NOTA TCNICA N.

01-2017/GTUC-4CCR

Nota Tcnica sobre a inconstitucionalidade

e inconvencionalidade do bloco de medidas
de extino e reduo de unidades de
conservao, de 2016 e 2017.

GRUPO DE TRABALHO REGULARIZAO FUNDIRIA DE UNIDADES

DE CONSERVAO, da 4 Cmara de Coordenao e Reviso, com base em vrios elementos
reunidos, vem apresentar a presente nota tcnica, nos termos a seguir.

I
DOS FATOS

I.1. DOS ATAQUES S UNIDADES DE CONSERVAO FEDERAIS

O Brasil chegou a se apresentar como um pas com 1.783 unidades de conservao

federais, estaduais e municipais, perfazendo uma rea total de 148.651.100 hectares. Isso corres-
pondia a 17,46% do territrio nacional, que de 851.476.700 hectares, o que colocava o Brasil na
condio de ter cumprido a meta 11 das denominadas metas de Aichi, acertadas no mbito da
Conveno sobre Diversidade Biolgica, consistente na proteo, at 2020, de pelo menos 17% de
reas terrestres e de guas continentais e 10% de reas marinhas e costeiras.
Apesar da grande quantidade de unidades de conservao criadas no perodo de 2003
a 2009 em que o Brasil foi responsvel por 70% das reas protegidas terrestres criadas em todo o
mundo -, no bastava a mera criao da unidade de conservao. Para cumprirem seu papel, essas
unidades de conservao deviam ter sido efetivamente implantadas, o que implicava, no mnimo,
possurem plano de manejo, conselho gestor e consolidao territorial.
Das 313 unidades de conservao federais, 173 no tinham plano de manejo, 50 no
tinham conselho formado e 297 no haviam concludo a consolidao territorial. Ou seja, mais da
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metade das unidades de conservao federais no tinha plano de manejo e quase nenhuma tinha o
territrio consolidado.
Quando ainda se lutava pela efetivao do arcabouo de unidades de conservao
existentes, irrompe um ataque nunca antes visto ao que foi duramente alcanado, com um pacote de
propostas legislativas de REDUO e EXTINO de vrias unidades de conservao federais,
que este GT, juntamente com outras organizaes, tenta mapear e realizar um acompanhamento atu-
alizado:

AMEAAS CONCRETAS
PROPOSTA
UC LOCALIZAO IMPORTNCIA REA AFETADA
LEGISLATIVA
1) a MP 756 transferiu
57% de sua rea
Localizada na divisa
(743.540 hectares) ao
entre os estados do Par
PARQUE NACIONAL
FLORESTA e Mato Grosso, visa a
RIO NOVO e recm-
NACIONAL DO diminuir o
Novo Progresso/PA criada APA
JAMANXIM (Decreto desmatamento da
JAMANXIM
de 13/02/2006) Amaznia trazido pela
2) a converso da MP
PROJETO DE LEI DE BR-163, estrada que
transfere 480 mil
CONVERSO N liga Santarm a Cuiab
hectares referida
4/2017 (aprovada por
APA
Comisso Mista do Transforma 180 mil
Congresso em
RESERVA hectares em PARQUE
11/04/2017), Protege centenas de
BIOLGICA NACIONAL
proveniente da MP nascentes perenes,
NASCENTES DA NASCENTES DA
756/2016 Altamira e Novo formadoras de
SERRA DO SERRA DO
(que deve ser apreciada Progresso/PA importantes rios das
CACHIMBO
at 29/05/2017) bacias do Xingu e do CACHIMBO e REA
(Decreto de
Tapajs DE PROTEO
20/05/2005)
AMBIENTAL VALE
DO XV
PARQUE NACIONAL Protege os Retira 10 mil hectares,
DE SO JOAQUIM Bom Jardim da Serra, remanescentes de transformando em
(Decreto 50.922/1961, Gro Par, Orleans e Matas de Araucrias, PARQUE NACIONAL
alterado pela Lei Urubici/SC estando inserido no DA SERRA
13.273/2016) bioma Mata Atlntica CATARINENSE
PROJETO DE LEI DE PARQUE NACIONAL Itaituba e Trairo/PA Est inserido na rea de Transformao de 273
CONVERSO N DO JAMANXIM influncia da rodovia mil hectares em REA
5/2017 (aprovada por (Decreto de BR-163, que liga DE PROTEO
Comisso Mista do 13/02/2006) Cuiab a Santarm, AMBIENTAL e a
Congresso em considerado um dos transferncia de outros
12/04/2017), maiores eixos de 71 mil hectares para
proveniente da MP desmatamento em toda a FLORESTA
758/2016 a Amaznia, que desde NACIONAL DO
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(que deve ser apreciada TRAIRO = TOTAL

o asfaltamento
at 29/05/2017) de 344 mil hectares ou
aumentou em at 500%
40% de sua extenso
Est sob a influncia de
dois importantes eixos
rodovirios, a BR-
FLONA DE 163/PA e a BR-230, e
Transforma 169 mil
ITAITUBA II (Decreto ainda da hidrovia do
Itaituba e Trairo/PA hectares na APA DO
2.481/1998 e alterada Tapajs-Teles Pires,
TRAIRO
pela Lei 12.678/2012) com grande rea
desmatada chegando
inclusive no entorno da
unidade

AMEAAS PROVVEIS
PROPOSTA
UC LOCALIZAO IMPORTNCIA REA AFETADA
LEGISLATIVA
REA DE
PROTEO
Extino da UC, com
AMBIENTAL DOS
Manicor/AM rea total aproximada
CAMPOS DE
de 151.993 hectares
MANICOR (Decreto
de 11/05/2016)
O mosaico de UCs no
RESERVA
sul do Amazonas
BIOLGICA DO Manicor e Novo
estratgica em rea
MANICOR (Decreto Aripuan Redues dos limites
extremamente
esboo de de 11/05/2016) que, somadas com a
PARQUE NACIONAL ameaada pelo
projeto de lei Apu, Borba e Novo extino da APA DOS
DO ACARI (Decreto desmatamento, por
Aripuan/AM CAMPOS DE
de 11/05/2016) parte dos setores do
MANICOR, chega a 1
FLORESTA
agronegcio, minerao
milho de hectares,
NACIONAL DO Apu, Manicor e Novo
e produo de energia.
fazendo com que a rea
ARIPUAN (Decreto Aripuan/AM
protegida total tenha
de 11/05/2016)
FLORESTA um decrscimo de
NACIONAL DE 65%
Maus/AM
URUPADI (Decreto de
11/05/2016)

Portanto, no total, 1,1 milho de hectares em reas protegidas esto ameaadas s no

Par, mais 1 milho de hectares ameaados no sul do Amazonas, totalizando cerca de 2,2 milhes
de hectares protegidos sob risco (o equivalente ao territrio de Sergipe).
Do estudo do WWF1, extrai-se, de modo geral, o seguinte:
- APA TRAIRO - recategorizao da FN ITAITUBA II: desprotege corredeiras e
1 Uma viso de conservao para a bacia do Tapajs. Braslia: WWF Brasil, 2016. Disponvel em: <
http://d3nehc6yl9qzo4.cloudfront.net/downloads/wwf_brasil_tapajos_uma_visao_de_conservacao_9fev2017_port_web.
pdf> Acesso em: 3 mai. 2017.
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reas inundveis, que so ambientes de alto endemismo e fundamentais para reproduo de vrias
espcies de peixes. A FN uma barreira contra o desmatamento induzido pela BR 163 ao sul de
Santarm, a recategorizao deve aumentar significativamente o desmatamento;
- APA VALE DO XV - recategorizao da RB CACHIMBO: desprotege chapades
cobertos por encraves de Cerrado, que so ecossistemas nicos, com alto endemismo;
- APA CARAPUA - recategorizao do PN JAMANXIM: desprotege corredeiras e
reas inundveis, que so ambientes de alto endemismo e fundamentais para reproduo de vrias
espcies de peixes. Retira tambm a proteo que hoje existe no rio Jamanxim (atualmente o trecho
do rio est dentro do PN JAMANXIM). Com a perda da proteo, tendem a aumentar os
desmatamentos ao longo da BR163;
- APA RIO BRANCO - recategorizao do PN JAMANXIM: rea ntegra de floresta
na bacia do rio Branco, afluente do Iriri (Xingu);
- APA JAMANXIM - recategorizao da FN JAMANXIM: a mais aceitvel das
propostas por se tratar de uma regio muito desmatada e fragmentada ao longo da 163;
- PN SERRA DO CACHIMBO - recategorizao da RB CACHIMBO: no h uma
perda to significativa de categoria de proteo da UC.

I.2. DO CASO DA FLORESTA NACIONAL DO JAMANXIM

O caso da FLORESTA NACIONAL DO JAMANXIM mais grave, pois, como j

explicado acima, o ataque a ela j foi consumado em parte. A Medida Provisria 756/2016, reduziu
sua rea em 57%: dos 743.540 hectares excludos, 59% foram destinados ao PARQUE
NACIONAL RIO NOVO e 41% recm-criada APA JAMANXIM. A recategorizao dos 305 mil
hectares destinados APA permite a existncia de propriedades privadas e, portanto, a regularizao
fundiria e ambiental de vrios ocupantes ilegais.
De acordo com estudo do IMAZON 2, trata-se da unidade de conservao federal na
Amaznia com mais desmatamento:

2ARAJO, E. BARRETO, P. BAIMA, S. GOMES, M. Unidades de Conservao mais desmatadas da Amaznia

Legal (2012-2015). Belm: Imazon, 2017. Disponvel em: <http://imazon.org.br/unidades-de-conservacao-mais-
desmatadas-da-amazonia-legal-2012-2015/#ancora4> Acesso em: 3 mai. 2017.
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A Flona Jamanxim a UC federal mais desmatada da Amaznia (Figura 13); e apresentou

tendncia crescente de desmatamento entre 2012 e 2015 (Figura 14). Em 2015, a Flona per-
deu mais de 9,2 mil hectares de floresta, rea 87% maior do que em 2014. As principais
presses e ameaas UC esto associadas a interesses fundirios e de pecuria. A Flona
no admite ocupao no tradicional. Contudo, levantamento socioeconmico de 2009 de-
monstra que as ocupaes existentes se caracterizavam por alta concentrao fundiria,
baixa empregabilidade e baixa produtividade (pecuria extensiva de corte) (ICMBio, 2009).
No havia proprietrios com terras registradas em cartrio dentro da Flona, mas apenas
detentores, especuladores de terras pblicas. Nesse contexto, o desmatamento crescente
usado para descaracterizar a UC, pressionar por sua reduo e mostrar ocupao produ-
tiva da terra para futura regularizao fundiria. O desmatamento ocorre dentro de ocu-
paes registradas no CAR (Figura 15).
A UC no possui uma equipe gestora exclusiva. Segundo o seu gestor[14], que tambm
responsvel pela Flona Altamira e pela Rebio Nascentes da Serra do Cachimbo, a Flona Ja -
manxim est na rea de atuao da Coordenao Regional do ICMBio em Itaituba (CR-3),
que conta com 25 analistas e trs tcnicos para gerir 12 UCs, em um total de 9,2 milhes de
hectares. A fiscalizao realizada por apenas seis pessoas na CR-3, que em 2015 sofreu
corte de 50% nos recursos financeiros. Oficialmente, a Flona tem plano de manejo e conse-
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lho gestor, mas estes so inviabilizados pelos ocupantes, que pressionam pela reduo da
UC.
Os ocupantes da Flona lutam no Judicirio[15] e no Legislativo[16] por sua revogao
desde a criao. Eles possuem forte articulao poltica e so referidos como produtores
em discursos de deputados e senadores (Senado, 2008). At 2015, tramitava na Cmara dos
Deputados um Projeto de Decreto Legislativo (PDC n 1.148/2008) para sustar os efeitos do
decreto de criao da UC, isto , para revog-la. Embora esse projeto tenha sido arquivado
em janeiro de 2015, os ocupantes continuaram pressionando no Executivo, pois a Casa Ci-
vil da Presidncia da Repblica tomou para si as negociaes para resolver os conflitos na
Flona. Em julho de 2016, em encontro com organizaes da sociedade civil, o Ministro do
Meio Ambiente, Sarney Filho, disse que o ICMBio estaria trabalhando em uma proposta
para transformar a parte mais preservada da Flona em Parna e a parte mais ocupada em
APA.
______________________
[14] Informao obtida por mensagem de e-mail em 25 de novembro de 2016.
[15] Mandado de Segurana (MS) n 2.6012, protocolado no Supremo Tribunal Federal em
junho de 2006.
[16] Projeto de Decreto Legislativo da Cmara dos Deputados (PDC) n 2.224/2006 e PDC
n 1.148/2008.

Mapa do desmatamento na Floresta Nacional do Jamanxim entre 2012 e 2015

Desmatamento na Floresta Nacional do Jamanxim entre 2012 e 2015

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Imveis registrados no Cadastro Ambiental Rural na Floresta Nacional do Jamanxim at 23 de fevereiro de 2016

O Ministrio Pblico Federal no Par tentou impedir a alterao da FLONA. Em

agosto de 2016, recebeu novas informaes acerca do andamento das discusses para possvel
alterao/diminuio dos limites da FLONA JAMANXIM. O Ministrio do Meio Ambiente estaria
priorizando a reduo da FLONA JAMANXIM, com o apoio do ICMBio, que j estaria trabalhando
em proposta de reduo e criao de uma APA. Foi ento expedida recomendao ao ICMBio para
que suspendesse imediatamente o trmite de qualquer processo administrativo ou requerimento que
tivesse por objeto recategorizar ou revogar a FLONA JAMANXIM.
Em vez de promover a regularizao fundiria da unidade, com o diagnstico da
situao atual da rea para identificao e transferncia do domnio ou da posse dos imveis
contidos no interior da unidade, o ICMBio priorizou as aes voltadas desafetao da rea
especialmente protegida que faz parte da flona, em ao que ia de encontro com o compromisso
assumido com o MPF. Assim, em novembro de 2016, diante da recusa do ICMBio em acatar a
recomendao, o MPF ajuizou ao civil pblica (Ao Civil Pblica n. 0001990-
15.2016.4.01.3908).
Como aponta a ao, a continuidade das discusses de alterao sem observar a
tcnica necessria fomenta e prolonga os conflitos, alm de trazer riscos unidade e sua rea de
entorno, bem como graves efeitos sociais aos Municpios nos quais esto inseridos a rea da
Unidade de Conservao Federal, j que h estudos concretos comprovando que as alteraes para
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regularizar reas irregularmente ocupadas estimulam novas ocupaes em unidades de conservao,

e a reduo ou revogao de Unidade de Conservao estimula o desmatamento nas reas que
perdem proteo legal.
O pedido da ao: cessar todo e qualquer procedimento administrativo ou
requerimento que tenha por objeto a recategorizao e/ou desafetao da Floresta Nacional do
Jamanxim, criada pelo Decreto S/N de 13 de fevereiro de 2016, se no subsidiada por estudos
tcnicos e com anuncia da populao afetada.
Entretanto, no dia 20 de dezembro, o governo publicou a Medida Provisria
756/2016, que reduziu a Flona em 57%. Dos 743.540 hectares excludos, o governo destinou 59%
ao PARNA RIO NOVO e 41% recm-criada APA JAMANXIM. Os 305 mil hectares destinados
APA permitem a existncia de propriedades privadas e, portanto, a regularizao fundiria e
ambiental de ocupantes ilegais. Essa rea acabou sendo 8,7 vezes maior do que a rea indicada para
alterao pelo estudo do ICMBio.
O Projeto de Converso em Lei da Medida Provisria n. 756/2016, como se mostrou
no quadro acima, pretende recategorizar 480 mil, e no somente os 305 mil hectares iniciais, como
APA, permitindo em maior extenso a regularizao de ocupantes ilegais. As MPs 756 e 758 vm
justamente desafetar as reas ao longo da BR-163, o que ter o condo de turbinar o
desmatamento j altssimo na regio.

I.3. DO CASO DO PARQUE NACIONAL DE SO JOAQUIM

A Lei 13.273, de 15 de abril de 2016, alterou e tornou precisos os limites do

PARQUE NACIONAL DE SO JOAQUIM. Pontos de beleza cnica foram includos na UC,
como o Cnion do Funil.
Com a publicao desta lei, vrios proprietrios rurais, municpios, UCs estaduais e
empreendedores, que tiveram suas reas abrangidas pelo PARNA, se mobilizaram e propuseram,
via MP 756 (que tinha como objeto a alterao da Flona Jamanxin), a insero da Emenda
Modificativa n. 06, para diminuir em 21% a rea do Parque Nacional So Joaquim e acentuando o
efeito de borda sobre a UC. Mesmo proprietrios com reas no PARNA desde 1961 se mobilizaram
e incluram suas reas no objeto da referida emenda.
Estudos de campo foram realizados pelo ICMBio, a fim de propor a alterao de
limites que mantivessem a relevncia ecolgica da rea, mas tais estudos no foram acatados pela
emenda. Por tratar de tema estranho ao da MP 756, a emenda reduzindo o PNSJ chegou a ser
rechaada, mas seu texto acabou sendo includo pela Comisso Mista do Congresso, na votao do
dia 11/04/2017.
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H informaes de que a reduo servir para viabilizar uma central elica, o que
surpreendente, j que na rea h aves em risco de extino. Segundo o SOS MATA ATLNTICA:
O PNSJ protege formaes importantes como matas de Araucrias espcie ameaada de
extino campos de altitude e Mata Atlntica, alm de abrigar nascentes de rios
importantes para o estado, como o Pelotas e o Tubaro, uma rea extremamente relevante
para a recarga de aquferos. A reduo dos limites do Parque compromete a oferta de
servios ambientais imprescindveis para a qualidade de vida e para a manuteno de
atividades econmicas que so desenvolvidas no entorno. Cabe destacar que em 2016 o
Parque Nacional de So Joaquim foi o 10 parque nacional mais visitado do pais, o que
demonstra a sua importncia para a indstria do turismo na regio.3

II
DO DIREITO

II.1. DA IMPOSSIBILIDADE DE REDUO DE UNIDADE DE CONSERVAO POR

MEDIDA PROVISRIA

Exigncia de lei formal. A reduo de unidades de conservao no se pode dar por

meio de medida provisria. que a supresso dos espaos territoriais especialmente protegidos
somente permitida por meio de lei formal, sob pena de ofensa reserva legal prevista no art. 225,
1, inc. III, da CR:
definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a
serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente
atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteo.
Este foi o entendimento adotado pela PGR no caso da MP 558/2012. Para abrir
caminho para a hidreltrica UHE So Luiz do Tapajs, foi editada a MP 558/2012, aviltando uma
srie de unidades de conservao importantes para a preservao do bioma Amaznia. Antes de
convertida na Lei 12.678/2012, a PGR ajuizou a ADI 4717, em 21 de janeiro de 2012, ainda
pendente de julgamento. Um dos fundamentos da ao era a ofensa reserva legal.
A respeito do assunto, no mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal j se
manifestou no Ag. Reg. em Rec. Ext. 519.778/RN4, que teve como relator o Ministro Luis Roberto
Barroso:
3 Disponvel em: <https://www.sosma.org.br/106104/contra-reducao-parque-nacional-de-sao-joaquim-em-santa-
catarina/> Acesso em: 3 mai. 2017.
4 Disponvel em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=6335036> Acesso em: 3 mai.
2017.
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15. A Constituio, portanto, permite a alterao e at mesmo a supresso de espaos

territoriais especialmente protegidos, desde que por meio de lei formal, ainda que a referida
proteo tenha sido conferida por ato infralegal. Trata-se de um mecanismo de reforo
institucional da proteo ao meio ambiente, j que retira da discricionariedade do poder
executivo a reduo dos espaos ambientalmente protegidos, exigindo-se para tanto
deliberao parlamentar, sujeita a maior controle social.
16. Tal arranjo se justifica em face da absoluta relevncia do direito a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado. A dico constitucional, que o considera um bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida (art. 225, caput), refora o
entendimento doutrinrio de que se trata de um direito fundamental, vinculado a um dever
de solidariedade de amplitude inclusive intergeracional, como j assentado pela
jurisprudncia deste tribunal. (grifou-se)
Note-se que o legislador, ao regulamentar o art. 225, 1, da CR, consignou que A
desafetao ou reduo dos limites de uma unidade de conservao s pode ser feita mediante lei
especfica (Lei 9.985/2000 - SNUC, grifou-se).
Urgncia incompatvel. Outra questo, no tocante s medidas provisrias, a
exigncia de urgncia, nos termos expressos do art. 62 da Constituio da Repblica. A criao,
alterao e reduo de unidades de conservao no compatvel com a urgncia das medidas
provisrias, como se extrai, por exemplo, do cuidadoso procedimento previsto na Lei 9.985/2000
SNUC.
No caso da recategorizao da FLORESTA NACIONAL DO JAMANXIM, a
ausncia de urgncia da Medida Provisria 756/2016 fica evidente. O objetivo de possibilitar a
regularizao fundiria e ambiental de vrios ocupantes ilegais, na unidade de conservao mais
desmatada na Amaznia, no pode ser tratada de forma to aodada. Desafetar as reas ao longo da
BR-163 por medida provisria seria uma urgncia em turbinar o desmatamento j altssimo na
regio?

II.2. DA VEDAO AO RETROCESSO

O aumento da poluio, a emergncia da energia nuclear e inmeras tragdias

ambientais, como vazamentos de leo nas mars negras no Mar do Norte, provocaram a
abordagem do meio ambiente por cada vez mais outro foco que no o econmico. Foi nesse
contexto que se realizou, por proposta da Sucia, a Conferncia de Estocolmo sobre o Meio
Ambiente Humano, de 1972.
A Declarao de Estocolmo inspirou nossa Constituio da Repblica de 1988, tendo
ela entabulado o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, com seu carter
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intergeracional, como direito fundamental difuso. O direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado como direito fundamental j foi reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal, que
acentuou sua caracterstica essencial de inexauribilidade (MS 22164/SP, Min. Celso de Mello,
30/10/1995).
Dessa condio de direito fundamental, extrai-se a assim chamada proibio de
retrocesso ambiental, que implica a proteo dos nveis de proteo ftica e jurdica do meio
ambiente, no sentido de um direito de impugnar atos estatais que tenham como objetivo e/ou
consequncia a diminuio da proteo do ambiente. Trata-se de um pressuposto de que toda e
qualquer interveno restritiva no mbito de proteo de um direito fundamental carece no apenas
de uma justificao enraizada na prpria Constituio Federal, como tambm enseja um rigoroso
controle de sua compatibilidade com o marco normativo constitucional e do Direito Internacional
dos direitos humanos. As circunstncias do caso devem ser levadas em considerao, mas eventual
medida restritiva do direito fundamental proteo do ambiente dever encontrar sempre respaldo
na prpria ordem constitucional, ou seja, justificar-se pela necessidade de proteo de outros
direitos fundamentais5.
A tese vem sendo levada aos tribunais superiores em diversas demandas. Na ADI
5.447/DF, em 11 de maro de 2016, o Ministro Luis Roberto Barroso, ainda que discorrendo sobre o
princpio da precauo em seu voto, reproduziu doutrina sobre o princpio da proibio de
retrocesso ambiental:
Assumindo como correta a tese de que a proibio de retrocesso no pode impedir
qualquer tipo de restrio a direitos socioambientais, parte-se daqui da mesma diretriz que,
de h muito, tem sido adotada no plano da doutrina especializada, notadamente a noo de
que sobre qualquer medida que venha a provocar alguma diminuio nos nveis de proteo
(efetividade) dos direitos socioambientais recai a suspeio de sua ilegitimidade jurdico-
constitucional, portanto, na gramtica do Estado Constitucional, de sua
inconstitucionalidade, acionando assim um dever de submeter tais medidas a um rigoroso
controle de constitucionalidade (...). (SARLET, I.; FENSTERSEIFER, T. Direito
constitucional ambiental: Constituio, direitos fundamentais e proteo do meio ambiente.
4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 321, grifou-se) (ADI 5.447/DF, Luis
Roberto Barroso, 11/03/2016)

II.3. DA INCONVENCIONALIDADE

5 SARLET, Ingo Wolfgang. A proibio de retrocesso na proteo e promoo de um meio ambiente saudvel .
Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/2016-mar-25/direitos-fundamentais-proibicao-retrocesso-protecao-meio-
ambiente-saudavel> Acesso em: 3 mai. 2017.
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Das Metas de Aichi - Conveno sobre Diversidade Biolgica. Como j exposto

antes, o Brasil caminhava para cumprir a Meta 11 das denominadas Metas de Aichi, acertadas no
mbito da Conveno sobre Diversidade Biolgica, consistente na proteo, at 2020, de pelo me-
nos 17% de reas terrestres e de guas continentais e 10% de reas marinhas e costeiras 6. Quando
ainda se lutava pela efetivao do arcabouo de unidades de conservao existentes, irrompe um
ataque nunca antes visto ao que vinha sendo duramente alcanado, com um pacote de propostas le-
gislativas de REDUO e EXTINO, resultando em 1,1 milho de hectares em reas protegidas
ameaadas s no Par, mais 1 milho de hectares ameaados no sul do Amazonas, totalizando cerca
de 2,2 milhes de hectares protegidos sob risco (o equivalente ao territrio de Sergipe). Isso tudo
jogando por terra as conquistas principalmente do perodo de 2003 a 2009 e como se os compromis-
sos internacionais simplesmente no existissem.
O Decreto 2.519, de 16 de maro de 1998, promulgou a Conveno sobre Diversida-
de Biolgica, assinada no Rio de Janeiro, em 5 de junho de 1992. A conveno prev a obrigao
dos signatrios em relao aos planos ou programas para a conservao e a utilizao sustentvel da
diversidade biolgica, a obrigao em relao manuteno da legislao protetiva e a anlise das
consequncias ambientais de polticas, podendo a responsabilidade ser apreciada pela Conferncia
das Partes:
Artigo 6
Medidas Gerais para a Conservao e a Utilizao Sustentvel
Cada Parte Contratante deve, de acordo com suas prprias condies e capacidades:
a) Desenvolver estratgias, planos ou programas para a conservao e a utilizao susten-
tvel da diversidade biolgica ou adaptar para esse fim estratgias, planos ou programas
existentes que devem refletir, entre outros aspectos, as medidas estabelecidas nesta Conven-
o concernentes Parte interessada; e
b) integrar, na medida do possvel e conforme o caso, a conservao e a utilizao sustent-
vel da diversidade biolgica em planos, programas e polticas setoriais ou intersetoriais
pertinentes.
(...)
Artigo 8
Conservao in situ
Cada Parte Contratante deve, na medida do possvel e conforme o caso:
a) Estabelecer um sistema de reas protegidas ou reas onde medidas especiais precisem
ser tomadas para conservar a diversidade biolgica;

6 Meta 11: At 2020, pelo menos 17 por cento de reas terrestres e de guas continentais e 10 por cento de reas
marinhas e costeiras, especialmente reas de especial importncia para biodiversidade e servios ecossistmicos, tero
sido conservados por meio de sistemas de reas protegidas geridas de maneira efetiva e eqitativa, ecologicamente
representativas e satisfatoriamente interligadas e por outras medidas espaciais de conservao, e integradas em
paisagens terrestres e marinhas mais amplas.
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b) Desenvolver, se necessrio, diretrizes para a seleo, estabelecimento e administrao de

reas protegidas ou reas onde medidas especiais precisem ser tomadas para conservar a
diversidade biolgica;
(...)
k) Elaborar ou manter em vigor a legislao necessria e/ou outras disposies regulamen-
tares para a proteo de espcies e populaes ameaadas; l) Quando se verifique um sens-
vel efeito negativo diversidade biolgica, em conformidade com o art. 7, regulamentar ou
administrar os processos e as categorias de atividades em causa;
(...)
Artigo 14
Avaliao de Impacto e Minimizao de Impactos Negativos
1. Cada Parte Contratante, na medida do possvel e conforme o caso, deve:
a) Estabelecer procedimentos adequados que exijam a avaliao de impacto ambiental de
seus projetos propostos que possam ter sensveis efeitos negativos na diversidade biolgica,
a fim de evitar ou minimizar tais efeitos e, conforme o caso, permitir a participao pblica
nesses procedimentos;
b) Tomar providncias adequadas para assegurar que sejam devidamente levadas em conta
as consequncias ambientais de seus programas e polticas que possam ter sensveis efeitos
negativos na diversidade biolgica;
(...)
2. A Conferncia das Partes deve examinar, com base em estudos a serem efetuados, as
questes da responsabilidade e reparao, inclusive restaurao e indenizao, por danos
causados diversidade biolgica, exceto quando essa responsabilidade for de ordem estri-
tamente interna.

O Plano Estratgico de Biodiversidade 20112020, que inclui as Metas de Aichi, no

depende de ratificao do pas, j que se refere apenas a uma deciso tomada no mbito das Partes
da Conveno, durante a 10 Conferncia das Partes da CDB. O Brasil, sendo uma das partes con-
tratantes da CDB, integra as Conferncias das Partes e, consequentemente, participa de cada deciso
tomada. Note-se que, enquanto os protocolos e emendas exigem ratificao, medidas como planos
estratgicos so adotadas pela Conferncia das Partes, vinculando no mbito da Conveno:
A Conferncia das partes deve manter sob exame a implementao desta Conveno, e,
com esse fim, deve:
(...)
c) Examinar e adotar protocolos, caso necessrio, em conformidade com o Artigo 28;
d) Examinar e adotar, caso necessrio, emendas a esta Conveno e a seus anexos, em con-
formidade com os Artigos 29 e 30;
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(...)
i) Examinar e tomar todas as demais medidas que possam ser necessrias para alcanar os
fins desta Conveno, luz da experincia adquirida na sua implementao.

Assim, a extino ou supresso de unidades de conservao, sem as correspondentes

medidas protetivas, como a criao de outras, fere a Conveno sobre Diversidade Biolgica, seja
no tocante aos seus objetivos, seja no Plano Estratgico de Biodiversidade 20112020 adotado, que
inclui as Metas de Aichi.
Dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel e da Conferncia do Clima em
Paris. Os dados do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE mostram que entre 2014 e
2016 o desmatamento aumentou 60%. A taxa de desmatamento em 2016 chegou a quase 8.000 km2,
mais do que o dobro da taxa necessria para alcanar a meta de reduo de 80% do desmatamento
em 2020, estabelecida pela Poltica Nacional de Mudanas Climticas.
Um estudo do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia - IPAM mostra que o
desmatamento aumentou dentro de Unidades de Conservao e em reas pblicas ainda no desti-
nadas a um uso especfico e tambm em propriedades rurais inseridas no Cadastro Ambiental Rural
(CAR). Mais da metade de toda rea desmatada detectada pelo INPE est no CAR.
Esse cenrio incompatvel com o passado recente do Brasil que, entre 2005 e 2012,
foi um dos pases que mais contribuiu para a mitigao das mudanas climticas. O resultado positi-
vo daquele perodo foi alcanado, entre outras medidas, pela substancial reduo no desmatamento
da Amaznia, na qual as aes de monitoramento contnuo, represso explorao ilegal e a criao
de Unidades de Conservao se mostraram estratgias bem-sucedidas. O desmatamento, que che-
gou a 27.000 km2 em 2004, baixou para 4.500 km2 em 2012, simultaneamente a um perodo de sal-
tos extraordinrios da produo agropecuria brasileira.
A reverso recente desta tendncia com forte aumento do desmatamento coincide
com a diminuio da frequncia da divulgao de dados do DETER 7, a reduo das aes de co-
mando e controle, o baixo investimento e a ausncia de incentivos para a conservao das florestas
e para atividades sustentveis e, por fim, a interrupo do processo de criao de novas unidades de
conservao, combinada com as propostas de extino e reduo de antigas reas protegidas. Alm
disso, com base nos dados preliminares do prprio governo federal, essa tendncia de aumento deve
se manter ou at se agravar nos prximos anos, colocando em risco o compromisso climtico brasi-
leiro com o Acordo de Paris, que tem como um dos seus pilares alcanar o desmatamento ilegal
zero na Amaznia brasileira at 20308.
7 Sistema de Deteco do Desmatamento na Amaznia Legal em Tempo Real do INPE.
8 Disponvel em: <https://www.ecodebate.com.br/2017/03/31/aumento-desmatamento-e-propostas-de-reducao-de-
areas-de-ucs-na-amazonia-comprometem-metas-brasileiras-no-acordo-de-paris/> Acesso em: 3 mai. 2017.
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A extino, reduo e recategorizao das unidades conservao, principalmente da

FLONA DO JAMANXIM, alm dos impactos sociais para populao local e para o Brasil, fere
acordo internacional para conservao florestal assumido pelo Pas em 2015, que inclui os Objeti-
vos do Desenvolvimento Sustentvel e o Acordo de Paris referentes s mudanas climticas.
Com efeito, os Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel (ODS), da Organizao
das Naes Unidas, estabelece a meta de at 2020 promover a implementao da gesto sustentvel
de todos os tipos de florestas e de tomar medidas urgentes e significativas para reduzir a degradao
de habitat naturais, estancar a perda de biodiversidade e proteger e evitar a extino de espcies
ameaadas. Para atingir esses objetivos, os pases se comprometeram a mobilizar e aumentar signi-
ficativamente, a partir de todas as fontes, os recursos financeiros para a conservao e o uso susten-
tvel da biodiversidade e dos ecossistemas.
Outro acordo a Conferncia do Clima em Paris (COP 21), na qual o Brasil se com-
prometeu a zerar o desmatamento ilegal na Amaznia brasileira at 2030 e a reduzir as emisses de
gases de efeito estufa em 37% at 2025 e em 43% at 2030, tendo como referncia os nveis de
2005. Embora tenham sido crescentes as taxas de desmatamento na Amaznia, no se pode olvidar
que, antes da criao da FLONA DO JAMANXIM, a rea tinha nveis de degradao trs vezes
maiores aos que temos hoje, conforme demonstra os estudos do IMAZON.
O Decreto 5.445, de 12 de maio de 2005, promulgou o Protocolo de Quioto Con-
veno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. A Conferncia das Partes (COP) o
rgo supremo da Conveno e rene regularmente os pases que assinaram e ratificaram a Conven-
o e o Protocolo de Kyoto. Suas decises so soberanas e obrigam todos os signatrios.
Do controle de convencionalidade. Como bem aponta Flvia Piovesan, o Direito
brasileiro adotou um sistema misto, com regime jurdico para tratados internacionais de proteo de
direitos humanos diferenciado do regime jurdico para os demais tratados internacionais, por fora
do art. 5, 1 e 2, da Constituio da Repblica9.
Diante da controvrsia doutrinria e jurisprudencial em torno da hierarquia dos trata-
dos internacionais de direitos humanos, a Emenda Constitucional 45/2004 veio estabelecer que,
para equivalerem a emendas constitucionais, estes tratados deveriam passar pelo mesmo processo
de aprovao, ou seja, em cada Casa do Congresso, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos
respectivos membros.
Tal no resolveu a polmica em relao aos tratados ratificados antes da referida
emenda constitucional, subsistindo vrios entendimentos. Todavia, a deciso proferida no Recurso
Extraordinrio 466.343, em 200810, rompeu com a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal que,
desde 1977, parificava os tratados internacionais s leis ordinrias. A deciso conferiu hierarquia
9 PIOVESAN, Flvia. Temas de direitos humanos. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 51.
10 RE 466.343, Rel. Min. Cezar Peluso, 03/12/2008.
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especial e privilegiada, prevalecendo a tese do voto do Ministro Gilmar Mendes de supralegalida-

de dos tratados internacionais de direitos humanos, posicionando-os abaixo da Constituio, mas
acima da legislao infraconstitucional11.
Essa hierarquia especial e privilegiada enseja a existncia do chamado controle de
convencionalidade internacional, a ser exercido pelos rgos internacionais de direitos humanos,
mas tambm pelo Supremo Tribunal Federal e demais juzos locais, expurgando normas internas
que conflitem com normas internacionais de direitos humanos12.
Como j consignado, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como
direito fundamental j foi reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal (MS 22164/SP, Min. Celso
de Mello, 30/10/1995), o que confere s convenes ambientais o status de direito internacional de
direitos humanos.
Assim, a flagrante e grave afronta s Metas de Aichi da Conveno sobre Diversida-
de Biolgica (promulgada pelo Decreto 2.519/1998) e COP 21 da Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana do Clima (Decreto 5.445/2005) enseja controle de convencionalidade.

III
CONCLUSO

Ex positis, sugere o Grupo de Trabalho de Regularizao Fundiria de Unidades de

Conservao que a colenda 4 Cmara de Coordenao e Reviso proponha ao exmo. Procurador-
Geral da Repblica, o ajuizamento de ao direta de inconstitucionalidade, com fundamento nos
artigos 102, inciso I, 103, inc. VI, e 129, inc. IV, da Constituio da Repblica, no art. 46, pargrafo
nico, inc. I, da Lei Complementar 75/1993 e na Lei 9.868/1999, das Medidas Provisrias,
suscitando tambm o controle de inconvencionalidade, com fulcro no decidido pelo STF no
Recurso Extraordinrio 466.34313.

Maca, 10 de Maio de 2017.

LEANDRO MITIDIERI FIGUEIREDO

Procurador da Repblica
11 Ibdem, p.57.
12 RAMOS, Andr de Carvalho. O Supremo Tribunal Federal e o Direito Internacional dos Direitos Humanos. In:
SARMENTO, Daniel. SARLET, Ingo Wolfgang, coordenadores. Direitos fundamentais no supremo tribunal federal:
balano e crtica. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 19.
13 RE 466.343, Rel. Min. Cezar Peluso, 03/12/2008.
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Lista de documentos:
1) MEDIDA PROVISRIA N 756, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2016;
2) PROJETO DE LEI DE CONVERSO N 4/2017;
3) MEDIDA PROVISRIA N 758, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2016;
4) PROJETO DE LEI DE CONVERSO N 5/2017;
5) ESBOO DE PL UCs DO AM.