millones de dlares, organizaron y reali
zaron despus las elecciones de mayo de 1993, que ostentaron una
cota asombrosamente alta de participacin y les parecieron notable
mente limpias a la mayor parte de los observadores. Pero no hubo
ningn mandato del Consejo de Seguridad para llevar a cabo accio
nes defensivas, es decir, para im poner la paz, frente a los dos principa
les violadores del proceso democrtico: los jemeres rojos (aliados to
dava de China pese a sus horrendas campaas genocidas) y el Partido
del Pueblo Camboyano (apoyado por Rusia). As, cuando se puso fin
a la misin de la U N T A C , con infinidad de autofelicitaciones por las
elecciones, los viejos rivales todava seguan indmitos. Tcnicam en
te, los mandatos semejantes de establecer la paz y celebrar elecciones
se haban cumplido, pero la paz en Camboya era una paz precaria y su
gobierno estaba en realidad m uy lejos de ser democrtico.6
N ingn contratiem po en este proceso de aprendizaje necesaria
m ente doloroso se aproxim, sin embargo, a las tres catstrofes que
sufri el sistema internacional, entre 1993 y 1995, en Somalia, la an
tigua Yugoslavia y R uanda. El fracaso de una de estas tres operacio
nes, com o podra haber dicho lady Bracknell, habra sido suficiente
m ente nefasto; sufrir las tres tragedias en un plazo tan breve puso a
las misiones de paz de la O N U al borde del desastre. N o poda ser
ms amplia la brecha existente entre, por una parte, los altos ideales
del organismo mundial y las buenas intenciones de sus lderes pol
ticos y, por otra, los desgraciados efectos sobre el terreno.
Las buenas intenciones ocupaban sin duda un lugar preponde
rante en las misiones de la O N U a Somalia, un pas m uy asolado ya
por su pasado colonial, por las intrigas rivales y por las ventas de ar
mas desde M osc y W ashington durante la guerra fra, as com o
por su propio tribalismo incipiente. C uando la desintegracin del
estado somal en 1991-1992 desemboc en los desplazamientos inter
nos y el ham bre de millones de sus ciudadanos, la com unidad in
ternacional qued impresionada. T am bin se enfureci ante la p o
sibilidad de que los seores de la guerra estuvieran im pidiendo
distribuir la ayuda humanitaria a los encargados de hacerlo y a los
poco armados soldados de O N U S O M I. Invirtiendo su anterior
oposicin a un mandato general de las Naciones Unidas para em
prender la accin, pero no querindose ver obstaculizado por la su
pervisin del Consejo de Seguridad, el gobierno estadounidense
convenci al Consejo de que aprobara una gran operacin de im
posicin de la paz liderada por Estados Unidos (UNITAF) dotada
con nada menos que treinta mil soldados. Esto podra considerarse
una accin coercitiva del Captulo VII, que algunos expertos con
sideraban necesaria en casos de caos y violencia interna. P or desgra
cia, eso supona que ahora se emita una orden de em prender una
accin militar contundente ju n to con las anteriores autorizaciones
del Consejo para una operacin de ayuda humanitaria, con todas las
posibilidades de que ambas misiones se entremezclaran.
Esta confusin se hallaba en la raz del problema: se trataba to
dava de una tradicional operacin de ayuda humanitaria de la O N U
bajo las viejas reglas de la imparcialidad, o era ahora una coalicin li
derada por Estados Unidos para atacar a determinados enemigos
(como, por ejemplo, Irak)? O era una mezcla de ambas cosas? Q u i
z el Consejo de Seguridad pudiera haberlo clarificado si se hubiera
reunido (sobre todo los cinco miem bros permanentes) con la Secre
tara con la honrada intencin de revisar la Carta y contrastarla con
sus limitados recursos y fuerza de voluntad. Pero aquello no sucedi
jams, y el Consejo de Seguridad y sus miembros ms poderosos si
guieron cada uno su propio rum bo. A unque haba salvado las vidas
de m uchos somales, en la primavera de 1993 la U N IT A F estaba
volvindose claramente im popular entre los polticos estadouniden
ses, y la administracin Clinton decidi devolver la misin a las N a
ciones Unidas, si bien las misiones de pacificacin e im posicin de
la paz estaban ya terriblem ente mezcladas, las diferentes fuerzas so
bre el terreno perseguan objetivos distintos y la cadena de m ando
era confusa. El desastre de la O N U S O M II, com o ahora se llamaba,
estaba a la vuelta de la esquina.
Este se produjo en la noche del 3 de octubre de 1993, cuando
fuerzas especiales estadounidenses bajo el Alto M ando de Estados
Unidos (y, por tanto, con cuartel general en Florida) realizaron una
incursin independiente y secreta, echada fatalmente a perder, con
tra un seor de la guerra somal, el general M uham m ad Farrah Ai- ;
deed. Las dieciocho bajas estadounidenses de aquella batalla de M o
gadiscio no eran muchas (ciertamente, nada comparado con la cifra
de somales que m ora a diario de m alnutricin), pero la exposicin
reiterada en televisin de los soldados estadounidenses m uertos y
arrastrados p or las calles de una ciudad sin ley era demasiado. La re- ;
pugnancia pblica en Estados Unidos oblig a una desafortunada
administracin C linton a retirar sus tropas al cabo de pocos meses, y
la propia O N U S O M II fue cancelada en marzo de 1995, siendo un
fracaso estrepitoso. N o solo no se haba capacitado al pueblo de So
malia para que avanzara hacia una situacin de democracia, justicia '
y paz, lo cual era sin duda el m ayor fracaso, sino que el organismo ;
m undial haba sufrido un fuerte golpe en su reputacin. Todas las
misiones de pacificacin haban pasado a ser sospechosas, lo cual,
com o verem os, tuvo consecuencias devastadoras al ao siguiente i
en R uanda. Adems, las relaciones entre las Naciones Unidas y su ^
m iem bro ms poderoso cayeron a plom o hasta alcanzar una nueva ;
cota ms baja. Los congresistas furiosos afirmaban que nunca ms '
colocaran a jvenes americanos bajo el m ando de la O N U , y tra
taron de poner en una situacin embarazosa a su propio gobierno
retirando los fondos del organismo mundial. W ashington no volvi
a confiar nunca en Boutros-Ghali.
Somalia estuvo mal, pero las lneas generales de la misin haban
sido relativamente sencillas. Las operaciones de O N U S O M /U N I-
TAF haban mezclado misiones de pacificacin y de coercin debi
do a la ausencia de rdenes claras, y haban tenido que lidiar con el
fenmeno, cada vez ms habitual pero difcil de manejar, de un estado
en pleno colapso. En el caso de las muchas operaciones y mandatos
vinculados a la participacin de la O N U en la antigua Yugoslavia, re
sult haber m ucha mayor complejidad. De hecho, es difcil que al
guno de los grandes rompecabezas clsicos de la historia diplomtica
y militar (la guerra de Sucesin espaola, la cuestin de Schleswig-
Holstein o el Gran Juego de Asia)* se haya aproximado a la com
plejidad de las rivalidades balcnicas de la dcada de 1990. Lo nico
que se acerca a ello en los quinientos aos de historia internacional son,
curiosamente, las luchas balcnicas y la denominada cuestin orien
tal en las dcadas anteriores a la Primera Guerra Mundial. El hbil
estadista O tto von Bismarck maldijo a veces en voz alta el m odo en
que aquellos ladrones de ovejas balcnicos (segn su propia expre
sin), criminales y enfrentados, amenazaban la paz de Europa. Quiz
no le hubiera sorprendido demasiado lo que sucedi en 1991 tras la
desintegracin de Yugoslavia. Pero en esta ocasin posterior todos
los dems estaban sorprendidos o sim plem ente atnitos ante el de
sarrollo de unos acontecimientos increbles.
Las rivalidades tnicas y religiosas en aquella tierra se rem onta
ban a los comienzos de la Edad Media; all estaba la triple lnea de fa
lla entre el O ccidente catlico, el m undo eslavo ortodoxo y los
territorios fronterizos noroccidentales del Imperio otomano. Los odios
se haban disimulado con la creacin en 1919 del estado eslavo m e
ridional de Yugoslavia, y se disfrazaron otra vez con la creacin del
rgimen comunista federado de josip T ito a partir de 1945. Pero ya
durante la Segunda Guerra M undial, se haban producido crueles
actos que cogieron por sorpresa incluso a los invasores nazis. Si que
daba algn lugar en Europa en el que fuera posible un genocidio, in
cluso a finales del siglo xx, era seguramente este. La desintegracin
del Im perio sovitico y las espectaculares transformaciones polticas
y territoriales de otros lugares excitaron a los movimientos naciona
listas del interior de Yugoslavia y ejercieron presiones insoportables
sobre la federacin; presiones que se vieron exacerbadas por la pre
matura decisin de Alemania de reconocer a Eslovenia y Croacia
como estados independientes. C on una unin dominada por los ser
bios fragmentndose, las minoras y mayoras de musulmanes, croa

* The G reat Game es com o R u d y a rd K ipling d en o m in a la rivalidad en


tre el Im perio britnico y la R usia zarista en la delim itacin de las fronteras de Af
ganistn a finales del siglo x ix . (N. del T.)
tas y serbios se alzaron en armas en todas partes y trataron de fijar las
fronteras siguiendo lneas tnicas y expulsando al otro, a menos que
ese otro les expulsara antes a ellos.
Ofrecer un relato paso a paso de todo lo que sali mal en los
aos posteriores a 1992, y que inclua lo que habra de convertirse
en nada m enos que ocho misiones de pacificacin (si contamos la
ltima operacin de Kosovo), supondra rebasar los lmites de este
captulo. La senda hacia ese infierno particular estuvo asfaltada de
buenas intenciones, y m uchos individuos valientes y de inteligencia
sobresaliente dieron lo m ejor de s mismos para contener la guerra y
restablecer la paz. Pero, una y otra vez, los organismos bieninten
cionados que trataban de intervenir (la propia O N U , la O T A N , la
U nin Europea o la O SC E, la Organizacin para la Seguridad y
Cooperacin Europea) se detuvieron ante el hecho crudo de que la
pacificacin es imposible si hay poderosas fuerzas enojadas que pre
fieren com batir a negociar.
Hay cuatro aspectos de esta triste historia que m erecen especial
atencin: la falta de unidad entre las potencias principales; la confu
sin de los mandatos; el vaco entre objetivos operativos y recursos
asignados, y la interm itente pero poderosa funcin de la opinin p
blica y la poltica interior. Para las principales naciones europeas, so
bre todo Gran Bretaa, Francia, Italia y Alemania, este asunto esta
ba m ucho, m ucho ms cerca de casa que cualquier otro de frica
central; y ms cerca no solo en el evidente sentido geogrfico y de
rivado del m iedo a que el excedente de esta violencia y migracin
forzosa cruzara el Adritico y llegara a Europa central, sino tambin
en el de que aquellas matanzas recprocas contradecan de forma ra
dical sus ms queridas esperanzas de una Europa unida y armoniosa.
Por tanto, tena m ucho sentido que los europeos asumieran el lide
razgo en cualquier medida de pacificacin o similar. As fue acepta
do de inmediato por la administracin saliente de Bush y la entran
te de Clinton, esta ltima ya con bastantes problemas y q u e m uy
pronto quedara maltrecha por los acontecimientos de Somalia.
Pero el problema era que ninguna de las fuerzas armadas euro
peas, ni siquiera las francesas o las britnicas, disponan del podero lo-
gistico y militar para desarrollar la misin (U N P R O F O R ) ante la
creciente contumacia y violencia locales. En 1994, Estados Unidos
propugnaba con firmeza los bombardeos areos para frenar a los ser
bios, pero los europeos se oponan amargamente a esta idea, porque
eran sus tropas de pacificacin, poco armadas, las que se encontra
ban sobre el terreno, rodeadas por contendientes m uy bien armados
y criminales, mientras que los estadounidenses se negaban categri
camente a enviar tropas. Finalmente, Rusia, cuyo gobierno luchaba
contra sus propios problemas internos tras la desintegracin de la
U R SS pero se senta com prom etido con su tradicional papel de
protector de los intereses eslavos en los Balcanes, bloque unas re-
soluiciones y acciones que consider demasiado sesgadas contra Ser
bia. En las reuniones del Consejo de Seguridad, los miembros per
manentes raras veces coincidan respecto de este asunto.
Al igual que con las operaciones del Congo y Somalia, en reite
radas ocasiones se difuminaba la esencial diferencia entre pacifica
cin e im posicin de la paz. Quiz se deba a que la frontera entre
ambas es por naturaleza m uy tenue y puede atravesarse con facilidad;
al fin y al cabo, ambas opciones se presentan en el Captulo VII de la
Carta, pero en este caso la confusin mantuvo su cota mxima de for
ma continua. A veces sencillamente no era posible m antener la im
parcialidad y la posicin blanda de una misin de pacificacin, tra
tar de m antener despejadas las rutas de abastecimiento, proteger a los
refugiados y responder a todas las dems exigencias de los servicios
de U N P R O F O R cuando los propios contingentes de la O N U se
vean atacados seriamente. Por tanto, el lenguaje de las resoluciones
del Consejo de Seguridad fue endurecindose cada vez ms a m edi
da que las atrocidades se increm entaban, e iban haciendo referencia
cada vez ms clara a la coercin del Captulo VII; pero esos desig
nios no iban acompaados del necesario reforzamiento de las tropas.
Los estados miembros quedaron profunda y amargamente divididos
entre los partidarios de una poltica blanda y los de otra dura. Adems,
el integrante ms importante de la O N U , Estados Unidos, escarmen
tado por los acontecimientos de Somalia y no m uy feliz de implicarse
en los Balcanes (aunque recibiera cada vez ms presiones del interior
y del exterior para actuar), consideraba con m ucha cautela la idea de
situar soldados estadounidenses bajo cualquier tipo de control in-
temacional, y por tanto en 1998 insisti en que las medidas contra los
serbios que incluyeran a tropas estadounidenses fueran dirigidas por la
O T A N , donde, por supuesto, predominaba su influencia. Pero la au
toridad para ordenar ataques de represalia (por lo general, contra los
bombardeos serbios) comportaba un sistema denominado de doble
llave que exiga el acuerdo del representante especial del secretario
general y de los comandantes de la O T A N . Subcontratar con una
organizacin regional no desobedeca la Carta (se prevea en el Cap
tulo VIII), pero en este caso supona sin duda una afirmacin sobre la
debilidad militar de la propia organizacin mundial.
A veces, el oportunism o de los mandatos funcionaba bien. A la
U N P R O F O R tam bin se le encarg patrullar la frontera de M ace
donia con Serbia para im pedir ataques de ambos bandos; este fue
quiz el prim er despliegue de fuerzas de pacificacin com o medida
preventiva o disuasoria, cosa que B outros-Ghali sugera en Un p ro
grama de paz. Curiosam ente, este s com prenda fuerzas estadou
nidenses, y pudo haber contribuido a m antener la estabilidad de
un m odo singular, puesto que la m uerte de cualquier soldado esta
dounidense en esta misin macedonia (posteriormente, denominada
U N P R E D E P ) podra haber provocado perfectam ente violentos
bombardeos, com o los que finalmente se produjeron en tom o a Sa
rajevo. Aos despus, en 1999, una resolucin del Consejo de Se
guridad coloc la provincia meridional serbia de Kosovo, dominada
por los albaneses bajo la administracin de la O N U , con el fin de
que esta impusiera la paz y reconstruyera el pas. Pero, en realidad,
la misin (UNM IK) comparta esa labor con las fuerzas de la O SC E
y de la O T A N (la K F O R ), que incluan tropas rusas. La coalicin de
los m ejor dispuestos haba vuelto a aparecer en escena, y nadie se
quejaba de ello. Lo que funciona, funciona.
Pero las lecciones aprendidas haban sido amargas y los costes,
m uy elevados. La brecha entre el contundente lenguaje de determ i
nados mandatos de la O N U y la debilidad de las fuerzas de pacifica
cin reales sobre el terreno era flagrante; y las fuerzas serbobosnias y,
si bien de forma menos sistemtica, tam bin las croatas y las musul
manas lo reconocan y lo explotaban. La m ayor parte de las prim e
ras resoluciones del Consejo de Seguridad apelaban a las partes para
FL k C j O - oiblioeca
M A N T E N E R LA PA Z Y D E C L A R A R LA G U ER R A

que interrum pieran los combates y cooperaran. Cuando qued cla


ro que no se iba a tom ar esa senda, las resoluciones posteriores in
crem entaron con prudencia la presencia de la O N U sobre el terre
no, pero los contingentes eran reducidos y su capacidad para actuar,
salvo en defensa propia, m uy limitada. N o debe extraamos que los
gobiernos que aportaron tropas temieran que sus contingentes estu
vieran destinados a ser rehenes. Reiteradam ente, el secretario gene
ral se mostraba contrario a que las resoluciones fueran ms atrevidas,
no porque parecieran malas en s mismas, sino porque era plena
mente consciente de que las aportaciones para hacer efectivos dichos
planes no llegaran. El ejemplo ms egregio de esta negativa a hacer
frente a la realidad lleg con la aprobacin de la R esolucin 836 del
Consejo de Seguridad, que exiga la im posicin de reas protegi
das (U N PA ), creadas anteriorm ente en Bosnia pero amenazadas
por todos los bandos. Garantizar el respeto pleno a la inviolabili
dad de dichas zonas exigira una cifra adicional de 34.000 soldados,
informaba la Secretara. Y lo que era an peor, ninguno de los pro
pios copatrocinadores de la R esolucin 836 aportara soldados adi
cionales. Para tranquilizar las conciencias, el secretario general sea
laba tam bin que exista una opcin suave de 7.600 soldados, cifra
que l consideraba ms realista dadas las reticencias de los estados
miembros.
N o obstante, no era en absoluto realista suponer que unas cuan
tas unidades adicionales con arm am ento ligero disuadiran a los ren
corosos serbobosnios de realizar una limpieza tnica. Cuando estos
bombardearon las afueras de Sarajevo en mayo de 1994 y la U N -
P R O F O R solicit los bom bardeos areos de la O T A N , la reaccin
contra la O N U fue violenta y humillante; sus pacificadores fueron
tomados com o rehenes, maniatados y situados com o escudos hum a
nos cerca de los posibles objetivos areos. Solo un par de meses ms
tarde, los serbobosnios invadieron la zona segura de Srebrenica y
asesinaron a miles de musulmanes en su interior mientras los pacifi
cadores no podan hacer nada. Despus, finalmente, la paciencia se
agot. Se desplaz a la regin una Fuerza de Reaccin Rpida (R R F)
de Gran Bretaa, Francia y los Pases Bajos, compuesta por batallo
nes mviles y equipada con arm am ento pesado. Los bombardeos a-
reos de la O T A N se intensificaron para expulsar a los serbobosnios
de las zonas seguras y obligarlos a aceptar los Acuerdos de Paz de Day-
ton. C uando Croacia inici el m ismo tipo de limpieza tnica de
serbios en sus zonas seguras, los mandatos del Consejo de Seguridad
fueron firmes, y las unidades de im posicin de la paz, integradas por
cinco mil soldados (O N U R C ), fueron al mismo tiem po com peten
tes y considerables. Finalmente, el escndalo de la matanza de Sre-
brenica desemboc en la sustitucin de la cada en desgracia de la U N -
P R O F O R por una enorm e misin coercitiva liderada por la O T A N
y compuesta por cincuenta mil soldados, con participacin estadou
nidense sustancial y nutridas unidades rusas. Hasta los serbobosnios
com prendieron que tena poco sentido hacer frente a la sobrecoge-
dora fuerza de estabilizacin (IFO R ), y por fin se dio cierto respiro
a una tierra maltrecha, dividida brutal y cruelm ente siguiendo crite
rios tnicos.
El ltimo elem ento de esta dolorosa historia fue el de la opinin
pblica, cuyos vientos y corrientes azotaron el barco de la O N U por
todos sus costados. Las pasiones y temores en el interior de las dife
rentes zonas de la antigua Yugoslavia fueron mximas; a los lderes
locales que sugeran negociar y trabajar con el organismo mundial se
les consideraba traidores. Los diversos enviados especiales del secre
tario general descubrieron que los pactos y acuerdos se violaban al
cabo de pocas semanas y que no valan nada si pareca que haban
cedido demasiado. La opinin pblica europea senta tanto angustia
por que sus fuerzas se vieran arrastradas a un bao de sangre como
vergenza por que todava pudieran estar producindose semejantes
atrocidades en su continente; m uchos estados haban considerado
que el fin de la guerra fra era la seal para recortar drsticamente los
gastos de defensa y disponan de pocos soldados entrenados y de
ningn medio para enviarlos y mantenerlos. U n clamor de voces fa
vorables a Serbia y de silencios en el seno del ejrcito ruso dificult
enormem ente la cooperacin de Mosc con O ccidente respecto a
Bosnia. Y la opinin pblica estadounidense fue quiz la ms cam
biante de todas. Despreciando la debilidad europea y la mala gestin
de los acontecimientos en 1993, y retrocediendo ante las bajas entre
sus propios soldados en Somalia (y, quiz ms rem otam ente, en
Vietnam), recelaba de adquirir cualquier com prom iso sobre el te
rreno; pero los genocidas de Srebrenica y otros lugares hicieron exi
gir que el gobierno estadounidense se implicara. Aquel no fue un
captulo agradable de la vida de ninguno de los agentes que partici
paron.
La crisis de R uanda de 1992-1995 tena unas races histricas
ms sencillas, pero la cifra de bajas humanas fue quince o veinte ve
ces superior a la de todas las matanzas de los Balcanes; de hecho, al
canz unas proporciones genocidas desconocidas desde los tiempos
de Camboya. Los ingredientes de la principal lucha interna de
R uanda eran conocidos: un sistema de gobierno que haba sido dis
torsionado por los administradores coloniales belgas, que siempre
haban favorecido a la m inora tutsi frente a la mayora hutu, del 85
por ciento; el cambio de tornas tras la imprevista y desamparada in
dependencia de 1961, y las tres dcadas de aniquilacin de tutsis a
manos de los hutu, muchos de los cuales huyeron a la vecina U gan-
da, desde donde lanzaron ataques guerrilleros que servan de pretex
to para una mayor discriminacin contra ellos en el interior de R u a n
da. Smese a esto una economa arruinada y la poblacin que crece
con mayor rapidez del m undo, en que centenares de miles de j v e
nes desempleados se agrupaban para formar bandas tnicas. Las ar
mas cortas eran abundantes y, a falta de carabinas, haba machetes.
En agosto de 1993, las tres grandes potencias occidentales y la O r
ganizacin para la U nidad Africana presionaron a cada uno de los
bandos para que firmaran el acuerdo de Arushi, que apelaba con op
timismo a com partir el poder, celebrar unas elecciones libres y cons
tituir un ejrcito unitario, todo ello supervisado por una misin de
apoyo de la O N U (U N A M R ). Aquello ya no era una poltica pa
siva de m antenim iento de la paz, sino la autntica construccin ac
tiva, progresista y democrtica de una nacin, aunque los planes ori
ginales reconocieran que habra que incorporar algunos elementos
coercitivos del Captulo VII con el fin de neutralizar las bandas ar
madas y proteger a los civiles.
Entonces el proyecto se desm oron espectacularmente, no en la
capital ruanesa, Kigali, sino a 1.800 kilmetros al nordeste, en M o-
gadiscio. El voto favorable de la O N U autorizando la U N A M IR se
produjo com o estaba previsto, antes de que lo hiciera el Consejo de
Seguridad, el 5 de octubre, lo cual result suceder dos das despus
de que el ataque estadounidense contra Aideed hubiera salido terri
blem ente mal. C onfundido y bajo tremendas crticas internas por el
fracaso, el gobierno estadounidense bloque un mandato ms tajan
te a favor de la operacin ruanesa y trat de reducir al m nim o la en
vergadura de las tropas; en u n mismo escenario el D epartam ento de
Estado propona tan solo cien soldados de pacificacin, mientras que
los funcionarios de la O N U sobre el terreno pedan ocho mil.
C uando se alcanz el com promiso total de dos mil quinientos, re
sult difcil conseguir las aportaciones de los estados miembros, la
m ayora de los cuales no saban cul era la diferencia entre hutus
y tutsis y, en cualquier caso, todava se tam baleaban a causa de la
fatiga del donante, por haber abastecido misiones importantes en
Somalia, Cam boya y la antigua Yugoslavia. Las unidades internacio
nales llegaron a R uanda gota a gota, escasamente armadas, mal fi
nanciadas y con un mandato nicam ente a fuerza de observacin.
C o n el am biente todava caldeado en N ueva York, W ashington y
Ginebra acerca de si la O N U haba fracasado en Somalia por haber
se inm iscuido demasiado, la insistencia en la neutralidad es com
prensible, al m enos durante las prinieras etapas de esta catstrofe en
ciernes. Pero la poca disposicin a actuar se vio claramente afectada
por la poltica interior y result ser la peor decisin que tomara ja
ms las Naciones Unidas.
Es difcil escribir sobre las matanzas producidas sin sentir dolor,
ira ni culpa. U na campaa de exterm inio de cien das llevada a cabo
por los hutus, desencadenada por el accidente del avin (al que dis
pararon) en que viajaban los presidentes de R uanda y B urundi el 4
de abril de 1994, desemboc en el asesinato de unas ochocientas mil
almas; cuerpos de tutsis arrojados a los ros flotaban corriente abajo
en fardos inmensos y lentos, am ontonados com o troncos que fueran
a la deriva hacia los aserraderos. Las milicias hutus tam bin atacaron
al odiado contingente de soldados belgas de U N A M IR , que rpida
m ente abandon el pas. Las milicias avanzaron despus hacia los ba
rracones de la O N U para exterm inar a los refugiados tutsis, enva
lentonados, segn se dijo, por la retirada estadounidense de Somalia,
a la que consideraban una prueba de que O ccidente no poda so
portar bajas entre sus soldados. El papel de la O N U (con lo cual se
hace referencia deliberadamente a la funcin del Consejo de Segu
ridad, puesto que no tiene sentido acusar al organismo en su con
junto cuando solo el Consejo tena poder para actuar) fue vergon
zoso y desgraciado. Las tropas internacionales de observacin bajo el
mando del general canadiense R o m o Dallaire, que haba advertido
reiteradamente de que se aproximaba el exterm inio y suplic en
vano que le enviaran ms hom bres y u n m andato para actuar, que
daron tan impresionadas por las matanzas que muchos de ellos con
tinan sufriendo pesadillas hoy da, ms de una dcada despus. Pero
los daos que sufrieron ellos fueron solo psicolgicos, mientras que
las prdidas de los ruandeses fueron absolutas.
La confusin y la falta de determ inacin se prolongaron. M ien
tras los estados miembros se quejaban de que el Consejo de Seguri
dad prefera dedicar recursos a las crisis del N orte, com o la de la an
tigua Yugoslavia, y de que hacan caso omiso de calamidades del Sur
mucho ms graves, y mientras la Secretara de la O N U suplicaba
que se cambiara la poltica, el Consejo acord m uy lentamente (y el
gobierno estadounidense con m ucha renuencia) enviar un contin
gente mayor, la U N A M IR II, pero no entr en accin hasta media
dos de julio, cuando las principales matanzas ya haban cesado. Poco
despus, una Francia frustrada haba recibido autorizacin para en
viar tropas con el fin de establecer una zona de proteccin hum ani
taria y, por supuesto, supervisar sus propios intereses polticos en una
regin del m undo que consideraba de especial inters. Pero en aquel
m om ento los ejrcitos tutsis reagrupados, que siempre desconfiaron
de los argumentos franceses, se haban organizado y se haban lanza
do a la venganza contra los hutus de la denom inada zona de protec
cin. C uando ms de un milln de hutus cruzaron huyendo la fron
tera con Zaire, el conflicto social se traslad all y desestabiliz aquel
otro estado ms grande, lo cual desemboc en el desmoronamiento
del gobierno de M obutu y, por tanto, en nuevas crisis de refugiados
en masa. La m alnutricin, la falta de agua salubre y la propagacin de
enfermedades se sumaron a la catstrofe. A unque la U N A M IR II fue
retirada de R uanda a finales de 1995, cuando los tutsis volvieron de
nuevo al poder y reivindicaron ser el gobierno legtimo, solo trans
curriran unos pocos aos antes de que el Consejo de Seguridad se
sintiera obligado a autorizar una nueva operacin de paz... para el
Congo. Aparte de unos cuantos valientes oficiales y soldados de la
O N U com o el general Dallaire, resulta difcil vislumbrar que de esta
terrible tragedia ruandesa surgiera alguien con credibilidad.
Aquel fue el m om ento ms bajo de la historia de la O N U , y las
acusaciones mutuas por una parte, la bsqueda de reformas prcticas
por otra, y las voces que pedan la remodelacin total de la organiza
cin en su conjunto acabaron convirtindose en una algaraba. No
era una crisis en un nico plano, sino prcticamente en todos los m
bitos y al mismo tiempo. La causa fundamental era evidente: senci
llamente, haba demasiado caos en el m undo y se peda demasiado a
las Naciones Unidas. C om o sealaba el informe de la Universidad de
Yale y la Fundacin Ford de 1995 sobre la organizacin mundial, de
los casi cien conflictos armados acaecidos en el m undo desde 1989,
todos menos cinco eran, o son, internos. Es dudoso que los recursos
de la Gran Alianza de Churchill, R oosevelt y Stalin hubieran sobre
llevado 1a situacin, aun cuando sus lderes pudieran haber admitido
estas circunstancias completamente nuevas. Pero los congresistas re
publicanos furiosos, las organizaciones de derechos humanos im pre
sionadas y los gobiernos africanos enfadados no estaban de hum or
para este tipo de comparaciones y razonamientos. Adems, por m u
cho que se apuntaran los xitos cosechados por el organismo m un
dial, tanto en la pacificacin com o en otros mbitos, las crticas no se
acallaban. N o debe extraarnos que, cuando las Naciones Unidas se
reunieron para celebrar su cincuenta aniversario en San Francisco, en
junio de 1995, los nimos estuvieran un tanto apagados.
Cm o podramos enum erar por orden de importancia la lista
de los puntos dbiles que quedaron al descubierto? Para empezar, las
Naciones Unidas estaban al borde de la crisis financiera, atrapadas en
tre la presin doble de elevar los costes de funcionam iento y la mala
disposicin o la incapacidad de los principales estados, com o Rusia,
Japn y Estados Unidos, de pagar sus cuotas a tiempo. Los pases en
vas de desarrollo se quejaban con razn de que, cuantos ms fondos
se dedicaban a la prevencin de conflictos y a la ayuda humanitaria,
menos quedaba para inversiones en educacin e infraestructuras en
los pases ms pobres y alejados de los conflictos. Los derechistas
queran reducir la organizacin, eliminar la burocracia y recortar
drsticamente los presupuestos, tanto los ordinarios com o los de pa
cificacin. N o estaban de nimo para ser generosos. Qu sentido
tena que la Secretara instara a em prender operaciones amplias y de
cisivas y que el Consejo de Seguridad lo aceptara cuando ambos sa
ban que los estados miem bros no iban a pagar?
Gestionar la crisis de liquidez llev al lmite las operaciones de
pacificacin e imposicin de la paz; su nm ero se haba triplicado en
unos pocos aos, y en lugar de las anteriores fuerzas de observacin
de la O N U de entre uno y cinco millares de hombres, algunas ope
raciones nuevas sumaban un total de veinte mil o incluso cincuenta
mil soldados. Y lo que era an ms importante: en algunas misiones
la cualificacin de los soldados de paz disminua a medida que se
iban desarrollando y que estados miem bros relativamente recientes
reciban presiones para aportar tam bin tropas. U na cosa era intro
ducir un batalln de comandos de la armada britnica en un pas
devastado por bandas juveniles y ver cm o disminua la violencia
cuando llegaban all los tipos duros. Pero plantearse que unidades mal
equipadas y apenas entrenadas de muchas naciones nuevas actuaran
bajo presin lejos de su tierra era suponer demasiado; algunos de sus
gobiernos haban aportado soldados sim plemente para que pudie
ran conseguir m oneda extranjera (puesto que se rem uneraba a los
gobiernos por cada soldado con las mismas y elevadas dietas occi
dentales). La falta de especializacin, la falta de coordinacin y la fal
ta de los conocim ientos ms elementales para el com bate dism i
nuan la capacidad de llevar a cabo una misin de la O N U . C on
demasiada frecuencia, una unidad de voluntarios no tena m odo al
guno de acceder a la misin a menos que fuera aerotransportada por
un resentido Estados Unidos, que haba jurado no implicarse direc
tam ente y en ocasiones exiga compensaciones. En demasiadas de
ellas se llegaba tarde, com o en R uanda, y se descubra que las m a
tanzas haban term inado. Los errores sobre el terreno frustraban as a
un D epartam ento de M antenim iento de la Paz absolutamente des
bordado.
Por encima de todo, estaba la falta de claridad en los mandatos
de muchas misiones. La culpa recalaba aqu, sin duda, a las puertas
del Consejo de Seguridad. C om o vimos en el captulo anterior, m u
chas de sus autorizaciones y resoluciones haban sido demasiado va
gas, demasiado restrictivas o demasiado impetuosas. Pero es preciso
entender este hecho bajo las apremiantes y confusas circunstancias
de la poca. Los informes remitidos desde el terreno eran poco cla
ros o contradictorios. Los miembros del Consejo que propugnaban
acciones ms contundentes reciban en privado advertencias de los
dems indicndoles que la propuesta no recabara la mayora o sera
vetada; de m odo que retiraban su propuesta. Los acontecimientos de
una misin anterior y com pletam ente diferente repercutan en la si
guiente, com o sucedi con el trgico im pacto de Somalia en la cri
sis de R uanda.
Difcilm ente puede sorprendem os, pues, que la Secretara se en
contrara en la lnea de fuego de todos los bandos. Algunas voces
acusaban al secretario general de ser demasiado dbil y de no hacer
frente a los cinco miembros permanentes, com o se deca que H am
marskjld haba hecho. Las naciones en vas de desarrollo decan que
la Oficina del Secretario General estaba demasiado obsesionada con la
pacificacin, hasta el punto de desatender las muchas funciones so
ciales y econmicas de la O N U . Los conservadores de Estados U n i
dos acusaban al organismo mundial de arrogarse demasiado poder y de
amenazar la soberana de los estados miembros. La propuesta de Brian
Urquhart segn la cual vala la pena pensar en alguna m odalidad de
ejrcito perm anente de la O N U entrenado, coordinado y localiza
do en bases escogidas para responder a un nuevo m andato del C on
sejo de Seguridad, fue acallada a voces com o si se tratara de otra in
sidiosa tentativa por parte del organismo mundial de convertirse en
un estado soberano. Claram ente, aquellos crticos ignoraban la idea
original de que hubiera bases de la O N U , pero la ignorancia estaba
m uy extendida en aquella poca. C om o consecuencia de ello, la
propia Oficina del Secretario General se volvi ms pesimista y m e
nos capaz de proponer mejoras importantes. Su labor, decan los cr
ticos, era reorganizar y reducir an ms un personal con la moral
abatida, no inventar nuevas tareas ni proponer nuevos planes. Pero
de qu iba a servir ese consejo negativo en la cada vez ms deterio
rada situacin de la zona oriental del C ongo o de Sierra Leona?7
N o era el fin del m undo, pero s una poca de una acusada ten
sin para el saliente Boutros B outros-Ghali y el entrante Kofi An-
nan. La dificultad de tratar de conducir a la O N U hacia una salida
que sirviera autnticam ente de ayuda para las naciones en apuros, al
tiem po que respondiera a la m erm a de la fe y la buena voluntad de
los pases donantes, se mezclaba con las convulsiones de la propia
poltica interior estadounidense durante los ltimos aos de la admi
nistracin C linton. T odo esto converta en absolutamente im perio
sa la necesidad de tomarse un respiro. Algunas de las operaciones
de pacificacin e im posicin de la paz de m ayor envergadura llega
ron a su fin de forma natural o fueron reducindose con brusquedad
por necesidad poltica; a finales del siglo, Somalia, Camboya y
R uanda ya no eran misiones de la O N U . En consecuencia, las cifras
de soldados internacionales autorizados disminuyeron. Las reformas
internas del secretario general (por ejemplo, poner en prctica m
todos contables mejores, reducir el personal, evitar los solapamien-
tos), ju n to con una reduccin acordada de la contribucin estadou
nidense, fueron liberando poco a poco los fondos retenidos por el
Congreso estadounidense. La crisis de la antigua Yugoslavia conti
nu produciendo angustia y esfuerzos constantes, pero vista en su
conjunto, la sobrecarga de pacificacin de mediados de la dcada
de 1990 se haba reducido m ucho.
Adems, haba cada vez ms mejoras en el plano prctico. La as
fixia por razones polticas de la idea de que hubiera un ejrcito de la
O N U no consigui que los mandos militares de muchos estados
dispuestos a ello dejaran de m ejorar el entrenam iento de las capa
cidades especializadas en la pacificacin y la Construccin de la paz,
anticipndose a futuras demandas de ayuda por parte del secretario
general. Al Departam ento de M antenim iento de la Paz se le asigna
ron muchos recursos, ms personal y disfrut de ms respeto. Los an
teriores fracasos, y los xitos, de las misiones de paz se analizaron mi
nuciosamente y contribuyeron a implantar nuevas reglas bsicas. La
estandarizacin de los recursos inilitares m ejor a ritm o acelerado: el
armamento, las comunicaciones, el lenguaje y las cadenas de mando.
Tam bin se produjo un acusado increm ento de lo que solo po
demos denom inar niveles de apreciacin en relacin con las nue
vas peticiones de ayuda internacional. Nadie necesitaba recordar
que las resoluciones demasiado tmidas condujeron al desastre
(Ruanda) y que las autorizaciones demasiado atrevidas eran peligro
sas (Mogadiscio). Q ue era preciso hallar el justo punto m edio segui
ra siendo ms fcil de decir que de hacer. Pero por entonces se ha
ba acumulado m ucha experiencia y se haban aprendido lecciones
muy desagradables, lo cual tambin era oportuno porque, por des
gracia, antes de que terminara la dcada de 1990 lleg a la mesa del
Consejo de Seguridad una nueva remesa de crisis de origen interna
cional: T im or Oriental, C ongo, Sierra Leona, Etiopa/Eritrea y (de
nuevo) Kosovo encabezaban ahora la agenda. U na vez ms, todos
aquellos eran el tipo de conflicto en el que no se haba pensado
en 1944-1945; todos parecan nios expsitos abandonados ante las
puertas de la O N U en m itad de la noche. Pero en esta ocasin la
respuesta fue ms ponderada y prom etedora, pese a los anteriores
desastres y la incapacidad todava habitual para com prender la gra
vedad de los conflictos que estaban inicindose. El hospicio se utili
zaba ms para su peijuicio.
Pensemos, por ejemplo, en la aparicin de un tipo de misin
que combina el rostro duro de las operaciones de imposicin de la
paz del Captulo VII con los elementos blandos de m ediacin y
reconstruccin del estado que podem os encontrar en algunas partes
de los captulos VI y IX a XII de la Carta. Los mejores ejemplos han
aparecido recientem ente en T im or Oriental y Sierra Leona. Ambos
fueron en un principio catstrofes de prim er orden, un poco com o
la del C ongo; perdieron la vida infinidad de inocentes y la com uni
dad mundial tard m ucho en actuar. Pero ambos pases recibieron
finalmente recursos, militares y civiles, para m itigar las discordias,
preservar el alto el fuego y restablecer el tejido social; en consonan
cia con el Inform e Brahim i de 2000, que demandaba acciones ms
firmes si uno de los bandos en disputa estaba claramente involucra
do en una mala conducta. Las medidas de seguridad tenan que lle
gar prim ero (como queda patente, con posterioridad, tanto en Irak
como en Afganistn), antes que los avances civiles. U nicam ente p o
niendo fin con contundencia al pillaje, el tribalismo y la limpieza
tnica poda darse paso a los esfuerzos para crear, o recrear, una for
ma de vida norm al y democrtica. Seguramente, esto es indiscuti
ble. Lo que era diferente, y m ejor, era una creciente disposicin a
tolerar los diferentes enfoques para alcanzar aquellos objetivos cen
trales.
As, en Sierra Leona, el gobierno britnico envi finalmente co
mandos de la M arina R eal britnica para detener los saqueos, poner
freno a los criminales que amputaban miembros y expulsarlos; en
T im or Oriental, los soldados australianos im pusieron la paz y prote
gieron las elecciones celebradas posteriorm ente. Las acciones decisi
vas contra las atrocidades funcionaban siempre que hubiera estados
miem bros com petentes dispuestos a hacerles frente. Esto apenas era
un asunto por el que felicitarse. La anterior vista gorda de la O N U
ante los estropicios de Indonesia en T im or Oriental y las vacilacio
nes de m uchos aos a la hora de enfrentarse a los matones de Foday
Sankoh en Sierra Leona y de Charles Taylor en Liberia, demostra
ban que la organizacin mundial todava responda con demasiada
lentitud a las grandes violaciones de los derechos hum anos y que te
na cierta tendencia a buscar un acuerdo con lderes decididos a no
ceder poder. Era por tanto probable que el sistema de seguridad cen
tral de la O N U , debilitado de forma deliberada p or sus gestores, fue
ra menos efectivo que un puado de estados-nacin slidos a la hora
de poner freno a las violaciones de los derechos humanos.
A ju icio de algunos crticos, la introduccin de tropas britnicas
en Sierra Leona y de soldados australianos en T im or O riental pare
can operaciones coloniales, pero lo cierto era que no se dispona de
ninguna otra fuerza efectiva. Las primeras fuerzas de pacificacin
de Africa occidental en Liberia (E C O M O G ) estaban mal pagadas,
mal alimentadas y no estaban dispuestas a com batir a los sangrientos
rebeldes; las unidades de pases africanos enviadas a Sierra Leona
en 1999 (UNAMSIL) fueron humilladas y en ocasiones tomadas com o
rehenes hasta que llegaron los marines britnicos. Adems, tam bin
era m uy probable que un pas destacado, al haberse com prom etido
desde el principio en el quehacer militar, com o Australia en T im or
Oriental, colaborara m ucho tras el conflicto en la reconstruccin, en
la celebracin de elecciones y en el apaciguamiento de los miedos de
u n pueblo asolado por la guerra, com o si tratara de demostrarse a s
mismo y al m undo que sus operaciones militares no eran en vano.
Adems, aunque no dispusieran del podero militar de una p o
tencia grande y bien equipada, u n nm ero cada vez m ayor de esta
dos colaboradores daban un paso adelante para ofrecer ayuda en re
giones maltrechas, en forma de pequeas guarniciones, unidades de
polica o equipos de supervisin electoral, todo lo cual se acercaba
ms a las deseadas normas internacionales. P or tanto, de los cuaren
ta y siete mil m iem bros del personal m ilitar y polica civil que ser
van en las quince operaciones de pacificacin de la O N U en sep
tiembre de 2001, la lista de estados colaboradores ascenda a la
asombrosa cifra de ochenta y ocho. C om o hemos subrayado ante
riorm ente, muchas de estas unidades eran m uy reducidas en inte
grantes y, obviam ente, no podan contribuir a im poner la paz. Pero
si recordamos el reducido puado de estados pacificadores con ca
pacidad y dispuestos a intervenir hace un cuarto de siglo o m edio si
glo, aquello representaba ciertam ente un cambio.
C on todo, cuando las Naciones Unidas ingresaron en el siglo xxi,
ni siquiera sus defensores ms apasionados podan afirmar que su ac
tuacin en los mbitos de la pacificacin y la coercin desde 1945
conformara una gran trayectoria de xitos. Los errores maysculos
no solo haban acompaado a los muchos logros de la O N U , sino
que los ensombrecan. T endr que pasar m ucho tiem po, y habrn de
cosecharse m uchos ms xitos en el futuro en las labores de pacifi
cacin de este organismo mundial, para que las catstrofes de Bosnia
y R uanda se siten en una perspectiva que reconozca el potencial y los
xitos de la O N U , adems de sus limitaciones. Quiz este reconoci
m iento se est aproximando: un inform e m uy reciente del H um an
Security C entre, con sede en Canad, afirma que los conflictos ar
mados estn dism inuyendo, que los genocidios y las violaciones de
los derechos humanos estn decayendo, y que las muertes en el cam
po de batalla decrecen con rapidez; y atribuye estos notables avances
a los esfuerzos de la O N U en los ltimos aos en la prevencin y en
la construccin de la paz.8 Sera grato pensar que esta afirmacin es
cierta y que se m antendr la tendencia hasta que un da lleguen la
paz y la estabilidad a toda frica y O riente Prxim o. En opinin de
este autor, la historia de sesenta aos de pacificacin de la O N U
apunta a una conclusin ms ponderada: que aunque hubo m uchos
xitos (a m enudo no debidam ente reconocidos), muchas operacio
nes internacionales solan fracasar a causa de las pesadas cargas depo
sitadas a lomos del camello. Sobre todo, podem os concluir que la
prctica de anunciar (mediante una resolucin del Consejo de Segu
ridad) una nueva misin de pacificacin sin garantizar que se dis
pondr de las suficientes fuerzas armadas, ha demostrado ser a m e
nudo la receta para la humillacin y el desastre. Si las principales
potencias son capaces de aprender esa leccin, habremos obtenido
un beneficio inmenso.
Sin embargo, el amplio espectro de formas en que se han resuel
to los conflictos tam bin nos distancia del impacto de este relato. A
veces ha sido la diplomacia, com o en el proceso de paz de Amrica
Central o en los acuerdos respecto a Namibia a principios de la d
cada de 1990. En ocasiones se ha visto implicada una prolongada
misin de intervencin de la O N U , com o en Chipre, cuyo resulta
do est pendiente. Otras veces se ha solicitado un despliegue masivo
de fuerzas bajo el m ando del Consejo de Seguridad, com o en el
Congo. Otras veces ha supuesto que las labores de im posicin de la
paz sean encargadas a otros organismos, com o sucedi con la IF O R
en los Balcanes y con la operacin de la O T A N en Afganistn. N o
existe un nico m odelo que se ajuste a todos los casos, y, visto re
trospectivamente, podem os concluir que el Consejo de Seguridad
debera haber percibido este hecho m ucho antes para poder haber
tenido as ms oportunidades de ser m ucho ms claro en sus m anda
tos a la hora de autorizar las muchas y diversas misiones.9
N o obstante, lo que esto conlleva es el debilitamiento de la su
posicin de los ms fervientes defensores de la O N U segn la cual
debera haber, y habra finalmente, una pauta bsica para la pacifica
cin y la coercin internacionales. El hecho de que la O T A N ac
tuara en Afganistn (por prudente que fuera en trminos militares)
signific una m erm a para la autoridad del organismo mundial. Per
mitir que Gran Bretaa se trasladara unilateralmente a Sierra Leona
para aplastar a las bandas de matones, o contem plar cm o Francia
hace en gran medida lo mismo en Costa de Marfil, dejaba a la O N U
ms al margen. El fin de las matanzas en Sierra Leona era, claro est,
deseable, pero se produjo a costa de un m ayor declive de la posicin
de la organizacin mundial o, dicho de otro m odo, ilustrando an
ms su debilidad en este terreno.
Esa misma conclusin sobre la ineficacia del organismo m un
dial podra extraerse de la decisin del gobierno estadounidense de
entrar en guerra con Irak en 2002-2003 y su negativa a regresar al
Consejo de Seguridad en busca de la aprobacin especfica de una
accin militar. Los polticos, los historiadores y los especialistas en
temas jurdicos debatirn durante m ucho tiem po sobre la pruden
cia y la validez de esta guerra. A unque algunos consideran que la
accin del presidente George Bush es ilegal, otros sealan que el
desprecio por parte del brutal rgim en de Saddam Hussein de die
cisiete resoluciones consecutivas del C onsejo de Seguridad supone
una aplastante justificacin de la intervencin. Pero el hecho cierto
era que la opinin y la organizacin internacionales no pudieron
im pedir que una gran potencia, en realidad la nacin ms podero
sa de todas, em prendiera una accin unilateral; por consiguiente,
esa potencia poda hacer cosas que otras naciones m enos p o d ero
sas no podan hacer, lo cual era una confirm acin adicional de que
no todos los m iem bros eran iguales... como si lo hubieran sido al
guna vez! Las N aciones Unidas nunca gozarn de una posicin
desde la que puedan im pedir que una determ inada gran potencia
desate una guerra; es decir, no sin la firme probabilidad de que haya
otra gran guerra.
Lo que todo esto nos indica es que las sendas de que dispone la
com unidad mundial para resolver conflictos y garantizar la paz no
han sido nunca, ni sern, uniformes, aunque hayan sido muchas y
m uy flexibles. N o es necesario ser ningn genio para darse cuenta de
que las presiones demogrficas, socioeconmicas y religiosas ejerci
das sobre la estabilidad interna e internacional estn reforzndose en
toda frica, O riente Prxim o, Asa central y Extrem o O riente. Los
siguientes objetos de atencin del Consejo de Seguridad ya estn
previstos. Pero el m odo en que las Naciones Unidas respondern a
las futuras peticiones de pacificacin e im posicin de la paz depen
der de las circunstancias polticas y geogrficas de cada crisis con
creta, de si la opinin pblica est dispuesta a soportar las cargas y las
bajas que los desafos de la pacificacin internacional pueden exigir,
y, sobre todo, de s las grandes potencias aprobarn la operacin e
incluso si desempearn ellas mismas algn papel en ella.
Los programas econmicos, el N orte y el Sur

Para promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de


un concepto ms amplio de la libertad, y, para esos fines, emplear un
m ecanism o'internacional para ... el progreso econm ico y social de
todos los pueblos, el organismo de las Naciones Unidas promover
niveles de vida ms elevados, trabajo permanente para todos, y condi
ciones de progreso y desarrollo econm ico y social. Estas son, re
cordemos, las audaces y decididas palabras del Prembulo y del artcu
lo 55 de la Carta de las Naciones Unidas.
Sesenta aos despus, la hum anidad est m uy lejos de alcanzar
esos objetivos, y la opinin m ayoritaria tanto en el N o rte com o en
el Sur, en la izquierda y en la derecha, probablem ente sea que los
logros de la organizacin m undial en este aspecto son pobres. M u
chos em plearan trm inos ms crudos, segn los cuales los conser
vadores consideraran que la pretensin de disponer de una orga
nizacin m undial encargada de la bsqueda de niveles de vida ms
altos es un fraude y una quim era, y los liberales sentiran que esta
nunca ha contado con los suficientes recursos, poder y com prom i
so poltico para llegar a concretarlos. Los fracasos en este terreno
son por tanto sustanciales, y aunque la econom a m undial ha cre
cido de un m odo im presionante desde 1945, hasta el m ejor amigo
de las N aciones Unidas sera incapaz de afirmar que esta (desigual)
extensin de la prosperidad puede atribuirse a sus acciones y plan
team ientos. D icho todo esto, podram os incurrir en el error simi
lar de dar por perdidas las polticas econmicas del organismo m u n
dial calificndolas de fracaso absoluto y, lo que sera quiz un error
mayor, despreciar la oportunidad de com prender qu funcion
bien y qu no.
D ebera tenerse en cuenta que los programas econmicos a los
que se refiere el ttulo de este captulo dependen de los otros dos
elementos manifestados de la finalidad principal de la Carta de la
O N U : la seguridad internacional y las garantas de paz analizadas an
teriorm ente, y los programas sociales y culturales que se exponen en
el prxim o captulo.
Es fcil apreciar la relacin entre penuria econmica y violencia
poltica a la que a m enudo se referan los diseadores de la O N U .
Aunque el fascismo y el comunismo presentaban atractivos psicol
gicos poderosos, ambos haban brotado en el semillero de la desespe
ranza econmica: el desempleo, la malnutricin, la pobreza, la mala
salud y las grandes desigualdades sociales. A aquellos de nuestra gene
racin que consideran que la organizacin mundial realiza nica
mente funciones de seguridad, se les debe recordar constantemen
te que, para algunos de los fundadores de la O N U , la aplicacin de la
fuerza p or parte del organismo mundial se consideraba una medida
de reaccin que solo deba utilizarse cuando la agresin ya se haba
producido. Por contra, cuanto ms xito tienen las medidas de coo
peracin para la prosperidad mundial, menos probable parece la ne
cesidad de que la com unidad internacional recurra a la accin militar.
As, la inclusin en la Carta de los objetivos relativos a alcanzar el ple
no empleo y unos niveles de vida ms altos no era mera verborrea.
Hay que reconocer que es difcil pensar que Stalin y M olotov
tuvieran m uy presentes estos objetivos, y hubo funcionarios del M i
nisterio de Hacienda britnico con mentalidad pragmtica a quienes
les preocupaba que la prom ocin del pleno empleo, tomada de
forma literal, ocasionara una inflacin mayscula. Pero, com o vimos
en el captulo 1, este lenguaje fue concebido por gente com prom e
tida con las polticas del N ew Deal de R oosevelt en Estados Unidos
y, en el caso britnico, con la creacin de un estado de bienestar des
pus de la guerra. Qu podra resultar ms natural que trasladar pen
samientos de la poltica interior a la escena internacional? Es bastante
habitual que quienes creen que las instituciones pueden ejercer un
papel relevante en la mejora de la sociedad en su pas, puedan mos
trarse tambin m uy interesados en que exista un gobierno interna
cional, mientras que los contrarios a ese gran gobierno en su nacin
suelen desconfiar profundam ente de las organizaciones mundiales.
As, sin ser absolutam ente cnico acerca de los m otivos de las
grandes potencias, es obvio que sus gobiernos no consideraban en
realidad que el C onsejo E conm ico y Social fuera u n rgano cen
tral plenam ente equivalente al C onsejo de Seguridad. Todas las
grandes potencias fueron investidas de m ucho poder en asuntos de
seguridad internacional, tal com o dem ostraron situndose en el co
razn del nuevo sistema m ediante su plaza perm anente y su dere
cho a veto.
Por contra, las decisiones del E C O S O C deban tomarse por m a
yora simple, y no haba en l ningn pas con ninguna condicin ni
privilegio especial; si las grandes potencias hubieran considerado que
todo ello afectaba a intereses vitales, habran insistido en gozar de al
guna modalidad de veto. Adems, com o ha sealado el economista
K enneth Dadzie, el lenguaje empleado en tom o al desarrollo en la
Carta era dbil y am biguo comparado con el lenguaje directo y re
suelto empleado acerca de la paz. Los miem bros estaban obligados a
trabajar en favor de la seguridad internacional, pero solo se les ani
maba a cooperar en pro de la prosperidad m undial.1
E n el plano institucional, surga el problema del solapamiento y
la confusin entre los muchos organismos de la O N U que ya se
ocupaban, o acababan de crearse para que se ocuparan, de los asun
tos econmicos y sociales. Los lectores que aborden este tema por
primera vez deben de sentirse intimidados por los reputados autores
que advierten de que, desde el punto de vista organizativo, las N a
ciones Unidas son una organizacin enorm em ente compleja. El sis
tema dispone de comisiones, agencias, fondos, centros, uniones,
conferencias, consejos, institutos, oficinas, departamentos, progra
mas, juntas y dems organismos, dispuestos todos, segn los estatu
tos oficiales de la organizacin, en una estructura compacta que gira
en tom o a la Asamblea General. En la prctica [sin embargo]....2
Qu otra cosa podra ser ms simple? Por desgracia, es a este dficit
fundamental al que tendrem os que regresar una y otra vez tanto en
este captulo com o en los posteriores.
U n ejemplo significativo de la dispersin de poderes es la curio
sa explicacin del distanciamiento de las poderosas instituciones de
B retton W oods con respecto a la familia de las Naciones Unidas.
Aunque el lenguaje de la Carta es aqu m uy sutil, no parece insensa
to suponer que los diversos organismos especializados, y no solo el
Fondo M onetario Internacional y el Banco M undial, sino tam bin
la ms antigua Organizacin Internacional del Trabajo, la U nin
Postal Universal (UPU) y dems, deban estar coordinados de uno u
otro m odo por el propio E C O S O C . Segn el texto de la Carta, to
das estas agencias deban, m ediante negociacin, vincularse con las
Naciones Unidas. Estas deban hacer recom endaciones con el ob
jeto de coordinar las normas de accin y las actividades de los orga
nismos especializados, y dar los pasos adecuados para obtener de
ellas informes peridicos (artculos 57, 58, 63 y 64). Pero uno tiene
la sensacin de que este era un lenguaje precipitado, casi evasivo.
Cm o relaciona exactamente (o por qu) uno la Organizacin M a
rtima Internacional con el E C O S O C ? En cualquier caso, aquella
iba a realizar su labor im poniendo normativas y seguridad en el mar.
As, era bien sabido que m uchos de estos organismos tcnicos,
creados mediante acuerdos intergubernam entales que especificaban
sus competencias, tenan una autonom a m uy frgil, lo cual explica
p or qu el lenguaje de la Carta emplea tanto puede hacer com o
har. P or otra parte, sencillamente no tena sentido declarar nobles
objetivos generales en la Carta para resolver los problemas econ
micos y sociales del m undo m ediante la organizacin internacional,
y no tratar de establecer estructuras estables y coordinadas para al
canzar aquellos fines; o no obligar a informar a esas estructuras y re
lacionar a los estados miembros mediante la Asamblea General y el
ECOSOC.
Esto produjo una enorm e tensin, no tanto con los organismos
tcnicos, sino entre los m iem bros de la Asamblea General y las ins
tituciones de B retton W oods. C om o ya hem os m encionado, el FMI
y el Banco M undial no son estructuras de toma de decisiones dem o
crticas, y en su carcter se aproximan m ucho ms al del Consejo de
Seguridad. El derecho a voto del FMI depende de la envergadura de la
cuota con la que lo financia una nacin, y su D irectorio Ejecutivo,
que determ ina todos los asuntos y polticas ordinarios, tiene que in
cluir a representantes de las cinco principales potencias econmicas
del m undo. D e manera similar, de los veinticuatro directores ejecu
tivos del Banco M undial, cinco proceden de forma automtica de
los pases que m antengan el mayor nm ero de prstamos activos,
mientras q u e los otros diecinueve se eligen cada dos aos de entre el
resto de pases del m undo.3 Esto se hizo as de forma deliberada, con
el fin de que las economas ms fuertes conservaran el poder del di
nero a la hora de conceder prstamos y ayudas y no les arrebataran
sus recursos una mayora de pases ms pobres. Por comprensible
que fuese (es difcil imaginarse al Congreso estadounidense o a cual
quier otro parlamento nacional aceptando ceder por entero su capa
cidad presupuestaria), supona que la principal labor de la O N U en
este campo era conciliar el obligatorio control de los pases ms ri
cos co n las am biciones globales ms amplias de la Carta. D e ah, en
parte, la creacin del E C O S O C con sus responsabilidades, en pri
mera instancia, de coordinacin.
Pero la seccin 10 del artculo IV de los convenios constituti
vos del B anco M undial prohbe las interferencias de cualquier
m iem bro en asuntos polticos, lo cual significa que sus directores
pueden, si as lo desean, ofrecer ayuda a pases con independencia de
si violan o no las resoluciones y los ideales de las Naciones Unidas,
com o habra de suceder en muchas ocasiones en las dcadas posterio
res. Es ms, en 1947 el Banco M undial negoci un acuerdo con la
O N U que le permita m antener en secreto toda la informacin que
pudiera interferir en su disciplinada conducta en materia de nego
cios. C om o sostena la Junta de Gobernadores del Banco M undial
de aquella poca, siempre se haba pretendido que fuera un orga
nismo econm ico y financiero, no poltico. Todos los organismos
especializados guardaran as cierta distancia con los programas e in
tenciones ms polticos de la Asamblea General y el E C O S O C ; en
otras palabras, guardaran distancia con la voluntad de la mayora de
sus socios nacionales. U na cosa era realizar consultas y establecer l
neas de cooperacin prudente con el resto de la organizacin m un
dial, y otra m uy distinta ser coordinado o vinculado con quien
no se quera. Aqu haba un inm enso desacuerdo en el seno del sis
tema de la O N U , que se acrecentara cada vez ms con el paso del
tiempo y perdurara hasta la actualidad.
Sin embargo, en los primeros aos de la posguerra esto pareca
un asunto m enor debido a que las condiciones polticas y econm i
cas eran m ucho ms acuciantes. U na tercera parte del m undo (o
ms, sin duda, despus del cambio de rgim en en China en 1949)
perteneca a la rbita comunista y, por tanto, guardaba poca relacin
con el proceso de toma de decisiones econmicas de la O N U y en
modo alguno con el Banco M undial y el FMI, con el fin de no ver
se contam inado por u n sistema capitalista al que queran sepultar. La
negativa de Stalin a perm itir que las naciones del centro y el este de
Europa solicitaran ayuda del Plan Marshall en 1948 ya haba dejado
ver que las sociedades comunistas seguiran su propia senda econ
mica. O tra cuarta parte del planeta todava viva bajo el dom inio co
lonial europeo, y aunque en los territorios britnicos se estaban dan
do unos primeros pasos vacilantes hacia el desarrollo, haba muy
poco m ovim iento en las posesiones francesas, espaolas y portugue
sas. Atrapados p o r sus metrpolis m ediante un sistema arancelario
rgido, o bien la potencia colonial explotaba estos dominios para ob
tener materias primas, o bien los abandonaba con la excusa de que
sera im prudente, o incluso injusto, transformar con demasiada rapi
dez unas sociedades tradicionales.
As, las nicas regiones que podan pertenecer de pleno derecho
al sistema de B retton W oods eran Estados Unidos y Canad, la Eu
ropa no com unista, Australasia, Japn, Am rica Latina y (a partir
de 1947) el subcontinente indio. Pese a la envergadura y la pobla
cin de estas dos ltimas grandes regiones, el nfasis recaa en la re
construccin de las sociedades del N orte que haban sido devastadas
por la Segunda Guerra Mundial; en parte porque la necesidad estaba
muy prxim a y era m uy evidente, y en parte por el tem or estadou
nidense a que los pueblos desesperados de Europa y de Extrem o
Oriente pudieran inclinarse por el com unism o. Pero las cifras relati
vas a la ayuda y los prstamos para la reconstruccin hablan por s so
las: En 1953, el Banco M undial haba prestado nicam ente un to
tal de 1.750 millones de dlares (de los cuales, 497 millones estaban
destinados a la reconstruccin), mientras que el Plan Marshall haba
transferido 41.300 millones de dlares. D e m odo que hasta en los
pases del N orte las instituciones de B retton W oods fueron agentes
de segundo orden una vez que la guerra fra empez a marcar la
agenda internacional. En el Sur, su papel fue an ms limitado; el
FMI apenas tuvo en cuenta a los pases en vas de desarrollo hasta fi
nales de la dcada de 1960, mientras que el Banco M undial, lam en
tndose de la falta de proyectos, hasta 1950 haba distribuido solo
cien millones de dlares entre los pases ms pobres.4
Adems, al dedicarse a su recuperacin, m uchos de los parla
mentos y administraciones nacionales de Europa y de Extrem o
O riente decidieron lidiar con reformas estructurales significativas
(nacionalizacin de determinados sectores, creacin de un banco
central, creacin de un estado de bienestar, construccin de nuevas
infraestructuras), de tal m odo que quedaron poco tiem po y pocas
energas para pensar en una cooperacin econm ica internacional
relevante entre los pases desarrollados y los pases en vas de desa
rrollo. Pese al altisonante lenguaje de la Carta, los estados miembros
no se concentraban en el crecimiento del N orte y el Sur, sino en
cuestiones internas. Debatan si dirigir sus economas de acuerdo
con los criterios de libre mercado estadounidenses, ponan a prueba
el nuevo e im presionante m odelo de mercado social de Alemania
Occidental o adoptaban el sistema econm ico socialista. En cual
quiera de las tres sendas que se emprendiera haba progreso material.
El Estados Unidos de la poca de T ram an y de Eisenhow er disfru
taba de su prolongado crecim iento consumista, una Alemania y un
Japn resucitados conduciran m uy pronto a sus vecinos a una asom
brosa recuperacin econmica, y aunque los niveles de vida de los
estados comunistas estuvieran todava muy rezagados, estaban aumen
tando en todo caso. Quiz el final de una agotadora guerra total su
pona que la recuperacin estaba hasta cierto punto predestinada
de antemano a producirse. Pero en trminos econmicos ms res
tringidos, la O N U desempe nicam ente un papel secundario.
As pues, no es de extraar que alrededor de 1950, en las prim e
ras ideas de los funcionarios de estos organismos internacionales de
dicadas a las polticas de desarrollo de las colonias (o de los territo
rios que pronto seran independientes), el nfasis recayera sobre los
modos de m ejorar las estructuras internacionales o, com o tmida
m ente se deca, en las medidas que exigan acciones en el interior.5
Las zonas ms ricas del m undo iban bien. Lo nico que u n estado
africano recin independizado tena que hacer, por tanto, era unirse
al club y obedecer sus reglas: com prar y vender en el m ercado m un
dial, no volverse comunista e invertir en la educacin, la sociedad y
las infraestructuras locales. C o n los cacahuetes de Ghana se com pra
ran los camiones de Gran Bretaa. La madera indonesia pagara los
electrodomsticos procedentes de Estados Unidos. T odo ira bien.
Naturalm ente, los estados comunistas y socialistas vean las cosas de
otra forma, aunque, de hecho, ellos tambin tuvieran un conjunto
de reglas de pertenencia a su propio club. Todava estaba por venir
el pensamiento radical y ms novedoso sobre el desarrollo.
Aquel perodo no fue absolutamente estril en lo relativo al pro
greso hacia la cooperacin econmica internacional. U n observador
de la dcada de 1950 habra quedado impresionado por la intensa ac
tividad y el gran nm ero de ocupadsimos organismos dedicados a
este terreno. Algunos, com o la O IT , se dedicaban a proseguir con la
labor que haban venido haciendo antes de la guerra, y con un vigor
renovado. Otros, com o la recin creada Organizacin de las N acio
nes Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), trabajaban
duro en m edio de la devastacin de posguerra. Las recin creadas co
misiones econmicas regionales se mostraron particularmente activas
y con bastante xito a la hora de persuadir a los gobiernos para que
pensaran de un m odo ms abierto de miras y menos provinciano: pri
m ero la de Europa (CEPE) y la de Asia y el Pacfico (CESPAP), lue
go la de Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y m ucho despus la de
Africa (CEPA). Lo ms probable es que esto se debiera a que se cen
traban ms que su organismo madre en los desafos regionales com
partidos (por ejemplo, en la mejora de la infraestructura ferroviaria),
lo cual los impulsaba a hacerlos pensar y actuar com o un bloque.
U n anlisis ms detallado habra revelado que la situacin era in
satisfactoria en otros aspectos, sobre todo en el astillamiento y sola-
pam iento del sistema naciente. Los organismos autnom os especia
lizados con sus funciones esencialm ente tcnicas, eran al m ism o
tiem po lo ms fcil de com prender y lo menos polm ico o poltico;
todo el m undo poda adm itir la necesidad que se tena de la U nin
Postal Universal, por ejemplo, y alegrarse de sus sencillas estructuras
de gobierno. Luego estaban el FM I y el Banco M undial, en una ca
tegora propia y, en opinin incluso de algunos crticos, en un m un
do propio. P or ltim o, haba un vasto grupo de organismos que in
formaban al E C O S O C y a los que este supervisaba; entre estos se
encontraban desde los principales comits del Consejo de Seguri
dad, dedicados principalm ente a coordinar los asuntos de todas estas
agencias, hasta sus muchas comisiones funcionales (sobre transportes
y comunicaciones, sobre la situacin de la m ujer o sobre drogas), las
comisiones econmicas regionales y determinadas organizaciones es
peciales com o U N IC E F o el Alto C om isionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (A C N U R ). Preocupada en parte p o r lo
que consideraba necesidades no satisfechas y frustrada por las restric
ciones de sus competencias, la Asamblea General ya estaba adqui
riendo la costum bre de crear nuevos organismos que la informaran,
aun cuando esto supusiera cierto solapamiento entre las polticas y
una sobrecarga burocrtica. Adems, al menos dos de las principales
comisiones de la Asamblea (la Segunda Com isin, sobre asuntos
econmicos y financieros, y la Tercera Com isin, sobre asuntos so
ciales, culturales y humanitarios) ya no podan resistir la tentacin de
dejar de ser marcos polticos amplios para realizar recom endaciones
ejecutivas en aquellos mbitos y, as, duplicar al E C O S O C . Todos
corran el riesgo de estrangular el sistema.
A diferencia de lo que supusieron los diseadores de la poca de
la guerra, ms idealistas y estatistas, las polticas econmicas de la
O N U preferan guiarse por el lassez-faire. El FMI y el Banco Mundial
tendan una mano, por as decirlo, para ayudar a determinados pa
ses a recuperarse bajo determinadas condiciones pactadas. El Acuer
do General sobre Aranceles y C om ercio (GA TT), nacido en 1947,
velaba por el comercio internacional, al menos para el de bienes de
equipo; pero su com etido de liberalizar el com ercio m ediante la re
duccin de los aranceles y dems barreras era negativo, por cuanto
se basaba en gran medida en la opinin que el libre mercado sostie
ne, segn la cual el sistema internacional era en esencia benigno y
todo florecera en su seno si no se refrenaban de forma artificial sus
energas econmicas. Las polticas ms intervencionistas y los organis
mos con mayor iniciativa propia no parecan necesarios en la escena
mundial, ni tampoco haba m ucho debate, ni a escala nacional ni in
ternacional, sobre las estructuras de poder poltico y de riqueza.
Cuando W . A rthur Lewis, el temible defensor de la igualdad humana
(que posteriormente sera nom brado caballero y galardonado con el
Premio N obel de Economa), public en 1954 su Teora del desarrollo
econmico, lleg a afirmar que en prim er lugar debemos sealar que
el tema del que nos ocupamos es el desarrollo, no el reparto.6 En el
campo del desarrollo (esto es, del desarrollo del Sur), este tipo de
avances habran de producirse en forma de asistencia tcnica a la agri
cultura, la medicina, la educacin y la formacin, y quiz tambin en
asesoramiento del Banco Mundial en poltica macroeconmica. Era
una forma de ayuda que proporcionaba asesores especializados, pero
muy pocos recursos de capital. E n segundo lugar, y m uy til tambin
a ms largo plazo, un gran nm ero de personas y organismos especia
lizados de la O N U empezaron a reunirse y a analizar estadsticas eco
nmicas comparativas, requisito absolutamente imprescindible para la
toma de decisiones polticas y administrativas futuras. Pero aquellos
fueron tiempos relativamente tranquilos.
Es difcil revivir los movimientos ssmicos que se produjeron en el
pensamiento, en la poltica, y finalmente en las instituciones, cuando
aproximadamente una dcada despus irrumpi en el centro de la es
cena poltica el denominado Tercer M undo. A su modo, supuso una
transformacin tan inmensa de las actitudes y las prcticas com o la que
tambin se produjo en el mbito de la pacificacin durante la dcada
de 1960; lo cual no era casual, puesto que ambos eran consecuencia
del desmoronamiento inesperadamente rpido de los imperios colo
niales europeos y de la aparicin, al cabo de unas pocas dcadas, de
aproximadamente un centenar de nuevos miembros de las Naciones
Unidas. Solo en la dcada de 1960, cuarenta estados ex coloniales fue
ron admitidos en la Asamblea General. El viejo sistema de la O N U
(que solo tena unos quince o veinte aos de vida, claro est), con su
mayora de votos del N orte, no volvera a ser el mismo nunca ms.
C om o hemos visto, profetas y opsculos europeos y estadouni
denses haban proclamado durante siglos la futura congregacin de la
humanidad en un Parlamento de la humanidad: Adam Smith, Kant,
Gladstone, W ilson en sus Catorce Puntos, la Carta Atlntica y la pro
pia Carta de las Naciones Unidas. Ahora, por fin, a medida que los re
cin instaurados gobiernos de cada vez ms pueblos del m undo iban
llegando a Nueva Y ork para reclamar su escao en la Asamblea Gene
ral y en otros organismos, aquellas concepciones parecan haberse he
cho realidad; quiz no del todo, pero s de forma aproximada. La pro
pia Asamblea era mucho ms visible que antes y era un lugar mucho
ms emocionante al que asistir, en parte porque el Consejo de Segu
ridad estuvo paralizado por la guerra fra durante gran parte del tiem
po, pero sobre todo porque la mayor parte de los nuevos miembros
queran situar los asuntos econmicos en primera lnea de las polticas
de la O N U y relegar los asuntos de seguridad a un segundo plano.
Junto con este entusiasmo por el cambio llegaron la ira y la frus
tracin por el sistema imperante, y sobre todo por los equilibrios de
poder existentes. Gran parte de este sentim iento era natural. M u
chos de los lderes de los estados recin independizados haban esta
do encarcelados durante aos o se haban exiliado; todos haban sido
testigos del dom inio extranjero, que raramente estaba desprovisto de
explotacin. O ccidente poda ahora darles la bienvenida al club,
pero a veces con condescendencia y autocomplacencia, y olvidn
dose con demasiada rapidez de los daos que haba infligido. Ms
im portante an que esto era que los miembros ms antiguos y ms
ricos del club parecan haber hallado formas de preservar su posicin
privilegiada; en el Consejo de Seguridad, en el Banco M undial y el
FMI (cuyos directores eran casi por tradicin uno estadounidense y
otro europeo), y mediante su dom inio tcnico de los organismos es
pecializados. N o es de extraar que el nuevo grupo de los 77 pases
en vas de desarrollo (el G-77) atribuyera tanta importancia a la
Asamblea General, a sus principales comisiones y a organismos tales
com o el E C O S O C y la U N E S C O , puesto que no solo los pases
pequeos y pobres tenan all un voto igual al de los grandes y ricos,
sino porque era donde podan impulsarse sus programas de desarro
llo, cambios estructurales y asuntos culturales.
La mayor frustracin del Sur, no obstante, se basaba en la cre
ciente evidencia de que las brechas existentes entre los pases ms ri-
eos y los ms pobres no estaban cerrndose (con la excepcin de unas
pocas economas pequeas del este de Asia), sino que, por el contra
rio, estaban ensanchndose sin cesar, dcada tras dcada. En 1947, la
renta per cpita media era de 1.300 dlares en Estados Unidos, de en
tre 500 y 750 dlares en Europa occidental, y de unos 100 dlares en
la mayora de los pases subdesarrollados; por tanto, significaba una
diferencia de 13 a 1 entre un extrem o y otro. Cuarenta aos despus,
segn recogi el Banco M undial en su Informe sobre el Desarrollo
M undial de 1991, la diferencia era de aproximadamente 60 a 1; los
pases ms ricos gozaban de unas rentas per cpita de ms de 20.000
dlares anuales, y los ms pobres pasaban apuros con no m ucho ms
de 300 dlares al ao,7 tendencia esta que ya era evidente antes de las
dcadas de 1960 y 1970 y que despertaba ira generalizada. Los eco
nomistas del desarrollo disponen de muchas explicaciones tcnicas
para esta triste historia: los estados recin independizados producan
principalmente materias primas y productos alimenticios cuyos pre
cios eran bajos, pero tenan que im portar productos manufacturados
y servicios m ucho ms caros; las economas del N orte disponan de
grandes recunos de capital educativo, institucional, infraestructural y
financiero con los que crecer ms, y de los que haba pocos o ningu
no en el Sur; muchas de las inversiones de la O N U realizadas en pa
ses en vas de desarrollo se escogan de forma im prudente y estaban
m uy mal administradas, y otras por el estilo.
Para los pases en vas de desarrollo, eso eran evasivas. A su ju i
cio, haban ingresado por fin en la com unidad internacional para
descubrir que el terreno de juego de la supuesta igualdad de sobe
rana estaba m uy inclinado en su contra. N o solo los siglos o las d
cadas de dependencia colonial les haban im pedido ser capaces de
com petir con el m undo m oderno, sino que las estructuras contem
porneas se confabulaban para imponerles an ms limitaciones. Las
condiciones del com ercio (materias primas frente a manufacturas y
servicios) eran desalentadoras, el capital era caro y los prstamos lle
vaban aparejadas condiciones duras. La condicionalidad (es decir,
exigir a los pases que solicitaran prstamos internacionales el cum
plimiento de determinadas condiciones econmicas, sociales y de de
rechos humanos) era en s misma humillante para muchos gobiernos:
acaso no eran soberanos? Los grupos de presin agrcolas de los
pases ricos m antenan los aranceles altos. Lejos de ser economas li
bres y autosuficientes, las naciones recientes se encontraban todava
en situacin de dependencia; el lder de Ghana Kwame N krum ah lo
denom in neocolonialismo. Y lo ms irritante de todo era que la
m ayor parte de las empresas de exportacin que operaban tras la des
colonizacin (minas, plantaciones de aceite vegetal, empresas del
caucho, cultivadores de fruta, gigantes del petrleo y el gas natural,
servicios bancarios y de transporte) seguan siendo compaas ex
tranjeras que habitualm ente sacaban sus beneficios del pas donde
operaban. Desde este punto de vista, las corporaciones m ultinacio
nales no democrticas del N orte eran las herramientas del capitalis
mo m undial para m antener al Sur en su condicin de sbdito.
Las voces de otras dos esferas, el m undo comunista y el de los ra
dicales occidentales, se hacan eco de estas quejas y las magnificaban.
En ia dcada de 1960, la resentida paranoia de Stalin ante el resto del
m undo haba dejado paso al entusiasm o de Jrushchov. N o solo la
U R SS y los pases del Pacto de Varsovia adquirieron mayor relevan
cia en la Asamblea General y en el E C O S O C , sino que M osc adop
t por primera vez y con optimismo una estrategia mundial. Las ven
tas de armas a los pases en vas de desarrollo se disparaban, se cedan
asesores militares a regmenes de orientacin comunista y proliferaban
los acuerdos de trueque (ni el bloque sovitico ni los pases en vas de
desarrollo disponan de nada parecido a reservas de divisas). C on aque
llo se pretenda claramente aproximar a la rbita socialista a la mayor
cantidad posible de nuevos pases, y en algunas regiones clave como '
Amrica Central, Africa meridional, Egipto o el sudeste de Asia, la lu
cha ideolgica y poltica interna perdurara durante aos, en ocasiones
durante dcadas, y comportara infinidad de cambios de rgimen y de
cruentas guerras civiles. Y todo ello iba acompaado, com o no poda
ser de otra manera, de un aluvin de ataques contra el capitalismo oc
cidental por haber subdesarrollado al Sur. En la dcada de 1970, esta
propaganda mostr su cara ms singular cuando la Repblica Popular
China ingres tambin, tras haber roto con Mosc, en el juego de la
ayuda al desarrollo, acusando tanto a O ccidente com o a la U R SS de
desarrollar polticas malignas hacia las antiguas colonias.
A estas crticas al orden mundial de 1945, y por consiguiente de
las polticas econmicas y las instituciones que sustentaban dicho or
den, se sumaron las de los radicales y liberales de izquierda de Occi
dente. Si volvemos la vista a las dcadas de 1960 y 1970 parece que
no haba idea, prctica, estructura poltica o costumbre cultural que no
se viera sometida a los ataques por ser, o bien irrelevante, o bien un
peligroso obstculo para el progreso. Se trataba de una violenta os
cilacin del pndulo y quiz no durara m ucho, pero en aquella po
ca pareca que gran parte del m undo desarrollado tambin se inclina
ba hacia la izquierda y demandaba cambios en el statu quo tanto en el
mbito nacional c o m o a escala internacional. El inters por los pases
en vas de desarrollo se apoder de los campus universitarios y de los
medios de com unicacin, y se abri paso en ms de un gobierno la
borista o socialista de Europa. Finalmente, esta revolucin intelectual
encontr su equivalente en las propias antiguas colonias, muchos de
cuyos lderes se haban formado en instituciones de Occidente (la
Sorbona o la London School o f Economics) que eran m uy crticas
con el capitalismo del laissez-faire y que propugnaban un sector esta
tal fuerte y una planificacin econmica de inspiracin fabiana.
Las instituciones y el personal de la O N U no estaban preparados
para todo esto. Los privilegios de los cinco miembros permanentes,
la prioridad otorgada a los asuntos de seguridad (aun cuando estu
vieran paralizados), la autonom a de los organismos especializados y
las suposiciones corrientes acerca del respeto a las normas del club
y a las fuerzas del m ercado mundial, constituan un blanco natural
para los partidarios de un nuevo orden econm ico internacional, es
candalizados ante la injusticia generalizada de este panorama. Fue el
Banco M undial el que recibi la m ayor parte de las crticas, puesto
que tras la reconstruccin de Europa y Japn haba vuelto a centrar
su atencin y sus recursos en el m undo recin independizado, cosa
que tena m ucho sentido puesto que as conservaba su funcin dife
rencial respecto a la misin del FMI de ayudar a cualquier economa
nacional que se viera en apuros. El Banco M undial tambin haba
decidido adoptar la razonable estrategia de conceder prioridad a los
proyectos en los que pudiera esperarse que no invertira el capital
de accionistas privados: por ejemplo, las infraestructuras bsicas o los
programas de formacin. Era el rostro visible del N orte en el Sur.
Pero, com o veremos, la implantacin real de esta estrategia habra
de ser m uy criticada en los aos posteriores por sus preferencias por
los proyectos a gran escala frente a las mejoras ms sencillas y de raz,
por su incapacidad para com prender que el cambio podra exigir
cierta lentitud y tener en cuenta los estmulos y condiciones locales,
por su ingenua creencia en que lo que funcionaba en un pas poda
conseguirse igualmente bien en otro, y por su ms que imperfecto
control del gasto.
Pero aquellos eran errores de funcionam iento y fallos de la ca
dena de la responsabilidad, y podan enmendarse con la aplicacin
de m todos empresariales adecuados y transparencia, y abordando
con empatia las necesidades locales y regionales. Los defensores del
nuevo orden econm ico internacional esgriman una crtica de m u
cho m ayor calado: que el sistema econm ico mundial en su conjun
to estaba tan viciado que no hacer ms que despedir a sus directivos
y modificar su funcionam iento habitual era irrelevante. D icho con
crudeza, los desposedos (el Sur), animados por el bloque socialis
ta y p or los radicales del Prim er M undo, estaban plantando cara a los
ricos (el N orte y sus instituciones) por el equilibrio de poder eco
nm ico existente. El reparto, y no el crecimiento, volvi a la agen
da. U na vez ms, aqu los rdenes del da nacionales e internacionales
seguan una misma corriente. Si uno estaba decidido a transformar el
injusto sistema socioeconm ico plagado de privilegios en el inte
rior, pongamos por caso, de Alemania Occidental, California o Bra
sil, tam bin pretenda transformar el orden socioeconm ico interna
cional de 1945.
Q u supuso este radical cambio de ideas en lo relativo al fun
cionam iento en la escena econmica del sistema de mltiples capas
y poderes de las Naciones Unidas? Sera absurdo sealar que todo
qued patas arriba. Las instituciones de B retton W oods solo se mos
traban receptivas en el caso de que sus principales accionistas as lo
desearan. Gran parte de la labor tcnica y especializada de los orga
nismos (negociar concesiones en el espacio radiofnico internacio
nal) permaneci com o estaba. As sucedi con m uchos proyectos
especficos ya financiados, tanto si se trataba de programas de forma-
F1.?.C30 - c:b:02Ca

cin, de la creacin de centros de investigacin agrcola, de los n o


tables esfuerzos p or erradicar las enfermedades tropicales o de otras
actividades de base. Pocas de estas funciones fundamentales de la
O N U , com o la dism inucin sostenida de la polio, ocupaban los ti
tulares, del mismo m odo que hoy da siguen pasando esencialmente
desapercibidas. As que los movimientos ssmicos podan registrarse
m ejor en el plano superior, en el plano poltico de la organizacin
mundial, que reflejaba el dom inio num rico del G-77 en la Asam
blea General y el E C O S O C .
Quiz la m ayor innovacin, y la que se consensu con m ayor
facilidad, fue la de la creacin del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PN U D ), fundado en 1965 m ediante la fusin de
dos organismos anteriores: un program a de asistencia tcnica y el de
nom inado Fondo Especial de la O N U . Esta consolidacin supuso
una serie de cosas: que se adoptara un enfoque ms holstico en ma
teria de desarrollo (de hecho, el enfoque del P N U D consista en va
lorar las necesidades de un pas receptor en su totalidad, en lugar
de a travs de proyectos especficos); que ahora existira u n rgano de
la Asamblea General que, aunque no era un rival declarado del Ban
co M undial, podra asumir iniciativas que este rechazara por razo
nes comerciales, y que al reconocer este cambio, se increm entaran
los recursos disponibles (procedentes de las contribuciones volunta
rias de algunos de los miem bros ms ricos de la O N U ), com o de h e
cho sucedi, aunque nunca en la medida suficiente. P or desgracia,
m uchos de los proyectos apoyados por el P N U D acabaran haciendo
gala de las mismas debilidades que aquejaban a algunas de las inver
siones del Banco M undial en relacin con la cadena de la responsa
bilidad, el control de calidad o el enfoque; pero su mera existencia
era un significativo paso adelante, no solo desde el punto de vista
simblico o para disponer de nuevas fuentes de financiacin, sino
porque supona poner en cuestin las concepciones ms tradiciona
les acerca del crecim iento y el desarrollo econmicos.
A n ms im portante fue, en opinin de las naciones en vas de
desarrollo y de sus asesores econmicos, la primera Conferencia de las
Naciones Unidas sobre C om ercio y Desarrollo (U N C T A D ), cele
brada en 1964 y llamada a inaugurar una sucesin de conferencias
mundiales similares, adems de a convertirse en un rgano de cate
gora especial de la propia Asamblea General. A unque el trabajo de
la U N C T A D iba a presentar un carcter abrum adoram ente tcnico,
las ideas que lo impulsaban no lo eran tanto. D e hecho, procedan
del desencanto poltico, sobre todo entre los gobiernos y los intelec- -
tuales sudamericanos y la propia C om isin Econm ica para Am ri
ca Latina, originado por la situacin de dependencia* a la que se vean
sometidos p or las estructuras de poder m undial existentes. Lejos de
creer que la econom a internacional era en esencia benigna si con
segua fortalecer sus elementos ms dbiles, la nueva ideologa pre
supona lo contrario. Las persistentes divergencias entre el N orte y
el Sur se consideraban el orden natural. Si haba que corregir dichas
tendencias, sera necesario em prender acciones polticas deliberadas,
y por tanto las negociaciones polticas se convertiran en una res- '''
ponsabilidad continua y especial de la O N U .8 El resultado fue una
infinidad casi apabullante de acuerdos y regulaciones internaciona
les, cuyo objeto abarcaba desde la restriccin de determinadas prcti
cas empresariales hasta la renegociacin de la deuda o la suscripcin de
acuerdos sobre determinados productos (cacao o madera tropical).
La existencia del U N C T A D y la convocatoria de una serie prc-
ticamente regular de conferencias mundiales solan perder relevancia
a los ojos del m undo debido a sus procesos burocrticos, su enfoque
tcnico y su jerga para iniciados. Hasta un autntico creyente en la
justicia m undial tendra dificultades para emocionarse al leer que, en
marzo de 1995, el Consejo de C om ercio y Desarrollo de la propia
U N C T A D adopt el calendario y el programa de trabajo de la R e u
nin Intergubemamental de Alto Nivel sobre la Revisin Global a
M edio Plazo de la Implantacin del Programa de Accin para los Pa
ses Menos Desarrollados durante la dcada de 1990.9 Pero lo autn
ticamente relevante queda sepultado por ese encabezamiento ridcu-
lamente recargado. Durante los primeros aos de vida de la U N C T A D
exista una honda preocupacin por los pases menos desarrollados y
una profunda desconfianza en que las fuerzas del mercado contribu
yeran por s solas a que estos pases se pusieran en pie; por el contra-

* E n espaol en el original. (N. del T.)


rio, prevaleca la creencia de que las fuerzas del mercado los m an
tendran atados al suelo y que los gobiernos nacionales (sobre todo
los del N orte) deberan por tanto aceptar ajustar sus polticas econ
micas para apoyar al Tercer M undo.
Este ataque ideolgico contra el sistema de 1945 fue acompaa
do y reforzado por el nacim iento de nuevos organismos internacio
nales en los mbitos social, de gnero y medioambiental, de los que
nos ocuparemos en el captulo siguiente. Se produjo un estallido de
conferencias internacionales, una mejora de las prcticas empresaria
les, la firma de acuerdos con los que se pretenda crear un terreno
de juego legal y an ms comercial. H ubo un aum ento vertiginoso de
la financiacin para el desarrollo, procedente, adems, de instancias
muy dispares: del Banco M undial y los bancos de desarrollo regio
nal, de los fondos canalizados a travs del P N U D y de otros orga
nismos del E C O S O C , de las iglesias, de fundaciones gigantescas
como las fundaciones Ford, R ockefeller o Cam egie, de la ayuda bi
lateral tanto de pases del Este com o de O ccidente, incluida, de for
ma masiva, la administracin K ennedy (aunque esta ltima con su
propio calendario poltico y con fondos que pronto desapareceran).
Aunque las estructuras de poder existentes y la perduracin del co
lonialismo y del apartheid continuaran desatando m ucha furia, tam
bin haba m ucha confianza en que esas estructuras seran derroca
das, o al m enos reformadas de forma drstica. Tam bin existi, por
desgracia, Vietnam , que se tradujo en una m ayor radicalizacin. Ver
cmo la fuerza de voluntad del poder capitalista dom inante resulta
ba quebrada por guerrilleros campesinos vietnamitas, era al mismo
tiempo una llamada a la unidad de los radicales y la confirmacin de
que el viejo sistema estaba podrido. As, cuando la Asamblea Gene
ral aprob su famosa Declaracin sobre el Establecimiento de un
Nuevo O rden Internacional el 1 de m ayo (da internacional del
Trabajo) de 1974, pareci que se haba atravesado una frontera his
trica. Ahora imperaran la justicia y la equidad globales (que signi
ficaban la disolucin del orden m undial dom inado por el N orte), y
muchos lo creyeron.
Aquello no era solo la retrica de los desposedos dando pue
tazos al aire contra los ricos. Solo un ao antes, y en la estela de la
guerra rabe-israel de 1973, la Organizacin de Pases Exportadores
de Petrleo (OPEP) hizo valer su posicin casi m onopolista para
cuadruplicar el precio del crudo. El resultado fue una contundente
confirmacin de lo dependiente que se haba vuelto el m undo m o
derno, tanto el N orte com o el Sur, de una nica mercanca; y las re
percusiones polticas y econmicas resultantes fueron al mismo
tiempo inmensas e ineludibles. En los aos posteriores se transfirie
ron de un plumazo inmensos recursos de capital a los pases produc
tores del m undo rabe, adems de a pases ms alejados de la OPEP,
como Venezuela o Nigeria. En un principio se desat la euforia en el
G -77; si poda provocarse este giro masivo de la riqueza elevando
el precio del petrleo, por qu no hacer lo mismo en los mercados
mundiales del cobre o del caf? Al fin saldra el sol para los produc
tores de materias primas.
P or desgracia, para la m ayor parte de las naciones productoras de
materias primas el sol no sali jams. Sencillamente, no exista nin
gn otro producto cuyo valor y relevancia estratgica, y por tanto
cuya capacidad de producir una inversin de la dependencia entre el
N orte y el Sur, se aproximaran a los del petrleo. La vida m oderna
sin petrleo significaba parlisis; sin fruta, cacao o incluso bauxita,
era solo un inconveniente. Adems, no haba posibilidad de fraguar
un crtel similar a la O PEP en el mbito de otras materias: cuanto
mayor nm ero de pases recin independizados ingresaban en la co
m unidad mundial, ms rpido trataban de producir su propio caf,
sus aceites vegetales o sus textiles, que a continuacin hacan caer el
precio de esos productos, cuyo valor aadido era m insculo en
comparacin con el de la maquinaria o el arm am ento que im porta
ban del N orte. D e hecho, quiz la m ayor consecuencia de las alzas
del precio de la O PEP fue la de dividir al m undo en vas de de
sarrollo entre aquellos pases que tenan petrleo y los que (la gran
mayora) no lo tenan. A partir de aquel m om ento, se volvi cada
vez ms intil el concepto Tercer M undo, arrogante pero adecua
do en las fases inicial e interm edia de la guerra fra para describir a los
pases que no eran capitalistas occidentales ni comunistas del Este.
Qu tena en com n la rica en petrleo Kuwait con la Mozambique
asolada por la pobreza? De qu le serva a Emiratos Arabes Unidos el
nuevo programa de crditos del Banco M undial cuando su principal
problema econm ico era reciclar el exceso de petrodlares? D e h e
cho, antes de la dcada de 1970 las agencias financieras internacio
nales se aproximaban a los estados rabes para ofrecer facilidades de
pago de petrleo a sus hermanos menos afortunados.10
A medida que la dcada fue avanzando, las cosas em peoraron en
lugar de mejorar. Hasta el pas menos desarrollado haba acabado por
depender de los camiones y los automviles y, por tanto, de las im
portaciones de petrleo; cuando los precios se cuadruplicaron, no
hubo forma de que pudieran pagar esas importaciones. C om o su ba
lanza de pagos empeoraba, tam poco podan devolver los intereses de
los prstamos de los bancos comerciales o de las agencias internacio
nales, la principal de las cuales era el Banco M undial. Esta fue la cri
sis presagiada un cuarto de siglo antes p o r el senador estadouniden
se R o b ert Taft cuando manifest sus dudas acerca de los acuerdos de
B retton W oods. Si los deudores de un banco no podan devolver el
dinero ni siquiera tras generosas mejoras de las condiciones de la
deuda, si no podan devolverlo jams, entonces, se trataba realm en
te de un banco o de un mecanismo de transferencia perm anente de
capital no retornable? Y si aquello se aceptaba alguna vez, sera ca
paz el propio Banco M undial de volver a recibir prstamos en los
mercados de capital? Haba sido un error su creacin?
Para m uchos pases del Sur, la situacin en torno a 1970 era n e
fasta. M uchos de ellos, tanto en Amrica Latina com o en Africa, vi
van bajo regmenes autoritarios o incluso dictatoriales, en los que la
riqueza que hubiera en el pas (y no era desviada a cuentas bancarias
del Norte) permaneca en manos de una reducida cleptocracia y en
los que solan producirse violaciones de los derechos hum anos, lo
cual provoc m ovim ientos revolucionarios indgenas. O tros eran
dictaduras de partidos de izquierda, que de nuevo carecan de nin
gn tipo de tolerancia ni honestidad. U nos pocos eran democracias
plenas, com o India, Costa R ica o la m ayor parte de los estados in
sulares caribeos. C on todo, y con independencia de la poltica que
desarrollaran, todos haban sufrido graves daos por el em peora
m iento de las condiciones del comercio. En lugar de percibir m ejo
ras generales de su estructura social, hubo cierto estancamiento y, en
m uchos casos, declive; y com o era una poca en la que prctica
m ente todos los pases en vas de desarrollo del m undo experim en
taban un im portante increm ento del crecim iento demogrfico, se
vieron atrapados en la doble trampa del estancamiento y el creci
m iento demogrfico acelerado. Segn los intelectuales y polticos
radicales, aquello no apelaba al dilogo con el orden im perante, sino
a la confrontacin.
C onfrontacin s que haba, sobre todo en form a de guerras ci
viles p o r toda A m rica Latina, frica y Asa, as com o confronta
cin poltica en los debates N orte-S ur. Pero el sistema era slido.
Las conferencias de la U N C T A D , p o r ejem plo, nunca cejaron ni
en la bsqueda de la arm onizacin tcnica ni en la presin firme en
favor de una m ayor equidad en el com ercio global y en el m undo
comercial. Pero ese m ism o m undo estaba claram ente desarticula
do, incluso en los pases ms ricos. El golpe del petrleo de 1973
haba ralentizado el crecim iento econm ico en todas partes. T anto
si era consecuencia de l com o si se trataba de alguna transforma
cin interior cclica o estructural, el fabuloso crecim iento de la
productividad estadounidense pas a llevar un paso de tortuga a par
tir de 1973 y no volvera a despegar de nuevo hasta la dcada de 1990.
Y Europa tam bin era m ucho m enos vibrante de lo que lo haba
sido en las dcadas de 1950 y 1960. Solo en algunas zonas de Ex
trem o O riente la perspectiva econm ica era ms halagea, pero
aquello pareca significar una m era excepcin regional a la tenden
cia general.
As pues, inevitablem ente, las principales naciones capitalistas se
sentan m enos capaces que antes de desarrollar polticas de generosi
dad, sencillamente a causa de la ralentizacin de sus tasas de creci
m iento y de la alteracin de los calendarios internos. C on el estan
cam iento de los ingresos y el aum ento del desempleo en los pases
de la O C D E (Organizacin para la C ooperacin y el Desarrollo
Econm ico), ya no era posible m antener los niveles de ayuda inter
nacional que hasta haca m uy poco se haban prom etido. En 1977,
los pases ms ricos se com prom etieron a trabajar por alcanzar una
cifra de asignacin anual destinada a ayuda del 0,7 por ciento del PIB.
Tcnicam ente no era un objetivo imposible, pero desde el punto de
vista poltico, era m ucho ms difcil ahora que tantos pases de la
O C D E se tambaleaban bajo el increm ento de sus dficits presupues
tarios, y de hecho ninguno de ellos lo cum pli nunca (aparte de
unos cuantos pases escandinavos virtuosos y los Pases Bajos). Por el
contrario, en Estados Unidos y Gran Bretaa en particular haba un
creciente resentim iento conservador por las mofas que le dirigan su
propia izquierda y el T ercer M undo, y cierta sensacin de que la ca
ridad empezaba por uno mismo. Tenan nuevas prioridades en ma
teria de gastos, ya que la nueva guerra fra estaba anim ndose de
nuevo y los gastos de defensa de la O T A N y el Pacto de Varsovia
suban com o la espuma; y estaban furiosos no solo por la ingratitud
de los pases receptores de ayuda, sino tam bin por la creciente evi
dencia de que la ayuda al desarrollo de la O N U haba sido mal ges
tionada desde el principio, cuando no descaradamente robada, por
unos gobiernos corruptos y por sus burcratas. La ayuda extem a se
ra en el futuro estratgica, dirigida hacia pases amigos de Occidente,
y condicionada por las leyes de la transparencia y la responsabilidad.
Y dnde se haba m etido el Fondo M onetario Internacional, la
hermana austera del Banco M undial, durante este perodo de nueva
reafirmacin del Sur y su posterior debilitamiento? Desde el m o
mento de su creacin haba estado haciendo la labor asignada por
Keynes: reforzando los intercambios monetarios y financieros m un
diales, atajando el proteccionism o al estilo de la dcada de 1930 y
concediendo prstamos para salvar economas nacionales en apuros
a corto y m edio plazo. Sus preocupaciones residan todas en el N o r
te (convertibilidad, devaluaciones, reservas, patrn oro) y estaban
dedicadas a m antener en su curso el m otor del capitalismo mundial.
Se vio ayudado por la recuperacin econmica general de la dcada
de 1950, p o r el sistema de tipos de cambio fijos y por el acuerdo de
que una onza de oro se cambiara a 35 dlares. Pero se vio desafiado
entonces por sucesivas crisis econmicas britnicas y por la cada de
la libra com o m oneda de reserva, y an ms por la trem enda crisis
del dlar posterior a 1971, que se tradujo en el abandono final por
parte de Estados Unidos del patrn oro y de los tipos de cambio fi
jos. Podramos pensar, p o r tanto, que el FMI tena bastante de lo
que ocuparse simplemente con evitar al Prim er M undo la convul
sin econmica, y es cierto que en todas las narraciones de sus pri
meros veinticinco o treinta aos apenas se m enciona el m undo en
vas de desarrollo. Sin embargo, antes de la poca de las crisis del pe
trleo no bastaba con m antener a las economas avanzadas alejadas
de los problemas.
Aqu el elem ento catalizador fue el aum ento desmesurado del
endeudam iento internacional de los pases del Sur no pertenecientes
a la O PEP por todas las razones indicadas anteriorm ente: la escasa
demanda de sus productos en el N orte, el precio catastrficamente
elevado del petrleo, la facilidad para suscribir crditos con presta
mistas con excedentes de lquido que despus estallaban cuando su
ban los tipos de inters y la espantosa recesin global de 1981-1982.
La deuda total de los pases en vas de desarrollo, que giraba en tom o
a los 100.000 millones de dlares en 1972, ascendi hasta 250.000 mi
llones de dlares en 1977 y alcanzara su cima en 1985, en un billn
de dlares, cuando el pago de la deuda a los bancos, a los estados pe
trolferos y a las instituciones internacionales habra ascendido ni
camente ese ao, en caso de que se hubiera efectuado, a 130.000 mi
llones de dlares; una inversin del flujo que despojaba de todo
sentido a la cooperacin N o rte-S u r en su conjunto. El sistema es
taba al borde del colapso y, adems, en agosto de 1982 M xico
anunci que quiz no cumplira sus com prom isos de pago, cosa
que conm ocion a los organismos internacionales, particularm en
te al FM I, puesto que haba supuesto que, en su condicin de pas
productor de petrleo y con una econom a relativam ente liberali
zada, era im probable que no pagara antes que otros pases en vas
de desarrollo."
Esto exigi un paquete de medidas de rescate para M xico, ela
borado en un principio por el habitualm ente sereno y tcnico Ban
co de Pagos Internacionales, y luego cada vez ms bajo la direccin
del FMI debido a las graves consecuencias polticas para el sistema fi
nanciero mundial. Estas organizaciones colaboraron estrechamente
con la hacienda pblica estadounidense durante el Plan B aker y
renegociaron el calendario de pagos con los bancos comerciales.
En 1983, el FM I se haba visto obligado a hacer lo mismo con Bra
sil, cuyo endeudam iento era casi tan grave. A finales de 1984, el FMI
FL-.C50 - c'bosca

calcul que haba prestado unos 22.000 millones de dlares en con


cepto de apoyo a programas de ajuste en sesenta y seis pases. En
esencia, esto lo haba convertido en un emisor de certificados de
buen gobierno, y seguira sindolo cuando la recesin m undial fi
nalizara y el com ercio y los flujos de capital volvieran a expandirse a
mediados de la dcada de 1980. Unos cuantos aos despus, el al
cance geogrfico del FMI se extendi hacia el Este cuando em pez
a ampliar los derechos especiales de giro a antiguos pases miembros
del Pacto de Varsovia, com o Polonia y Hungra. En 1992, el FM I y
el Banco M undial, en colaboracin con los gobiernos occidentales
y los bancos comerciales, reunieron un colosal paquete de 24.000
millones de dlares para la antigua U R SS con el fin de ayudarla en
su crtica reestructuracin. T odo esto pondra de manifiesto sus pro
blemas y ocasionara un debate m uy acalorado en aquella poca (que
originara que Africa y las dems regiones pobres se deslizaran hasta
quedar fuera de la pantalla del radar), pero quienes tom aron la deci
sin pensaron que no tenan otra alternativa si queran evitar un de
rrum bam iento del orden bancario y m onetario internacional similar
al de la dcada de 1930, lo cual habra supuesto una irona suprema
cuarenta o cincuenta aos despus de que se crearan las instituciones
de B retton W oods.12
U na vctima de las reiteradas sacudidas del petrleo y de la ra-
lentizacin mundial del crecim iento fue la seguridad con la que el
Sur formulaba sus demandas de un nuevo orden econm ico inter
nacional. Sin duda, las necesidades reales eran exactamente igual de
importantes que quince aos atrs, y las turbulencias confirmaban el
viejo dicho de que los pases que ms sufren en una recesin son
siem pre los ms pobres. P ero el clima general haba cam biado.
C om o el N orte trataba de hacer frente a sus propios problemas eco
nm icos m ediante polticas monetarias y fiscales antiinflacionistas
duras, no estaba de ningn nimo para laxitudes financieras en el
Sur. Los gobiernos de M argaret T hatcher y R onald R eagan crean
que cualquier nuevo prstamo debera llevar aparejadas normas de
gobierno estrictas, y los banqueros comerciales y el FM I no pudie
ron mostrarse ms de acuerdo. Adems, en la dcada de 1980 el m o
vim iento pendular intelectual entre los economistas estaba volvien-
do a inclinarse haca la fe en las fuerzas del mercado y apartndose
del estatismo del bienestar, ya fuera en el propio pas o en el ex
tranjero. Estos sentimientos se vieron reforzados por la prctica abo
licin de los controles monetarios y de capital por parte de los pa
ses anglosajones, abolicin suscrita con m ayor renuencia por otros
m iem bros de la O C D E . El consiguiente aum ento repentino de los
flujos de capital internacional fue m uy superior al de todo el dinero
que circulaba en las instituciones de B retton W oods, y casi eclips
todos los recursos alzados por los propios organismos de la O N U .
Atraer ese capital hacia el m ercado interior propio (o, dicho a la in
versa, tom ar medidas respetuosas con el mercado para evitar la fuga
de capitales) fue el factor clave tanto para los pases ricos com o para
los pobres. C om o era de esperar, era m ucho ms probable que ese
dinero caliente marchara hacia Singapur o C hina que hacia D aho-
m ey o Yemen.
P o r ltim o, el asombroso xito de los tigres del Asia oriental
introdujo un mensaje ms, si bien un tanto desigual, en el debate so
bre el desarrollo. El xito econm ico de Japn haba venido segui
do ahora p or el de otras economas ms pequeas de la regin (Co
rea del Sur y Taiwan, adems de H ong K ong y Singapur), despus
p o r el de estados ms extensos, com o Malasia, Tailandia e Indone
sia, y a continuacin, tras las reformas internas de D eng Xiaoping,
p o r una amplia franja del litoral chino, en m uchos casos con unas
asombrosas tasas de crecim iento anual de dos dgitos que, por tanto,
aum entaban la prosperidad. Por irnico que resulte, esta historia de
xitos orientales significaba que el denom inado Sur quedaba aho
ra escindido en al m enos tres campos: los productores de petrleo
(principalmente rabes), los estados milagro del este de Asia y los pa
ses ms pobres del sur de Asia, Africa y Amrica Latina. Tam bin con
servaba cierta coordinacin entre s en las declaraciones del E C O S O C
y la Asamblea General, pero en el plano ms tcnico, en los comits
de la U N C T A D , entendan la econom a mundial de formas distin
tas. El desarrollo del este de Asia estaba convirtiendo la palabra
desarrollo en un trm ino pasado de m oda, y sacaba de la p o b re
za a m uchos ms millones de personas que cualquier programa del
Banco M undial en Chad. !
Esto no significaba que el giro haca filosofas polticas y econ
micas ms conservadoras quedara incontestado; a l se oponan de
hecho, con m ucha acritud, la mayor parte de los gobiernos de pases
en vas de desarrollo y las voces simpatizantes y contrarias al laissez-
faire del N orte. Las administraciones estatistas, pongamos por caso,
de la Francia del presidente Franois M itterrand albergaban profun
das sospechas acerca de esas nuevas tendencias porque amenazaban a
sus propias polticas de gasto interno y las formas de vida tradiciona
les de sus partidarios polticos. Los temores ante la globalizacin iban
en aum ento, ao tras ao, entre todos los que se sentan amenazados
por las recientes tendencias econmicas, por la creciente volatilidad
y por la com petitividad. Pero, pese a todo este descontento, en tr
minos prcticos los gobiernos que se encontraban en apuros desde el
punto de vista econm ico y buscaban ayuda exterior tenan que
aceptar un programa de reformas que sola incluir un elevado gra
do de disciplina fiscal y, p or tanto, controles sobre el gasto pblico.
Este era u n elem ento central del Plan Baker, que tenda una m ano a
Mxico. En la im portante reunin de la U N C T A D VIII celebrada
en Cartagena, Colombia, en 1992, se acord que una buena admi
nistracin de la economa interior era esencial, que la confrontacin
N orte-S ur era destructiva y que la divisin del planeta en bloques
comerciales rivales no era el camino que haba que seguir.
C om o consecuencia de ello, cuando se utilizaba el concepto
reformas estructurales, significaba cada vez ms reformas de las es
tructuras internas de un pas que pidiera ayuda, en lugar de modifi
caciones en el orden de poder internacional. Y la consigna que lo
acompaaba, nivelar los terrenos de juego, era en realidad la de
rrota del anterior argum ento segn el cual los pases que se hallaban
en vas de desarrollo requeran una consideracin especial y no debe
ran quedar sometidos necesariamente a los principios del mercado. En
otras palabras, si la dcada de 1990 fue testigo de algn acuerdo insti
tucional en el debate N orte-S ur, se debi principalmente a que un
Sur debilitado se vio obligado a hacer concesiones. Esto queda claro
en el docum ento Un programa de desarrollo, de 1994, del secretario
general Boutros-Ghali. La Asamblea General le haba pedido un do
cum ento anlogo al de 992, Un programa de paz, y pretenda re
cordar a las grandes potencias que la seguridad no era el nico asunto
de la organizacin mundial, ni siquiera el principal. Pero tras cuaren
ta borradores con sus correspondientes revisiones, y con sus tortuosas
referencias a descubrir la mezcla adecuada de apoyo a la empresa pri
vada y cooperacin en la direccin de la economa por parte del go
bierno, el nuevo docum ento nadaba entre dos aguas. A] tiempo que
conservaba gran parte de la retrica del nuevo orden econmico in
ternacional, Un programa de desarrollo mostraba que la izquierda se
haba visto obligada a abandonar esa aspiracin por las variaciones en
el ambiente y la disciplina de las fuerzas del mercado.
Estos cambios de nim o no facilitaron nada las cosas al FMI ni
al Banco M undial. Los conservadores extremistas sospechaban aho
ra profundam ente de ambas instituciones y exigan su abolicin.
Cuando las operaciones de rescate importantes del FM I fracasaban,
o cuando un pas que reciba vastas sumas de dinero en concepto de
ayuda se vea todava en apuros (Mxico, R usia y Brasil eran casos
obvios y de m ucha envergadura), el FMI reciba duros ataques por
haber com etido errores de clculo, por prestar dinero de forma te
meraria a gobiernos corruptos e ineficaces y, en general, por derro
char el dinero de los dems. Pero quiz reciba crticas an ms s
peras de la izquierda, a la que siempre le disgust el principio de
condicionalidad y acusaba al FMI de obligar a im poner a los go
biernos nacionales programas de austeridad que perjudicaban a los po
bres. La condicionalidad es sin duda el sello distintivo de los ban
queros de todas partes; ninguna institucin financiera presta dinero
sin pedir alguna garanta. La verdadera pregunta era: qu tipo de
condiciones deberan exigirse? Al fin y al cabo, en la dcada de 1990
tanto la O N U com o los organismos especializados proponan un
nuevo conjunto de requisitos internos para esos pases (el fin de las
violaciones de los derechos humanos, la transparencia en el gobier
no, elecciones democrticas, la m ejora de la situacin de la mujer)
que a los liberales occidentales les agradaban bastante, aun cuando la
m ayor parte de los pases en vas de desarrollo continuaran quejn
dose en vano de esta prctica.
El Banco M undial estaba an ms atrapado en este doble flanco
de crticas que su organizacin hermana. Ello se deba probable
m ente a que el FM I era m ucho menos visible para el pblico, y tam
bin a que operaba m ediante reuniones confidenciales con los go
biernos receptores, que a su vez tenan que im plantar los esperados
programas de recuperacin, mientras que el Banco M undial actuaba
sobre el terreno, financiando y supervisando proyectos que estaban
claramente a la vista del pblico y que, si se consideraba que haban
salido mal, exhiban seales claras del fracaso. La actuacin del Ban
co M undial se haba visto sometida a ataques desde haca m ucho
tiempo. Haba sido denunciado por los liberales, por ejemplo, por
continuar concediendo prstamos a Sudfrica m ucho despus de
que el apartheid se hubiera vuelto inadmisible para el m undo civili
zado; y haba sido denunciado por los conservadores por increm en
tar el dinero para la ayuda (el bienestar), sobre todo cuando no po
dan devolverse cantidades tan elevadas. Pero fueron los fracasos de
los proyectos especficos del Banco M undial, y las noticias de que
estaban ocasionando efectos colaterales imprevistos pero claramente
perjudiciales sobre las comunidades locales y el m edio am biente, lo
que realmente lo pusieron en problem as.13
Deberamos decir que muchos de estos desastres no eran culpa de
las instituciones de Bretton W oods; al menos, no directamente. Para
respetar la soberana de una nacin, los prstamos se negociaban con
los propios gobiernos, pero qu suceda si estos ltimos no cum
plan o no podan cumplir con el plan, o decidan invertir su poltica,
o incluso se desmoronaban, com o les sucedi a muchos gobiernos
africanos en la dcada de 1970? Los organismos locales y las adminis
traciones corruptas podan malversar fondos, llevar a cabo los progra
mas con torpeza o no prestar atencin a cuestiones medioambientales.
Los fondos entregados de forma conjunta con otros organismos de la
O N U para apoyar, por ejemplo, la limpieza del M editerrneo, eran
atractivos sobre el papel, pero fracasaban debido a la contaminacin
ilegal reiterada y a las polticas inadecuadas de las autoridades locales.
Otros proyectos estaban directamente mal concebidos. Las primeras
prioridades para la inversin en centrales elctricas e infraestructuras
a gran escala eran excesivamente ambiciosas, depositaron m ontones
de dinero en manos equivocadas y no se pusieron en marcha en el ni
vel adecuado. Los objetivos de algunos proyectos financiados de for
ma independiente colisionaban con los de otros proyectos. Sola ha
ber poca participacin local o pocas transferencias de conocim ientos
tcnicos, y en trminos generales se supona que esos mismos m to
dos de gestin y actuacin podan trasladarse de un pas a otro. Se ig
noraban las consecuencias medioambientales de algunos proyectos
del Banco M undial. M uchos de los funcionarios inteligentes y ms
entregados a su trabajo en el Banco M undial, el P N U D y otros or
ganismos que trabajaban sobre el terreno descubrieron estas fisuras
con m ucha rapidez, pero no era tan fcil transmitirlas de nuevo a
W ashington, N ueva Y ork y Ginebra.
La publicidad negativa fue brutal, contundente e incesante. Los
activistas locales unan sus fuerzas con los antroplogos occidentales,
las O N G , los grupos eclesisticos y los medios de com unicacin para
llamar la atencin sobre las autopistas que arrancaban a su paso los
bosques tropicales, desplazaban a pueblos indgenas, echaban a perder
el aire y los ros, y beneficiaban a unos pocos sin escrpulos. Eso mis
m o era cierto en el caso de muchos proyectos de presas. En todos los
casos, la intencin era buena: mejorar las comunicaciones o incre
m entar el abastecimiento de agua y energa, y el Banco M undial y el
P N U D cumplan con sus fines establecidos de ofrecer ayuda finan
ciera a los pases ms pobres. Pero las cosas no iban tan bien sobre el
terreno, y eso era lo que ms despertaba la atencin de la izquierda.
P o r otra parte, los conservadores vean confirmada su opinin de que
ofrecer ayuda internacional era com o tirar dinero a la alcantarilla.
Irnicam ente, las crticas apuntaban nuevas tendencias que
contribuiran a m ejorar a largo plazo las actuaciones de la O N U en
cuestiones de desarrollo. C om o sealaban diversos informes poste
riores sobre el desarrollo, quiz hubiera sido necesario que la orga
nizacin m undial y sus m iem bros pasaran por la crisis poltica y fi
nanciera de las dcadas de 1970 y 1980, incluidas las reacciones a la
misma, porque contribuy a que las agencias y los gobiernos com
prendieran qu funcionaba y qu no, qu era polticam ente viable y
qu no. U na crisis financiera, ya fuera en M xico o en Gran Breta
a, pona a prueba al FMI y a m enudo se traduca en la m ejora de
sus respuestas e instrumentos. Las acendradas crticas a un proyecto
del Banco M undial que haba salido mal, de un m odo no m uy dis
tinto a las recibidas p or una operacin de paz que haba fracasado,
tenan el potencial de estimular la aplicacin de polticas mejores y
ms realistas en la prxim a ocasin. U n brusco giro a la izquierda en
el debate N orte-Sur, ignorando el hecho de que un grupo de na
ciones estaba pidiendo a los gobiernos elegidos democrticamente
que transfirieran recursos, deba ser sustituido sencillamente por for
mas ms adecuadas y sutiles de alcanzar una m ayor cooperacin
mundial, com o la modalidad de prstamo del microcrdito, que ana
lizaremos en el prxim o captulo. Esto, en conjunto, se fue hacien
do de forma paulatina. Las agencias y los gobiernos, al igual que los
propios seres humanos, son capaces de aprender de los errores. Pero
con sus numerosos errores iniciales, los organismos de desarrollo y
financieros mundiales causaron una im presin de despilfarro e in
competencia que sera difcil sacarse de encima.

Todo resum en de los esfuerzos realizados y los progresos alcanza


dos p or la hum anidad de form a colectiva en la esfera econmica
durante el ms de m edio siglo transcurrido desde 1945 est aboca
do a ser desigual. La leccin ms im portante que sin duda se des
prende de ello es que las polticas interiores im portaron ms que la
ayuda internacional en la m ejora de la prosperidad de un pas; des
de el Wirtschaftswunder* de Alem ania O ccidental hasta el boom de la
alta tecnologa de Silicon Valley o el ingreso de Singapur en el
club de los pases ricos, el mensaje era que no exista sucedneo al
guno para las medidas de poltica interior prudentes o el fom ento
de la empresa privada. Solo unos pocos y afortunados pases ricos
en petrleo se oponan a esta tendencia, pero incluso aqu las evi
dencias indican que, a largo plazo, el buen gobierno y las polticas
prudentes son un recurso nacional m ejor que los yacimientos del
subsuelo. N o obstante, sera interpretar mal la historia obviar esa
perogrullada econm ica y llegar a la conclusin de que el sistema
de las N aciones Unidas, sus organismos y agencias especializados,
y todas las dems instituciones asociadas a l no haban tenido ningn

* E n alem n, milagro econm ico. (N. del T.)


efecto sobre los progresos econm icos de estas aproxim adam ente
cinco dcadas.
En el ao 2000, los organismos de la O N U haban recorrido un
largo trecho mejorndose a s mismos y, por tanto, ocupando una
posicin m ejor para ayudar a aquellos a quienes estaban destinados a
servir. El cambio se percibi ms visiblemente en las actividades e
ideas presentadas por un reforzado P N U D , y, precisamente, en el
prxim o captulo referiremos cm o ese organismo y las institucio
nes gemelas del E C O S O C , com o el P N U M A , la U N E S C O , U N I-
CEF, el F N U A P y otros, trabajaban para ser ms efectivos y respon
sables. A unque todava queda m ucho por hacer, una considerable
racionalizacin de la actividad, la m ejora de la cooperacin entre
agencias y una com prensin ms precisa de dnde y cm o era ms
(y menos) efectivo cada organismo favorecieron progresos generali
zados poco conocidos, pero relevantes. Tam bin haba ms coope
racin entre los organismos de la O N U , el Banco M undial y los
Bancos Regionales de la O N U , sobre todo en proyectos concretos
sobre el terreno, donde la asistencia tcnica era la principal priori
dad. Por ejem plo, la Iniciativa para el Fortalecim iento de las Capa
cidades en frica supuso la cooperacin entre el Banco M undial, el
Banco Africano de Desarrollo, el P N U D y otras agencias de la
O N U , adems de involucrar a otras fuentes de ingresos bilaterales.
El acuerdo de 2001 para crear la Nueva Asociacin para el Desarro
llo de frica com prom eti a los lderes africanos en un gobierno
transparente y responsable, tras lo cual los pases donantes, en reci
procidad, ofreceran ayuda adicional para el desarrollo. Esto era em
pezar a hacer que las cosas avanzaran sobre el terreno, y con la par
ticipacin de los agentes locales en el prim er plano.
As, mientras el acalorado debate poltico sobre la economa
mundial continuaba inclum e, el fortalecimiento de las capacidades
prosegua su avance en m uchos lugares. Hasta u n cnico hastiado
tendra que reconocer que los ejemplos concretos de avance im por
taban. U na triple ayuda (del Banco M undial, el P N U D y el P N U
MA) concedida a una pequea aldea situada en las laderas del m on
te Kenia para ayudar a sus habitantes a dom inar el agua y producir
electricidad estaba transformando una sociedad que haba vivido du
rante generaciones al borde del desastre. U n prstamo del P N U D a
pequeos agricultores de Kirguizistn estaba proporcionando a sus
receptores la prim era oportunidad de su vida de construir un futuro
de prosperidad. Aqu haba pequeas historias de xito de las que los
organismos de la O N U estaban orgullosos; m erecan sin duda tanta
atencin com o los relatos acerca de la mala gestin y el despilfarro.14
N o obstante, sigue siendo cierto que los organismos de la O N U
dedicados al desarrollo no pueden responder a dos acusaciones de
m ayor calado, a saber: 1) que no tienen capacidad para ayudar a los
mil millones de personas ms pobres de este m undo, los autntica
m ente pobres, pese a realizar el mxim o esfuerzo; y 2) desempea
ron un papel m uy limitado, si es que lo tuvieron, en la historia del
asombroso aum ento de los niveles de vida de centenares de millones
de familias de todo el m undo, pero principalm ente de Asia. Es per
tinente considerar que ambos casos pueden quedar siempre ms all
de la influencia que los organismos mundiales puedan ejercer en esas
espirales descendentes o ascendentes. Quiz, entonces, los organis
mos de la O N U solo puedan operar en los mrgenes o en determ i
nados contextos favorables.
Eso mismo podra decirse del FM I y del Banco M undial. Gran
parte de la agitacin para transformar o abolir las instituciones de
B retton W oods con ocasin de su quincuagsimo aniversario (su es
logan y campaa ms conocida fue Cincuenta aos bastan!) era
poco prctica, pero el hecho mismo de que hubiera crticas duras,
ju n to con las exigencias de la dcada de 1990, se tradujo en el re
planteamiento de las misiones y en la mejora de las polticas. Dos ins
tituciones gemelas regresaban a sus responsabilidades independientes,
donde el FM I era escolta y bom bero para salvar a los pases que atra
viesan apuros financieros y el Banco M undial se centraba ms en la
ayuda a largo plazo a los ms pobres de entre los pobres. Pero esta era
una diferenciacin que reconoca que en muchas ocasiones deban
trabajar codo con codo, puesto que una crisis econmica y social en
un pas en vas de desarrollo o el mercado de un pas que aflora con
titubeos podran requerir sensatamente una respuesta en varios planos
y una cautelosa divisin del trabajo. Ambos siguieron afrontando
grandes desafos (el FM I por la crisis fiscal latinoamericana, las nece
sidades de las antiguas repblicas soviticas y el inesperado calenta
m iento financiero del este de Asia a finales de la dcada de 1990; y
el Banco M undial por la exigencia de satisfacer las necesidades de
desarrollo de Africa), y las cosas podan torcerse terriblemente, y se
torcan, en ambas dimensiones y acabar dando m ucho trabajo a sus
crtico s.'5 Al analizar algunos de estos fracasos, a uno le queda la
impresin de que el FMI en particular no poda triunfar: si conceda
un prstamo im portante, pongamos por caso, a Rusia o a Brasil y lo
acompaaba de las condiciones bancarias de ese prstamo, sera criti
cado por su austeridad. Pero si no haca nada, sera criticado por no
ser capaz de frenar una crisis financiera global. Quiz lo m ejor que
pueda decirse es que, si el FMI y el Banco M undial no existieran ni
desempearan las funciones que se les demanda, el m undo financie
ro y el sistema m onetario en su conjunto se encontraran m uy pro
bablem ente en peor forma de lo que se encuentran en la actualidad.
Eso mismo podra decirse de los progresos realizados en el cru
cial m bito de los acuerdos comerciales internacionales, que m oti
vaban controversias y ataques ms violentos que los que se hubieran
lanzado jams contra el do de B retton W oods. La creacin en 1995
de la Organizacin M undial del C om ercio (O M C ) para reemplazar
al G A T T seal el fin de la ardua R onda U ruguay de negociaciones
y, visto con m ayor perspectiva, supuso la materializacin final de la
idea de que deba existir una organizacin internacional del com er
cio, concebida haca m ucho tiem po para que fuera la tercera pata
del sistema de B retton W oods, y que ahora, al igual que ellas, era un
organismo independiente del E C O S O C . La O M C tena los colm i
llos ms largos que el G A TT , lo cual por s solo la converta en un
organismo ms im portante y polm ico, y sus atribuciones para sal
vaguardar las reglas del com ercio sin discriminaciones pusieron en
cuestin las costumbres proteccionistas de los pases ricos y pobres
por igual; tam bin se ocupaba de m uchos ms artculos y servicios
que los productos m eram ente industriales. Gran parte de su energa
iba dirigida a solucionar disputas entre Estados Unidos y la U nin
Europea en relacin con las subvenciones ocultas, las ayudas a los
agricultores, los impuestos sobre el acero y similares; una labor con
frecuencia desagradecida, dado el m odo en que los gobiernos de
ambos lados cedan a poderosos grupos de presin internos en lugar
de someterse a la idea de llegar a un acuerdo en una mesa interna
cional. Pero llegar a un acuerdo y falsificarlo era m ejor que un co
lapso com o el de la dcada de 1930.
C on todo, la mayor polmica acerca del orden comercial interna
cional que la poltica de la O M C y las resoluciones de la U N C T A D
trataron de prom over era si, m ediante sus principios de apertura de
los mercados, favorecan de form a inherente a los poderosos fren
te a los dbiles. Este debate debi de parecer un dilogo de sordos.
Los defensores de la nivelacin del terreno de juego sostenan que el
buen gobierno y el fom ento del com ercio atraeran las inversiones
extranjeras, increm entaran los ingresos y m ejoraran la calidad de
vida de todos los pases sin necesidad de distorsionar los principios
del m ercado ni ofrecer un tratamiento especial. Los crticos del Sur
se quejaban, y siguen quejndose, de que la globalizacin sin restric
ciones peijudica a los pases en vas de desarrollo, que no disponen
de los recursos adecuados para negociar acuerdos en la O M C (que
se cierran a puerta cerrada), no tienen control alguno sobre las afluen
cias y las fugas de capital, dependen demasiado de unos pocos artcu
los de exportacin y, p o r tanto, no tienen posibilidad alguna de
comerciar con empresas gigantescas que tienen m ucha ms fuerza.
Los liberales del N orte se quejan de que el impulso hacia la globali
zacin y la m odernizacin en todas partes est amenazando a deter
minadas culturas y formas de vida y que solo puede ocasionar mayor
presin sobre los entornos deteriorados en tierra, mar y aire. Los l
deres sindicalistas tem en que un sistema de mercado com pletam en
te libre m erm e los niveles de vida de los trabajadores del N orte, cuya
fuerza laboral no puede com petir con los costes m ucho menores de
las empresas del Sur.16
Cualquier opinin que sostuviera que estas no eran cuestiones
graves se desvaneci durante las airadas manifestaciones realizadas en
el exterior de la reunin ministerial de la O M C celebrada en Seattle
a finales de 1999, puesto que la inmensa heterogeneidad de los ma
nifestantes (ecologistas, sindicalistas, anarquistas, defensores de los de
rechos hum anos, portavoces del Sur) demostraba con claridad que el
alejamiento de la gestin de la econom a mundial hacia un orden
liberal y orientado al mercado de las dcadas de 1980 y 1990 era ina
ceptable para millones de personas. Quiz un Banco M undial m u
cho ms com penetrado y centrado en la pobreza bajo la direccin de
James W olfensohn o un imaginativo y vigoroso P N U D bajo la di
reccin de Gustav Speth hubieran iniciado programas de desarrollo
holsticos y adecuados; pero a juicio de sus crticos tambin represen
taban el viejo orden, que se disfrazaba simplemente con un atuendo
ms atractivo. La tensin entre la retrica noble y los elevados prin
cipios igualitarios de la Carta de la O N U y la distribucin real de la
riqueza, el poder y la influencia en la econom a mundial continu
inalterada mientras la hum anidad ingresaba en el siglo xxi.
As pues, aqu resida la m ayor reprobacin de todas sobre los es
fuerzos colectivos para m ejorar la condicin humana: que quedaban
pruebas elocuentes de pobreza masiva en Darfiir, M yanm ar y m u
chas otras partes del planeta, aun cuando al mismo tiem po muchos
otros millones de personas en Bangalore o Shanghai estuvieran as
cendiendo a la clase media. En funcin de las estadsticas que utili
cemos, todava quedan entre mil millones y dos mil millones de per
sonas (un tercio de la humanidad) que subsisten con dos dlares o
menos al da. La m alnutricin, la falta de agua potable, la falta de
atencin sanitaria y la falta de educacin y empleo afligen a infinidad
de territorios. Enfermedades viejas y nuevas acechan a sociedades
enteras. La desesperacin est llevando a las comunidades a deterio
rar su entorno, incluso hasta el ecocidio. Los estados fracasados de
muchas zonas de Africa son la ltima manifestacin de nuestro fra
caso a la hora de ofrecer ayuda a tiempo; y dada la intensificacin de
las presiones demogrfica y medioambiental, es posible, incluso pro
bable, que se produzcan ms colapsos. Fuera de Africa, particular
m ente en Amrica Latina, los pases que empezaron a salir de la po
breza en las dos ltimas dcadas han descubierto que sus beneficios
son frgiles o efmeros cuando estalla una crisis financiera, el capital
huye y se introducen nuevas medidas de austeridad; com o si no co
nocieran ya bastante la austeridad. En el N orte, las antiguas econo
mas socialistas maltrechas estn en m ejor forma, pero todava lu
chan por sobrevivir a la nueva com petitividad. Y ms de un sector
socioeconmico incluso de los pases ms ricos siente inseguridad la
boral y angustia ante su futuro. C om o hemos afirmado al com ienzo
de este captulo, se trata de un balance decepcionante. Aun cuando
hoy da disfrute de niveles de vida ms altos una parte de la hum ani
dad m ayor que la que los disfrutaba en 1945, las deficiencias que to
dava persisten son tan numerosas que no hay lugar para felicitarse.
La tarea est todava incom pleta, y por un amplio margen.
La promesa y la amenaza del siglo x x i

H ay una vieja analoga sobre la historia y la perspectiva segn la cual


todos formamos parte de una inmensa caravana que serpentea atra
vesando un desierto ju n to a una cordillera m ontaosa. C uando
avanzamos desde el sur, las cumbres parecen tener una determinada
forma, pero adoptan otra diferente cuando los observadores alcanzan
la cima de las montaas, y vuelven a ser distintas cuando volvemos la
vista atrs para verlas. Quiz deberamos enfocar nuestro anlisis de
la O N U de un m odo similar. Los fundadores de la organizacin
mundial, los grupos interesados y los medios de com unicacin de la
poca vean obviam ente el sentido y los fines de las Naciones U n i
das de forma distinta a com o lo hacemos nosotros hoy da; cmo
no iban a hacerlo, sobre todo en aquellos aos picos com prendidos
entre 1943 y 1946? En el m undo actual, todos nosotros (tanto si
simpatizamos con la organizacin com o si m ostram os hostilidad o
indiferencia) contem plam os naturalm ente la O N U bajo otro pris
ma, afectados p o r sesenta aos de historia. Para el ao 2050, la opi
nin pblica, los grupos de inters y los gobiernos vern sin duda
este grandioso experim ento de gobierno m undial de un m odo
m uy distinto, com o consecuencia de los diferentes xitos y fraca
sos de la O N U en las dcadas venideras. N o hacerlo as sera anti
natural.
Esto dificulta extraordinariamente indicar dnde podran reali
zarse avances y dnde residen los principales obstculos para avanzar:
la historia es tan compleja y contradictoria que confunde. Pero esa es
precisamente la cuestin. La conclusin de los seis relatos paralelos de
la segunda parte de este libro es que la trayectoria de a O N U es desi
gual. A quin podra sorprenderle, dado que se trata de una organiza
cin humana y falible que depende tanto de los antojos de poderosos
gobiernos nacionales com o de las flaquezas de los altos funcionarios
de la O N U ? De manera que si la tasa de xitos durante los primeros
sesenta aos de vida del organismo ha sido desigual, cabe razonable
m ente suponer que, ju n to con los progresos, presenciaremos tambin
fracasos y decepciones en las dcadas venideras. N o va a producirse el
desm oronamiento absoluto de las Naciones Unidas, pues han sido
muchas las naciones y pueblos que han invertido en ella para im pe
dir que suceda. Por otra parte, tampoco es posible que ahora se pro
duzca, com o se defiende en muchos proyectos de reforma radical,
una reestructuracin constitucional general del organismo mundial,
aun cuando las ventajas sean innegables.
C uando la O N U cambie, si es que cambia, las transformaciones
tendrn que realizarse, por tanto, de forma parcial y gradual. Eso no
quiere decir que carecern de im portancia. Im portarn m ucho. P or
consiguiente, es esencial adoptar un enfoque piano, piano para re
formar las Naciones Unidas, con el fin de sortear los habituales con
troles impuestos por las grandes potencias, las legislaciones naciona
les y otras instancias que prefieren que las cosas se queden como
estn. El cambio no es imposible, pero la pelota de proponer cam
bios que puedan funcionar est en el tejado de os crticos del siste
ma actual con mentalidad reformista, ya se trate de grupos indigna
dos de los pases en vas de desarrollo o de intemacionalistas liberales
del m undo desarrollado. C ualquier tipo de propuesta tiene que su
perar dos pruebas: en prim er lugar, ofrece alguna perspectiva real
de mejora m edible y prctica de nuestra condicin humana?; y en
segundo, tiene alguna oportunidad razonable de ser aceptada por
los gobiernos que controlan el organismo mundial?
El argum ento de reform ar la Organizacin de las Naciones U ni
das para que sea ms efectiva, representativa y responsable ha adqui
rido hoy da m ayor urgencia que, por ejemplo, hace veinticinco
aos, debido a diversos cambios.
El prim ero se refiere al m bito del poder, tan vital en la actuali
dad como lo fue en el m om ento fundacional de la O N U . El acuer
do de paz de 1945 fue, com o ya hemos sealado, el prim er orden
de una posguerra que concedi de m anera indefinida el privilegio
del veto a una pentarqua de naciones, de u n m odo que no se ha
ba hecho en los acuerdos posteriores a la Prim era Guerra M undial.
Pero la siempre cambiante naturaleza del sistema poltico interna
cional (en una palabra, el ascenso y cada de las grandes potencias)
no puede congelarse ni detenerse m ediante u n simple contrato. El
m undo sigue adelante. Suecia y Espaa fueron agentes de prim er
orden en 1648, de segundo en 1814, y apenas participaron en 1918
y 1945. D e m odo que el sistema internacional afronta en el si
glo X X I u n problem a sistmico fundam ental que los lderes nacio
nales ni siquiera han em pezado a vislumbrar, y m enos an a abor
dar. Los equilibrios de poder econm ico y m ilitar global estn
cam biando, y con m ucha rapidez. Q uiz se asegura demasiado que
se producir el reciente aluvin de predicciones acerca de esas
transformaciones, pero a m enos que suceda alguna catstrofe im
portante en Asia a lo largo de las prxim as dcadas, los rasgos ge
nerales estn claros.

C uando las Naciones Unidas celebren su centenario en 2045,


C hina podra ser perfectamente la fuerza econmica y produc
tiva ms grande del m undo, mayor an que Estados Unidos.
India puede representar la tercera econom a del m undo, ma
yor que la de Japn y que la de cualquier estado europeo to
m ado de forma individual (aunque no mayor que la de la
U n i n Europea en su conjunto, que, por su parte, puede te
ner u n producto nacional bruto m arcadamente superior al de
Estados Unidos).
Brasil, Indonesia y quiz una Rusia revitalizada podran estar
avanzando rpidamente hasta acabar superando el peso de los
estados europeos tradicionales.'

Estas predicciones causan vrtigo, y es poco probable que los es


cenarios se desplieguen tal com o lo indican quienes los pronostican.
Pero lo esencial contina siendo vlido: los equilibrios econmicos
en el m undo, y en ltima instancia los de poder, estn cambiando con
mayor rapidez que en cualquier otra poca desde la dcada de 1890;
y si las Naciones Unidas continan atadas a su constitucin de 1945
parecern, y sern realmente, cada vez ms anacrnicas. Los gobier
nos y los congresos nacionales que se defienden de las propuestas
sensatas de m odernizacin del organismo mundial deberan recono
cer que estn condenndolo a la irrelevancia. Tam bin podran con
toda honestidad dejar de atacar a la O N U calificndola de instru
m ento ineficaz cuando son precisamente ellos los que han tratado de
que se convierta en eso.
El segundo rasgo evolutivo de las Naciones Unidas que exige
una reforma urgente hace referencia a las diferentes presiones m un
diales ejercidas sobre la capacidad de la hum anidad para mantenerse
a s misma. Estas presiones son bien conocidas entre los pueblos ms
alfabetizados del planeta, y nicam ente las ponen en cuestin algu
nos excntricos reclutados para escribir artculos pseudocientficos
de desmentidos para las revistas conservadoras. Todos los datos
medioambientales y atmosfricos indican bastante bien que nos en
frentamos a una poca en que nuestra ecologa recibir presiones te
rribles y, concretam ente, que el calentamiento global del planeta es
un hecho demencial. Cm o no iba a ser as cuando los glaciares es
tn desapareciendo en los Alpes suizos y los campos de hielo de la
Antrtida se estn fundiendo con el mar? Estrecham ente ligado a
ello est la industrializacin de Asia, impulsada en gran medida por
la necesidad de sus regmenes nacionales de proporcionar unos ni
veles de vida ms altos a las poblaciones de China, India, Indonesia
y Pakistn; cmo se crea prosperidad para tres mil millones de per
sonas sin destruir gran parte del planeta? Quiz, ni siquiera colecti
vamente seamos capaces de resolver este problem a crucial, pero lo
que es seguro es que ningn pas puede hacerlo en solitario. Se tra
ta de un desafo internacional que se debe abordar con medios in
ternacionales.
Esto mismo es cierto para el fenm eno relativamente nuevo del
terrorismo internacional. N o tenemos por qu aceptar que es el pe
ligro ms serio para la hum anidad (el sida causar muchas ms vcti
mas) para reconocer que ninguna sociedad del planeta est libre de
sufrir ataques aleatorios y brutales. Pero hacer frente al terrorismo no
es cosa que pueda hacer un pas en solitario, por poderoso que sea. Exi
gir acciones internacionales coherentes, junto con labor policial, ser
vicios de inteligencia compartidos, destruccin de clulas terroristas y
una presin constante contra los regmenes que cobijan a terroristas.
Aqu parece poco probable alcanzar un xito absoluto, ya que siempre
habr alguna organizacin terrorista escindida y ms violenta que al
bergue un profundo rencor y formule exigencias inaceptables; pero re
ducir sus actividades a un nivel en el que la mayor parte de la gente del
m undo pueda dedicarse a sus asuntos corrientes sin tem or o inconve
nientes poco razonables, debera ser un objetivo aceptado por todos los
estados miembros de la O N U . Para conseguirlo, deben cooperar.
Por ltim o, y quiz lo ms im portante, la com unidad mundial se
enfrenta al reto de cm o tratar a los estados que se hayan desm oro
nado, contener los genocidios, las hambrunas y dems calamidades
internas, y devolver con firmeza a esas naciones su soberana legti
ma. C om o han demostrado los acontecimientos de Bosnia, Africa
occidental, Somalia, Afganistn y muchos otros lugares del planeta,
no es una tarea fcil; se trata de una tarea que en la mayora de los
casos ser labor de muchos aos y sufrir muchos reveses. Pero es ine
ludible enfrentarse al problem a de dichos estados, puesto que es pre
cisamente all donde presenciamos unos niveles inaceptables de vio
lencia, violaciones de los derechos de las mujeres y los nios, y
degradacin medioambiental, y, con mucha frecuencia, son caldo de
cultivo de terroristas.
Todos estos son desafios para la constitucin de 1945 del orga
nismo mundial. Las consecuencias polticas y de poder del ascenso,
p or ejemplo, de India y Brasil a una posicin de m ayor influencia
econmica y estratgica desafan inevitablemente el dom inio que los
cinco miembros permanentes con derecho a veto han ejercido en el
Consejo de Seguridad durante los ltimos sesenta aos. U n axioma
de los padres fundadores de la O N U era que las grandes potencias
tenan que recibir de algn m odo derechos especiales (aunque fue
ran negativos) con el fin de im pedir que abandonaran o paralizasen
el sistema internacional, com o sucedi en las dcadas de 1920 y 1930.
Sera difcil negar ese argum ento a India si su PN B supera al de Gran
Bretaa y Francia a lo largo, ms o menos, de la prxim a dcada.
Pero los cambios transnacionales descritos con anterioridad ponen
an ms en cuestin aquella constitucin de 1945 centrada en los es
tados, sencillamente porque dichos cambios quedaban m uy lejos de
las suposiciones y expectativas de los polticos que se reunieron en
B retton W oods, D um barton Oaks, Yalta y San Francisco. En aque
lla poca no haba lugar para asuntos com o el terrorismo internacio
nal, el calentam iento global o los estados colapsados; ahora em pie
zan a ocupar el centro de la escena. Esto plantea a la com unidad
internacional una pregunta fundamental que m uchos de sus estados
miembros han venido evitando durante dcadas: cmo vamos a re
conciliar las viejas Naciones Unidas con el nuevo escenario in
ternacional modificado para que este organismo sea ms eficaz ante
los grandes problemas de hoy y del maana?

Antes de batallar con esa cuestin, tratemos de com prender m ejor a


qu se refiere la gente cuando emplea esa im portantsima expresin
de reforma de las Naciones Unidas. Si analizamos m inuciosam en
te las diferentes propuestas de reforma, queda claro que la expre
sin se emplea de tres formas distintas o se aplica a tres planos dife
rentes, lo cual explica gran parte de la confusin.
La primera, a la que podramos denom inar el enfoque de la
limpieza del corral, es en esencia com o sigue: reorganicemos el sis
tema, eliminemos los organismos que se solapan y echemos a todos
esos burcratas internacionales tan bien pagados que viven a orillas
del lago Leman, con lo cual reducirem os el coste para los contribu
yentes (sobre todo, estadounidenses). En realidad, gran parte de esto
es lo que se ha hecho durante la ltim a dcada, impulsado por las
demandas de ios congresistas estadounidenses y de los altos funcio
narios de la O N U con mentalidad reformista. El enfoque es, obvia
m ente, negativo. Supone reducir la envergadura de las Naciones
Unidas y sin duda no otorgarles ningn poder nuevo. Aunque apun
ta las innegables ineficiencias del sistema actual, esta escuela de pen
samiento desconfa en esencia de la posibilidad de un gobierno in
ternacional y tem e la amenaza que podra plantear para las acciones
nacionales unilaterales.
En segundo lugar, en el otro extrem o del espectro, hay peticio
nes de reforma que supondran cambios importantes en la constitu
cin de la O N U ; es decir, una m odificacin de la propia Carta que,
com o ya hemos sealado anteriorm ente, exige la aprobacin por
mayora de dos tercios en la Asamblea General y la conformidad (o
al m enos el no veto) de los cinco miem bros permanentes.2 Estas son
las reformas que propugnan los intemacionalistas apasionados, ms
algn gobierno aspirante, y suelen ser ciertam ente m uy atrevidas.
As, el inform e de 1995 de la Fundacin Ford y la Universidad de
Yale recom endaba ampliar el Consejo de Seguridad (para incluir a
otros cinco m iem bros permanentes), reducir la utilizacin del veto
(exclusivamente a cuestiones de emergencia relacionadas con la
guerra y la paz) y suprimir el E C O S O C (que sera sustituido por un
Consejo Econm ico ms poderoso y por u n Consejo Social gem e
lo). O tros informes, com o el del reciente Grupo de Alto Nivel so
bre las Amenazas, los Desafos y el Cam bio, recom endaban eliminar
el Consejo de Administracin Fiduciaria.3 Hay quien solicita una li
m itacin de la independencia de las instituciones de B retton W oods
que les exigiera rendir cuentas ante la Asamblea General. Todas es
tas reformas conllevan desplazamientos de poder y privilegio im por
tantes, y todas y cada una de ellas ya han suscitado, y continuarn
suscitando, acalorados debates. La pregunta es: qu probabilidad
hay de que prospere alguna de ellas?
El tercer enfoque ocupa una posicin intermedia. N o pretende
ciertam ente reducir las Naciones Unidas; por contra, trata de refor
zar sus capacidades y su efectividad para potenciar con ello su pres
tigio ante los gobiernos y las opiniones pblicas. Pero reconociendo
los obstculos polticos y estatutarios que se encuentran en el cami
no de una reforma im portante de la Carta, propone un paquete de
medidas progresivas y transformaciones prcticas, con la rem ota es
peranza de que, si esas mejoras revelan tener xito, quiz ms ade
lante sera posible conseguir modificaciones estatutarias significati
vas. A esta escuela de pensamiento pertenecen quienes defienden
alguna m ejora de la Carta pero sostienen que sus propuestas son m o
deradas y que ningn gobierno debera sentirse amenazado por ellas.
Este tipo de opiniones (sostenidas tam bin por este autor) decepcio
nan a quienes defienden realizar reformas de raz por su falta de
combatividad, y alarman a los grupos que pretenden sanear la orga
nizacin, que tem en que puedan lograr m ejorar el aspecto de las
Naciones Unidas. C om o revelan todos los estudios sobre la reforma
de la O N U , no existe ningn cam ino fcil, sino solo trabas y obs
tculos. Negociarlos no es tarea fcil.

Este asunto de la diferente profundidad de las reformas posibles de


la O N U , adems de la respectiva viabilidad de cada una de ellas, pue
de apreciarse con facilidad en el debate sobre la modificacin de las
condiciones de ingreso y los poderes del Consejo de Seguridad, el
asunto que ms se menciona cuando se formulan demandas de cam
bio. Aqu podem os reconocer tres grupos de argumentos (dejando al
margen la impracticable idea de que ningn estado m iem bro debiera
tener derecho especial alguno). El primero consiste en dejar las cosas
tal com o estn. Los acuerdos de 1945 son ciertamente imperfectos y
no se habran alcanzado si los 191 miembros actuales crearan una
nueva organizacin. Pero en la actualidad es sencillamente m uy dif
cil aprobar enmiendas de la Carta a gran escala. Todas las propuestas
para modificar la composicin del Consejo de Seguridad (es decir, para
aumentar el nm ero de miembros) lo volveran ms torpe y, por tan
to, sera menos probable que funcionara bien. Y la cuestin es tan
controvertida y est tan cuajada de problemas que lo nico que un
debate as conseguira es empeorar muchas relaciones diplomticas.
Sencillamente, es mejor no tocar el avispero. U no tiene la sospecha
de que un buen nm ero de polticos y funcionarios de todos los
miembros del P5 se inclinan en privado por este m odo de pensar, aun
cuando sus declaraciones pblicas suelan indicar que estn ms abier
tos a considerar nuevas incorporaciones a este selecto club.
Unas pginas ms atrs hemos expuesto la objecin a este argu
mento a favor del inmovilismo: consiste en que la cambiante dispo
sicin de fuerzas convertir a la actual organizacin de privilegios
exclusivos en algo cada vez ms anacrnico y menos respetado. Q ui
z el grupo del P5 conserve su oligopolio durante los prxim os
diez aos, o quiz incluso veinte; pero qu sentido tendra? Si la in-
Irt-A C S D - jb.iOCC3

LA P R O M E S A Y LA A M E N A Z A D EL SIG L O X X I

fraestructura del poder global se altera, la superestructura no puede


quedar intacta. P o r eso m uchos gobiernos que tratan de ocupar un si
lln en esta mesa al mximo nivel (a los que los diplomticos de la
O N U se refieren de m uy diverso m odo com o naciones aspirantes,
pretendientes o candidatas a ser miembros permanentes con dere
cho a veto) y muchas de las recientes y distinguidas comisiones y gru
pos de asesoramiento internacionales sobre la reforma del Consejo de
Seguridad han propuesto enmiendas importantes a la Carta. P or lo
general, apuntan a una ampliacin del tamao del Consejo para que
pase de sus actuales quince miembros a unos veintitrs o veinticinco,
pero ese incremento general incluira en condiciones normales a nue
vos miembros permanentes con derecho a veto, adems de otros
miembros rotatorios y no permanentes. Los nombres de los pases
candidatos que ms suelen proponerse para el ascenso son Japn y
Alemania (dada su condicin de segundo y tercer pases, respectiva
mente, que ms contribuyen al presupuesto de la O N U ), ju n to con
algunos otros estados fundamentales y en auge del m undo en vas de
desarrollo, com o India, Brasil y Sudfrica. D e vez en cuando, este es
quem a va acompaado de la idea de que hubiera un nico silln per
m anente para la U nin Europea, ocupado de forma rotatoria. C om o
consecuencia de ello, se argumenta que este tipo de Consejo de Se
guridad reformado permitira que el organismo mundial recuperara
la legitimidad y el respeto que ha ido perdiendo sin cesar.
Aqu es donde empieza el revuelo. Acogera bien C hina con
ceder derecho de veto a India y, ms concretam ente, a Japn? Es
dudoso. Aceptaran Francia y el R ein o U nido ceder su silln na
cional? Es poco probable. Aportara alguna coherencia poltica a las
deliberaciones del Consejo de Seguridad la rotacin de estados eu
ropeos, grandes y pequeos, por ejemplo Dinamarca durante seis
meses y luego Grecia, sin que las potencias europeas ms im portan
tes ocuparan un silln del Consejo de Seguridad durante un pero
do de tres o cuatro aos? Aceptara Rusia que Japn dispusiese de
derecho a veto? H um m m . C uando se m enciona a Alemania com o
favorita, el gobierno italiano se opone con contundencia a la idea.
Pakistn, a la que quiz se sumaran otras naciones del m undo m u
sulmn, se mostrara excepcionalm ente inquieta ante el proyecto de
ascender a India. Los vecinos de Japn (al m argen de China) no
m uestran m ucho entusiasmo ante los argumentos de Tokio. En
Amrica Latina, M xico y Argentina niegan tajantem ente la presun
cin de que Brasil sea el representante natural de la zona, y en
frica, N igeria y Egipto (cuyos gobiernos esgrimen el argum ento
adicional de que no hay ningn pas rabe que posea un escao per
manente) discuten la idea de que la U n i n Sudafricana sea la alter
nativa evidente. Luego estn las objeciones de los estados miem bros
ms pequeos, que no desean que se incorpore nadie a ese club pri
vilegiado: ya es suficientemente malo que haya cinco potencias con
derecho a veto.
Este tipo de recelos polticos viene acompaado, o disfrazado, de
otras reservas que tienen cierta fuerza. Para el Consejo de Seguridad
suele ser difcil llegar a acuerdos sobre resoluciones de guerra y paz,
aun cuando solo cinco pases tengan capacidad para bloquear una ini
ciativa com n. Diez pases estatutariamente capaces de echar a perder
los planes, lgicamente, conseguiran que fuera el doble de difcil la
posibilidad de que el Consejo de Seguridad autorizara algo relativo a
alguna crisis controvertida del futuro. C uanto mayor sea el nm ero
de gobiernos con derecho a veto, m enor ser el nm ero de situacio
nes de pacificacin y (sobre todo) de im posicin de la paz sobre las
que puedan coincidir todos. Es eso lo que quieren los reformadores?
Esta com binacin de rivalidad poltica e inquietudes prcticas ha
dado lugar a que algunos especialistas busquen un trm ino m edio
acerca de la reforma del Consejo de Seguridad. C om o son propues
tas de com promiso, resultan caticas y crpticas para u n observador
externo, y hasta los expertos ms familiarizados con la m ateria tienen
que analizar m inuciosam ente el lenguaje. P or ejemplo, el reciente
G rupo de Alto N ivel de 2004-2005 propona un com plejo paquete
de alternativas, una de las cuales sugera lo siguiente: no alterar los
privilegios del P5, ya que de lo contrario no se conseguira nada; in
crem entar la cifra total de miem bros del Consejo de Seguridad de
los quince actuales a veinticuatro; distribuir las plazas de los dieci
nueve miembros rotatorios por regiones (a frica se le asignaran seis
en total, a Europa un nm ero m enor porque ya cuenta con tres es
caos con derecho a veto, y as sucesivamente), y, por ltim o, crear
unos seis escaos permanentes nuevos (sin derecho a veto) o crear
ocho nuevas plazas para un perodo de cuatro aos, con criterio re
gional, adems de las habituales de los miem bros elegidos para un
plazo de dos aos. Esta es claramente una tentativa de que cuadren
el crculo o los crculos: evitar irritar a los m iem bros del P5, respon
der a las demandas de que el Consejo sea ms amplio en trminos
generales y conceder un lugar especial a ciertas potencias regionales,
con lo cual se crearan miembros del Consejo de Seguridad en tres
grados distintos. Tratando con desespero de obtener al menos algu
nos cambios, la m ayora de la Asamblea General quiz vote en un
futuro a favor de algo parecido; y quiz el P5 no se oponga, siempre
que se preserven sus privilegios. Pero es un mecanismo aparatoso,
com o los diseos aeronuticos de alrededor de 1910.
Hay m odos ms sencillos y bastante ms ingeniosos de prom over
la posibilidad de que el Consejo de Seguridad sea ms representativo
y de deshacer el atasco reconociendo que determinados pases no
pertenecientes al P5 son ciertamente especiales y, por tanto, candi
datos ms probables para la prom ocin a una categora superior. El
prim ero sera una enmienda de la Carta de la O N U que, sencilla
mente, incrementara el nm ero de miem bros rotatorios de su actual
cifra de diez a dieciocho o diecinueve, con lo cual se reconocera el
crecimiento del organismo mundial en cifras absolutas producido a lo
largo de los ltimos cuarenta aos. N o habra ninguna especificacin
sobre los miembros durante dos o cuatro aos. Sencillamente, se in
crementara el nm ero de estados con escao rotatorio, de tal forma
que fueran ms los susceptibles de pertenecer al Consejo. En segun
do lugar, enm endar nicamente la restriccin de que los miembros
no permanentes tienen que abandonar el Consejo al cabo de dos aos
(artculo 23.2). Este viejo principio tiene sus ventajas (dar una opor
tunidad a todos) pero, francamente, si una nacin com o Singapur o
Alemania ha prestado un buen servicio durante los dos aos anterio
res en el Consejo de Seguridad y su continuidad recibe el apoyo de
sus amigos y vecinos, por qu impedirlo? Luego, mediante u n au
tntico acto de fe, veramos cm o funcionaba esta combinacin de
enmiendas inofensivas durante los aos siguientes. Si, pongamos por
caso, Sudfrica fuera reelegida en una segunda o tercera ocasin, la
idea de que se convirtiera en un m iem bro permanente y de que ms
adelante obtuviera derecho a veto les parecera cada vez menos ex
traa al P5 y a los dems.
Los detalles especficos de estas sugerencias propicias no son tan
importantes com o lo que tienen en com n: son tentativas de abrir
brecha. Conseguir realizar tan solo un par de enmiendas en la Carta
de la O N U en relacin con la pertenencia al Consejo de Seguridad
supondra un paso adelante en la direccin adecuada, un preceden
te para otras medidas. Quiz no fueran lo bastante arrebatadoras ni
decisivas a la luz del cambiante m undo en que vivimos, pero cual
quier tentativa rigurosa y meditada de alejar a este inm enso buque
de los escollos que se avecinan para im pedir que encalle en ellos de
bera ser apoyada.
El privilegio de contar con un escao perm anente en el Conse
jo de Seguridad es la prim era distincin del P5. La segunda es la ca
pacidad de veto, que, aunque va estrechamente ligada a la anterior,
es una cuestin independiente. Al fin y al cabo, en teora siempre
podra haber en el Consejo de Seguridad algunas naciones grandes,
pero que no tuvieran derecho a veto. Sin embargo, esto, en efecto,
es pura teora. Luego est la sugerencia de que, en cualquier futura
ampliacin del Consejo de Seguridad, determinadas naciones signi
ficativas (la relacin habitual: Alemania, India, etctera) pudieran
disfrutar de u n escao perm anente pero sin derecho a veto, mientras
que los m iem bros del P5 conservaran sus derechos de 1945. Esto
producira indudablem ente un sistema de tres categoras, algo a lo
que se han opuesto con firmeza las principales naciones preten
dientes (aunque algunas de ellas tienen tantos deseos de ser m iem
bros permanentes que podran suavizar su posicin) y la m ayor par
te de los pases, que ocuparan de hecho el escaln inferior. Una
tercera idea, ingeniosa y desesperada, es que una resolucin del
Consejo de Seguridad pueda ser bloqueada nicam ente con el veto
de dos miembros permanentes, cosa que, de nuevo en teora, tiene
m ucho sentido si el P5 se ampliara alguna vez para ser un PIO. Pero
parece harto im probable que los gobiernos neurlgicos de W ashing
ton y Beijing realizaran esta concesin o, para el caso, los de Mosc
y Pars.
As pues, las propuestas para realizar cambios m odestos en la
envergadura del C onsejo de Seguridad parecen gozar de mejores
perspectivas de obtener un amplio acuerdo, o de despertar m enos
oposicin, que los diversos planes para enmendar el sacrosanto e inal
terable derecho a veto. Quiz lo m ejor que podra hacerse bajo las
tensas circunstancias actuales sera que la Asamblea General pidiera a
los miembros del P5 que asumieran el principio de utilizar el veto
exclusivamente com o medida de ltim o recurso, en decisiones so
bre la guerra o la paz que afecten directam ente a asuntos de seguri
dad nacional; lo cual es, por cierto, lo que los fundadores de la
O N U previeron. Si se acordara esto, por ejemplo, no se producira
ningn veto a un determ inado candidato a secretario general que vi
niera apoyado p o r la inmensa mayora de las naciones. Hasta esto
podra ser demasiado para determinados miem bros hipersensibles
del P5. Solo nos queda la esperanza de que las cinco naciones que
gozan de estos notables privilegios reconozcan siempre con cunta
m oderacin deberan servirse de ellos y qu golpe tan fuerte propi
nan (al organismo mundial y a s mismos) cuando se abusa del dere
cho a veto. C iertam ente, en 1945 se consigui redactar para el C o n
sejo de Seguridad una constitucin m uy difcil de modificar, pero se
consigui pagando un precio m uy alto.

D ebido a todas estas dificultades para enm endar la Carta, algunos


grupos reformistas han estado buscando otras formas de dotar de
m ayor eficacia al aparato de seguridad de la O N U . Todas ellas son
paulatinas, aunque no estn despojadas de polmica, puesto que in
cum ben directam ente a las cuestiones de la pacificacin y la declara
cin de guerra que expusimos en el captulo 3 y continan desper
tando pasiones hoy da. Y com o las opiniones sobre la pacificacin
y la im posicin de la paz se dividen tan funestamente entre quienes
piensan que el organismo mundial ha estado tratando de hacer de
masiado y quienes se quejan de que ha hecho demasiado poco, cual
quier sugerencia sobre futuras mejoras asume los mismos riesgos que
una caravana atravesando un campo de minas. Prcticam ente todos
estos escritos (incluso los negativos) se centran en las formas de m e
jorar la capacidad de la com unidad internacional para afrontar cats
trofes humanitarias, conflictos civiles y graves debilitamientos o des
m oronam ientos de los estados miembros. Y sus discusiones no tie
nen tanto que ver con las preocupaciones de 1945 ante la posibilidad
de que una nacin atacara a otra com o con las guerras civiles actua
les y el caos transfronterizo ante las nuevas amenazas para la sobera
na del estado.
U n ejemplo de esta agenda reformista pragmtica es el impulso
para m ejorar los servicios de inteligencia ante amenazas inminentes.
Es una leccin aprendida de la m ultitud de crisis que han estallado
en la dcada de 1990; principalm ente, que la organizacin interna
cional necesita un sistema m ucho m ejor de recopilacin y anlisis de
datos acerca de la declaracin de catstrofes. Se trata, por supuesto,
de muchas fuentes de inform acin locales sobre lugares tumultuosos,
ham bre creciente y aum ento de conflictos tnicos; fuentes com o
O N G , organizaciones de derechos hum anos, iglesias ubicadas en el
extranjero y reporteros de R euters, AP u otras agencias de noticias,
todos los cuales estn conectados m ediante una red electrnica. D e
m odo que la verdadera pregunta es en qu despachos se puede reu
nir y analizar toda esta inform acin con el fin de inform ar al secre
tario general cuando alerta al Consejo de Seguridad del em peora
m iento de una crisis en u n estado m iem bro o en una zona ms
amplia. Y la nica respuesta viable es que esta oficina central de in
teligencia de la O N U tiene que estar situada en el propio Departa
m ento de M antenim iento de la Paz, o ju n to a l. Q uiz los neocon-
servadores desconfiados lloriqueen ante la idea de que el organismo
mundial disponga de su propia CA, y los estados opresores neurl
gicos protestarn sin duda porque la recopilacin colectiva de datos
sobre las atrocidades cometidas en sus territorios constituye una in
vasin de la soberana nacional. Pero no debe hacerse caso a todas
estas voces de protesta porque son interesadas y obstruccionistas. La
necesidad es demasiado grande, y la labor que ya se ha hecho en este
terreno debera dotarse en el futuro de ms poderes y, all donde sea
necesario, de ms recursos.
Aunque esta idea aborda los retos que anteceden a la descompo
sicin de un estado, hay una necesidad an m ayor de coordinar m e
jo r las respuestas de la O N U ante las crisis. Atajar una situacin de
deterioro en sus primeras fases es lo ideal, pero el organismo m un
dial suele verse limitado por factores polticos (algunos miembros
desconfan de las intervenciones demasiado rpidas) y por el hecho
de que ya est haciendo frente a m uchos problemas en otros lugares.
As, con independencia de lo que se haga para fortalecer las estrate
gias proactivas de la O N U , la com unidad internacional requiere
muchas mejoras tajantes en su capacidad de reaccin ante las gue
rras civiles y la descomposicin social. En trminos prcticos, ya se
han identificado todos los elementos: cascos azules de la O N U (u
otras fuerzas militares en las que se haya delegado) para garantizar la
seguridad fsica; organismos especializados para contribuir a (refo r
m ar a las policas, los jueces y los administradores nacionales; capa
cidad del Banco M undial y el P N U D , ju n to con los bancos regio
nales de la O N U , para identificar prioridades en la recuperacin
econm ica y social; observadores electorales experimentados; un
historial del trabajo realizado con O N G internacionales, y muchas
ms cosas. D e lo que a m enudo se carece es de voluntad poltica y
de un organismo central que coordine los mltiples esfuerzos. Sin
caer en la trampa de que la O N U utilice una plantilla sobre la que se
avance de una fase a la siguiente para la reconstruccin de estados,
est claro que la organizacin m undial y sus agencias han estado acu
m ulando un conocim iento fabuloso de las prcticas ms recom enda
bles, que ahora es preciso aprovechar en ayuda de futuros retos de
salvamento. Una vez ms, resulta difcil entender cm o se puede lo
grar sin algn tipo de coordinacin central y sin la participacin ac
tiva de la Oficina del Secretario General o de la instancia subordina
da que se designe.
O tra leccin aprendida de las operaciones de pacificacin de los
ltimos quince aos aproximadamente es que casi siempre es un
error suponer que el restablecimiento de un estado en crisis exige
nicamente un perodo relativamente breve de tiempo, que lo nico
que hace falta es enviar una fuerza militar para derrotar a los malos
y despus iniciar la reconstruccin civil, el proceso de elecciones de
mocrticas y retirarse sigilosamente de la escena para anotarse otro
xito. Los ejem plos de recadas son considerables (Hait, T im or
Oriental, Cam boya, frica occidental), y es posible aportar ejem
plos ms recientes (Afganistn, Irak). M uchos regm enes recin
instaurados suelen ser dbiles, parciales y hacer gala de poca atencin
hacia las reivindicaciones de la oposicin, o hacia cualquier tipo de
crticos y oponentes. Las diferencias tribales y religiosas vuelven a
aflorar. La cantidad de ayuda y asistencia tcnica nunca es suficiente,
y cuando las legiones extranjeras regresan a casa, tambin lo hacen
muchas O N G (hasta que se vuelve a producir una nueva crisis) y
gran parte de los medios de comunicacin de todo el m undo. Lo que
es claramente necesario en este aspecto es un servicio postoperato
rio o posventa mejor, cosa que a un pas parcialmente reconstrui
do le puede resultar difcil conseguir cuando en otras zonas se estn
produciendo guerras civiles abiertas y genocidios, a menos, claro est,
que sufra l mismo una recada. Cuando eso sucede, es probable que
atraiga menos ayuda de los estados ricos, aquejados de la fatiga del
donante y con propensin a preguntar: Pero no habamos resuelto
ya el problema [por ejemplo] de Hait?.
Para la mayora de la gente tiene sentido una reforma parcial
com o la que acabamos de sugerir. Los gobiernos y las agencias dis
creparn sin duda sobre los procesos y las prioridades, pero nadie
discutir que tener un m ejor sistema de alerta tem prana es algo bue
no. M ucho ms controvertidas, no obstante, son las diferentes ideas
acerca de cm o dotar a las Naciones Unidas de ms recursos fsicos
(es decir, militares) para actuar con celeridad y determ inacin cuan
do, de la noche a la maana, se desencadena una catstrofe o un ge
nocidio. El argum ento prctico a favor de esta idea es incontestable.
E n poca reciente, la incapacidad de la com unidad mundial en ge
neral y del Consejo de Seguridad en particular para enviar a tiem po
una fuerza internacional a una zona en conflicto con el fin de im pe
dir derramamientos de sangre (de lo que R uanda es el peor ejemplo)
caus de inm ediato m ucho nerviosismo y desencaden un aluvin
de ideas nuevas.
Com o hemos visto, el verdadero problema ha sido que, m ien
tras el Consejo de Seguridad pareca cada vez ms dispuesto a orde
nar infinidad de acciones de pacificacin e im posicin de la paz, de
jaba al secretario general que acudiera a los estados miembros, gorra
en m ano, para pedirles que aportaran soldados. Los gobiernos, a su
vez, quiz tenan que consultar a sus parlamentos, dejarse aconsejar
por sus militares (muchos de los cuales no estn bien equipados para
realizar operaciones lejanas) y, por tanto, respondan con parsim o
nia... si es que respondan. Si hubiera fuerzas de la O N U disponi
bles, equipadas y entrenadas con unos mismos criterios, desplegadas
en algunas bases escogidas de todo el planeta, sus batallones y brigadas
podran ser despachados hacia el lugar en conflicto inmediatamente
despus de que el Consejo de Seguridad hubiera autorizado la accin.4
Se podra sopesar si esas tropas deberan estar compuestas por volun
tarios individuales o por batallones escogidos por cada nacin, a los
que posteriormente se hiciera entrega de los cascos azules. Lo princi
pal sera que estuvieran disponibles. Los costes son una consideracin
secundaria; lo ms probable es que con este plan se ahorrara dinero.
D e forma aproximada, podramos clasificar a los estados m iem
bros en los que son incapaces de aportar tropas (suelen ser ellos mis
mos estados debilitados, demasiado pobres o demasiado pequeos),
los que no estn dispuestos a ayudar (China) y los que en teora es
tn dispuestos a ayudar pero sufren alguna variedad de fatiga del do
nante militar para algn escenario concreto. Q uiz los esfuerzos ms
encomiables hayan sido los experimentos de los canadienses, que
analizaron este problem a atentam ente y luego crearon una fuerza
avanzada (situada en Fredericton, en N ew Brunswick) dispuesta
para desplazarse en cuanto el gobierno respondiera positivamente a
la peticin del secretario general de contribuir con el envo de tro
pas; es una medida inteligente, pero es solo una gota de agua en el
ocano. Aun as, si en el futuro la imitaran otras naciones, muchas
de las cuales cuentan con ejrcitos considerablemente mayores que
Canad, podra suceder que se llegara a disponer de una cifra total de
hasta cien mil soldados (ms una polica especial entrenada) asigna-
dos a la O N U .5 Sera sin duda un paso adelante.
O tro escollo para la creacin de u n ejrcito de la O N U es la pa
ranoia de algunos polticos estadounidenses. Ignorando el hecho de
que Estados Unidos siempre dispondr del derecho a veto sobre
cualquier accin propuesta en el marco de los captulos VI y VII,
pero decididos a que el organismo mundial siga siendo dbil para
que no am enace a su soberana nacional, estos polticos advierten
de que cualquier paso hacia la creacin de una forma de ejrcito de
la O N U sera considerado un acto de hostilidad. Dado el poder del
C ongreso, se trata de una amenaza grave, de m odo que esta pro
puesta descansa en un estante apartado, al menos durante una tem
porada. En el futuro valdr la pena volver sobre ella en algn m o
m ento.
C o n independencia de la categora y la com posicin de las fuer
zas desplegadas en las diferentes operaciones que la O N U desarrolla
y seguir desarrollando, hay una necesidad clara de que exista un or
ganismo militar profesional que supervise todos los aspectos. Las la
bores preparatorias antes de que se enven los contingentes de solda
dos, la implantacin de un sistema de inteligencia que analice las
condiciones locales, la creacin de cadenas de m ando efectivas, la
garanta de que el flujo logstico de abastecimiento no se interrum
pe nunca y la definicin de la funcin del ejrcito cuando se en
cuentre efectivamente sobre el terreno, son tareas que solo pueden
realizar profesionales con m uchos aos de formacin. Es vital para el
xito en el plano local, pero la necesidad de una supervisin ms ge
neral (y comparativa), y p o r tanto de que haya alguna oficina central
que observe todo esto e inform e al secretario general y al Consejo
de Seguridad, ha supuesto cierta recuperacin de la idea de emplear
al C om it de Estado M ayor de la O N U . Q uiz todava se recuerde
que el com it existe, aunque su situacin sea la de un m oribundo
debido a los desacuerdos de los primeros m om entos de la guerra fra.
Pero a todo aquel que examine con detalle el artculo 47 de la Car
ta (Se establecer un C om it de Estado M ayor para asesorar y asis
tir al C onsejo de Seguridad en todas las cuestiones relativas a las
necesidades militares del Consejo) se le puede perdonar el haber
su puesto que este problem a se puede resolver con facilidad: el orga
nismo necesario est ah, solo que durm iendo. Por qu no reani
marlo?
Aqu hay una idea que choca con un triple control. El prim ero
es que a quienes desde siempre contribuyen de forma destacada en
las misiones de pacificacin de la O N U (los estados escandinavos y
latinoamericanos, ios Pases Bajos y los pases de la vieja C om m on-
w ealth britnica) les disgusta que se disponga de sus fuerzas y que
den en manos de un personal militar dom inado por las grandes po
tencias, ya que ello podra reforzar los privilegios especiales de estos
ltimos an ms que en la actualidad. En segundo lugar, en los pases
del G-77 pervive an con ms firmeza la sensacin de que los cinco
m iem bros perm anentes podran influir en los acontecim ientos en
aras de sus propios intereses nacionales, en lugar de en cumpli
m iento de los fines declarados de la misin de pacificacin y, cier
tam ente, de la propia Carta. La propia frase (artculo 47.2) segn la
cual la representacin en el C om it de Estado M ayor de personal
m ilitar no perteneciente a ninguno de los pases del P5 exige una
prueba de su capacidad para el desem peo eficiente de las obliga
ciones exigidas p o r una operacin concreta, no puede recordarles a
India, Brasil y otros m iem bros ms que su condicin de pases de
segunda categora, aun cuando su historial de pacificacin sea m e
jo r que el de los ejrcitos de los pases en vas de desarrollo... o de
sarrollados.
La tercera objecin procede de algunas fuerzas armadas de los
pases desarrollados, con el ejrcito de Estados U nidos, com o
siem pre, a la cabeza. El entusiasm o estadounidense por la dispo
nibilidad de personal conjunto, que podra significar que las tro
pas de ese pas estuvieran a las rdenes de u n com andante extran
jero y que los objetivos blicos estadounidenses se negociaran en
funcin de las demandas de los aliados, nunca ha sido m uy fuerte;
alcanz u n p u n to m edio (alto) con R oosevelt y Marshall durante
la Segunda G uerra M undial, pero desde entonces ha decado a un
ritm o constante. Las dos guerras contra Irak confirm aron sencilla
m ente los prejuicios del Pentgono: que actuaba con m ayor rapi
dez y determ inacin si no se vea obstaculizado por reiteradas con
sultas y tomas de decisin multinacionales. Las operaciones de
pacificacin eran bastante malas; inform ar a u n com andante de la
O N U sera un anatema. Desde un punto de vista estrictamente
militar, quiz esta preocupacin por la efectividad sea vlida, y su
ponem os que los ministerios de Defensa de los dems pases del P5
m antenan reservas similares (aunque las expresaran con menos
contundencia).
Est claro que una accin m ilitar a gran escala com o la recien
te guerra de Irak no podra dirigirse desde una oficina en Nueva
York. Pero esa conclusin no ayuda al C onsejo de Seguridad y a la
Secretara a evaluar cm o podra la organizacin m undial ejercer
m ejor su responsabilidad sobre una serie de operaciones de paz ms
pequeas y menos polmicas o a supervisar las medidas preparato
rias y de coordinacin de las fuerzas. Si la recuperacin del C om i
t de Estado M ayor es polticam ente im posible, y si la potencia
nm ero uno bloquea cualquier tentativa de crear un ejrcito per
m anente de la O N U , cmo van a gestionarse desde el centro las
emergencias presentes y futuras? Cmo podran los estados m iem
bros ms grandes y ms capaces (disculpamos aqu a los estados
m uy pequeos y em pobrecidos) hacer h onor a la solem ne prom e
sa de la Carta (artculo 1) de tomar medidas colectivas eficaces pa
ra prevenir y elim inar amenazas a la paz, y para suprim ir actos de
agresin?
La respuesta, obvia y un tanto desesperada, es que los cinco gran
des, y los dems pases capaces de dar a la com unidad mundial en lu
gar de recibir de ella, deberan estar a la altura de las grandes respon
sabilidades a las que se com prom etieron por ley al ingresar en el
organismo mundial. Pero, hasta que eso suceda, solo podem os bus
car en otra parte y ser todo lo creativos que podam os, reconocien
do que las medidas tomadas distarn m ucho de ser ideales. Quiz
sea, com o sugeramos en el captulo 3, que una respuesta estndar
a las crisis internacionales no es en s misma la m ejor form a de pro
ceder. C om o hemos visto, la idea de principios de la dcada de 1990
(como Un program a de paz) de elaborar un m odelo de labores de
pacificacin que sirviera para todos los casos era demasiado riguro
sa; sencillamente, T im or O riental era, y es, diferente de M acedo-
nia. D e m odo que, aunque las experiencias de la pasada dcada y
media hayan sido dolorosas, lo que representan en conjunto es una
advertencia contra la uniform idad. H acen pensar ms bien en un
enfoque que utilice mltiples herramientas, diferentes instrum en
tos, com binaciones e instituciones para las diferentes crisis; una es
trategia, sospechamos, que el siempre pragmtico P5 ya ha adopta
do en secreto.
Pensemos, por ejemplo, en la variedad de modalidades de paci
ficacin que existen en el dividido m undo de la actualidad:

Estn las tradicionales operaciones de los cascos azules de la


O N U , la m ayor parte de ellas de m uy larga duracin, que ha
bitualm ente ocupan una franja de territorio fronterizo entre
las dos partes tras un alto el fuego, en las que se exige a los pa
cificadores que sean absolutamente imparciales y a las fuerzas
beligerantes que acepten no traspasar la lnea provisional de
alto el fuego. Si los negociadores de la O N U no consiguen
negociar un acuerdo poltico definitivo, entonces los cascos
azules continan en su lugar, com o ha sucedido, por ejemplo,
en Cachemira (U N M O G IP ), en C hipre (U N FIC Y P) y en
Lbano (UNIFIL). Los contingentes de soldados suelen proce
der de estados miembros lejanos y no implicados, puesto que
este tipo de operaciones se desarrollan por lo general bajo la
supervisin del D epartam ento de M antenim iento de la Paz y,
por tanto, del propio Consejo de Seguridad. Este es el tipo de
pacificacin que m uchos estados neutrales y de tam ao m edio
prefieren por creer que es lo ms parecido a las intenciones de
la Carta. Las grandes potencias aportan poco aqu, lo cual sig
nifica que las unidades de la O N U implicadas tienen poca
pegada; pero eso no se considera un problem a fundamental,
puesto que no se espera que combatan.
Estn las tentativas de pacificacin regionales, que suponen una
combinacin de estados vecinos que han recibido autorizacin
del Consejo de Seguridad (amparndose en los artculos 52-54,
absolutamente claros) para tratar de restablecer la paz y el orden
en una nacin en conflicto o colapsada de su mbito geogrfi
co. La labor del grupo de estados EC O W A S de Africa occi
dental para m ejorar la situacin a lo largo de las fronteras de Li-
beria, Guinea y Sierra Leona es uno de estos casos.
Cada vez ms, se han encargado misiones de pacificacin y,
sobre todo, de im posicin de la paz a organizaciones de de
fensa regionales, cosa que, forzndolo un poco, puede enten
derse que aparece tambin en las disposiciones de la Carta; pero
es m ucho ms polm ico, puesto que supone una accin con
tundente de algunos de los m iembros del P5 y, en esencia,
queda apartada de cualquier tipo de supervisin por parte del
D epartam ento de M antenim iento de la Paz. El ms destacado
sera el de las misiones de im posicin de la paz llevadas a cabo
por la O T A N en los Balcanes y Afganistn, en las que inter
vinieron poderosas y bien equipadas unidades militares que
incluan, com o es lgico, aportaciones esenciales de u n P en
tgono que prefiere cualquier cosa antes que la supervisin
directa de la O N U .
Y, finalmente, estn las operaciones en las que un estado
m iem bro, habitualm ente con el beneplcito del Consejo de
Seguridad, ha asumido la tarea de poner fin a las matanzas, los
disturbios intertnicos y el caos poltico. Pero la nacin lder
suele envolver la m isin de coercin con el boato de una ini
ciativa internacional recibiendo aportaciones de tropas y poli
ca a pequea escala procedentes de otros pases, particular
m ente de los de la zona. El papel protagonista de Australia
para sofocar la convulsin en T im or O riental y de Gran Bre
taa en Sierra Leona son ejemplos de u n tipo de operaciones
que es probable que se repitan en el futuro.

E n zonas com o Afganistn, es posible incluso que puedan coe


xistir estos diferentes formatos; sobre el papel es sin duda un poco
tosco, pero en absoluto escandaloso s demuestra funcionar sobre el
terreno. Esta parece ser la tendencia general: no insistir en una ni
ca receta uniform e para la pacificacin y la imposicin de la paz, sino
perm itir que se estudie cada caso en su propio contexto. En la ac
tualidad, quiz esto sea ms efectivo que cualquier otra senda, dada
la insistencia de potencias del P5 tan gruonas com o Estados Unidos
y C hina en que la organizacin m undial no asume demasiada auto
ridad y control en este mbito ultrasensible. Todas las crisis deberan
remitirse al Consejo de Seguridad, com o exige la Carta, pero las cir
cunstancias, por s solas, sobre el terreno y en los delicados equili
brios en el seno del propio Consejo, dictaran la respuesta. La auto
rizacin para ofrecer una respuesta regional, para otorgar el papel
protagonista a un pas, para realizar un encargo a una organizacin
com o la O T A N o, sencillamente, para decidir no em prender nin
guna accin acabaran siendo todas ellas opciones aceptables.
Para quienes luchan para que las Naciones Unidas asuman un pa
pel uniform e y de m ayor relieve en la pacificacin, este tipo de po
ltica ad hoc huele a fracaso. Si hay que abordar cada caso de un m odo
sui generis, y si la respuesta a cada uno de ellos se negocia tambin de
forma individual, entonces quiz sea ms difcil disponer de recursos
normalizados y formar contingentes de varias naciones (si un estado
m iem bro ha enviado tropas a una fuerza mixta pero no est de
acuerdo con una operacin determinada, cmo afecta eso a la fuer
za que se dispone a partir?). Esto probablem ente conlleva ms traba
jo para la saturada Oficina del Secretario General y para el propio
Consejo de Seguridad. C om porta sin duda ms riesgos de incohe
rencia y de aplicacin de un doble rasero. Puede ser que una cats
trofe sea tratada de u n m odo distinto a otras y que el destino de los
kurdos se considere ms im portante que el de los habitantes de
Chad. El Departam ento de M antenim iento de la Paz puede ocupar
se de los casos secundarios mientras los miembros del P5 dirigen las
operaciones con m ayor carga poltica, com o Afganistn e Irak, pero,
pese a sus ventajas, este tipo de estrategia de respuesta flexible reafir
ma los privilegios de las potencias con derecho a veto a la hora de
decidir cunta accin desean que asuma la organizacin mundial.
N o es un resultado afortunado, pero frente a la alternativa de que no
se haga nada en las zonas aquejadas, la existencia de diferentes tipos
de operaciones de pacificacin de la O N U , por comprometidas y li
mitadas que sean, es m ejor que la inaccin.
P o r ltim o, cualquiera que sea la definicin y el alcance de una
accin de pacificacin o de im posicin de la paz autorizada por el
C onsejo de Seguridad, est claro que es preciso conceder m ucha
m ayor atencin a la dinmica de la fase de transicin o recupe
racin. (Ya lo hem os m encionado anteriorm ente, pero es preciso
recalcar este aspecto una y otra vez.) Esta fase es absolutam ente vi
tal para la reputacin del organismo m undial, as com o para la re
cuperacin a largo plazo del pas del que se trate. U na cosa es ex
pulsar a los m atones que se dedican a am putar m iem bros en Sierra
Leona, otra derrocar a dictadores com o Saddam Hussein, y otra
bien distinta concebir un proceso de recuperacin a largo plazo
para una nacin. Al mismo tiem po que reconocem os que cada cri
sis presentar elem entos y obstculos diferenciados, debemos ad
m itir que existen procedim ientos ordinarios, si bien la mayora de
ellos requieren cierta clarificacin. P or ejem plo, cundo debe una
operacin de pacificacin de la O N U dejar de ser asunto del C o n
sejo de Seguridad y ser transferida a otro organismo? Q u orga
nismo debe asumir de forma ordinaria el papel protagonista en la
reconstruccin a largo plazo? U n candidato para ello es el Banco
Mundial, debido tal vez a que sus recursos (e influencia) y su expe
riencia en el esbozo de planes para pases son comparativamente
mayores. Pero quiz sea necesario que exista una oficina de coordi
nacin especial en cada uno de los estados colapsados, puesto que las
tareas exceden en m ucho la pericia de los organismos incluso ms
grandes. En resumen, quin supervisara la transicin de un marco
militar de la O N U por cuestiones de seguridad interna a una admi
nistracin policial corriente, por ejemplo, en el Congo? Quin sera
responsable de trabajar con los lderes y grupos locales para planificar
y celebrar elecciones, instaurar el estado de derecho y favorecer la
creacin de una sociedad civil? Cundo finalizara la tarea?
Existe, claro est, una respuesta inmediata a todas estas pregun
tas: por qu no dirigirse a la propia C arta e insuflar vida a uno de
sus rganos principales, el Consejo de Administracin Fiduciaria?
Podemos recordar que su finalidad explcita es promover el adelanto
poltico, econm ico, social y educativo de los territorios en cues
tin, y apoyar su desarrollo progresivo hacia el gobierno propio en
consonancia con los deseos de sus pueblos (artculo 76). Interpreta
do con laxitud, eso podra ampliarse para que abarcara las actuales y
futuras tentativas de la O N U de ayudar a que los estados colapsados
recuperen su independencia y soberana; y, al fin y al cabo, el C on
sejo de Administracin Fiduciaria y sus gestores polticos especficos
rendan y rinden cuentas al Consejo de Seguridad sobre asuntos es
tratgicos y a la Asamblea General para todas las dems cuestiones.
Esto recoge sin duda todas las preocupaciones acerca de la responsa
bilidad.6
El m otivo por el que esta idea no funcionara es que la mera
m encin del Consejo enfurece a los pases que no eran soberanos
en 1945 y continan siendo sensibles a todo indicio de colonialismo
y aires de superioridad occidental encubiertos. R esucitar al Consejo
de Administracin Fiduciaria es por tanto polticam ente imposible.
D e hecho, si en el futuro se impulsaran un conjunto de adiciones y
enmiendas a la Carta, sera adecuado suprimir esta anacrnica sec
cin (captulos X II-X III, artculos 75-91), y tam bin reducira de
manera considerable la extensin de la Carta.7 Pero quienes abogan
p o r su abolicin tienen por su parte la obligacin de exponer cm o
podramos encontrar mecanismos ms adecuados para contribuir a
que las comunidades deshechas recuperen su capacidad de gobierno
y avancen hacia la estabilidad, la prosperidad y la democracia. Los
pases en vas de desarrollo tienen sin duda mucho que criticar de nues
tro sistema global injusto y desequilibrado. Pero no sirve de nada in
vocar la mxima de la no injerencia en los asuntos internos cuando
millones de seres hum anos pueden estar sufriendo una pobreza ex
trema, matanzas tnicas u otras violaciones de los derechos hum anos
despus incluso de que una misin de pacificacin de la O N U haya
expulsado del territorio a un rgim en malvado. Es necesario algo
ms positivo, en particular dada la debilidad del C onsejo E conm i
co y Social.
Es evidente que, a medida que las operaciones de pacificacin e
im posicin de la paz avancen hacia su fin en algn determ inado pas,
la responsabilidad de ayudar a las comunidades asoladas pasar, en
condiciones normales, de los instrumentos de poder duros de la
O N U a la panoplia de actores civiles dedicados a la reconstruccin
y a la asistencia a largo plazo. Esto indica que deberan darse, al menos,
dos pasos. El primero consistira en que, tras consultar a los miembros
de la Asamblea General interesados (esto es, de la regin), el Consejo
de Seguridad otorgara al secretario general capacidad para nom brar un
coordinador del pas (con un despacho adecuado) y hacer un llama
m iento a todas las partes de la O N U para que cooperen con esa ofi
cina con el propsito principal de restablecer la soberana y prom o
ver la calidad de vida en un estado hundido. Esto supone no solo la
integracin directa de los esfuerzos de los organismos de la O N U ,
sino tam bin la utilizacin de los recursos y conocim ientos especia
lizados de las agencias independientes y las instituciones de Bretton
W oods, as com o el reclutam iento de O N G relevantes. Ya se estn
llevando a cabo tentativas de este tipo de reconstruccin coordina
da, por supuesto, pero est claro que el m andato firme (aunque dis
tante) del Consejo de Seguridad otorga la mxima autoridad y legi
tim idad a cualquier programa de recuperacin nacional.
U n a segunda idea, un tanto ms novedosa, sera implicar a la
Asamblea General en una consulta ms amplia acerca de la recons
truccin de sociedades colapsadas. C om o sealan m uchos observa
dores, la diferenciacin entre la labor del Consejo de Seguridad y los
intereses y contribuciones potenciales de la Asamblea General se ha
revelado a m enudo artificial y nociva. Y a existen ideas sobre una coo
peracin conjunta entre el C onsejo de Seguridad y la Asamblea
General, a travs de u n grupo de trabajo sobre asuntos de control
armamentstico relacionado con sistemas de arm am ento grandes y
pequeos.8 Pero los argumentos para crear u n nuevo foro (no nece
sariamente m ediante una enm ienda de la Carta) que perm ita que al
gunos integrantes de la Asamblea General estimulen el proceso de re
construccin son an ms fuertes, puesto que es precisamente durante
esta fase de transicin cuando las dimensiones de seguridad militar de
la misin van dejando paso cada vez ms a las actividades civiles, y
aqu los estados que no son miembros del P5, incapaces de entrar en
combate abierto, pueden razonablemente asumir las labores de recons
truccin y formacin. U n inform e reciente (el del G rupo de Alto
Nivel) ha presentado esta argum entacin a favor de la creacin de
una nueva y poderosa Com isin de C onstruccin de la Paz, cuyo
com etido abarcara desde adelantarse al hundim iento de los estados
(e impedirlo) hasta coordinar las labores de reconstruccin en caso
de que la nacin se descompusiera. A unque est estructurada, este
tipo de actividad no solo conferira ms legitim idad a la O N U , sino
que tambin demostrara que la Asamblea General no est siendo
excluida por el Consejo de Seguridad en asuntos y regiones por los
que m uchos estados m iem bros tienen el m xim o inters.
Estas sugerencias de mejora de nuestras estrategias de pacificacin e
imposicin de la paz conforman una lista fabulosa, pero ninguna pro
puesta es por s sola decisiva; los periodistas que busquen en este an
lisis un tem a candente quedarn decepcionados. Y eso mismo po
dra decirse de todas y cada una de las ideas que pueden contribuir a
abordar el asunto igualmente enmaraado de fom entar la justicia so
cioeconm ica en el m undo en su conjunto. C om o ya hemos visto,
la propia Carta peda a los miembros que se com prom etieran a em
plear un m ecanismo internacional para prom over el progreso eco
nmico y social de todas los pueblos y a resolver problemas interna
cionales de carcter econmico, social y sanitario, y otros problemas
conexos... lo cual no es una tarea m enor ni siquiera en el m ejor de
los tiempos. Pero, p or ambiciosa que sea, este es el mbito de preo
cupacin fundamental para la mayora de las naciones de la Asam
blea General, que con frecuencia han manifestado su irritacin por
el hecho de que el organismo m undial se centre demasiado en la se
guridad y no lo bastante en el desarrollo.
El debate sobre la prom ocin de los programas econmicos y
sociales de la O N U adopta una forma diferente desde la perspectiva
del C onsejo de Seguridad y de las discusiones sobre el veto precisa
m ente porque no adquiere la dim ensin de el P5 contra todos
(aun cuando las prerrogativas de voto en las instituciones de B retton
W oods refuerzan decididamente a los privilegiados). Pero esto no
significa que el debate est menos cargado. Al fin y al cabo, es en los
mbitos econm ico, social, tecnolgico y m edioam biental donde el
m undo ha cambiado ms deprisa. Desde los puntos de vista dem o
grfico, medioambiental, social y geopoltico, nuestro planeta es real
m ente diferente del m undo que crearon nuestros abuelos en 1945.
Cmo no iba a serlo si en la memoria de una persona ha quedado
grabado que la poblacin de la Tierra se ha triplicado desde los dos mil
millones de habitantes (1950) hasta los seis mil millones (2000) y que
en ese mismo perodo ha multiplicado por diez su produccin para
hacerla pasar de los cuatro billones de dlares a los cuarenta billones?
La econom a m undial y la sociedad global han evolucionado y
cambiado, por tanto, a un ritmo ms rpido en las ltimas dcadas que
en toda la historia. La gran pregunta relacionada con nuestra indaga
cin es qu podra realizar la Organizacin de las Naciones Unidas
en los mbitos socioeconm icos que nadie ms pudiera hacer. A ju i
cio de los padres fundadores de 1944-1945, pareca obvio que la
maquinaria internacional que estaban creando era necesaria porque
gran parte del m undo viva la angustia posterior a una guerra y ne
cesitaba ayuda imperiosamente. Si las propias Naciones Unidas y las
instituciones de B retton W oods no podan ofrecer esa ayuda, poco
sucedera. Haba que llevar a cabo la construccin de estas institu
ciones a gran escala, tanto para afrontar las necesidades del m om en
to com o para demostrar que las negligencias y el aislacionismo de los
aos de entreguerras no volveran a repetirse jams. Es m uy difcil
revivir hoy da ese optimism o en ciernes y el noble nimo de aque
llos que, hace sesenta aos, pensaron que se aproximaba un nuevo
orden mundial, o que ya haba llegado.
Ese mismo desafo est presente hoy da bajo una forma distinta.
C on todo, hay dos limitaciones importantes a la coordinacin de la co
munidad internacional para impulsar polticas sociales y econmicas
ambiciosas. La primera es la desgraciada y descuidada situacin del
E C O SO C , en absoluto por culpa propia pero en todo caso lamenta
ble, junto con el controvertido estatus del FMI y del Banco Mundial,
cuya legitimidad se discute desde muchas vertientes. El segundo y ms
importante problema se deriva en realidad de una tendencia positiva: el
hecho de que haya tantos antiguos pases del Tercer M undo, como
Singapur, Chile y H ong Kong, que se hayan desarrollado sin recibir
mucha ayuda de las instituciones econmicas globales.9 Cuando nacio
nes gigantescas como China e India (el 40 por ciento de la poblacin
mundial) siguen esa misma trayectoria, y por sus propios medios, no es
de extraar que muchos economistas actuales duden de si los instru
mentos internacionales ejercen alguna funcin (aparte de los organis
mos de control del mercado com o la O M C ). Hace treinta aos, el
G-77 era un grupo reconocible y autodefindo. Hoy da, cuando Sin
gapur goza de una renta per cpita media ms de cuarenta veces supe
rior a la de Mozambique, esa nitidez ha desaparecido. As, tambin
puede haber desaparecido quiz el gancho de la accin econmica co
lectiva.
Esto hace pensar que, cualesquiera que sean las medidas que
adopte el organismo mundial por el bien econm ico y social de sus
ciudadanos, debera adoptarlas con un criterio selectivo en aquellos
campos en que los estados miembros puedan tener poco im pacto ac
tuando en solitario pero puedan cambiar las cosas si trabajan de for
ma colectiva. La prim era rea es la relativa a la inestabilidad econ
mica, m onetaria y comercial de las zonas econmicas principales
para evitar un calentamiento del orden econm ico internacional; en
ese sentido, hemos avanzado poco desde las dcadas de 1930 y 1940
con los esfuerzos de Keynes en esas materias (que todava represen
tan parte de las observaciones ms perspicaces acerca de este delica
do campo). La segunda se refiere al salvamento y rehabilitacin de
los sesenta estados ms pobres del m undo, que, com o reconocieron
hace aos el P N U D y el Banco M undial, atraviesan por una situa
cin tan difcil y desesperada que, sencillamente, no van a recupe
rarse por s solos. Ms en concreto, y aunque puede parecer im pru
dente apuntar a un nico mal, la pronosticada explosin en los pases
pobres del nm ero de hom bres, mujeres y nios con sida exige un
esfuerzo internacional a gran escala. La tercera rea tiene que ver
con la necesidad de tom ar medidas para reducir el im pacto de la ac
cin hum ana sobre nuestros delicados ecosistemas mundiales. En
todas esas dimensiones de nuestras vidas debemos estar todos juntos
o, de seguro, nos colgarn a cada uno por separado.*
Pero es m ucho ms fcil afirmar cules son los problemas que
proponer las soluciones, y en todos los casos la razn de la dificultad
es poltica. Pensemos en el caso de la inestabilidad fiscal y m onetaria
mundial. Est bien que los economistas neoclsicos se hagan eco de
Adam Smith y proclam en que el requisito de la prosperidad es el
buen gobierno, la probidad fiscal y el fom ento de una industria fruc
tfera. Pero los polticos y la opinin pblica no suelen actuar de ese
m odo. Los gobiernos gestionan desequilibrios fiscales y se hipotecan
a los mercados. M antienen su m oneda artificialmente alta o artifi

* Esta ltim a p arte de la frase, intraducibie p o r el ju e g o de palabras que c o n


tiene, es la que pro n u n ci B enjam in Franklin el da de la firm a de la D eclaracin
de Independencia de Estados U nidos, el 4 de ju lio de 1776: W e m ust all hang to -
gether o r m ost assuredly w e will hang separately. (N. del T.)
cialmente baja, com o si alguna de ambas cosas los beneficiara a largo
plazo. Protegen sectores de la econom a poco seguros e ineficientes
(la agricultura, la industria pesada, las viejas burocracias) y desacele
ran as el crecim iento mundial. C uando asignan ayuda exterior, una
inmensa proporcin de la misma no es una donacin a fondo perdi
do, sino que est firm em ente ligada a subvenciones agrcolas nacio
nales y a transferencias militares. Hay m uy pocos buenos samaritanos
en esta historia.
Ms en concreto, un Estados Unidos que sufre un dficit fiscal y
comercial colosal, que depende de que los bancos asiticos com pren
sus bonos del tesoro, es una fuente de futuros problemas. U na C hi
na que m antiene su m oneda deliberadamente baja no sirve de nin
guna ayuda. Los estados europeos que suscriben solem nem ente los
principios de M aastricht acerca de la disciplina fiscal para luego
abandonarlos, debilitan el sistema y se debilitan a s mismos. India
supone tam bin otro lastre, ya que si bien se incorpora a la expan
sin de la econom a globalizada, protege a sus industrias de servicios
predilectas. Y los regmenes corruptos de todas partes, desenmasca
rados convenientem ente en estos tiempos por los informes de O N G
com o Transparencia Internacional y Amnista Internacional, garan
tizan que los nobles principios keynesianos de la cooperacin eco
nm ica limpia y el buen gobierno no lleguen a prosperar. Quiz
cada uno de ellos com prenda paulatinam ente lo absurdo de su con
ducta, pero hasta entonces la genuina coordinacin internacional se
ver entorpecida.
Sin embargo, lavarse las manos de la labor de la O N U en estos
campos representa tanto derrotism o intelectual com o escapismo po
ltico. A unque resulte catico, deben abordarse y emprenderse las
tareas de reparacin. Diplomticos, funcionarios y especialistas con
dcadas de experiencia en este mbito han apuntado cambios que,
asumidos con rigor, podran suponer mejoras; y no solo para la ima
gen de la organizacin, sino tambin para su efectividad. C on todo,
es im portante que las reformas propuestas no se presenten com o una
extensa lista de la compra, sino como una reducida relacin de ideas
con posibilidades prcticas de aplicacin.
En prim er lugar, a los organismos especializados centrados en
asuntos econmicos y sociales, sobre todo al grupo del Banco M un
dial y al FM I, pero tam bin a los dems (O M C , O IT ), les corres
ponde observar detalladamente cm o sern vinculados con la O r
ganizacin, tal com o afirma tm idam ente el artculo 57 de la Carta.
La discutible opinin jurdica de que las instituciones de Bretton
W oods solo aplican medidas econmicas y no polticas tiene cada
vez menos sentido en un m undo en el que la inestabilidad econ
mica y sociopoltica chocan entre s. Esto supone, claro est, que los
gobiernos de las economas ms grandes y poderosas que piensan
que tienen derecho casi perm anente a pertenecer a las juntas de go
bernadores del FM I y el Banco M undial tam bin tienen que abor
dar seriamente la perspectiva de un cam bio.10 Quiz necesitan que se
les recuerde que el propio convenio de constitucin de estos orga
nismos establece que sus miembros cambiarn pronto si los prons
ticos acerca de los cambiantes equilibrios econmicos resultan ser
correctos. Para ofrecer solo un ejemplo, cules seran las conse
cuencias para las futuras polticas de los miembros de los directorios
ejecutivos del Banco M undial (cinco de cuyos veinticuatro inte
grantes han sido designados por pases que tienen el mayor nm ero
de acciones) si C hina, India y Brasil acabaran teniendo efectivamen
te productos interiores brutos superiores a los de Japn y a los de los
diferentes estados europeos? El ingreso en la mesa de alto nivel del
Consejo de Seguridad contina congelado, pero en los aos venide
ros no tiene por qu ser as para las instituciones financieras. Los
programas de las potencias econmicas ms fuertes en el ao 2025
diferirn sin duda de los actuales. M ejor pensar en ello ahora.
Tam bin les incumbe a los directores (y por tanto a sus goberna
dores y bancos centrales) plantear propuestas sensatas para reducir las
estructuras del Sacro Im perio Rom ano de las instituciones finan
cieras y comerciales. Tendrn m ucho sentido en el futuro las reu
niones del G -7 o el G -8 y sus solemnes declaraciones ante la em er
gencia de un G -24 (o cualquier otra cifra) de base ms amplia? Y
cmo se relacionarn los veinticuatro directores del FMI y el Banco
Mundial en trminos polticos reales con los acuerdos interguberna
mentales de ese G-24? Sobre todo, cmo contribuirn a forjar estas
diferentes partes de la gestin econm ica m undial unas relaciones de
mayor entendim iento con las gigantescas empresas, los bancos y los
inversores del libre mercado que estn transformando nuestra socie
dad de principios del siglo xxi? Los ingenuos partidarios del laissez
faire sostienen que el m undo capitalista avanza en una direccin dis
tinta de la marcada por esas creaciones internacionales pseudosocials-
tas de 1945, pero ningn consejero delegado inteligente de ninguna
multinacional (BP, Toyota, Pepsico) cree que sea posible crecer con
fuerza sin estabilidad ni seguridad a escala mundial; y ellos son los
primeros en reconocer dnde es inadecuado el papel del mercado
privado y dnde es desesperadamente necesaria la participacin de
los organismos internacionales. Lo que no saben (lo sabe alguien?)
es cmo lograr esa simbiosis entre el m undo de los negocios y la go-
bernanza internacional, para lo cual son esenciales m ucha reflexin
y mucho trabajo. Pero la situacin que afrontaron los planificadores y
los empresarios de 1944-1945 era m ucho ms desafiante. Este no es
m om ento de amilanarse ni de responder con evasivas.
La principal debilidad en este aspecto es la falta de conviccin
del E C O S O C , pues qu sentido tiene un organismo de coordina
cin incapaz de coordinar? Esto lo reconocen todos los estudios ri
gurosos de la organizacin mundial. Los tradicionalistas instan a que
esta cuestin se pueda rectificar de antemano si todos los estados
miembros aceptan cumplir con la letra de la Carta (captulos IX-X)
e infunden al Consejo Econm ico y Social de los poderes y funcio
nes establecidos por dicho docum ento. O tros planes ms radicales
proponen la creacin de un poderoso Consejo de Seguridad Eco
nmica, de la talla, incluso, del propio Consejo de Seguridad; o su
gieren que las muchas tareas del E C O S O C sean puestas en manos de
dos organismos ms pequeos y giles: un Consejo Econm ico de la
O N U y un Consejo Social estrechamente vinculado al anterior.
Ambos, claramente, conllevan el oneroso obstculo de tener que
enm endar la Carta, y el problem a de este tipo de ideas, e incluso de
toda sugerencia clara hecha pblica por comisiones de alto nivel y
distinguidas, es que sin el apoyo positivo de las grandes potencias
no se conseguir nada relevante.
Pero la actual debilidad de un rgano central de la O N U
com o el E C O S O C es tal que la Asamblea General debera hacer
frente con honestidad a un crudo dilema: matarlo o curarlo. Esta l
tima ser la nica solucin aceptable para los gobiernos que consi
deran que el E C O S O C es la anttesis del Consejo de Seguridad; un
lugar en el que tienen voz los pases ms pobres y dbiles, un orga
nismo en el que la pertenencia rotativa regional contrasta con los
privilegios del P5, una institucin mundial cuyos m uchos organis
mos y comits realizan una valiosa labor en defensa de los menos
poderosos. Adems, no es que todos los elem entos que integran el
E C O S O C hayan fracasado. N o querramos suprimir su Com isin de
Estupefacientes ni su Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la
Mujer. Ciertamente, se nos hiela la mirada ante la sola mencin del C o
mit de Expertos sobre el Transporte de Mercancas Peligrosas y el
Sistema Globalm ente Arm onizado de Clasificacin y Etiquetado de
Productos Qum icos, pues en una poca en que puede haber terro
rismo bioqum ico su funcin quiz sea creciente, no menguante.
El problem a del E C O S O C , por tanto, no reside en sus elem en
tos sino en el conjunto. U n organismo com puesto por cincuenta y
cuatro miembros (que rotan cada tres aos), que se renen en en
cuentros sustantivos durante solo cuatro semanas todos los meses
de julio, no es una iniciativa seria. Cualesquiera que sean los gritos de
protesta de quienes pretendan nivelar la situacin internacional, tie
ne sin duda ms sentido que un organismo ms pequeo, com pues
to, por ejemplo, por veinticuatro estados miembros (un tercio pro
cedente del m undo desarrollado, un tercio de los grandes pases en
vas de desarrollo y un tercio procedente de los pases pequeos), se
rena con m ayor regularidad y tenga capacidad para llamar a con
sultas a todas las instancias internacionales y planificar de forma coo
perativa. Sencillamente, no se puede esperar que la Organizacin
M undial de la Salud, por ejemplo, asuma la carga del sida a escala
mundial, ni tam poco puede el Programa de las Naciones Unidas so
bre el M edio Am biente trabajar solo en un campo tan crucial. Pero
sin un organismo de coordinacin que tenga una autoridad conside
rable, los esfuerzos de la agencia se dividirn. C uando pensamos de
nuevo en los desafos que plantea la reconstruccin de un nico es
tado colapsado y la ausencia de una agencia coordinadora general, el
asunto se vuelve imperioso. T anto en el plano local com o en N u e-
va Y ork y Ginebra, hay un clamor a favor de simplificar la estructu
ra pero dotarla, no obstante, de ms autoridad para que lleve a cabo
el com etido de la O N U en este aspecto.11
Pero este tipo de reformas del E C O S O C (y, com o consecuen
cia, de la propia Asamblea General) exigen ofrecer una oportunidad
para su aceptacin general. Las propuestas procedentes de la izquier
da (democratizar com pletam ente las Naciones Unidas) no tienen
ninguna perspectiva de aceptacin entre las potencias dominantes.
Las crticas procedentes de la derecha, que acusa al E C O S O C de ser
un organismo corrupto, ineficaz y enfangado en su propio pasado,
sirven de m uy poco. Pero esos analistas conservadores realizan co
m entarios vlidos que todo aquel que desee reforzar la O N U debe
ra tom ar m uy en serio. Hay necesidad de m ayor transparencia y
com prom iso por parte de todos los estados miembros elegidos para
el E C O S O C , sus comits y dems organismos que forman parte de
la familia de la Asamblea General. Hay necesidad de poner en
cuestin el estricto sistema regional rotatorio de representacin na
cional si una nacin candidata entrante es negligente en su propio
gobierno. M enudo impulso tan maravilloso se habra dado a s mis
m o el E C O S O C si en 2004 hubiera establecido que el gobierno de
Sudn no estaba cualificado para ser miembro de la Com isin de D e
rechos Hum anos de la O N U ! C om o seala con aspereza sobre el fu
turo de la O N U el reciente G rupo de Alto Nivel, la reafirmacin de
los derechos hum anos no puede ser llevada a cabo por estados que
carecen de un com prom iso demostrado con su prom ocin y pro
teccin.12
A estas alturas el lector puede suponer cm o contina este argu
m ento. En un m undo ideal, sera bueno realizar cambios estructura
les significativos en la arquitectura y en la poltica econmica y so
cial de la O N U ; tan bueno, nada menos, com o una transformacin ;
ideal de la com posicin del Consejo de Seguridad y de las prcticas
de pacificacin. Pero a falta de enmiendas trascendentales a la Carta,
todava se puede hacer m ucho para m ejorar el bastante lamentable
estado de cosas actual: una m ayor reduccin de los organismos que
se solapan; una m ayor insistencia en la cualificacin de los funciona
rios de la O N U entrantes; un nfasis menos riguroso en la rotacin,
y una m ayor consistencia de las normas cuando se aplican al E C O -
S O C y a las polticas ms generales de la O N U . Y esas mismas re
com endaciones tambin sirven para la propia Oficina del Secretario
General; al igual que la m ujer del Csar, tiene que estar por encima
de toda sospecha y ser el hogar de la rectitud, la eficiencia y la ho
nestidad. En este aspecto se ha hecho m ucho, pero el asunto ms
im portante es que, debido a los sentimientos poco amistosos y des
deosos hacia la organizacin m undial en algunos mbitos, la Secre
tara debe tener unos antecedentes inmaculados y sin tacha.

Hasta aqu, este captulo ha apuntado diferentes recomendaciones


sobre la marcha para m ejorar la representatividad del Consejo de
Seguridad, la eficacia de la m isin de pacificacin e imposicin de la
paz de la O N U y los poderes y la autoridad del E C O S O C . Cada
una de las recom endaciones tendra que ser negociada por los go
biernos, quiz en conjunto m ejor que una a una; y todas contribui
ran a hacer avanzar la caravana. En las reas restantes (dicho de otro
m odo, en las reas recogidas anteriorm ente, en los captulos sobre
derechos hum anos, entendim iento cultural, proteccin del medio
ambiente y fom ento de la sociedad civil internacional) est m ucho
menos claro que las modificaciones institucionales supusieran gran
des diferencias. La cuestin aqu no tiene tanto que ver con que las
estructuras estn fosilizadas com o con el fracaso de los estados
miembros, de forma individual y a veces colectiva, a la hora de cum
plir con el riguroso lenguaje de los tratados en los que estamparon su
firma. El asunto es plenam ente coherente con las finalidades de la
O N U , acerca de las cuales, mientras escribimos esto, parecen saber
poco los gobiernos de Sudn, Bielorrusia, Zim babue, Cuba y m u
chos otros.
Prom over la causa de los derechos hum anos internacionales es
uno de estos asuntos. El captulo 6 finaliz con u n confuso y h e
terogneo com entario, pero no se deba a algn defecto flagrante de
la arquitectura general de nuestro rgim en actual de derechos h u
manos. Al contrario, probablem ente la com unidad mundial haya
mejorado su maquinaria en esta dim ensin de su labor m ucho ms
que en cualquier otro campo, y la conciencia internacional acerca de
los genocidios y otras violaciones de los derechos es ms aguda hoy
da que en cualquier otra poca. N o, las decepciones provienen del
conocim iento (ampliamente suministrado por los organismos de la
O N U , las iglesias, Amnista Internacional, H um an R ights W atch y
otros) de que hay tantos gobiernos, grandes y pequeos, que toda
va actan sin respetar la Declaracin Universal, las convenciones de
Ginebra y todos los protocolos derivados de ellas. Pocos pases tie
nen las manos absolutamente limpias y algunos son culpables en primer
grado, y all donde el orden poltico se ha venido abajo, las atroci
dades se multiplican. Sin esta necesidad hum ana bsica del derecho
a la proteccin, tanto frente al propio gobierno com o ante agresores
extranjeros, la sociedad mundial continuar avergonzada. El princi
pal consuelo (un hecho incluso para congratularse) es el poder que
la opinin internacional tiene en la actualidad para revelar las viola
ciones de los derechos hum anos y conseguir incluso que regmenes
despiadados y contumaces reflexionen sobre las consecuencias de su
maldad. Esta presin internacional contra las violaciones debe man
tenerse, y all donde sea necesario el Consejo de Seguridad debe au
torizar intervenciones para detener los genocidios. Pero las verdade
ras mejoras se producirn en los corazones y las conciencias de la
humanidad, no en mecanismos suplementarios.
Esto mismo es vlido, sin duda, para la prevencin del calenta
miento global y la degradacin de nuestros entornos naturales. Claro
que es necesario acordar muchas medidas tcnicas suplementarias y
formas ms adecuadas de estructurar la lucha de la hum anidad en pro
del desarrollo sostenible, as com o invertir en programas de recupe
racin medioambiental; pero la medida clave es que los principales
estados estn dispuestos a hacer cumplir unas polticas de reduccin
y conservacin estrictas. El concepto estados principales lo dice
todo. N o tiene sentido pedir a los pequeos estados insulares que to
m en medidas para detener el calentamiento global. El peso de la ta
rea recae sobre Estados U nidos, la U n i n E uropea, C hina, India,
Japn, Rusia, Brasil y algunos otros estados ms grandes y /o prs
peros;. precisamente porque son sus actividades econmicas las que
ms contribuyen al deterioro de nuestro planeta. P or desgracia, aqu
el centro de la atencin es Estados Unidos. Si la economa ms p o
derosa del m undo y la que ms gases de efecto invernadero emite da
largas a las restricciones internacionales (Kioto, M ontreal o las que
sean), proporciona una excusa perfecta, justa o injustamente, a los
gobiernos ms rezagados de otras zonas. H oy da, en el mbito m e
dioambiental todos los caminos conducen a W ashington. Se pon
dr en marcha?
Fom entar la com prensin cultural de los otros (y por tanto de
las diferentes formas de entender el m undo) es otro asunto im por
tante de la agenda global, aunque sera prudente no depositar se
m ejante carga sobre la U N E S C O y los organismos anexos, com o
hicieron los padres fundadores en 1945 o sus ambiciosos sucesores
en la dcada de 1970. Sesenta aos de experiencia han dem ostrado
dnde tropieza la U N E S C O (ideolgicamente cargada, con pro
gramas demasiado polticam ente correctos) y dnde funciona bien
(en asuntos internacionales deportivos, educativos y m edioam bien
tales, en la declaracin de lugares considerados patrim onio de la
hum anidad, etctera). En este sentido, no hay necesidad de alterar
los estatutos de constitucin, sino solo de m ejorar las medidas prc
ticas, adems de las ms altas normas de nom bram ientos para redi
m ir un pasado em paado. En esencia, es m ucho ms probable que
la responsabilidad de la U N E S C O de prom over la colaboracin
entre las naciones m ediante la educacin, la ciencia y la cultura la
asuman los impulsores de la globalizacin: internet, los intercam
bios de estudiantes, el turism o, la colaboracin cientfica, las redes
de m edios de com unicacin y el capitalismo global. Aqu hay cam
pos en los que las aportaciones de la O N U sern siempre sensible
m ente limitadas.
Eso mismo debe decirse del fom ento de la sociedad civil inter
nacional, analizado en el captulo 7. Se trata de un elem ento crucial,
tanto del presente com o del futuro, porque sin l las Naciones U n i
das seran un organismo dbil y atrofiado, un lugar de reunin de los
gobiernos y nada ms. Pero, aunque la O N U contine siendo una
organizacin ntergubernam ental, tam bin queda claro que sus p o
lticas se ejecutan m ejor cuando acta ju n to con otros organismos en
defensa del bien com n: organizaciones de voluntarios, O N G , igle
sias, empresas internacionales, activistas locales y medios de com uni
cacin mundiales. Son estas entidades las que estn creando la socie
dad civil internacional, y tanto si la organizacin mundial siguiera
existiendo com o si dejara de existir por completo, es obvio que otros
actores (que abarcan desde estudiantes con becas Fulbright hasta la
Iglesia catlica, IBM o The Economist) continuaran desfilando a un
son bastante similar: aquel que prom ova los vnculos entre la varia
da m ultitud de los pueblos del m undo. Para m uchos ciudadanos,
tanto en el N orte liberal com o en el Sur con aspiraciones, las N a
ciones Unidas representan la m ejor esperanza para nuestro futuro
colectivo, pero ese futuro viene conform ado tam bin por agentes y
fuerzas m uy alejadas de N ueva Y ork y Ginebra.
P o r ltim o, qu podem os decir de la Asamblea General? Des
pus de todo, es la manifestacin ms prxim a de que disponemos
del Parlam ento de la H um anidad, pero su renqueo es evidente para
todos. C o n la prohibicin (en esencia) de debatir y decidir sobre
cuestiones de seguridad, m utilada en su com etido socioeconm ico
p o r la lejana de las instituciones de B retton W oods y las organiza
ciones intergubemamentales, limitada por el perodo de tiem po que
duran sus sesiones, abarrotada de comits, agobiada por el papeleo y
las prcticas burocrticas formales y lastrada por la necesidad de ser
representativa de sus 191 miembros (cuando la mayora de ellos re
conocen que supone una m erm a para la eficacia), no es un rgano
eficaz ni afortunado de la O N U . N inguna persona en sus cabales su
gerira que fuera un candidato a la abolicin, com o suele decirse del
C onsejo de Administracin Fiduciaria o del E C O S O C , pero eso
nos devuelve sin ms a la pregunta principal: cmo puede conse
guirse que la Asamblea General gane en eficacia y sea ms respetada?
Q uiz no se pueda. El escritor ingls del siglo x ix W alter Bage-
h o t distingui entre las ramas seoriales del gobierno (la reina, la
Cmara de los Lores) y las ramas efectivas del mismo (el gabinete,
la Cm ara de los C om unes, la administracin pblica). N o querra
mos forzar demasiado esta analoga, pero cuando todos los otoos
leemos las declaraciones de nobles principios formuladas a lo largo
de dos semanas por parte de los lderes mundiales en la apertura de la
Asamblea General y luego las comparamos con la actividad cotidiana
del Consejo de Seguridad o del Banco M undial, nos vienen a la
m ente esos mismos adjetivos. Quiz la Asamblea General sea una es
pecie de Cmara de los Lores mundial; una reunin de lores, ricos y
pobres, grandes y pequeos, con derecho heredado todos ellos a un
nico voto com o estados soberanos, dispuestos todos a pronunciar
se sobre asuntos polticos, econmicos y sociales, pero incapaces en
realidad de ejercer m ucho poder.
Quiz sea demasiado cruel. La Comisin de Gobemanza M un
dial (1995) es un buen argumento sobre la relevancia de la Asamblea
General.13 Al fin y al cabo, tiene que aprobar el presupuesto anual de
la O N U , de m odo que en ese sentido acta de forma similar a la C
mara de los Com unes original. Es el nico foro autntico de opinin
mundial; o, m ejor dicho, de las opiniones de los gobiernos m undia
les que tenemos. Sus resoluciones pueden carecer de continuidad
plena porque es un organismo de deliberacin sin poder para tomar
decisiones vinculantes para los estados miembros, pero sus pronuncia
mientos suelen ser un buen barm etro de la opinin internacional y
en m uchos lugares se considera que tiene ms legitimidad que el pro
pio Consejo de Seguridad. Sus peticiones a la Secretara para que ela
bore informes sobre cuestiones apremiantes, al igual que su solicitud
de lo que acabara convirtindose en el docum ento del secretario ge
neral Un programa de desarrollo (1994), pueden tener consecuen
cias institucionales y desencadenar quiz nuevas prcticas, reformas y
agencias que cubrirn determinadas necesidades. Es el nico rgano
im portante con capacidad de convocar conferencias internacionales
para abordar asuntos sociales, econmicos y medioambientales de
prim er orden que exigen atencin mundial. La Asamblea es, por tan
to, un organismo con m ucho poder de creacin.
D e m odo que la verdadera pregunta es cm o se puede hacer que
sea ms receptiva, ms eficaz y que no parezca tanto una tertulia ante
una audiencia perpleja u hostil. Hay de hecho un asombroso nm e
ro de propuestas en el aire para la m ejora de la Asamblea General. La
mayor parte de ellas comienza subrayando su funcin especial com o
foro de debate mundial y defiende efusivamente las sesiones quince
nales de septiembre de los jefes de Estado y ministros de Asuntos E x
teriores en N ueva Y ork por considerarlas valiosas, vitales incluso
para el entendim iento internacional. Pero a continuacin reconocen
de inm ediato que los programas de la Asamblea son poco flexibles,
ineficaces y reiterativos; demasiados gobiernos impulsando polticas
que encajan mal en nuestras realidades del siglo x x i, aun cuando
en 1970 fueran atractivas. Los programas tam bin deberan ser ms
breves y los comits, ms reducidos y con un com etido ms limita
do. Algunos de los seis comits principales podran ser candidatos a
fusionarse o a ser directam ente suprimidos. El prim er m edio siglo de
existencia de la organizacin m undial fue testigo de una expansin
constante de sus funciones, oficinas y administraciones; el segundo
medio siglo podra, con suerte, ser testigo de un m ejor reconoci
m iento de dnde funcionan bien la Asamblea y sus elementos y
dnde no funcionan bien, adems de identificar dnde podran res
ponder m ejor a las necesidades ms recientes de la humanidad.
Algunas de las dems propuestas para increm entar la eficacia y la
talla de la Asamblea General se m encionaron al principio de este ca
ptulo. Es claramente necesario reorganizar el E C O S O C , y solo lo
pueden hacer los estados miembros en la Asamblea acordando redu
cir el personal de su rgano herm ano, hacer que sea m enos sonm
bulo y que delimite m ejor su labor; o (lo cual es ms im probable en
estos tiempos) crear otro rgano. C uando el aprecio por el E C O
SO C aumenta, tam bin lo hace el de la propia Asamblea General. El
segundo conjunto de ideas, igualmente im portante, afecta al fortale
cimiento de la relacin de la Asamblea con el Consejo de Seguridad.
C om o ya existe el C om it Especial de Operaciones de M anteni
m iento de la Paz de la Asamblea General, por qu no basarse en l
para crear mejores mecanismos de interaccin entre los rganos
centrales (el Consejo de Seguridad y la Asamblea General)? Esta
consulta tambin podra producirse reforzando los poderes de enla
ce del presidente de la Asamblea General, un cargo sin duda rotato
rio; pero tiene m ucho ms sentido que la persona que ostenta ese
cargo sea capaz de sentarse tanto en sesiones ordinarias com o de ur
gencia del Consejo de Seguridad. C ualquier otra vinculacin ms
fuerte que pueda forjarse entre el presidente de la Asamblea y la Ofi
cina del Secretario General de la O N U podra contribuir tam bin a
engrasar los engranajes de una parte m uy compleja de la maquinaria.
P o r ltim o, y no por ello m enos im portante, la Asamblea G e
neral debera revisar la cuestin de cm o se financia la O N U . Es
un lugar com n que la mayora de los gobiernos nacionales, las ad
ministraciones municipales, los sistemas escolares, los sistemas de
pensiones, las universidades, los hospitales y dems instituciones so
ciales andan escasos de dinero en estos tiempos; pero las Naciones
Unidas quiz sean nicas en el ritm o con el que se depositan cargas
sobre ellas, unido ello a su dificultad constitutiva para obtener nue
vos ingresos. Esta brecha entre los fines y los medios se ha converti
do desde hace m ucho en algo lamentable, pero las posibles solucio
nes tambin reciben rplicas amargas. Hace una dcada o ms, la
idea de gravar con un pequeo impuesto las transacciones m oneta
rias internacionales fue m uy popular; el argum ento era que, com o la
com unidad comercial planetaria dependa ms que otras de la esta
bilidad mundial, no le importara m ucho esta minscula contribucin
especial a las arcas de la O N U . La idea se desplom con rapidez, de
rribada por los mismos conservadores estadounidenses que haban tor
pedeado la propuesta de que hubiera un ejrcito de la O N U . D uda
mos de que los propios banqueros internacionales tuvieran tiem po
de valorar esta propuesta antes de que feneciera; quiz la habran
aceptado. Tal vez todava valga la pena examinarla de nuevo, pues
to que la idea era bastante modesta e inclua algunos mecanismos de
control rigurosos sobre el plan por parte de los estados miembros y
sus parlamentos. Y, en cualquier caso, la Asamblea va a tener que
volver a examinar los criterios de valoracin anuales y las aportacio
nes nacionales relativas a la luz de la transformacin de los equili
brios econmicos globales. Es un m om ento apropiado para realizar
un anlisis concienzudo de la financiacin de la O N U .

Este captulo ha tratado de responder a ese grito esencial de Qu


hay que hacer?. La respuesta es que, por su propia naturaleza, la or
ganizacin m undial es tan compleja y tan inmensa que sera absurdo
buscar una nica receta para mejorar. Las reformas llegarn, o debe
ran llegar, poco a poco. N o hacer nada en absoluto es imposible,
dada la necesidad de la hum anidad de m ejorar la cooperacin y la
gobemanza; y tratar de modificar la Carta con enmiendas que alte
ren de forma absoluta las relaciones de poder existentes no tendra
ninguna posibilidad de xito. D e m odo que necesitamos una senda
interm edia que origine algunos cambios ahora y ofrezca posibilida
des de que se produzcan ms.
Esto debera ser incontrovertible. D ado el ingente nm ero de
rganos principales, agencias, comisiones, organizaciones tcnicas y
similares, y dada la complejidad de los programas de la O N U relati
vos a la pacificacin, los derechos hum anos o el desarrollo, nadie
puede creer que reform ar una parte de esta gigantesca maquinaria
resolver todas las necesidades y problemas. Y, de hecho, sugerir
cambios en un rea est prcticam ente destinado a provocar una in
sistencia en que las transformaciones son an ms importantes en
otras. C om o hemos visto, mientras que algunos gobiernos se preo
cupan al mxim o por el deterioro medioam biental, a otros les in
quieta principalm ente el injusto equilibrio econm ico N orte-Sur.
P o r consiguiente, si la com unidad m undial de naciones puede llegar
a un acuerdo sobre algn tipo de reformas de la O N U , estas tendrn
que llegar formando parte de un paquete. Esto no tiene por qu ser
la gran operacin que algunos autores han exigido, sino que ser
un acuerdo que afecte a m uchos elementos. Todas las com isiones e
informes subrayan esta cuestin, y tiene m ucho sentido.
La otra parte de esta argum entacin tam bin es cierta. N o reali
zar ningn cambio augura una creciente esterilidad de las Naciones
Unidas, excepto para sus organismos tcnicos, pero las propuestas de
enm ienda de la Carta que amenazan a quienes controlan los resortes
del poder no pueden llevarse a trm ino bajo las actuales circunstan
cias. El nico m odo de avanzar es m ediante reformas inteligentes y
paulatinas, com o aum entar el nm ero de miembros del Consejo de
Seguridad, m ejorar la eficacia operativa en todos los aspectos de la
pacificacin y la im posicin de la paz, abandonar el Consejo de A d
ministracin Fiduciaria y el C om it de Estado M ayor (pero buscar
m odos mejores de llevar a cabo las tareas que originalm ente se les
encom endaron), reorganizar o suprim ir el E C O S O C , m ejorar la ac
tuacin de las agencias de derechos humanos, m edio am biente y
cultura, establecer una coordinacin ms estrecha con las institucio
nes de B retton W oods y dems organismos especializados, y some
ter el funcionam iento y la estructura de la Asamblea General a una
puesta a punto generalizada. N o es una mala relacin de tareas. De
hecho, si los gobiernos que controlan la O N U adoptaran la mayor
parte de estas propuestas de reforma, o incluso si solo la mitad de
ellos lo hicieran efectivo, esta anquilosada pero valiosa organizacin
avanzara en la direccin adecuada. Lentamente, pero con seguri
dad, significara m ejorar y fortalecer ese taburete de tres patas hecho
de paz, desarrollo y democracia concebido hace sesenta aos por los
padres fundadores. Hay una necesidad apremiante de poner en mar
cha cuanto antes estos cambios.
N o obstante, es necesario decir una ltima palabra sobre este es
fuerzo por m ejorar la actuacin de las Naciones Unidas en estos nu
merosos e im portantes campos. Si los acontecimientos de las dca
das anteriores pueden servir de orientacin para el futuro, entonces,
aun cuando las reformas se hagan siguiendo las lneas que acabamos
de proponer, deberamos prepararnos para tener sorpresas y sufrir
contratiempos, debidos a atroces errores de gobernanza, a horroro
sas violaciones de los derechos humanos y a regmenes que no respe
tarn las finalidades de la Carta e insistirn en actuar por su cuenta.
Este es un hecho incm odo, pero natural. N o debera disuadirnos
de responder lo m ejor que podamos y emplear nuestro talento para
mejorar este registro siempre desigual para tratar de preservar a las
generaciones venideras del flagelo de la guerra, reafirmar la fe en
los derechos fundamentales del hombre y fom entar el progreso so
cial y elevar el nivel de vida dentro de un concepto ms amplio de
la libertad. El Prembulo original de la Carta de las Naciones U ni
das no se equivocaba.14

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