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En caso de que el Manual adjunto a la presente sea adoptado en todos sus extremos por esa
entidad, srvase comunicarlo en forma escrita a la mayor brevedad a la DCOP. En caso de que
esa organizacin decida tomar el Manual de marras de base para formular el suyo propio,
contarn con un plazo de seis meses para esos efectos. Una vez vencido dicho plazo deber
enviar copia del Manual que elaboraron y de la circular con que ste fue incorporado al
Sistema de Control Interno de su entidad.
No omito manifestarles que este rgano Contralor har uso del citado Manual en sus labores
de fiscalizacin relativas al control de las obras pblicas. El documento se enva por medio de
disquete que contiene los archivos respectivos en Word-97denominados "Normas 1 al 6", para
que la institucin lo imprima. Si la entidad no contara con la tecnologa requerida, srvanse
comunicarse con la DCOP para facilitarles un original para su fotocopia. Finalmente, el
documento de repetida cita est disponible en INTERNET, por medio de la pgina
www.cgr.go.cr, en la seccin de "DOCUMENTOS".
Atentamente,
1
CONTRALORA GENERAL DE
LA REPBLICA
Direccin General de Control de Obra Pblicas
Julio de 1998
2
INDICE
3
9.2 Ejecucin de la obra por contrato:....................................................................41
9.2.1 Restricciones en la contratacin de una obra pblica:..................................41
9.2.2 Requisitos para iniciar el proceso de contratacin:.......................................41
9.2.3 Caractersticas del cartel o pliego de condiciones:.......................................43
9.2.4 Contenido del cartel de licitacin:................................................................44
9.2.5 Condiciones para la aceptacin de las ofertas:..............................................46
9.2.6 Modificacin de los precios de la oferta:......................................................47
9.2.7 Reajuste de precios de la oferta:...................................................................47
9.2.8 Apertura de las ofertas:.................................................................................49
9.2.9 Estudio de las ofertas:...................................................................................50
9.2.10 Acta de adjudicacin:....................................................................................52
9.2.11. Obligacin de presentar garantas:................................................................52
9.2.12 Condiciones generales para la contratacin directa:.....................................53
9.2.13 Aplicacin de la modalidad de contratacin directa en proyectos de obra
pblica: 55
9.3 Ejecucin de la obra en forma mixta:...............................................................56
9.4 Ejecucin de la obra por concesin:.................................................................57
10. Construccin de la obra:...................................................................................58
10.1 Designacin de un Director de Proyecto:.............................................................58
10.2 Funciones del Director de Proyecto:.................................................................59
10.3 Designacin de un Jefe de Proyecto:................................................................61
10.4 Funciones del Jefe de Proyecto:........................................................................62
10.5 El inspector de obra y sus funciones:................................................................64
10.6 Reunin de preconstruccin:.............................................................................68
10.7 Documentos que deben permanecer en la obra:................................................70
10.8 Del cuaderno de bitcora de obra:.....................................................................71
10.9 Periodicidad de las inspecciones:......................................................................73
10.10 Control del avance fsico:.............................................................................73
10.11 Control de la calidad de las obras:................................................................75
10.12 Control financiero de la obra:.......................................................................76
10.13 Incidencia de la lluvia en el desarrollo de los trabajos:................................77
10.14 Medicin de la obra ejecutada para efectos de pago o desembolso:.............78
10.15 Prrrogas de plazo:........................................................................................80
10.16 Modificaciones de obra:................................................................................82
10.17 Incorporacin de las modificaciones de obra en los planos:.........................84
10.18 Recepcin de las obras:.................................................................................84
OPERACION:.......................................................................................................................88
11. Manuales de operacin y mantenimiento:........................................................88
12. Planificacin, programacin y presupuestacin del mantenimiento:................89
13. Planeamiento y programacin de la operacin:................................................92
14. Evaluacin de la etapa de operacin:................................................................94
III: NORMAS ESPECFICAS PARA EL CONTROL DE UNA OBRA PBLICA EN
EJECUCIN: Sistema mnimo de control............................................................................95
1. Plan de ejecucin:.....................................................................................................95
2. Programas de ejecucin:...........................................................................................97
4
3. Plan de control de un proyecto de obra pblica:.....................................................100
3.1 Definicin de los criterios de comparacin:...................................................101
3.1.1. Definicin de las variables por medir:........................................................101
3.1.2 Parmetros de comparacin y rangos de variacin admisibles:..................104
3.2. Obtencin de datos:........................................................................................107
3.2.1 Procedimiento de medicin de las variables:..............................................107
3.2.2. Registro de datos:..........................................................................................107
3.3. Evaluacin del resultado de las mediciones:...................................................109
3.3.1. Procedimiento de evaluacin:.....................................................................109
3.3.2. Informacin por obtener de la evaluacin:..................................................110
3.3.3 Uso de la informacin obtenida a partir de la evaluacin:..........................113
3.4 Medidas correctivas y sanciones por aplicar:..................................................114
3.5 Sistema de Informacin:.................................................................................116
4. Programa de control:...............................................................................................117
GLOSARIO.........................................................................................................................119
5
INTRODUCCIN
El manual contempla la normativa general vigente, aplicable a las distintas materias que
intervienen durante el desarrollo de un proyecto de obra pblica, tales como la Ley de la
Contratacin Administrativa y su Reglamento, la Ley Orgnica del Colegio Federado de
Ingenieros y de Arquitectos y sus Reglamentos, la Ley de la Administracin Pblica, la Ley
de Planificacin Urbana, etc., con el fin de facilitar al usuario, en un solo documento, las
disposiciones legales y reglamentarias ms utilizadas durante ese proceso.
Se incluye tambin los requerimientos tcnicos y de tica profesional que deben poseer los
responsables del proyecto, as como el alcance de sus funciones y responsabilidades, para
brindar orientacin a las entidades, pblicas y privadas, encargadas de ejecutar obras
pblicas, sobre las cualidades que debe reunir el recurso humano designado para tal fin.
En el ltimo captulo se establece el sistema mnimo de control que debe aplicarse en toda
obra pblica, cuyo objetivo es coadyuvar al uso ptimo de los recursos que se invierten en
la fase de ejecucin de proyectos de este tipo.
2
Cada proyecto debe tener un grado de profundidad en sus
estudios, proporcional a su complejidad, magnitud, costo y
premura, sin embargo, esta ltima no debe privar sobre los
otros aspectos.
2. Identificacin y clasificacin:
3
Asimismo, los proyectos debern ajustarse a las
previsiones de recursos establecidas para ese fin en el
programa de inversin de la entidad, acorde con el
presupuesto aprobado por la autoridad competente.
4. Planeamiento y programacin:
4
Asimismo, antes de iniciar una etapa debe revisarse lo
planeado y programado para esa etapa en particular, a fin de
hacer los ajustes para llevar a buen trmino el proyecto,
cuando ello fuere necesario.
5
5. Uso de los recursos asignados al desarrollo de
proyectos:
3
Norma 408 del Complemento N 1 del Manual sobre Normas Tcnicas de Control Interno para la
Contralora Gral, de la Repblica y las Entidades y Organos Sujetos a su Fiscalizacin relativas al Control de
Obras Pblicas. Gaceta N4 del 7 de enero de 1986.
4
Cap.IV, Art. 62 del Reglamento a la Ley 7202 del Sistema Nacional de Archivos.
5
Idem.
9
- relevante: comunica aspectos significativos o de inters
para la persona a quien va dirigida; es clara y suficiente,
pero ms concisa en tanto mayor es la jerarqua de la
persona-destino.
10
Cada una de las etapas del ciclo de vida de un
proyecto, deber estar bajo la responsabilidad de un
profesional, que se encargar de coordinar o ejecutar las
acciones necesarias, para alcanzar las metas de esa etapa.
11
Comentario norma N11: la persona idnea para ser la
responsable de una etapa determinada, es aqulla que pueda
llevarla a cabo de la mejor manera. La formacin acadmica y
la especializacin son importantes, pero slo en tanto
permita al responsable entender lo que ocurre en el proyecto
y le facilite dirigir la tarea encomendada sin mayores
problemas; otros aspectos, tales como la experiencia y
aptitud para dirigir las labores a su cargo, tambin son
importantes, pues de ello depender mucho la motivacin de su
personal para trabajar en el proyecto, sobre todo si ste
posee formacin o especializacin en campos diferentes al
suyo.
12
- Vigilar que los trabajos relativos al proyecto que se
realicen durante la etapa a su cargo, se lleven a cabo de
conformidad con los objetivos, las metas y el alcance
establecidos en la Identificacin del Proyecto, as como con
los planes y programas elaborados para la etapa en cuestin.
15
II NORMAS ESPECIFICAS PARA EL DESARROLLO DE
PROYECTOS DE OBRA PUBLICA: Etapas de un
proyecto.
Para efectos de estas normas se considerar que el ciclo
de vida de un proyecto se compone de tres grandes etapas, a
saber: Preinversin, Inversin y Operacin.
PREINVERSIN:
1. Viabilidad de los proyectos de obra pblica y
criterios de evaluacin correspondientes:
16
que se utilizarn para seleccionar en cules se invertir,
dependern de la naturaleza, complejidad y monto de la
inversin y ser cada institucin la que defina estos
aspectos en un manual o gua, con el fin de asegurar una
calidad uniforme para los estudios de un mismo tipo y
fundamentar las decisiones sobre la ejecucin de los
proyectos en aspectos tcnicos.
19
4. Estudio de prefactibilidad:
21
Es conveniente incluir en este estudio una descripcin e
identificacin de los beneficios no cuantificables o no
medibles, valorables (denominados intangibles), para que
tambin sean tomados en cuenta en el momento de decidir si
se llevar a cabo el proyecto en examen.
22
demostrado tener, sin lugar a dudas, una rentabilidad
positiva, deberan llegar a esta fase.
23
La evaluacin financiera y socio-econmica de los
proyectos debe utilizase como un elemento esencial para tomar
la decisin de aceptar o rechazar cada proyecto individual,
as como para establecer el orden de prioridad para ejecutar
una "cartera" o grupo de proyectos.
8
Inversin Pblica Eficiente: un Continuo Desafo, pg. 21 Publicacin dela Oficina de Planificacin
Nacional (ODEPLAN), Departamento de Inversiones. Santiago, Chile. Febrero 1990.
24
Los dos tipos de evaluacin mencionados constituyen
adems un criterio para ordenar o establecer el grado de
prioridad de los proyectos que conforman una "cartera" o
grupo de proyectos, a la vez que ayudan a establecer con
mayor exactitud el precio o la tarifa (segn el caso) de los
bienes o servicios que se producirn.
7. Financiamiento:
INVERSIN:
En esta etapa se realiza el proyecto fsicamente, tal y
como fue concebido y especificado en la etapa de
Preinversin.
8. Diseo definitivo:
33
constructivo, deben ser pertinentes, completos, claros y
confiables.
35
acceso, instalacin y desmantelamiento de equipos y limpieza
final de la obra.
38
Se elaborar una memoria descriptiva para consignar
cualquier decisin que tome el diseador o cualquier suceso
que acontezca, que afecte el objeto de su trabajo. La memoria
puede contener: las normas tcnicas consideradas;
condicionantes tales como normas de seguridad, aspectos
constructivos o estticos; anlisis econmicos de la
utilizacin de determinados materiales, maquinaria o equipos;
decisiones tomadas con base en experiencias personales en la
construccin de proyectos similares; listas de precios de
materiales; resultados de pruebas de suelos; catlogos de
materiales similares a los que se emplearn en la obra, etc.
41
El tipo de concurso por realizar se determinar de
acuerdo con el presupuesto asignado a la institucin
promotora y al valor estimado de los trabajos, segn lo
estipulado al respecto en la normativa jurdica vigente.
42
En cuanto al tipo de concurso, es importante recalcar
que debe respetarse la normativa jurdica vigente para los
procedimientos de contratacin, pues su inobservancia provoca
serios problemas en el desarrollo de estos procesos,
principalmente porque da pie a que se presenten objeciones o
apelaciones, y en consecuencia, a que las etapas
subsiguientes del proyecto sufran atrasos, lo cual es
inconveniente desde el punto de vista financiero. Asimismo,
debe prestarse especial atencin a los errores u omisiones en
este nivel del proceso, pues stos repercuten en la etapa de
ejecucin, originando conflictos entre las partes y en
ocasiones, incluso el rompimiento del contrato.
43
haya, mayor ser la posibilidad de lograr condiciones
econmicas ms favorables para la Administracin.
CLUSULAS GENERALES:
CLUSULAS ESPECICAS:
44
- Monto y fecha del presupuesto de la obra calculado por la
Administracin, de acuerdo con lo estipulado en la norma
8.5 Presupuesto de la obra, con costos actualizados.
- Plazo estimado de ejecucin de la obra, de acuerdo al
programa de ejecucin calculado por la Administracin, de
conformidad con la norma 8.6 Programa de ejecucin.
- Origen de los fondos para realizar los trabajos; importe
estimado para el primer perodo presupuestario (si la
obra lo sobrepasa) y forma de pago.
- Documentos que deben aportar los oferentes para que se
evale su idoneidad.
- Posibilidad de presentar alternativas para ejecutar las
obras u ofertas para realizar una o varias partes de la
obra, en cuyo caso, la Administracin puede realizar
adjudicaciones parciales.
- Principios y criterios utilizados para evaluar las
ofertas, con su respectiva calificacin.
- Plazos para la adjudicacin y formalizacin del contrato.
- Modelo de contrato que se utilizar.
48
9.2.8 Apertura de las ofertas:
49
Con el mismo fin sealado anteriormente, los aspectos
principales de cada una de las ofertas debern constar en el
acta de apertura, as como cualquier observacin importante,
efectuada por los participantes o la Administracin; dichas
observaciones debern estar respaldadas por las firmas de los
funcionarios designados por la entidad para ese efecto, as
como por las firmas y nmeros de cdula de quienes las
interpusieron.
51
proyecto, o si por el contrario, en caso de resultar
adjudicada, tendra que efectuar algunos ajustes en ella.
57
Autoridad Reguladora de Servicios Pblicos (ARESEP) y de la
Administracin concedente.
58
En la etapa de construccin y dependiendo de la
complejidad organizacional de la entidad, el jefe de la
Unidad de Construccin o Unidad Ejecutora debe designar a
alguno de sus subalternos como Director de Proyecto o asumir
l mismo esas funciones, las cuales, en trminos generales,
consisten en velar por la consecucin de los objetivos
establecidos en las etapas anteriores, en relacin con el
plazo, la calidad, el costo y la utilizacin de los recursos
asignados al proyecto.
61
Dependiendo de la magnitud o complejidad de la obra, el
Jefe de Proyecto puede tener bajo su responsabilidad varios
subjefes o inspectores, los cuales se encargan de un rea
especfica de la construccin, sea sta un rea de control
(calidad, avance fsico o avance financiero) o un rea de
especializacin (estructuras, suelos, electricidad, mecnica,
arquitectura, etc.). En proyectos pequeos o poco complejos,
el Jefe de Proyecto se desempea tambin como inspector de la
obra, correspondindole inspeccionar desde lo estructural
hasta lo electromecnico, as como controlar el avance
fsico, el financiero y la calidad de la obra.
65
g) Resolver las dudas que surgieren de la interpretacin de
los planos, especificaciones, detalles constructivos y
cualquier otro aspecto tcnico relacionado con la obra.
66
s) Exigir al contratista el cumplimiento de las leyes
laborales y de seguridad industrial.
83
materiales, equipos y maquinaria por emplear, y consultar al
menos tres fuentes de suministro diferentes.
OPERACIN:
En esta etapa la obra entra en funcionamiento y comienza
a producir beneficios para la entidad gestadora o la
sociedad, generando los primeros bienes o servicios (fase de
desarrollo), hasta alcanzar los niveles para los cuales se
previ la obra construida; a partir de este momento, se
espera que la obra contine operando de manera uniforme, de
acuerdo con lo concebido en la etapa de preinversin, sin
embargo, para asegurarse de ello, se debe establecer un
sistema de evaluacin que ayude a detectar las posibles
desviaciones, con el fin de que se tomen las acciones
correctivas del caso. Adems, para lograr mantener los
niveles de produccin o de servicio previstos durante toda la
vida til de la obra (estado de rgimen), se implementar un
servicio de mantenimiento.
88
Comentario norma N11: las unidades encargadas de efectuar la
operacin o el mantenimiento de las obras construidas deben
elaborar sus respectivos planes, programas y presupuestos de
trabajo, de modo que aseguren el logro de los objetivos
concebidos durante la etapa de preinversin. Para que esto
sea posible, debern considerar la informacin contenida en
el estudio de factibilidad y los documentos elaborados
durante la fase de diseo definitivo, pues slo as podrn
disponer lo necesario (incluyendo el mantenimiento) para que
la operacin de las obras se efecte en el nivel previsto
para producir los beneficios esperados. Si estas unidades no
cuentan con la informacin referida, posiblemente no se
logren los objetivos planteados durante la etapa de
preinversin, pues su trabajo estara basado en supuestos
distintos (rendimientos, caractersticas fsicas y mecnicas,
capacidad del personal, etc.)
89
experiencia con elementos similares; recursos necesarios y
factores externos que afecten el servicio.
92
Administracin debe asegurar al menos un funcionamiento
adecuado o aceptable de la obra.
10
Domnguez Jos -Germanacos Christo, El Ciclo de Proyectos en el Sector Educacional, Washington, IDE-
Banco Mundial, 1980.
94
De la misma manera, conviene evaluar el servicio de
mantenimiento brindado, pues con base en la informacin que
resulte del anlisis, pueden corregirse los problemas
suscitados, mejorar los rendimientos de trabajo y disminuir
su costo; en una palabra, puede hacerse ms eficiente el
servicio.
1. Plan de ejecucin:
95
cada elemento (cubicacin), las actividades o tareas por
efectuar, as como los recursos humanos y materiales
requeridos para construirlos (materiales, mano de obra,
herramientas, equipos y maquinaria); finalmente, han de
definirse los ensayos, de laboratorio o de campo, por aplicar
a cada elemento y a los materiales que lo componen, as como
identificar el rango de variacin permisible en cada caso,
con respecto a las especificaciones y planos constructivos.
2. Programas de ejecucin:
98
constructivo hasta tanto se apliquen las pruebas
especificadas.
100
3.1 Definicin de los criterios de comparacin:
103
3.1.2 Parmetros de comparacin y rangos de
variacin admisibles:
106
3.2.1 Procedimiento de medicin de las
variables:
108
3.3. Evaluacin del resultado de las mediciones:
c) Para calidad:
110
- pruebas efectuadas, en ejecucin y por realizar durante
el perodo revisado, por actividad; pruebas por realizar
en el perodo siguiente, por actividad. Para cada una ha
de sealarse la fecha en que se practic o se pretende
aplicar. Adems, para las pruebas efectuadas, se
incluirn sus resultados.
- resumen de pruebas realizadas, por actividad, hasta la
fecha de corte, clasificadas segn su nivel de
variacin con respecto a lo especificado. Debe indicarse
la fecha en que cada una se llev a cabo.
114
Por las razones anteriores, han de preverse, en la etapa
de planificacin de la obra, los problemas que podran
presentarse eventualmente en las reas de avance fsico,
financiamiento y calidad, as como las medidas correctivas
necesarias para retomar lo programado (cuando ello sea
posible), o para reprogramar, de manera que la obra se
construya en forma ptima dentro de las nuevas condiciones
imperantes. Tales medidas debern plasmarse en las
especificaciones.
4. Programa de control:
118
GLOSARIO
11
Snchez Valdivieso, Jaime - Bueno Aguirre, Gonzalo.
CONTROL DE OBRAS PUBLICAS, Publicacin de la Contralora Gral. del Estado, Segunda edicin. Quito,
Ecuador. 1981, pg.17.
12
Idem.
13
Melgar, Luis. Informacin y Control en la Administracin de Proyectos, artculo Apuntes sobre el
Control. ICAP. San Jos, Costa Rica. 1978, pg.52.
14
Snchez Valdivieso, Jaime - Bueno Aguirre, Gonzalo.
Control de Obras Pblicas. Publicacin de la Contralora Gral. del Estado, Segunda edicin. Quito, Ecuador.
1981, pg. 17.
120
principalmente de la complejidad de la obra y de las
disposiciones reglamentarias al respecto.
121
financiado con fondos pblicos, o con fondos privados de
origen pblico. Son obras pblicas:
122
Poltica: es la formulacin de una lnea de conducta
general que orienta y delimita el quehacer de una o un grupo
de personas, para alcanzar un fin determinado.
123
Las actividades que definen el plazo de construccin se
denominan crticas y se identifican fcilmente porque su
holgura total es cero (la holgura total de una actividad es
la capacidad de sta de postergar su finalizacin con
respecto a lo previsto, sin retrasar la terminacin del
proyecto).
15
Snchez Valdivieso, Jaime - Bueno Aguirre, Gonzalo.
C0ontrol de Obras Pblicas. Publicacin de la Contralora Gral. del Estado, Segunda Edicin. Quito, Ecuador.
1981, pg.17.
124
Sistema de Fiscalizacin: es la totalidad de las
disposiciones y principios del ordenamiento jurdico, los
sistemas de control interno, las normas, principios y
polticas de orden tcnico, as como las entidades y rganos
en que stos descansan, los cuales, relacionados entre s,
han sido establecidos para definir y regular la jurisdiccin,
competencia, estructura y procedimientos del control de la
Hacienda Pblica.
125