DIREITO ADMINISTRATIVO I PROF ODETE MEDAUAR 1

1 SEMESTRE 2003 2 prova

PRINCPIOS DA ADMINSTRAO. Os princpios so proposies

bsicas relacionadas ao direito como um todo princpios gerais do
direito - ou a um ramo especfico do ordenamento jurdico. Os princpios
possuem como funes principais:
a) guiar a elaborao normativa
b) servir de base para integrao do direito
c) nortear a administrao pblica no desempenho de suas atividades
No Brasil esse tema ganhou cabal importncia depois do advento da
Constituio de 1988. O art. 37, caput, estabelece que so princpios
basilares da administrao: legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade. A emenda constitucional 19/98 elegeu o princpio da eficincia
como mais um dos princpios a serem seguidos fielmente pela administrao.

Aula 28/04/03 Tema: Princpios Constitucionais da Administrao

Os princpios para o Direito Administrativo so de relevante importncia,
porque esse ramo do direito de formulao recente. A doutrina e a
jurisprudncia prestam s contribuies de embasar o sistema e trazer
concretude ao Direito Administrativo. A legislao esparsa. Desse modo,
grande parte do direito normativo vem tutelada com fundamento nos princpios
gerais do direito.
A Constiuio conferiu destacado papel aos princpios, vide o art. 37 da
C.F. que consagrou 05 princpios em especial, a saber:
a) legalidade
b) publicidade
c) moralidade
d) impessoalidade
e) eficincia
O princpio da legalidade j foi estudado como sendo um dos pilares
que sustenta o Estado de direito. Assim, proclama-se como formulao clssica
do princpio da legalidade a expresso: ningum obrigado a fazer ou deixar
de fazer algo, seno em virtude de lei. A lei tida como garantia do cidado
em relao arbitrariedade do Estado. Rousseau, no Contrato Social, afirma
que a lei produto da vontade geral, de forma que quem segue a lei, est em
consonncia com a vontade da comunidade. Observa-se que a vontade geral
advinda da lei, faz referncia ao conceito formal de lei, ou seja, a lei para ser
vlida deve ser elaborada pelo Parlamento.
Tem-se de acordo com o princpio da legalidade, no que diz respeito aos
indivduos que o que no proibido por fora de lei permitido. Situao
contrria opera-se em relao administrao pblica, a legalidade adquire
uma concepo estrita, de modo que imprescindvel a expressa autorizao
legal para que o Estado possa agir Na administrao, s se faz o que a lei
autoriza. Tal construo no significa que a administrao faz somente o que
est detalhado na lei, vez que tal comando tornaria a administrao
impraticvel.
A lei no pode tecer as mincias de todas as circunstncias. Para sanar
esse problema exige-se que se faa uso das idias de conformidade (conduta
conforme, de acordo, com a norma) e de compatibilidade (conduta compatvel
com a norma), nesta as formulaes so mais genricas e abertas, tal qual se
opera nas normas que estabelecem competncias. A legalidade por
compatibilidade ocorre, de sobremaneira, nas normas que atribuem
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possibilidade de exerccio do poder discricionrio do Estado. De qualquer

modo, as condutas da administrao sempre devem ser fundamentadas em lei.
O princpio da impessoalidade que implicitamente abarca o princpio
da igualdade retrata 03 pontos principais:
a) igualdade nos destinatrios dos atos administrativos
b) a administrao no pode discriminar para favorecer ou prejudicar o
destinatrio de seus atos (as discriminaes no podem ser de ordem
subjetiva)
c) os atos da administrao visam a um fim de interesse pblico e no a
vontade, o gosto, o desejo ou o interesse do agente.
O princpio da moralidade uma novidade trazida pela Constituio de
1988. No que seja um princpio recente, mas que a administrao passou a
se pautar por ele somente aps a promulgao da C.F. Aqui no se reporta
moral subjetiva de cada um, busca-se uma preciso objetiva para o conceito de
moralidade. A moralidade est ligada a padres ticos de conduta. O
constituinte notadamente desejou que o administrador pblico seguisse um
padro mdio de moralidade (semelhante ao que ocorre como homem mdio
no Direito Civil). Dessa forma, atos legais, mas imorais so passveis de
sano. A imoralidade no precisa ser pensada somente como desvio de
finalidade, no existe um padro para se aferir o que moral, requer-se a
razoabilidade do julgador para tanto.
A publicidade busca ser um instrumento de controle sobre os atos
empreendidos pela administrao. O princpio da publicidade no exigvel
somente aos atos materiais, requisito tambm aos atos formais, como por
exemplo, a publicao de uma lei. A publicidade em excesso pode ser gravosa.
O 1 do art. 37 disciplina a medida da publicidade da administrao, vedando
a promoo social de funcionrios e de dirigentes pblicos. A publicidade visa
promover a informao da populao sobre os atos realizados pela
administrao.
Por fim, o princpio da eficincia, previsto pela Emenda 19/98
(Reforma Administrativa), liga-se idia de otimizao dos meios para que se
atinja um bom resultado. A eficincia no pode significar a busca do resultado
em detrimento do princpio da legalidade. A eficincia mais bem explicada
pela cincia da Administrao que pelo Direito Administrativo.

Aula 05/05/03 Tema: Atos Administrativos

O tema dos atos administrativos estrutural no campo dessa matria.
Significa a aplicao especfica da teoria geral dos atos jurdicos. A doutrina
distingue atos de fatos administrativos. Fato reporta a um acontecimento que
tem conseqncias jurdicas, opera-se sema a interveno humana. Os atos,
por sua vez, exigem a manifestao da vontade dos homens.
H atos jurdicos que se revestem de um carter normativo e outros que
esto relacionados a uma execuo (ex. construo de uma obra). Em um
sentido muito amplo, a palavra normativo (norma jurdica) vem desde um plano
superior (lei geral e abstrata) at ao plano inferior (norma especfica e concreta
sentena). Acontece que, s vezes, utiliza-se o termo normativo somente
para fazer referencia a normas gerais e abstratas. Tal prtica, caso venha a ser
seguida ostensivamente retira a normatividade de alguns atos da administrao
(ex. uma ordem do chefe do Executivo).
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Os atos administrativos, de acordo com a doutrina, so compostos de 05

elementos:
a) agente
b) forma
c) objeto
d) motivo
e) finalidade (ou fim)
O agente (autoridade que pratica o ato) no propriamente um
elemento do ato, mas aquele que pratica o ato. Nesse sentido, de extrema
valia a verificao da competncia da autoridade que d razo ao ato. O
agente uma pessoa fsica que age em nome da administrao e pratica o ato.
No basta que exista uma pessoa fsica qualquer e que esta pratique o ato,
necessrio que esse sujeito tenha competncia para tanto. Competncia algo
a mais que capacidade, relaciona-se a noo de atribuio especfica de uma
funo concedida pelo ordenamento jurdico ou um ato infra-legal (ex.
regimento interno). o fato de ser competente que faz com que a vontade
subjetiva do agente, transforme-se na vontade objetiva do Estado. A
competncia pode ser analisada sob vrios enfoques, como a matria, o tempo
(ex. delegao de competncia para prtica de um determinado ato), hierarquia
etc.
A forma o que reveste o ato, o continente, o que est por fora do ato.
Diferentemente dos atos privados, a forma dos atos administrativos tem como
regra a exigncia de forma especfica para prtica dos atos por parte da
administrao. Assim, a exigncia de forma escrita de essencial necessidade
para viabilizar o controle e a fiscalizao da administrao estatal. Do mesmo
modo, existem demais regras que regulamentam os aspectos externos do ato
(ex. publicao 03 vezes de um edital de licitao; publicao de um decreto no
Dirio Oficial). No se pode defender um formalismo exagerado, porque a
forma instrumento e no fim dos atos administrativos.
O objeto est relacionado a matria de que trata o ato administrativo
(ex. uma multa tem por objeto a punio de algum). O objeto aquilo sobre o
que recai o ato administrativo, devendo ser lcito e possvel. Requer a
constatao de um aspecto de fato e outro de direito. Para que algo seja objeto
de um ato administrativo preciso a ocorrncia de um fato previsto ou
sancionado pelo direito.
O motivo corresponde ao por que do ato administrativo. So os
elementos que acarretam a prtica do ato. O motivo o substrato do ato,
encerra questes de fato e de direito. Exemplo: processo disciplinar motivo:
prtica de infrao -; o direito deve fazer previso da falta cometida. O motivo
antecede o ato.
A finalidade o para que do ato administrativo. A finalidade sucede o
ato, podendo ser enxergada de um modo mediato e outro imediato. O modo
mediato visa sempre atingir o interesse pblico. A finalidade imediata do ato,
por seu turno, tem a pretenso de operar resultados concretos, seja a
aplicao de uma sano, a prtica de um servio etc.
Motivao no sinnimo de motivo. A motivao a explicitao
dos motivos. Os motivos sempre existem, mas nem sempre o agente explicita
os motivos que a levaram a prtica do ato. A motivao est inserida na forma
do ato, assim liga-se a um aspecto externo do ato, na sua carncia ocorre um
vcio de forma. Nem todos atos necessitam de motivao, a propsito, existe
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uma tendncia em acentuar a regra que vela pela imprescindibilidade de

motivao dos atos administrativos, haja vista ser cada vez mais slido o
interesse em fiscalizar a administrao no s por parte do Ministrio Pblico e
dos Tribunais de Contas, mas, tambm, pelos cidados.

Aula 06/05/03 Tema: Princpios (CONTINUAO)

Continuando a citar os princpios expressamente enumerados no art. 37
da CF/881 temos:
eficincia princpio um pouco estranho, porque o mnimo que se espera
do administrador pblico, e no deve se sobrepor a legalidade. No quer dizer
eficincia a qualquer custo.
H ainda outros princpios que foram sedimentados pela doutrina, que
no esto previstos expressamente no art. 37 da CF/88, e foram confirmados
posteriormente pela jurisprudncia:
A Lei n 9.784/99 e a Lei Estadual n 10.199/98 tm um extenso rol de
princpios aplicveis aos processos administrativos, visando positivao
desses princpios. A lista no exaustiva, mas so os principais:
1) preponderncia do interesse pblico sobre o particular entender esse
princpio num contexto de democracia, de Estado de Direito. O interesse
pblico apenas prepondera na medida em que o interesse pblico um
interesse geral, voltado ao benefcio de todos, no a soma da vontade da
maioria. O melhor exemplo seria a desapropriao. O Estado desapropria uma
propriedade particular em benefcio do interesse geral. Esse princpio tambm
justifica as prerrogativas da administrao pblica. No quer dizer que o
Estado, tendo um interesse conflitante com o do particular, a este se sobrepe,
pois isso seria totalitarismo.
2) indisponibilidade do interesse pblico a autoridade administrativa no
pode sobrepor o seu interesse subjetivo ao interesse pblico. Ex: deixar de
cobrar determinado imposto porque entendeu que aquela empresa no teria
condies de pagar. O administrador est adstrito ao estrito cumprimento de
seu dever legal.
3) princpio da proporcionalidade ou razoabilidade a idia de que a
atuao da administrao deve guardar uma proporo considerando-se a
gravidade da situao, ou proporo entre meios e fins, proporo do
necessrio para atingir o interesse pblico, ou seja, no precisa utilizar toda
fora que dispe para atingir determinado fim. Ponderao de valores:
interesse pblico x liberdade individual. A idia da razoabilidade no ressalta
esse aspecto matemtico, mas no fim tem a mesma conseqncia, ou seja,
utilizar os meios razoveis para atingir determinado fim.
4) princpio da continuidade das aes da administrao a administrao
recebe tarefas e deve agir continuamente. A continuidade das atividades
administrativas tem reflexo no direito de greve dos servidores. 2 Outro reflexo

1
art. 37, caput: a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
2
. observao quanto ao direito de greve: O art. 37, inc. VII da CF/88 prev que uma lei
disciplinar o direito de greve dos servidores. Essa lei ainda no existe, por isso entende-se
que ou se aplica a mesma lei dos outros trabalhadores ou que como no h lei, no h direito
de greve.
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na continuidade dos servios de gua, luz, telefone etc. O problema surge com
a inadimplncia do usurio: o servio deve ser posto disposio, mas no
que o Estado precise fornecer o servio sem que o usurio pague por este
servio, em outras palavras, caso um usurio deixe de pagar a conta, a
administrao pode cortar o seu fornecimento, sem que isso implique em
descontinuidade na prestao do servio, pois o servio est, em tese,
disponvel. A continuidade diz respeito a todas as atividades da administrao.
5) presuno de legalidade e veracidade dos atos da administrao o
Estado age, cria e executa dentro do prprio direito. Da presume-se verdadeiro
e legal os seus atos. Essa presuno relativa, mas o interessado em
demonstrar que aquele ato ilegal e quem deve se manifestar. A f dos
documentos pblicos uma conseqncia desse princpio.
6) princpio da autoexecutoriedade das decises administrativas. Tem dois
sentidos:
6.1) o administrador ao agir j imprime a fora necessria ao seu ato, j d
validade e eficcia aos seus atos, no precisa ser homologado por outra esfera
da administrao;
6.2) deve tomar as medidas para realizar esse ato. Est implcito tambm
que a administrao age de ofcio, no precisa da provocao de ningum.
7) princpio da autotutela administrativa quer dizer que cabe prpria
administrao o controle de seus atos. Cabe tambm ao judicirio, mas a
administrao deve exercer o controle de seus atos, tanto em relao a
convenincia e oportunidade ou mrito, quanto pelo aspecto de legalidade. E
se verificar que o ato no est adequado ou que ilegal, a administrao deve
desfazer o ato, seja revogando-o ou anulando-o.
Acostumem-se com essas duas palavras: revogar e anular.
Revogar desfazer o ato por motivo de mrito
Anular desfazer o ato por motivo de ilegalidade.
A administrao pode agir por provocao, mas deve agir de ofcio. Essa idia
de autotutela est na Smula 473 do STF.

Aula 08/05/03 Temas: Atos Administrativos e Vcios dos Atos

Administrativos
A motivao um aspecto que integra a forma, entretanto, na verdade,
busca a explicitao dos motivos determinantes dos atos administrativos.
Como regra, esses atos precisam de motivao, mas alguns deles dispensam
esse requisito. Existem atos singelos e que no representam grandes reflexos
quando da suas respectivas execues (ex. exonerao em um cargo em
comisso tal ato dispensa motivao). Assiste-se uma tendncia em se
aumentar a exigncia de motivao para os atos praticados pela administrao.
A explicitao do motivo um meio hbil que permite a aferio de possveis
desvios de finalidades, uma vez que permite analisar os objetivos do agente
quando lanam uso dos atos.
O art. 50 da Lei 9748/99 (Lei do Processo Administrativo Federal)
enumera os casos em que os motivos dos atos precisam de motivao.
A teoria dos motivos determinantes constitui uma construo doutrinria
que se assenta na seguinte afirmao; os motivos evocados pelo agente,
vinculam o prprio agente e integram, condicionam o prprio ato. Assim, se
escolhido um motivo e, no sendo este verdadeiro, como h vinculao do ato
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em relao ao motivo, o ato no ser vlido. Opera-se a nulidade do ato que

estava vinculado a motivos inverdicos. Nada impede que tais atos sejam
novamente editados, desde que ligados aos seus motivos reais.
Quanto ao inicio da vigncia do ato administrativo, discutiu-se o
momento em que o ato passaria a ser vigente, se no momento de sua
assinatura pela autoridade competente ou quando de sua devida publicao.
Hoje, tem-se por pacfico o entendimento de que o ato somente passa a ser
vigente depois de publicado.
A eficcia dos atos administrativos pode ser analisada sob 03 aspectos:
o da eficcia imediata, o da eficcia futura (ultratividade) e o da eficcia
passada (retroatividade). Como regra, os atos administrativos possuem efeitos
imediatos, contudo, em alguns atos, particularmente, pode haver ultratividade e
retroatividade de seus efeitos.

VCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO

A doutrina costuma estudar os vcios do ato administrativo, fazendo um
paralelo com os elementos desses atos. No existe lei especfica sobre vcios
dos atos administrativos. A Lei da Ao Popular (art. 2) Lei n 4717/65 -
prdiga em prever esses vcios e acabou por servir de base para teoria geral
dos vcios que maculam os atos advindos da atividade administrativa do
Estado.
De acordo com o mencionado artigo 2 do presente texto legal, so
previses capacitadas a macular os atos administrativos:
a) incompetncia
b) vcio de forma
c) ilegalidade do objeto
d) inexistncia dos motivos
e) desvio de finalidade
A incompetncia caracterizada quando o ato praticado no se inclui
nas atribuies legais desse agente. Essa competncia pode se caracterizar,
ainda, como abuso de autoridade quando o agente competente, mas vai
alm dela. Quando algum que nem agente pratica um ato, o professor
Fernando entende que no h que se cogitar de ato administrativo, porque o
agente que deu criao a este ato no autoridade pblica (a doutrina
divergente).
O vcio de forma consiste na omisso ou na inobservncia total ou
parcial dos requisitos que a lei exigir.
A ilegalidade do objeto definida pela lei quando o resultado do ato
importa em violao de lei ou ato normativo.
A inexistncia de motivos reporta a matrias de fato ou de direito em
que se sustenta o fato, podendo este ser materialmente inexistente ou
juridicamente inadequado. Se o fato no existiu, ocorre vcio (pode ser m-f
ou equvoco do agente). Tambm viciado o ato que no possui adequao
jurdica.
O vcio relativo finalidade desvio de finalidade no conta com uma
definio muito clara no texto da lei. A idia a de que o agente ao ter sua
competncia definida, deve exercer determinada funo buscando o interesse
pblico. A finalidade no a subjetiva do agente, sim a objetiva que regrada
pelo direito. Ocorre o desvio de finalidade quando o agente tenta chegar a um
fim diverso do interesse pblico.
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Desvio de finalidade e inexistncia de motivo compreende razes

diversas de vcios dos atos administrativos. Neste no h motivo, naquele o
motivo existe, mas o fim do ato desviado.

Aula 15/05/03 Tema: Processo Administrativo

O processo administrativo entra no rol de matrias novas do Direito
Administrativo. Durante muito tempo houve a preocupao com o ato
administrativo, com a deciso em si e suas conseqncias.
Entretanto, a partir da dcada de 70 ocorre um recuo nos estudos dos
atos administrativos, devido a uma mudana de metodologia. Toma-se
conscincia de que seria melhor observar o que ocorria antes de ser tomada a
deciso.
Alguns atos administrativos no so tomados diretamente pelo agente
administrativo, ocorre a necessidade de se impor alguns atos que antecedem a
deciso, o que se chama de processo administrativo.
O processo, ao contrrio do que muitos pensam, no exclusivo da
funo jurisdicional. Segundo Carnelutti, o processo no existe apenas na
funo jurisdicional, mas em funes estatais.
Dinamarco, Grinover e Cintra tambm aceitam a idia de que o processo
no existe apenas no mbito jurisdicional, mas no executivo e legislativo
tambm. O Poder Estatal liga-se a essa idia de processo, uma vez que este
ente que desencadeia uma srie de atos para que se chegue a sua deciso.
Qual a denominao que se deve dar para essa srie de atos:
procedimento ou processo? Este engloba direitos, deveres, poderes,
faculdades. Aquele corresponde a sucesso dos atos no processo.
Na literatura estrangeira muito utilizado o termo procedimento. Na
Frana h uma peculiaridade, pois existe o Poder Judicirio e uma jurisdio
administrativa, diferentemente do Brasil, onde a jurisdio una.
Essa diviso francesa baseia-se na separao dos poderes e
denominando de processo administrativo no contencioso tal sucesso de
atos. J na Espanha e Itlia d-se o nome de procedimento.
Por muito tempo acreditou-se que o termo procedimento era utilizado
quando a deciso era de interesse daquele que toma a deciso, isso
acarretaria que os atos da administrao interessam a Administrao, a
Autoridade e no o interesse da populao.
Processo seria aquele em que a deciso seria de interesse dos destinatrios.
Ambas as concepes esto erradas.
O termo procedimento utilizado por muitos administrativistas e
tributaristas, que atribuem tal denominao necessidade de se diferenciar do
processo jurisdicional. Entretanto, tal confuso no ocorre, uma vez que a
locuo processo administrativo demonstra que se trata de processo na esfera
da Administrao.
Odete Medauar define procedimento como o vnculo entre atos. A lei
estabelece um encadeamento de atos para se chegar a deciso final. J
processo um vnculo entre atos, e mais, um vnculo entre sujeitos, ou seja,
existe uma atuao das pessoas, que se expressa por meio de direito, deveres
e nus (h um vnculo jurdico entre elas).
Odete Medauar prefere a palavra processo. Como se pode verificar foi
consagrado o termo processo na Constituio Federal de 1988, por exemplo, o
artigo 5., inc. LV, CF88 utilizada o termo processo administrativo. Nota-se que
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aps a Constituio de 88, vrias leis foram editadas estabelecendo a palavra

processo.

Aula 15/05/03 Tema: Ato Administrativo

A motivao toma cada vez mais importncia e a Lei n 9.784/99 diz qual
tipo de ato deve ser motivado (art. 50)
A distino entre a legalidade e mrito so aspectos do ato
administrativo, no so elementos estruturais destes. So modos de anlise
que se referem a todos os elementos estruturais.
A legalidade se refere correspondncia do ato ao direito, ao
ordenamento do ato. Os vcios do ato dizem respeito legalidade.
Quase todo ato tambm pode ser visto sob o aspecto do mrito: a lei
deixa uma margem de escolha para o administrador. Esta margem de escolha,
respeitada a legalidade, o mrito do ato.
Mrito e legalidade no se excluem: a legalidade que limita o mrito.
O mrito compe-se de 2 elementos:
1) convenincia adequao ao interesse pblico.
2) oportunidade diz respeito ao tempo, ao momento.
Est tambm ligada distino entre poder discricionrio (aplica-se ao
mrito do ato, o administrador exerce sua discricionariedade no mrito) e
vinculado (a lei no deixa margem de escolha, a deciso de mrito j est na
prpria lei).
Num ato vinculado, o administrador no toma deciso de mrito, porque
o mrito j foi decidido pelo legislador, confundindo-se com a legalidade.
Costuma-se dizer que o poder vinculado 100% legalidade.
J no ato discricionrio se v a legalidade e o mrito bem distintos. H
uma rea livre, mas essa rea livre tambm est relacionada legalidade.
Sempre h um mnimo de legalidade, mesmo no ato discricionrio; h um
pouco de mrito no ato vinculado, por exemplo, na sua interpretao.
No ato discricionrio se v a legalidade e o mrito bem distintos. H uma
rea livre, mas essa rea livre tambm est relacionada legalidade.
H pontos de difcil distino, por exemplo, a moralidade est no mrito
ou na legalidade? D para se aprofundar a discusso.
A maior conseqncia diz respeito ao controle dos atos administrativos.
Controle diz respeito adequao do ato. Do controle pode resultar o
desfazimento do ato administrativo.
H duas modalidade de desfazimento do ato administrativo:
1) anulao
2) revogao
A anulao se d por motivos de legalidade, enquanto a revogao se
d por motivos de mrito. A conseqncia que s a administrao pode
revogar os atos administrativos (obviamente a administrao responsvel pelo
ato, por exemplo, uma autarquia pelos atos da prpria autarquia etc), porque
ela que tem o poder de decidir sobre o mrito. O judicirio no faz julgamento
de mrito de ato administrativo. Ex. O agente tem poder de decidir fazer uma
obra aqui ou ali e o judicirio no pode interferir.
Por outro lado, a anulao por motivos de legalidade pode ser feita pela
administrao ou pelo judicirio, porque a aplicao do direto no caso
concreto. O judicirio s atua por provocao, enquanto que a administrao
pode e deve agir de ofcio. Mediante direito de petio, qualquer pessoa pode
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dar cincia ao administrador de uma ilegalidade, mas administrao tem o

dever de agir sem provocao.
Quanto retroao dos efeitos, a anulao, via de regra, tem efeitos ex
tunc, enquanto que a revogao tem efeitos ex nunc.

Aula 19/05/03 Tema: Processo Administrativo

O processo administrativo est previsto no corpo da Constituio federal:
art. 5, LV.
O processo administrativo comea e termina na administrao, no
objeto de apreciao por parte do Poder judicirio. Aos litigantes assegurado
o contraditrio e a ampla defesa. Os litigantes so as pessoas fsicas ou
jurdicas que possui alguma controvrsia com a administrao. Os acusados
perante a administrao so todos aqueles, cuja administrao atribui uma
conduta que, se comprovada, tero sobre si o recaimento de uma sano.

LITIGANTES CONTROVRSIA

ACUSADOS CONDUTA SANO

As garantias do contraditrio e da ampla defesa nos processos

administrativos constituem uma inovao recente (aproximadamente 20 anos
desde ento).
O contraditrio um preceito que h muito tempo existe no processo
jurisdicional. um direito dado a algum de apresentar documentos, verses,
provas em contraposio aos mais probatrios e aos fatos apresentados por
outrem. O contraditrio objetiva garantir um equilbrio entre as partes do
processo. So conseqncias do contraditrio:
1 Informao: a administrao deve sempre disponibilizar as informaes
referentes ao que mencionado ao seu respeito.
2 Ser ouvido: direito de apresentar alegaes concretamente.
3 Motivao: a administrao deve explicar os motivos que a leva a agir.
A ampla defesa a garantia de apresentao da defesa. Consubstancia
as alegaes que so apresentadas em favor da resistncia contra pretenso
de outrem. A ampla defesa no pode ser restringida. So desmembramentos
dessa garantia:
1 Defesa Prvia: a defesa, em tese, deve ocorrer antes que a deciso seja
tomada (defesa prvia). Essa modalidade de defesa assume importncia muito
grande nos chamados processos sancionadores. Nos casos de multa de
trnsito e de iminncia de perigo de difcil tarefa cumprir o preceito de prega a
defesa anterior. Hoje, no mais se pode aplicar as punies nos casos outrora
denominados de verdade sabida , ou seja, quando um superior presenciava o
cometimento de uma falta pelo servidor, aquele podia de imediato aplicar a
sano; atualmente exige-se prvia notificao para que os subordinados
possam exercer sua defesa.
2 Defesa Tcnica: nos casos de processo disciplinar em que pode culminar
em demisso, obrigatria a presena do advogado, a administrao deve
proporcionar a assistncia de um advogado ao funcionrio. Fora o caso
aludido, a administrao no pode se opor quando, nos processos
administrativos, as partes venham acompanhadas de advogados (como no
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obrigatrio presena de advogado na maior parcela dos processos

administrativos, pode o interessado exercer sua prpria defesa).
3 Instruo: diz respeito s provas. A administrao obrigada a enviar uma
notificao s partes nos processos administrativos. O STF tem adotado o
entendimento de que a notificao no representa ato formal, mas sim
substancial (se a administrao no encontrar o interessado deve publicar essa
notificao no Dirio Oficial).
4 Recurso: cabe recurso administrativo em relao a qualquer deciso
lanada pela administrao. Existe controvrsia acerca da constitucionalidade
da exigncia, em determinados casos, de prestao de cauo para ser
possvel a interposio de recurso. A administrao faz essa exigncia como
medida de acautelatria, vez que os recursos podem ser demorados. A
professora Odete Medauar defende a inconstitucionalidade dessa exigncia.
Hoje, v-se que a possibilidade de apresentao de recursos nos processos
administrativos adquiriu tamanha importncia que integra o texto de
convenes internacionais.

AULA 20/05/03 TEMA: PROCESSO ADMINISTRATIVO

CONTINUAO
Os litigantes do processo administrativo so pessoas fsicas ou jurdicas
que se envolvem num conflito de interesses. H duas possibilidades: 1)
quando dois ou mais administrados entram em conflito, cabendo
Administrao tomar uma deciso; 2) em caso de controvrsia entre
administrados e Administrao.
Em casos de aplicao de sanes utilizado o termo acusado para as
pessoas fsicas ou jurdicas, que devem ser punidas por no realizar
determinadas atuaes atribudas pela administrao. o caso, por exemplo,
das multas de trnsito.
Assim como no processo jurisdicional, no processo administrativo h
garantias que visam assegurar aos litigantes um processo justo. So elas: a
ampla defesa e o contraditrio (art. 5. , inc. LV, CF88). Ambos esto vinculados
ao devido processo legal, que est previsto no art. 5., inc. LIV, CF88
( Ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo
legal).
Dessa forma, se, por exemplo, uma licena ambiental est sendo
contestada deve-se garantir o contraditrio e a ampla defesa ao administrado
e tambm Administrao para que se chegue a uma deciso justa.

CONTRADITRIO
um direito que existe h muito tempo no processo jurisdicional e agora
existe no processo administrativo.
O contraditrio representa direitos iguais aos litigantes. Seus elementos
so:
- Informao: aos indivduos e tambm administrao assegurado o
direito de ter acesso a todas as informaes para poder reagir (vistas,
possibilidade de tirar cpias, por exemplo), ou seja, acesso aos documentos
juntados pela parte contrria.
- Direito de ser ouvido: tal direito diz respeito possibilidade de se manifestar
sobre documentos e argumentos expostos pela outra parte.
 DIREITO ADMINISTRATIVO I PROF ODETE MEDAUAR 11
1 SEMESTRE 2003 2 prova

- Motivao: uma exigncia recente. A Administrao deve motivar seus

atos, e partir da se verifica como um fato, documento ou argumento influiu
na tomada da deciso.
AMPLA DEFESA
o direito de defesa. A Constituio refora a idia de tal direito pelo
qualificativo ampla. a apresentao de defesa, de provas antes que se d a
sentena final, ou seja antes da sano. Esta a defesa prvia.
Entretanto, em alguns casos no possvel que haja essa defesa prvia,
como por exemplo, as sanes de trnsito, que so duas: multa e pontos. No
h possibilidade que haja a defesa antes da aplicao da multa.
H tambm a defesa tcnica, realizada pelo representante legal do
interessado, ou seja, o advogado. Este tipo de defesa garante equilbrio s
partes. Entretanto, tal desdobramento da ampla defesa pode se tornar invivel
j que se tornaria invivel se a Administrao tivesse que indicar defensor
dativo em todos os processos em que est envolvida.
Em casos de processos administrativos, nos quais o servidor estiver
desassistido a Administrao obrigada a indicar defensor dativo.
Outro desdobramento da ampla defesa diz respeito ao direito
notificao, que deve ser realizada logo no incio do processo e deve conter
todos os fatos alegados. Se a notificao no puder ser realizada
pessoalmente, pode ser feita por meio do Dirio Oficial. H tambm o
direito instruo, ou seja, s provas. O interessado tem o direito de pleitear a
realizao de provas.
O recurso administrativo outro desdobramento da ampla defesa e
cabvel contra qualquer deciso da administrao.
Controvrsia: a Administrao coloca um entrave exigindo depsito ou
cauo. constitucional ou no? Segundo Odete Medauar inconstitucional.

Aula 22/05/03 Tema: Anulao e Revogao dos Atos

Administrativos
A anulao decorre de motivos de legalidade e a revogao por motivos
de mrito. Aqui cumpre ressaltar que o judicirio pode revogar os atos
administrativos do prprio judicirio.
Anulao: nulidade ou anulabilidade?
Para Kelsen, no h nulidade, somente anulabilidade, porque sempre h
um ato decisrio de algum declarando a invalidade. Entretanto, quando os
administrativistas discutem esse assunto sobre um outro enfoque: a nulidade
absoluta, enquanto a anulabilidade relativa.
Alguns administrativistas entendem que s deveria haver nulidade, tendo
em vista que, em havendo defeito no ato, esse deve ser nulo, em face do
interesse pblico. Essa a regra, mas a Lei n 9.784/99 trouxe uma exceo
muito importante e, ainda que se aplique no plano federal, serve de parmetro
para os demais. uma lei geral nova que aos poucos vai tendo sua
importncia percebida. Diz o seu art. 55 que: em deciso na qual se evidencie
no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos
que apresentem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria
Administrao. Para prof. Fernando, uma questo de bom senso.
Quanto ao prazo prescricional, a maioria dos autores entendem que o
ato tem que ser anulado a qualquer tempo. Sobre o assunto, a Lei n 9.784/99
tambm trouxe uma regra em seu art. 54: o direito da Administrao de anular
 DIREITO ADMINISTRATIVO I PROF ODETE MEDAUAR 12
1 SEMESTRE 2003 2 prova

os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os

destinatrios decai em 5 anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada m-f.
Quanto revogao, a questo que se pe se h atos irrevogveis. A
doutrina costuma identificar alguns casos em que os atos no podem ser
revogados, so eles:
1) ato vinculado ato j foi apreciado pelo legislador, e o administrador no
tem escolha entre revog-lo ou no, por isso no pode desfazer o ato. Difcil
identificar, na prtica, o que ou no ato vinculado.
2) direito adquirido - se do ato forem criados direitos adquiridos, o ato no
pode ser revogado. Na prtica, tambm difcil saber o que direito adquirido.
O mesmo em relao a saber se so direitos adquiridos os resultantes de atos
que se prolongam no tempo. Ex: regime estatutrio direito adquirido? A
jurisprudncia entende que no.
3) atos que j tem exauridos seus efeitos se a revogao no retroativa,
que adianta revogar um ato que j tem exaurido seus efeitos? Ex: autorizar a
utilizao de uma praa para determinado evento e o evento j ocorreu. De
nada adiantaria a administrao revogar essa autorizao.
A Smula 473 do STF diz que a administrao pode anular ato
administrativo quando o ato est eivado de ilegalidade. Essa smula foi
consagrada pelo art. 53 da Lei n 9.784/99, verbis: a Administrao deve
anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode
revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos.
Essa matria muito importante, porque est na base do direito
administrativo. Para alguns autores, a tendncia de se aumentar a legalidade
e se reduzir o mrito, para haver maior controle do judicirio, e que a
moralidade reduziu bastante o mrito administrativo.
Cassao tambm tem como conseqncia eliminar o ato, tirar a
validade. Se distingue porque decorre de problemas com o destinatrio do ato,
quando o interessado deixou de preencher requisitos. Ex: cassao da licena
para dirigir, cassao para estabelecimento funcionar porque no preenche
requisitos de condio sanitria.
ATOS DE GOVERNO OU ATOS PURAMENTO POLTICOS
Existem atos que tem um regime especial e dizem respeito funo
poltica do Estado, submetendo-se a controles especiais. Decorrem do prprio
sistema constitucional. Existe controle, mas no pelo judicirio. Nesses casos,
no h direito para que se fale em leso a direito, porque a prpria Constituio
estabeleceu assim, tendo em vista o grau de soberania do Estado. Ex:
Presidente da Repblica vetando um projeto de lei por entender ser
inconstitucional; no cabe controle do judicirio. O veto pode ser derrubado
pelo prprio parlamento, mas no pelo judicirio. Exemplo de ato de governo
a declarao de guerra.
Mas no uma coisa arbitrria; a tendncia do Estado democrtico de
Direito reduzir a quantidade desses atos.
Livro indicado pelo prof. sobre o assunto: Controle de atos
administrativos pelo judicirio. - Miguel Seabra Fagundes.
 DIREITO ADMINISTRATIVO I PROF ODETE MEDAUAR 13
1 SEMESTRE 2003 2 prova

NO ATO ADMINISTRATIVO, SILNCIO DA ADMINISTRAO

No omisso de conduta genericamente. O caso seria algum
peticiona para administrao e administrao no responde. Alguns juristas
do efeitos de ato ao silncio, como se em 30 dias no responder, entenda-se
como deferido ou indeferido. Em geral negativa, at porque permite que a
pessoa recorra ao judicirio.
A Lei n 9.784/99 trouxe uma regra que no exatamente qualificar o
efeito jurdico do silncio, mas sim impor o dever de decidir, ou seja, imps o
prazo de 30 dias para decidir o processo administrativo. um avano em
termos de legislao, mas no a qualificao do silncio. Se no decidir, a
pessoa est legitimada para ir ao judicirio para que o administrador decida.
diferente de entenda-se como negativa, e ir ao judicirio para derrubar o
no, mas de qualquer forma um avano.

AULA 27/05/03 TEMA: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Para a formulao da teoria do contrato administrativo, foi utilizada a
teoria do contrato privado como ponto de partida. Ao longo do tempo se foi
percebendo que nem todas os preceitos do contrato privado se aplicava ao
contrato administrativo. A supremacia da administrao vai se expressar nas
clusulas exorbitantes e derrogatrias do direito comum, que so clusulas
derrogatrias do Direito Civil. So as prerrogativas existentes no artigo 58 da
Lei 8666/93. Essas clusulas extrapolam o Direito Comum e criam prerrogativa
para a administrao, tais como:
A) Alterao unilateral do contrato pela administrao, mesmo contra a
vontade do contratado. Isso desconfigura o contrato? Pode dar prejuzos
ao particular? Para resolver tal problema a legislao estabeleceu os
direitos dos contratado. So duas vertentes:
Estabelecer equilbrio econmico ou financeiro ( art. 58, 1 e 2 da
referida lei, alm do art. 65) entre administrao e particular. Na celebrao
do contrato deve estar disposto o regime de remunerao, por meio de uma
proporo entre o custo dos encargos e o lucro, proposta pelo contatado e
aceita pela administrao. Isso s poder ser modificado se o contratado
aceitar. Se a administrao aumentar os encargos, vai ter que aumentar a
remunerao.
Alm disso, estabelece limite de aumento ou reduo no valor atualizado do
contrato. Excees: necessidade de reforma de prdio ou de equipamento
acrscimo de 50%. O acordo entre adm. E particular pode reduzir alm dos
25%.
B) Fiscalizao. A administrao, como parte, tem o direito e o dever de
fiscalizar a execuo do contrato ( art. 58, III). Essa fiscalizao ser realizada
por um representante, que vai determinar o que for necessrio para a
regularizao (art. 67). Entretanto, esse um dos problemas fundamentais dos
contratos, feitos pela administrao: a deficincia da fiscalizao e a
fiscalizao de m-f.
C) O contratado no pode alegar a exceo de contrato no cumprido. A
exceo de contrato no cumprido no pode ser invocada nos contratos
realizados com a Administrao, ou seja, o contratado no pode invocar tal
descumprimento pela administrao para se eximir de suas obrigaes, uma
vez que este visa ao interesse pblico e dessa forma no pode ocorrer um
paralisao dos contratos.
 DIREITO ADMINISTRATIVO I PROF ODETE MEDAUAR 14
1 SEMESTRE 2003 2 prova

Entretanto, a no aplicao poderia levar a uma situao de injustia.

Para se evitar tal situao a Lei 8666/93 contempla casos em que o particular
pode invocar a exceo do contrato no cumprido:
1) A administrao por escrito determinar a paralisao do contrato. Se essa
paralisao durar vinte dias ou mais o contrato pode ser interrompido e o
contratado pode ir justia.
2) A administrao por escrito determinar interrupes contnuas. Cabendo
indenizao ao particular.
3) A administrao deixa de pagar por mais de trs meses.
4) A administrao no liberar rea, local ou objeto necessrio execuo.

D) Resciso unilateral do contrato. A resciso unilateral, somente por parte

da administrao, ocorre nas seguintes hipteses:
- se houver m-execuo do particular, caso em que s cabe o valor do
que foi executado, sem indenizao.
- devido causas exteriores, por exemplo, a falncia da empresa
- por interesse pblico, no o particular que d motivo, por exemplo,
mudana de governo.
- mudana de circunstncias.
H tambm a resciso amigvel e a resciso judicial. Nesta o particular
vai a juzo e na maioria das vezes pede indenizao.
D) Imposio de sanes administrativas. A Lei 8666/93 no artigo 58, inc.
IV, determina a imposio de sanes ao contratado, por atraso ou inexecuo
total ou parcial do contrato, sem necessidade de ir a juzo ou de pedir
autorizao a quem quer que seja. So elas:
- Advertncia. No tem efeito prtico. A administrao pode dar a oportunidade
do particular apresentar justificativa (defesa).
- A multa. H dois tipos de multa: a multa por mora e a multa por m-execuo.
Aquela por atraso injustificado na execuo do contrato e esta pela inexecuo
total ou parcial do contrato. A multa pode ser descontada da garantia. Se esta
no existir, ser descontada dos pagamentos devidos. Se no houver, recorre-
se ao judicirio para pedir a execuo.
- suspenso do direito de licitar e contratar com a administrao, por prazo
mximo de 2 anos.
- declarao de inidoneidade, que probe de licitar e contratar com a
administrao. A princpio de forma permanente, mas a contratada pode se
reabilitar pagando os prejuzos.
Controvrsia: h aqueles que circunscrevem a declarao de idoneidade
localidade e aqueles que a estendem a todo o territrio nacional, dado que h
previso de crime e o crime nacional. A prof. Odete Medauar acompanha
esta Segunda corrente. Quem considerado inidneo, s vezes, muda a razo
social para fugir s conseqncias.
E) Ocupao provisria de bens e pessoas. O contrato administrativo tem
regras relativas a sal realizao, ningum pode contratar com a Administrao
com prazo com prazo indeterminado.
O contrato deve durar no exerccio do perodo financeiro (coincide com o
ano civil 1. de janeiro a 31 de dezembro). Entretanto, a lei admite trs
excees:
 DIREITO ADMINISTRATIVO I PROF ODETE MEDAUAR 15
1 SEMESTRE 2003 2 prova

- os projetos cujos produtos estejam nas metas dos planos plurianuais

podem ser prorrogados, caso haja interesse da administrao e desde que
tenha sido previsto no ato convocatrio.
-os contratos de servio contnuo, por exemplo, limpeza, segurana. A lei
admite que pode haver prorrogao por 60 meses. Depois por mais 12 meses,
em carter excepcional, mediante justificao e autorizao.
- por fim, a locao de equipamentos de informtica podem ser prorrogados e
ter durao at 48 meses.
Os contratos de concesso e permisso de servio pblico tambm so
passveis de prorrogao.
GARANTIA. A administrao pode pedir que o contratado fornea uma
garantia (artigo 56) referente execuo do contrato. Tal exigncia deve estar
contida no edital. O contratado pode escolher a garantia:
- cauo em dinheiro ou ttulos da dvida pblica;
- fiana bancria;
- seguro-garantia.
FORMALIZAO DO CONTRATO. A regra de contratos escritos. Entretanto,
h exceo, uma vez que pode haver um contrato verbal em pequenas
compras, por exemplo, a compra de carimbos. Nesse caso, basta a
apresentao de um recibo, nota fiscal.
Fora essa exceo os contratos devem ser formalizados por escrito.
Quando o contrato dispensa tomada de preo, mas tem valor para tal, precisa-
se de termo completo. Nos casos de contratos que decorram de convite outros
documentos devem ser exigidos.

Aula 26/05/03 Tema: Concesso

- CONCESSO: (Lei 8987/95)
a) de servio pblico: precedida de obra.
b) uso de bem pblico: no caso em que esse uso inerente ao bem.
Exemplo: mercado municipal, guichs de empresas areas nos aeroportos.
c) de direito real de uso: criao brasileira Dec.-lei n 271/1967 fins
habitacionais, de explorao agrcola, de urbanizao.
- PERMISSO: era um ato administrativo, mas a Lei n 8987 passou
considerar permisso como sendo um contrato administrativo. A diferena entre
concesso e permisso reside no fato de que o concessionrio deve
necessariamente ser uma empresa ou um grupo de empresas e, o
permissionrio, pode ser pessoa fsica ou jurdica.
O principal objetivo dos contratos sempre o interesse pblico, o qual
prevalece sobre o interesse privado. A posio da administrao sem dvida
uma posio de superioridade quando da celebrao do contrato
administrativo.
A notvel supremacia da administrao frente aos demais com quem
contrata expressa nas clusulas exorbitantes (o art. 58 da Lei 8666/93 trata
essas clausulas com o nome de prerrogativas). Tais vantagens so tambm
denominadas de clausulas derrogatrias e exorbitantes do direito comum
(entenda-se o termo direito comum como direito civil). Essas clausulas
extrapolam o direito comum e acabam por criar prerrogativas em favor da
administrao, a saber:
1 Alterao unilateral do contrato pela administrao, mesmo contra a
vontade do contratado. Isso pode decisivamente contribuir para a desfigurao
 DIREITO ADMINISTRATIVO I PROF ODETE MEDAUAR 16
1 SEMESTRE 2003 2 prova

do contrato, trazendo prejuzos a parte contratada, por isso a legislao

estabeleceu os direitos do contratado:
a) equilbrio econmico ou equao financeira (art. 58, 1 e 2, e art. 65
da Lei 8666/93). Na celebrao do contrato deve estar disposto o regime de
remunerao, por meio de uma proporo entre o custo dos encargos e o
lucro, proposta pelo contratado e aceita pela administrao. Tal disposio
somente poder sofrer alterao caso o contrato aceite. Se a administrao
aumentar os encargos, ter que aumentar a remunerao.
b) limite de aumento ou reduo no valor atualizado do contrato.
Excees: diante da necessidade de reforma de prdio ou necessidade de
comprar equipamentos o contrato poder sofrer um acrscimo de at 50%,
embora um acordo entre as partes contratantes capaz de reduzir tal valor
para 25%.
2 Fiscalizao: A administrao, quando figura como parte, tem o direito e o
dever de fiscalizar a execuo do contrato. Esse um dos problemas
fundamentais dos contratos feitos pela administrao, ou seja, a deficincia da
fiscalizao e a fiscalizao descompromissada com o interesse pblico
(fiscalizao de m-f) so fatores que eivam de efeitos indesejosos os
contratos pblicos.

Aula 02/06/03 Temas: Classificao dos Atos Administrativos e

Licitao
CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. O Prof. Fernando no
gosta de dar muita nfase porque h vrios critrios que nem so
muito teis. Somente citar os mais importantes, que so:
1) atos quanto ao alcance:
1.1) gerais ex: decreto que uma norma geral e abstrata
1.2) individuais ex: ato de nomeao de um servidor
2) quanto ao mbito de aplicao:
2.1) interno voltado para administrao
2.2) externo voltado para a populao
3) quanto vontade do agente:
3.1) vinculados
3.2) discricionrios
4) quanto ao nmero de manifestaes de vontade envolvidas:
4.1) monocrtico/individual
4.2) colegiados 1 vontade s, mas soma de manifestao de vontades
4.3) complexos soma de mais de uma vontade, manifestao de mais de um
rgo
5) quanto ao objeto, temos um sem nmero de classificaes, como
exemplos: normativo, decisrio, atributivo de funo, sancionatrio,
fiscalizatrio etc, conforme o objeto do ato.
6) quanto forma. Aqui o prof. Fernando explicou que h uma confuso que
reina na prtica administrativa, mas citou as principais classificaes:
6.1) decreto ato do chefe do poder executivo. Pode ter contedos variados,
mas ato privativo do chefe do executivo. Um principal contedo o decreto
regulamentar, no sentido de dar exequibilidade a uma norma superior,
preencher requisitos para que esta seja aplicada na prtica. Entretanto, nem
toda lei precisa ser regulamentada. O decreto no pode inovar nem suprimir o
que est mencionado na lei, somente pode dar concretude lei. Somente a lei
 DIREITO ADMINISTRATIVO I PROF ODETE MEDAUAR 17
1 SEMESTRE 2003 2 prova

cria direitos e obrigaes. J existiu Decreto podendo ter fora de lei, criando
direitos e obrigaes. Alguns deles ainda vigoram, mas so residuais, poucos
remanesceram. diferente de Decreto-Lei, que j nem existe mais e equivalia
medida provisria atual.
Se o Executivo exorbita desse poder regulamentar, cabe ao Congresso
Nacional sustar os atos que exorbitem os limites, conf. art. 49, inc. V, da CF/88:
da competncia exclusiva do Congresso Nacional: V - sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegao legislativa. Esse controle tambm pode ser exercido pelo
judicirio.
A competncia do Presidente da Repblica para expedir decreto est no
art. 84, inc. IV, da CF/88: Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
IV sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos
e regulamentos para sua fiel execuo. (Decreto a forma e regulamento o
contedo, entretanto a redao desse inciso d a impresso de que so coisas
distintas.)
Na Frana, h o regulamento autnomo, muito importante para efeito de
direito comparado. H matrias especficas que devem ser reguladas por lei e,
o que no est l, regulado pelo regulamento autnomo.
Existem ainda decretos que no so regulamentares e no so vinculados
lei. Ex: art. 84, inc. VI, alnea a: o Presidente pode alterar a organizao da
administrao independentemente de lei.
O Prof. Fernando citou o livro Conflito de poderes de Ana Cndida
sobre a matria.
6.2) Resoluo ato de Secretrios de Estado, Ministros, Autarquias etc. Ato
inferior ao decreto, mas tambm de alcance normativo geral e abstrato.
6.3) Portaria ato normativo das autoridades subordinadas a esses anteriores.
Muito comum na administrao indireta.
6.4) Regimento ato normativo que disciplina funcionamento e competncia
de rgos colegiados. Ex. Regimento Interno dos Tribunais.
6.5) Circular, instruo ato normativo voltado para a prpria administrao.
Em So Paulo h uma determinao de que circular ato administrativo
superior voltado para uma generalidade de agentes inferiores e instruo
destinada a um agente inferior.
O prof. Fernando explica que h, entretanto, circulares e instrues
voltadas para uma generalidade de pessoas fora da administrao. Nesses
casos, o agente pblico est condicionando o agente externo sem lastro em lei,
contrariando o princpio da legalidade. Ex: Circulares do Bacen. Mas fica por
isso mesmo, ningum faz nada. Esto discutindo essa questo em relao s
agncias reguladoras.
Um aspecto importante a ser ressaltado aqui o da deslegalizao que
consiste em uma lei dizendo que tal matria vir a ser regulada por decreto. E,
a partir desse momento, esse decreto pode modificar leis relacionadas a essa
mesma matria, inclusive a prpria lei que o criou. meio chocante, segundo o
prof., mas existe na Itlia. Para prof. isso seria normal se fosse definido pela
Constituio e no por norma infraconstitucional.
6.6) despacho manifestao qualquer que no se enquadre nas formas
anteriores
6.7) deciso
 DIREITO ADMINISTRATIVO I PROF ODETE MEDAUAR 18
1 SEMESTRE 2003 2 prova

6.8) alvar ato que vincula uma licena ou uma autorizao. Ex: alvar de
autorizao para funcionamento de um estabelecimento.

LICITAO. A licitao antecede logicamente aos contratos. um

procedimento administrativo que visa celebrao de contratos, um
processo administrativo, pelo qual a administrao escolhe aquele
com quem contratar. disciplinada pela Lei n 8.666/93 e se aplica
Unio, Estados, e Municpios e o art. 22, inc. XXVII da CF/88
estabelece a competncia privativa da Unio para legislar sobre
normas gerais sobre licitao e contratos. 3 O prof. explicou que na
verdade a competncia seria concorrente e no privativa, tendo em
vista que a Unio legisla sobre norma geral e Estados e Municpios
sobre normas especficas.
Por fim, o prof. explicou que apesar de a Lei n 8.666/93 ter extrapolado
um pouco as matrias referentes s normas gerais, a jurisprudncia j
pacificou que se refere a normas gerais, principalmente porque o prprio art.
1 dessa lei diz que esta Lei estabelece normas gerais sobre licitao...

Aula 02/06/03 Tema: Licitao

A formalidade o modo como se expressa o acordo de vontade das
duas partes (administrao e particular) no contrato administrativo. A lei probe
os contratos de pronto pagamento, que so aqueles que no so escritos.
Cada gasto feito por uma autoridade comprovado e enviada uma prestao
ms a ms ao Tribunal de Contas daquela rea. Assim deve haver sempre um
documento contratual completo. Mas, existem tambm outros documentos em
alguns casos: compras: vale a nota de empenho prvio reserva de recursos
de verba (multa por atraso da entrega, data desta, etc.).
A nota de empenho prvio (NEP) deve sempre anteceder o documento
contratual. a NEP um documento contbil que representa a garantia do
recurso que possibilite o contrato. H, tambm, a nota de execuo do
servio, constituda pelas partes do contrato e pela NEP, correspondendo a
uma Carta Contrato (carta contratual).
Todos esses documentos (correspondentes a dados bsicos no h
descrio completa do objeto) devem ser publicados nos meios de publicaes
oficiais, sejam as NEPs ou os contratos completos (formas diferente de
formalizao). A publicao uma forma de publicidade dos atos da
administrao e encerra ainda um meio de controle de legalidade do contrato.
Qualquer licitante ou interessado tem direito a ter acesso a qualquer
contrato e processo licitatrio que o antecede. Tal fato denominado de
Controle Social sobre os Atos da Administrao (expresso da publicidade e
transparncia) e decorre de dispositivo legal Lei 8666/91.
H um prazo para que o vencedor da licitao comparea para celebrar
o contrato. Caso o interessado no se apresente, a lei prev a imposio de
uma sano. Problema faz-se que se for cogitado a aplicao de multa no h
de onde cobra-la automaticamente, ser necessrio uma ao de cobrana
que certamente significa dispndio da administrao (dbitos de pequeno
montante) e, por isso, a administrao acaba por no cobrar. Vez ou outra a
3
art. 22: Compete privativamente Unio legislar sobre: XXVII normas gerais de licitao e
contratao, em todas as modalidades para as administraes pblicas diretas, autrquicas e
fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios...
 DIREITO ADMINISTRATIVO I PROF ODETE MEDAUAR 19
1 SEMESTRE 2003 2 prova

administrao faz uma anistia para dbitos pequenos (entra para o rol de
dbitos impossveis de serem cobrados na verdade a cobrana muito
onerosa e no impossvel).
Certo que em quase todas as licitaes a administrao se volta para
o critrio do menor preo.
Uma outra alternativa caso o interessado no comparea reside na
possibilidade da administrao escolher os licitantes remanescentes ou revogar
a licitao feita, promovendo outra, por conseqncia.
O pagamento por parte da administrao, em acordo com a Lei 8666/91,
d-se por um prazo de 30 dias, exaurido este comea a correr a correo
monetria (isso significa mais dinheiro da comunidade para o pagamento).
O responsvel do setor que contratou deve mandar ao setor que realize
o pagamento. A ordem de apresentao, feita conforme o tipo da despesa, o
instrumento por meio do qual o pagamento realizado (cronologia conforme a
natureza do gasto) ordem por nmero de fatura, normalmente a
administrao atrasa para pagar os contratos, o que no afasta os
interessados.
A tomada de preo ocorre somente entre os cadastrados e assim a
administrao escolhe.

Aula 03/06/03 Tema: Licitao

A licitao no tem aprofundamento doutrinrio, entretanto muito
importante na prtica. Licitao um procedimento integrado por atos e fatos
da administrao e atos e fatos do licitante, todos contribuindo para formar a
vontade contratual.
H dois princpios que regem a licitao:
1) A escolha da melhor proposta para a administrao
2) Garantia da igualdade daqueles que tem interesse em contratar com a
administrao. E em nome da impessoalidade, ganha aquele que
oferecer a melhor proposta.
A administrao no deveria ficar restrita aqueles que se ofereceram para
contratar, mas tal procedimento serve para impedir que o administrador escolha
conforme interesses particulares. H formas de licitao inteligentes como o
prego.
A Lei 8666/93 aplica-se aos contratos em geral, como se pode verificar no
artigo 6.. Tal artigo se refere
1) obras: construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao;
2) servios: atividade destinada a obter determinada utilidade de interesses
para a administrao, por exemplo, vigilncia.
3) compras: aquisio remunerada de bens.
4) alienaes: transferncia de domnio de bens a terceiros.
Os servios no so os servios pblicos. Estes so os servios que
podem ser prestados pelos particulares e se chama concesso (lei 8697/95).
Aqueles so os servios nos quais a administrao o tomador.
H 5 modalidades de licitao:
1) concorrncia
2) tomada de prelos
3) convite
4) concurso
5) leilo
 DIREITO ADMINISTRATIVO I PROF ODETE MEDAUAR 20
1 SEMESTRE 2003 2 prova

Tais modalidades se diferenciam entre si pela faixa de valor envolvido,

- concurso (artigo 22, 4.): modalidade de licitao para escolha de trabalho
tcnico, artstico, cientficos, mediante um prmio. A finalidade desta
modalidade fomentar a criatividade de determinado setor. No confundir com
concurso para contratar funcionrios, porque o resultado deste no o
contrato, mas a integrao de pessoas ao quadro de funcionrios.
- leilo (art. 22, 5.): tem por objeto as alienaes que a administrao vai
fazer: bens mveis inservveis (no so mais teis para a administrao), bens
apreendidos (fruto do ilcito) ou bens imveis arrecadados judicialmente como
forma de pagamento. Funciona como leilo usual. Exite outra forma de leilo
que especfico para privatizao, mas regulada por lei prpria.
As outras trs modalidades definem-se pela faixa de valor envolvido. A
lei estabelece que possvel aplicar a forma mais complexa, mesmo que o
valor seja mais baixo. Entretanto o contrrio no possvel. Quando o valor
limtrofe, a administrao prefere escolher a modalidade mais complexa por
prudncia. A administrao faz uma estimativa anterior, e a partir dessa
estimativa , escolhe-se a modalidade.
A faixa de preos est definida no artigo 23. A lei diferencia casos de
obras e servios de engenharia e outros servios e compras, porque obras e
servios geralmente so mais caros.
Engenharia:
- convite at 150.000
- tomada de preo 150.000 1.500.000
Outros servios:
- concorrncia mais de 1.500.000
- convite at 80.000
- tomada de preo 80.000 at 650.000
Toda tomada pressupe divulgao e instrumento convocatrio. Tal
instrumento chamado de edital, exceto o convite que se chama carta convite.
O edital d publicidade e d as regras (objeto, condies, critrios de
julgamento, como se fosse o regulamento internos de cada procedimento). A lei
contm regras minunciosas do que deve estar no edital da licitao ( art. 40).
De acordo, com o artigo 21 da lei 8666/03 o instrumento convocatrio
deve ser publicado com antecedncia. Para os concursos, concorrncia de:
obras, empreitada integral, tcnica, tcnica e preo, a publicao do edital deve
ser feita cm 45 dias de antecedncia. J para outros tipos d-se o prazo de 30
dias corridos.

Procedimento de uma concorrncia

Tal procedimento pressupe duas fases: habilitao e julgamento/
classificao. A habilitao tem a finalidade de eliminar aqueles que nem tem
requisitos mnimos para competir.aqueles que tem os requisitos necessrios
sero classificados.
Os interessados devem aparecer no dia e hora marcados com 2
envelopes fechados contendo proposta e documentao de habilitao. Os
dois envelopes sevem justamente para se verificar a habilitao, ou seja, abre-
se o primeiro envelope, se este no apresentar condies, se na tiver, o
segundo nem aberto.
A habilitao est disposta no artigo 27 da lei. Para a habilitao dos
interessados nas licitaes, estes devem conter documentao relativa
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1 SEMESTRE 2003 2 prova

- habilitao jurdica;
- qualificao tcnica;
- qualificao econmico-financeira;
- regularidade fiscal.
O inciso V, segundo o professor, deveria estar inserido nos incisos
anteriores.
A administrao no pode exigir documentos que no estejam na lei. Por
exemplo, habilitao jurdica: atos constitutivos da empresa. Por exemplo:
qualificao tcnica: documentos que comprovem o se o licitante tem
experincia no objeto do contrato.

Aula 5/06/03 Tema: Licitao (CONTINUAO)

Na habilitao so exigidos dos interessados documentaes relativas :
a) habilitao jurdica;
b) qualificao tcnica;
c) qualificao econmico-financeira;
d) regularidade fiscal.
Isso porque, a habilitao uma espcie de corte daqueles que no
preenchem tais condies mnimas. Essas condies mnimas se verificam
mediante os documentos previstos nos arts. 27 e ss. da Lei n 8.666/93.
Para comprovao da qualificao tcnica so exigidos: registro ou
inscrio na entidade profissional competente e comprovao de aptido para
desempenho de atividade pertinente e compatvel em caractersticas,
quantidades e prazos com o objeto da licitao etc, conforme art. 30 da lei. 4 (O
prof. Fernando explicou que embora a lei faa referncia capacitao tcnica
da pessoa fsica, a jurisprudncia tem entendido como da empresa, apesar de
o Presidente ter vetado a alnea ref. empresa.)
Normalmente a que acontecem os desvios, favorecendo certas
empresas, porque o requisito qualificao tcnica guarda uma margem de
subjetividade, e o grau de exigncia de experincias anteriores pode variar
muito, acarretando uma licitao muito ampla, onde qualquer tipo de empresa
pode concorrer, como uma licitao muito especfica, onde somente uma
determinada empresa preencheria as condies do edital.
J a exigncia de demonstrao da idoneidade financeira dos licitantes
se justifica, pois a interrupo de uma obra por motivo de falncia de uma
contratada, por exemplo, pode acarretar uma situao desconfortvel para a
administrao. Essa qualificao econmico-financeira verificada mediante
anlise de dados contbeis, como o patrimnio lquido da empresa. O prof.
Fernando observa que h um equvoco na redao do art. 31, 2, da Lei n
8.666/93, pois capital diferente de patrimnio lquido, e empresa que
4
art. 30 1 A comprovao de aptido referida no inciso II deste artigo, no caso de licitaes
pertinentes a obras e servios, ser feita por atestados fornecidos por pessoas jurdicas de
direito pblico ou privado, devidamente certificados pela entidade profissional competente,
limitadas as exigncias a:
a) quanto capacitao tcnico-profissional: comprovao do licitante de possuir em seu
quadro permanente, na data da licitao, profissional de nvel superior detentor de atestado
de responsabilidade tcnica por execuo de obra ou servio de caractersticas
semelhantes, limitadas estas exclusivamente s parcelas de maior relevncia e valor
significativo do objeto da licitao, vedadas as exigncias de quantidades mnimas ou prazos
mximos;
b) (Vetado).
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1 SEMESTRE 2003 2 prova

apresente to-somente o valor do capital social elevado no quer dizer nada. 5

O prof. observa ainda que o mero pedido de falncia no justifica a
desqualificao do licitante, tendo em vista que um concorrente poderia
eliminar a concorrncia por esse expediente.
Eventualmente, pode-se exigir uma garantia dos licitantes, conforme art.
56, da mesma lei.6
Quanto regularidade fiscal, o art. 29 da lei estabelece um rol de
certido que devem ser exigidas.7
Encerrada a fase de habilitao, uma comisso julga a habilitao, sem
prejuzo de eventual medida judicial. A ao judicial tpica para impugnar a
habilitao o mandado de segurana e as provas que se discutem nessa
ao so as relacionadas aos documentos apresentados na licitao.
Superada essa fase, convoca-se uma reunio para abertura das
propostas comerciais (ou segundo envelope).
Se na habilitao, os concorrentes abrirem mo de recorrer (nos termos
do art. 109 da lei), possvel que se abram os envelopes relativos proposta
logo em seguida, mas isso muito raro. Normalmente, o que ocorre o
transcurso do prazo para a segunda reunio.
Na Lei n 8.666/93 h 3 critrios de julgamento da licitao, conforme
seu art. 45:
1) melhor preo;
2) melhor tcnica; e
3) melhor tcnica e preo.
Via de regra, ocorre o critrio de melhor preo. E mesmo quando
predomina o aspecto intelectual, ou seja, quando o trabalho de alta
especializao (melhor tcnica), a licitao deve fixar um limite de preo, no
pode haver licitao sem limite algum.
Quanto o critrio de tcnica e preo, faz-se uma mdia ponderada.
Um mnimo de tcnica j exigido na habilitao, por isso a
administrao entende que os que passam da primeira fase vo concorrer
unicamente pelo preo, na segunda.
A licitao plenamente questionvel judicialmente e o art. 41 da Lei
estabelece que qualquer cidado pode impugnar o edital 8. E, se afetar a
licitao, a administrao pode abrir novo prazo. O prof. observa que fica muito

5
2 a Administrao, nas compras para entrega futura e na execuo de obras e servios,
poder estabelecer, no instrumento convocatrio da licitao, a exigncia de capital mnimo ou
de patrimnio lquido mnimo, ou ainda as garantias previstas no 1 do art. 56 desta lei, como
dado objetivo de comprovao da qualificao econmico-financeira dos licitantes e para efeito
de garantia ao adimplemento do contrato a ser ulteriormente celebrado.
6
art. 56. A critrio da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no
instrumento convocatrio, poder ser exigida prestao de garantia nas contrataes de obras,
servios e compras.
7
art. 29. A documentao relativa regularidade fiscal, conforme o caso, consistir em:
I - prova de inscrio no Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF) ou no Cadastro Geral de
Contribuintes (CGC);
II - prova de inscrio no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao
domiclio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatvel com o objeto
contratual;
III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domiclio ou
sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;
IV - prova de regularidade relativa Seguridade Social, demonstrando situao regular no
cumprimento dos encargos sociais institudos por lei.
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fraca a argumentao daquele concorrente que no impugna o edital e reclama

depois, pois aparentemente ele foi conivente com a situao e s reclamou
quando teve prejuzo.
A administrao verifica quem apresentou a melhor proposta e dessa
deciso tambm cabe recurso (art. 109 da Lei), no plano administrativo e
judicial. Superada a fase dos recursos, a licitao homologada pela
autoridade superior, que homologa (confirma a legalidade da deciso) e
adjudica (reconhece o direito do vencedor). Segundo o prof. esse direito do
vencedor o de no ser preterido na contratao, mas a administrao pode
muito bem revogar a licitao, conforme art. 49 da Lei. 9 Essa revogao deve
ocorrer por motivo de ordem pblica e decorrente de fato superveniente.
julgamento de convenincia e oportunidade, mas deve ser por cincia do fato
superveniente que justifique a revogao e no propriamente o fato
superveniente em si.
O prof. entende que toda licitao envolve um custo, e quem entra na
licitao est arcando com esse custo de, ao final, no ser contratado. Se j
houver contrato e depois ocorre a resciso, h direito a indenizao. Se o
contrato anulado, salvo por motivo de m-f, tambm cabe indenizao.
TOMADA DE PREOS a tomada de preos se d entre concorrentes
previamente cadastrados, nos termos do art. 22, 2, da Lei. 10 Se no for
previamente cadastrado, tem at o terceiro dia para se cadastrar. A idia que
j cheguem os cadastrados, ou seja, a fase de habilitao prvia. Pode haver
casos em que certos documentos no so previamente cadastrados, porque h
certas certides que precisam ser reapresentadas por causa da validade. Se o
pedido de cadastro for indeferido, cabe ao judicial.
Nem todo rgo faz cadastro, e dessa forma torna-se meio intil a
tomada de preos, pois os concorrentes precisam trazer toda a documentao
a cada tomada de preos. A nica vantagem que os prazos so menores em
relao aos da concorrncia.
CONVITE11 mais simplificado ainda, no apenas por ter prazos menores. Por
envolver valores menores, a administrao pode enviar uma carta-convite para
aqueles com quem quer contratar. A administrao escolhe previamente os
concorrentes, mas no quer dizer que outros no possam participar. O que
tambm no quer dizer que os convidados possam ser posteriormente
8
art. 41. 1 Qualquer cidado parte legtima para impugnar edital de licitao por
irregularidade na aplicao desta lei, devendo protocolar o pedido at 5 (cinco) dias teis antes
da data fixada para a abertura dos envelopes de habilitao, devendo a administrao julgar e
responder impugnao em at 3 (trs) dias teis...
9
art. 49. A autoridade competente para a aprovao do procedimento somente poder revogar
a licitao por razes de interesse pblico decorrente de fato superveniente devidamente
comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anul-la por ilegalidade,
de ofcio ou por provocao de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente
fundamentado.
10
2 Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados devidamente
cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o
terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria
qualificao.
11
3 Convite a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu
objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo e 3 (trs), pela
unidade administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e
o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu
interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas.
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1 SEMESTRE 2003 2 prova

eliminados por no preencherem determinado requisito. No quer dizer que a

administrao chama e contrata. Se houver trs convidados, por exemplo, e
nenhum comparecer, tudo bem. Se comparecer apenas um e esse ganhar,
tudo bem tambm.
Quando nenhum concorrente comparece, a licitao se chama deserta e
a administrao deve efetuar outra licitao, salvo se comprovar urgncia.
Se todos forem inabilitados ou desclassificados, a licitao fracassada.
A administrao pode reabrir o prazo para que todos reapresentem
documentos ou propostas, conforme art. 48. Todos tm chance de corrigir os
seus problemas, ainda que todos seja um s. Mas as fases so estanques, ou
seja, se todos forem desclassificados (segunda fase), aqueles que foram
inabilitados (primeira fase) no podem mais ser includos.
Se o preo apresentado baixo demais (inexeqvel) ou alto demais,
ocorre a desclassificao. Para os casos de obra de engenharia (art. 48), existe
um clculo, uma frmula matemtica, para verificar a adequao dos preos.
Proposta condicionada ou objetos alternativos tambm desclassificam o
concorrente.
Os editais devem fixar prazos mximos para a durao do contrato, para
que o contratado no fique eternamente vinculado.
PREGO ser estudado no semestre que vem.
H ainda dois elementos fundamentais quanto licitao:
1) dispensa de licitao art. 24
2) inexigibilidade de licitao art. 25
A dispensa se d somente por critrio justificado da administrao. O rol
taxativo, e o caso mais evidente o da dispensa por valor. Por exemplo, os
contratos de at 10% do teto do convite podem ser feitos sem licitao, ou seja,
at R$ 8.000. Fora o critrio valor, h hipteses de interesse pblico.
A inexigibilidade se refere aos casos em que no h possibilidade de
haver licitao (sempre motivada, claro) ou porque o fornecedor exclusivo
ou porque a tcnica muito especializada. Ex. contratar o Oscar Niemeyer
para fazer uma obra, ou um jurista para fazer um parecer sobre um assunto
intrincado. A administrao deve demonstrar a compatibilidade do preo com o
preo de mercado, e o Tribunal de Contas fica de olho.
A Lei veda expressamente a inexigibilidade de licitao para os contratos
de publicidade, pois so os casos tpicos de desvio.

OBS: o prof. disse que, quanto licitao, para estudar somente o que foi
dado em aula, porque o assunto muito extenso.