Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues RSP

A relao entre os princpios da

eficincia e da economicidade
nos contratos administrativos
Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues

Introduo

A Constituio da Repblica de 1988 (CRF/1988) determinou como regra a

obrigatoriedade do processo licitatrio para toda administrao pblica, direta,
indireta e fundacional nos termos do seu artigo 37, inciso XXI, visando alcanar
a proposta mais vantajosa financeiramente e tecnicamente para os interesses da
administrao no mbito de suas contrataes.
Nesse contexto, destacam-se os princpios da eficincia e da economicidade
no que se refere s licitaes e aos contratos formalizados pela administrao
pblica. Isso porque tais princpios zelam, respectivamente, por aperfeioar a
alocao dos recursos pblicos nas contrataes e por alcanar a alternativa mais
vantajosa do ponto de vista econmico. O primeiro foi includo na Carta Magna
pela Emenda Constitucional n 19 de 1998, que cuidou da reforma administra-
tiva do Estado brasileiro, enquanto o segundo encontra-se previsto no Artigo 70
da CRF/1988.

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012 43

RSP A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos
A efetiva observncia pela adminis-
trao pblica desses dois princpios em
uma mesma contratao um desafio
diante do qual se deparam seus adminis-
tradores. Admitindo-se como finalidade das
licitaes a seleo da proposta mais van-
tajosa financeiramente e tecnicamente para
a administrao, a inobservncia de um
desses princpios da administrao pblica
no processo tem o potencial de compro-
meter o alcance de tal finalidade.
O administrador pblico se depara
muitas vezes com um conflito de escolha
no que diz respeito s possibilidades de
priorizar em uma contratao o princpio
da eficincia ou aquele da economicidade,
podendo comprometer a conformidade do
processo com o ordenamento jurdico (que
prev tais princpios) e, consequentemente,
o cumprimento do postulado da legalidade.
O presente artigo analisou os contra-
tos celebrados pela Secretaria de Estado
de Turismo de Minas Gerais (Setur) durante
os exerccios dos anos de 2008 e 2009, de
forma a averiguar a ocorrncia ou no de
sobreposio do princpio da economici-
dade ao da eficincia. Acredita-se que esta
anlise possa se estender aos demais con-
tratos administrativos formalizados pela
administrao pblica, posto que a maio-
ria das clusulas constantes neles decor-
rem da Lei Federal n 8.666/1993.
Inicialmente, este artigo expor os
principais aspectos referentes Teoria dos
Princpios, bem como ao processo de re-
forma do Estado. Em seguida, sero anali-
sados os conceitos e regras aplicveis aos
contratos administrativos, alm das propo-
sies bsicas acerca dos princpios da
administrao pblica, especialmente no
que se refere aos princpios da eficincia e
da economicidade.
Far-se-, ainda, a anlise da relao entre
os princpios da eficincia e da economici-
44 Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012
dade nos contratos de servios celebrados
pela Setur em 2008 e 2009, a partir dos
resultados obtidos pelas entrevistas reali-
zadas com os gestores de tais contratos,
bem como pela comparao entre os valo-
res contratuais e os referentes aos preos
praticados no mercado. Por fim, sero apre-
sentadas concluses acerca dos resultados
obtidos e sugeridas determinadas mudan-
as a serem aplicadas no contexto da fis-
calizao e do acompanhamento dos con-
tratos celebrados pela Setur.
A teoria dos princpios
Considerando que a anlise se pauta em
dois princpios, faz-se necessrio uma bre-
ve exposio acerca da Teoria dos Princpi-
os. Tendo em vista a tradicional definio
dessa teoria, Alexy (2000) preceitua princ-
pios como normas determinantes de algo
que seja realizado segundo maior nvel de
excelncia possvel, de acordo com as pos-
sibilidades que a lei e a prpria realidade
apresentam. Nessa perspectiva, princpios
podem ser definidos como mandamentos
de otimizao do objetivo que se busca.
No que diz respeito coliso entre prin-
cpios, Alexy (2000) demonstra o fato de
existirem relaes de prioridade entre eles,
de acordo com as condies do caso con-
creto. Logo, a tarefa de otimizar implica
determinar corretamente cada relao de
prioridade condicional entre tais normas.
Entretanto, segundo vila (2005),
Dworkin defende a ideia de que os princ-
pios, diferentemente das regras, no so ca-
pazes de determinar a deciso, mas apenas
contm fundamentos que devem ser con-
jugados com outros fundamentos advindos
de outros princpios. Assim, Dworkin dis-
tingue princpios e regras por uma dife-
renciao no que tange estrutura lgica,
por meio de critrios classificatrios.
 Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues
vila (2005) constata que os princpi-
os permitem a considerao de aspectos
concretos e individuais, sem que se consti-
tuam obstculos institucionais. Isto porque
os princpios estabelecem um estado de
coisas que deve ser promovido sem que
seja descrito, diretamente, qual o compor-
tamento devido.
Nesse contexto, caso haja coliso total
entre princpios, o que de fato ocorre a
impossibilidade de se aplicar um dos prin-
cpios para a soluo de um problema con-
creto. No pode, assim, ser descartada a
possibilidade de, em outros casos, o mes-
mo princpio afastado ser aplicado, poden-
do at mesmo prevalecer quele que no pri-
meiro caso prevaleceu a ele. (SILVA, 2003)
A reforma do Estado e o princ-
pio da eficincia
relevante que a Reforma da Admi-
nistrao Pblica no Brasil seja analisada a
partir da importncia atribuda necessida-
de de melhorar a qualidade da prestao de
servio feita pelo Estado brasileiro de ma-
neira a torn-la mais racional e capaz de
melhor atender s demandas dos cidados.
Como bem enfatizam Pereira e Spink
(2006), necessrio introduzir noes de
qualidade, produtividade, resultados, respon-
sabilidade dos funcionrios, entre outras, na
administrao pblica brasileira. Sendo as-
sim, o ideal de transformar o aparato pbli-
co brasileiro em uma nova gerncia pblica
teria como objetivos a racionalizao da
gesto pblica, assim como a implantao
de uma viso mais econmica no setor.
Nesse sentido, como observa Di Pietro
(1999, p. 73), a reforma do Estado permi-
tir que seu ncleo estratgico tome deci-
ses mais corretas e efetivas, e que seus ser-
vios tanto os exclusivos quanto os
competitivos, que estaro apenas indireta-
Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012
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mente subordinados na medida em que se
transformem em organizaes pblicas no
estatais operem muito eficientemente.
Abrucio (2007) ressalta que a nfase no prin-
cpio da eficincia pode otimizar os recur-
sos disposio do Estado e dos cidados,
alm de reduzir os gastos governamentais.
Os esforos no sentido de modernizar
a execuo das aes da administrao p-
blica exemplificam o fato de que realizar
de maneira eficiente e econmica as fun-
Mesmo nos
casos em que se
identifica o
descumprimento
de obrigaes
contratuais
relativas aos
prazos de
entrega, em
geral, as sanes
administrativas
no so
aplicadas.
es atribudas ao Estado tornou-se uma
necessidade nas ltimas dcadas.
Tal necessidade aplica-se, certamente,
ao contexto das licitaes e contratos fir-
mados pelo Poder Pblico. Nesse sentido,
no que se refere busca pela racionalidade
em um procedimento licitatrio, de acordo
com o Tribunal de Contas da Unio (TCU),
podero ser efetivadas as contrataes p-
blicas somente aps a estimativa prvia de
45
RSP A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos
seu valor (BRASIL, 2006). Alm disso, o
acrdo 1544/2004 do TCU recomenda a
realizao de pesquisa de preos para veri-
ficao das propostas apresentadas com os
preos de mercado de acordo com a deter-
minao do art. 43, inciso IV da Lei Fede-
ral n 8.666, de 21 de junho de 1993
(BRASIL, 2006).
De breve, nota-se que a adequao do
processo licitatrio s exigncias anterior-
mente expostas configura-se como um pr-
requisito para que a administrao possa
conduzir satisfatoriamente o processo de
contratao, isso porque a existncia de en-
traves em um processo licitatrio capaz
de comprometer o sucesso de uma
contratao pblica (MEIRELLES, 2007).
O contrato administrativo, con-
ceito e regras de aplicabilidade
O contrato administrativo definido
por Meirelles (2007, p. 194) como o
ajuste que a administrao pblica, agin-
do nesta qualidade, firma com o particu-
lar ou com outra entidade administrativa,
para a consecuo de objetivos de inte-
resse pblico, nas condies desejadas
pela prpria Administrao.
importante ressaltar que, de acor-
do com Almeida (2009), a administrao
possui o poder-dever de fiscalizar a exe-
cuo do contrato administrativo nos
moldes do Artigo 58 da Lei Federal n
8.666, de 21 de junho de 1993. Dessa for-
ma, com vistas a melhor satisfazer o inte-
resse pblico, a administrao deve fisca-
lizar a execuo do contrato durante todo
o seu curso, sendo tal atribuio um de-
ver, e no uma faculdade. Nos casos em
que se constatar a inexecuo total ou
parcial do contrato, a administrao apli-
car as sanes correspondentes ao tipo
de irregularidade existente. Tais sanes
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encontram-se previstas nos artigos 86 a
88 do referido dispositivo legal.
O acompanhamento do contrato tem
como pressuposto, segundo Almeida
(2009), a garantia do atendimento ao prin-
cpio da eficincia. Esta atividade consiste
em acompanhar o desempenho do forne-
cedor durante toda a execuo contratual
de forma a se manter, continuamente, um
registro do histrico da qualidade dos ser-
vios ou dos fornecimentos realizados.
A finalidade da atividade de fiscaliza-
o contratual, segundo Meirelles,
[...] assegurar a perfeita execuo do
contrato, ou seja, a exata correspondn-
cia dos trabalhos com o projeto ou com
as exigncias previamente estabelecidas
pela Administrao, tanto nos seus as-
pectos tcnicos quanto nos prazos de
realizao, e, por isso mesmo, h de
pautar-se pelas clusulas contratuais,
pelas normas regulamentares do servi-
o e pelas disposies do caderno de
obrigaes, se existentes. (MEIRELLES,
2007, p. 235)
A administrao, segundo Justen Filho
(2006), no pode correr o risco de obter a
execuo defeituosa do contrato e, por isso,
deve exercer a fiscalizao permanente para
verificar se o contratado est adotando as
precaues e tcnicas necessrias. O autor
tambm adverte que o Art. 67 da Lei n
8.666, de 21 de junho de 1993, prev a
designao de um agente da administra-
o para acompanhar de forma direta a ati-
vidade do outro contratante.
Entre as atribuies deste agente en-
contra-se o acompanhamento do desenvol-
vimento da atividade do particular, ano-
tando ocorrncias relevantes e
documentando eventuais imperfeies a
serem corrigidas (JUSTEN FILHO, 2006).
 Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues
Nota-se, portanto, que a administrao
no encerra suas atividades referentes ao
processo de contratao no momento em
que ocorre a assinatura do contrato. A par-
tir dos argumentos apresentados, entende-
se que durante as etapas de execuo e fis-
calizao contratual o administrador pblico
tem o dever de acompanhar o andamento
do contrato aplicando, sempre que necess-
rio, as sanes legalmente previstas. O acom-
panhamento do contrato deve ser realizado
tendo em vista as obrigaes das partes,
assim como a observncia dos diversos prin-
cpios da administrao pblica.
Princpios da administrao
pblica
A definio destes princpios implica
identificar ideias centrais de um sistema, que
estabelecem suas diretrizes e conferem-lhe
um sentido lgico, harmonioso e racional,
possibilitando uma adequada compreenso
de sua estrutura. Sendo assim, eles determi-
nam o alcance e o sentido das regras de um
dado subsistema do ordenamento jurdico,
de forma a balizar a interpretao e a pr-
pria produo normativa (ALEXANDRINO;
PAULO, 2010).
Admite-se que toda atividade estatal se
encontra vinculada obedincia dos funda-
mentos e diretrizes previstos constitucional-
mente (FRANA, 1999). Nesse sentido, ob-
serva-se a necessidade de que os agentes
pblicos ajam em conformidade com prin-
cpios administrativos nas situaes em que
estes paream conflitantes. Consequen-
temente, os contratos administrativos, ten-
do em vista o interesse da coletividade, no
devem ferir os princpios constitucionais a
que a administrao est vinculada
(SZKLAROWSKY, 1999).
A partir de 1998, a influncia da ideo-
logia neoliberal mostrou a necessidade de
Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012
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se realizar uma reforma administrativa no
Brasil. Nesse contexto, incluiu-se o princ-
pio da eficincia no rol daqueles j previs-
tos pelo texto constitucional, a saber, os
princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade (MARTINS, [200-
]). Tal insero visou garantia de uma ges-
to da coisa pblica cada vez menos buro-
crtica a fim de atingir seus objetivos de
maneira mais rpida e eficaz,
correspondendo s demandas sociais.
A incluso do princpio da eficincia
pela Emenda Constitucional n 19 de 1998
teve como objetivo [...] conferir direitos aos
usurios dos diversos servios prestados
pela Administrao ou por seus delegados
e estabelecer obrigaes efetivas aos
prestadores [...]. Assim, a insero desse
princpio revela a insatisfao da socieda-
de frente s dificuldades por ela enfrenta-
das ao lutar [...] contra a deficiente pres-
tao de tantos servios pblicos [...]
(JUSTEN FILHO, 2006, p. 21).
necessrio salientar a importncia do
princpio da eficincia, uma vez que
exigncia jurdica, imposta administrao
pblica e queles que lhe fazem as vezes
ou simplesmente recebem recursos pbli-
cos vinculados de subveno ou fomento,
de atuao idnea, econmica e satisfatria
na realizao das finalidades pblicas que
lhes forem confiadas por lei ou por ato ou
contrato de direito pblico. (MODESTO
apud COELHO, 2004, p. 88).
Segundo Mello (2004), o princpio em
comento capaz de proporcionar aos cida-
dos maior capacidade de exercer a cidada-
nia, j que se torna um dever constitucional
da administrao e, caso seja desrespeitado,
devem ser responsabilizados os agentes que
derem causa sua violao.
Batista Jnior (2004) conclui que o
princpio da eficincia, sendo uma norma
dotada de imperatividade material, traduz
47
RSP A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos
um mandamento de otimizao no Esta-
do Social, de forma a impulsionar a admi-
nistrao a satisfazer as necessidades e os
interesses sociais, econmicos e culturais
da coletividade. Nesse sentido, tal princ-
pio [...] entremeia o sistema jurdico com
o valor da igualdade material, judicizando,
para a Administrao Pblica, a necessi-
dade de otimizao da aplicao dos mei-
os e recursos para o melhor alcance e sa-
tisfao possvel do bem comum. (BATISTA
JNIOR, 2004, p. 109)
Tendo em vista a anlise do princpio
da eficincia, torna-se necessrio discorrer
acerca dos conceitos eficincia, eficcia, e
efetividade. Alfonso (apud A LCANTARA ,
2009, p. 34) considera que a eficincia,
fazer bem as coisas, mais especfica e
prxima economia; e a eficcia, fazer as
coisas, tem carter mais administrativo e
organizacional. Esta engloba a eficincia e
a economia.
Segundo o autor, o conceito de efici-
ncia compreende otimizar a utilizao dos
meios, ao passo que a eficcia implica pro-
duzir os efeitos desejados de forma tima.
J a efetividade significa a exata produo
do efeito que se almejava. (ALFONSO apud
PEREIRA, 2007).
No que tange sua aplicao, obser-
va-se que o princpio da eficincia deve ser
observado ao longo de todo o processo de
contratao realizado pela administrao.
importante que o contrato administrati-
vo satisfaa as necessidades em razo das
quais foi assinado, sendo vantajosa a apli-
cao dos recursos pblicos utilizados.
Assim sendo, os meios utilizados pelo Po-
der Pblico ao contratar devem ser
otimizados, de maneira que se obtenha o
fim almejado pela administrao, e que no
haja desperdcio de recursos.
Alm do princpio da eficincia, im-
porta, ainda, ressaltar a relevncia do j con-
48 Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012
sagrado princpio da economicidade. Bru-
no (2008) adverte que a CFR/88 concede
autonomia ao princpio da economicidade
por meio de seu Art. 70, caput, e a fiscali-
zao de sua observncia compete aos r-
gos internos e externos de controle da ati-
vidade financeira da administrao. O autor
lembra que a previso deste princpio no
se constitui inovao trazida pelo texto
constitucional, uma vez que o Art. 14 do
Decreto Lei n 200, de 25 de fevereiro de
1967, j dispunha sobre o assunto.
Ao conceituar o princpio da
economicidade, Bruno (2008, p.69) relaci-
ona-o com a [...] anlise da relao custo-
benefcio que assegure no haver desper-
dcio de recursos pblicos, verificao que
deve dar-se na observao da conformida-
de e do desempenho da opo realizada
pelo agente em relao aos resultados efe-
tivamente obtidos com a ao administra-
tiva. O autor observa que nem tudo o que
se obtm por um custo reduzido atende
bem a coletividade e, por isso, o controle
da economicidade abrange o exame da
despesa do ponto de vista da obteno do
resultado por um custo adequado, no ne-
cessariamente pelo menor (custo) possvel.
O conceito de economicidade deter-
mina a otimizao na articulao dos mei-
os financeiros, e apesar de estar apenas in-
serido no Art. 70 da CFR/88, o princpio
da economicidade pode ser considerado
como um dos vetores fundamentais para a
verificao da boa ou eficiente administra-
o. Tal concepo associa-se ideia fun-
damental de obter o melhor resultado es-
tratgico possvel a partir de determinada
alocao de recursos econmico-financei-
ros, em dado cenrio socioeconmico (BA-
TISTA JNIOR, 2004).
No que tange ao princpio da
economicidade, Pereira [200-] afirma que
nos procedimentos licitatrios, especial-
 Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues
mente nos casos em que o critrio de me-
nor preo utilizado, comum a obser-
vncia apenas deste fator (econmico).
Dessa forma, pressupe-se a partir da an-
lise do autor que o princpio da eficincia
seria negligenciado nesses casos, e os ob-
jetos adquiridos por meio dessas
contrataes corresponderiam a produtos
de pssima qualidade.
Cabe ressaltar que, de acordo com
Alexandrino e Paulo (2010), a ideia de efi-
cincia aproxima-se da de economicidade,
referindo-se esta ltima ao controle finan-
ceiro da administrao pblica. Segundo
os autores, busca-se atingir os objetivos
relativos boa prestao de servios utili-
zando-se o modo mais simples, mais rpi-
do e mais econmico, de maneira que se
melhore a relao custo/benefcio da ati-
vidade da administrao.
Sendo assim, destaca-se que [...] o ad-
ministrador deve sempre procurar a solu-
o que melhor atenda ao interesse publico,
levando em conta o timo aproveitamento
dos recursos pblicos, conforme essa anli-
se de custos e benefcios correspondentes.
(ALEXANDRINO; PAULO, 2010, p. 204).
Logo, nota-se a existncia de estreita
relao entre os princpios da eficincia e
economicidade. Atender apenas exign-
cia de baixos custos no implica a plena
observncia da economicidade, uma vez
que so tambm exigidos padres de efici-
ncia para que se configure uma ao eco-
nomicamente satisfatria.
Anlise da relao entre os prin-
cpios da eficincia e economicidade
nos contratos administrativos for-
malizados pela Secretaria de Esta-
do de Turismo/MG (Setur)
Durante a etapa de anlise dos contra-
tos relacionados ao objeto do presente
Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012
RSP
artigo, foram utilizados os documentos re-
ferentes aos processos de contratao da
Setur, bem como os contratos celebrados
pela Secretaria.
Inicialmente, realizou-se o levantamen-
to dos contratos celebrados pelo rgo ao
longo dos exerccios de 2008 e 2009, veri-
ficando-se, principalmente, a data de in-
cio de cada contrato, seu perodo de vi-
gncia, o servio correspondente ao seu
...o processo de
obteno de
oramentos pelos
administradores da
Setur no possui,
como exigncia, a
verificao dos
requisitos necessrios
contratao
(documentao
referente
regularidade fiscal).
objeto, o valor da contratao realizada, e
a responsabilidade das partes.
Em seguida, foram realizadas as en-
trevistas com os gestores de cada contra-
to1. As principais dedues advindas da
utilizao deste instrumento metodolgico
sero analisadas nesta seo luz dos ob-
jetivos traados por este artigo no que diz
respeito ao princpio da eficincia.
49
RSP A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos
A partir dos dados analisados, foram
tambm registrados os oramentos relati-
vos s pesquisas de mercado realizadas
pelos administradores com vistas verifi-
cao da observncia do princpio da
economicidade. No que diz respeito aos
contratos em que tais pesquisas eram
inviveis, buscou-se a verificao da exis-
tncia de consistente justificativa de preo.
Dessa forma, tendo em vista os contra-
tos levantados durante a pesquisa, verificou-
se o cumprimento das obrigaes da parte
contratada, identificando quais gestores es-
to satisfeitos com a execuo dos contra-
tos sob sua responsabilidade. As clusulas
dos respectivos contratos constituram a
principal fonte das entrevistas realizadas.
Identificou-se, durante esse processo, a
existncia de gestores que se consideram
incapazes de realizar o acompanhamento da
execuo contratual, uma vez que a presta-
o dos servios contratados feita em outra
cidade. Dessa forma, a verificao do
cumprimento de muitas das obrigaes con-
Quadro 1: Resultados obtidos a partir das entrevistas
Aspecto analisado Porcentagem de gestores Porcentagem de gestores
por meio da entrevista que responderam
realizada positivamente
Facilidade para entrar em contato 92%
com a empresa.
Obteno da ajuda necessria ao 100%
entrar em contato com a empresa.
Conformidade do servio prestado 100%
com o projeto bsico.
Respeito aos prazos de entrega 92%
estabelecidos.
Necessidade de aplicao de sanes 13%
administrativas.
Inexistncia de outro fator (no abordado 92%
pela entrevista) capaz de gerar insatisfao.
Satisfao no que tange ao servio prestado. 87%
Fonte:Entrevistas realizadas com servidores da Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais.
50 Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012
tratuais no realizada por esses servidores
e o cumprimento do dever de fiscalizar a
execuo contratual comprometido.
Foram identificadas clusulas que
contm termos vagos referentes s con-
dies de cumprimento das obrigaes
contratuais. Exemplificando, a expresso
em tempo hbil, inserida em um dos
contratos analisados, no possui um sig-
nificado preciso por meio do qual se de-
termine a quantidade de horas ou dias m-
ximos necessrios para que se considere
que o servio no foi prestado da forma
acordada. Nesses casos, foi sugerido que
tais termos fossem especificados durante
a elaborao das clusulas contratuais, de
modo a favorecer a compreenso das obri-
gaes de cada uma das partes.
Por meio do Quadro 1, foram agrega-
dos os principais resultados obtidos a par-
tir das entrevistas. Em seguida, sero ana-
lisados separadamente cada um dos itens
constantes do respectivo quadro com vis-
tas interpretao das respostas, tendo
que responderam
negativamente
8%
0%
0%
8%
87%
8%
13%
 Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues
como foco o referencial terico utilizado
neste artigo.
No que tange ao contato com o repre-
sentante da contratada, a maioria dos en-
trevistados declarou no ter tido dificul-
dades para entrar em contato com o
representante da parte contratada. Alm
disso, os gestores alegam ter obtido a aju-
da de que precisavam ao apresentar sua
demanda ao referido representante. No
entanto, importa observar que um dos en-
trevistados afirmou, nos seguintes termos,
que a empresa atende s solicitaes da
Secretaria, no entanto, h que se esperar
por muito tempo at que a ajuda necess-
ria seja providenciada. (Gestor 1)
Nota-se que apenas durante execuo
de poucos contratos, apesar de ser poss-
vel contatar o fornecedor responsvel pelo
servio, a Setur obrigada a esperar du-
rante um perodo de tempo considervel
at que tenha sua demanda atendida. Sen-
do assim, entende-se que tal prtica, por
parte de alguns fornecedores, afronta as
determinaes das clusulas contratuais
que dizem respeito aos prazos de repara-
o de danos decorrentes da prestao do
servio.
Entretanto, a maior parte dos
pesquisados afirma no enfrentar dificulda-
des relativas ao desrespeito dos prazos nor-
mais de entrega estabelecidos no contrato.
Durante as entrevistas declarou-se que: os
prazos de entrega foram sempre respeita-
dos pela empresa, os servios so presta-
dos com notria pontualidade gerando gran-
de satisfao quanto execuo deste
contrato. (Gestor 15)
A totalidade dos entrevistados consi-
dera o servio prestado compatvel com
aquele requisitado por meio do projeto
bsico. Dessa forma, em geral, pode-se
inferir, a partir dos dados coletados, que
os fornecedores tm o cuidado de prestar
Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012
RSP
o servio de acordo com as especificidades
estabelecidas no edital de licitao.
necessrio destacar a existncia de
gestores que alegam ser o conhecimento
das clusulas contratuais uma responsabi-
lidade da comisso de licitao, e no do
prprio gestor. No entanto, entende-se ser
imprescindvel que o gestor de cada con-
trato possua tal conhecimento, visto que
seu dever de fiscalizar a execuo
contratual s pode ser cumprido a partir
da comparao entre o que foi inicialmen-
te acordado por meio do instrumento
contratual, e o que, de fato, realizado.
Ao eximir-se da obrigao de conhe-
cer o contedo do contrato, tais entrevis-
tados demonstram que no esto aptos a
desempenhar as atividades de fiscalizao
e acompanhamento contratual nos moldes
legalmente estabelecidos.
A aplicao das sanes administrati-
vas previstas nos art. 86 a 88 da Lei Fede-
ral n 8.666, de 21 de junho de 1993, no
ocorreu durante a execuo da maioria dos
contratos. Mesmo nos casos em que se
identifica o descumprimento de obrigaes
contratuais relativas aos prazos de entre-
ga, em geral, as sanes administrativas no
so aplicadas. Afirmou-se que
[...] no houve a notificao das em-
presas contratadas, mesmo havendo
descumprimento de clusulas
contratuais, pois o ato de notificao
muito burocrtico e moroso. Em con-
tratos anteriores, pelo fato de a Setur
ter notificado a parte contratada hou-
ve paralisao dos respectivos proces-
sos, prejudicando as atividades desen-
volvidas pela Secretaria. Sendo assim,
estabeleo um prazo para que a parte
contratada realize as adequaes neces-
srias e, se dentro deste prazo, a de-
manda da Secretaria no atendida, a
contratada notificada pela Setur.
51
RSP A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos
Quanto aos contratos sob minha res-
ponsabilidade, as adequaes foram,
sempre, realizadas antes do trmino
deste prazo, no havendo necessidade
de notificar a empresa. (Gestor 24)
De fato, como expressa Almeida
(2009, p. 25), aos fornecedores que
descumprirem total ou parcialmente os
contratos celebrados com a Administra-
o Pblica Estadual, sero aplicadas as
sanes previstas no Art. 87 da Lei Fede-
ral n 8.666, de 1993 [...]. Dessa forma,
entende-se que, havendo desrespeito aos
prazos de entrega, ou a qualquer outra
exigncia contratual, a Setur passa a ter o
dever, e no a faculdade, de aplicar tais
sanes2.
A maioria dos entrevistados no ca-
paz de identificar nenhum outro fator
no abordado pelas perguntas capaz de
diminuir sua satisfao quanto execuo
contratual. Observa-se, ainda, que a maior
parte dos pesquisados afirma estar satis-
feita com a prestao do servio contrata-
do. Nesse sentido, observou-se que gran-
de parte dos gestores considera que os
contratos sob sua responsabilidade aten-
dem bem s demandas da Setur.
Constatou-se a existncia de falhas no
processo de execuo contratual proveni-
entes de etapas anteriores at mesmo
formalizao do contrato, como a inade-
quada definio do objeto, ou mesmo das
exigncias constantes das clusulas
contratuais. Assim sendo, percebe-se que
a satisfatria execuo contratual depende
no somente das atividades de fiscalizao
e acompanhamento exercidas pelo gestor,
mas tambm de como foi conduzido o pro-
cesso licitatrio.
A comparao dos valores correspon-
dentes aos oramentos realizados durante
a fase interna da licitao com os valores
52 Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012
estabelecidos nos contratos foi feita para
que se verificasse a aplicao do princpio
da economicidade no contexto dos con-
tratos analisados. O procedimento utiliza-
do pela Secretaria para definir a estimativa
e a justificativa de preo constantes do pro-
jeto bsico baseia-se na obteno de trs
oramentos relativos ao objeto da
contratao. A partir de tais oramentos,
calcula-se a mdia dos valores obtidos e,
dessa forma, ocorre a simulao do preo
de mercado correspondente ao objeto que
a administrao busca adquirir.
Faz-se necessrio ressaltar que o clcu-
lo da mdia dos oramentos obtidos em cada
pesquisa de mercado no considera a pos-
sibilidade de distores decorrentes da
heterogeneidade dos valores utilizados.
Consequentemente, a interpretao das
mdias utilizadas pelos servidores da Setur
como justificativa de preo de mercado deve
considerar a grande influncia de valores
muito altos, ou muito baixos, no resultado
obtido pela mdia aritmtica calculada.
Foi possvel constatar que o processo
de obteno de oramentos pelos admi-
nistradores da Setur no possui, como exi-
gncia, a verificao dos requisitos neces-
srios contratao (documentao
referente regularidade fiscal), de manei-
ra que propostas com baixos valores po-
dem ser enviadas por fornecedores que
no preenchem os requisitos necessrios
contratao com o Poder Pblico. Esse
fator traduz a possibilidade de a pesquisa
do preo de mercado ser, muitas vezes,
ilusria, j que as propostas de oramen-
to a serem enviadas, caso sejam conside-
rados os requisitos de contratao, podem
ter valores bem mais elevados que aque-
les constantes dos oramentos obtidos.
Observa-se, a partir da anlise do Gr-
fico 1, a porcentagem que representa a rela-
o entre o valor de cada contrato e a mdia
 Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues RSP

Grfico 1: Valores dos contratos de prestao de servio formalizados pela Se-

cretaria de Estado Turismo de Minas Gerais (Setur) em relao s mdias do
mercado Minas Gerais, 2008-2009

Fonte: Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais (Setur). Diretoria de Logstica e Manuteno.
Nota: Entre os 18 processos disponveis para a anlise das pesquisas de preos realizadas, apenas 11 so
baseados em justificativas de preo quantitativas.

de mercado referente ao seu objeto (valor
contratual sobre mdia de mercado). Os
dados apresentados evidenciam a prepon-
derncia de valores de contratao inferio-
res ou equivalentes s mdias relativas aos
oramentos levantados pela Secretaria.
Logo, sob o ponto de vista econmi-
co, observa-se, de uma forma geral, o ade-
quado aproveitamento dos recursos finan-
ceiros disposio da Setur. A anlise
realizada sugere que a referida Secretaria,
ao celebrar seus contratos, assume obriga-
es de pagamento em conformidade com
os preos praticados no mercado.
Nota-se, a partir dos dados coletados, a
existncia de alguns valores de contratao
extremamente inferiores aos identificados
por meio das pesquisas de preo realizadas
na fase interna do processo licitatrio.
possvel observar que em uma pe-
quena parte dos contratos analisados a Se-
cretaria pagou preos extremamente infe-
riores s mdias de mercado, em
determinados casos as despesas associadas
a esses servios sofreram uma queda su-
perior a 50%. No entanto, alguns
pesquisados consideram esses casos ps-
simas contrataes, uma vez que os ser-
vios prestados pela empresa contratada
no atendem s necessidades da Setur.
Frente a essa situao, a Secretaria notifi-
cou parte dos particulares responsveis pela
prestao dos servios.
Nessa perspectiva, entende-se que con-
tratos vantajosos para a Setur no podem
ser definidos como aqueles cujos valores
pagos so baixos em relao aos preos pra-
ticados no mercado. tambm necessrio

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012 53

RSP A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos
que sejam observados os requisitos de efi-
cincia ao longo da execuo contratual.
Nos contratos em que as pesquisas de
preo no eram viveis em razo de fato-
res associados natureza do servio dese-
jado, foi verificada a existncia de justifi-
cativas de preo, muitas vezes baseadas em
dispositivos legais, capazes de comprovar
que o valor do contrato compatvel com
o preo atribudo ao servio no mercado.
Desse modo, constatou-se, no mbito dos
contratos, a observncia dos pressupostos
referentes ao conceito de economicidade.
Entretanto, nos poucos casos em que
houve descumprimento de obrigaes
contratuais e valores muito baixos foram
pagos aos fornecedores, no se pde veri-
ficar a observncia de tais princpios visto
que, segundo Nagel (apud FERNANDES ,
2008, p. 49), [...] nem tudo o que de
custo reduzido atende bem coletividade.
Nessa perspectiva, ainda que nos pou-
cos contratos considerados ineficientes por
seus gestores fosse verificado o pagamento
de um baixo valor de contratao, em rela-
o ao valor praticado no mercado, no se-
ria possvel constatar a existncia de obser-
vncia do princpio da economicidade, visto
que no seria verificada a adequada relao
custo-benefcio inerente ao princpio.
Pode-se, inicialmente, inferir que, na
maioria dos contratos, verificou-se a exis-
tncia de conformidade com os princpios
da economicidade e da eficincia, uma vez
que, alm de verificar a satisfao dos
gestores frente execuo contratual, ob-
servou-se, de modo geral, a compatibili-
dade dos valores dos contratos com os
preos praticados no mercado.
Concluso
Tendo em vista os objetivos iniciais do
artigo, referentes verificao de
54 Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012
sobreposio do princpio da economicidade
sobre o da eficincia nos contratos celebra-
dos pela Setur durante os exerccios de 2008
e 2009, nota-se, a partir da anlise realizada
a respeito desses princpios, que o princpio
da eficincia possui entre seus pressupos-
tos a exigncia de adequada aplicao dos
recursos pblicos em seu sentido econmi-
co, e que o princpio da economicidade no
se esgota na simples anlise de justificativa
do valor do objeto contratado.
Retomando-se o entendimento de
Fernandes (2008), pode-se inferir que um
servio contratado a baixo custo, no ne-
cessariamente atende bem aos cidados. O
valor de um contrato administrativo pode,
ento, ser extremamente baixo comparati-
vamente ao valor praticado no mercado e,
mesmo assim, ser capaz de afrontar o prin-
cpio da economicidade, caso os aspectos
referentes eficincia tendo em vista a
busca do interesse pblico no estejam
presentes em tal contratao. Paralelamen-
te, observa-se que para que a administra-
o atenda ao princpio da eficincia tam-
bm exigida uma adequada relao
custo-benefcio no que diz respeito
alocao dos recursos pblicos.
Sendo assim, entende-se ser
indissocivel a relao entre os princpios
em comento, de forma que um contrato
administrativo no pode ser eficiente sem
ser econmico e vice-versa. Nessa perspec-
tiva, ao analisar as caractersticas dos con-
tratos que constituem objeto do artigo,
buscou-se verificar a existncia de maior
ou menor nfase dada a qualquer um des-
ses princpios, no mbito da Setur, e no a
total observncia de um deles em detrimen-
to do outro.
Ao contrrio do que poderia ser previs-
to a partir da j mencionada anlise de Pe-
reira [200-] ponto de vista que sugere a
existncia de predominncia de contrataes
 Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues
ineficientes na administrao pblica , a
maior parte dos gestores entrevistados afir-
mou estar satisfeita com a prestao dos
servios contratados pela Setur.
No que diz respeito anlise da apli-
cao do princpio da economicidade nos
contratos, conclui-se que os valores acer-
tados pela Secretaria, na maior parte dos
casos, no ultrapassaram os limites esta-
belecidos pelas pesquisas de mercado rea-
lizadas. Essa afirmativa capaz de demons-
trar que, havendo sido feitas de forma
adequada cada uma das pesquisas, a Setur
agiu, nesses casos, de forma a obter
contrataes vantajosas sob o ponto de
vista econmico, tendo em vista as orien-
taes do TCU previamente citadas.
Destaca-se, ainda, a partir dos casos
analisados, a necessidade de aprimorar os
processos de elaborao das clusulas
contratuais na referida Secretaria, de for-
ma a estabelecer critrios objetivos de an-
lise do cumprimento das obrigaes
contratuais. Alm disso, importante que
os gestores responsveis pelo contrato pos-
suam os conhecimentos tcnicos especfi-
cos necessrios compreenso desses cri-
trios e ao adequado acompanhamento da
execuo contratual.
Observou-se, em alguns casos analisa-
dos neste artigo, que a aplicao das san-
es legalmente previstas no ocorre em
situaes em que h inexecuo total ou
parcial do contrato, tendo em vista o con-
tedo de suas clusulas. Tal procedimento
capaz de comprometer a eficincia da exe-
cuo dos contratos da Setur, visto que a
parte contratada no ter incentivos sufici-
entes para adequar sua prestao de servi-
os s exigncias contratuais. Assim sendo,
o interesse pblico envolvido nos servios
comprometido, sem que a administrao
se utilize dos instrumentos concedidos a ela,
por meio da Lei Federal n 8.666, de 21 de
Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012
RSP
junho de 1993, para punir a parte contrata-
da pelas irregularidades praticadas ao lon-
go da execuo contratual.
Entende-se, tambm, ser necessrio
questionar a efetividade das pesquisas de
mercado realizadas durante a fase interna
do processo licitatrio, uma vez que a ina-
dequada mensurao do valor praticado no
mercado referente ao servio a ser ad-
...o
princpio da
economicidade
no se esgota na
simples anlise
de justificativa
do valor do
objeto
contratado.
quirido pela Setur pode provocar o com-
prometimento do objetivo de selecionar a
proposta mais vantajosa para a adminis-
trao, finalidade prevista no Art. 3 da Lei
Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993.
Assim sendo, nota-se, ao longo do es-
tudo realizado, a existncia de diversos
pontos a serem desenvolvidos pela Setur
no mbito do processo de execuo
contratual especificamente no que se re-
fere aos contratos de prestao de servi-
55
RSP A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos
os , no que diz respeito, principalmente:
ao domnio do contedo do contrato por
parte de seu gestor; ao processo de reali-
zao das pesquisas de mercado; e apli-
cao das sanes administrativas legal-
mente previstas.
No entanto, foram tambm identifica-
dos fatores positivos no contexto dos con-
tratos analisados, dentre os quais se faz
necessrio destacar: a satisfao da maio-
ria dos gestores em relao aos servios
prestados pelas contratadas e a existncia,
na maioria dos casos analisados, de valo-
res de contratao inferiores s mdias cal-
culadas referentes aos preos praticados no
mercado para a compra do mesmo objeto.
Faz-se, todavia, necessrio observar
que a satisfao do gestor no que diz res-
peito execuo contratual deve ser anali-
sada juntamente com a verificao do pon-
to de vista do usurio final do servio,
posto que se observou, ao longo da pes-
quisa, que a avaliao do gestor do contra-
to pode divergir de forma considervel
daquela realizada por quem de fato utiliza
o servio contratado.
A partir das concluses obtidas, enten-
de-se adequado introduzir mecanismos de
avaliao peridica dos fornecedores no
mbito da Setur, tendo em vista a percep-
o de eventuais descumprimentos de obri-
gaes contratualmente estipuladas. A
formalizao de tais procedimentos de ava-
liao poderia contribuir para a identifica-
o da necessidade de aplicao das san-
es legalmente previstas, bem como para
o aprendizado da administrao no que diz
respeito sua relao com seus contratados.
Dessa forma, sugere-se que os proces-
sos de avaliao no se limitem verifica-
o da satisfao dos gestores contratuais,
os quais diversas vezes no so os usuri-
os do servio prestado. importante que
o destinatrio final do servio contratado
56 Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012
seja abordado por meio de uma pesquisa
de satisfao que vise avaliar a eficincia
da execuo contratual. O resultado dessa
pesquisa seria, ento, encaminhado ao
gestor do respectivo contrato para que fos-
sem adotadas, em cada caso, as providn-
cias necessrias.
A comisso de licitao, da mesma for-
ma, teria acesso a tais resultados, os quais
poderiam orientar a realizao de licitaes
futuras cujos objetos fossem similares aos
anteriormente contratados. Sendo assim, o
processo de elaborao do edital e, especi-
ficamente, das clusulas contratuais seria
aprimorado a partir da melhor compreen-
so das demandas e dos questionamentos
dos usurios acerca dos servios a serem
contratados.
Destaca-se, ainda, a importncia de
investir no treinamento e na preparao dos
diversos gestores contratuais. Tais aes
tornam-se necessrias na medida em que a
compreenso inadequada dos deveres
como gestor assim como a falta de conhe-
cimento tcnico sobre o objeto do contra-
to sob sua responsabilidade podem com-
prometer o sucesso da execuo contratual,
resultando em perdas de eficincia nas ati-
vidades desenvolvidas pela administrao.
Finalmente, destaca-se a necessidade
de que outros trabalhos analisem a aplica-
o do tema deste estudo nos demais r-
gos e esferas governamentais, com vistas
elaborao de ndices de satisfao capa-
zes de mensurar o nvel de eficincia dos
contratos celebrados pela administrao
pblica. O aprendizado decorrente da rea-
lizao desses trabalhos tem o potencial de
proporcionar ao Estado meios para que
garanta a efetividade da aplicao de di-
versos princpios da reforma gerencial na
prtica administrativa.
(Artigo recebido em janeiro de 2011. Verso
final em fevereiro de 2012).
 Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues RSP

Notas

1
As entrevistas foram feitas durante o perodo de 2 de maro a 13 de abril de 2010, sendo
que, entre os 27 gestores responsveis pelos contratos em anlise, trs no se encontraram
disponveis para a realizao das entrevistas e, por isso, no responderam s perguntas elabora-
das. Cada gestor identificado, ao longo do artigo, por meio de nmeros escolhidos aleatoria-
mente de forma a preservar sua identidade.
2
Ao considerar o estabelecimento do prazo para que a empresa se adeque s exigncias
contratuais como uma notificao, apesar de o gestor 24 ter informado que no aplicou sanes
durante a execuo contratual, pode-se inferir que tal aplicao ocorreu no momento em que o
prazo foi estabelecido.

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58 Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012

 Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues RSP

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Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012 59

RSP A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos

Resumo Resumen Abstract

A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos admi-

nistrativos
Maria Isabel Arajo Rodrigues e Letcia Malta Araujo
Este artigo visa averiguar a ocorrncia ou no de sobreposio do princpio da economicidade
ao da eficincia nos contratos administrativos firmados pela Secretaria de Estado de Turismo de
Minas Gerais, durante os exerccios de 2008 e 2009. Buscou-se, inicialmente, o embasamento
legal e terico acerca dos contratos e licitaes no mbito do Direito Administrativo, bem como
dos princpios da administrao pblica. Foram realizados o levantamento e a anlise dos con-
tratos de prestao de servios firmados pela Secretaria utilizando-se de entrevistas e da compa-
rao entre os valores dos contratos e os preos de mercado identificados por esse rgo. A
partir das anlises, constatou-se, na maioria dos contratos, a observncia dos princpios da efici-
ncia e da economicidade. Verificou-se, ainda, que a ligao entre tais princpios deve, necessa-
riamente, ocorrer no contexto dos contratos administrativos, uma vez que a observncia de um
deles no se configura plenamente quando existe desconformidade com o outro. Foram realiza-
das sugestes acerca do desenvolvimento dos processos de execuo e fiscalizao contratual,
sendo enfatizada a necessidade de aplicao de tcnicas de avaliao dos nveis de eficincia
correspondentes aos contratos celebrados pela administrao pblica.
Palavras-chave: contratos administrativos, princpio da eficincia, princpio da
economicidade.

La relacin entre los principios de la economa y de la eficiencia en los contratos

administrativos
Maria Isabel Arajo Rodrigues y Letcia Malta Araujo

Este artculo tiene como objetivo verificar si hay preferencia por uno de los principios de la
economa y de la eficiencia en los contratos administrativos firmados por la Secretara de Estado
de Turismo de Minas Gerais durante 2008 y 2009. Fue presentada la teora acerca de los contra-
tos y licitaciones en el mbito del Derecho Administrativo, as como de los principios de la
Administracin Pblica. Fueron analizados los contratos de prstamo de servicios firmados por
la secretara utilizndose de entrevistas y de la comparacin entre los valores de los contratos y
los precios de mercado identificados. Se constat, en la mayora de los contratos, la existencia de
los principios de la eficiencia y de la economia. Se verific que la coneccin entre los principios
debe ocurrir en el contexto de los contratos administrativos, una vez que la observancia de uno
de ellos no se configura plenamente cuando existe desconformidad con el otro. Fueron realiza-
das sugerencias acerca del desarrollo de los procesos de ejecucin y fiscalizacin contractual,
siendo enfatizada la necesidad de aplicacin de tcnicas de evaluacin de la eficiencia en los
contratos celebrados por la Administracin Pblica.
Palabras clave: administracin pblica, licitacin, contratos administrativos, principio de la
eficacia, principio de la economa.

60 Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012

 Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues RSP

The relationship between the principles of economy and efficiency in administrative

contracts
Maria Isabel Arajo Rodrigues and Letcia Malta Araujo
This article attempts to verify and examine the preferential usage of the economic principle
over the efficiency principle in regards to the administrative contracts established by the Minas
Gerais Secretary of Tourism during the administration period of 2008 and 2009. In order to
support this claim, the documental and bibliographical research techniques were used to obtain
legal and theoretical fundamentals regarding the contracts and biddings in the scope of
Administrative Law, as well as Public Administration. Service contracts endorsed by the State
Secretary were subject to a depth analysis that conveyed interviews with personnel, as well as
comparison and contrast between contract values and the market prices approved by the Secretary.
According to the data provided by the analysis, the presence of the economic and efficiency
principles were evident in the majority of the contracts. The data collected demonstrated that
the connection between these principles must necessarily occur in the administrative contracts
context due their interdependence and mutual requirements for coexistence. Improvements for
contractual execution and verification were suggested throughout this monograph by emphasizing
the necessity for evaluation on correspondent efficiency levels of contracts negotiated by Public
Administration.
Keywords: public administration, bidding, administrative contracts, efficiency principle,
economic principle.

Letcia Malta Arajo

Graduada em Administrao Pblica, pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Contato: lelezinhamalta@yahoo.com.br
Maria Isabel Arajo Rodrigues
Mestre em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP), graduada em Direito pela Universidade FUMEC
Fundao Mineira de Educao e Cultura, e em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro. Atualmente Coor-
denadora do Colegiado do Curso de Administrao Pblica da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da
FJP. Contato: isabel.rodrigues@fjp.mg.gov.br

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (1): 43-62 jan/mar 2012 61