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Fiscalizacin de la pequea minera y minera artesanal:


A propsito de la modificacin del Decreto Legislativo N
1100.
Claudia Cotrina Roldn
Bachiller en Derecho Por la Universidad de Piura
2011.

L
La minera juega un rol importante a nivel tambin resulta ser una fuente importante de
econmico, poltico y social. Si bien es trabajo, desarrollo y bienestar para la poblacin; y
cierto nos encontramos muy bien vistos a porque no decirlo, resulta siendo una forma de
nivel mundial como pas productor y exportador de inclusin social de las comunidades.
minerales como plata, cobre, oro, entre otros; el
I.-CUESTIONES GENERALES DE LOS PEQUEOS
Per no ha ganado an la batalla ms importante,
que resulta ser el compromiso del Estado con su PRODUCTORES MINEROS Y LOS PRODUCTORES
MINEROS ARTESANALES
poblacin, con ese grupo humano que, pese a vivir
dentro de esa realidad minera que forma una
potencia econmica nacional, no goza an de los Empecemos analizando conceptos, la pequea
beneficios y mejoras que sta le puede traer de minera y la minera artesanal comprenden tanto
manera justa y digna. Como resultado de este las labores de extraccin y recuperacin de
fenmeno se han producido los ya conocidos e sustancias metlicas y no metlicas del suelo y el
innumerables conflictos sociales entre comuneros subsuelo; esta actividad es desarrollada
y mineras, en un escenario donde es evidente la nicamente por personas naturales, o un conjunto
falta de claridad en la informacin, las falsas de ellas, o tambin personas jurdicas conformadas
expectativas creadas y un sin nmero de promesas por personas naturales (Ejm: una sociedad minera
incumplidas. No obstante, estos factores se de responsabilidad limitada puede formar parte de
resumiran en uno solo, en la falta de concertacin la pequea minera, siempre y cuando sus socios
entre los comuneros y las mineras. sean personas naturales).

Pese a ello, a veces olvidamos que la minera no es Al da de hoy, el gobierno cuenta con una postura
slo aquella que se realiza a mediana y grande poltica promocional frente a este rgimen, con el
escala con maquinarias de ltima generacin y fin de fortalecer su desarrollo social y econmico a
millones de dlares de inversin. No es as, travs de la Ley N 27651, Ley de Formalizacin y
debemos concientizarnos que tambin es minera, Promocin de la Pequea Minera y Minera
y con igual grado de importancia econmica y Artesanal. A travs de esta poltica se incentiva la
social, la Pequea Minera y la Minera Artesanal. formalizacin de minera a pequea escala. En
Si bien hablamos de una minera en menor escala,

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consecuencia, los Pequeos Productores Mineros debida y la asignacin de recursos necesarios, ha


(en adelante, PPM) o Productores Mineros significado una pobrsima actuacin de los
Artesanales (en adelante, PMA), acreditan su Gobiernos Regionales tanto en la promocin como
condicin mediante declaracin jurada bienal ante en la fiscalizacin de estas actividades mineras de
la Direccin General de Minera del Ministerio de pequea escala.
Energa y Minas. Este procedimiento culmina con
la expedicin de la Constancia de Pequeo Tal es as que debido a la ausencia de un proceso
de transferencia de funciones, al da de hoy se
Productor Minero o de Productor Minero
percibe un ambiente de falta de transparencia y
Artesanal, segn el caso, documento legal emitido
por la Direccin General de Minera. efectividad en la poltica gubernamental de los
gobiernos regionales, panorama que se hace
Cabe sealar que mediante esta constancia tanto evidente por la notable presencia de autoridades
los PPM y los PMA, recibirn beneficios propios a polticas con intereses en la informalidad de la
su condicin dentro de la pequea minera, por lo pequea minera, generando un ambiente de
cual resulta crucial que aquellos titulares mineros controversia poltica y social, ya que un traspaso
que se encuentren dentro de los parmetros para de competencias de tan alta importancia sin la
ser considerados como PPM o PMA, efecten su valoracin debida slo ha ocasionado una
acreditacin ante la Direccin General de Minera, inadecuada descentralizacin de funciones y la
ya que entre los beneficios obtenidos se afectacin a la estabilidad de la pequea minera.
encuentran el pago de un monto menor por
Es importante precisar que la actuacin de los
Derecho de Vigencia de la concesin, beneficios en
gobiernos regionales es desarrollada
los contratos de estabilidad tributaria, cambiaria y
administrativa, as como el pago de un monto independientemente de que un PPM se encuentre
o no acreditado como tal mediante la constancia
menor de penalidades y un menor monto de
respectiva. Por tanto, no constituye un requisito
inversin por produccin mnima.
esencial que los PPM tengan la constancia de
II.-SOBRE LA FISCALIZACIN DE LOS PPM Y PMA: calificacin para que los Gobiernos Regionales
PROBLEMTICA DE LA POLTICA DE ejerzan su competencia sobre ellos.
DESCENTRALIZACIN
III.-CUESTIONES ACERCA DEL PASADO REGIMEN
NORMATIVO DE FISCALIZACIN DE LA PEQUEA
MINERA
En lo que respecta a la fiscalizacin de estas
actividades, son los gobiernos regionales la entidad
estatal competente para realizar labores de El artculo 14 del Decreto Legislativo N 10401,
fiscalizacin y sancin a los PPM y PMA, tales estableci lo siguiente:
facultades les han sido transferidas en el marco del
proceso de descentralizacin. Pese a tratarse de
una asignacin de competencias adecuada, es
lamentable ver como un precipitado proceso de 1
Decreto Legislativo N 1040, publicado el 25 de junio del 2008,
transferencia de funciones, sin la capacitacin modifica parcialmente la Ley N 27651.

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Artculo 14.- Sostenibilidad y fiscalizacin.- se mantena bajo la fiscalizacin del Gobierno


Los Gobiernos Regionales tienen a su cargo Regional, en tanto se compruebe que no excede el
la fiscalizacin, sancin y dems facultades rango de capacidad instalada de produccin y/o
que les han sido transferidas en el marco del beneficio y la extensin previsto en los numerales
proceso de descentralizacin, de quienes 2) y 3) del referido artculo 91 del TUO de la Ley
ejercen actividad minera dentro de los General de Minera. De manera que pese al
rangos de capacidad instalada de incumplimiento del requisito previsto en el
produccin y/o beneficio y/o extensin numeral 1) del artculo 91 (que por cierto resulta
previstos en el artculo 91 del Texto nico el ms difcil de verificar), si se cumpla con los
Ordenado de la Ley General de Minera, se otros dos requisitos previstos en los numerales 2)
encuentren o no acreditados como y 3) se poda someter la supervisin de dicho
pequeos productores mineros o titular a los Gobiernos Regionales.
productores mineros artesanales ante la
Por otro lado, si un PPM incrementaba sus reas
Direccin General de Minera. (El
concedidas o su capacidad de produccin y/o
subrayado es nuestro).
beneficio y se encontraba dentro de los
En consecuencia, para efectos de fiscalizacin parmetros que corresponde al Rgimen General,
minera, se consideraba que si un titular minero no recin poda ser supervisado y fiscalizado por
era acreditado como PPM por la Direccin General OSINERGMIN. Tal circunstancia ocasionaba para
de Minera como tal, por no cumplir con el dicho titular la prdida de los beneficios del
requisito societario previsto en numeral 1) del rgimen promocional de la Ley N 276513.
artculo 91 del TUO de la Ley General de Minera2,
IV.-ANALISIS DEL ACTUAL REGIMEN LEGAL DE
2
Artculo 91 del TUO de la Ley General de Minera (modificado por el FISCALIZACION DE LA PEQUEA MINERIA A
artculo 3 del Decreto Legislativo N 1040) se establece que son PROPSITO DE LA NUEVA MODIFICACION AL
Pequeos Productores Mineros (PPM) los que:
ARTCULO 14 DE LA LEY N 27651.

1. En forma personal o como conjunto de personas naturales, o


personas jurdicas conformadas por personas naturales o El artculo 14 de la Ley N 27651 fue modificado
cooperativas mineras o centrales de cooperativas mineras se
dedican habitualmente a la explotacin y/o beneficio directo de
por el artculo 10 del Decreto Legislativo 1100,
minerales; y segn el siguiente texto:

2. Posean, por cualquier ttulo, hasta dos mil (2,000) hectreas,


entre denuncios, petitorios y concesiones mineras; y, adems.
ser de hasta un mil doscientas (1,200) toneladas mtricas por
da.

3. Posean, por cualquier ttulo, una capacidad instalada de


produccin y/o beneficio no mayor de trescientas cincuenta (350)
3
toneladas mtricas por da. En el caso de los productores de Ley N 27651- Ley de Formalizacin y Promocin de la Pequea
minerales no metlicos y materiales de construccin, el lmite Minera y la Minera Artesanal
mximo de la capacidad instalada de produccin y/ o beneficio

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Modifquese el artculo 14 de la Ley N 27651, Ley condiciones del artculo 91 del TUO de la Ley
de Formalizacin y Promocin de la Pequea General de Minera antes citado.
Minera y la Minera Artesanal, conforme al
siguiente texto: Adicionalmente, tanto OEFA, el Ministerio del
Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) y
OSINERGMIN fiscalizarn a los PPM en caso que
incumpla con alguno de los 3 requisitos previstos
Artculo 14.- Sostenibilidad y fiscalizacin
en el artculo 91 del TUO de la Ley General de
Los gobiernos regionales tienen a su cargo Minera.
la fiscalizacin, sancin y dems facultades Actualmente, conforme a las competencias de
que les han sido transferidas en el marco del
cada entidad, corresponde a OEFA fiscalizar,
proceso de descentralizacin, de quienes
supervisar y sancionar temas concernientes a
ejercen actividad minera cumpliendo con las materia ambiental4 ; al MTPE fiscalizar, supervisar
tres condiciones previstas en el artculo 91
y sancionar en lo que respecta a las obligaciones o
del Texto nico Ordenado de la Ley General
derechos laborales sobre seguridad y salud en el
de Minera, se encuentren o no acreditados trabajo5; y al OSINERGMIN la supervisin,
como pequeos productores mineros o
fiscalizacin y sancin de las normas de seguridad
productores mineros artesanales ante la
y disposiciones de carcter tcnico, as como
Direccin General de Minera. En caso de
disposiciones sobre gestin operativa vinculadas a
que cualquiera de las tres condiciones antes
aqullas6.
mencionadas no se cumpliera, la
fiscalizacin y sancin estar a cargo del Sobre este punto, cabe sealar que no es
OEFA, el Ministerio de Trabajo y Promocin competencia de OSINERGMIN la fiscalizacin y
del Empleo y del Osinergmin, segn sus sancin de la Pequea Minera, ya que slo se
respectivas competencias. encuentra dentro de su mbito de actuacin el
Rgimen General de la mediana y gran minera.
Corresponde al Gobierno Nacional la
aprobacin de los planes y determinacin de No obstante, esta modificacin normativa
las acciones relacionadas con la ocasiona una anecdtica situacin: La
formalizacin de las actividades de pequea interpretacin contrario sensu del primer prrafo
minera y minera artesanal, los que sern del nuevo texto del artculo 14 de la Ley N 27651,
de obligatorio cumplimiento de las indicara que el ejercicio de actividades mineras
autoridades en los tres niveles de gobierno y con incumplimiento de los tres requisitos del
de los que ejercen dicha actividad minera. artculo 91 del TUO de la Ley General de Minera,
(El subrayado es nuestro) es una situacin que ya no sera competencia del
Gobierno Regional. Esta interpretacin no es
Conforme a la modificacin sealada, ahora los
Gobiernos Regionales slo fiscalizarn a los PPM, 4
Resolucin de Consejo Directivo N 003-2010-OEFA-CD
calificados o no ante la Direccin General de 5
Ley N 29783 -Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo
6
Minera, siempre y cuando cumplan con las 3 Ley N 29901- Ley que precisa competencias del Organismo
Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN).

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admisible en nuestra institucionalidad vigente, desarrollar de manera ms eficiente la


pues la situacin de ejercer actividad minera con acreditacin y fiscalizacin de los PPM y PMA.
incumplimiento de los tres requisitos del artculo
91 del TUO de la Ley General de Minera, slo Finalmente, resulta fundamental resaltar la
importancia de los PPM y PMA; la pequea minera
corresponde al de un extractor ilegal o informal,
aporta desarrollo social y econmico para las
sujeto por tanto a la competencia del Gobierno
Regional respectivo, de acuerdo a las normas comunidades, por tanto es innegable que en la
Pequea Minera se encuentra una fuente de
sobre descentralizacin.
empleo para las poblaciones locales ya que genera
Por tanto la interpretacin razonable de la acceso a mano de obra local as como una mejora
modificacin del artculo 14 de la Ley N 27651 en las condiciones de vida en las poblaciones
debe ser la siguiente: OSINERGMIN, OEFA o el aledaas; por tanto, el rol de fiscalizacin,
MINTRA sern las entidades competentes de supervisin y sancin de las diversas entidades
fiscalizar a un PPM en caso que se produzca el debe ser desarrollado y aclarado de la mejor forma
incumplimiento de la condicin del numeral 1) del posible, procurando el bienestar de los PPM, antes
artculo 91 del TUO, o se excedan los parmetros que una sectorizacin de funciones.
de los numerales 2) y 3) del mismo artculo 91.

V.-CONCLUSIONES

La modificacin del artculo 14 de la Ley N 27651


no resulta ser la ms adecuada, ya que es
complicado que entidades como el MTPE, OEFA y
OSINERGMIN con funciones de supervisin y
fiscalizacin a titulares mineros del rgimen
general (entre otras funciones ajenas al sector
minera), supervisen ahora a los PPM, bajo una
supuesta atribucin de competencias que no es
expresa e inequvoca.

Se debe fortalecer el rol de los gobiernos


regionales, como las entidades ms aptas para el
control y fiscalizacin de la pequea minera,
teniendo presente qu actividades de gobierno
alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de
la poblacin si se efectan descentralizadamente7.
Lo expuesto, sin perjuicio de contar con
autoridades con tica y compromiso para poder

7
Principio de Subsidiaridad del artculo 4 de la Ley N 27783 Ley de
Bases de Descentralizacin.

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