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A LEI COMPLEMENTAR E O SEU PROCESSO DE ELABORAO

NA CMARA DOS DEPUTADOS

Edilson Santos Barros

Resumo: Estudo da teoria referente lei complementar. Discusso sobre a elaborao da lei
complementar. Anlise de dados na tramitao dos projetos de lei complementar na Cmara dos
Deputados. Pesquisa sobre a ocorrncia de dois turnos de discusso e votao nos projetos de lei
complementar transformados em norma jurdica a partir de 1989.

Palavras-chave: lei complementar; elaborao; projeto; processo legislativo; Cmara dos


Deputados; tramitao; turnos.

Resumen: Estudio de la teora acerca de la ley orgnica. Discusin sobre el proceso de


elaboracin de la ley orgnica. Anlisis de datos de la tramitacin del proyectos de ley orgnica
en la Cmara de los Diputados. Investigacin sobre la ocurrencia de dos vueltas de debate y
votacin de proyectos de ley orgnica transformados en norma jurdica desde 1989.

Palabras-clave: ley orgnica; elaboracin; proyecto; proceso legislativo; Cmara de los


Diputados; tramitacin; vueltas.

1 Introduo

A elaborao do presente estudo foi motivada pelo interesse em saber se a tramitao


dos projetos de lei complementar na Cmara dos Deputados observa os preceitos determinados
pelo Regimento Interno daquela Casa. O objetivo geral do artigo tratar da lei complementar e
de sua tramitao no Congresso Nacional, sendo o objeto especfico da pesquisa o processo de
deliberao dos projetos de lei complementar na Cmara dos Deputados.

Artigo produzido a partir de monografia apresentada ao Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao,


Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados, como trabalho final do Curso de Especializao em
Processo Legislativo, sob orientao do Prof. Julio Roberto de Souza Pinto.

Analista Legislativo da Cmara dos Deputados, especialista em processo legislativo pelo Programa de Ps-
graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados.
(edilson.barros@camara.gov.br).
A lei complementar e o seu processo de elaborao na Cmara dos Deputados

A lei complementar uma espcie normativa que possui dois grandes diferenciais em
relao lei ordinria: destina-se a regulamentar matrias a ela reservadas pela Constituio, e
sua aprovao exige quorum qualificado de maioria absoluta nas duas Casas do Congresso
Nacional. No que se refere tramitao do projeto de lei complementar, no se verificam
diferenas substanciais em relao ao projeto de lei ordinria, exceo da apreciao, na
Cmara dos Deputados, em dois turnos de discusso e votao, o que no ocorre no Senado
Federal. Da diferena entre os procedimentos adotados pelas duas Casas Legislativas, decorrem
as indagaes que nos propomos a responder neste artigo:
1) h necessidade de deliberao dos projetos de lei complementar em dois turnos?
2) h algum prejuzo na elaborao da lei complementar com a supresso de um turno?
3) h algum ganho na apreciao da proposio em turno nico?

2 Conceito de lei complementar e seus requisitos


Os doutrinadores circundam a mesma rbita em seus conceitos, partindo dos requisitos
constitucionais para definir lei complementar, em sntese, como aquela cujo objeto material
encontra-se previamente definido pela Constituio e que dever ser aprovada por quorum
especial e qualificado nas duas Casas Legislativas.

No que diz respeito aos assuntos a serem tratados por lei complementar, a doutrina
predominante assevera que a Constituio trouxe rol taxativo de hipteses de incidncia deste
tipo normativo. Por se tratar, portanto, de numerus clausus, Silva (2003, p. 246) afirma que a
questo de reserva legal qualificada, na medida em que certas matrias so reservadas pela
Constituio lei complementar, vedada, assim, sua regulamentao por lei ordinria (grifos
do autor).

3 O processo de elaborao da lei complementar


No que se refere ao processo de elaborao da lei complementar, observa-se que a
Constituio Federal no registrou, exceo do quorum de aprovao, nenhum procedimento
especial a ser adotado em contraposio ao procedimento da lei ordinria. O art. 61 prescreve os
mesmos legitimados para apresentarem os dois tipos de projetos: qualquer membro ou comisso
da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional; o Presidente da
Repblica; o Supremo Tribunal Federal; os Tribunais Superiores; o Procurador-Geral da
Repblica; e os cidados, na forma prevista no 2 do mesmo artigo. Quando os projetos de lei
ordinria e complementar tiverem origem externa ao Poder Legislativo Federal, sempre
iniciaro sua tramitao pela Cmara dos Deputados (art. 61, 2, e art. 64). Como o projeto de
lei ordinria, o projeto de lei complementar est sujeito ao regime de urgncia constitucional
previsto no 1 do art. 64 da Constituio Federal. A tramitao sempre se processar nas duas

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Casas Legislativas e retornar Casa iniciadora em caso de oferecimento de emendas pela Casa
revisora (art. 65, pargrafo nico).
A grande diferena entre as espcies de projetos, como j mencionado, o campo
material de atuao de cada uma, uma vez que os assuntos a serem objeto de projetos de lei
complementar esto prescritos na Constituio em rol taxativo enquanto o campo material dos
projetos de lei ordinria residual, ou seja, os projetos de lei ordinria tratam de temas que no
so objeto de lei complementar, decreto legislativo ou resoluo. Essa delimitao impe ao
legislador infraconstitucional a obedincia ao princpio conhecido como princpio da reserva
qualificada (SILVA, 2003), tambm denominado princpio da reserva complementar
(BACHA, 2004) ou princpio da especialidade (ALEXANDRINO & PAULO, 2005). Esse
princpio tambm impede a regulamentao de matrias reservadas lei complementar por
medida provisria (art. 62, 1, III, CF) e por lei delegada (art. 68, 1, CF).
No mbito regimental, percebe-se que a Cmara dos Deputados foi mais atenciosa com
os projetos de lei complementar do que o Senado Federal. O Regimento Interno da Cmara dos
Deputados concedeu aos projetos de lei complementar a tramitao em regime de prioridade
(art. 151, II, a), o que reduz o prazo para apreciao, em cada comisso, de quarenta para dez
sesses ordinrias (art. 52) e lhes concede preferncia na deliberao sobre as demais
proposies, logo aps os projetos em regime de urgncia (art. 158). O Regimento Interno do
Senado Federal no faz nenhuma distino entre a tramitao de um projeto de lei ordinria e
um projeto de lei complementar.
Alm disso, a Cmara dos Deputados conferiu aos projetos de lei complementar a
deliberao em dois turnos de discusso e votao (art. 148), fazendo-os equivaler, nesse
particular, s propostas de emenda Constituio. Esse rigor vai alm da exigncia
constitucional, embora tambm no a contrarie, uma vez que ela omissa nesse ponto. No
entanto, em atendimento ao art. 65 da Constituio Federal, o projeto em fase de reviso dever
ser apreciado em turno nico de discusso e votao.
Importante mencionar que o art. 149 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados
prev a possibilidade de no haver votao no segundo turno, desde que a discusso deste turno
seja encerrada sem oferecimento de emendas. Outra possibilidade de supresso do segundo
turno na apreciao dos projetos de lei complementar, a qual se apresenta mais recorrente, a
solicitao de urgncia pelos lderes partidrios, nos termos do artigo 155 do Regimento Interno
da Cmara dos Deputados. A atribuio de urgncia ao projeto torna dispensveis as
formalidades regimentais no excepcionadas pelo art. 152 do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados, quais sejam, a publicao e distribuio em avulsos, a prolao de pareceres das
comisses ou de relatores designados e o quorum para deliberao. Como a apreciao em
segundo turno no se encontra explicitamente prevista como requisito indispensvel
tramitao dos projetos de lei complementar, a Presidncia da Cmara interpretou que no

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A lei complementar e o seu processo de elaborao na Cmara dos Deputados

havia bice a sua supresso, conforme se depreende das Questes de Ordem ns 10.434, de
22/06/1993, 126, de 26/06/1996. 10.349, de 01/10/1997, 10.450, de 24/11/1999 e 465, de
03/04/2001
No caso de o projeto no alcanar na votao, em qualquer das Casas Legislativas, a
aprovao da maioria absoluta dos membros do Colegiado, ele ser considerado rejeitado e
enviado ao arquivo. Tomando por exemplo a composio da Cmara dos Deputados, que possui
atualmente 513 deputados, o projeto de lei complementar que obtivesse a aprovao de 256
deputados e 1 absteno no teria cumprido a exigncia constitucional de, pelo menos, 257
votos pela aprovao; portanto, seria tido como rejeitado pela maioria absoluta.
Aprovado regularmente pela Cmara e pelo Senado, o projeto ser enviado ao
Presidente da Repblica, que poder sancion-lo ou vet-lo, total ou parcialmente (art. 66, CF).
Interessante registrar que, no caso de aposio de veto, o projeto vetado integralmente ou a parte
vetada retornar ao Congresso Nacional para reexame da matria em sesso conjunta, com
vistas confirmao ou no do veto (art. 66, 4). Ocorre que o quorum para rejeitar o veto
presidencial o mesmo exigido, minimamente, para aprovar a matria na sua tramitao, qual
seja, o de maioria absoluta.
Isso implica dizer que, teoricamente, se todos os votantes confirmassem seu primeiro
voto pela aprovao integral da matria quando da tramitao do projeto de lei complementar, o
veto sempre seria rejeitado. No entanto, considerando que a apreciao do veto realizada
mediante votao secreta em um outro momento poltico, no qual o Presidente da Repblica j
ofereceu as suas razes para censurar o projeto, os parlamentares que o aprovaram
integralmente podem se convencer de que melhor ser apoiar a recomendao presidencial.

4 Pesquisa
O universo de pesquisa apresentado cinge-se aos projetos de lei complementar
transformados em norma jurdica a partir da promulgao do atual Regimento Interno da
Cmara dos Deputados, o que ocorreu em 21 de setembro de 1989, at 31 de janeiro de 2007, a
fim de incluir no estudo os projetos que foram aprovados e sancionados no decorrer de toda a
52 Legislatura. A razo do recorte temporal deve-se ao fato de o estudo ser restrito ao sistema
constitucional vigente, sendo que o atual Regimento Interno da Cmara dos Deputados somente
adaptou as normas de tramitao de proposies ao texto constitucional cerca de um ano aps a
promulgao da Constituio Federal de 1988.
Esse universo estudado constitui-se de 66 proposies que tramitaram nas duas Casas
Legislativas e foram sancionadas, promulgadas e publicadas. No foram inclusos, na
amostragem, os projetos em tramitao ou arquivados, pelo fato de no oferecerem um rito
completo que pudesse gerar concluses seguras sobre o processo legislativo das leis
complementares.

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As informaes foram extradas do stio eletrnico da Cmara dos Deputados1 a partir


dos seguintes parmetros: tipo de proposio (PLP Projeto de Lei Complementar); e situao
(transformada em norma jurdica). Tambm foram utilizados os stios eletrnicos do Senado
Federal2 e da Presidncia da Repblica3 para complementao e checagem das informaes.
No objeto do trabalho adentrar na discusso de mrito e nas questes de fundo que
revestem as leis complementares. O interesse do estudo focaliza-se no processo legislativo dos
projetos de lei complementar que deram origem a normas jurdicas na Cmara dos Deputados.
Todavia, sero oferecidas algumas referncias s matrias apenas a ttulo ilustrativo.

4.1 Apurao e anlise dos dados


Conforme mencionado, o universo da pesquisa formado pela tramitao de 66 projetos
que deram origem s Leis Complementares de n 61, de 26 de dezembro de 1989, at a de n
126, de 16 de janeiro de 2007. Apesar de a Lei Complementar n 60, de 10 de outubro de 1989,
ter sido publicada aps a promulgao do Regimento, esta norma no foi inclusa na amostra,
porque a tramitao no seguiu as novas regras regimentais, uma vez que sua passagem pela
Cmara data de 13 de setembro de 1988. Entretanto, foi interessante perceber que houve
semelhana de sua tramitao se comparada dos projetos posteriores.
Verificou-se que a iniciativa dos projetos foi distribuda de forma equilibrada: o Poder
Executivo iniciou 27 projetos, perfazendo 40,7% do total; a Cmara dos Deputados contribuiu
com o mesmo percentual de 40,7% dos projetos de lei complementar (27); o Senado Federal
comeou o processo legislativo de 11 proposies (17%); e apenas 1 (1,6%) resultou de
iniciativa do Ministrio Pblico da Unio. Considerando a proporo de membros das duas
Casas Legislativas, era de se pressupor que a Cmara teria mais iniciativas de proposies que o
Senado Federal, o que se confirma com a quantidade de projetos efetivamente convertidos em
leis complementares.
O Poder Executivo aparece como um grande proponente, porque tem interesse em
apresentar projetos que interfiram diretamente em sua gesto e governabilidade, como a
organizao de rgos (SUDAM, SUDENE, SUFRAMA, AGU, Defensoria Pblica) e a
instituio de fundos (FUNPEN, FUNAPOL) e matrias de arrecadao tributria (COFINS,
IPI, IPMF). No entanto, a predominncia da iniciativa recaiu sobre o Poder Legislativo, quando
somados os projetos originrios da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. O projeto de lei
complementar iniciado pelo Ministrio Pblico, por sua vez, refere-se sua organizao, s suas
atribuies e ao seu estatuto. Pode-se constatar tambm que 83% das proposies (55)

1
http://www2.camara.gov.br/proposicoes/
2
http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/pesqAvancada.asp
3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Quadro_Lcp.htm

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A lei complementar e o seu processo de elaborao na Cmara dos Deputados

iniciaram sua tramitao na Cmara dos Deputados, o que confirma a vocao natural do
Senado Federal como Casa Revisora.
Foi observado ainda que uma parcela considervel dos projetos (40%) destinou-se
alterao das leis complementares ou sua completa substituio, como foi o caso das leis de
organizao da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia SUDAM (LC n
124/2007, antes regulada pela LC n 67/1991) e da Superintendncia do Desenvolvimento do
Nordeste SUDENE (LC n 125/2007, que substituiu a LC n 66/1991). A lei complementar
mais alterada foi a LC n 87/1996, tambm conhecida com Lei Kandir, modificada sete vezes
pelas LCs ns 92/1997, 99/1999, 102/2000, 114/2002, 115/2002, 120/2005 e 122/2006.
Quanto ao regime de tramitao das proposies, observou-se que apenas 3 delas (5%)
tiveram seu processo legislativo como previsto no Regimento Interno, ou seja, cumpriram todos
os procedimentos em regime de prioridade. Os demais 63 projetos (95%) foram submetidos ao
regime de urgncia, sendo 11 por solicitao do Presidente da Repblica, nos termos do art. 64,
1, da Constituio Federal, e 52 por solicitao dos lderes partidrios, de acordo com o art.
155 do Regimento Interno. Esses percentuais demonstram que a maior parte dos projetos so
impulsionados por interesses polticos momentneos, que motivam a apreciao imediata ou
abreviada da matria
Dentre os 63 projetos qualificados como urgentes, apenas 11 (17%) tiveram seu
processamento concludo nas comisses, isto , somente foram inclusos para deliberao na
pauta do Plenrio aps a aprovao dos pareceres de todas as comisses. Essas proposies no
receberam emendas em Plenrio. Outros 16 projetos (25%) concluram a primeira fase de
apreciao nas comisses, mas no retornaram a elas para a manifestao sobre as emendas
oferecidas em Plenrio. Em ambos os casos, a solicitao de urgncia foi apresentada depois
que os projetos passaram pelas comisses.
A tramitao de 12 (19%) projetos foi interrompida nas comisses, obtendo a
apreciao de apenas alguns pareceres, sendo os demais apresentados durante a Ordem do Dia
do Plenrio. Os restantes 24 (39%) projetos tiveram toda sua tramitao no Plenrio, com a
designao dos relatores, em substituio s comisses, feita pelo Presidente da Cmara no
momento da apreciao da matria. Constata-se do exposto que, dentre os projetos em urgncia
aprovados, 52 (83%) tiveram a forma de manifestao dos pareceres alterada pela mudana do
regime de tramitao.
Outra interessante informao que se pode retirar da anlise das tramitaes a
pertinente ao tempo decorrido entre a apresentao do projeto de lei complementar e sua
deliberao definitiva na Cmara dos Deputados. Verificou-se que 40 projetos (60%)
concluram sua tramitao em menos de um ano; 16 (24%), entre um e trs anos; 7 (11%), entre
trs e cinco anos; e 3 (5%) foram apreciados em mais de cinco anos. Vale ressaltar que, somente

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aps muito tempo de inrcia, os projetos cuja tramitao foi superior a cinco anos sofreram
alterao de regime e foram finalmente apreciados pelo Plenrio.
Finalmente, cumpre registrar que a tramitao de seis projetos, quase 10% dos casos,
completou-se em menos de vinte dias, sendo a mais rpida a do PLP n 231/1990, oriundo do
Senado Federal, que deu origem LC n 64/1990. Na pesquisa sobre o andamento desta
proposio, consta sua apresentao em 25/4/1990 e sua aprovao em 26/4/1990, ou seja, a
tramitao na Cmara dos Deputados durou apenas um dia. Isso demonstra a celeridade que o
regime especial imprime aos projetos. Em um processo regular, seria impossvel tamanha
velocidade na apreciao devido a fatores diversos, dentre eles, a sujeio a dois turnos de
discusso e votao.

5 Concluso
Diante dos dados pesquisados, pode-se concluir que a tramitao prevista no Regimento
Interno da Cmara dos Deputados no atende celeridade que o Plenrio pretende imprimir a
determinados projetos. certo que as proposies devem seguir um trmite ordenado pela data
de sua apresentao, pela distribuio s comisses para anlise das matrias e pelos prazos
previstos para cada fase. Ocorre que, em uma Casa Poltica, existem matrias que inspiram mais
interesse que outras em segmentos sociais diversos, no governo ou em grupos de presso. Para
se atender a essas demandas, tem-se utilizado do regime de urgncia, o qual proporciona o
poder de pinar projetos especficos no bojo daqueles que esto tramitando regularmente.
Deve-se lembrar que o outro efeito da atribuio de urgncia ao projeto de lei
complementar a supresso do segundo turno de apreciao. Em 95% dos casos pesquisados,
no houve segundo turno de discusso e votao da proposio em virtude da solicitao desse
regime. Convm mencionar, ainda, que, nos outros 5% em que a tramitao ocorreu em regime
de prioridade, o segundo turno foi encerrado na discusso, sem que houvesse votao, pois o
texto aprovado em primeiro turno no foi modificado, ou seja, o segundo turno de votao
nunca ocorreu desde a promulgao do atual Regimento Interno. Isso indica que essa previso
regimental no tem utilidade.
O que se constata que os projetos de lei complementar submetidos apreciao do
Plenrio sofrem uma primeira avaliao ou triagem do seu grau de importncia quando da
atribuio do regime de urgncia, o qual, via de regra, como se viu nas tramitaes pesquisadas,
ou foi aprovado pela maioria absoluta da Cmara ou foi solicitado pelo Presidente da Repblica.
Na deliberao efetiva do projeto, os parlamentares tm o desejo de encerrar, o quanto antes, o
processo legislativo da proposio, para que ela seja enviada ao Senado ou sano ao retornar
da reviso. A preocupao dos deputados que a matria aprovada passe a gerar efeitos
jurdicos o mais rpido possvel, integrando, definitivamente, o ordenamento em vigor. Nesse

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A lei complementar e o seu processo de elaborao na Cmara dos Deputados

caso, a apreciao em segundo turno acarreta um nus poltico de tempo que se apresenta como
um entrave ao processo legislativo.
Dadas essas explicaes, as respostas aos questionamentos que compem o problema
apresentado neste artigo sobre a supresso do segundo turno, seus eventuais prejuzos ou
ganhos, so as seguintes:
1) As pesquisas revelam que nunca foi realizada uma segunda votao na apreciao
dos projetos de lei complementar, como tambm no foram apresentadas emendas
durante a segunda discusso, o que indica a completa desnecessidade do segundo
turno, mesmo no caso de um projeto tramitar em regime de prioridade.
2) A supresso do segundo turno expediente recorrente na tramitao dos projetos de
lei complementar na Cmara dos Deputados, mediante a atribuio de urgncia para
as proposies. Do universo pesquisado, 95% dos projetos perderam o segundo
turno e no se constatou nenhum prejuzo no processamento e no debate da matria.
3) A apreciao da proposio em turno nico apresentou-se como um meio de se
obter maior celeridade na deliberao dos projetos de lei complementar e alcanar o
objetivo de transform-los em norma jurdica apta a gerar efeitos em um prazo
menor do que o previsto na tramitao regular.
De todo o exposto, conclui-se que essa espcie normativa foi muito pouco explorada,
levando-se em considerao que vrios artigos da Constituio Federal ainda esto pendentes de
regulamentao. H espao, portanto, para apresentao de muitos outros projetos de lei
complementar, inclusive para alterar as leis complementares j existentes. A sugesto que se
oferece para o aperfeioamento da tramitao de tais projetos a adaptao do Regimento
Interno da Cmara dos Deputados s novas demandas de celeridade, economia processual e
eficincia, com vistas a suprimir, definitivamente, o segundo turno de discusso e votao na
apreciao desse tipo de proposio e a tornar o processo de elaborao da lei complementar
mais gil, sem a necessidade de se recorrer ao regime de urgncia para esse fim.

Referncias
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