Вы находитесь на странице: 1из 40

MONITORAMENTO DOS EFEITOS DA NOVA

POLTICA URUGUAIA DE REGULAODO


MERCADO DE CANNABIS SOBREAZONA
DE FRONTEIRA: PERCEPO DAS
AUTORIDADES DE SEGURANA EDOS
ATORES DO SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL

Relatrio de Pesquisa
MONITORAMENTO DOS EFEITOS DA
NOVA POLTICA URUGUAIA DE
REGULAO DO MERCADO
DE CANNABIS SOBRE A ZONA DE
FRONTEIRA: PERCEPO DAS
AUTORIDADES DE SEGURANA
E DOS ATORES DO SISTEMA DE
JUSTIA CRIMINAL

Relatrio de Pesquisa
Governo Federal

Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto
Ministro Dyogo Henrique de Oliveira

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do


Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece
suporte tcnico e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras polticas
pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e
disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.

Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional, Substituto
Carlos Roberto Paiva da Silva
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Joo Alberto De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho
Chefe de Gabinete
Silvana Nascimento Neves
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
MONITORAMENTO DOS EFEITOS DA
NOVA POLTICA URUGUAIA DE
REGULAO DO MERCADO
DE CANNABIS SOBRE A ZONA DE
FRONTEIRA: PERCEPO DAS
AUTORIDADES DE SEGURANA
E DOS ATORES DO SISTEMA DE
JUSTIA CRIMINAL

Relatrio de Pesquisa

Rio de Janeiro, 2017


Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2017

FICHA TCNICA

Elaborao do relatrio
Alexandre dos Santos Cunha pesquisador da Diest/Ipea
Olivia Alves Gomes Pessoa pesquisadora da Diest/Ipea
Milena Karla Soares tecnica de desenvolvimento da Aspla/Ipea

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no expri-
mindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do Ministrio
do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO

1 INTRODUO .......................................................................................................................................................... 7
2 A NOVA POLTICA URUGUAIA DE REGULAO DO MERCADO DE CANNABIS: CONTEXTO HISTRICO....................... 7
3 PLANO DE MONITORAMENTO DOS EFEITOS DA NOVA POLTICA URUGUAIA DE REGULAO
DO MERCADO DE CANNABIS: ORIGENS E DESENVOLVIMENTO................................................................................. 9
4 PROBLEMATIZAO............................................................................................................................................... 11
5 METODOLOGIA E PROCEDIMENTOS DE CAMPO...................................................................................................... 15
6 APRESENTAO DOS DADOS.................................................................................................................................. 22
7 ANLISE DOS DADOS.............................................................................................................................................. 29
8 CONCLUSES......................................................................................................................................................... 32
REFERNCIAS............................................................................................................................................................ 33
1 INTRODUO
Este texto apresenta o desenvolvimento e as concluses da pesquisa sobre a percepo das
autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal em temas de segurana e
polticas sobre drogas na zona de fronteira entre Brasil e Uruguai. Ele compe a primeira etapa
do plano de monitoramento dos efeitos da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de
cannabis sobre a zona de fronteira, sob a responsabilidade comum de pesquisadores brasileiros
e uruguaios, no quadro do Protocolo de Rivera, de 16 de dezembro de 2014.

2 A NOVA POLTICA URUGUAIA DE REGULAO DO MERCADO DE


CANNABIS: CONTEXTO HISTRICO
Diferentemente de outros campos de poltica pblica, as polticas sobre drogas so
fortemente dependentes de decises tomadas na esfera internacional. Por essa razo, as
polticas nacionais que versam sobre este assunto tendem a construir-se com relativa
homogeneidade, constituindo grandes ondas regulatrias, geralmente baseadas em certos
consensos e consubstanciadas em documentos internacionais.

Ao longo do sculo XX, as polticas sobre drogas conheceram trs grandes momentos.
O primeiro, que se estende at o final da Segunda Guerra Mundial, conhecido como o
perodo de formao do regime proibicionista, segundo o qual as drogas so um mal que
deve ser coibido, por meio da vedao de produo, distribuio e consumo. O segundo,
que vem do imediato ps-guerra at os atentados de 11 de setembro de 2001, o perodo
de acirramento do proibicionismo, resultando na denominada guerra s drogas. Desde
ento, pode-se dizer que vivemos o momento de inflexo dessas polticas, mediante a
experimentao de outras abordagens.

O perodo formativo do proibicionismo tem por marco inicial a Conferncia de


Xangai, de 1909, que resultou na adoo da Conveno Internacional do pio, celebrada
na Haia em 1912. Com a reviso dessa conveno em Genebra, em 1925, pela primeira
vez a cannabis passou a ser considerada substncia merecedora de controle, em relao ao
comrcio internacional. Nesse primeiro momento, ainda no havia a inteno de regular o
consumo de drogas por meio da legislao penal, apenas o propsito de fixar diretrizes ao
seu comrcio legal. Entretanto, toda definio de comrcio lcito inevitavelmente resulta
num mercado ilcito, e a resposta da comunidade internacional acabou sendo a tipificao
de um conjunto de delitos internacionais, por meio da Conveno sobre Trfico de Drogas
celebrada em Genebra, em 1936.

Nos casos uruguaio e brasileiro, em princpios do sculo XX, os produtos derivados


de cannabis ou pio eram normalmente utilizados tanto para tratamento mdico, quanto
para fins recreativos. Por impulso das convenes internacionais, o Uruguai passou a adotar
polticas progressivamente mais restritivas em relao a essas substncias, embora o cerne
da atividade regulatria fosse produo, distribuio e consumo de lcool, sobre o qual no
recaam quaisquer limitaes internacionais (Rossal, 2016). Da mesma forma, no Brasil, o
problema da maconha era absolutamente marginal ao debate sobre as drogas anestsicas, e a
maior preocupao da classe mdica tambm era o alcoolismo (Adiala, 2011). Entretanto,
ambos os pases aderiram Conveno Internacional do pio e subsequentes, produzindo
polticas nacionais bastante semelhantes: o Uruguai criminalizou o trfico de drogas em
1934 e estabeleceu o monoplio estatal sobre a produo e distribuio de substncias
entorpecentes, em 1937 (Garat, 2013). O Brasil, no qual a venda de cocana, pio e seus
8 Relatrio de Pesquisa

derivados era contraveno penal desde 1921, criminalizou o trfico de drogas em 1932 e
instituiu a internao compulsria dos dependentes qumicos em 1938.

Apesar do esforo normativo, pode-se dizer que o grau de aplicao dessas convenes
internacionais no era elevado, em virtude do equilbrio de foras existente entre as naes
fortemente proibicionistas, como China e Estados Unidos, e as naes europeias, para
as quais esse problema no era to relevante (Garat, 2013). Com o final da Segunda
Guerra Mundial e a emergncia dos Estados Unidos como superpotncia, o paradigma
proibicionista ganhou no apenas um novo impulso, mas tambm um instrumento
internacional de controle e fiscalizao, por meio do Sistema ONU.

Em 1948, o Conselho Econmico e Social da Organizao das Naes Unidas


(Ecosoc) determinou a consolidao, a reviso e a unificao dos tratados internacionais
sobre drogas, o que resultou na adoo da Conveno nica sobre Entorpecentes em
Nova Iorque, em 1961. A Conveno assentou as bases do modelo de guerra s drogas,
contrapondo os pases desenvolvidos, principais consumidores dessas substncias, e os pases
em desenvolvimento, seus maiores produtores. Alm disso, generalizou a compreenso de
que a melhor estratgia para abordar o problema seria o controle da oferta, por meio da
eliminao da produo e da distribuio ilegais (Bewley-Taylor e Jelsma, 2011). Com a
criao da Junta Internacional de Fiscalizao de Entorpecentes (Jife), estabeleceram-se
mecanismos de monitoramento para garantir adequada aplicao da Conveno, por meio
da adoo conforme polticas nacionais sobre drogas.

Em complementao Conveno de 1961, a Conveno sobre Psicotrpicos de


Nova Iorque de 1971 regulou as substncias sintetizadas pela indstria farmacutica dos
pases desenvolvidos, sujeita a controles menos rgidos quanto produo e ao comrcio,
comparativamente s demais substncias entorpecentes. A Conveno contra o Trfico
Ilcito de Entorpecentes de Nova Iorque, de 1988, solidificou a represso e a militarizao
do combate produo e distribuio de drogas (Carvalho, 2001).

A partir dos anos 1970, a questo das drogas passou a ser um elemento importante da
poltica norte-americana de segurana nacional, levando a um amplo esforo diplomtico
para padronizar as legislaes nacionais e ampliar a represso internacional, relacionada
tanto oferta quanto ao consumo de drogas, mormente no hemisfrio ocidental. Como
resultado, adotou-se em 1973 o Acordo Sul-Americano sobre Entorpecentes e Psicotrpicos
(Asep) (Garat, 2013). Na mesma poca, vrios pases latino-americanos promulgaram
novas legislaes sobre drogas, em regra caracterizadas por um estrito proibicionismo e
pela constituio de burocracias estatais encarregadas da sua fiscalizao (Del Olmo, 1989).

Nesse contexto, o Brasil promulgou a Lei Federal no 6.368/19761 (Lei de Txicos), em


consonncia com as diretrizes do Asep, com foco na represso simultnea aos traficantes e
aos usurios de drogas. Por sua vez, o Uruguai editou o Decreto-Lei no 14.294/1974,2 que
tambm seguia as diretrizes gerais do Asep, mas com uma diferena substancial: ao contrrio
dos demais pases da regio, a legislao uruguaia no criminalizou os usurios de drogas,
ainda que estabelecesse a possibilidade de internao compulsria, como decorrncia
de avaliao de seu estado mental, econmico e social. Em 1998, a Lei no 17.016/1998
reduziu as penas para trfico, autorizando igualmente o porte de uma quantidade razovel
de drogas, para uso pessoal (Garat, 2013).

1. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6368.htm>.


2. Disponvel em: <http://www.infodrogas.gub.uy/html/marco_legal/documentos/02-DecretoLey14294.pdf>.
Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 9
Aps os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, houve uma mudana radical
na agenda da poltica externa norte-americana, e a guerra s drogas foi substituda pelo
combate ao terrorismo. Com as atenes voltadas ao Oriente Mdio, houve uma retrao
no ativismo norte-americano em relao Amrica Latina, possibilitando o fortalecimento
das relaes multilaterais e a oportunidade de repensar os problemas da regio a partir de
uma perspectiva prpria (Velasco, 2012).

Nesse contexto, em 2009, a Unio das Naes da Amrica do Sul (Unasul) estabeleceu
o Conselho Sul-Americano sobre o Problema Mundial das Drogas (CSPMD), buscando
deslocar o debate do campo da segurana para os da sade pblica e dos direitos humanos,
abordando integralmente o problema. Em 2010, a Organizao dos Estados Americanos
(OEA), por meio da Comisso Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas
(Cicad), aprovou a Estratgia Hemisfrica sobre Drogas para o perodo de 2011 a 2015.
Na Introduo a este documento, o Secretrio-Geral da OEA apresenta o sentido geral das
mudanas propostas.

Esta nueva estrategia de la OEA va de la mano con un giro reciente en la poltica anunciada por los
Estados Unidos. La promesa del Presidente Barack Obama de destinar ms recursos para la prevencin
y el tratamiento de la drogadiccin va de forma paralela a la perspectiva que existe en el Hemisferio, la
cual considera el consumo y la dependencia de drogas como problemas de salud pblica y no nicamente
como actos criminales. Le damos la bienvenida a este giro de poltica, basado en la evidencia, el cual se
apoya en principios de salud pblica, seguridad, y el respeto por los derechos humanos (Cicad, 2014).

Em consonncia com a nova conjuntura internacional, o Brasil aprovou a Lei Federal


no 11.343/2006,3 revogando a Lei de Txicos de 1976. Por um lado, a nova legislao
trouxe alguns avanos em relao ao paradigma proibicionista, afastando a aplicao de
penas restritivas de liberdade aos usurios de drogas. Por outro lado, a linguagem da guerra
s drogas continua presente, na forma de punies mais severas aos traficantes, motivo pelo
qual alguns crticos a denominam retrocesso travestido de avano (IBCCRIM, 2016).
No caso uruguaio, onde o consumo de drogas ilcitas encontrava-se descriminalizado desde
1974, procurou-se avanar em outra direo. Simultaneamente ao endurecimento das penas
aplicveis aos delitos de drogas em geral, editou-se a Lei no 19.172/2013,4 que promoveu a
regulao da produo e da distribuio de cannabis e derivados para finalidades cientficas,
industriais, mdicas ou recreativas. Desse modo, pela primeira vez, um pas eliminou
unilateralmente a proibio produo e distribuio de uma substncia considerada
ilegal, do ponto de vista da ordem jurdica internacional, procurando substituir o paradigma
proibicionista por uma abordagem regulatria similar empregada nos casos do lcool e
do tabaco.

3 PLANO DE MONITORAMENTO DOS EFEITOS DA NOVA POLTICA


URUGUAIA DE REGULAO DO MERCADO DE CANNABIS: ORIGENS
E DESENVOLVIMENTO
O acompanhamento da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis, por
parte do governo brasileiro, reveste-se de grande relevncia. Ao entrar em vigor, em 10 de
dezembro de 2014, a nova legislao certamente geraria importantes impactos internos
e internacionais ao apresentar uma alternativa ao modo como a questo vem sendo
historicamente tratada. Era de se esperar, por exemplo, que houvesse algum efeito direto

3. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11343.htm>.


4. Disponvel em: <https://medios.presidencia.gub.uy/jm_portal/2014/noticias/NO_M871/reglamentacion-ley19172.pdf>.
10 Relatrio de Pesquisa

sobre a segurana, a sade e as prticas de consumo de drogas da populao brasileira


residente na zona de fronteira entre os dois pases.

Por essas razes, o Ipea solicitou ao governo uruguaio participao no Comit


Cientfico Assessor responsvel pelo acompanhamento da nova poltica, no que foi
atendido mediante a designao de um de seus tcnicos para compor o referido colegiado,
na qualidade de especialista internacional. Na primeira reunio do Comit Cientfico
Assessor, realizada em Montevidu, Uruguai, nos dias 27 e 28 de maro de 2014, a Junta
Nacional de Drogas (JND) apresentou ao Ipea uma solicitao para desenvolver, em
conjunto com a Universidade da Repblica Oriental do Uruguai (Udelar), um plano de
monitoramento dos efeitos da nova poltica sobre a zona de fronteira entre os dois pases,
por meio do qual pudessem ser gerados os dados e anlises necessrios produo de um
documento de avaliao, ao final de um perodo de quatro anos.

Em conjunto com a Secretaria Nacional de Polticas sobre Drogas do Ministrio da


Justia (Senad), negociou-se a elaborao de um plano de monitoramento composto, alm
de uma srie de pesquisas nas reas de economia e segurana pblica a serem executadas pelo
Ipea por estudos especficos nos campos da sade pblica e prticas de consumo de drogas,
a serem desenvolvidos pela Universidade Federal de Pelotas (UFPEL). De modo a produzir
dados comparveis sobre os dois lados da fronteira, construiu-se a metodologia empregada
nesses estudos e pesquisas em dilogo com pesquisadores vinculados JND e Udelar.

Esse desenho recebeu a validao dos governos de ambos os pases durante o Encontro
Binacional Brasil-Uruguai sobre Polticas de Drogas na Fronteira, promovido pela Senad
e pela JND em Rivera, Uruguai, no dia 16 de dezembro de 2014. Os respectivos projetos
de pesquisa foram consolidados e homologados pelos governos de ambos os pases em
oficina de trabalho realizada na JND em Montevidu, em 13 de fevereiro de 2015. Logo,
esta pesquisa encontra-se inserida numa rede de iniciativas de monitoramento dos efeitos
da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis na zona de fronteira,
envolvendo a coordenao e a cooperao de mltiplas organizaes, tanto no Brasil, quanto
no Uruguai. Por meio desses esforos, pretende-se gerar, ao longo do perodo 2015-2018,
uma srie de dados e anlises que permita a elaborao de um documento de avaliao.

3.1 Estratgia para o plano de monitoramento dos efeitos da nova


poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis
Conforme ressaltado no item anterior, no Brasil, o plano de monitoramento dos efeitos da nova
poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis encontra-se estruturado em dois eixos: o
primeiro, sob a responsabilidade do Ipea, versa sobre as reas de economia e segurana pblica,
enquanto o segundo, em execuo pela UFPEL, concentra-se nos temas da sade pblica e
prticas de consumo de drogas. Por meio das atividades do primeiro eixo, pretende-se:

monitorar a percepo social da populao residente na zona de fronteira, em temas


relativos segurana e s polticas sobre drogas, bem como as taxas de vitimizao em
delitos de drogas e conexos;
avaliar a percepo dos agentes de segurana e atores que compem o sistema de
justia criminal na zona de fronteira, em temas relativos segurana e s polticas
sobre drogas;
avaliar os efeitos da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis
sobre os nveis de criminalidade na zona de fronteira, em delitos de drogas e conexos; e
Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 11
avaliar os efeitos da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis
sobre o mercado ilcito de drogas na zona de fronteira.
O monitoramento da percepo social e das taxas de vitimizao da populao
residente na zona de fronteira vem sendo realizado por meio de uma pesquisa domiciliar
representativa e significativa da populao do conjunto dos municpios brasileiros na
fronteira com o Uruguai, com produo de dados em painel ao longo dos quatro anos de
vigncia do plano de monitoramento (Cunha et al, 2016).

A avaliao das demais dimenses est sendo feita por meio de pesquisas nicas, anuais
e sucessivas. Inicialmente, avaliou-se a percepo de agentes de segurana e dos atores do
sistema de justia criminal para, em um segundo momento, avaliar-se quantitativamente
os nveis de criminalidade em delitos de drogas e conexos. Ao final, ser produzido um
estudo de dimensionamento do mercado ilcito de drogas na zona de fronteira, com base
nos dados produzidos nas pesquisas anteriores.

Sendo essas pesquisas nicas, em grande parte qualitativas ou dependentes de


produo de dados primrios em campo, o que impe custos bastante elevados, no
haver a pretenso de cobertura da zona de fronteira como um todo, concentrando-se os
trabalhos nos quatro principais municpios brasileiros que constituem cidades-gmeas com
localidades uruguaias.

3.2 Plano de monitoramento dos efeitos da nova poltica uruguaia


de regulao do mercado de cannabis: escopo deste documento
Optou-se por iniciar o plano de monitoramento pela pesquisa de percepo dos agentes de
segurana e dos atores do sistema de justia criminal com base em um conjunto de fatores, entre
os quais se destacam dois pontos. Primeiro, a execuo desta pesquisa permite a construo
de conhecimento da equipe sobre a realidade do campo e o estreitamento das relaes com
agentes e atores que sero centrais execuo das atividades posteriores. Segundo, trata-se da
pesquisa mais relevante para conhecer as expectativas desses agentes e atores locais sobre o que
poder acontecer em consequncia da nova poltica, num momento em que ainda no h
efeitos aparentes expressivos ou relevantes a mensurar. Dessa forma, este texto contribui para
a construo de uma baseline e das hipteses que devero sero testadas nas etapas posteriores.

Este relatrio apresenta a pesquisa de percepo dos agentes de segurana e dos atores
do sistema de justia criminal realizada pelo Ipea entre maro e agosto de 2016. Com essa
finalidade, iniciaremos com a problematizao, para em seguida apresentar a metodologia
e os procedimentos de campo, os dados primrios produzidos, sua anlise e discusso.

4 PROBLEMATIZAO
Ao aprovar a Lei no 19.172/2013, que regulou toda a cadeia de produo, distribuio e
consumo de cannabis, o Uruguai tornou-se o nico pas do mundo a afastar-se integralmente
do paradigma proibicionista no que diz respeito a esta substncia especfica. A nova
legislao encontra-se em vigor desde 10 de dezembro de 2014, tendo sido sucessivamente
regulamentada no que diz respeito ao uso recreativo da droga (Decreto no 120, de 6 demaio
de 2014), ao uso industrial do cnhamo (Decreto no 372, de 16 de dezembro de 2014) e ao
uso medicinal de seus derivados (Decreto no 46, de 4 de fevereiro de 2015).5

5. Os decretos mencionados no pargrafo esto disponveis em: <http://www.ircca.gub.uy/decretos/>.


12 Relatrio de Pesquisa

4.1 Proibicionismo, regulao e objetivos da nova poltica uruguaia


Em seu prembulo, a Conveno nica sobre Entorpecentes ressalta a preocupao com
a sade fsica e moral da humanidade. Entretanto, os resultados obtidos sob o paradigma
proibicionista contradizem esse discurso. Com a criminalizao do consumo de drogas,
impem-se obstculos importantes para que os usurios acessem sistemas de sade pblica,
ao mesmo tempo em que a militarizao do combate produo e distribuio gera
insegurana na populao, por exemplo.

Em princpio, a ordem jurdica internacional no considera ilegal nenhuma droga.


A proibio recai sempre sobre o emprego no autorizado: a produo, o comrcio e o
consumo em desacordo com as normas, afastando-se de finalidades consideradas legtimas.
Desse modo, os mesmos controles aplicados cocana so extensivos morfina, por
exemplo (Bewley-Taylor e Jelsma, 2011). Por essa razo, alguns especialistas defendem que
a produo, a distribuio e o consumo de drogas no deveriam ser regulados pelo Direito
Penal, mas tratados sob o enfoque do Direito Administrativo, da mesma forma que so
controlados a produo, a distribuio e o consumo de medicamentos e suas substncias
ativas, lcool e tabaco, alimentos ou quaisquer outros produtos que possam provocar riscos
sade pblica (Karam, 2010).

No caso do Uruguai, a nova poltica de regulao do mercado de cannabis resultado


da adoo da Estratgia Nacional para Abordagem do Problema das Drogas para o perodo
de 2011 a 2015 (JND, 2011). Nesse documento, o Estado uruguaio afirma a necessidade
de reviso do paradigma vigente, atentando-se ao princpio de responsabilidade comum
e compartilhada entre os estados nacionais, como afirmado pela Cicad e pelo CSPMD,
alm de outros fruns internacionais. O objetivo da nova legislao criar um mercado
legal e fortemente regulado como estratgia de combate ao trfico ilegal. O modelo difere
radicalmente de outras estratgias de livre mercado, baseadas em interesses empresariais
que buscariam lucros por meio do incentivo ao consumo (Garat, 2013).

A nova poltica uruguaia procura aproximar as polticas sobre drogas e de sade


pblica, sob os paradigmas da sade integral e da reduo de danos. Nesse sentido, a
Estratgia Nacional para Abordagem do Problema das Drogas para o perodo de 2016
a2020 reafirma a continuidade e necessidade de aprimoramento do modelo escolhido.

Uruguay sostiene y promueve, en concordancia con nuestra Estrategia, un enfoque de derechos humanos,
de gnero, de salud pblica y de una nueva regulacin y control de los mercados. La iniciativa soberana
de regular el mercado de cannabis es una consecuencia de nuestra concepcin estratgica. Desde una
ptica de reduccin de daos y creacin de espacios seguros, la regulacin de los mercados de sustancias de
riesgo para la salud pblica no puede basarse ni en el libre mercado (mucho menos de un mercado ilcito
en manos de organizaciones criminales) ni en la regulacin que provee la aplicacin de la ley penal y
la interdiccin. En nuestra integralidad, hemos regulado el mercado del tabaco, respetando derechos y
garantas y no recurriendo al modelo prohibicionista. De la misma manera estamos avanzando en el
mercado de consumo y dispensacin de bebidas alcohlicas, nuevamente sobre la base de un enfoque de
reduccin de daos (JND, 2016a).

A regulao do mercado de cannabis bastante restritiva, pois o Instituto de


Regulao e Controle da Cannabis (IRCCA) mantm estrita autoridade sobre todas as
etapas de produo, distribuio e consumo: cadastrando cultivadores, distribuidores e
consumidores; fixando padres de qualidade; estabelecendo quantitativos mximos para
produo e comercializao; tabelando preos; determinando quais os espaos pblicos nos
quais podem ser praticados atos de consumo e restringindo os atos que podem ser praticados
Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 13
sob o efeito da substncia. Existem trs meios legais de obteno da droga para consumo
recreativo: o autocultivo, a participao em clubes de consumidores autocultivadores e a
compra direta em farmcias. Nos trs casos, o acesso requer maioridade, nacionalidade ou
residncia permanente no Uruguai, cadastramento prvio junto ao IRCCA e escolha de um
meio nico de obteno da droga, com o objetivo de limitar a disponibilidade a quarenta
gramas por usurio por ms. Com a regulao, espera-se incentivar tambm a pesquisa
cientfica e a utilizao clnica ou industrial da substncia e seus derivados.

4.2 A nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis e


seus possveis efeitos sobre a zona de fronteira
Um dos principais objetivos da nova legislao consiste na promoo do acesso equitativo
dos usurios substncia, afastando-os do mercado ilegal (JND, 2014). Por essa razo, uma
vez que esses objetivos sejam alcanados, deveria haver uma severa reduo no comrcio
ilegal de cannabis do lado uruguaio da fronteira. Consequentemente, esperar-se-ia uma
reduo no poderio das organizaes criminosas responsveis pela produo e distribuio
de drogas ilcitas, o que resultaria numa melhora nas condies de segurana e numa menor
presso sobre o sistema de justia criminal.6

Entretanto, na zona de fronteira, o emprego dessa nova legislao ressalta a dissonncia


entre as polticas sobre drogas uruguaia e brasileira. Se o consumo de drogas em geral
encontra-se descriminalizado no Uruguai desde 1974, a regulao do mercado de cannabis
tornaria bastante mais acessvel, numa regio altamente integrada, uma substncia que
ainda ilegal no Brasil.

A realidade da zona de fronteira entre o Brasil e o Uruguai bastante diferente de


outras fronteiras brasileiras (UFRJ, 2014). Os pases encontram-se numa linha divisria que
se estende do ponto em que o Arroio Chu desemboca no oceano Atlntico at a confluncia
do rio Quara com o rio Uruguai, perfazendo 1.068 quilmetros, dos quais 320 quilmetros
em fronteira seca, ao longo de uma regio extraordinariamente homognea do ponto de vista
cultural, econmico, tnico e geogrfico. Esses limites encontram-se estabilizados desde 1851,
e o ltimo conflito armado ocorreu em 1864. Ao longo da fronteira existem seis cidades-gmeas:
Barra do Quara/Bella Unin, Quara/Artigas, Santana do Livramento/Rivera, Acegu/Acegu,
Jaguaro/Rio Branco e Chu/Chuy. A populao total da regio alcana 330 mil habitantes,
sendo 180 mil do lado brasileiro e 150 mil do lado uruguaio, com importante presena de
ncleos familiares binacionais, ou seja, que possuem dupla nacionalidade. Encontra-se em
vigor uma srie de acordos e tratados bilaterais em temas como residncia, trabalho, acesso
a servios pblicos e segurana este ltimo objeto do Acordo sobre Cooperao Policial
em Matria de Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos, de 14 de abril de
2004, que garantem no apenas a livre circulao de pessoas e mercadorias, mas tambm
uma grande liberdade de escolha entre os servios pblicos prestados por cada um dos pases.
Trata-se, portanto, de uma fronteira bastante homognea, onde existe uma grande integrao
cultural, econmica, interpessoal e institucional.

Nesse contexto, as salvaguardas estipuladas pela nova legislao uruguaia para evitar
o narcoturismo tenderiam baixa efetividade. Numa regio onde parte significativa da

6. Segundo a VI Pesquisa Nacional Domiciliar sobre Consumo de Drogas, as substncias mais consumidas pela populao uruguaia, nos
doze meses anteriores ao estudo, eram o lcool (71,1%), o tabaco (33%), a cannabis (9,3%), a cocana (1,6%) e as drogas sintticas
(0,4%). Logo, em 2014, a taxa de prevalncia de consumo de cannabis entre os usurios de drogas ento consideradas ilegais era de
82,3% (JND, 2016b).
14 Relatrio de Pesquisa

populao binacional ou conta com laos de famlia ou de amizade com cidados do


outro pas, a regra segundo a qual o registro para obteno legal de cannabis requer a
nacionalidade ou residncia permanente no Uruguai tende a ser incua. Por essa razo,
seria possvel que a disponibilidade legal de cannabis no lado uruguaio gerasse uma menor
procura pela substncia no comrcio ilegal tambm do lado brasileiro. Ao mesmo tempo,
esse fenmeno representaria uma inverso na rota tradicional do trfico de cannabis na
regio, uma vez que a droga deixaria de ser enviada do Brasil para o Uruguai, passando
a ser transportada do Uruguai para o Brasil, ainda que para uso pessoal ou de pequenos
grupos. Por um lado, os objetivos pretendidos por meio do acesso equitativo dos usurios
substncia reduo do poderio das organizaes criminosas responsveis pela produo
e distribuio de drogas ilcitas e melhoria nas condies de segurana tenderiam a ser
produzidos em toda a zona de fronteira. Por outro lado, na perspectiva brasileira, persistiria
o problema do transporte e consumo ilegal de cannabis, alm da presso sobre o sistema de
justia criminal.

Para alm dos efeitos diretos sobre as condies de segurana e o sistema de justia
criminal, tambm seria provvel que a adoo da nova legislao uruguaia fomentasse o
debate sobre a questo do proibicionismo, com consequncias na percepo social em
temas de polticas sobre drogas. Igualmente, a mudana radical de paradigma poderia
conduzir ampliao do uso pblico da substncia, tornando o fenmeno mais presente
no cotidiano da populao e contribuindo para a desestigmatizao dos usurios.

4.3 A percepo das autoridades de segurana e dos atores do


sistema de justia criminal: questo de pesquisa e hipteses
A partir dos possveis efeitos da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis
sobre a zona de fronteira, chegou-se s seguintes perguntas de pesquisa: qual a percepo das
autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal que atuam na zona de
fronteira em temas de polticas sobre drogas? Qual a percepo deles sobre a nova poltica
uruguaia de regulao do mercado de cannabis? Quais efeitos esta j produziu, ou poder vir
a produzir, sobre as prticas de consumo de drogas e a segurana pblica na regio?

Com base num conjunto de entrevistas exploratrias, conduzidas junto a autoridades


de segurana e atores do sistema de justia criminal em Braslia e Montevidu, construram-
se as hipteses a seguir.

1) Existe uma grande adeso de autoridades de segurana e atores do sistema de justia


criminal poltica sobre drogas adotada por seus respectivos pases.
2) As autoridades e os atores brasileiros demonstram desconfiana e desconhecimento
sobre o escopo da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis.
3) As autoridades e os atores uruguaios demonstram preocupao em preservar a imagem
de seu pas, buscando prevenir a produo de efeitos negativos sobre o pas limtrofe.
4) At o presente momento, no possvel perceber grandes alteraes, quer na dinmica
do consumo de drogas, quer nas condies de segurana na zona de fronteira.
5) A mdio e longo prazo, dever haver uma inverso na rota tradicional do trfico de
cannabis na regio.
6) A disponibilidade e o consumo de cannabis devero aumentar, conduzindo ao
aumento do uso de substncias psicoativas em geral, alm de prejuzos para a ordem
pblica e social.
Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 15
Para que pudessem ser testadas, essas hipteses foram decompostas num conjunto de
variveis, apresentado na prxima subseo.

4.4 A percepo das autoridades de segurana e dos atores do


sistema de justia criminal: variveis propostas
O teste das hipteses demandou a produo de dados sobre a percepo das autoridades de
segurana e dos atores do sistema de justia criminal em torno aos seguintes blocos de variveis:

1) Polticas sobre drogas percepes quanto s polticas sobre drogas em geral, quanto s
polticas brasileira e uruguaia, bem como opinies e reflexes pessoais sobre esta questo.
2) Desempenho institucional percepes sobre os recursos humanos e materiais
disponveis para o trabalho, o dilogo interinstitucional com outras organizaes
que atuam em reas correlatas e a cooperao estabelecida com as instituies do pas
limtrofe, em especial no que diz respeito ao intercmbio de informaes.
3) Criminalidade e segurana pblica percepes sobre os nveis de criminalidade e
condies de segurana pblica na regio, os tipos mais comuns de crimes e perfis dos
autores e vtimas, estratgias utilizadas para o controle da violncia, a dinmica do
trfico de drogas na regio e as conexes existentes entre as drogas e a criminalidade
em geral.
4) Impacto da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis
expectativase percepes sobre os efeitos presentes ou potenciais da nova legislao
uruguaia e o modo como as respectivas organizaes vm se preparando para
enfrentar a novarealidade.
5) Caractersticas gerais do consumo de drogas percepes sobre os tipos de drogas
mais consumidos na regio, o perfil de seus usurios e o contexto de sua utilizao.
Com base nesse conjunto de variveis, desenhou-se uma pesquisa qualitativa de
percepo social com produo de dados em campo, com a metodologia e os procedimentos
que seguem na seo seguinte.

5 METODOLOGIA E PROCEDIMENTOS DE CAMPO


Para apresentar e justificar a metodologia e os procedimentos de campo empregados
na realizao deste estudo, parte-se da descrio do mtodo, para posteriormente
tratar da nomeao da amostra, da caracterizao do objeto e da descrio dos
procedimentosdecampo.

5.1 Metodologia empregada


Entre seus componentes, o plano de monitoramento dos efeitos da nova poltica uruguaia
de regulao do mercado de cannabis estabelece a avaliao da percepo dos agentes de
segurana e dos atores do sistema de justia criminal que atuam na zona de fronteira, em
temas relativos segurana e s polticas sobre drogas.

Como qualquer pesquisa de percepo, o olhar no est concentrado em determinar qual


a realidade, mas no modo como esta percebida ou representada por um conjunto de sujeitos.
Neste caso especfico, interessa determinar qual a percepo das autoridades de segurana e
dos atores do sistema de justia criminal sobre os seguintes aspectos: polticas sobre drogas,
16 Relatrio de Pesquisa

desempenho institucional, criminalidade e segurana pblica, impacto da nova poltica uruguaia


de regulao do mercado de cannabis e caractersticas gerais do consumo de drogas.

Em termos de tcnica de coleta de dados, realizou-se pesquisa em fontes primrias


com produo de dados em campo, por meio de entrevistas semiestruturadas individuais
em profundidade com autoridades de segurana e atores do sistema de justia criminal, a
partir de um roteiro temtico predeterminado. Utilizou-se igualmente a observao direta
junto s instituies nas quais esses desempenham suas atribuies, tcnica que consiste
no levantamento de informaes por meio de conversas informais, observao de eventos
e comportamentos, verbais ou no verbais. O uso da tcnica de observao direta teve por
objetivo coletar informaes sobre o cotidiano das instituies, estabelecendo um dilogo
entre o percebido pelo entrevistado e o observado em campo.

Consoante ao estabelecido no Protocolo de Rivera, de 16 de dezembro de 2014,


a produo de dados em campo restringiu-se percepo de autoridades e dos agentes
brasileiros. Simultaneamente execuo deste estudo, pesquisadores uruguaios investigaram
a percepo das autoridades e dos agentes de seu pas, utilizando um referencial metodolgico
e um roteiro temtico comuns (Rossal, 2016; Scuro, 2016). Ao longo deste trabalho, toda
e qualquer meno percepo das autoridades e dos agentes uruguaios resultam dessas
pesquisas, e so aqui empregadas como dados secundrios.

5.2 Nomeao da amostra das localidadespesquisadas


Sendo a pesquisa qualitativa e dependente da produo de dados primrios em campo,
o que impe custos bastante elevados, no houve a pretenso de cobertura da zona de
fronteira como um todo, concentrando-se os trabalhos nos quatro principais municpios
brasileiros que constituem cidades-gmeas com localidades uruguaias. Muito embora o
desenho da pesquisa no tivesse esse objetivo, obteve-se a saturao emprica dos dados em
campo, razo pela qual pode-se afirmar que a amostra nomeada significativa da realidade
dessas oito cidades localizadas na zona de fronteira.

Os municpios brasileiros nomeados na amostra so Quara, Santana do Livramento,


Jaguaro e Chu. Consideram-se essas cidades como sendo as principais pelas seguintes
razes: i) so municpios cuja zona urbana encontra-se situada imediatamente sobre a
linha de fronteira e que possuem uma cidade-gmea conurbada em territrio uruguaio,
sendo respectivamente: Artigas, Rivera, Rio Branco e Chuy; e ii) levando-se em conta a
populao residente em ambos os lados da fronteira, esses quatro municpios compem os
maiores polos urbanos da regio.

Alm disso, num cenrio de fronteira altamente homognea e integrada, esse conjunto
de municpios apresenta alguma diversidade geogrfica e institucional, o que pode resultar
em diferenas importantes no padro de resposta das autoridades e atores investigados. Tais
elementos diferenciados so listados a seguir:

1) Em Quara e Jaguaro, a fronteira mida, em Santana do Livramento e Chu a


fronteira seca.
2) Quara e Chu so cidades menores do que suas contrapartes uruguaias, enquanto
Santana do Livramento tem porte equivalente a Rivera e Jaguaro substancialmente
maior do que Rio Branco.
Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 17
3) A disponibilidade de equipamentos pblicos e a organizao administrativa destinada
ao controle do territrio so bastante variadas.

5.3 Caracterizao das localidades pesquisadas


Em linhas gerais, as localidades pesquisadas podem ser caracterizadas do seguinte modo.

5.3.1 Quara
Fundada em 1858 na margem direita do rio Quara, tornou-se municpio em 1890.
Segundo o Censo Demogrfico 2010, conta com 23.604 habitantes. Para o perodo
2012-2014, a taxa de homicdios por arma de fogo era de 8,6 por 100 mil habitantes/ano
(Flacso, 2016). A economia local baseia-se no comrcio e na criao de ovinos. A cidade
sede de comarca estadual, mas depende da circunscrio judiciria federal de Santana do
Livramento. Desde 1968, devido construo da ponte internacional, conta com uma
inspetoria da Receita Federal. O municpio sede do histrico 5o Regimento de Cavalaria
Mecanizado, fundado em 1775, que conta com efetivo total de 600 homens, razo pela
qual a cidade bastantemilitarizada.

A localidade vizinha, Artigas, fundada em 1852 sobre a margem esquerda do rio Quara,
tornou-se capital do departamento de mesmo nome em 1884. Segundo o Censo Demogrfico
2011, conta com 40.658 habitantes. Sua economia, como a cidade brasileira fronteiria,
baseia-se na agricultura e na criao de ovinos, mas, por ser zona franca e sediar o mais
tradicional carnaval uruguaio, o comrcio e o turismo tambm so relevantes. Porser capital
departamental, conta com todos os principais equipamentos pblicos, civisemilitares.

FIGURA 1
Quara e Santana do Livramento

Fonte: Google Maps.

5.3.2 Santana do Livramento


Fundada em 1823, Santana do Livramento tornou-se municpio em 1857. Segundo o
Censo Demogrfico 2010, conta com 83.324 habitantes. Para o perodo 2012-2014, a taxa
18 Relatrio de Pesquisa

de homicdios por arma de fogo era de 7,7 mil por 100 mil habitantes/ano (Flacso, 2016).
A economia local baseia-se nos servios e na pecuria extensiva, tendo havido um recente
crescimento dos setores de vitivinicultura e energia elica. A cidade sede de comarca
estadual e circunscrio judiciria federal, contando com todos os principais equipamentos
pblicos, civis e militares. Santana do Livramento e Rivera encontram-se ao longo de uma
fronteira seca de 98 quilmetros, e as cidades so totalmente conurbadas.

Rivera, fundada em 1862, tornou-se capital do departamento de mesmo nome


em 1884. Segundo o Censo Demogrfico 2011, conta com 78.900 habitantes. Sua
economia baseia-se na agropecuria e na agroindstria, alm de ser zona franca. Por ser
capital departamental, tambm sede de todos os principais equipamentos pblicos.
Doponto devista sociolingustico, os habitantes das classes populares de Rivera costumam
comunicar-se numa variante local da lngua portuguesa, utilizando o espanhol apenas em
situaes formais. Esse fenmeno estende-se aos policiais e agentes penitencirios locais,
que utilizam frequentemente o portunhol entre si (Rossal, 2016).

5.3.3 Jaguaro
A cidade de Jaraguo, fundada em 1802 na margem esquerda do rio com o mesmo nome,
tornou-se municpio em 1855. Segundo o Censo Demogrfico 2010, conta com 27.942
habitantes. No perodo 2012-2014, no houve homicdios por arma de fogo no municpio
(Flacso, 2016). A economia local baseia-se na agricultura e na pecuria extensiva. A cidade
sede de comarca estadual, mas depende da circunscrio judiciria federal de Pelotas.
Desde 1930, encontra-se integrada ao Uruguai por meio da Ponte Internacional Baro de
Mau, sobre a qual encontra-se a inspetoria da Receita Federal.

FIGURA 2
Jaguaro

Fonte: Google Maps.

A localidade vizinha, Rio Branco, fundada em 1792 sobre a margem direita do rio
Jaguaro, tornou-se municpio em 1962. Segundo o Censo Demogrfico 2011, conta com
14.604 habitantes. Sua economia baseia-se na agropecuria, mas tambm zona franca.
Por ser um municpio pequeno, distante da capital departamental, conta com oferta
Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 19
bastante limitada de equipamentos e servios pblicos, comparvel aos padres uruguaios
de cidades com o mesmo porte.

5.3.4 Chu
Fundada em 1855, Chu tornou-se municpio em 1997. Segundo o Censo Demogrfico
2010, conta com 6.320 habitantes. Para o perodo 2012-2014, a taxa de homicdios
por arma de fogo na regio era de 6,4 mil por 100 mil habitantes/ano (Flacso, 2016).
A economia local baseia-se no comrcio e a cidade conta apenas com uma inspetoria da
Receita Federal e postos policiais estaduais e federais, no sendo sede de comarca estadual,
nem circunscrio judiciria federal, dependendo de Santa Vitria do Palmar e Rio Grande,
respectivamente. Por essa razo, para as finalidades deste estudo, estendeu-se a pesquisa
aos equipamentos pblicos do municpio vizinho de Santa Vitria do Palmar, distante
30 quilmetros. O Chu brasileiro e o Chuy uruguaio encontram-se ao longo de uma
fronteira seca, as cidades so totalmente conurbadas e cortadas pela Rodovia Panamericana,
constituindo o principal ponto de passagem para turistas brasileiros e uruguaios com
destino ao pas vizinho.

FIGURA 3
Chu e Santa Vitria do Palmar

Fonte: Google Maps.

Chuy, habitado desde 1826, tornou-se municpio em 1981. Segundo o


CensoDemogrfico 2011, conta com 9.675 habitantes. Sendo zona franca, sua economia
baseia-se no comrcio, mas o turismo especialmente forte, em especial devido
proximidade com uma srie de construes histricas, parques nacionais e balnerios
martimos movimentados.

5.4 Organizaes, autoridades e atores das reas de segurana e


sistema de justia criminal
Considerando a restrio geogrfica estabelecida no momento da nomeao da amostra,
optou-se por adotar uma estratgia censitria quanto s autoridades e aos atores
entrevistados. Partindo-se deste escopo, definiram-se quais eram as organizaes das reas
20 Relatrio de Pesquisa

de segurana e do sistema de justia criminal na zona de fronteira. A investigao baseou-se


na percepo dos principais responsveis por cada uma dessas organizaes, em cada um
dos municpiospesquisados.

As organizaes brasileiras e seus respectivos responsveis, objeto da investigao, so


as seguintes.

1) Organizaes de segurana: Brigada Militar, Polcia Civil, Polcia Federal, Exrcito


Brasileiro e Receita Federal.
2) Organizaes do sistema de justia criminal: Justia Estadual, Ministrio Pblico
Estadual, Defensoria Pblica Estadual, Justia Federal e Ministrio Pblico Federal.
A Brigada Militar, ou Polcia Militar do Estado do Rio Grande do Sul, a organizao
responsvel pelas atividades de policiamento ostensivo e manuteno da ordem pblica.
A Polcia Civil do Estado do Rio Grande do Sul responde pela investigao criminal dos
delitos de competncia da Justia Estadual, tais como uso e trfico interno de drogas ilcitas.
Presente em todos os municpios brasileiros pesquisados, nosso objeto de investigao eram
os comandantes das unidades da Brigada Militar e os delegados de Polcia Civil.

A Polcia Federal, vinculada ao Ministrio da Justia e Cidadania, a organizao


responsvel pelo controle migratrio e pela investigao criminal dos delitos transnacionais
de competncia da Justia Federal, tais como trfico internacional de armas, pessoas ou
drogas ilcitas, contrabando e descaminho, evaso de divisas e lavagem de ativos. Entre os
municpios brasileiros investigados, ela encontra-se presente em todos, exceto em Quara,
pelo qual responde a Delegacia da Polcia Federal em Santana do Livramento. Para objeto
de pesquisa, nomeamos os delegados de Polcia Federal.

A Receita Federal e o Exrcito Brasileiro no so exatamente organizaes de


segurana. Entretanto, contam com poder de polcia, e nas regies de fronteira exercem
algumas atribuies relevantes ao controle do transporte internacional de drogas ilcitas.
AReceita Federal, por exemplo, a responsvel por toda atividade alfandegria. O Exrcito
Brasileiro, para alm da competncia originria no campo do controle de armas, conta com
poderes especiais de garantia da lei e da ordem nas regies de fronteira, nos termos das leis
complementares federais nos 97/19997 e 117/2004.8 Alm disso, o Exrcito Brasileiro pode
ser acionado para prover segurana a outras organizaes, alm de executar um conjunto de
aes prprias de controle da fronteira, denominadas Operao gata e Operao Fronteira
Sul. Nesta investigao, nosso objeto de pesquisa eram os inspetores da Receita Federal,
presentes em todos os municpios da amostra, e os comandantes das unidades do Exrcito
Brasileiro, ausentes apenas dos municpios de Chu/Santa Vitria do Palmar.

No caso das organizaes do sistema de justia criminal, pelas razes acima expostas,
interessavam para esta pesquisa tanto a Justia Estadual, com jurisdio sobre os crimes
internos, quando a Justia Federal, com competncia sobre os crimes transnacionais.
Em ambos os casos, o objeto da pesquisa eram os juzes, estaduais ou federais, com
competncia em aes criminais. Observa-se a mesma linha de raciocnio quanto ao
Ministrio Pblico Estadual e o Federal, que atuam como acusadores criminais, alm
de serem os responsveis pelo controle da atividade das polcias de seus respectivos entes
federados. Para o Ministrio Pblico Estadual, nosso objeto de pesquisa eram os promotores

7. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp97.htm>.


8. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp117.htm>.
Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 21
de Justia, enquanto no Ministrio Pblico Federal eram os procuradores da Repblica, com
competncia em aes criminais. A Justia e o Ministrio Pblico estaduais encontram-se
presentes em todos os municpios da amostra, enquanto a Justia e o Ministrio Pblico
federais esto apenas em Santana do Livramento.

No campo da defesa criminal dos cidados, a Defensoria Pblica Estadual est em


todos os municpios investigados, exceto Quara, mas no h Defensoria Pblica da Unio
em nenhum deles. No caso dessa organizao, nosso objeto de pesquisa eram os defensores
pblicos estaduais.

As organizaes uruguaias, e seus respectivos responsveis, objeto da pesquisa,


soasseguintes.

1) Organizaes de segurana: Polcia Nacional, Direo Geral de Represso ao Trfico


Ilcito de Drogas, Direo Nacional de Alfndegas e Correio Nacional.
2) Organizaes do sistema de justia criminal: Justia Nacional e Ministrio Pblico
Nacional, que no caso uruguaio composto de promotoria e defensoria.
Diferentemente do Brasil, o Uruguai um pas unitrio, e a Polcia Nacional, vinculada
ao Ministrio do Interior, concentra as atividades de policiamento ostensivo e investigao
criminal. Entretanto, existe uma estrutura prpria de combate ao trfico de drogas, a
Direo Geral de Represso ao Trfico Ilcito de Drogas, igualmente vinculada ao Ministrio
do Interior. Compem o objeto desta pesquisa tanto os chefes de Polcia das localidades
investigadas, quanto o diretor de Represso ao Trfico Ilcito de DrogasdeRivera.

Ao lado dessas, consideraram-se tambm como organizaes de segurana a Direo


Nacional de Alfndegas, responsvel pelo controle migratrio e aduaneiro na fronteira,
e o Correio Nacional, organizao por meio da qual o IRCCA realiza o cadastramento
de usurios, cooperativas e autocultivadores de cannabis. O Exrcito uruguaio no tem
poderes de garantia da lei e da ordem, razo pela qual deixou de ser objeto desta pesquisa.

Por fim, o sistema de justia criminal uruguaio composto de Justia, Ministrio


Pblico e Defensoria Pblica nacionais e unificados, compondo o objeto desta pesquisa os
juzes, promotores e defensores que exercem atividades na rea criminal.

5.5 Execuo da pesquisa de campo


A pesquisa de campo, por meio da qual produziram-se os dados primrios, ocorreu entre
maro e agosto de 2016, sob a responsabilidade de dois pesquisadores do Ipea. Os dados
secundrios so resultado de estudos conduzidos por pesquisadores uruguaios, entre janeiro
e junho de 2016 (Rossal, 2016; Scuro, 2016).

Conforme ressaltado, foram contatadas todas as autoridades de segurana e atores do


sistema de justia criminal em atuao nos municpios que compem a amostra, muito
embora alguns desses no tenham sido localizados ou recusaram entrevista, constituindo
missing cases. Compem o universo de autoridades e atores entrevistados: i) em Quara,
os comandos da Brigada Militar e do Exrcito Brasileiro, o delegado da Polcia Civil, o
juiz de Direito e o promotor de Justia; ii) em Santana do Livramento, os comandos
da Brigada Militar e do Exrcito Brasileiro, os delegados das polcias Civil e Federal, o
inspetor da Receita Federal, um juiz de Direito, os juzes federais, os promotores de Justia,
o procurador da Repblica e o defensor pblico; iii) em Jaguaro, os comandos da Brigada
22 Relatrio de Pesquisa

Militar e do Exrcito Brasileiro, o delegado da Polcia Civil, um agente da Polcia Federal,


o inspetor da Receita Federal, os juzes de Direito, os promotores de Justia e o defensor
pblico; e iv) em Chu/Santa Vitria do Palmar, o comando da Brigada Militar, o delegado
da Polcia Civil, o juiz de Direito e o promotor de Justia.

Considerando o universo das organizaes de segurana e do sistema de justia


criminal presentes nos municpios que compem a amostra, tem-se a tabela 1.

TABELA 1
Universo, entrevistas e missing cases
Organizao Universo Entrevistas Missing cases
Brigada Militar 4 4 0
Polcia Civil 4 4 0
Organizaes de
Polcia Federal 3 2 1
segurana
Exrcito Brasileiro 3 3 0
Receita Federal 4 2 2
Justia Estadual 4 4 0
Ministrio Pblico Estadual 4 4 0
Organizaes do sistema
Defensoria Pblica Estadual 3 2 1
de justia criminal
Justia Federal 1 1 0
Ministrio Pblico Federal 1 1 0
Total 31 27 4

Elaborao dos autores.

Com a finalidade de controlar as respostas obtidas na regio da fronteira do Brasil com


o Uruguai, realizou-se trabalho de campo tambm na fronteira do Brasil com a Bolvia, nas
localidades de Cceres e San Matas. Os dados produzidos nessa investigao no compem
este relatrio, sendo aproveitados pelos pesquisadores para anlise e interpretao dos
padres de resposta obtidos na regio objeto deste estudo.

6 APRESENTAO DOS DADOS


Para avaliar a percepo das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia
criminal, passa-se a apresentar o resultado das entrevistas semiestruturadas em profundidade
para, num segundo momento, discutir os resultados obtidos.

6.1 Organizaes de segurana


Em todas as cidades que compem a amostra, tanto brasileiras quanto uruguaias, os
representantes das polcias destacaram a excelente relao existente entre as autoridades
de ambos os pases, em especial desde a celebrao do Acordo sobre Cooperao Policial
em Matria de Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos, de 14 de abril de
2004 (Decreto no 6.731/2009).9 Exceto pela Polcia Federal, as organizaes costumam
trabalhar de modo integrado, com intenso intercmbio de informaes. Em algumas
cidades, como Santana do Livramento/Rivera, o policiamento ostensivo inclusive
compartilha frequncias de rdio. Em outras, como no Chu/Chuy, a Polcia Nacional
uruguaia disponibiliza um nmero de telefone brasileiro para atendimento a ocorrncias
envolvendo cidados brasileiros, em territrio brasileiro. Tanto a Brigada Militar quanto

9. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/decreto/d6731.htm>.


Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 23
a Polcia Civil relatam a importncia dessa cooperao, em virtude da absoluta escassez
de recursos humanos, tcnicos e oramentrios das polcias estaduais brasileiras. A Polcia
Nacional conta com efetivos bastante superiores aos brasileiros ao longo da zona de
fronteira e no relata problemas dessa natureza. Pelo contrrio, comum que policiais
uruguaios demonstrem grande preocupao com a situao de abandono em que vivem os
cidados brasileiros e empreguem efetivos para reprimir ou investigar delitos cometidos por
uruguaios nopasvizinho.

Apesar da boa relao existente entre as polcias, os uruguaios enfatizaram as dificuldades


formais no processamento penal dos delitos quando houve intervenincia da polcia do
outro pas, quer no flagrante, quer nos procedimentos investigatrios. Os brasileiros, no
entanto, ressaltaram a existncia de acordos informais, que so bastante eficazes em casos
como esses. Desse modo, fica evidente o contraste entre a grande preocupao uruguaia
com a produo de provas, as formalidades e as garantias processuais, no necessariamente
compartilhada pelas polcias brasileiras. Pouco tempo antes da pesquisa de campo, uma
operao conjunta entre a Polcia Nacional e a Polcia Federal, em Rivera, possibilitou a
apreenso de 250 quilos de maconha, provenientes do Brasil e com destino ao Uruguai.
Entretanto, em que pese todo o histrico de cooperao, no houve qualquer orientao
superior, ou comunicao interinstitucional organizada, entre as polcias de ambos os
pases, com o objetivo de prepar-las para a realidade que adviria com a nova legislao
uruguaia de regulao do mercado de cannabis.

H certo consenso entre as polcias de ambos os pases quanto s caractersticas gerais


da criminalidade na regio, concentrada em crimes contra o patrimnio, como abigeato,
furtos e roubos; crimes contra a mulher, como violncia domstica e sexual; delitos de
trnsito; e contrabando e descaminho, em especial de agrotxicos, bebidas alcolicas e
tabaco. A criminalidade comum apresenta grande flutuao sazonal, j que a regio muito
movimentada por turistas nos meses de vero, produzindo um aumento generalizado nos
indicadores. Igualmente, surtos espordicos na criminalidade costumam ser resolvidos com
a priso de um indivduo ou quadrilha especfica. No entendimento das polcias brasileiras,
trata-se de uma rea bastante tranquila e segura, opinio esta que no compartilhada pela
Polcia Nacional.

No que diz respeito aos delitos de drogas ou conexos, o destaque para a vinculao,
presente no discurso unnime das autoridades policiais, entre o pequeno furto e o uso
de drogas ilcitas. Os crimes contra a mulher costumam estar mais associados ao uso de
drogas lcitas, em especial o lcool. Em geral, as drogas ilcitas que mais circulam na regio
so a maconha e o crack, muito embora existam casos de apreenso de drogas sintticas
nas cidades de Chu e Jaguaro. De acordo com as polcias, essa diferena justifica-se pela
presena de uma universidade federal em Jaguaro e pela grande afluncia de turistas
jovens aos balnerios martimos prximos ao Chuy durante o vero. Quanto ao trfico de
drogas, tambm h consenso quanto ao fato de que em regra o Brasil quem abastece o
mercado ilcito de drogas do Uruguai, muitas vezes com substncias de origem paraguaia.
Encontra-se em territrio brasileiro a maior parte dos pontos de venda de droga, e os
preos so mais baixos. Logo, no haveria transporte de grandes quantidades de drogas ao
longo da fronteira, mas um amplo comrcio de pequenas quantidades, normalmente para
uso pessoal ou de pequenos grupos. Segundo a Polcia Federal, os boatos existentes sobre
a atuao de grandes organizaes criminosas dedicadas ao trfico internacional de drogas
na regio nunca se confirmaram, e at hoje no houve nenhum caso, nem h qualquer
investigao em curso, sobre trfico ilcito de drogas uruguaias para o Brasil.
24 Relatrio de Pesquisa

Segundo o relato policial, as drogas que mais geram problemas na regio so o


crack e a pasta base de cocana (PBC), havendo grande dificuldade das autoridades em
diferenciar uma da outra. Embora o nmero de usurios seja bastante pequeno, estas
pessoas so constantemente abordadas, apreendidas e recicladas pelo sistema de justia
criminal, sob o argumento de que esto diretamente vinculadas pequena criminalidade.
Os usurios de outras drogas ilcitas, pessoas geralmente de nvel socioeconmico mais
elevado, no costumam fazer uso pblico das substncias e raramente sofrem qualquer
represso policial. Uma exceo a essa norma seria o uso pblico de maconha, que estaria
crescendo significativamente, em especial junto juventude universitria. Entretanto, no
lado uruguaio, esse uso no criminalizado, e no lado brasileiro essas pessoas raramente so
abordadas pela polcia, com a justificativa de que a nova legislao brasileira sobre drogas
(Lei Federal no 11.343/2006)10 torna absolutamente intil e inconsequente qualquer ao
repressiva. De todo modo, preocupa aos policiais a desestigmatizao do uso de drogas e
a naturalizao do consumo de maconha, que poderia exercer impacto negativo sobre a
educao das crianas e adolescentes, induzindo reduo da idade do primeiro uso.

Com relao nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis, exceto


por essa ampliao no uso pblico da substncia, as autoridades no percebem qualquer
outra alterao significativa, quer nas prticas de consumo, quer no padro do trfico ilcito
de drogas. Igualmente, no h prevalncia do relato sobre aumento do narcoturismo,
sendo o intenso contrabando de bebidas alcolicas o principal mercado ilegal da regio:
cerveja e usque para os brasileiros, cachaa e vodca para os uruguaios. Entretanto, essa
percepo no unnime. Do ponto de vista da Polcia Nacional, talvez tenha havido uma
reduo no consumo de maconha prensada brasileira no Uruguai, ao mesmo tempo em
que o Ministrio Pblico Estadual relatou o aumento no consumo de flores de maconha
uruguaia no Brasil. As transformaes no mercado ilegal de drogas tambm estariam
gerando uma srie de acertos de contas entre organizaes criminosas no lado uruguaio,
com a consequente perturbao da ordem pblica.

Com poucas excees, o discurso policial em polticas sobre drogas pode ser qualificado
como conservador. Os policiais costumam aderir ao paradigma proibicionista, sob o
argumento de que as drogas destroem a famlia, a sociedade e a sade dos indivduos.
Otpico usurio de drogas, no relato das polcias, no trabalha e precisaria praticar crimes
para sustentar seu vcio, independentemente deste ser legal ou ilegal. Os traficantes de
drogas ilcitas so criminosos profissionais e desenvolveriam um novo modelo de negcios,
dedicando-se ao contrabando, por exemplo. Logo, a legalizao das drogas no traria
qualquer benefcio, no sentido de reduzir os nveis de criminalidade.

Especificamente no caso da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de


cannabis, prevalece a opinio contrria. Os policiais uruguaios costumam aderir teoria da
escalada, segundo a qual a maconha perigosa por conduzir ao uso de outras substncias
mais danosas. Entretanto, h unanimidade na afirmao de que ainda muito cedo para
avaliar os impactos da legislao, bem como no fato de que a guerra s drogas encontra-
se perdida, e que uma abordagem de sade pblica seria o melhor caminho para avanar
no tema. De outro modo, como disse uma delegada de Polcia Civil brasileira, toda essa
liberdade, ou todo esse horror, produzir um bando de sequelados.

Do ponto de vista das Foras Armadas, os comandantes do Exrcito Brasileiro


informaram que existe dilogo com as autoridades militares uruguaias, por meio de

10. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11343.htm>.


Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 25
relaes bilaterais centradas nas respectivas capitais e encontros peridicos dos comandos
de fronteira, denominados Reunio Regional de Intercmbio Militar (RRIM). Como o
Exrcito uruguaio no tem poderes legais de garantia da lei e da ordem, a cooperao no
campo da segurana baixa, ainda que exista uma demanda do pas vizinho para que as
Operaes gata e Fronteira Sul passem a ser coordenadas com iniciativas semelhantes, no
lado uruguaio.

Embora parecidas do ponto de vista operacional, ambas as operaes de controle de


fronteira diferem em sua abrangncia territorial, e tm por objetivo comum a cooperao
interagncias no fortalecimento temporrio da fiscalizao, para dissuadir e reprimir delitos
transfronteirios, como crimes ambientais, contrabando, descaminho, trfico ilcito de
armas e drogas. Trata-se de uma atividade importante, porque raramente h cooperao em
outros perodos, em virtude da baixa segurana jurdica para essa modalidade de emprego
de foras. Entretanto, as operaes no costumam gerar apreenses significativas, apenas
pequenas quantidades de bens de consumo traficados por sacoleiros. Como o sentido do
trfico ilcito de drogas do Brasil para o Uruguai, no h histrico de grandes apreenses
ou operaes especiais brasileiras nessa rea. O principal problema de criminalidade
transnacional na regio o contrabando, em especial de agrotxicos, e o trfico ilcito de
armas costuma estar restrito a armas de presso ou armas curtas, para uso pessoal.

Ocasionalmente, o Exrcito brasileiro prov segurana a operaes especiais da Receita


Federal, da Polcia Federal ou das polcias estaduais. Essa cooperao mais comum com a
Receita Federal, cuja estrutura incrivelmente precria em toda zona de fronteira. O projeto
de implantao de postos de fiscalizao integrada entre Brasil e Uruguai, por exemplo,
nunca funcionou adequadamente por absoluta falta de recursos humanos adequados.
Ao longo deste estudo, por exemplo, houve imensa dificuldade em encontrar abertas as
unidades ou em localizar os servidores da Receita Federal.

Quanto ao consumo de drogas, os comandantes destacaram que se trata de um


problema menor, comparativamente aos grandes centros urbanos brasileiros. Como
a sociedade local bastante conservadora, apresentaria baixa tolerncia a essas prticas.
Mesmo assim, as cenas de uso brasileiras costumam ser mais ostensivas do que as uruguaias,
que so mais tranquilas. Por essa razo, muitos uruguaios vm ao Brasil quando querem
causar desordem. Um exemplo disso so as cenas de uso envolvendo postos de gasolina,
comuns no Brasil e inexistentes no Uruguai. Quanto s drogas lcitas, o lcool seria um
problema muito srio no Brasil, enquanto o tabaco seria mais utilizado pelos uruguaios.

Os comandantes afirmaram que no percebem quaisquer alteraes na realidade


local no que tange ao tema das drogas nos ltimos cinco anos. Da mesma forma, no se
observou nesse perodo qualquer alterao na taxa de delitos militares de drogas ou conexos
na organizao militar, que se mantm em nveis muito mais baixos do que em outras
unidades. O consumo de drogas na regio costuma restringir-se maconha e, em grau
muitssimo menor, ao crack.

Em geral, os comandantes aderem ao paradigma proibicionista, por considerar os


benefcios da legalizao inferiores aos riscos envolvidos. Entretanto, no apresentaram
uma atitude dogmtica, mantendo-se abertos a debater alternativas. Com relao nova
legislao uruguaia de regulao do mercado de cannabis, acreditam que o impacto na
zona de fronteira ser pequeno, por se tratar de uma regio preponderantemente agrcola
e bastante conservadora, com baixo consumo de drogas ilcitas. At o momento, no
26 Relatrio de Pesquisa

percebem qualquer alterao no padro do trfico de drogas, nem acreditam que os


brasileiros iro atravessar a fronteira para comprar ou usar drogas no Uruguai, pois existe
um grande temor com relao Polcia Nacional, que costuma agir com mais rigor do que
as polcias brasileiras.

Para a Receita Federal, existe uma excelente relao entre os inspetores brasileiros
e suas contrapartes uruguaias. Porm, esse discurso sistematicamente contestado pelas
autoridades do pas vizinho, para as quais a Receita Federal seria inacessvel e pouco
cooperativa. Emtoda regio, evidente que a alfndega brasileira carece de uma adequada
gesto de seus recursos humanos. Igualmente, existe muita dificuldade em equipar
adequadamente os postos de controle com servidores de outras agncias essenciais
integrao dos servios migratrios e aduaneiros, tais como a Polcia Federal e os ministrios
da Agricultura, do Meio Ambiente e da Sade. Esses problemas encontram-se ausentes no
lado uruguaio.

Na percepo dos inspetores, os delitos mais comuns na zona de fronteira so o


contrabando e o descaminho. No caso do contrabando, os destaques seriam os agrotxicos,
produtos qumicos e veterinrios que so permitidos no Uruguai, mas proibidos no Brasil.
O descaminho concentra-se no comrcio ilcito de cigarros, em regra de origem paraguaia.
So muito raros os casos de apreenso de drogas ilcitas, tanto pela Receita Federal, quanto
pela alfndega uruguaia.

Quanto ao consumo de drogas na regio, os inspetores demonstram grande


preocupao com a epidemia de crack e pasta base de cocana, mas no creem na
possibilidade de o Uruguai tornar-se um fornecedor de maconha para o Brasil. No contexto
da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis, no constataram qualquer
alterao significativa, nem nas prticas de consumo, nem no trfico ilcito de drogas.
Para os inspetores brasileiros, trata-se de uma regio bastante segura. Em contrapartida, os
inspetores uruguaios consideram a fronteira insegura, em virtude da excessiva liberdade no
trnsito de pessoas.

6.2 Organizaes do sistema de justia criminal


Segundo os juzes brasileiros, no haveria qualquer intercmbio de informaes entre as
polcias brasileira e uruguaia, nem existiria colaborao entre os judicirios de ambos os
pases. Esta percepo compartilhada pela magistratura uruguaia.

Ainda segundo os juzes brasileiros, a zona de fronteira uma regio pacata e muito
segura, com baixssimos ndices de violncia. Os tipos mais comuns de delitos praticados
na regio so o furto, o abigeato, o porte de drogas, a violncia domstica, o contrabando
e o descaminho. No caso dos magistrados uruguaios, especialmente em Rivera, existe
uma nfase adicional em questes como violncia sexual, trfico de pessoas e prostituio
infantil, que no aparecem no discurso dos atores brasileiros. O trfico internacional de
armas ou drogas ilcitas seria pouco importante, concentrando-se em pequenas quantidades
de armas uruguaias ou drogas brasileiras, em regra para uso pessoal. Como exceo, os
juzes de Jaguaro relataram a ocorrncia, muitos anos atrs, de uma importante operao
da Polcia Federal, que identificou alguns grandes traficantes e deu origem a aes criminais
por delito de associao para o trfico de drogas.

Na percepo da magistratura, existe uma conexo clara entre o vcio em drogas, os


crimes contra o patrimnio e a violncia domstica. O consumo de lcool muito alto na
Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 27
regio, e so comuns relatos de maridos alcoolizados que batem na esposa ou nos filhos, ou
de filhos que agridem os pais quando no obtm dinheiro para comprar drogas. Embora
exista consenso de que o trfico ilcito de drogas tende a ser do Brasil para o Uruguai,
recorrente o discurso de que os rus em aes por porte de entorpecentes, em qualquer dos
lados da fronteira, costumam dizer que obtiveram a substncia no pas vizinho, na tentativa
de exonerar-se da obrigao de denunciar sua fonte. As drogas mais apreendidas so o
crack, a cocana e a maconha, e comum a prtica utilizada pelo trfico varejista brasileiro
de remunerar pessoas sem antecedentes criminais para guardar drogas ilcitas em suas casas,
em troca de um pagamento mensal mdio de R$ 500,00.

Com relao aos consumidores de drogas ilcitas que chegam aos tribunais, no
entendimento dos juzes estes so em sua imensa maioria jovens socialmente vulnerveis,
dependentes de crack ou pasta base de cocana, razo pela qual acreditam na existncia de
uma seleo policial, pois, segundo eles, quem cai tem sempre o mesmo semblante fsico.
Em regra, esses rus tambm so reincidentes, o que coerente com o relato policial de que
existe um universo de usurios que so periodicamente reciclados pelo sistema de justia
criminal, mas destoa da percepo dos magistrados brasileiros de que h um crescente
consumo de cocana e drogas sintticas por jovens de alto poder aquisitivo, em especial em
Santana do Livramento e Jaguaro, onde existem universidades federais. A maconha a
grande ausente em processos criminais, pois seus consumidores fumam uma vida toda e
nunca do preocupao para ningum, ou seja, no so identificados como problemticos.

A magistratura uruguaia apresenta uma grande preocupao com o uso abusivo, os


suicdios e a prtica de delitos sob o efeito de lcool. Como o mercado de bebidas alcolicas
altamente regulado no Uruguai, para as autoridades, incompreensvel a facilidade com
que qualquer um compra bebidas destiladas no lado brasileiro a preos irrisrios, como,
por exemplo, menos de um dlar por litro de cachaa.

Sobre a nova legislao uruguaia de regulao do mercado de cannabis, h consenso


na percepo de que no houve qualquer alterao nas prticas de consumo ou nos padres
de criminalidade na regio, exceto por um maior uso pblico da substncia, no lado
uruguaio da fronteira. Em um nico caso, um magistrado uruguaio relatou a presena
de consumidores brasileiros em pontos de venda de maconha no Uruguai. Para os juzes,
ainda cedo para avaliar o impacto da nova poltica, e o desconhecimento generalizado da
populao sobre as novas regras constitui um obstculo importante ateno aos objetivos
pretendidos pelo legislador.

Em temas de polticas sobre drogas, no h uniformidade de pensamento entre os


magistrados da regio. Entre os juzes brasileiros, existe a convico de que a guerra s
drogas est perdida, e que a seleo policial impe um nus imenso sobre as camadas
populares, ao mesmo tempo em que dificilmente os usurios dos estratos socioeconmicos
mais elevados recebem qualquer tipo de sano. Porm, esse consenso no se traduz
numa opinio generalizada em favor da descriminalizao, da legalizao ou da regulao
do mercado de drogas ilcitas. Por um lado, alguns magistrados demonstram grande
preocupao com problemas de coeso familiar e questes de sade mental, razo pela
qual tm certa dificuldade em compreender uma alternativa ao proibicionismo. Por outro
lado, muitos juzes manifestaram-se abertamente antiproibicionistas, invocando princpios
de liberdade individual e at mesmo de livre iniciativa econmica. Entre os magistrados
uruguaios, h grande ceticismo com as experincias antiproibicionistas, inclusive as de seu
prprio pas. Na sua percepo, alm de incongruente com o restante da legislao penal
28 Relatrio de Pesquisa

uruguaia, a nova poltica no dever ter efeitos significativos no combate ao trfico ilcito
de drogas, representando um incentivo ao uso precoce de uma substncia que serve de
porta de entrada para outras drogas.

Os membros do Ministrio Pblico, tanto brasileiros quanto uruguaios, tambm


demonstraram completa descoordenao e ausncia de cooperao no desempenho de
suas atividades. Os promotores brasileiros ressaltam a imensa dificuldade em controlar a
fronteira, pois existem longas extenses de divisa seca, e se ressentem de uma maior atuao
do Exrcito Brasileiro e dos rgos de inteligncia. Para eles, as polcias tambm so objeto
de preocupao, devido a relatos de envolvimento de policiais uruguaios com trfico de
armas e drogas, e de policiais brasileiros com quadrilhas especializadas em contrabando
e descaminho. Por um lado, ressaltam que a corrupo policial vem diminuindo com
a profissionalizao e melhoria contnua na qualidade de seus quadros. Por outro lado,
consideram a relao com a Polcia Nacional complicada, tornando a cooperao difcil.

No que diz respeito criminalidade comum, os promotores indicam os delitos de


furto, abigeato, violncia domstica, porte e trfico de drogas ilcitas, contrabando e
descaminho como sendo os mais frequentes. A esses crimes, os promotores uruguaios
adicionam o trfico de pessoas e a prostituio infantil, para os quais vm desenvolvendo
uma estratgia especfica de represso, promovida pelo Ministrio do Interior e financiada
pelo governo norte-americano. Para os membros do Ministrio Pblico, os furtos e a
violncia domstica tambm encontram-se associados ao uso de drogas, lcitas ou ilcitas.
Na percepo dos promotores brasileiros, outro delito conexo seria o trfico de armas,
trazidas do Uruguai e trocadas por drogas no Brasil. Entretanto, essa possvel conexo entre
ambos os trficos, ainda que teoricamente possvel, negada com veemncia por policiais
e membrosdamagistratura.

No campo do consumo de drogas, o Ministrio Pblico brasileiro ressalta a


importncia do crack, enquanto o uruguaio percebe a cannabis como sendo a mais comum.
Do mesmo modo que a magistratura, os promotores de ambos os pases tambm associam a
abordagem e apreenso de usurios de crack vulnerabilidade social e ao uso problemtico
da substncia. Os consumidores de maconha, situados nos estratos socioeconmicos mais
elevados, portanto, raramente so capturados pelo sistema de justia criminal. Em Santana
do Livramento/Rivera, os membros do Ministrio Pblico destacaram a existncia de uma
cultura canbica mais desenvolvida, com usurios mais politizados. Em 2014, a cidade at
mesmo promoveu uma controversa Marcha da Maconha.

Em temas de polticas sobre drogas, os promotores brasileiros percebem o fracasso


do paradigma proibicionista, mas tm dificuldades em conceber alternativas, em especial
pelo medo da disseminao do consumo entre crianas e adolescentes. Especificamente
no campo da regulao do mercado de cannabis, a adeso generalizada teoria da escalada
faz com que a maior parte considere a substncia extremamente perigosa. No contexto
de cidades pequenas do interior, curioso que alguns membros do Ministrio Pblico
brasileiro invoquem a dificuldade em segregar espaos sadios de festas de maconheiros
como razo para manter vigente a proibio. No mesmo diapaso, um promotor brasileiro
manifestou-se pelo endurecimento da sano penal aplicvel aos usurios, sob o argumento
de que se trata de um crime. Todavia, a percepo dos promotores uruguaios mais
variada, com opinies contrrias e favorveis nova poltica de regulao do mercado de
cannabis, normalmente baseadas em argumentos tcnicos.
Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 29
H consenso entre os ministrios pblicos de que no h alterao recente significativa
nas prticas de consumo e nas condies de segurana na zona de fronteira. A nica ressalva,
de parte dos promotores uruguaios, diz respeito ao progressivo desaparecimento, no lado
uruguaio, da maconha prensada, tpico produto do narcotrfico, substituda por flores de
cannabis de produo legal. Do ponto de vista do Ministrio Pblico Federal brasileiro,
tambm existe preocupao com o aumento dos casos de naturalizao ou obteno de
dupla nacionalidade, que seriam muitas vezes fraudulentos, com vistas a obter acesso ao
mercado legal de cannabis.

Do mesmo modo que os demais atores do sistema de justia criminal, tambm os


defensores pblicos brasileiros e uruguaios relataram a ausncia de cooperao entre suas
organizaes. Para a Defensoria Pblica brasileira, a grande questo na regio a violncia
domstica, que responderia por 70% a 80% dos casos em que esta chamada a atuar.
No entanto, para a Defensoria Pblica uruguaia, agregam-se a estes os delitos de furto,
roubo e receptao, em regra associados ao consumo problemtico de lcool e pasta base
de cocana, alm do abuso sexual de crianas e adolescentes. Uma nica defensora pblica
uruguaia relatou o trfico de drogas ilcitas como sendo a principal atividade criminosa na
zona de fronteira.

Na percepo da defensoria pblica brasileira, h um aumento no trfico ilcito de


drogas na regio, de origem desconhecida e no associado nova poltica uruguaia de
regulao do mercado de cannabis. Ambas as defensorias relatam a ocorrncia frequente
de abusos policiais, como flagrantes montados para apreenso de pequenos traficantes e
usurios de drogas ilcitas. Para a defensoria uruguaia, o Ministrio Pblico empreende um
grande esforo em conectar qualquer delito com o consumo de drogas, de modo a sustentar
o imaginrio da polcia e da magistratura.

Segundo os defensores, tambm perceptvel a seleo policial entre usurios de


crack socialmente vulnerveis, frequentemente abordados, e consumidores de maconha de
estratos socioeconmicos mais elevados, que geralmente so deixados em paz. Apesar dessa
distino, alguns defensores so adeptos da teoria de escalada, embora em porcentagem
menor que no Ministrio Pblico. De todo modo, no h relatos de que as prticas de
consumo ou os nveis de criminalidade tenham sofrido qualquer alterao desde a adoo
da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis, mas os defensores
pblicos uruguaios ressaltam a necessidade de simplificao dos procedimentos de registro
necessrios atuao dos cidados dentro da legalidade.

Em regra, os defensores pblicos mantm um discurso antiproibicionista estrito, com


crticas progressistas nova legislao uruguaia, tais como a necessidade de descriminalizar
o comrcio realizado por usurios. Entretanto, h defensores uruguaios preocupados com
um possvel aumento da criminalidade, pois, segundo eles, agora vo assaltar as farmcias.

7 ANLISE DOS DADOS


A maior parte das autoridades de segurana e atores do sistema de justia criminal,
tanto brasileiros quanto uruguaios, afirmam que ainda no possvel perceber alteraes
significativas, quer nas prticas de consumo, quer nos nveis de segurana pblica, desde
a entrada em vigor da nova legislao uruguaia de regulao do mercado de cannabis.
Embora exista compreenso sobre a importncia desse marco normativo, ainda h amplo
desconhecimento sobre seu funcionamento, especialmente no lado brasileiro.
30 Relatrio de Pesquisa

No discurso de autoridades e atores, em ambos os pases, possvel identificar posies


francamente antiproibicionistas, fundamentadas em princpios de autodeterminao.
Outras falas apresentam grande preocupao com questes de sade pblica, enfatizando
que a poltica sobre drogas deveria afastar-se do campo da segurana pblica, em favor de
uma abordagem de sade integral. comum que os entrevistados percebam a guerra s
drogas como perdida, o que requer a adoo de uma nova estratgia. Entretanto, muitas
autoridades e atores temem afastar-se do paradigma proibicionista, percebendo as drogas
como um drama familiar e social, gerando indivduos desprovidos de senso moral e
compromisso com a cidadania, personificados na figura do zumbi. Talvez por essa razo,
a maior parte dos entrevistados defenda o aumento das penas para o trfico de drogas, e
mesmo os mais ardentes antiproibicionistas costumam ser favorveis ao agravamento das
penas daqueles que cometem delitos sob o efeito de drogas.

A avaliao da nova poltica uruguaia de regulao do mercado de cannabis igualmente


contraditria. Muitos sustentam que se trata de um avano, um salto importante no
contexto internacional, enquanto outros a percebem como incua, quando no perniciosa.
De todo modo, existe uma grande confuso em torno da aplicao da nova legislao,
em virtude da desinformao generalizada, que resulta em muitos cidados cometendo
delitos sem saber. Alm disso, a estrita regulao e as dificuldades impostas ao registro de
usurios e cultivadores consistem em obstculos relevantes para sua efetividade. Por fim,
importante ressaltar que no se espera que a nova poltica tenha qualquer consequncia
para os sujeitos socialmente mais vulnerveis, j as elites so as maiores consumidoras de
cannabis, enquanto os setores populares encontram-se mais expostos ao crack e pasta
basede cocana.

Do ponto de vista institucional, exceto pelas foras armadas, flagrante o desequilbrio


em termos de recursos humanos, tcnicos e oramentrios entre as organizaes de
segurana e do sistema de justia criminal, brasileiras e uruguaias, na zona de fronteira.
Emregra, os efetivos policiais brasileiros so pequenos, muito menores que os uruguaios.
Esse fato percebido em ambos os pases como sendo um problema, mormente na fronteira
Chu/Chuy. Em menor grau, o mesmo problema estende-se a outras organizaes, como
o Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Receita Federal ou Defensoria Pblica. frequente
o discurso sobre o abandono do lado brasileiro, a terra de ningum, impondo sobrecarga
aos equipamentos pblicos uruguaios, que precisam prestar assistncia aos cidados do pas
vizinho. Alm disso, relatos sobre abusos ou despreparo das polcias so mais frequentes no
caso brasileiro do que no uruguaio.

A cooperao e o intercmbio internacional de informaes entre organizaes


brasileiras e uruguaias encontram-se restritos ao campo das polcias, com menor participao
da Polcia Federal. Os atores do sistema de justia criminal no mantm qualquer contato
com suas contrapartes no pas vizinho. O caso das polcias pode ser considerado bastante
bem-sucedido, demonstrando o xito do Acordo sobre Cooperao Policial em Matria de
Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos, celebrado em Rio Branco, em 14
de abril de 2004. Surpreendentemente, nenhum dos mecanismos de cooperao judicial
estabelecidos no mbito do Mercado Comum do Sul (Mercosul), tais como o Protocolo de
Las Leas e o subsequente Acordo de Cooperao e Assistncia Jurisdicional em Matria
Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa, celebrado em Buenos Aires, em 5 de julho
de 2002, apareceu no discurso de qualquer dos atores entrevistados, o que pode indicar sua
completa inefetividade.
Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 31
Uma das principais discordncias entre autoridades e atores, brasileiros e uruguaios,
diz respeito caracterizao da zona de fronteira como sendo uma regio tranquila e segura,
o que pode ser consequncia do fato de que os ndices de criminalidade nessa rea so baixos
para os padres brasileiros, mas altos para os padres uruguaios. Em especial, importante
notar que as autoridades e atores brasileiros que vm de outras unidades da federao,
como Rio de Janeiro ou So Paulo, so especialmente enfticos em seu discursode paz.

No que diz respeito criminalidade comum, h consenso quanto inexistncia de


qualquer impacto significativo da adoo da nova legislao uruguaia de regulao do
mercado de cannabis. Igualmente, existe concordncia quanto a um conjunto de delitos
mais comuns, tais como furto, abigeato, violncia domstica, porte e trfico de drogas
para consumo pessoal ou de pequenos grupos, contrabando e descaminho, em especial de
agrotxicos e tabaco. Entretanto, importante ressaltar que a questo da violncia domstica
s apareceu no discurso dos atores do sistema de justia criminal brasileiros quando
induzida pelos entrevistadores, ao contrrio da meno espontnea por suas contrapartes
uruguaias. Ou seja, trata-se de uma questo oculta. Na fala de um entrevistado brasileiro,
aqui tem casos de Maria da Penha. Agora, crime, crime mesmo, quase no tem. Talvez
por essa razo, delitos que preocupam aos atores uruguaios, tais como trfico de pessoas,
prostituio infantil e violncia sexual, encontrem-se ausentes dos discursos brasileiros.

Paradoxalmente, ao mesmo tempo em que demonstram insensibilidade com o


importante problema da violncia contra a mulher, a criana e o adolescente, alguns atores
preocupam-se bastante com crimes sobre os quais no h qualquer registro. No discurso
do Ministrio Pblico brasileiro, por exemplo, frequente a vinculao entre o trfico de
armas e drogas ilcitas, o que negado no apenas pelo discurso policial, mas tambm pelos
comandantes do Exrcito Brasileiro, que gozam de importantes prerrogativas legais para o
controle de armas em territrio nacional. Alm disso, o carter sazonal da criminalidade
na zona de fronteira, normalmente associada com o turismo de vero, parece incongruente
com o argumento de que os usurios problemticos de drogas, um grupo pequeno e
relativamente estvel, sejam os principais responsveis pelos delitos na regio.

Essa estigmatizao dos consumidores de drogas tambm recebe contornos de classe.


Em geral, os usurios de crack ou pasta base cocana, classificados como chineles,
maloqueiros, vagabundos ou zumbis, pertencem a grupos sociais vulnerveis, so
negros, pobres e desempregados. Consideradas as grandes responsveis pela criminalidade
comum, essas pessoas so abordadas, apreendidas e constantemente recicladas pelo
sistema de justia criminal. Todavia, os consumidores de maconha e drogas sintticas a
gurizada, a molecada, o pessoal da universidade ou os politizados raramente so
perturbados. Mais privilegiados, apenas os usurios de cocana, a alta elite ou nata da
cidade. Na fala de uma magistrada uruguaia:

H diferentes formas de pensar um caso, na hora em que temos que julg-lo. Existe uma diferena
entre um grupo de amigos que vai a Punta del Diablo com um tijolo de maconha e tm carro, casa
alugada e dinheiro, e algum que vai apenas com o tijolo. No primeiro caso no se condena com
priso, j que se trata de um claro exemplo de consumo por pessoas que no esto levando a droga
para vender. Entretanto, no segundo caso, as possibilidades de tipificao no delito de trfico so
muito maiores (Scuro, 2016).

Outro caso de discordncia entre autoridades e atores brasileiros e uruguaios diz


respeito aos tipos de drogas mais consumidos na regio. Existe um consenso quanto
maconha, o crack, a pasta base de cocana e as drogas sintticas, estas em Jaguaro/Rio
32 Relatrio de Pesquisa

Branco e no Chu/Chuy. Entretanto, exceto pelos comandantes do Exrcito Brasileiro, o


lcool aparece espontaneamente apenas no discurso das autoridades e atores do sistema
de justia criminal uruguaios. Os demais entrevistados brasileiros apenas compreendem
o lcool como droga a partir do momento em que so provocados nessa direo. Em
geral, o relato dessas autoridades e atores concentra-se muito na problemtica das drogas
ilcitas, mesmo nos casos em que o entrevistado declarou no ter conhecimento de
qualquer investigao ou processo criminal recente em questes envolvendo narcotrfico
no municpio no qual atua.

8 CONCLUSES
Uma vez apresentados e analisados os dados, pode-se retomar as hipteses inicialmente
construdas de modo a determinar quais restaram confirmadas e quais devem ser afastadas.
Com isso, as concluses obtidas so:

1) No existe uma grande adeso das autoridades de segurana e atores do sistema


de justia criminal poltica sobre drogas adotada por seus respectivos pases. No
caso brasileiro, as autoridades de segurana e os membros do Ministrio Pblico
entrevistados so majoritariamente proibicionistas, existem dissensos importantes na
magistratura e a defensoria pblica antiproibicionista. Na experincia uruguaia,
ainda existe grande ceticismo entre as autoridades e atores no que diz respeito
convenincia e oportunidade da nova poltica de regulao do mercado de cannabis.
Em ambos os casos, h preocupao com o consumo de lcool, que percebido como
mais pernicioso do que a cannabis, e os usurios de crack e pasta base de cocana
normalmente so associados pequena criminalidade comum.
2) As autoridades de segurana e os atores do sistema de justia criminal brasileiros
conhecem pouco a nova legislao uruguaia de regulao do mercado de cannabis
e demonstram desconfiana quanto ao seu alcance e potenciais impactos, em
especial no contexto de uma zona de fronteira. No receberam qualquer instruo
superior, esclarecimentos especficos do governo uruguaio ou treinamento para o
enfrentamento da nova realidade.
3) As autoridades de segurana e atores sistema de justia criminal uruguaios procuram
preservar a imagem de seu pas, prevenindo a produo de efeitos negativos sobre o
pas vizinho, ampliando a cooperao interinstitucional, reprimindo duramente os
delitos de drogas e procurando preservar a estrita ordem pblica.
4) At o presente momento, no possvel perceber grandes alteraes, quer na dinmica
do consumo de drogas, quer nas condies de segurana na zona de fronteira, exceto
pela ampliao no uso pblico de cannabis no lado uruguaio.
5) No se percebe qualquer indcio de que haver uma inverso na rota tradicional do
trfico de cannabis na regio, sequer a longo prazo.
6) A disponibilidade e o consumo, quer de cannabis, quer de outras drogas, no est
aumentando, e no houve qualquer prejuzo ordem pblica. Do mesmo modo,
no se percebe que esses fatos possam acontecer no futuro prximo, muito embora
subsista o temor de que a reduo do estigma associado substncia resulte na
reduo da idade de primeiro uso.
Monitoramento dos Efeitos da Nova Poltica Uruguaia de Regulao
do Mercado de Cannabis sobre a Zona de Fronteira: percepo
das autoridades de segurana e dos atores do sistema de justia criminal 33
REFERNCIAS

ADIALA, Julio. Drogas, medicina e civilizao na primeira repblica. 2011. Tese (Doutorado)
Histria das Cincias e da Sade, Fundao Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro, 2011.
BEWLEY-TAYLOR, David; JELSMA, Martin. Cincuenta aos de la Convencin nica
de 1961 sobre Estupefacientes: una relectura crtica. Amsterd: TNI, 2011. (Srie Reforma
legislativa en materia de drogas, v. 12).
CARVALHO, Salo. A atual poltica brasileira de drogas: os efeitos do processo eleitoral de
1998. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, v. 34, p. 129-146, 2001.
CICAD COMISSO INTERAMERICANA PARA O CONTROLE DO ABUSO DE
DROGAS. Estratgia hemisfrica sobre drogas: plano de ao 2011-2015. Washington:
OEA, 2014. Disponvel em: <http://www.cicad.oas.org/apps/Document.aspx?Id=954>.
CUNHA, Alexandre et al. Vitimizao e percepo social em polticas sobre drogas na
fronteira brasileira com o Uruguai. Braslia: Ipea, 2016. (Relatrio de pesquisa).
DEL OLMO, Rosa. Drogas: distorsiones y realidades. Nueva Sociedad, Caracas, v. 102, 1989.
FLACSO FACULDADE LATINO-AMERICANA DE CINCIAS SOCIAIS. Mapa da
violncia 2016. Braslia: FLACSO, 2016.
GARAT, Guillermo. Um siglo de polticas de drogas em Uruguay. Montevidu: Fesur, 2013.
IBCCRIM INSTITUTO BRASILEIRO DE CINCIAS CRIMINAIS. Ungass 2016 e os
dez anos da Lei n. 11.343/06. Boletim IBCCRIM, So Paulo, v. 286, 2016.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo
demogrfico de 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2011.
JND JUNTA NACIONAL DE DROGAS. Estratgia nacional para el abordaje del
problema drogas 2011-2015. Montevidu: JND, 2011.
______. Sistema de indicadores para el monitoreo y evaluacin de implementacin de la
Ley n. 19.172 de regulacin del mercado de cannabis en Uruguay. Montevidu: JND, 2014.
______. Estratgia nacional para el abordaje del problema drogas 2016-2020. Montevidu:
JND, 2016a.
______. VI Encuesta nacional sobre consumo de drogas en hogares 2014. Montevidu:
JND, 2016b. (Informe de Investigacin).
KARAM, Maria. Drogas: legislao brasileira e violao aos direitos fundamentais. Rio de
Janeiro: LEAP Brasil, abr. 2010. Disponvel em <http://www.leapbrasil.com.br/textos>. Acesso
em: 25 ago. 2014.
ROSSAL, Marcelo. Usos y polticas del cannabis en la frontera: percepciones, moralidades y
trayectorias de actores pblicos (salud, educacin y polticas sociales) y usuarios de cannabis en
las ciudades de Artigas, Rivera, Rio Branco y Chuy. Braslia: Ipea, 2016. (Relatrio de pesquisa).
SCURO, Juan. Monitoreo y evaluacin de los efectos de la nueva poltica uruguaya de
regulacin del mercado de cannabis sobre la seguridad en la zona de frontera. Braslia:
Ipea, 2016. (Relatrio de pesquisa).
UFRJ UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO. Segurana pblica nas
fronteiras. Rio de Janeiro: UFRJ, 2014. (Relatrio de pesquisa).
VELASCO, Carla. Los retos que enfrenta el Consejo Suramericano sobre el Problema
Mundial de las Drogas de Unasur. Londres: Open Society; IDPC, jul. 2012.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL

Coordenao
Cludio Passos de Oliveira

Superviso
Andrea Bossle de Abreu

Reviso
Carlos Eduardo Gonalves de Melo
Elaine Oliveira Couto
Laura Vianna Vasconcellos
Luciana Nogueira Duarte
Mariana Silva de Lima
Vivian Barros Voloto Santos
Thais da Conceio Santos Alves (estagiria)

Editorao eletrnica
Aeromilson Mesquita
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Carlos Henrique Santos Vianna
Glaucia Soares Nascimento (estagiria)

Capa
Andrey Tomimatsu

The manuscripts in languages other than


Portuguese published herein have not been proofread.

Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em adobe garamond pro 11,5/13,8 (texto)
Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grficos e tabelas)
Impresso em offset 90g/m2
Carto supremo 250g/m2 (capa)
Braslia-DF
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.