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de la Humanidad
La historia de las Naciones Unidas
PAUL KENNEDY
T rad u c ci n de
Ricardo Garca Prez
DEBATE
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BIBLIOTECA - FLAC30
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Donacin:
ISBN: 978-958-639-508-3
Para los nuevos miembros
de mi encantadora y extensa familia ,
Cynthia, Sophia, Catherine y Olivia
* P aulatinam ente fue asentndose la costum bre de que las sesiones anuales se
iniciaran cada mes de septiem bre en N u ev a Y ork, adonde los lderes m undiales
volaban para pro n u n ciar discursos e n defensa de sus caballos de batalla polticos del
m om ento.
semana, en alguna sesin de emergencia, lo cual indicaba una vez
ms que era una especie de rama ejecutiva de la organizacin m un
dial. La segunda era que, mientras que el Consejo de Seguridad te
na la autoridad suprema en el mbito de la seguridad (excepto all
donde no se pudiera im pedir a una gran potencia que actuara a su
antojo), la Asamblea General no gozaba de una autoridad y un m o
nopolio equivalentes en el mbito de las cuestiones econmicas y
sociales. C om o hemos sealado con anterioridad, la nueva y pode
rosa maquinaria para la cooperacin econmica internacional que
emergi de la Conferencia de B retton W oods nunca se encontr
bajo el dom inio de la Asamblea, y m uy pronto se distanci an ms
de ella. As, desde su concepcin misma, el parlamento de los go
biernos tena restringidos sus poderes econmicos.
El lenguaje de la Carta acerca del Consejo de Seguridad (captu
los V-VII, ms, en cierto m odo, el VIII, dedicado a los acuerdos re
gionales) es an ms ingenioso. La m ayor parte de los analistas se
apresuran a examinar las partes dedicadas al arreglo pacfico o diplo
mtico de las disputas (Captulo VI) y luego las medidas econmicas
y militares destinadas a ese mismo fin (Captulo VII). Pero es ms
juicioso dedicar algn tiem po al Captulo V, que sq ocupa de la com
posicin, las funciones y poderes, la votacin y los procedim ientos
del Consejo de Seguridad, puesto que a esto fue a lo que los nego
ciadores de 1943-1945 dedicaron la m ayor parte de sus energas. Es
tablecieron que el Consejo estara com puesto por las cinco grandes
potencias vencedoras, todas ellas con escao perm anente en el mis
m o (el grupo denom inado P5), ms otros seis miembros con ca
rcter rotatorio que ocuparan escao durante dos aos, una cifra
que no se increm ent en las dos dcadas siguientes (hasta alcanzar
la de diez miembros no permanentes). Es im portante sealar que la
Carta insiste en que el criterio ms im portante para la eleccin com o
miem bro no perm anente sera la contribucin de un determ inado
pas al m antenim iento de la paz y la seguridad internacionales y a
los dems propsitos de la Organizacin (artculo 23.1). La distribu
cin geogrfica equitativa solo era un segundo criterio. Parece justo
sealar que durante las ltimas seis dcadas esta prioridad ha adole
cido terriblemente del tira y afloja regional y de los acuerdos del me
toca a m. Q uiz valga la pena resucitar el principio de que si uno
no puede llevar la carga, no debe siquiera tratar de sumarse al club.
Todos los miembros deban aceptar conferir la responsabilidad pri
mordial sobre la paz y la seguridad internacionales al Consejo de Se
guridad, que tena la responsabilidad de actuar en su nombre, y tenan
que aceptar y cumplir todas y cada una de sus decisiones. El Conse
jo , como ya hemos sealado, deba organizarse para tener capacidad de
actuar en cualquier m om ento, de da o de noche. Poda celebrar sus
reuniones en un lugar alejado de la sede habitual, crear rganos subsi
diarios, planificar un sistema de control de armam ento, adoptar sus
propias normas de funcionamiento y convocar a debatir a cualquier
estado no miem bro del Consejo de Seguridad cuando lo considerara
oportuno. El principal objetivo era que las cosas se hicieran.
La parte ms polmica de esta seccin tena que ver con el dere
cho a veto del P5, aunque aparece codificado en un lenguaje tan h
bil (vase el artculo 27) que uno se ve obligado a leer el texto varias
veces. En esencia, dice que las decisiones del C onsejo de Seguridad
sobre cuestiones de procedim iento pueden tomarse m ediante el
voto afirmativo de, en lneas generales, el 60 por ciento de sus m iem
bros (es decir, siete de los once en las primeras dcadas, y nueve de
los quince posteriorm ente). Suena bastante razonable, pero ese mis
m o artculo aade que las decisiones del Consejo de Seguridad so
bre todas las dems cuestiones sern tomadas por el voto afirmativo
de nueve miem bros [anteriorm ente siete], incluso los votos afirma
tivos de todos los miem bros permanentes. Aqu reside, expresado
de forma opaca, el derecho a veto. C on que solo uno de los m iem
bros del P5 vote en contra de una resolucin, afirmando que se tra
ta de algo ms que de una cuestin de procedim iento, dicha resolu
cin no prospera. C uando en una ocasin un perplejo embajador no
m iem bro del P5 le pregunt al representante sovitico cm o se po
da saber la diferencia entre una cuestin de procedim iento y un
asunto sustantivo, le inform aron con sequedad: Nosotros se lo di
remos. Y as sigue siendo hasta hoy.
Teniendo presente esta condicin (recordemos que su intencin
era impedir que Estados Unidos y la URSS salieran disparados del
corral) los artculos del Captulo VI, Arreglo pacfico de controver
sias, tienen m ucho sentido. Esta seccin comienza afirmando que las
partes involucradas en cualquier disputa (suponiendo siempre que
son estados-nacin) buscarn la solucin mediante la negociacin, la
investigacin, la mediacin, la conciliacin, el arbitraje, el arreglo ju
dicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios
pacficos de su eleccin (artculo 33). Parece que hubiera sido co-
rredactado por un psiquiatra y un abogado laboralista, y pretende cla
ramente expresar aquella esperanzada idea wilsoniana de que los
hombres razonables deberan ser capaces siempre de alcanzar una so
lucin pacfica por s solos o con cierta ayuda exterior.
La Carta tam bin insiste en que el Consejo de Seguridad est au
torizado a investigar cualquier disputa que suponga una amenaza
para la paz com n y que cualquier estado m iem bro puede llevar
cualquier controversia al Consejo (tambin, curiosamente, a la Asam
blea General, que puede aportar al Consejo su opinin, pero nada
ms que eso). El Consejo de Seguridad est plenam ente autorizado
a recom endar los procedim ientos o m todos de ajuste apropiados, s
bien se seala que las controversias jurdicas deberan ser llevadas por
las partes a la C orte Internacional de Justicia de La Haya. Si los con
tendientes no consiguen llegar a un acuerdo, el Consejo puede ele
var su propia recom endacin para alcanzar un arreglo pacfico.
Aqu es, precisamente, donde finaliza el Captulo VI. El lector,
ms todos aquellos gobiernos que firman la Carta y se com prom eten
a cum plir sus disposiciones, resultan embaucados. T odo es m uy l
gico. Se apoya en el supuesto de que las partes en disputa pueden
arreglar las cosas por diferentes medios. Si no pueden, entonces el
Consejo de Seguridad desempear un papel de servicio, formulan
do recom endaciones para que se resuelvan las cosas. U na parte po
dra pensar que ha recibido peor trato que otra en una decisin del
Consejo, pero todas las naciones deberan aceptar que el proceso de
arreglo pacfico de las disputas que han aceptado contractualm ente
es imparcial. Es tan razonable que todo este captulo requiere sola
m ente seis artculos, los que van del 33 al 38.21
Pero luego viene el Captulo VII, dedicado a las medidas de im
posicin de la paz en caso de que un agresor o un estado que repre
sente una amenaza se niegue a seguir la senda de la resolucin pac
fica. Aqu se atribua al Consejo de Seguridad plena autoridad para
determ inar la situacin de crisis, recom endar medidas provisionales
para resolverla, tomar debida nota del incum plim iento de dichas
medidas provisionales (artculo 40), y despus decidir qu instru
m entos emplear para hacer cum plir sus decisiones. Interpretado de
forma literal, el texto es arrebatadoramente atrevido, y as se preten
da que fuera. Apenas sorprende que los autores de la Carta necesi
taran un total de trece artculos para especificar cm o iba a funcio
nar este nuevo sistema de seguridad. Tras seis aos de guerra total,
pareca insensato y denodadam ente absurdo depositar m ucha fe en la
resolucin pacfica de las controversias entre naciones, pese a lo que
se deca en el Captulo VI.
Se otorgaba poder al Consejo de Seguridad para decidir sobre las
medidas no militares que adoptar contra una nacin agresora, ms
en concreto, sanciones econmicas y la interrupcin de las com uni
caciones areas, ferroviarias, martimas y telegrficas. En esto no era
m uy diferente de la Sociedad de Naciones, aunque algunos de sus
diseadores debieron de recordar sin duda el fracaso de las sanciones
econmicas en el pasado, com o las que se im pusieron a Italia tras su
ataque a Abisinia. Por consiguiente, si el Consejo determinaba que
las medidas no militares eran inadecuadas, estaba autorizado por la
Carta a ejercer acciones de paz y, en caso necesario, tambin estaba
autorizado a llevar a cabo todo tipo de acciones posibles por tierra,
mar o aire contra un estado agresor. Para alcanzar este objetivo, era
necesario que todos los miembros (por tanto, no solo los del C on
sejo de Seguridad) pusieran a su disposicin fuerzas militares, asis
tencia e instalaciones, incluidos derechos de paso, cuando se les pidie
ra. Este tipo de contribuciones se negociara m ediante convenios
especiales (artculo 43), y nadie esperaba que los estados pequeos
pudieran ofrecer gran cosa, salvo quiz los esenciales derechos de
paso. Pero el mensaje era claro: toda nacin que firmara la Carta de la
O N U tena que poner de su parte. D e hecho, el artculo 45 se atre
va a establecer incluso que, para que una operacin del Consejo de
Seguridad se desarrollara con rapidez, m antendrn contingentes
de fuerzas areas nacionales inmediatamente disponibles para la ejecu
cin com binada de una accin coercitiva internacional. (En los do
cumentos de planificacin se hace m ucho hincapi en la im portan
cia de la fuerza area y de las bases areas destacadas, y as aparece
tambin en la Carta.)
Todo esto exigira, con certeza, unos preparativos y una planifi
cacin militares rigurosos, y por tanto la Carta llegaba incluso a crear
un Com it de Estado M ayor para asesorar y asistir al Consejo de Se
guridad en todas las cuestiones relativas a las necesidades militares, el
mando de las fuerzas sobre el terreno e incluso el posible desarme.
Se trataba de una idea inm ensam ente ambiciosa y, en caso de que se
hubiera luchado por ella, habra transformado la naturaleza de la po
ltica internacional.22
Para los funcionarios estadounidenses y britnicos que redacta
ron esta seccin, la experiencia de la guerra era obvia: com o la vic
toria en aquella campaa era im posible sin una planificacin m i
nuciosam ente coordinada del m ando aliado, de ello se desprenda
que tam bin sera imposible una paz duradera sin este tipo de apo
yo m ilitar especializado al C onsejo de Seguridad. Sin embargo,
aqu tam bin quedaba clara la naturaleza jerrquica del sistema. La
pertenencia al C om it de Estado M ayor quedaba restringida a los
Jefes de Estado M ayor de los m iem bros perm anentes del Consejo
de Seguridad o sus representantes. Se podra invitar a cualquier
otro m iem bro de la O N U con el fin de que se sumara a l cuando
el desempeo eficiente de las funciones del C om it requiera la par
ticipacin de dicho M iembro. Y solo las grandes potencias se re
servaban el derecho a decidir cul era el nivel de eficiencia necesa
rio que exiga que uno de estos invitados especiales acudiera en su
ayuda.
Esta seriedad acerca de la capacidad y eficiencia militares tam
bin explica los detalladsimos planes que se estaban elaborando para
crear gran nm ero de bases militares, aeropuertos y puertos m arti
mos de la O N U en diferentes partes del m undo, desde W ilhelm sha-
ven y Npoles hasta Extrem o O riente. Los mejores estrategas de la
Tierra servan de m uy poco si no disponan tam bin de fuerzas m ul
tinacionales destacadas en posiciones avanzadas, con el fin de disua
dir en prim era instancia de la agresin, pero tam bin para hacer uso
de ellas a criterio del Consejo de Seguridad en cualquier crisis futu
ra. P or lo que se refiere a los dems miembros, tambin se les insta
ba a poner a disposicin del Consejo de Seguridad los recursos m i
litares de que dispusieran; com o m nim o, podran ofrecer servicios
bsicos para operaciones ms amplias de imposicin de la paz. Si to
dos los signatarios de la Carta se com prom etan con estas responsa
bilidades, cualquier futura versin de, pongamos por caso, la crisis
abisinia de 1935 debera quedar rpidamente sofocada.23
Este captulo se prolonga para reiterar (artculo 49) que todos los
miembros prestarn apoyo para garantizar que las resoluciones del
Consejo de Seguridad se llevan a cabo, y despus garantiza a los go
biernos desconfiados que, si las medidas impuestas por la O N U ori
ginan problemas econmicos especiales (artculo 50), tienen dere
cho a efectuar una consulta rpida al Consejo de Seguridad (nos
imaginamos que debido al bloqueo o la interrupcin de las com uni
caciones). Ambos son mensajes claros de que la seguridad colectiva
debera ser de hecho exactamente eso. Es un asunto verdaderam en
te im portante. Los realistas Victorianos, com o H enry Palm erston y
O tto von Bismarck, y quiz incluso el ultraliberal W illiam Gladsto
ne, se habran quedado asombrados.
El artculo final de este enrgico Captulo VII experim enta des
pus un brusco giro, y com o desde hace sesenta aos se ha revelado
extrem adam ente difcil de analizar, incluyo a continuacin la redac
cin completa con el fin de que los lectores puedan valorar qu sig
nifica el excepcional artculo 51:
LA P R O M E S A Y LA A M E N A Z A D EL SIG L O X X I