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I. Introduction :
Le statut international des minorits
De la Socit des Nations
la Dclaration onusienne
(*) Cet article est tir de mon mmoire de diplme dtudes suprieures, Le statut
des minorits en droit international universel et le cas des Arabes en Isral, Genve, Ins-
titut universitaire de hautes tudes internationales, 2001.
(1) Par application analogique de la clausula rebus sic stantibus, il fut en effet
considr que le changement de philosophie prvalant au sein de lO.N.U. et la
conclusion de nouveaux traits de paix rendaient caducs les engagements pris depuis
1919, voy. Etude sur la validit juridique des engagements relatifs aux minorits, Secr-
taire gnral des Nations Unies (1950), E/CN.4/367 et Add.1, chap. XIV. Pour une
analyse critique du rgime juridique des minorits sous la Socit des Nations, voy.
notamment I.O. Bokatola, LOrganisation des Nations Unies et la protection des
minorits, thse, Bruxelles, Bruylant, 1992, pp. 49-53.
(2) H. Hannum, Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination. The Accommoda-
tion of Conflicting Rights, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 1990,
p. 57 ; V. Rben, A Report on Effective Protection of Minorities , German Year-
book of International Law, vol. 31, 1988, p. 622 ; K. Henrard, Devising an Adequate
System of Minority Protection. Individual Human Rights, Minority Rights and the
Right to Self-Determination, The Hague, Martinus Nijhoff Publishers, 2000, p. 159 ;
selon Bokatola, la suppression de loppression individuelle ta[i]t considre
comme suffisante pour amener la cessation de loppression collective , I.O. Boka-
tola, La Dclaration des Nations Unies sur les droits des personnes appartenant
588 Rev. trim. dr. h. (2002)
(8) Notamment lors de la Confrence de Vienne sur les droits de lhomme de 1993,
Document O.N.U. A/CONF.157/23, 1 re partie, 19 de la Dclaration tablie lissue
de la Confrence. Ce rapport entre protection des minorits et stabilit politique est
galement explicitement nonc au 5 du prambule de la Dclaration 92.
(9) Notamment lors de la runion de la C.S.C.E. Copenhague (1990), http://
www.osce.org/docs/french/hdf.htm, 30 du document et de la runion dexperts de
la C.S.C.E. sur les minorits nationales qui sest tenue Genve (1991), http://
www.osce.org/docs/french/expertotherf.htm, ch. I du rapport.
(10) Notamment le 6 du prambule de la Convention-cadre n o 157 pour la pro-
tection des minorits nationales, http://conventions.coe.int/treaty/fr/Treaties/Html/
157.htm.
(11) Notamment J. Verhoeven, op. cit., p. 197 ; P. Vandernoot, Les aspects
linguistiques du droit des minorits , Rev. trim. dr. h., n o 30, 1997, pp. 312-313 ;
F. de Varennes, Les droits de lhomme et la protection des minorits linguisti-
ques , in H. Guillorel/G. Koubi (dir.), Langues et droits. Langues du droit, droit des
langues, Buxelles, Bruylant, 1999, pp. 139-140 ; K. Henrard, op. cit., pp. 222-223 et,
surtout, A. Eide, Minority Protection and World Order : Towards a Framework for
Law and Policy , in A. Phillips/A. Rosas (Eds.), Universal Minority Rights, Turku/
bo and London, bo Akademi University Institute for Human Rights, 1995.
(12) Par une rsolution de la Commission dcoulant dune invitation de lECO-
SOC, Documents O.N.U. E/56/Rev.1 et E/84, 4. Suite une dcision du Conseil
conomique et social du 27 juillet 1999, la Sous-Commission a chang de dnomina-
tion, elle est ainsi devenue la Sous-Commission de la promotion et de la protection
des droits de lhomme .
590 Rev. trim. dr. h. (2002)
(13) Voy. M.J. Bossuyt, Guide to the Travaux prparatoires of the International
Covenant on Civil and Political Rights, Dodrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1987,
pp. 493-499.
(14) F. Capotorti, Etude des droits des personnes appartenant aux minorits ethni-
ques, religieuses et linguistiques, New York, Nations Unies, 1979, E/CN.4/Sub.2/384/
Rev.1, 617. Lire galement M. Tabory, op. cit., p. 183.
(15) F. Capotorti (1979), op. cit., 617.
(16) Rs. 5 (XXX), aot 1977.
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(17) Pour un descriptif dtaill des origines de la Dclaration 92, lire par exemple
P. Thornberry, The UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to Natio-
nal or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities : Background, Analysis and Obser-
vations, and an Update , in A. Phillips/A. Rosas (Eds.), op. cit., pp. 25-28.
(18) A ce propos, lire notamment P. Thornberry (1995), op. cit. et A. Eide,
Texte final du commentaire sur la Dclaration des droits des personnes appartenant
des minorits nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques, 2001, E/CN.4/Sub.2/
AC.5/2001/2.
(19) Sur le plan rgional, il faut bien videmment souligner les activits du
Conseil de lEurope, avec notamment ladoption de la Convention-cadre pour la pro-
tection des minorits nationales du 10 novembre 1994, et de lO.S.C.E., en particulier
lActe final dHelsinki (1975) et le document de la Confrence de Copenhague (1990)
sur la dimension humaine. Au plan universel, dautres conventions et dclarations
intressent les minorits : la Convention pour la prvention et la rpression du crime
de gnocide (art. II), la Convention internationale sur llimination de toutes les
formes de discrimination raciale (art. 2 et 4), le Pacte international relatif aux droits
conomiques, sociaux et culturels (art. 2 et 13 ; ci-aprs le Pacte sur les droits cono-
miques, sociaux et culturels ), la Convention relative aux droits de lenfant (art. 30),
la Convention de lU.N.E.S.C.O. concernant la lutte contre la discrimination dans le
domaine de lducation (art. 5), la Convention n o 107 de lO.I.T. relative aux popula-
tions aborignes et tribales, la Convention n o 169 de lO.I.T. relative aux peuples
indignes et tribaux, la Dclaration de lU.N.E.S.C.O. sur la race et les prjugs
raciaux (art. 5), ainsi que la Dclaration sur llimination de toutes les formes dinto-
lrance et de discrimination fondes sur la religion ou la conviction.
(20) Cette lacune peut en grande partie sexpliquer par lextrme diversit des cas
de figure possibles, voy. L.B. Sohn, The Rights of Minorities , in L. Henkin (Ed.),
The International Bill of Rights. The Covenant on Civil and Political Rights, New
York, Columbia University Press, 1981, p. 271.
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(21) F. Capotorti (1979), op. cit., 568. Selon nous, une dfinition juridique de
la notion de minorit pourrait tre formule de la faon suivante : groupe numri-
quement infrieur au reste de la population dun Etat, ou de toute subdivision politi-
que ou administrative de cet Etat, se trouvant en position non dominante au sein
de cette dlimitation, dont les membres possdent des caractristiques ethniques,
religieuses, ou linguistiques propres et dsirent, mme de faon implicite, prserver
de telles caractristiques . Le critre de linfriorit numrique nest cependant pas
indispensable, son incorporation dans une dfinition devrait dpendre de la volont
dinclure ou non les majorits numriques qui sont minorises du point de vue de
llment de domination.
(22) Affaire John Ballantyne, Elizabeth Davidson c. Canada et Gordon McIntyre c.
Canada, Communications n o 359/1989 et n o 385/1989.
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(23) Ce rejet des minorits rgionales avait t critiqu par quatre membres du
Comit, considrant que la structure de lEtat devait tre prise en compte et rappe-
lant ainsi larticle 50 du Pacte.
(24) Tomuschat rejette la protection de larticle 27 du Pacte pour les minorits
rgionales en se basant principalement sur le silence des travaux prparatoires de
larticle 27 du Pacte, C. Tomuschat, Protection of Minorities under Article 27 of
the International Covenant on Civil and Political Rights , in R. Bernhardt/
W.K. Geck/G. Jaenicke/H. Steinberger (Hrsg.), Vlkerrecht als Rechtsordnung
Internationale Gerichtsbarkeit Menschenrechte. Festschrift fr Hermann Mosler, Heidel-
berg, Springer Verlag, 1983, p. 958. Lire galement M. Nowak, U.N. Covenant on
Civil and Political Rights. CCPR Commentary, Kehl, N.P. Engel Publishers, 1993 (b),
p. 488.
(25) P.V. Ramaga, Relativity of the Minority Concept , Human Rights Quar-
terly, Vol. 14, n o 1, 1992 (a), pp. 106-109. De plus, le membre de phrase Dans les
Etats o il existe des minorits contenu dans larticle 27 du Pacte ne visait pas
selon lui dlimiter un quelconque cadre gographique dans lequel lexistence dune
minorit serait rechercher, ibid., p. 106, note 10. Lire galement N.S. Rodley,
Conceptual Problems in the Protection of Minorities : International Legal Develop-
ments , Human Rights Quarterly, vol. 17, n o 1, 1995, pp. 70-71 et P. Vandernoot,
op. cit., pp. 320-321, qui critiquent linterprtation adopte par le Comit.
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drant quelle ne peut tre adopte que dans le cas dun systme
tatique fortement centralis. Cet auteur estime en outre juste
titre quil ne serait pas normal quun Etat puisse se soustraire ses
obligations du fait des agissements dun gouvernement rgional ( 26).
B. Larticle 27 du Pacte
et la condition du lien national
La problmatique des trangers, qui nest pas rgle de manire
explicite dans le texte lgal, reste relativement controverse, mais
il apparat de plus en plus clair que lapplication de larticle 27 du
Pacte ne se limite pas aux nationaux. En effet, bien que fermement
ancre durant longtemps dans toutes les dfinitions portant sur la
question minoritaire ( 27), la qualit de ressortissant de lEtat
concern exige pour les personnes se rclamant dune minorit
semble avoir subi une certaine volution. Le Comit, dans son
observation gnrale n o 23 portant sur linterprtation de lar-
ticle 27 du Pacte, rejette expressment toute condition pralable
concernant un quelconque statut de ressortissant, voire mme de
rsident permanent ( 28). Shaw va dans le mme sens ; il note par ail-
leurs que, contrairement larticle 25 du Pacte, larticle 27 du
Pacte ne fait pas rfrence des citoyens mais des per-
sonnes ( 29). Selon les dfinitions rcentes de la notion de minorit
formule, comme dans les articles 13 et 25 du Pacte ; cet argument est galement
avanc par K. Henrard, op. cit., p. 39.
(30) In J. Yacoub, op. cit., p. 123.
(31) A. Spiliopoulou kermark, op. cit., p. 96. Eg. C. Tomuschat, op. cit.,
p. 961 et R. Wolfrum, op. cit., p. 162. Selon Rigaux, le droit international continue
dexiger la citoyennet de lEtat de rsidence aux individus membres dune minorit,
F. Rigaux, Mission impossible : la dfinition de la minorit , Rev. trim. dr. h.,
n o 30, 1997, p. 156, note 3.
(32) La solution que lon apportera ce problme dpendra ainsi de la conception
que lon a du rattachement national. Selon Skutnabb-kangas/Phillipson, a forced
change of citizenship to our mind cannot be required in order to be able to enjoy
basic human rights , T. Skutnabb-kangas/R. Phillipson, Linguistic Human
Rights, Past and Present , in T. Skutnabb-Kangas/R. Phillipson (Eds.), Linguis-
tic Human Rights. Overcoming Linguistic Discrimination, New York, Mouton de
Gruyter, 1994, p. 107, note 2.
596 Rev. trim. dr. h. (2002)
(33) Il fut adopt par cinq voix contre une et dix abstentions.
(34) Notamment K. Henrard, op. cit., p. 41. On voulait galement viter de
rveiller une quelconque conscience minoritaire au sein de groupes dj assimils,
F. Capotorti (1979), op. cit., 202 et M.N. Shaw, op. cit., p. 27.
(35) F. Capotorti (1979), op. cit., 180.
(36) Ces pays estimaient ds lors que larticle 27 du Pacte navait aucune porte
universelle et ne concernait au contraire que des problmes principalement europens
et asiatiques, P. Thornberry, International Law and the Rights of Minorities,
Oxford, Clarendon Press, 1991, pp. 154-156.
(37) Nous ne nous intresserons pas la problmatique des peuples autochtones,
groupe qui tait galement vis par cette restriction, notamment selon lAustralie
(P. Thornberry (1991), op. cit., p. 156.), tant il est clair que larticle 27 du Pacte
leur est applicable (voy. not. C. Tomuschat, op. cit., pp. 962-963). Cette position est
largement soutenue en doctrine et les quelques cas soumis au Comit propos de cet
article ont tous eu trait de tels peuples.
(38) Document O.N.U. E/CN.4/L.261.
(39) C. Tomuschat, op. cit., p. 956 ; M. Nowak (1993b), op. cit., p. 490.
(40) M. Nowak (1993b), op. cit., pp. 484 et 490.
(41) M. Nowak (1993b), op. cit., p. 490 ; R. Wolfrum, op. cit., pp. 163 et 165 (ce
dernier exclut toutefois les travailleurs migrants, une convention spciale leur tant
consacre) et C. Tomuschat, op. cit., pp. 961-962 ; cet auteur semble toutefois placer
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(45) Les droits des minorits (art. 27), observation gnrale n o 23, Comit des droits
de lhomme, op. cit., 5.2.
(46) Ce ralisme doit tre dautant plus pris en compte que ltendue des obli-
gations de lEtat envers les membres de ses minorits sera considre comme impor-
tante. Nous analyserons cette question capitale et trs controverse des obligations
dcoulant de larticle 27 du Pacte dans une prochaine section.
(47) Comme nous le suggre Spiliopoulou kermark, le Comit ne rejette dail-
leurs pas lexigence dune certaine permanence, mais uniquement la pertinence de
fixer son degr, A. Spiliopoulou kermark, op. cit., p. 177.
(48) Les droits des minorits (art. 27), observation gnrale n o 23, Comit des droits
de lhomme, op. cit., 5.2. Lexpression personnes de passage ( visitors dans la
version anglaise) nest pas explicite par le Comit, Spiliopoulou kermark donne
alors deux exemples : celui des rfugis (quils en possdent ou non le statut formel)
qui ne dsirent pas se faire naturaliser dans lespoir de pouvoir rentrer dans leur pays
dorigine, et celui des personnes arrives rcemment qui appartiennent une mino-
rit dj prsente dans le pays, A. Spiliopoulou kermark, op. cit., p. 177. Il
convient toutefois de remarquer que ce deuxime exemple ne concerne pas propre-
ment parler des personnes de passage . Thornberry est trs critique quant au choix
dinclure les visitors , il considre cela comme superflu et regrette quil nait pas t
enlev du texte. Il craint que cela naffaiblisse en pratique larticle 27, P. Thorn-
berry (1995), op. cit., p. 32 ; pour Henrard, cet ajout est irraliste et difficile
dfendre, K. Henrard, op. cit., p. 42.
(49) Les droits des minorits (art. 27), observation gnrale n o 23, Comit des droits
de lhomme, op. cit., 5.2 ; F. Capotorti (1979), op. cit., 204 ; P. Vandernoot, op.
cit., p. 319.
Rev. trim. dr. h. (2002) 599
cial ; si tel ntait pas le cas, nous assisterions une explosion quan-
titative du nombre de minorits (enfants, ouvriers, artistes, etc.),
rendant toute solution juridique non seulement absurde, mais tota-
lement illusoire ( 50).
Le critre racial fut pendant longtemps intgr dans la notion de
minorit ; ainsi, la Cour permanente de justice internationale lintro-
duisait dj lors de ses deux tentatives de dfinition ( 51). Lors de sa
troisime session, la Sous-Commission dcida cependant de le sup-
primer, estimant quil ne reposait sur aucune base scientifique
valable ( 52) et rendait la dfinition trop restrictive en ne renvoyant
qu des caractristiques hrditaires purement physiques. Le terme
de minorit ethnique lui fut ainsi prfr car il englobait un plus
grand nombre de cas : les aspects biologiques, mais galement cultu-
rels et historiques dun groupe de population entraient alors en
considration ( 53). Caractrise essentiellement par une approche
gntique, il apparat en outre difficile de percevoir quels droits
pourraient tre exercs pour prserver une race : cette dernire doit
tre protge contre toute atteinte, telle que la discrimination
(art. 26 du Pacte) ou le gnocide (art. II de la Convention pour la
prvention et la rpression du crime de gnocide), mais elle ne pos-
sde pas, contrairement la culture, la religion ou la langue, une
nature interpersonnelle susceptible dtre affecte ( 54); vouloir assu-
rer lexercice collectif dune race constitue ds lors un non-sens.
Concernant les minorits nationales, les Sovitiques propos-
rent la Commission dintroduire un article obligeant les Etats les
protger et leur assurer des droits ( 55). Cette proposition fut rejete
par huit voix contre quatre, avec quatre abstentions. Plusieurs
auteurs saluent cette dcision, considrant la notion de minorit
nationale comme tant plus troite que celle de minorit ethnique
du fait quelle exige en plus un degr relativement lev de
conscience commune et de volont dindpendance ( 56). Ainsi, on
saccorde gnralement pour inclure les minorits raciales et natio-
nales dans la notion de minorit ethnique ( 57), cette dernire se
dfinissant comme une minorit ayant une culture et une histoire
communes ( 58), ce qui semble logique si lon regarde la systmatique
de larticle qui relie la minorit ethnique au droit d avoir sa propre
culture ( 59).
Au sujet des minorits religieuses, la principale difficult est
de dfinir ce quest une religion. Si aucun problme ne devrait surgir
propos des grandes croyances bien tablies, la problmatique de
la multiplication davatars les plus divers ncessiterait une dfini-
tion claire ( 60). Or, une fois de plus, il nen existe pas ( 61). Une large
1. Remarques prliminaires
of influencing human affairs , Y. Dinstein, op. cit., p. 146 ; Tomuschat voque une
common creed , C. Tomuschat, op. cit., p. 959 ; tandis que certains y incluent les
athes et autres non-croyants, P. Thornberry (1991), op. cit., pp. 161-162 et
K. Henrard, op. cit., pp. 51-52 (contra, concernant larticle 27 du Pacte, Y. Dins-
tein, op. cit., p. 156). Selon le rapporteur spcial Benito, la religion consiste en an
explanation of the meaning of life and how to live accordingly , Study of the Current
Dimensions of the Problems of Intolerance and of Discrimination on Grounds of Reli-
gion or Belief, E/CN.4/Sub.2/1987/26, 19.
(62) F. Capotorti (1979), op. cit., 45.
(63) M. Tabory, op. cit., p. 189. Egalement M. Nowak (1993b), op. cit., p. 491.
(64) Voy. galement P.V. Ramaga (1992b), op. cit., p. 428.
602 Rev. trim. dr. h. (2002)
(78) Les droits des minorits (art. 27), observation gnrale n o 23, Comit des droits
de lhomme, op. cit., 9 (caractres gras ajouts).
(79) Voy. V. Rben, op. cit., p. 628.
(80) Les auteurs sappuyant sur ces travaux pour rejeter toute obligation positive
sont principalement C. Tomuschat, op. cit., p. 968 (mais il apporte une nuance,
p. 970) et M. Nowak (1993b), op. cit., p. 500.
606 Rev. trim. dr. h. (2002)
(85) Tomuschat et Nowak utilisent selon nous outrance cette mthode dinter-
prtation, voy. C. Tomuschat, op. cit., p. 953 (il reconnat toutefois que les travaux
du Comit, insuffisants il est vrai lpoque de la publication de son article, seraient
susceptibles doffrir une bonne alternative); M. Nowak (1993a), op. cit. Au contraire,
Karagiannis et Spiliopoulou kermark relativisent beaucoup la valeur actuelle de ces
travaux prparatoires, S. Karagiannis, op. cit., pp. 197-198 et A. Spiliopoulou
kermark, op. cit., pp. 126-127. Cholewinski rejette ici lutilit de linterprtation
tant historique que littrale, R. Cholewinski, op. cit., p. 369.
(86) Parmi les auteurs qui soutiennent cette interprtation, tout en arrivant des
conclusions diffrentes : G. Gilbert, Religious Minorities and Their Rights : A Pro-
blem of Approach , International Journal on Minority and Group Rights, vol. 5, n o 2,
1997, p. 117 ; S. Karagiannis, op. cit., p. 199 ; C. Tomuschat, op. cit., p. 968 ; M. No-
wak (1993b), op. cit., p. 500 ; P. Thornberry (1995), op. cit., p. 24; P. Vandernoot,
op. cit., p. 317 ; G. Malinverni, La Convention-cadre du Conseil de lEurope pour
la protection des minorits nationales , Revue suisse de droit international et de droit
europen, n o 5, 1995, pp. 527-528. Lire galement Les droits des minorits (art. 27),
observation gnrale n o 23, Comit des droits de lhomme, op. cit., 1/2/4 ( droit [...]
distinct et complmentaire de tous les autres droits , 1). Voy. F. Capotorti (1979),
op. cit., 178, sur les dbats de la Commission de 1953, o lon tait daccord pour
assurer des droits en sus de ceux contenus dans les autres dispositions, et non en
substitution ceux-ci (galt P. Thornberry (1991), op. cit., p. 150).
(87) Cest dailleurs le constat auquel aboutit Rodley. Cet auteur prtend en effet
que larticle 27 du Pacte ntant pas suffisamment prcis pour contraindre lEtat
des mesures spciales de protection, il najoute strictement rien aux autres disposi-
tions du Pacte; il est ainsi totalement inutile, N.S. Rodley, op. cit., pp. 60 et 64-65.
(88) M. Nowak (1993b), op. cit., pp. 502 et 505, qui estime ds lors que [t]his pri-
vileged status corresponds to the purpose of a specific provision for protecting minori-
ties , ibid., p. 505.
(89) Voy. infra, point A, Les limitations possibles larticle 27 du Pacte .
608 Rev. trim. dr. h. (2002)
du Pacte contient des droits plus tendus que ceux octroys par les
autres dispositions, en particulier les droits culturels ( interprter
au sens large) et linguistiques ( 90) : cette position est soutenable
dans la mesure o le contenu de ces droits est flou. Il rejette cepen-
dant toute obligation positive de lEtat ( 91).
A notre avis, il est clair que larticle 27 du Pacte possde une
autonomie vis--vis des autres dispositions du Pacte : elle repose sur
le devoir dadopter des mesures spciales de protection lgard des
membres dune minorit. Cette opinion peut solidement reposer sur
une interprtation tlologique du texte, privilgiant le principe dit
de leffet utile des normes. Cest la position adopte par le rappor-
teur spcial Capotorti dans son tude :
Il faut [...] placer larticle 27 dans son contexte rel. Pour que
le but de cet article soit atteint, ladoption de mesures lgis-
latives et administratives de la part des Etats est indispensable. On
nimagine gure que la culture et la langue dun groupe puissent
tre prserves sans un amnagement du systme ducatif du pays,
par exemple. Le droit qui a t accord aux membres des minorits
serait de toute vidence purement thorique sans ltablissement
dinstitutions culturelles adquates. Cela vaut galement dans le
domaine linguistique, et on peut dire que, mme en matire de reli-
gion minoritaire, une attitude purement passive de lEtat ne
rpondrait pas aux fins de larticle 27. Or, quel que soit le pays,
rares sont les groupes, si toutefois il en existe, qui possdent les
moyens suffisants pour raliser des tches de cette ampleur. Seul
lexercice effectif des droits noncs larticle 27 peut garantir
le respect du principe de lgalit relle et non seulement for-
melle des personnes appartenant aux groupes minoritaires. La
mise en uvre de ces droits exige une intervention active et
(90) M. Nowak (1993b), op. cit., p. 501. Voy. galt C. Tomuschat, op. cit., p. 968.
(91) M. Nowak (1993b), op. cit., pp. 502 et 504 et M. Nowak (1993a), op. cit.,
p. 109. Tomuschat, qui rejette galement lexistence dobligations positives dcoulant
directement de larticle 27 du Pacte, dduit toutefois de ce dernier des derivative
rights to positive State action : si un Etat fournit un soutien financier aux membres
dun groupe majoritaire dans un domaine entrant dans le champ des droits de lar-
ticle 27 du Pacte, alors le principe de non-discrimination oblige cet Etat octroyer
un traitement analogue aux membres dune minorit, C. Tomuschat, op. cit., p. 970 ;
dans le mme sens V. Rben, op. cit., pp. 628-629 et de Varennes, in K. Henrard,
op. cit., p. 170, note 72. Cholewinski, lui, trouve que Tomuschat utilise ici une
conception trop large du principe de non-discrimination, Cholewinski, op. cit.,
p. 368.
Rev. trim. dr. h. (2002) 609
(92) F. Capotorti (1979), op. cit., 217 (caractres gras ajouts). Pour Tomus-
chat, une telle interprtation ne peut tre suivie, linstauration dune obligation
positive la charge de lEtat tant selon lui irralisable, car trop coteuse, surtout
pour les pays en voie de dveloppement, qui, paralllement, renferment un nombre
impressionnant de minorits, C. Tomuschat, op. cit., p. 969. Cet argument ne nous
convainc pas. Il serait plus juste, selon nous, dappliquer le principe de la proportion-
nalit afin doprer une balance des intrts entre les ressources disponibles de lEtat,
le but de la protection de la minorit en question, sa taille, etc. Larticle 27 du Pacte
ninterdit en effet aucunement dtudier chaque situation, ce dautant moins que le
contenu des droits quil nonce est loin dtre prcis. La proportionnalit intervien-
drait alors comme une limite, et non comme un obstacle. Selon Thornberry, tant
donn ltendue des droits que larticle 27 du Pacte contient, en tant que disposi-
tion-cadre , le principe de proportionnalit doit jouer un grand rle afin de dtermi-
ner le type dobligation requise : [...] the more a minority is able to fulfil the task of
retaining its essential identity through its own resources, the less onerous will be the
duties devolving upon the State party. The standard of obligation is necessarily a relative
one [...] , P. Thornberry (1991), op. cit., p. 186. Karagiannis, pour sa part, rfute
toute obligation positive dans le domaine religieux, du fait du respect du principe de
lacit. Il dnonce ensuite lassimilation quopre Capotorti entre les obligations
concernant la culture et la langue dune minorit. A laide dune analyse approfondie
des termes utiliss par larticle 27 du Pacte, et de la comparaison des diffrentes ver-
sions du texte, il conclut que le droit davoir sa propre culture pourrait ventuelle-
ment appeler des mesures positives, mais que le droit demployer sa propre langue
noffre aucune garantie pour lavenir et noblige donc aucunement lEtat une quel-
conque intervention. Il finit toutefois par dire que linterprtation tlologique ne
saurait renverser ici le poids de linterprtation historique, et que lEtat ne supporte
donc aucune obligation positive envers les membres des minorits, S. Karagiannis,
op. cit., pp. 200-204. Nous ne voyons pas en quoi le maintien et la prservation dune
religion minoritaire, qui participe la diversit dun Etat, violeraient le principe de
la lacit. Par ailleurs, accorder une telle importance dans le choix des termes utiliss
ne tient aucun compte de lobjectif de cette disposition, dautant moins que lon peut
difficilement employer une langue si on ne l a pas au pralable. Le Comit ta-
blit dailleurs une galit entre la culture et la langue dans le domaine des mesures
spciales (cet aspect est surtout visible dans la version anglaise : to enjoy and deve-
lop their language and culture , The rights of minorities (art. 27), General Comment
n o 23, Human Rights Committee, 8 April 1994, 6.2, caractres gras ajouts).
610 Rev. trim. dr. h. (2002)
(93) P. Thornberry (1991), op. cit., pp. 180-186. Il ajoute avec raison que lar-
ticle 27 du Pacte fixe un but atteindre, dans la mesure du possible et des ressources
de lEtat, ce nest pas une disposition demandant un respect immdiat et sans condi-
tion de ses injonctions. Il aboutit cette conclusion notamment en raison de la
nature partiellement socio-conomique des droits contenus dans cette disposition,
ibid., p. 199/note 13.
(94) A lappui de cette interprtation, nous pouvons souligner que le Comit
charg de superviser lapplication du Pacte sur les droits conomiques, sociaux et
culturels a tenu compte, lors de lanalyse de larticle 13 du Pacte relatif au droit
lducation, des obligations des Etats de faciliter lacceptabilit de lducation en
prenant des mesures concrtes pour faire en sorte que lducation convienne du point
de vue culturel aux minorits [...] et quelle soit de bonne qualit pour tous [ainsi que
d]assurer ladaptabilit de lducation en laborant et en finanant des programmes
scolaires qui refltent les besoins actuels des tudiants [...] , Le droit lducation
(art. 13), observation gnrale n o 13, Comit des droits conomiques, sociaux et cultu-
rels, 8 dcembre 1999, 50.
(95) G. Sacerdoti, New Developments in Group Consciousness and the Interna-
tional Protection of the Rights of Minorities , Israel Yearbook on Human Rights,
vol. 13, 1983, p. 128.
(96) Ces droits fixent en gnral un but atteindre de faon progressive, notam-
ment par ladoption de mesures positives ; voy. La nature des obligations des Etats
parties (art. 2, 1 er du Pacte), observation gnrale n o 3, Comit des droits conomi-
ques, sociaux et culturels, 14 dcembre 1990. Voy. galt D. McGoldrick, The
Human Rights Committee. Its Role in the Development of the International Covenant on
Civil and Political Rights, Oxford, Clarendon Press, 1996, p. 11.
Rev. trim. dr. h. (2002) 611
La question que nous nous posons ici est celle de savoir quels sont
les destinataires des droits octroys par larticle 27 du Pacte. Ces
droits peuvent tre de trois natures diffrentes. En premier lieu,
nous appelons droit individuel un droit qui a pour titulaire des
individus : cest le cas de lextrme majorit des droits de lhomme.
Il y a ensuite les droits collectifs , qui sont composs dune somme
de droits individuels ; il sagit en fait de droits prvoyant lexercice
collectif de droits individuels. Enfin, les droits de groupe sont les
droits dont le titulaire est un groupe en tant que tel, qui possde
alors une personnalit juridique propre ( 105).
Le premier projet darticle parlait de minorits ethniques, reli-
gieuses et linguistiques ; il visait ainsi les minorits en tant que
groupe ; toutefois, suite lamendement Monroe, du nom dun
membre de la Sous-Commission, le texte de larticle 27 du Pacte ne
mentionna finalement que les personnes appartenant ces mino-
rits , tout en prcisant que les droits devaient tre exercs en
commun avec les autres membres de leur groupe . Plusieurs raisons
plus ou moins officielles viennent expliquer cette modification. La
reprsentante Monroe estimait que les minorits navaient pas de
personnalit juridique mais quil fallait tout de mme prserver
lide de groupe ( 106). Capotorti cite trois autres raisons : la premire
dcoule de la logique mme du Pacte, qui ne contient pas de droits
de groupe, except le droit des peuples disposer deux-mme ( 107).
Cette explication reflte en ralit la conception individualiste qui
suivit la Deuxime Guerre mondiale ; comme nous lavons dj dit,
lapproche qui prvalait alors tait loctroi toutes et tous, en
tant que personnes, de droits gaux, seuls garants dune protection
juste et efficace contre les agissements des Etats ( 108). La deuxime
raison voque concerne une fois de plus la peur de lEtat dans
lEtat ( 109) et/ou de lmergence de tensions entre les autorits et les
reprsentants des minorits pouvant le cas chant conduire un
dmembrement du territoire national. Enfin, loctroi de droits indi-
viduels permettait de laisser aux personnes le libre choix dapparte-
nir un groupe donn. On craignait en effet quen attribuant des
droits aux groupes minoritaires, ces derniers soient susceptibles
(105) Cette distinction en trois catgories nest pas utilise de faon uniforme par
la doctrine : Capotorti, par exemple, considre les droits collectifs et les droits de
groupe comme deux sous-catgories de droits collectifs, F. Capotorti, Are Minori-
ties Entitled to Collective International Rights ? , in Y. Dinstein (Ed.), op. cit.,
p. 507. Elle est par contre utilise par N. Lerner, Minorities vs. The Tyranny of
the Majority , Israel Yearbook on Human Rights, n o 26, 1996, pp. 80-81 et K. Hen-
rard, op. cit., p. 153; elle gagne, notre avis, en clart. Lire galt D. Sanders, Col-
lective Rights , Human Rights Quarterly, vol. 13, n o 3, 1991, pp. 368-370.
(106) F. Capotorti (1979), op. cit., 171.
(107) Ibid., 208.
(108) Voy. notamment P.V. Ramaga (1993), op. cit., p. 587 ; N. Lerner, Group
Rights and Discrimination in International Law, Dodrecht, Martinus Nijhoff Publis-
hers, 1991, p. 14 et V. Rben, op. cit., p. 622.
(109) Lire galt, sur la rticence des Etats, D. Sanders, op. cit., p. 375.
614 Rev. trim. dr. h. (2002)
(110) F. Capotorti (1979), op. cit., 209. Voy. galt V. Rben, op. cit., p. 634 ;
K. Hailbronner, op. cit., pp. 124-125 ; L.B. Sohn, op. cit., pp. 274-275 ; M. Nowak
(1993a), op. cit., p. 495 ; K. Henrard, op. cit., p. 172 ; M.N. Shaw, op. cit., p. 23;
P. Thornberry (1991), op. cit., p. 205.
(111) Concernant larticle 27 du Pacte, la nature collective provient de lexercice
collectif des droits exig par cette disposition et du fait que cette dernire sadresse
des personnes en tant que membres dune minorit, voy. notamment F. Capotorti
(1979), op. cit., 210 ; K. Henrard, op. cit., p. 172 ; V. Rben, op. cit., p. 634.
(112) Notamment P.V. Ramaga (1993), op. cit., pp. 582-583 ; D. Sanders, op. cit.,
p. 383 ; P. Thornberry (1991), op. cit., p. 173. Hailbronner souligne galement
avec raison que seule la communaut peut maintenir des institutions culturelles, des
coles et autres tablissements ncessaires la prservation de lidentit culturelle du
groupe, K. Hailbronner, op. cit., p. 133.
(113) F. Capotorti (1992), op. cit., p. 508, donne galement comme exemple la
Convention pour la prvention et la rpression du crime de gnocide, ibid., p. 507.
(114) Les droits des minorits (art. 27), observation gnrale n o 23, Comit des
droits de lhomme, op. cit., 6.2. Le Comit avait soulign cet aspect dans laffaire
Kitok c. Sude, dans laquelle il affirmait quune restriction des droits individuels de
larticle 27 du Pacte devait avoir une justification raisonnable et objective et tre
ncessaire pour la viabilit et le bien-tre de la minorit dans son ensemble, Commu-
nication n o 197/1985, 9.8.
(115) Voy. notamment K. Henrard, op. cit., pp. 152 et 165 ; K. Hailbronner,
op. cit., p. 133 ; M. Nowak (1993a), op. cit., p. 106 (qui se base sur la communication
n o 167/1984 du Comit, connue sous le nom de Lubikon Lake Band) ; C. Tomuschat,
op. cit., p. 966 (qui minimise alors la porte pratique dune diffrence avec les droits
de groupe) ; L.B. Sohn, op. cit., p. 275; A. Bredimas, op. cit., p. 289 (pour qui le
droit lidentit de la minorit est de droit coutumier, voire de jus cogens). La prise
en compte de cet aspect savre tre trs importante pour justifier ladoption de
mesures spciales de protection envers les membres des minorits : en effet, ces
Rev. trim. dr. h. (2002) 615
mesures sont le plus souvent ncessaires afin de garantir lidentit du groupe tra-
vers les individus qui le composent, voy. Les droits des minorits (art. 27), observation
gnrale n o 23, Comit des droits de lhomme, op. cit., 6.2/2 e phrase.
(116) Nous nvoquerons pas ici les ventuelles questions de reprsentativit et/ou
dautonomie politique pouvant le cas chant dcouler de larticle 27 du Pacte ; sur
ces questions, voy. notamment L.B. Sohn, op. cit., p. 276 ; K. Hailbronner, op. cit.,
pp. 139-143 ; K. Henrard, op. cit., pp. 271-276 et, concernant la position du Comit,
A. Spiliopoulou kermark, op. cit., pp. 149-152.
(117) Nous parlons ici de minorits ethniques, tant donn la systmatique
interne de larticle 27 du Pacte. Toutefois, comme le souligne Capotorti, la culture
peut galement concerner des minorits linguistiques et, dans une certaine mesure,
religieuses, F. Capotorti (1979), op. cit., 590.
(118) Ouvrage de lU.N.E.S.C.O. intitul Race et civilisation, in F. Capotorti
(1979), op. cit., 222.
(119) M. Nowak (1993b), op. cit., p. 501.
(120) Cest prcisment cet aspect qui, selon Thornberry, explique la rsistance
quopposent les Etats en accepter toutes les implications, P. Thornberry (1991),
op. cit., pp. 189-190.
616 Rev. trim. dr. h. (2002)
(133) Notamment P. Thornberry (1991), op. cit., p. 195 ; K. Henrard, op. cit.,
pp. 251 et 265 et Y. Dinstein, op. cit., pp. 158-159.
(134) Le droit la libert de penses, de conscience et de religion (art. 18), observa-
tion gnrale n o 22, Comit des droits de lhomme, 30 juillet 1993, 4.
(135) Y. Dinstein, op. cit., p. 158. Ltendue des droits religieux de larticle 27 du
Pacte devrait galement, dans une large mesure, regrouper ceux noncs larticle 6
de la Dclaration sur llimination de toutes les formes dintolrance et de discrimi-
nation fondes sur la religion ou la conviction du 25 novembre 1981, voy. P. Thorn-
berry (1991), op. cit., pp. 194-195. Le droit dtablir des coles religieuses est en
outre corrobor, selon Dinstein, par les articles 18, 4 du Pacte, 13, 3 du Pacte rela-
tif aux droits conomiques, sociaux et culturels et, surtout, 5, 1 er, litt. b de la
Convention de lU.N.E.S.C.O. concernant le libre choix de linstruction religieuse des
enfants par leurs parents, car ce droit ne pourrait tre correctement exerc sans
lexistence de telles institutions, Y. Dinstein, op. cit., p. 159.
(136) C. Tomuschat, op. cit., p. 970 ; H. Hannum, op. cit., pp. 69-70 ; N. S. Ro-
dley, op. cit., pp. 53-54 considrent que rien ne les diffrencie. Nowak peroit lab-
sence de clause de limitation comme unique distinction, M. Nowak (1993 b), op. cit.,
p. 500. Il convient toutefois de rappeler que ces auteurs rejettent les mesures sp-
ciales, ce qui explique largement leur position.
Rev. trim. dr. h. (2002) 619
(137) Voy. G. Gilbert, op. cit., p. 99 ; P. Thornberry (1991), op. cit., p. 196 et
K. Henrard, op. cit., pp. 250-251.
(138) P. Thornberry (1991), op. cit., p. 196.
(139) Ibid., p. 195, cet auteur cite galement la position similaire de Capotorti.
Dinstein estime cette aide ncessaire concernant les minorits indigentes, Y. Dins-
tein, op. cit., p. 160 ; galt K. Henrard, op. cit., p. 251.
(140) G. Gilbert, op. cit., p. 112.
(141) K. Henrard, op. cit., p. 251 ; P. Thornberry (1991), op. cit., p. 195. Lin-
fluence de la religion dominante peut par exemple se reflter dans les rgles sur le
mariage, les jours de repos et les congs, P. Thornberry (1991), op. cit., p. 191. Le
Comit a dailleurs mis en garde les Etats de ne pas porter atteinte la jouissance
des droits garantis aux articles 18 et 27 du Pacte dans les cas o il y a une religion
dEtat, officielle ou traditionnelle, ou que ses adeptes reprsentent la majorit de la
population, Le droit la libert de pense, de conscience et de religion (art. 18), observa-
tion gnrale n o 22, Comit des droits de lhomme, op. cit., 9.
(142) Voy. P.V. Ramaga (1992b), op. cit., p. 427 et K. Henrard, op. cit., p. 244.
620 Rev. trim. dr. h. (2002)
(143) C. Tomuschat, op. cit., p. 971 ; P. Vandernoot, op. cit., p. 358 ; M. Nowak
(1993b), op. cit., p. 501 ; K. Hailbronner, op. cit., p. 134 et Les droits des minorits
(art. 27), observation gnrale n o 23, Comit des droits de lhomme, op. cit., 5.3.
(144) C. Tomuschat, op. cit., p. 972 ; M. Nowak (1993b), op. cit., p. 501 ; K. Hail-
bronner, op. cit., p. 134.
(145) K. Henrard, op. cit., p. 268. Le Comit, dans le cadre des rapports tati-
ques, pose souvent des questions sur le droit aux mdias dans la langue minoritaire,
voy. A. Spiliopoulou kermark, op. cit., p. 146.
(146) C. Tomuschat, op. cit., p. 972 (cet auteur considre que ce droit est gale-
ment garanti par larticle 19 du Pacte, larticle 27 du Pacte ayant alors une fonction
de clarification ) et K. Hailbronner, op. cit., p. 134. La question du financement
se pose dans les mmes termes que pour la prservation de la culture.
(147) Lenseignement est en effet capital, car une langue, en particulier son usage
crit, ne peut survivre uniquement grce aux parents ou aux amis, C. Tomuschat,
op. cit., p. 973. Egalt. K. Hailbronner, op. cit., p. 134.
(148) Selon Tomuschat, larticle 27 du Pacte noffre pas de solution claire ; il
conviendrait ds lors de choisir le moyen le plus adquat, compte tenu de chaque
situation, permettant dassurer le maintien de lidentit communautaire, C. Tomus-
chat, op. cit., p. 972. Selon Thornberry, les coles publiques ainsi que les universits
devront offrir un tel enseignement, P. Thornberry (1991), op. cit., p. 197.
Rev. trim. dr. h. (2002) 621
(149) Voy. F. de Varennes, op. cit., p. 135; M. Nowak (1993b), op. cit., p. 501 ;
L.B. Sohn, op. cit., p. 284 ; M. Tabory, op. cit., p. 212; S. Karagiannis, op. cit.,
p. 206; K. Hailbronner, op. cit., p. 134. Nous naborderons pas nouveau la ques-
tion du financement, qui fait appel la conception dfendue quant aux obligations
de lEtat, voy. not. K. Henrard, op. cit., p. 267.
(150) Il est ce propos utile de rappeler larticle 5, 1 er, litt. c de la Convention
de lU.N.E.S.C.O., qui prescrit expressment que les Etats doivent reconnatre le
droit lenseignement de la langue minoritaire, condition toutefois quil ne soit pas
exerc de faon propre prvenir les membres du groupe de connatre la langue
majoritaire (art. 5, 1 er, litt. c (i) de la Convention de lU.N.E.S.C.O., dans le cas
contraire, il y aurait par exemple le risque quils soient dsavantags dans laccs au
march du travail). Le membre de phrase selon la politique de chaque Etat en matire
dducation ne devrait pas permettre aux Etats dluder la possibilit dun enseigne-
ment effectif de la langue, quil se fasse au niveau public ou priv ; sur les risques
engendrs par cette expression, voy. M. Tabory, op. cit., p. 184 et K. Henrard, op.
cit., p. 266. Pour une critique svre de cette Convention, voy. P. Thornberry
(1991), op. cit., pp. 289-290.
(151) T. Skutnabb-kangas/R. Phillipson, op. cit., pp. 71-72 et 109, note 8 ; voy.
galt F. Capotorti (1979), op. cit., 493 et 604 ; K. Henrard, op. cit., pp. 257-258.
(152) Voy. F. de Varennes, op. cit., p. 135.
(153) K. Henrard, op. cit., p. 266.
(154) Le cot dun tel enseignement (livres, professeurs, etc.) tant significative-
ment plus lev, voy. F. Capotorti (1979), op. cit., 495. Henrard propose alors une
multilingual or multimedium education , K. Henrard, op. cit., p. 261. Lire galt
F. Capotorti (1979), op. cit., 607-608.
622 Rev. trim. dr. h. (2002)
(155) C. Tomuschat, op. cit., p. 973 ; M. Nowak (1993b), op. cit., pp. 501-502 ;
S. Karagiannis, op. cit., p. 206 ; contra L.B. Sohn, op. cit., p. 284. Une interprtation
a contrario du 5.3 in fine de lobservation gnrale du Comit concernant larticle 27
du Pacte pourrait toutefois nuancer cette affirmation.
(156) S. Karagiannis, op. cit., p. 206 ; M. Tabory, op. cit., p. 183.
(157) P. Thornberry (1991), op. cit., p. 199. Voy. la classification de
lU.N.E.S.C.O. cite dans F. Capotorti (1979), op. cit., 429, note 24. Pour une ana-
lyse des diffrentes implications, notamment vis--vis de lunit nationale, dcoulant
dun tel statut, voy. F. Capotorti (1979), op. cit., 230 et P. Thornberry (1991),
op. cit., p. 199.
(158) Voy. K. Henrard, op. cit., pp. 247-249.
(159) P. Thornberry (1991), op. cit., p. 200 ; galt F. Capotorti (1979), op. cit.,
603. Concernant les procdures civiles, Tomuschat le dduit de larticle 14, 1 er du
Pacte (procs quitable), C. Tomuschat, op. cit., p. 974.
Rev. trim. dr. h. (2002) 623
abandonn lide, la considrant superflue du fait que larticle 18 du Pacte avait une
porte gnrale et sappliquait toute personne , donc aux membres des minorits
galement, F. Capotorti (1979), op. cit., 192. Voy. notamment Y. Dinstein, op.
cit., p. 160. Ce dernier fait judicieusement remarquer que larticle 18, 3 du Pacte
parle de scurit publique et non nationale : cela implique quune crise politique
affectant la scurit dun Etat ne peut tre utilise pour limiter la libert religieuse,
ibid., pp. 151-152. Le Comit a dailleurs expressment exclu le motif de la scurit
nationale, Le droit la libert de penses, de conscience et de religion (art. 18), observa-
tion gnrale n o 22, Comit des droits de lhomme, op. cit., 8.
(165) P. Thornberry (1991), op. cit., pp. 204-205. Vandernoot cite lexemple de
laffaire Ballantyne/Davidson et McIntyre c. Canada, op. cit., o le Comit avait
conclu une violation, par la minorit francophone du Qubec, de la libert dexpres-
sion (art. 19 du Pacte) des Anglophones de cette province cause dune obligation
de rdiger prioritairement les enseignes commerciales en franais, P. Vandernoot,
op. cit., p. 355.
(166) K. Henrard, op. cit., pp. 176-178. Nowak estime pour sa part que lar-
ticle 27 du Pacte, du fait de labsence de clause spcifique, ne peut en aucun cas tre
limit, octroyant ainsi un vritable privilge aux membres des minorits, justifi par
le but mme de cette disposition. Il rejette en particulier largument qui consiste
faire un parallle entre les restrictions prvues aux articles 18, 19, 21 et 22 du Pacte
et celles sappliquant larticle 27, ce dernier formant une lex specialis (il contredit
galement la clause gnrale nonce par le Comit). Seule la traditionnelle confron-
tation entre les droits des membres des minorits et les autres droits contenus dans
le Pacte pourront ainsi, selon lui, limiter larticle 27 du Pacte (il inclut les clauses
gnrales de limitation, tel larticle 5 du Pacte), M. Nowak (1993b), op. cit., p. 505.
Pour une critique de cette position, K. Henrard, op. cit., pp. 177-178.
Rev. trim. dr. h. (2002) 625
IV. Conclusion
Sbastien RAMU
Juriste, diplm en droit international
de lInstitut universitaire de hautes tudes
internationales de Genve