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* Artigo recebido em jul. e aceito em dez. 1998. Para sua elaborao, os autores se valeram das
anlises e dados produzidos no mbito da pesquisa Migraes, Emprego e Projees Populacio-
nais (Patarra et alii, 1996) e nos relatrios do projeto Projees Populacionais para Campinas e
Regio, financiado pela Ceap/PUC-Campinas.
** Professor da Faceca/PUC-Campinas, mestre em administrao pblica pela FGV e douto-
rando em demografia pela Unicamp.
**.', Bolsista de iniciao cientfica da Ceap/PUC-Campinas.
Estimation of future social demands for local public policy making: dis-
cussion notes
Different factors have contributed to disseminate and consolidate public
planning practices at local levei during the 90s' in Brazil. However, the tech-
nical skills for public policy making and, especially, for forecasting the quan-
titative demand for social programs is still limited, even in the major and
richest cities. This paper intends to contribute for the improvement of local
planning activities by discussing the role, feasibility, and application of
quantitative studies for forecasting the demands for social services and facil-
ities, as a support for public investments and urban development plans. It
discusses the demographic factors that affect the nature and the target users
of social policies, and presents a methodological framework for the estima-
tion of social demands. Finally, the paper illustrates the feasibility and ade-
quacy of this method through the example of a study that supported the
development of a local plurianual investment plano
1. Introduo
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A incorporao de projees demogrficas no planejamento governamen-
tal e na definio de estratgias de desenvolvimento econmico uma temtica
recorrente no mbito das agncias internacionais. As projees demogrficas
constituem o insumo bsico para a estimao da capacidade de criao de em-
pregos, da expanso dos nveis de renda e consumo domiciliar, do nvel de in-
vestimento pblico nas reas sociais e na construo de equipamentos sociais.
Como esclarece a ONU (1990:22), "First, to plan adequately for employment cre-
ation, this planning would have to assess the future labour force through a labour
force projection, which is typically derived from a population projection. Secondly,
to plan for household incomes, it would be necessary to use a projection of popula-
tion or households in order to capture the implications of demographic change for
income leveis per capita or per household, and possibly for the distribution of
household incomes among population groups. Thirdly, to plan adequately for
household consumption (and indirectly for productionJ, population or household
projections would be required, with a view to accounting for the impact of house-
hold consumption. Lastly, to plan for govemment consumption and investment in
such sectors as health, education and housing, projections of population, of its spe-
cial subgroups and possibly of households would be needed. Unless those projec-
tions were prepared and used, planners would have difficulties assessing the public
resources needed to meet the demand for the services provided by those sectors".
A e.<>timao de demandas quantitativas de servios sociais a atender no
futuro , pois, um recurso importante para orientar a alocao dos recursos p-
blicos nos planos plurianuais de investimento, definir a natureza e contedo das
polticas e estabelecer as diretrizes de investimento em infra-estrutura de equi-
pamentos pblicos nos projetos de planos diretores de desenvolvimento urbano.
Essas consideraes sobre a importncia da estimao quantitativa dos
pblicos-alvo das polticas pblicas ganham relevncia adicional tendo em vista
as profundas transformaes na dinmica demogrfica do pas, que tm provo-
cado mudanas significativas nesses pblicos (Carvalho, 1994; Martine et alii,
1994). Atravs das projees podem-se obter indicaes teis e instrumentais
da evoluo quantitativa da populao e da mudana da sua estrutura demo-
grfica, permitindo a readequao dos programas sociais e dos servios pbli-
cos nova demanda e ao novo perfil etrio do pblico-alvo a que se destinam.
Este artigo motivado por estas consideraes substantivas, com o pro-
psito geral de contribuir para o aprimoramento tcnico do planejamento p-
blico municipal e com o objetivo especfico de mostrar a viabilidade e aplicao
de estudos quantitativos de demanda de servios e equipamentos sociais para
subsidiar a elaborao de planos plurianuais de investimentos e planos direto-
res de desenvolvimento urbano municipais. Para tanto, o artigo inicia-se com
uma discusso sobre os condicionantes demogrficos da natureza e dos pbli-
cos-alvo das polticas sociais. Em seguida apresenta um marco metodolgico
para a elaborao das estimativas de demandas sociais. Por fim, ilustrando a
viabilidade tcnica e a adequao social da metodologia, demonstra sua aplica-
o para a estimao das demandas sociais para subsidiar a formulao de um
plano plurianual de investimentos municipal.
Fi 9 ura 1
Requerimentos individuais de servios segundo a idade
Educao Trabalho
AI imentao
o 10 20 30 40 50 60 70
Idade
Fonte Rogers (1982)
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As projees populacionais permitem estimar o quantitativo de pessoas
em cada fase do ciclo vital e, por conseguinte, avaliar a demanda potencial de
cada tipo de servio e a necessidade de oferta de recursos humanos e equipa-
mentos. Como especifica o documento das Naes Unidas (ONU, 1978:300-1),
"Desde luego, las necesidades de servicios educacionales y de personal docente es-
tn estrechamente relacionadas con las cifras corrientes y proyectadas de la po-
blacin en edad escolar (. .. ) La composicin de una poblacin por edade afeeta
los niveles y modalidades dei consumo, puesto que las personas de diferentes eda-
des tienen distintas necesidades (. .. ) La composicin por edad de la poblacin, a
travs de sus efectos sobre la composicin de las famz1ias, puede afectar conside-
rablemente las necesidades de vivienda. Las proyecciones demogrficas propor-
cionan los medios para prever con ms acierto la demanda de distintos medios y
servicios de sanidad, tales como camas de hospitaly centros de sanidad, as como
de personal mdico y sanitario en sus distintas especialidades. Dado que las nece-
sidades en materia de sanidad varan mucho con la edad y, hasta cierto punto,
con el sexo, la composicin por sexo y edad de la poblacin futura adquiere espe-
cial pertinncia".
Ouadro 1
Exemplos de pblicos-alvo normativos de algumas polticas sociais
Educao
,. Creche oa 3 anos
,. Pr-escolar 4a6anos
,. Bsica 7 a 14 anos
,. Secundria 15 a 17 anos
,. Superior 18 a 24 anos
Sade
,. Combate mortalidade infantil oa 1 ano
,. Materno-infantil Oa 4 anos
Mulheres de 15 a 44 anos
,. Ocupacional Populao ativa de 15 anos ou mais
,. Populao idosa 65 anos ou mais
Emprego 15 anos ou mais
Seguridade social 55 anos ou mais
Assistncia social Pessoas ss, de 55 anos e mais
Combate pobreza Famlias com chefia predominante feminina e elevado
nmero de crianas
._- ---- -----~~------ -----
Quad ro 2
Estgios da transio demogrfica e nfase das polticas sociais
Estg i01 caractersti cas nfase da poltica social
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servios urbanos passam tambm a ser requeridas com maior intensidade pela
populao. Na fase de "plena transio", com a reduo dos nveis correntes
de fecundidade e a mudana do perfil epidemiolgico dos bitos, a sade da
populao adulta passa a ser uma questo cada vez mais importante, assim
como o ensino superior e a qualificao profissional. Em um contexto "ps-
transicional", a nfase da poltica social passa a ser dedicada populao ido-
sa, tanto na sade quanto na assistncia e previdncia social.
No estgio de "plena transio" em que se encontra o Brasil, as necessi-
dades de investimentos em ensino de primeiro grau e sade matemo-infantil
tenderiam a ser menores a curto prazo, cedendo lugar para polticas voltadas,
gradativamente, a jovens e adultos, no emprego, habitao, educao universi-
tria e qualificao para o trabalho. A mdio prazo, gradualmente aumenta-
riam as necessidades de atendimento a demandas especficas da terceira idade,
com servios mdicos de geriatria e previdncia social.
De fato, estas tm sido as recomendaes de diversos pesquisadores que
se tm dedicado a avaliar as oportunidades e desafios colocados pelas transfor-
maes do regime demogrfico brasileiro, que se manifesta, entre outros
aspectos, pela reduo do nmero de nascimentos, pela diminuio e diversifi-
cao dos arranjos familiares, pelo envelhecimento populacional, pelo alto n-
vel de urbanizao e pelo declnio do ritmo de crescimento dos grandes
municpios. Como assinalam Carvalho (1994) e Martine, Carvalho e rias
(1994), entre outros, fato que, na sade, um nmero menor de nascimentos
alivia a presso sobre a necessidade de expanso de servios mdicos de obste-
trcia, ginecologia e pediatria, e na educao implica uma reduo no volume
de ingressantes em creches e escolas. Por outro lado, o aumento absoluto e re-
lativo da populao idosa exige investimentos custosos para atendimento de
doenas geritricas e degenerativas e aumenta a demanda por servios previ-
dencirios e de equipamentos pblicos de lazer. A formao de famlias meno-
res, especialmente de baixa renda, poderia significar maior conforto material e
suprimento alimentar per capita, reduzindo ou alterando a demanda por servi-
os de distribuio e suplementao alimentar.
As altas taxas de urbanizao hoje observadas facilitam a universaliza-
o dos servios de sade e educao, alm de proporcionarem ganhos de es-
cala na produo dos servios. No entanto, exigem investimentos crescentes e
caros em infra-estrutura de saneamento, transporte, habitao e lazer. A di-
minuio do ritmo de crescimento dos grandes centros urbanos pode desafo-
gar, nestes, a necessidade da expanso acelerada e carssima da oferta de
servios e equipamentos urbanos. Em contrapartida, a exigir em ritmo mais
intenso nas cidades pequenas e mdias, nas quais os recursos oramentrios
podem ser mais escassos e insuficientes para tais aportes de investimento. A
emigrao de contingentes populacionais para as regies de maior dinamis-
mo econmico, em busca de empregos ou melhores condies de vida, e a
emigrao das regies mais pobres no deixam de ser "solues" conjuntu-
rais paliativas para as restritas polticas compensatrias dos governos federal
e estadual.
Figura 2
Projees Elaborao de
demogrficas por diagnsticos de
sexo e grupo carncias
etrio para sociais
a regio a atender
Projees Definio de
demogrficas por contedo e
sexo e grupo metas a atingir
etrio para o nos programas
municpio Definio das taxas
especficas de atendi-
mento de polticas por
publico-alvo
Estimativa do pblico-
alvo a atender no futuro
por programa
Coeficientes tcnicos !
Estimativa de
recursos humanos e
equipamentos sociais
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Assim, a primeira atividade a ser desenvolvida em um trabalho de pro-
jees populacionais a identificao, na regio em estudo, dos padres e
nveis passados e recentes das trs componentes demogrficas (fecundidade,
mortalidade e migrao), algo que normalmente s possvel- e confivel-
em uma escala mais ampla que a do municpio. Com estudos e anlises pros-
pectivas acerca dos cenrios scio-econmicos futuros possvel definir, para
o horizonte de projeo, com certa margem de segurana, padres e nveis fu-
turos para essas trs componentes. Ento, mediante a aplicao de equaes
compensadoras, calculam-se as projees demogrficas gerais (por sexo e
grupos qinqenais). Para se chegar a estimativas sub-regionais (ou munici-
pais), por sua vez, empregam-se mtodos de repartio do quantitativo popu-
lacional projetado da regio, com base na evoluo e padro de redistribuio
sub-regional.
Com base nesses quantitativos populacionais regional e sub-regional
empregam-se mtodos numricos de interpolao para se derivarem estimati-
vas de grupos demogrficos especficos (populao em idade escolar, em ida-
de ativa etc.). Aplicando-se sobre esses grupos populacionais, para cada
perodo qinqenal do horizonte de projeo, um conjunto de taxas especfi-
cas por idade e sexo relacionadas poltica social de interesse (taxas de esco-
larizao segundo o nvel de ensino, de atividade ou de chefia familiar, por
exemplo), encontra-se, ento, a demanda populacional estimada para tal po-
ltica. Com base em coeficientes tcnicos de recursos humanos e equipamen-
tos por subgrupos demogrficos (professores por alunos de primeiro grau,
vagas por estudante etc.), obtm-se estimativas de servios e recursos a se-
rem oferecidos, seja de forma direta, pelo poder pblico, seja pela iniciativa
privada, em funo das especificidades regionais e capacidade de investimen-
to dos agentes pblicos e privados.
Nesta etapa crucial dispor-se de diagnsticos da realidade local nas
diversas reas de atuao da poltica social (educao, sade etc.), a partir da
orientao poltica do governo municipal eleito. Requisito necessrio, mas
no suficiente, para elaborao de diagnsticos setoriais competentes a dis-
ponibilidade de estatsticas sociais desagregadas em nvel microrregional ej
ou local, provenientes de registros administrativos, de pesquisas amostrais ou
de censos. Normalmente, para cmputo de coeficientes tcnicos de recursos
buscam-se informaes atravs dos registros administrativos disponveis na
prefeitura e rgos de classe. Informaes que permitam computar taxas es-
pecficas de atendimento de servios por idade e sexo provm, em geral, de
pesquisas amostrais (quando existem) ou censos (quando no muito antigos).
A partir das metas polticas estabelecidas pela administrao municipal
e dos recursos materiais e financeiros disponveis - estes ltimos tambm
passveis de estimao futura, atravs da definio de cenrios futuros da
economia regional -, estabelecem-se os nveis desejados de atendimento de
Tabela 1
i Coeficientes tcnicos de recursos e taxas de cobertura de servios
sociais segundo o nvel de desenvolvimento por volta de 1990
!
Partos assistidos tec. sade (n) 32 57 86 97
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Figura 3
Taxas de escolarizao por nvel de ensino:
estado de So Paulo, 1993
% indivduos matriculados
100
90 . 1 grau
80
70
60
50
40 "
,:' ..., 2 grau
30 ,, ,,
,, ,,
20
10 / ""_' 3grau
5 10 15 20 25 30 35
Fonle. Prad/Nepo/Unicamp
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no infantil (creche para crianas de zero a trs anos e pr-escola para aque-
las de quatro a seis anos) apresentaro uma tmida expanso at 2010,
resultado lquido, de um lado, das baixas taxas de crescimento dos segmen-
tos etrios envolvidos e do relativo saciamento da demanda por este nvel de
ensino, 1 e de outro, das tendncias de aumento de participao feminina no
mercado de trabalho. Retroprojetando os resultados da Pesquisa de Condi-
es de Vida de 1994 (PCV/94) em Campinas para o ano de 1990, as taxas de
escolarizao do ensino infantil eram da ordem de 3,9% da populao em ge-
ral, correspondendo a um pblico estudante de 32 mil crianas. Em 2010, as
taxas de escolarizao tero aumentado um ponto percentual, compreenden-
do um contingente de 51 mil crianas.
A demanda por vagas no 1 grau tender a se manter relativamente es-
tabilizada at 2003-05, apresentando um crescimento muito tnue a partir de
ento. Segundo estimativas calculadas a partir da PCV, o pblico demandan-
te de ensino de 1 grau se manter na ordem de 167 mil a 170 mil crianas
at 2003, passando para 178 mil at 2010.
No ensino de 2 grau as taxas de escolarizao tero tendncia cres-
cente at 2010, como resultado da queda das taxas de evaso e repetncia no
1Q grau e da maior permanncia na escola de 2 grau dos segmentos etrios
caractersticos deste nvel de ensino (15 a 17 e 18 a 19 anos). Com isso, o p-
blico demandante por ensino de 2 grau estar se expandindo a taxas supe-
riores a 3% ao ano neste final de dcada e a uma taxa mdia de 1,5% ao ano
no prximo decnio, significando um acrscimo de cerca de l.500 novos estu-
dantes por ano. De 1990 a 2010, o total de estudantes de 2 grau ter passa-
do de 27 mil para 52 mil adolescentes e jovens.
A demanda por professores de 1 e 2 graus ter comportamento se-
melhante expanso das vagas nos dois nveis de ensino, isto , muito tnue no
1 grau e bem mais acentuada no segundo, que em 2010 reuniria quase o dobro
de professores existentes em 1990. Supondo estabilidade dos coeficientes tcni-
cos por habitante,2 a demanda por profissionais especializados e equipamentos
de sade ser crescente, ao ritmo do j descrito crescimento populacional na re-
gio. Naturalmente, deve-se observar que a disponibilidade de mdicos ou equi-
pamentos no garante por si s o acesso mais fcil da populao a servios de
sade. As estimativas apresentadas envolvem profissionais e equipamentos p-
blicos e privados conjuntamente. Alm disso, h que se observar que as espe-
cialidades de sade requeridas tendem a sofrer mudanas qualitativas, tendo
1 Dados da PCV/94 apontam que, no municpio, 71% das crianas de zero a seis anos que no
freqentavam creche ou pr-escola no o faziam por opo deliberada dos pais, por no verem
"necessidade em faz-lo". A "falta de vagas" foi o motivo aventado por 22% das famlias.
2 Os coeficientes empregados foram obtidos em Fundao Seade (1994), e referem-se situa-
o em 1993 na regio: 24,4 alunos por professor de 1 grau; 17,1 alunos por professor de 2il
grau; 1,13 dentistas por mil pessoas; 1,60 mdicos por mil pessoas; 4,4 leitos por mil pessoas.
Tabela 2
Projees populacionais e estimativas da demanda
por servios e recursos de polticas
(municpio de Campinas - 1990-2010)
Populao/demanda por servios 1990 1995 1998 2000 2001 2005 2010
Populao de 0-14 anos (mil) 245 240 231 226 224 221 216
Populao de 15-64 anos (mil) 546 608 647 669 680 714 748
Estabelecimentos de ensino de 12 grau (mil) 162 167 167 167 168 172 178 I
5. Consideraes finais
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Para isso, necessrio maior comprometimento das agncias estatsti-
cas com a produo peridica de informaes municipais e de mtodos que
permitam a desagregao microrregional/local de pesquisas amostrais ideali-
zadas para representao espacial mais ampla. Tambm preciso que as
agncias estatsticas forneam essas informaes de forma gil e a preos sub-
sidiados aos seus usurios. Informao estatstica - e projeo demogrfica
- um bem pblico, para usufruto coletivo de agentes pblicos, privados,
academia, sociedade civil organizada, que se presta a atender a necessidade
coletiva de monitoramento da situao social e a contribuir para garantir n-
veis crescentes de bem-estar da sociedade. Naturalmente, seja para produzir
dados estatsticos de forma mais peridica e espacialmente mais desagrega-
dos, seja para fornec-los rapidamente e a baixo custo, as agncias estatsti-
cas precisam ter garantidos recursos oramentrios suficientes e regulares,
recursos estes que so, pela natureza de suas atividades, predominantemente
pblicos. Receitas prprias advindas de venda de projetos ou produtos po-
dem e devem compor parte do oramento, na forma e volume que no com-
prometam a misso institucional a que estas agncias se prestam CThygesen,
1994).
Tambm h que se disseminar, para um universo maior de tcnicos da
administrao pblica, tcnicas bsicas para construo e interpretao de in-
dicadores sociais e demogrficos, e em alguns casos, como no dos grandes
municpios, repassar a metodologia de projeo demogrfica e de demanda
por servios sociais, nos moldes adotados, por exemplo, pelas agncias inter-
nacionais ligadas a assuntos populacionais CGreene, 1987; Celade, 1988).
No se espera que qualquer corpo tcnico municipal comece, por sua conta e
risco, a elaborar projees populacionais por componentes. Mas preciso sen-
sibiliz-los para o fato de que os mtodos incrementais de projeo baseados
em taxas histricas do passado esto tecnicamente defasados e no respon-
dem aos requisitos de economicidade e efetividade social do gasto pblico.
Tambm preciso conscientiz-los de que a implantao de recursos tecnol-
gicos modernos para o monitoramento do desenvolvimento urbano, como os
sistemas de informao geogrfica, s faz sentido em um contexto onde a cul-
tura de planejamento esteja disseminada, onde j se tenha investido na insti-
tucionalizao de rotinas de levantamento e atualizao sistemtica das bases
de dados estatsticos locais. Nesse contexto, as iniciativas de disseminao de
tcnicas demogrficas em workshops regionais apoiados pela Associao Bra-
sileira de Estudos Populacionais CAbep) cumprem, sem dvida, um papel im-
portante.
Por fim, retomando a questo do papel das projees demogrficas no
processo de formulao de polticas, preciso enfatizar que as projees so
imprescindveis como recurso metodolgico para uma reflexo prospectiva.
Elas estabelecem referncias importantes para tomadas de decises, contribu-
indo para a programao das demandas de bens, equipamentos e servios p-
blicos a serem colocados disposio da populao, por um prestador de
servios estatal, privado ou comunitrio.
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