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Proyecto de Ley sobre administracin directa

DE LUNES A LUNES

Segn el artculo 44 de la Ley de Contrataciones del


Estado, promulgada mediante Decreto Legislativo 1017, cualquiera de las partes
puede resolver el contrato sin responsabilidad para ninguna de ellas en caso
fortuito o de fuerza mayor que imposibilite de manera definitiva su
prosecucin. La misma norma agrega que si la resolucin se produce por causas
imputables a alguna de las partes, se deber resarcir los daos y perjuicios
ocasionados. Si el que se resuelve es un contrato de obra y existe un saldo por
ejecutar, la entidad puede optar por culminarla mediante administracin
directa, mediante convenio con otra entidad o invitando a los postores que
participaron en el proceso de seleccin original para determinar si alguno de
ellos puede concluirla. De lo contrario, deber convocar un nuevo proceso segn
el valor referencial del saldo por ejecutar.

En realidad no hay ninguna otra referencia en la LCE a


la modalidad de administracin directa en cuya virtud la propia entidad asume
la responsabilidad de terminar lo que faltare por ejecutar de la obra que el
contratista inicial deja sin concluir como consecuencia de la resolucin del
contrato. Es verdad que el artculo 3, que se ocupa del mbito de su
aplicacin, excepta expresamente, en el numeral 3.3, a la modalidad de
ejecucin presupuestal directa contemplada en la normativa de la materia, salvo
las contrataciones de bienes y servicios que se requieran para ello.

Esa indicacin es, en opinin de la Contralora


General de la Repblica, el expreso reconocimiento de la existencia de
regmenes distintos para fines de contrataciones del Estado que reclaman una
regulacin especfica, como en el caso de la administracin directa, que si
bien est normada por la Resolucin de Contralora 195-88-CG de fecha 18 de
julio de 1988 que en su momento constituy un esfuerzo importante de carcter
general, con el paso del tiempo ha devenido en insuficiente, requirindose su
actualizacin, sobre la base de la experiencia acumulada a efectos de que sea
aplicada a los casos concretos que demanda la gestin pblica y que sea
aprobada a travs de un dispositivo de una mayor jerarqua normativa.

Ese es, en resumen, el fundamento sobre el que


descansa el Proyecto de Ley 2533/2013-CG que la Contralora ha remitido al
Congreso de la Repblica para regular la ejecucin de obras pblicas por
administracin directa a fin de reducir los espacios para la corrupcin
administrativa y contribuir con la correcta y transparente gestin pblica [],
pues recoge la problemtica identificada por los rganos conformantes del
Sistema Nacional de Control, como modalidad que permite a las entidades
prescindir de los mecanismos de contratacin pblica, para la construccin de
infraestructura con cargo a su propio presupuesto y personal, cuyo marco
normativo requiere ser actualizado para adaptarlo a los requerimientos de la
ejecucin presupuestaria y de la gestin pblica.

La idea es establecer disposiciones y lineamientos


bsicos para las obras pblicas por administracin directa que ejecuten las
entidades sujetas al mbito de aplicacin de la Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control 27785 con el propsito de contribuir al uso probo,
eficiente, eficaz y transparente de los recursos y bienes del Estado; as como
al cumplimiento de los objetivos institucionales de las entidades.

El proyecto se sustenta en los principios de


moralidad, eficiencia, transparencia, economa y sostenibilidad que buscan
garantizar el desarrollo de procesos de planificacin y ejecucin oportuna, con
la calidad requerida, niveles de productividad y costos previstos o adecuados.

El documento considera que una obra pblica es por


administracin directa cuando la entidad la ejecuta con su propio personal,
infraestructura y equipos. Dispone que cada entidad identifique al rgano o a
la unidad encargada de planificar, programar, ejecutar y supervisar esta clase
de procesos hasta la liquidacin tcnica-financiera y hasta su saneamiento
legal, bajo responsabilidad de sus titulares as como de los funcionarios y
servidores involucrados.

La parte medular de la propuesta destaca el carcter


excepcional de esta modalidad de ejecucin que slo procede cuando no exista
oferta privada de los bienes y servicios a contratar. Taxativamente prohbe
esta modalidad cuando el valor de la obra, de conformidad con su expediente
tcnico, sea superior al monto que la Ley de Presupuesto establece para fines
de licitacin pblica. En ese caso, la obra debe ejecutarse de conformidad con
lo dispuesto en la LCE. Tambin prohbe la administracin directa cuando la
entidad no sea propietaria de la maquinaria y equipos mnimos o no los tenga en
estado operativo encontrndose impedida de adquirirlos con cargo al presupuesto
de la obra bajo cualquier ttulo o denominacin.

La ejecucin de esta clase de obras, de otro lado,


debe responder a las prioridades establecidas en los Planes de Desarrollo
Local, Regional y Nacional, segn corresponda, teniendo en cuenta la
disponibilidad de los recursos e instrumentos fsicos, tcnicos y econmicos
requeridos para tal fin. Las mismas obras, a su turno, deben contar con la
declaratoria de viabilidad en el marco del Sistema Nacional de Inversin
Pblica SNIP. Se ejecutan hasta la aprobacin de la liquidacin
tcnico-financiera, previa suscripcin del acta de recepcin y antes de ser
transferida a la entidad que se encargar de su operacin y mantenimiento,
luego del saneamiento legal correspondiente. Todo el proceso debe constar en el
expediente o registro documentado que deben llevar las entidades para cada obra
ejecutada por administracin directa.

Las entidades asimismo deben contar con la respectiva


asignacin presupuestal, con la organizacin y el personal
tcnico-administrativo necesarios y cuando menos con el residente de la obra.
Igualmente, como queda dicho, con la disponibilidad de la maquinaria y equipos
mnimos para la ejecucin de las obras en estado operativo y conforme a las
exigencias del expediente tcnico que debe estar completo al igual que el
presupuesto analtico, especificado por gasto y por componente presupuestal,
formulado sobre la base del listado de insumos y del desagregado de gastos
generales de obra, debidamente aprobados conforme a la normativa tcnica
correspondiente.

Al culminar la obra, el titular de la entidad


designar a una Comisin de Recepcin y Liquidacin Tcnico-Financiera de la
Obra, a solicitud del residente y previa conformidad del supervisor.
Dicha comisin suscribir el acta de recepcin y a
continuacin deber elaborar y presentar al titular de la entidad la
liquidacin para su aprobacin. Una vez que sta es aprobada, la obra debe ser
entregada o transferida a la respectiva entidad o dependencia para su uso,
conservacin, mantenimiento y administracin.

La propuesta estipula que el Sistema de Informacin de


Obras Pblicas de la Contralora registrar todas las actuaciones que se
generen en torno a la ejecucin de esta modalidad de obras.

La Contralora explica que el control gubernamental


est orientado a cautelar la correcta, eficiente y transparente utilizacin de
los recursos y bienes del Estado, al desarrollo honesto y probo de las
actividades de autoridades, funcionarios y servidores pblicos y al
cumplimiento de metas y la obtencin de resultados para mejorar los servicios
pblicos en beneficio de la nacin en su conjunto, en armona con lo previsto
en la Ley del Sistema Nacional de Control.

En ese contexto le corresponde a la Contralora, como


ente rector de ese sistema, hacer uso de su iniciativa legislativa para
proponer que se legisle en aquellas reas en las que advierta la necesidad de
contar con una regulacin que promueva o asegure, en la mejor medida, un correcto,
eficiente y transparente uso de los recursos y bienes del Estado. El documento
revela que, como consecuencia del ejercicio del control gubernamental, la
Contralora ha identificado que en materia de ejecucin de obras pblicas por
administracin directa que realizan las mismas entidad u otras por encargo, con
su propia capacidad operativa y su propio presupuesto, el marco legal vigente,
regulado por la ya citada Resolucin de Contralora 195-88-CG del 18 de julio
de 1988, resulta insuficiente en la actualidad y no contribuye, como se
quisiera, a desincentivar actuaciones irregulares en la administracin que
entraan finalmente perjuicio para los intereses del Estado, de manera especial
tratndose de aquellas entidades que optan por ejecutar su presupuesto de
inversiones en obras, en su mayor parte, a travs de esta modalidad.

La propuesta recoge una reiterada demanda de los


propios actores vinculados a la gestin pblica que estiman necesario
introducir lmites a esta modalidad de ejecucin de obras pblicas por
administracin directa para reducir los amplios mrgenes de discrecionalidad
actuales a travs de un conjunto de normas muy precisas sobre el rgimen
aplicable, destacando los principios que inspiran a esta modalidad, las formas
de ejecucin, su carcter excepcional, las etapas del proceso, la sujecin a la
normativa de los sistemas administrativos y funcionales, las restricciones
aplicables, sus requisitos, el rgimen y sus plazos de ejecucin as como las
caractersticas de la entrega y recepcin de la obra, todo ello con el objetivo
de que se encuentren plenamente delimitados los procedimientos y responsabilidades.

Uso incrementado

La Contralora reconoce que el artculo 76 de la


Constitucin identifica a la Ley de Contrataciones del Estado como la norma
legal de desarrollo constitucional que lo implementa. Ello no impide que otra ley
pueda establecer excepciones al rgimen general destacndose que stas ltimas
no implican el desconocimiento de los principios de la contratacin pblica por
lo que siempre deben estar sujetos al control y fiscalizacin del Estado,
debiendo adems representar un rgimen ms ventajoso para la sociedad. En ese
sentido, no se trata de prohibir el uso de esta modalidad de ejecucin de obras
pblicas por administracin directa sino de encausarla de acuerdo al mandato
constitucional como un rgimen de excepcin al rgimen general de contrata que,
sin embargo, por ms que tenga ese carcter de excepcin, est obligado a
observar los principios aplicables a la contratacin pblica en general.

El planteamiento, por lo dems, se adscribe no slo a


lo que ha sido la labor de verificacin de las entidades que conforman el
Sistema Nacional de Control sino a la comprobacin de que el uso de la
administracin directa para fines de ejecutar obras pblicas se ha incrementado
sustancialmente en entidades pblicas tales como gobiernos regionales y
locales, tanto a nivel provincial como distrital, situacin que por cierto
llama a reflexionar sobre el uso indiscriminado de esta modalidad.

Obligaciones internacionales

Es pertinente precisar igualmente que la propuesta se


inserta dentro de las obligaciones internacionales del Per, previstas en los
tratados que tiene suscrito, los que inciden en la necesidad de adoptar a nivel
interno, los mecanismos legislativos idneos para perfeccionar la eficiencia en
el gasto pblico y en los sistemas de contratacin pblica, como la Convencin
de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, ratificada por el Per el 16 de
noviembre del 2004, que dispone, en su artculo 9, que cada Estado Parte, de
conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico,
adoptar medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligacin de
rendir cuentas en la gestin de la hacienda pblica, lo que comprende
procedimientos para la aprobacin del presupuesto nacional, la presentacin
oportuna de informacin sobre gastos e ingresos, un sistemas de normas de
contabilidad y auditora as como la supervisin correspondiente, sistemas
eficaces y eficientes de gestin de riesgos y control interno y, cuando
proceda, la adaptacin de medidas correctivas en caso de incumplimiento de alguno
de estos requisitos.

La Convencin Interamericana contra la Corrupcin,


ratificada por el Per el 6 de abril de 1997, finalmente, establece, en su
artculo III, medidas preventivas que los Estados Partes convienen en
considerar dentro de sus propios sistemas institucionales destinados a crear,
mantener y fortalecer los sistemas para la contratacin de funcionarios
pblicos y para la adquisicin de bienes y servicios por parte del Estado que
aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de los sistemas.