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Mdulo
3 A Conduta no Servio Pblico
Braslia-DF, 2016.
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Francisco Gaetani
Conteudstas
Ccero Romo (2005) e Agnaldo Cuoco Portugal (2009).
Enap, 2016
1 - Objetivos Especficos...................................................................................................... 5
6 - Bibliografia................................................................................................................... 20
7 - Concluso..................................................................................................................... 20
Mdulo
3 A Conduta no Servio Pblico
1 Objetivos Especficos
Neste mdulo voc ser apresentado a um ideal de conduta no servio pblico, que vise
combinar a excelncia e retido, e obter informaes sobre as iniciativas governamentais
para introduzir noes de tica na gesto pblica, bem como conhecer as vantagens de criar e
observar instrumentos de orientao da conduta na Administrao Federal.
Conduta Moral
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H certos aspectos do servio pblico que no se medem pelo simples cumprimento exterior
das normas, mas pela qualidade com que as regras so observadas. Quantas vezes nossas leis
so cumpridas "na letra", mas no no seu "esprito"? A conduta, portanto, leva em conta a
escolha consciente do agente.
Essa escolha consciente no estar livre do julgamento tico, contedo que estudamos no
Mdulo 1. Mesmo assim, muito bom que se fale em regras de conduta. Por qu?
Regras Imperativas
So regras que simplesmente probem ou ordenam, pressupondo que o sujeito saiba fazer o
que se ordena e conhea as condutas proibidas.
Regras Constitutivas
So regras que instruem as pessoas a fazer algo. Elas orientam o sujeito tico a realizar ou
construir o que se deseja. Como toda regra, elas limitam o leque de coisas que poderiam ser
feitas. Contudo, ao contrrio das regras imperativas, as regras constitutivas mais orientam a
ao do indivduo do que a ordenam ou a probem.
Resumindo:
As regras imperativas dizem o que no pode ser feito e o que deve ser feito.
As regras constitutivas dizem como fazer o que pode e deve ser feito.
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Regras: Trilhas Para Agir
Suponha, por exemplo, que voc adquira um programa de computador, com licena para uso
domstico em apenas uma mquina.
Para utilizar esse programa, no basta t-lo instalado em seu computador, no escritrio de
sua casa. Voc precisa saber usar o programa para que ele faa o que voc quer. Se no h
ningum para ensin-lo, voc precisa ler o manual, que o instruir sobre os passos a seguir.
O manual contm regras que, evidentemente, o levam a seguir um caminho e no outro. Sem
o manual, voc teria possivelmente inmeros caminhos a seguir. E esse grande nmero de
alternativas o impediria de seguir em frente. O manual, porm, diz: "faa isso, no faa aquilo"
etc. Ele traa um caminho imaginrio sua frente, possibilitando a sua ao.
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Quando queremos fazer algo complexo e de alta responsabilidade, como o caso do servio
pblico, nos sentimos como se estivssemos diante de uma floresta densa e escura. As regras
imperativas nos dizem que podemos e devemos atravessar a floresta.
Porm, se no vemos nenhuma trilha, ser muito difcil atravess-la, pois teremos muitas
opes e, por isso mesmo, grande chance de erro. Essa incerteza quanto ao caminho a seguir
nos deixa inseguros.
Para melhor compreender a importncia das regras de conduta, cabe retomar a ideia que
estudamos no Mdulo 1 sobre ao racionalmente justificvel como a caracterstica principal
de uma conduta tica em geral.
As regras de conduta nos ajudam nesse processo de escolha da melhor maneira de agir,
permitindo que decidamos os caminhos adequados e nos ajudando a decidir pelas aes
eticamente corretas e politicamente justas.
Tendo em conta essa concepo das regras, vejamos agora alguns princpios bsicos da conduta
do servidor pblico.
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3 Profissionalismo, decoro e civilidade
ESTADO X PATRO
Por outro lado, o Estado no um "patro" no sentido usual, que explora o trabalho
alheio para promover seus prprios interesses. Se h um "patro" em jogo - a prpria
comunidade que o Estado deve representar -, ele no se encaixa bem no papel de
explorador do trabalho, embora at possa ser rigoroso com os seus funcionrios, no
que tange ao zelo com a coisa pblica ( res publica ).
Vocao pelo carter nobre da atividade: servir uma comunidade e promover o bem comum
so misses honradas e dignificantes.
Vocao porque exige desprendimento: por mais bem pago que seja, o servio pblico jamais
ser o lugar ideal para quem busca o mais alto retorno que o mercado de trabalho pode
oferecer.
Profissionalismo
O servio pblico uma atividade altamente profissional porque produto de uma opo: o
Estado convoca seus quadros de carreira para uma dedicao plena.
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Dos ocupantes desses cargos no se espera um vnculo eventual ou superficial, mas uma
concentrao, intelectual e emocional, na funo pblica escolhida. Por isso, essa funo tem
que estar relacionada a um talento real, desenvolvido pela educao e pela experincia ao
exerc-la.
Uma dedicao plena e por toda uma vida s pode dar certo se o candidato ao cargo tiver,
alm do empenho para servir comunidade, a competncia e o gosto para fazer o que se
espera do cargo. Do contrrio, em pouco tempo, o desempenho se tornar enfadonho, com
prejuzo ao pblico e ao prprio servidor.
Mas o profissionalismo do servio pblico mais do que o exerccio talentoso de uma funo.
H valores em jogo e uma conduta adequada a seguir. Para alm do compromisso tico com o
bem comum, uma atitude profissional exige, entre outras qualidades:
Imparcialidade
O servio pblico envolve relacionamentos humanos que podem se chocar com nossos gostos
e preferncias pessoais - polticas, ideolgicas, religiosas ou o que for.
s vezes simpatizamos muito com certas pessoas e detestamos outras, apoiamos um partido
ou corrente poltica e no outra, essa igreja e no aquela etc. claro que o exerccio correto
de qualquer ofcio no pode deixar que esses gostos e preferncias interfiram no que deve ser
feito.
Objetividade
No o caso de sufocar as emoes, mas sim educ-las para seguir o fluxo racional que leva
ao sucesso do trabalho.
Excelncia
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Decoro
Mas h outras qualidades que focam mais de perto a natureza tico-poltica do servio pblico.
Vejamos algumas delas em detalhes...
O Estado a instituio de mais alto poder na sociedade e suas decises afetam profundamente
a vida dos cidados. por isso que, para o Estado, convergem foras que representam interesses
diversos e conflitantes da comunidade. Alm disso, o Estado reclama para si o monoplio de
certas atividades e decises as quais acarretam, na maioria das vezes, o embate de setores
sociais com interesses divergentes.
O Servidor pblico, em maior ou menor escala, com frequncia depara-se com o problema da
conduo correta dessas presses e conflitos. No h, por certo, receitas prontas nesse caso.
Mas h, sim, uma postura geral que deve ser observada com zelo. Essa postura o decoro.
Decoro, portanto, compreende no apenas a retido de uma ao, mas tambm a viso que a
sociedade tem dessa ao como sendo correta.
Sabedor de que sua funo alvo natural de desconfiana das partes interessadas e de
ressentimento de quem no consegue obter o benefcio particular esperado, o servidor deve
construir uma personalidade e uma reputao cvicas altura de sua autoridade formal.
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Eis o valor auxiliar das normas de conduta, que se relacionam diretamente com os cdigos de
tica que veremos a seguir. O propsito desses cdigos justamente indicar ao ocupante do
cargo pblico maneiras de construir aquela personalidade. Exatamente porque a reputao
to importante na noo de decoro, duas qualidades vizinhas o acompanham inevitavelmente:
a probidade e a integridade.
Essas qualidades se estabelecem por meio de um vnculo entre passado, presente e futuro:
uma boa reputao no se constri do dia para a noite; ela se faz ao longo de toda uma
carreira. Como passou pela prova do tempo, a reputao d uma noo segura do carter e da
personalidade do servidor.
Civilidade
Essa qualidade , genericamente falando, uma disposio para tornar as relaes sociais mais
fluentes ou menos speras.
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Quanto mais competio e conflito existirem no contexto dessas relaes sociais, mais
necessria ser a civilidade, especialmente quando o Estado o mediador desses conflitos.
a) Prestao de contas
b) Esprito Cooperativo
Civilidade aqui se refere abertura para acomodar diferenas. Essa uma qualidade essencial
nos processos de mediao. Normalmente, em um conflito ou competio, existe a tendncia
de se ampliar exageradamente o campo de atrito das relaes, ao mesmo tempo em que
se estreitam as possibilidades de cooperao e acordo. Ter o "esprito cooperativo" no
promover a conciliao a qualquer preo, ferindo princpios ticos. , ao contrrio, credenciar-
se como um agente que promova a boa vontade e motive as aes coletivas construtivas.
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4 Cdigos de tica no Servio Pblico
O cdigo deve ser posto em relao, por um lado, com a lei e, por outro, com a moralidade em
sentido mais amplo. Um cdigo de tica no pode, obviamente, pr-se fora ou alm da lei: no
pode servir como desculpa ou meio para legitimar comportamentos que a lei probe.
Vejamos...
O cdigo tenta capturar um aspecto que escapa, em geral, legislao e ao legislador: pode-se
cumprir perfeitamente a lei e, ainda assim, prejudicar algum.
Exige-se tica na vida pblica porque as pessoas no apenas desejam o cumprimento da lei,
mas sim o seu bom cumprimento. Incorporar essa dimenso do bom cumprimento da lei
uma tarefa difcil, mas que cabe perfeitamente a um cdigo de tica.
Por outro lado, tambm no faria sentido ter um cdigo de tica que apenas repetisse o que
j est plenamente determinado e assegurado na lei.
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Explicitar os valores afirmados por um grupo e, em seguida, dar uma concretude
maior a eles por meio de normas que sirvam de instrumentos para realizar os valores
afirmados.
Cuidar para no ser entendido, primariamente, como um instrumento disciplinar e
repressivo.
Cuidar para que no esteja voltado exclusivamente para "quem no tem tica". bem
provvel que o inverso seja mais verdadeiro.
Articular princpios ou valores que frequentemente entram em choque, colocando-os
em perspectiva, a fim de reconcili-los ou prioriz-los. Isso pode ser til na resoluo
de dilemas morais 1 , vividos justamente por aqueles que procuram se conduzir
eticamente.
Quando se trata de uma entidade ou rgo pblico, quatro questes devem ser tratadas num
cdigo de tica:
Em resumo, o Cdigo de tica numa entidade pblica deve estabelecer um padro geral de
conduta.
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Ao se definir o seu contedo, bom lembrar que no se est agindo nem como um
legislador no Congresso Nacional nem como um reformador moral.
No se pode ir contra a lei, mas tambm no se deve simplesmente repeti-la.
preciso valorizar o aspecto do bom cumprimento da lei, identificando os casos em
que, mesmo dentro da legalidade, cometem-se atos que, intencionalmente ou
no, prejudiquem algum.
O cdigo deve ser um instrumento para a resoluo de conflitos morais do grupo
a que se aplica, e no um instrumento repressivo ou disciplinador.
No deve haver nenhuma pretenso de uso universal do cdigo: ele deve servir de
guia para a resoluo dos problemas especficos do grupo de servidores
compreendido por esse cdigo.
Como ponto alto desse processo, h que se destacar a formao da Comisso de tica Pblica,
criada por Decreto Presidencial em 26 de maio de 1999, de cujas atividades falaremos a seguir.
Composio
Integrada por sete brasileiros que preencham os requisitos de idoneidade moral, reputao
ilibada e notria experincia em administrao pblica, designados pelo Presidente da
Repblica.
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Seus membros no recebem remunerao. Os trabalhos por eles desenvolvidos so
considerados prestao de relevante servio pblico.
Objetivos
Assegurar um padro tico efetivo para os ocupantes dos mais altos cargos do
Executivo Federal, por meio de normas de fcil aplicao e compreenso, suficientes
para o cumprimento dos valores ticos estabelecidos pela Constituio Federal para
a Administrao Pblica.
Prevenir transgresses ticas durante e depois de exerccio do cargo pblico.
Atuar como instncia consultiva que proteja o administrador honesto.
Fazer com que a tica seja reconhecida como instrumento imprescindvel para uma
administrao pblica efetiva, transparente e democrtica.
Metodologia de trabalho
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A Comisso de tica Pblica contar com uma Secretaria-Executiva, vinculada
Casa Civil da Presidncia da Repblica, qual competir prestar o apoio tcnico e
administrativo aos trabalhos da Comisso.
(BRASIL. Decreto n 6.029, de 1 fevereiro de 2007, art. 4, pargrafo nico)
A Rede de tica
Em maio de 2001 foi estabelecida uma rede de 168 profissionais com responsabilidade pela
gesto da tica em 265 rgos e entidades federais.
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Resultados
Antes da Rede de tica, 30% dos rgos e entidades federais levavam em conta regras de
conduta padronizadas para seus quadros.
E pouco mais de 20% dos rgos e entidades federais cumpriam algumas das funes de
gesto da tica: divulgao, capacitao e monitoramento das normas.
Esse quadro tem se alterado gradativamente em direo a uma situao que tende a superar o
ceticismo s iniciativas nesta rea. O Informe 2007 da Comisso de tica Pblica, publicado em
janeiro de 2008, registra a ampliao do quantitativo de participantes do Sistema de Gesto
da tica do Poder Executivo Federal, que inclui, atualmente, 287 rgos e entidades, 139
Comisses Setoriais de tica constitudas e 175 representantes setoriais.
Parceiros
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6 Bibliografia
1) Sobre tica e profissionalismo, ver a coletnea "Professionalism and Ethics in the Service:
Issues and Practices in Selected Regions", publicada na revista Economic & Social Aflairs (Nova
York: ONU, 2000). Sobre cargo pblico, profissionalismo e poder poltico, ver o livro de M. Walzer,
j citado no mdulo II, captulos 5 e 12.
2) Sobre o decoro, ver o artigo de D. Burchell, "Civic Personae: Macintyre, Ccero and Moral
Personality", publicado na revista History of Political Thought XIX(1):101.118, 1998 (Exeter, RU:
Imprint Academic).
3) Sobre a civilidade, ver de J. Rawls, Liberalismo Poltico (So Paulo: tica, 2000). Ver tambm o
artigo de G. Cohn, "Civilizacion, ciudadania y civismo: la teoria poltica ante los nuevos desafios",
publicado na coletnea Filosofia Poltica Contempornea, organizada por A. Boron (Buenos
Aires: Clacso, 2002).
7 Concluso
Chegamos ao final do curso.
Ao longo do curso, voc entrou em contato com noes bsicas da tica: os vrios sentidos do
termo, um pouco da reflexo filosfica sobre normas de conduta, a ideia de tica como ao
justificvel racionalmente (Mdulo 1), alm das relaes entre tica e poltica (Mdulo 2), e tica
e direito (Mdulo 3).
Voc tambm viu um panorama das questes de fronteira entre a tica, a poltica e as instituies
pblicas, sendo apresentado (a) aos conceitos da relao entre o pblico e o privado, democracia,
Estado, cidadania e imprio da lei.
Em particular, voc foi apresentado (a) ideia de cargo pblico e aos problemas polticos-morais
associados ao seu exerccio.
Por ltimo, voc se familiarizou com o problema da conduta e das regras de conduta no servio
pblico, e com os valores e atitudes que ele implica. E isso o remeteu ento ao tema dos cdigos
de tica e s iniciativas governamentais no sentido de adotar padres de comportamento tico
no Servio Pblico Federal Brasileiro, particularmente a questo dos conflitos de interesse.
Como indicamos no incio, o intuito deste curso foi sensibiliz-lo (a) para o tema da tica, abrindo
o caminho de uma atitude reflexiva sobre os problemas prticos em seu ofcio marcados pelo
tema. Esperamos que voc tenha dado um passo importante nessa direo e que possa, a partir
de agora, aprofund-lo.
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