FALLA DEL SERVICIO POR OMISIN - Falta de proteccin / ORGANISMOS

DE SEGURIDAD - Funciones / FALLA DEL SERVICIO EN LA VIGILANCIA -

Proteccin de la vida / SOLICITUD DE PROTECCIN - Inexistencia / FALLA
DEL SERVICIO DEL DAS - Incumplimiento de funciones / LOW MURTRA

Los organismos encargados de prestar el servicio de seguridad a cargo del

estado, incurrieron en omisin en el cumplimiento de sus funciones, por no haber
tomado las medidas necesarias de proteccin del Dr. Low, a su regreso al pas. No
es necesario para que en este caso se estructure la falla en el servicio por
omisin, que hubiera mediado una peticin especial de proteccin, dado que esos
mismos organismos fueron los que encontraron, estudiaron y analizaron las
pruebas que contenan las amenazas; se refiere la Sala a los cassettes
encontrados en Medelln donde haba una conversacin entre el narcotraficante
Pablo Escobar Gaviria y su abogado Guido Parra, en relacin con la orden de dar
muerte al Dr. Low. Para el cabal cumplimiento de sus funciones a los organismos
de seguridad les corresponda realizar una labor de inteligencia con miras a
determinar la proteccin que ameritaba el Dr. Low, dado que conocan a ciencia
cierta que era objeto de serias amenazas. Quien a nombre del estado, en
cumplimiento de los deberes que un cargo pblico le impone, enfrenta una lucha
en contra del crimen, la cual genera amenazas en contra de su vida e integridad
personal, debe ser protegido por los organismos de seguridad del estado, de por
vida si ello es necesario, y sin que sea menester que medie una solicitud de
proteccin; porque esa sea precisamente la funcin de los organismos de
seguridad, porque si se arriesga la vida para enfrentar una lucha que corresponde
al Estado, tal acto debe ser compensado al menos, con la proteccin de la vida.
Quienes al ocupar un cargo pblico, por servir a la comunidad exponen su vida
frente a la lucha que el Estado libra contra las mafias del crimen organizado,
tienen derecho como mnimo a que se les garantice la proteccin de su vida, sin
que tengan solicitudes concretas al respecto.

ORGANISMOS DE SEGURIDAD - Representacin / RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
- Inexistencia

En cuanto se refiere a la responsabilidad de la Nacin a travs del Ministerio de

Relaciones Exteriores y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
Repblica, la Sala encuentra que el dao constituido por la muerte del Dr. Low, no
le es imputable, habida consideracin al hecho de que a esos organismos no les
compete brindar seguridad a las personas que por motivos especiales deben ser
protegidas. Tal funcin como se ha anotado a lo largo de estas consideraciones
compete a los organismos de seguridad. Si bien es cierto que mantener al Dr. Low
en una embajada en el extranjero era una forma de proteger su vida, sta no era
la nica posibilidad para protegerlo, y el nuevo gobierno tena la facultad
discrecional de cambiar a sus agentes diplomticos que no eran de carrera, como
no lo era el Dr. Low. No corresponda ni a la Presidencia de la Repblica, ni al
Ministerio de Relaciones Exteriores, velar por la seguridad del Dr. Low, esa funcin
est expresamente asignada a los organismos de seguridad del Estado,
representados en el Ministerio de Defensa, la Polica Nacional y el Departamento
Administrativo de Seguridad DAS.

PERJUICIOS MATERIALES-Criterios para su liquidacin / CAPACIDAD

PRODUCTIVA - Preparacin acadmica y trayectoria / ALTO FUNCIONARIO
DEL ESTADO - Remuneracin
La liquidacin sobre la suma mencionada no corresponde a lo que el Dr. Low dej
de percibir a raz de su muerte y en consecuencia con ella no se indemniza
realmente el dao material causado. En efecto, en el momento de ser asesinado
haca apenas 4 meses que haba regresado al pas despus de pasar ms de un
ao en la embajada de Suiza, apenas estaba empezando a reorganizar su
actividad econmica por fuera de un cargo pblico, y el nico ingreso fijo que tena
era aquel derivado de su actividad acadmica, pero que no corresponda
realmente a su capacidad productiva, si se tiene en cuenta la trayectoria que tena
en posiciones pblicas y su preparacin acadmica. Su trayectoria permite a la
Sala determinar que la remuneracin que tendra de haber continuado con su vida,
correspondera por lo menos a la de un alto funcionario del Estado, entre los
cuales se encuentran los magistrados de las Altas Cortes; cabe recordar que fue
consejero de Estado. Pero en ningn caso su remuneracin poda ser inferior. La
Sala optara por reconocer la indemnizacin con base en la remuneracin que hoy
devenga un Consejero de Estado, es decir un alto funcionario del estado,
rechazando en cambio la peticin de la demanda en el sentido de realizar la
liquidacin con base en lo que devengaba como embajador, dado que l no era un
diplomtico de carrera, no estaba dentro de lo previsible que ocupara otra
embajada, y adems estos cargos dadas las especiales circunstancias en que se
desempeaban, tienen remuneracin diferente a la de los altos funcionarios del
Estado, porque comprende aspectos muy especiales tales como el pago de
vivienda, oficina, y esa remuneracin se tiene en cuenta que segn el pas donde
se desempee el cargo, el ingreso debe ser suficiente para vivir el en exterior.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN TERCERA

Consejero ponente: DANIEL SUREZ HERNNDEZ

Santa fe de Bogot, D.C. , junio diecinueve de mil novecientos noventa y siete

(1997)

Radicacin nmero: 11875

Actor: YOSHIKO NAKAYAMA DE LOW Y OTRAS.

Demandado: NACIN - MINDEFENSA, DAS, POLICA NACIONAL,

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA, MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES.

Decide la Sala el recurso de apelacin interpuesto por la parte

actora en contra de la sentencia de 25 de enero de 1996, proferida por el Tribunal
administrativo de Cundinamarca, Seccin Tercera, mediante la cual, se dispuso:
 PRIMERO: Declrase la responsabilidad de la NACIN-
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD - DAS, por los
hechos ocurridos el 30 de abril de 1991, en los que falleci el DR.
ENRIQUE LOW MURTRA.

SEGUNDO: En consecuencia, condnase a pagar a NACIN -

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD - DAS por
concepto de los perjuicios materiales a YOSHIKO NAKAYAMA DE LOW
la suma de CIENTO CUATRO MILLONES SEISCIENTOS DIEZ MIL
CIENTO SETENTA Y UN PESOS CON VEINTE CENTAVOS
($104610.171,20). Esta suma se actualizar de conformidad con lo
dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

Por concepto de perjuicios morales el equivalente en pesos de MIL

(1000) GRAMOS DE ORO para cada una de las demandantes
YOSHIKO NAKAYAMA DE LOW, AMALIA LOW NAKAYAMA y OLGA
LOW NAKAYAMA, cuyo valor certificar el BANCO DE LA REPBLICA
a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

TERCERO: Absulvese a la NACIN - MINISTERIO DE

RELACIONES EXTERIORES - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
- POLICA NACIONAL, de todo cargo.

CUARTO: Sin costas.

QUINTO: Si este fallo no fuere apelado, consltese con el superior.

I.- ANTECEDENTES PROCESALES

1o.- Lo que se demanda.-

Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca el 30 de abril de 1992, a travs de apoderado judicial comn y en
ejercicio de la accin de reparacin directa consagrada en el Art. 86 del C.C.A., las
seoras Yoshiko Nakayama de Low, Amalia y Olga Low Nakayama, formularon
demanda en contra de la Nacin, a travs de los siguientes organismos: Ministerio
de Defensa, Departamento Administrativo de Seguridad, Polica Nacional,
Presidencia de la Repblica y Ministerio de Relaciones Exteriores; para que sea
declarada responsable de la muerte del Dr. Enrique Low Murtra, ocurrida el 30 de
abril de 1991.
Como consecuencia de la declaracin anterior, pretenden que
les sean indemnizados los perjuicios morales y materiales sufridos con tal hecho.
Para la liquidacin de estos ltimos, se pidi tener en cuenta la suma que el Dr.
Low devengaba como embajador de Colombia en Suiza, 9.522 dlares
mensuales.
 2o.- Los hechos.-

Se narr en la demanda que el Dr. Enrique Low Murtra fue

Ministro de Justicia desde el 30 de septiembre de 1987, hasta el 19 de julio de
1988, poca durante la cual el estado libr una dura lucha contra las mafias del
crimen organizado. Que su accin como ministro de justicia le gener una larga
serie de amenazas contra su vida, de las cuales la administracin fue oficialmente
conocedora, lo cual llev al gobierno a sacarlo del pas, nombrndolo embajador
en Suiza, para retirarlo de la mira de los asesinos. Que en el exterior continuaron
las amenazas situacin de la cual se enter oficialmente al Secretario General de
la Presidencia de la Repblica, don Germn Montoya, quien comunic al doctor
Low las amenazas contra su vida.

Que el doctor Low regres al pas el 18 de enero de 1991,

despus de dejar la embajada en Suiza, al haberle sido aceptada su renuncia
protocolaria. Se dedic a la ctedra universitaria y el 3 de abril de ese mismo ao,
cuando sala de la universidad de La Salle a tomar una taxi, aproximadamente a
las 8 y 10 de la noche, fue asesinado por sicarios que se desplazaban en una
motocicleta.

La responsabilidad demandada se deriva de falla en el servicio

por omisin, dado que el asesinato se produjo porque las autoridades de Colombia
no lo protegieron, a pesar de conocer las amenazas en contra de su vida.

Como normas violadas fueron citadas las siguientes:

Constitucin Nacional de 1886, arts. 16 y 20; Carta Poltica de 1991, Art. 90; D.L.
180 de 1988, Art. 29; C.C.A., Art. 177; Directiva transitoria No. 003 de 24 de enero
de 1991, de la Direccin de la Polica Nacional; Circular No. 109 de 13 de octubre
de 1989, de la Direccin de la Polica Nacional.

3o.- La actuacin procesal.-

La demanda se admiti en auto de 26 de junio de 1992 y se

respondi por medio del escrito que reposa a folio 152 y s.s. del expediente, a
nombre de todos los organismos de la Nacin demandados. All se puso de
presente en primer lugar que los hechos de la demanda no son notorios, por
cuanto la informacin de prensa no constituye tal. Se explic que al Dr. Low le fue
aceptada la renuncia del cargo de embajador por medio del decreto 2833 de 23 de
noviembre de 1990 y que cuando devolvi su pasaporte diplomtico no manifest
que necesitara proteccin para su vida. Se seal que no hubo omisin porque no
se solicit proteccin y la muerte se debi a la actuacin exclusiva de terceras
personas. Se agreg que como lo ha dicho el Consejo de Estado no puede
responsabilizarse al Estado por la actividad furtiva y espordica de los
delincuentes; que a la fecha del regreso del Dr. Low al pas, las circunstancias
haban cambiado en el sentido de que se estaba avanzando en la poltica de
sometimiento de los presuntos narcotraficantes a la justicia, es decir ya no exista
la misma situacin de riesgo que se presentaba cuando sali del pas; por ltimo
se seal que la Polica Nacional est presta a colaborar con la persona que
requiera proteccin y que de acuerdo al Art. 36 y s.s. del Dto. 512 de 1989, el DAS
cumple funciones de seguridad y proteccin de las personas, pero no existe esa
obligacin si el afectado no pide proteccin.

En el trmino que el a quo concedi para alegar, las partes y el

Ministerio Pblico presentaron sendos escritos (folios 272 y s.s. c. ppal.).

La demandada seal que en el proceso no se demostr la

responsabilidad administrativa de la nacin en la muerte del Dr. Low, por cuanto
no se prob que hubiera habido una falla en el servicio por falta de proteccin, y
que como consecuencia de ella se hubiera producido ese suceso. Insisti
fundamentalmente en el hecho de que a su regreso al pas el Dr. Low no solicit
proteccin especial de las autoridades, y que stas no tenan porque drsela sin
que l la hubiere solicitado, porque ello equivaldra prcticamente a una
imposicin, toda vez que l no haba manifestado su deseo en ese sentido y por
ende, no haba dado su consentimiento para ello.

El seor agente del Ministerio Pblico estim que poda

accederse parcialmente a las splicas de la demanda, dado que de acuerdo a lo
dispuesto por el decreto 0512 de 13 de marzo de 1989, Art. 6-C, corresponde al
DAS como una de sus funciones, la de prestar proteccin a la personas que por
motivos especiales puedan ser objeto de atentados contra su persona o bienes.
Estim que deba excluirse de responsabilidad por no haberse probado ningn
nexo con el perjuicio causado, a la Presidencia de la Repblica, al Ministerio de
Relaciones Exteriores, al Ministerio de Defensa y a la Polica Nacional, en razn
de que si bien es cierto es al Estado a quien le corresponde velar por la
tranquilidad y seguridad de la vida, honra y bienes de las personas, de acuerdo
con lo preceptuado por el artculo 2 de la Constitucin Poltica, tambin lo es, que
para procurar este cometido tiene unos organismos especializados en las
funciones relacionadas con la proteccin y seguridad de altos funcionarios; y, en el
caso de falla o falta, es la entidad que por disposicin legal debe responder por los
hechos, aquella a la cual se le puede imputar responsabilidad.

En cuanto a la indemnizacin reclamada pidi que se

reconociera; pero, frente a aquella correspondiente a los perjuicios materiales,
indic que la liquidacin del lucro cesante deba ser sobre el salario que el Dr. Low
devengaba como decano de la facultad de economa de la Universidad de La Salle
y no con base en la remuneracin que percibi como embajador.

La parte actora pidi que se accediera a las splicas de la

demanda. Insisti en que era un hecho notorio suficientemente conocido por las
autoridades del pas, las amenazas que pesaban sobre el Dr. Low por su gestin
desarrollada como Ministro de Justicia. Destac la prueba que en el proceso se
logr, de los hechos de la demanda.

4o.- La sentencia apelada.-

El Tribunal luego de analizado el acervo probatorio concluy

que el Estado Colombiano a travs del organismo encargado de la proteccin de
los altos funcionarios, transgredi sus propias obligaciones; fall en la prestacin
del servicio de proteccin a la vida del Dr. Low, porque eran conocidas por el
gobierno las amenazas que pesaban en su contra por las gestiones en contra del
narcotrfico que adelant como ministro de justicia. Conden solo a la Nacin -
Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-.

Reconoci indemnizacin por perjuicios morales en la cuanta

sealada en la demanda, y los materiales los liquid con base en el salario que el
Dr. Low devengaba como decano de la facultad de economa de la Universidad de
La Salle.
5o.- El recurso de apelacin.-

La sentencia fue apelada por la parte actora y por la Nacin -

DAS. Las demandantes pretenden la modificacin de la decisin del a quo, en dos
aspectos, a saber:

a) Para que la condena involucre a todos los organismos de la nacin en contra

de los cuales se dirigi la demanda; es decir, no solo en contra del DAS, sino
tambin en contra de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa,
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica, y de la
Polica Nacional. A travs de tal solicitud pretenden que ... mediante
Sentencia se declare y PARA QUE JAMS SE REPITA, como el caso del
Doctor LOW y todos los casos como el de l, son un asunto del Estado y no un
asunto meramente policivo. Como fundamento de la apelacin se destac que
a todos los organismos demandados les corresponda garantizar la vida del
doctor Enrique Low; se pidi tener en cuenta que la medida jurdico poltica de
enviarlo al exterior al servicio diplomtico, fue efectiva para garantizar su vida,
y la decisin de retirarlo de ese mismo servicio diplomtico, fue efectiva, pero
esta vez para violar la constitucin, negndole la garanta prevista en el
artculo 16 (1886), lo cual condujo al cumplimiento de las amenazas de los
criminales. Seal que tanto el presidente de la repblica como el ministro de
relaciones exteriores eran conocedores de esa situacin.

b) Para que la indemnizacin que el Tribunal liquid por concepto de perjuicios

materiales, sobre la suma que el doctor Low devengaba como decano de la
facultad de economa de la Universidad de la Salle, sea cambiada al menos
para tomar como base el promedio de lo devengado en el ltimo ao de su
vida. Pidi que se tuviera en cuenta que apenas estaba reiniciando labores
despus de dejar el servicio diplomtico, y por tanto, no tena una fuente
formal segura de ingresos y en consecuencia la indemnizacin reconocida
bajo ningn precepto, corresponde a sus particulares expectativas de vida
productiva.

La Nacin Das por su parte pidi que se revocara la sentencia

apelada y en su lugar se declare que no existe responsabilidad de su parte en la
muerte del Dr. Low Murtra. Seal en su favor que en el proceso no se ha
probado, en concreto, la existencia de una falla del servicio de esa entidad,
derivada de una presunta omisin de proteccin, como resultado de la cual se
hubiera producido ese suceso. Y no hubo tal omisin porque a su regreso al pas
el doctor Enrique Low no solicit proteccin especial al DAS, ni de otra autoridad.
Destac que la prueba de la muerte no constitua la prueba de la responsabilidad
a cargo del DAS, porque en la poca de su regreso al pas, no exista una
situacin que implicara un riesgo o un peligro inminente para la vida del Dr. Low,
que significara que el DAS deba tomar medidas para protegerlo. Seal que para
esa poca haban cesado los actos de terrorismo y los atentados contra
funcionarios del Estado; que se haban entregado a la justicia algunos presuntos
narcotraficantes y se haba convocado a la Asamblea Nacional constituyente.

6o.- La actuacin en esta instancia.

En el trmino que el ad quem concedi para alegar, el DAS

insisti en que deba exonerrsele de responsabilidad, dado que no haba
mediado solicitud de proteccin por parte del Dr. Low, requisito que considera
indispensable para que se estructure la falla por omisin en la prestacin del
servicio. La parte actora recab los argumentos expuestos al apelar, en el sentido
de que constitua un hecho notorio que el ciudadano Enrique Low Murtra estaba
amenazado de muerte y que los organismos demandados se abstuvieron de
brindarle la proteccin y la seguridad que las circunstancias angustiosamente
reclamaban.

La Nacin-Ministerio de Relaciones Exteriores intervino para

argumentar que debi existir peticin de proteccin y como as no sucedi, no hay
responsabilidad del estado. Seal que en Colombia son muchos los funcionarios
que estn amenazados y que el Estado Colombiano se encontrara en
imposibilidad fsica material de ubicar un centinela o varios como forma de
seguridad permanente para sus servidores, de donde cada ciudadano habr de
exponer en forma explcita y concreta la seguridad especial que requiera el tipo de
riesgo que estima tener.

La Polica Nacional pidi que se confirmara la sentencia del

Tribunal, por considerar que fue proferida de manera justa.
 Por ltimo, la Nacin - Departamento Administrativo de la
Presidencia de la Repblica, solicit la confirmacin de la sentencia de primera
instancia en cuanto a la ausencia de responsabilidad de ese ente. Al igual que en
su momento lo hicieron los otros organismos vinculados por la parte demandada,
insisti en que al regreso al pas, ya no exista el riesgo excepcional, ... exista en
la conciencia nacional un oasis de paz y reconciliacin entre los distintos sectores
de la nacionalidad colombiana., es decir, que las circunstancias fcticas de ndole
legal y social haban cambiado desde cuando el Dr. Low se desempe como
ministro de justicia, y obviamente el Estado no puede prestar el servicio especial
de proteccin de manera vitalicia, a las diversas personalidades que han
desempeado cargos honorficos.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA.-

Para la Sala la sentencia apelada debe ser modificada para

acceder parcialmente a las peticiones de la parte actora en el recurso de
apelacin, en cuanto la condena en contra de la Nacin, comprender a los
siguientes organismos: Ministerio de Defensa, Polica Nacional, y Departamento
Administrativo de Seguridad DAS, encargados a nombre del estado de garantizar
la vida de los asociados. En cambio, no resulta comprometida la responsabilidad
de la Nacin a travs del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la Repblica, dado que la muerte del Dr. Low
no se produjo por una accin u omisin, que les sea imputable.

La declaratoria de responsabilidad en contra de la Nacin a

travs del Ministerio de Defensa, la Polica Nacional y el Departamento
Administrativo de Seguridad DAS, proviene de haberse demostrado en el proceso
que no dieron cumplimiento a su funcin, como organismos de seguridad del
estado, de proteger la vida del doctor Enrique Low, que por especiales
circunstancias se encontraba amenazado de tiempo atrs, desde cuando ocup la
cartera de Justicia.

En el proceso se demostraron los hechos que permiten la

declaracin de responsabilidad en la forma sealada. En efecto, las pruebas
recaudadas permiten tener por demostrado:
 1) Que el Dr. Enrique Low Murtra ocup el cargo de Ministro
de Justicia de Colombia, desde el 30 de septiembre de 1987, al 18 de julio de
1988, conforme lo certific el Jefe de la Divisin de personal del Ministerio de
Justicia (fl. 269 c.4).

2) Que en ejercicio de su cargo realiz actos para enfrentar a

las mafias del narcotrfico. La Jefe de la Oficina Jurdica del Ministerio de Justicia,
por medio del oficio No. 03966 de 10 de julio de 1991 dirigido a la Viceprocuradora
General de la Nacin, inform que las actuaciones del Dr. Low en esta materia,
fueron las siguientes:

- Mediante auto del 23 de noviembre de 1987, el Ministro de Justicia

ENRIQUE LOW MURTRA, orden la detencin provisional, con fines de
extradicin, del seor JORGE LUIS OCHOA VSQUEZ, a raz de
peticin formulada por el Gobierno de los Estados Unidos.
- La providencia citada fue revocada mediante auto del 17 de
diciembre de 1987, suscrito por el Ministro LOW MURTRA.
- Mediante auto del 5 de enero de 1988, el Ministro de Justicia
ENRIQUE LOW MURTRA, orden la detencin provisional con fines de
extradicin de los seores JORGE LUIS OCHOA VSQUEZ, FABIO
OCHOA VSQUEZ, JUAN DAVID OCHOA VSQUEZ, PABLO
ESCOBAR GAVIRIA y JOS GONZALO RODRGUEZ GACHA.
Es de anotar que el Consejo de Estado dispuso la suspensin
provisional en prevencin del acto administrativo citado, razn por la
cual no pudo ser ejecutado.
El Ministro ENRIQUE LOW MURTRA, mediante auto del 6 de abril de
1988, dispuso la detencin provisional con fines de extradicin, del
ciudadano Italiano CARLO DINI.
La extradicin del mencionado seor se autoriz con resolucin No. 09
del 20 de enero de 1989, suscrita por el Ministro GUILLERMO PLAZAS
ALCID. La entrega se llev a cabo el 28 de febrero de 1989. (fl. 164
c.4)

3) Que fue asesinado por sicarios el 30 de abril de 1991,

cuando se dispona a tomar un taxi en la Universidad de la Salle. Es abundante la
prueba testimonial que da cuenta del hecho. Tambin se aport el registro de
defuncin (fl. 26 c. ppal ) y copia de la diligencia de levantamiento del cadver (fl.
37 y s.s. c. 4).

4) Que la procuradura General de la Nacin adelant

investigacin de carcter disciplinario, por la falta de proteccin al Dr. Low. Tal
investigacin culmin con providencia del 3 de septiembre de 1992 en la cual se
orden el archivo de las diligencias disciplinarias contra el doctor CESAR GAVIRIA
TRUJILLO, Presidente de la Repblica, el doctor LUIS FERNANDO JARAMILLO
CORREA, Canciller de la Repblica, del General MIGUEL ALFREDO MAZA
MRQUEZ, Director del Departamento Administrativo de Seguridad y del General
MIGUEL ANTONIO GOMEZ PADILLA, Director de la Polica Nacional, por los
hechos materia de esa investigacin.

5) Que por razn de su cargo como Ministro de Justicia el

doctor Enrique Low estaba especialmente amenazado, razn por la cual al
terminar su ministerio se le nombr embajador en Suiza, bajo la seguridad de que
estaba corriendo peligro su vida. El seor German Montoya, secretario de la
Presidencia de la Repblica en el gobierno del presidente Barco, conocedor por
excelencia de la situacin que vivi el doctor Low al frente de la cartera de justicia,
al declarar ante el a quo (fl. 5 c. 3), afirm en relacin con ese nombramiento del
doctor Enrique Low, que primero que todo se le nombr por sus mritos, pero
adems porque haba que protegerlo, y la forma era enviarlo a una embajada
donde tuviera esa seguridad.

El seor Montoya inform adems de las amenazas en contra

del doctor Enrique Low an cuando se encontraba en Suiza; narr como l mismo
se encarg de comunicar tal situacin al embajador para que obtuviera la
proteccin del gobierno Suizo. Coincide plenamente en este punto con la versin
que ante la Procuradura General de la Nacin rindi la seora Yoshiko Nakayama
de Low, quien inform que el seor Montoya los llam a Suiza para prevenirlos de
un complot descubierto en contra de la vida del doctor Low.

6) Que el doctor Enrique Low ocup la embajada en Suiza

hasta diciembre de 1990, cargo que debi dejar porque el nuevo gobierno a cargo
del Presidente Gaviria design como nuevo embajador en ese pas al Dr. Enrique
Parejo Gonzlez. El viceministro de relaciones exteriores para esa poca al
declarar ante la Procuradura General de la Nacin dio cuenta de que as sucedi.
En efecto narr el doctor Rodrigo Pardo Garcia-Pea que cree que la renuncia del
Dr. Low obedeci a la llamada que l mismo le hiciera por orden del Ministro, para
que realizara las gestiones diplomticas necesarias a fin de obtener el beneplcito
del gobierno Suizo sobre el nombramiento del Dr. Enrique Parejo Gonzlez como
embajador de Colombia en ese pas.
 7) Que en enero de 1991, el doctor Low regres al pas, sin
que se le proporcionara proteccin alguna. Gustavo Ardila Duarte, con parentesco
de afinidad con un hermano del doctor Enrique Low, al declarar ante la misma
Procuradura General de la Nacin, narr que fue l quien recibi en el aeropuerto
al Dr. Low cuando regres de Suiza; que al da siguiente lo acompa al Ministerio
de Relaciones Exteriores con el fin de solicitar un vehculo para su transporte y
seguridad, pero, que en el segundo piso del Palacio de Nario unos empleados
subalternos les informaron que no era posible dada la escasez del parque
automotor.

8) Si bien es cierto que el doctor Enrique Low no solicit

directamente del Ministerio de Relaciones Exteriores, que se le diera proteccin a
travs de su nombramiento en otra embajada, terceras personas si lo hicieron en
su nombre y la peticin lleg hasta el canciller Luis Fernando Jaramillo Correa; as
se concluye de la declaracin que mediante certificacin jurada rindi el Dr.
Alfonso Valdivieso quien para la poca de los hechos era ministro de educacin.
Ante la viceprocuradora general de la nacin, encargada de la investigacin
disciplinaria, declar:

A raz de la desvinculacin del doctor Enrique Low Murtra de su cargo

como Embajador ante el Gobierno de Suiza, el doctor Benjamin Ardila
Duarte y su hermano Rafael, me solicitaron que planteara ante las
instancias respectivas del Gobierno la designacin del doctor Low -
quien tena parentesco de afinidad con ellos -, en otro cargo
diplomtico.- En ese entonces haba sucedido el fallecimiento del
doctor Jorge Ardila Duarte y la peticin iba ligada a la posibilidad de que
el doctor Low reemplazara a Jorge, quien ya haba sido designado
Embajador en el Uruguay, an cuando no alcanz a asumir el cargo.- Si
bien me fue manifestada la situacin de su seguridad personal, debo
establecer que para m no apareci sta como la razn fundamental del
planteamiento. Entre otras consideraciones, por cuanto muy
sinceramente, nunca imagin que tan destacado profesional y ejemplar
servidor pblico, de condiciones humanas sobresalientes, pudiera ser
objeto de un crimen tan repudiable como el que seg su vida. Esa era
mi conviccin.- Debido a la solicitud de los hermanos Ardila Duarte y
durante una reunin social en el apartamento del Senador Jos
Blackburn, organizada con ocasin del nombramiento como
Embajadora en Guatemala de la doctora Yolanda Pulecio, le transmit la
peticin al seor canciller, doctor Luis Fernando Jaramillo Correa. Esto
ocurri a mediados de diciembre de 1990.- El doctor Jaramillo recibi
mis comentarios y en esa conversacin avanzamos muy sucintamente
sobre las complejidades en la integracin de la nmina de agentes
diplomticos del Gobierno con ocasin del relevo presidencial. (fl. 197
y 198 c. 4)
9) Los organismos encargados de prestar el servicio de
seguridad a cargo del estado, conocan suficientemente la existencia de serias
amenazas contra del Dr. Low. Obra prueba abundante en el expediente de que
menos de un ao antes de su asesinato, las autoridades militares haban
descubierto un complot para matarlo. En un allanamiento encontraron unos
cassettes que contenan una conversacin entre Pablo Escobar y Guido Parra, en
los cuales se revelaba un plan del crimen organizado para matar al Dr. Low en la
embajada de Suiza. No obstante todas esas prevenciones y advertencias, el Dr.
Low regres al pas sin que los organismos de seguridad tomaran las medidas
necesarias para salvaguardar su vida.

El General Harold Bedoya Pizarro como comandante de la

Segunda Brigada del Ejrcito Nacional, confirm el conocimiento que los
organismos de seguridad tenan acerca de tales amenazas. En su declaracin
ante la Viceprocuradura General de la Nacin, dijo:

La ilustre Viceprocuradora General de la Nacin, al igual que todo el

pueblo colombiano, sabe que el doctor ENRIQUE LOW MURTRA fue
asesinado el 30 de abril de 1991. Con base a lo expuesto por la
REVISTA SEMANA en la transcripcin que acabo de hacer, el Alto
Gobierno estaba enterado, desde ENERO DE 1990, con ms de un ao
de antelacin, del contrato del Cartel de Medelln con la ETA para
asesinar al doctor ENRIQUE LOW MURTRA.
Los cassettes entregados por la Cuarta Brigada con sede en Medelln,
decomisados al Cartel durante el mes de MAYO DE 1990, se pusieron a
disposicin de la autoridad Judicial - Juez Segundo de Orden Pblico
de Bogot, en comisin en Medelln, el 14 de mayo de 1990, mediante
Oficio 1504, es decir, cuatro (4) meses y medio despus de que el Alto
Gobierno tena ya conocimiento de los mismos trminos contenidos en
la grabacin y en relacin con el contrato para asesinar al doctor
ENRIQUE LOW MURTRA celebrado entre PABLO ESCOBAR y la ETA.
Por otra parte, seora Viceprocuradora, es menester tener en cuenta
que, al hacer entrega la Cuarta Brigada con sede en Medelln a la
Unidad de Polica Judicial del DAS, primero, y, al seor JUEZ 2. DE
ORDEN PUBLICO DE BOGOTA, en comisin en Medelln, de los
cassettes decomisados, para investigar las actividades de la mafia del
narcotrfico, corresponda al seor Juez RUBEN DARO CEBALLOS
MENDOZA, ante su Secretario y Agente Especial del Ministerio Pblico
que ped a la Regional de la Procuradura en Medelln para que
ejercieran vigilancia al Proceso, efectuar la evaluacin de la prueba
grabada puesta a su disposicin y darle o no la credibilidad necesaria
para tomar medidas de prevencin a las autoridades competentes,
siendo de anotar que, el Comando de la Brigada a mi cargo, no poda
difundir el texto del cassette transcrito en su cuestionario, sin que se
violara la reserva sumarial.

La existencia de amenazas en contra de la vida del Dr. Low

Murtra, era de pblico conocimiento, haba sido difundida la noticia a travs de los
medios informativos, por ejemplo la revista Semana trada al proceso y
mencionada por el General Bedoya. Es abundante la prueba testimonial,
especialmente aquella rendida ante la Procuradura General de la Nacin, donde
personajes de la vida nacional tales como el Dr. Vctor Mosquera Chaux (fl. 269 y
s.s. c. 4),as lo indicaron. El Dr. Carlos Betancur Jaramillo, consejero de Estado,
quien fue compaero del Dr. Low cuando ste fue tambin consejero de Estado,
dijo al respecto:

Por informacin que el mismo Enrique me dio en varias oportunidades,

supe que estaba seriamente amenazado por las funciones que cumpla
en el Ministerio de Justicia, en especial por la campaa que estaba
desarrollando contra el narcotrfico. Como lo convers con l, las cosas
se daaron luego de que Enrique, por televisin, le hizo cargos a
Rodrguez Gacha por el asesinato del Doctor Pardo Leal. Las
amenazas eran telefnicas y mediante annimos. Supe de estos
ltimos, pero no los v. Tan amenazado estaba Enrique que todos sus
amigos y conocidos coincidamos que la nica salida que tena era una
embajada en un pas europeo. Nos pareca Europa lo mejor, dada la
vocacin intelectual de Enrique y sus ancestros hispano-alemanes.- La
prensa nacional le dio un gran despliegue al frustrado atentado contra
Enrique cuando trabajaba en la embajada. El mismo me cont detalles
de ese atentado y las medidas especiales de seguridad que le brind el
gobierno Suizo. Enrique tom eso con cierta tranquilidad. ....Tuve
oportunidad de conversar telefnicamente con Enrique, das despus
de su retiro de la Embajada. Le insist que l no poda regresar al pas;
que la violencia subsista con una gran virulencia. Le ped, ante su
insistencia de regresar a cualquier riesgo porque careca de medios
para permanecer en Europa, que me dejara jugar su nombre para
ingresar al Consejo de Estado. Fracas en este intento por el
santanderismo parroquial que mueve a veces nuestra corporacin. Una
de las razones que aduje para respaldar la postulacin de Enrique fue
precisamente la proteccin que iba a necesitar y que siendo miembro
del Consejo se le poda brindar, as fuera en pequea escala. (fl. 148,
c. 4).

Con base en los hechos demostrados fuerza es concluir que

los organismos encargados de prestar el servicio de seguridad a cargo del estado,
incurrieron en omisin en el cumplimiento de sus funciones, por no haber tomado
las medidas necesarias de proteccin del Dr. Low, a su regreso al pas. No es
necesario para que en este caso se estructure la falla en el servicio por omisin,
que hubiera mediado una peticin especial de proteccin, dado que esos mismos
organismos fueron los que encontraron, estudiaron y analizaron las pruebas que
contenan las amenazas; se refiere la Sala a los cassettes encontrados en
Medelln donde haba una conversacin entre el narcotraficante Pablo Escobar
Gaviria y su abogado Guido Parra, en relacin con la orden de dar muerte al Dr.
Low.
 Para el cabal cumplimiento de sus funciones a los organismos
de seguridad les corresponda realizar una labor de inteligencia con miras a
determinar la proteccin que ameritaba el Dr. Low, dado que conocan a ciencia
cierta que era objeto de serias amenazas.

No es explicacin suficiente para que se constituya en

eximente de responsabilidad aquella segn la cual para enero de 1991 cuando el
doctor Enrique Low regres al pas, haban cambiado las circunstancias existentes
cuando ste ocup el cargo de ministro de justicia. No se demostr que en efecto
se hubiera presentado un cambio que permitiera entender con buen fundamento
que las amenazas en contra del Dr. Low, haban perdido vigencia. Tal conclusin
solo poda tomarse previo un estudio a fondo y analtico de la situacin, por parte
de un comit de inteligencia de los organismos de seguridad. Esa precaucin no
fue tomada, simplemente se hizo caso omiso de su regreso al pas, y tal omisin
culmin con su muerte a manos de sicarios.

Tampoco es de recibo el argumento del DAS segn el cual no

se enter del regreso al pas del Dr. Low y como nadie se lo avis, entonces no
saba que deba brindarle proteccin. Se pregunta la Sala entonces el DAS a que
se dedica a travs de su seccin de extranjera? En el decreto 0512 de 13 de
marzo de 1989, expedido por el Presidente de la Repblica en virtud de las
facultades extraordinarias que le confiri la ley 43 de 1988, para modificar la
estructura del DAS, vigente para la poca en que ocurrieron los hechos, se
dispuso como una de las funciones de ese departamento administrativo, llevar el
registro de extranjeros en todo el territorio nacional; controlar su ingreso,
permanencia y salida del pas; proveer a su documentacin y vigilar en puertos y
aeropuertos internacionales el cumplimiento de las disposiciones sobre emigracin
o inmigracin de nacionales y extranjeros.

Quien a nombre del estado, en cumplimiento de los deberes

que un cargo pblico le impone, enfrenta una lucha en contra del crimen, la cual
genera amenazas en contra de su vida e integridad personal, debe ser protegido
por los organismos de seguridad del estado, de por vida si ello es necesario, y sin
que sea menester que medie una solicitud de proteccin; porque esa es
precisamente la funcin de los organismos de seguridad, porque si se arriesga la
vida para enfrentar una lucha que corresponde al Estado, tal acto debe ser
compensado al menos, con la proteccin de la vida. Quienes al ocupar un cargo
pblico, por servir a la comunidad exponen su vida frente a la lucha que el Estado
libra contra las mafias del crimen organizado, tienen derecho como mnimo a que
se les garantice la proteccin de su vida, sin que tengan que hacer solicitudes
concretas al respecto.

En cuanto se refiere a la responsabilidad de la Nacin a travs

del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la Repblica, la Sala encuentra que el dao constituido por la
muerte del Dr. Enrique Low, no les es imputable, habida consideracin al hecho de
que a esos organismos no les compete brindar seguridad a las personas que por
motivos especiales deben ser protegidas. Tal funcin como se ha anotado a lo
largo de estas consideraciones compete a los organismos de seguridad. Si bien es
cierto que mantener al Dr. Low en una embajada en el extranjero era una forma de
proteger su vida, sta no era la nica posibilidad para protegerlo, y el nuevo
gobierno tena la facultad discrecional de cambiar a sus agentes diplomticos que
no eran de carrera, como no lo era el Dr. Low. No corresponda ni a la Presidencia
de la Repblica, ni al Ministerio de Relaciones Exteriores, velar por la seguridad
del Dr. Low, esa funcin est expresamente asignada a los organismos de
seguridad del Estado, representados en el Ministerio de Defensa, la Polica
Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad DAS.

Por ltimo, en relacin con la indemnizacin que el a quo

reconoci, la Sala respalda aquella fijada por concepto de perjuicios morales, dado
que con la demanda se arrimaron pruebas idneas de que las demandantes eran
la cnyuge y las hijas del Dr. Enrique Low Murtra (fls. 26 y s.s. c. ppal). En
cambio, se rectificar la indemnizacin que a ttulo de perjuicios materiales en la
modalidad de lucro cesante, reconoci el a quo en favor de la cnyuge
sobreviviente, con base en el salario que al momento de su muerte devengaba el
doctor Low Murtra como decano de la facultad de economa de la Universidad de
La Salle ($400.000 mensuales.) Estima la Sala que la liquidacin sobre la suma
mencionada no corresponde a lo que el Dr. Low dej de percibir a raz de su
muerte y en consecuencia con ella no se indemniza realmente el dao material
causado. En efecto, en el momento de ser asesinado haca apenas 4 meses que
haba regresado al pas despus de pasar ms de una ao en la embajada de
Suiza, apenas estaba empezando a reorganizar su actividad econmica por fuera
de un cargo pblico, y el nico ingreso fijo que tena era aquel derivado de su
actividad acadmica, pero que no corresponda realmente a su capacidad
productiva, si se tiene en cuenta la trayectoria que tena en posiciones pblicas y
su preparacin acadmica.

De la preparacin acadmica y la trayectoria en cargos

pblicos del Dr. Low inform ampliamente el doctor Fernando Antonio Garzn
Len, quien lo conoci desde el ao de 1961, cuando ambos estudiaban en la
Universidad Nacional. Lo describi como una persona de sorprendente
inteligencia, quien despus de egresado de la Universidad Nacional fue a Illinois
con una beca que le dio la fundacin Fullbright, por haber sido el primer alumno de
su promocin; que luego siendo profesor de la Universidad del Valle hizo una
especializacin en Harvard; que fue importado al pas con la misin Musgrave,
para hacer una reforma tributaria. Que fue director Nacional de Impuestos; que en
el gobierno del presidente Pastrana fue nombrado Secretario Econmico de la
Presidencia; que al empezar el gobierno del presidente Lpez Michelsen fue
nombrado en el Banco Mundial; luego fue Contralor de Bogot, Consejero de
Estado, Director Nacional del Sena, Ministro de Justicia y finalmente embajador en
Suiza.

Su trayectoria permite a la Sala determinar que la

remuneracin que tendra de haber continuado con vida, correspondera por lo
menos a la de un alto funcionario del Estado, entre los cuales se encuentran los
magistrados de las Altas Cortes; cabe recordar que fue consejero de Estado. Pero
en ningn caso su remuneracin poda ser inferior. La Sala optara por reconocer la
indemnizacin con base en la remuneracin que hoy devenga un Consejero de
Estado, es decir un alto funcionario del Estado, rechazando en cambio la peticin
de la demanda en el sentido se realizar la liquidacin con base en lo que
devengaba como embajador, dado que l no era un diplomtico de carrera, no
estaba dentro de lo previsible que ocupara otra embajada, y adems estos cargos
dadas las especiales circunstancias en que se desempean, tienen remuneracin
diferente a la de los altos funcionarios del Estado, porque comprende aspectos
muy especiales tales como el pago de vivienda, oficina, y en esa remuneracin se
tiene en cuenta que segn el pas donde se desempee el cargo, el ingreso debe
ser suficiente para vivir en el exterior.

El Decreto 47 de enero 10 de 1997, fij en $8581.186, la

asignacin mensual para los Consejeros de Estado. De esa suma se descontar
el 50% que se presume que el doctor Low dedicaba a su propio sostenimiento, el
otro 50%, es decir $4290.593, ser la base para la liquidacin de indemnizacin
en favor de la seora Yoshiko Nakayama de Low, su cnyuge sobreviviente.

El tiempo durante el cual se reconocer la indemnizacin,

corresponde a 193.89 meses, que era la vida probable del doctor Enrique Low,
quien al momento de su muerte contaba con 62 aos 1 mes y 7 das de edad,
dado que de acuerdo a su registro civil de nacimiento visible a folio 130 del c. ppal,
haba nacido el 23 de marzo de 1929. El reconocimiento se har por ese perodo,
porque su cnyuge era menor, conforme se constata con su certificado de
nacimiento (fl. 299 ibdem), segn el cual naci el 24 de septiembre de 1937.

De ese lapso, 73,63 meses correspondientes al tiempo

transcurrido entre la fecha de la muerte y esta sentencia, se liquidarn como
indemnizacin debida; el resto, es decir 120.26, se liquidarn a ttulo de
indemnizacin futura.

LIQUIDACIN

DEBIDA:

S = Ra (1+i)n - 1
i

S = $4290.593 (1+0.004867)73.63 -1
0.004867

S = $378839.317

FUTURA:

S = Ra (1+i)n - 1
i (1+i)n
 S = $4290.593 (1+0.004867)120.26 - 1
0.004867(1+0.004867)120.26

S = $4290.593 x 0.792991912
0.008726491

S = $389893.893

Total indemnizacin por concepto de perjuicios materiales en

la modalidad de lucro cesante, para la seora Yoshiko Nakayama de Low, la suma
de $768733.210

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de
la Repblica y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

MODIFICASE la sentencia apelada, esto es la proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Tercera el 25 de enero de 1996,
la cual quedar as:

1) DECLARASE a la NACIN - MINISTERIO DE DEFENSA, POLICA

NACIONAL, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS-
patrimonialmente responsable de la muerte del Dr. ENRIQUE LOW MURTRA,
ocurrida en esta ciudad el 30 de abril de 1991.

2) Como consecuencia de la declaracin anterior, CONDENASE a la NACIN -

MINISTERIO DE DEFENSA, POLICA NACIONAL, DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS- a pagar las siguientes sumas:
 a) A ttulo de indemnizacin por perjuicios morales, en favor de las seoras
Yoshiko Nakayama de Low, Amalia y Olga Low Nakayama, el equivalente
en pesos a mil (1.000) gramos de oro fino, para cada una de ellas.

El precio del oro ser el interno que certifique el Banco de la Repblica a la

fecha de ejecutoria de esta sentencia.

b) A ttulo de indemnizacin por perjuicios materiales en la modalidad de lucro

cesante, en favor de la seora Yoshiko Nakayama de Low, la suma de
SETECIENTOS SESENTA Y OCHO MILLONES SETECIENTOS TREINTA
Y TRES MIL DOSCIENTOS DIEZ PESOS ($768733.210,00) MONEDA
LEGAL.

3) Las sumas a que se refiere el numeral anterior, DEVENGARN intereses

comerciales dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta
sentencia, y moratorios de ah en adelante.

4) NIEGANSE las dems pretensiones de la demanda.

5) Para el cumplimiento de esta sentencia EXPDANSE copias con destino a las

partes con las precisiones del Art. 115 del Cdigo de Procedimiento Civil y con
observancia de lo preceptuado en el Art. 37 del Decreto 359 de 22 de febrero
de 1995. Las copias destinadas a la parte actora sern entregadas a su
apoderado judicial que ha venido actuando.

CPIESE, NOTIFQUESE, CMPLASE Y DEVULVASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en

sesin de fecha,

DANIEL SUREZ HERNNDEZ JESS MARA CARRILLO B.

JUAN DE DIOS MONTES HERNNDEZ RICARDO HOYOS DUQUE

LOLA ELISA BENAVIDES LPEZ
Secretaria