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e Democracia:
democracia
Livro 9 | Volume 2
Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro
Estado, Instituies e Democracia: democracia
Livro 9 Volume 2
Governo Federal
Presidente
Marcio Pochmann
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Estado, Instituies e Democracia: democracia
Livro 9 Volume 2
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 9
Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Volume 2
Estado, Instituies e Democracia: democracia
Organizadores/Editores
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Roberto Rocha C. Pires
Equipe Tcnica
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral)
Alexandre dos Santos Cunha
Bernardo Abreu de Medeiros
Carlos Henrique R. de Siqueira
Eduardo Costa Pinto
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Jos Carlos dos Santos
Luseni Maria C. de Aquino
Paulo de Tarso Linhares
Roberto Rocha C. Pires
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-057-4
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO . ...............................................................................9
AGRADECIMENTOS...........................................................................13
INTRODUO
A DEMOCRACIA NO DESENVOLVIMENTO E O DESENVOLVIMENTO
DA DEMOCRACIA.......................................................................................17
Parte I
Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo:
situando o debate
CAPTULO 1
DEMOCRACIA, REPRESENTAO E DESENVOLVIMENTO..............................47
Parte II
A experincia democrtica brasileira:
dimenses e caractersticas
SEO IIa
Conquistas: consolidao dos sistemas representativo e
participativo e dos mecanismos de controle da burocracia
CAPTULO 2
RESPONSIVIDADE E QUALIDADE DA DEMOCRACIA:
ELEITORES E REPRESENTANTES NO NVEL FEDERAL...........................................89
CAPTULO 3
SISTEMA POLTICO, DINMICA PARTIDRIA E A LGICA
DE COALIZES..........................................................................................127
CAPTULO 4
O PAPEL DA PARTICIPAO NAS POLTICAS SOCIAIS
DO GOVERNO FEDERAL............................................................................161
CAPTULO 5
ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAO
PBLICA FEDERAL....................................................................................185
CAPTULO 6
OUVIDORIAS PBLICAS E DEMOCRACIA...................................................211
SEO IIb
Dilemas e desafios: novas direes para o debate sobre
as instituies democrticas brasileiras
CAPTULO 7
MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA E SEUS USOS: 1988-2008..........229
CAPTULO 8
REPRESENTAO DE INTERESSES NOS CONSELHOS NACIONAIS
DE POLTICAS PBLICAS...........................................................................259
CAPTULO 9
PARTICIPAO, BUZZWORDS E PODER.....................................................285
CAPTULO 10
DEMOCRACIA E POLTICAS PBLICAS: O PAPEL DA BUROCRACIA
E DOS PARTIDOS Polticos......................................................................305
CAPTULO 11
POSSVEL, MAS AGORA NO: A DEMOCRATIZAO DA JUSTIA
NO COTIDIANO DOS ADVOGADOS POPULARES.........................................337
parte III
A democratizao da democracia brasileira:
condies e possibilidades
CAPTULO 12
Cidados e poltica: adeso democrtica,
comportamentos e valores................................................................367
CAPTULO 13
MDIA E PODER: interesses privados na esfera pblica
e alternativas para sua democratizao.......................................403
CAPTULO 14
Valores sociais e democracia: desafios construo
de uma cultura sensvel aos direitos humanos.............................445
CAPTULO 15
Estado, sociedade civil e institucionalizao da participao
no Brasil: avanos e dilemas.............................................................485
CAPTULO 16
O ESTATUTO POLTICO DA SOCIEDADE CIVIL: EVIDNCIAS DA CIDADE
DO MXICO E DE SO PAULO...................................................................505
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................539
GLOSSRIO DE SIGLAS ..................................................................547
APRESENTAO
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Carleial
Mrcio Wohlers
Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
que compem os trs volumes deste livro. E a Robson Poleto dos Santos, aluno
de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e bolsista da
Promoo de Intercmbio de Estudantes de Graduao (PROING) do Ipea, que
com dedicao e zelo elaborou o glossrio de siglas deste livro.
No mbito administrativo e financeiro, no podemos deixar de mencionar a
atual Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides) do Ipea, que mobilizou
esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades que supor-
taram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de
Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as quais foram
financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos volumes
deste livro. Tampouco podemos deixar de mencionar a participao tcnica dos
colegas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), Carlos
Mussi, Renato Baumann e Ricardo Bielschovsky, os quais, por meio do convnio
Ipea/Cepal, ajudaram no s a financiar outra parte dos estudos destinados ao
livro, como tambm a debater e formatar os roteiros finais de praticamente todos
os documentos do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este
volume, em particular, parte integrante.
Finalmente, mas no menos importante, cumpre conceder crditos aos
68 autores que participaram do projeto e efetivamente colaboraram para que os
captulos fossem escritos no esprito geral do livro, vale dizer, visando servir tanto
como veculo informativo a respeito das grandes questes nacionais priorizadas
em cada um dos trs volumes (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), quanto
como ponto de partida analtico, de teor aberto e marcadamente crtico, para o
debate pblico com o governo, a academia e a sociedade brasileira.
No que diz respeito aos captulos deste volume, o captulo 1, Democracia,
representao e desenvolvimento, que integra a Parte I, Democracia e desenvolvi-
mento no Brasil contemporneo: situando o debate, foi escrito por Renato Lessa,
professor titular da Universidade Federal Fluminense (UFF) e diretor-presidente
do Instituto Cincia Hoje.
A Parte II, A experincia democrtica brasileira: dimenses e caractersticas, est
dividida em dois blocos. A seo IIa, Conquistas: consolidao dos sistemas repre-
sentativo e participativo e dos mecanismos de controle da burocracia, envolve cinco
captulos, assim produzidos: o captulo 2, Responsividade e qualidade da demo-
cracia: eleitores e representantes no nvel federal, foi escrito por Lucio Renn, PhD
em Cincia Poltica pela University of Pittsburgh e professor adjunto do Centro
de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas (CEPPAC) da Universidade de
Braslia (UnB). O captulo 3, Sistema poltico, dinmica partidria e a lgica de
coalizes, foi escrito por Rachel Meneguello, professora livre-docente do Departa-
mento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)
Agradecimentos 15
de uma cultura sensvel aos direitos humanos, foi escrito pelo especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG) Marco Antonio Carvalho Natalino, socilogo com mestrado
pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O captulo 15, Estado,
sociedade civil e institucionalizao da participao no Brasil: avanos e dilemas, foi
escrito por Amlia Cohn, sociloga, docente do Mestrado em Sade Coletiva
da Universidade Catlica de Santos (Unisantos), professora aposentada da USP
e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).
Por fim, o captulo 16, O estatuto poltico da sociedade civil: evidncias da Cidade
do Mxico e de So Paulo, foi escrito por Adrin Gurza Lavalle, professor doutor
do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas (FFLCH) da USP e diretor cientfico e pesquisador do Centro Brasileiro
de Anlise e Planejamento (CEBRAP) em So Paulo.
Todos os captulos integrantes deste volume 2, Estado, Instituies e
Democracia: democracia, foram lidos, relidos, debatidos e editados pelos tc-
nicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea Fabio de S e Silva, Felix Garcia
Lopez e Roberto Rocha C. Pires, editores do presente volume, os quais escre-
veram tambm a introduo, A democracia no desenvolvimento e o desenvol-
vimento da democracia, texto que, alm de apresentar seu sumrio analtico,
prope-se a indicar novas agendas de pesquisa no mbito do tema democracia
e desenvolvimento.
A todos os autores e os colaboradores, reiteramos nossos mais profundos e
sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e insti-
gantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro pro-
fcuo retomada do debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro.
Os Editores
INTRODUO
A DEMOCRACIA NO DESENVOLVIMENTO E O
DESENVOLVIMENTO DA DEMOCRACIA
1 ORGANIZAO DO VOLUME
Este volume encontra-se dividido em trs partes, que organizam os debates e a
relao entre os captulos em torno de trs questes: a relao entre democracia e
desenvolvimento; as dimenses e as caractersticas da experincia democrtica no
pas; e as condies e os entraves para a democratizao da democracia no Brasil.
Aps situar as discusses sobre a democracia no contexto de suas relaes com o
desenvolvimento, o volume aborda a dimenso mais propriamente institucional
da democracia brasileira para, em seguida, completar o quadro analtico com re-
flexes sobre o processo pelo qual ela ganha ou perde substncia, em meio s
relaes entre Estado, sociedade e mercado.
A Parte I, Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo: situan-
do o debate, consiste de nico texto, o captulo 1, Democracia, representao e
desenvolvimento, cujo argumento central est estruturado em duas partes relativa-
mente distintas. A primeira estabelece uma aproximao bastante original entre
democracia e desenvolvimento. Resgatando uma antiga contribuio do filsofo
brasileiro lvaro Vieira Pinto, cujos termos sero explorados em maior profundi-
dade ao final desta introduo, o texto avalia que a crescente presena das massas
na vida poltica (a democratizao fundamental, nas palavras de Vieira Pinto)
um elemento indispensvel a quaisquer processos de desenvolvimento nacional.
A segunda poro do texto parte dessa proposta para avaliar a represen-
tao poltica no Brasil em sua relao com os processos de democratizao.
Nesse sentido, o texto considera o caso brasileiro um experimento de governo
representativo, com incluso formal de adultos como eleitores, mas com baixa
escuta para o tema da democratizao, j que as identidades que constituem o
corpo da representao definem-se de modo distinto e independente das que
esto no corpo do demos. O pressuposto terico o de que a continuidade das
eleies e a ausncia de impedimentos participao eleitoral no cumprem os
requisitos bsicos e suficientes da representao, pois podem estar presentes
em cenrio de descolamento entre o corpo de representantes e o de eleitores.
As razes para que isso ocorra no Brasil, sustenta, enfim, o texto, no estariam
tanto em desenhos institucionais, mas sim no modo pelo qual o eleitorado se
configurou historicamente no pas.
Embora o captulo 1 limite seu campo de anlise ao tema da representa-
o, ele oferece uma contribuio da qual todo este volume se beneficiar: ele
sugere avaliar as instituies e os processos democrticos a partir das possibi-
lidades que estes criam para que as massas exprimam suas demandas e, com
isso, formulem publicamente a exigncia de um projeto de desenvolvimento.
Assim, e sobretudo a partir das contribuies da Parte II, pode-se pensar em
uma agenda de pesquisa sobre democracia e desenvolvimento que discuta se
A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 19
1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas
cujo significado original foi perdido e seu uso corrente se banalizou. Sua utilizao tem mais efeito no nvel da retrica
do que no da aplicao prtica.
24 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
2. A existncia desses grupos autnomos no estatais, particularmente na esfera econmica, tambm discutida em
captulos do volume 3 deste livro, ainda que de outra perspectiva.
A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 27
3. Para muitos autores, este processo denota a emergncia da solidariedade, caracterstica fundamental da ao social
na esfera civil, como princpio organizativo determinante na definio dos arranjos que hoje definem as polticas
pblicas, ao lado dos domnios da autoridade, na esfera estatal, e dos interesses, na esfera do mercado (REIS, 2009;
NAJAM, 1996; WOLFE, 1986; SCHMITTER; STREECK, 1985).
A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 29
perfil vocacional destas nas duas localidades, deixa ver diferenas importantes.
Para dar apenas um exemplo: quando se trata de fazer presso poltica sobre os
executivos, as organizaes civis paulistanas acusam cifras sensivelmente superio-
res s da Cidade do Mxico nos trs nveis da estrutura federativa: 78% dirigem
reivindicaes e reclamos prefeitura (49% na Cidade do Mxico); 72%, ao
Executivo estadual (59% na Cidade do Mxico); e 62%, ao governo federal
(45% na Cidade do Mxico).
Dessa forma, o texto reclama uma compreenso mais realista desta esfera
diversa e complexa que, em ltima anlise, permite falar em muitas sociedades
civis, todas elas construdas politicamente. Se, por um lado, como destacou
Clark (1991), ao investigar-se de perto a magia das organizaes no gover-
namentais (ONGs), corre-se o risco de se desvendar sua seduo e diminuir
seu encanto, por outro, o texto indica ser esse o movimento necessrio para
se compreender de forma mais refinada o impacto efetivo que o crescimento
deste setor produziu, se que isso ocorreu, na difuso de virtudes cvicas e no
aprimoramento da execuo das policies. Conhecer melhor as diferentes con-
figuraes da sociedade civil e sua relao mutuamente constitutiva com os
processos polticos especficos ao Estado um passo necessrio para vislumbrar
o sentido do processo de democratizao da sociedade brasileira e (re)definir os
rumos da interao entre Estado e terceiro setor no contexto de uma sociedade
civil notoriamente mais ativa atualmente.4
4. A nfase nesse sentido no terceiro setor porque esse o objeto de anlise deste autor e do captulo 16, mas o de-
safio aplicar esta postura crtica ao estudo das sucessivas formas organizacionais pelas quais a sociedade civil tem
se apresentado na experincia democrtica brasileira. So includos nessa agenda, portanto, desde os movimentos so-
ciais, predominantes na dcada de 1980 e cujo aparente declnio motiva tanto as inquietaes no captulo 15 quanto
as recentes colocaes de Vianna (2007, 2009), at as formas que, eventualmente, venham a suceder o terceiro setor.
30 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
5. Estes nmeros resultam de pesquisa de opinio realizada pelo Latinobarmetro em 2002, a qual incluiu 19.508
casos para uma populao de aproximadamente 400 milhes de habitantes nos 18 pases compreendidos no relatrio.
A incluso desta pergunta tinha em mente uma distino entre preferncia pela democracia e firme apoio deste
tipo de regime poltico. Os mais de 54% mencionados correspondem ao total da amostra. Entre os que haviam decla-
rado preferncia pela democracia em relao a qualquer outra forma de governo; todavia, as estatsticas no so
mais animadoras: 44,9% afirmaram que apoiariam um governo autoritrio que resolvesse problemas econmicos.
Para mais informaes, ver PNUD (2004).
6. Isso no quer dizer que a luta social por uma noo ampliada de democracia tenha de se dar necessariamente
contra a democracia ou em prejuzo desta. Assim que, como verificam Cummings e Trubek (2009), embora tivesse
como principal objetivo garantir a propriedade e a circulao de capital, a difuso internacional do paradigma mi-
nimalista do Estado de direito criou novas oportunidades para a confrontao das estruturas de poder local em
contextos de transio democrtica na anlise destes autores, por meio da mobilizao jurdica e da afirmao do
direito contra o poder. No mesmo sentido, ver Santos (2007b).
32 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
7. Avritzer (2009) descreve esse processo em maior detalhe, situando o debate e provendo o devido embasamento
terico ao termo instituies participativas.
8. A consolidao bem-sucedida do sistema de controles nas ltimas dcadas o que envolveu o empoderamento dos
rgos de controle e regulao, o fortalecimento de carreiras e a recomposio de quadros, alm de novas legislaes
ou reformas normativas coloca hoje um importante dilema para a democracia brasileira: como compatibilizar o avan-
o dos mecanismos de controle com a necessidade de autonomia e ampliao da capacidade de execuo e inovao
por parte do Estado. Para uma abordagem deste dilema, ver Pires (2009).
9. O volume 1 desta publicao inclui anlises e discusses interessantes sobre o aparato institucional e organizacional
do controle no Brasil.
A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 35
10. O termo experimentalismo institucional retoma argumentos desenvolvidos por Dorf e Sabel (1998) e Unger (1998),
no qual elementos como a multidemensionalidade e a descentralizao de processos ampliam as oportunidades para
que atores e organizaes combinem diretrizes gerais de um sistema jurdico com seu conhecimento local/contextuali-
zado no desenho de instituies e procedimentos adequados para a soluo dos mais diversos problemas. Trata-se de
um processo que reconhece e enfatiza oportunidades de aprendizagem coletiva e inovao, lastreadas na prtica e na
atuao dos envolvidos, enfatizando assim o envolvimento de mltiplos atores em diversos espaos como elemento de
contnua reflexo e aprimoramento da democracia.
36 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
11. Nesse ponto, importante fazer duas ressalvas. Em primeiro lugar, talvez essas sinergias entre representao e
participao no sejam comuns a toda a experincia democrtica latino-americana. No caso dos pases andinos e na
Venezuela, por exemplo, a convivncia entre mecanismos representativos e participativos tem seguido uma lgica dual
e conflituosa (ver captulo 2). Em segundo lugar, interessante notar o movimento reverso que vem caracterizando as
literaturas especficas sobre representao legislativa e participao. Partindo do diagnstico pessimista (ingoverna-
bilidade e instabilidade) sobre a combinao de presidencialismo, federalismo e multipartidarismo no sistema poltico
brasileiro que prevaleceu no perodo logo posterior promulgao da CF/88, os estudos sobre o sistema representa-
tivo vm gradualmente atestando a estabilidade do sistema partidrio, o desempenho relativamente satisfatrio do
Congresso Nacional e de sua produo legislativa, alm de uma interao harmnica entre os Poderes Legislativo
e Executivo (ver captulos 2 e 3 deste volume; FIGUEIREDO; LIMONGI, 2000; MENEGUELLO, 1998; MELO, 2006).
Em outras palavras, a trajetria de prognsticos pessimistas para avaliaes otimistas. Diferentemente, os estudos
sobre participao estiveram inicialmente dominados por discursos terico-normativos que suscitaram elevadas ex-
pectativas sobre o potencial efetivo das instituies participativas. Atualmente, percebe-se que talvez haja limitaes
estruturais que impeam estas instituies de responder s expectativas que lhes so inicialmente atribudas de
transformao da sociedade e de suas relaes com o Estado. Da antev-se dois movimentos necessrios. Por um lado,
devem-se dar passos mais largos na direo da avaliao do efetivo impacto e do desempenho das instituies parti-
cipativas para que se possa determinar a contribuio e como ampli-la desses construtos para o aprimoramento
da gesto e das polticas pblicas. Por outro lado, o recente diagnstico positivo sobre o desempenho do sistema
representativo, em particular do Legislativo federal, no deve ofuscar a necessidade de se tratar de importantes dficits
no papel desempenhado pelas casas legislativas brasileiras, por seus membros e pelos partidos polticos, espelhados
nos baixos nveis de legitimidade apontados repetidamente em pesquisas de opinio pblica.
A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 37
12. Em um extremo, esto os pases em que o Estado utiliza seu poder para punir inimigos e recompensar os amigos; e no
outro extremo, esto Estados em que os cidados so sempre julgados com o devido processo legal. (TILLY, 2007, p. 15).
13. Soma-se a essas quatro variveis uma varivel neutra: a capacidade de o Estado fazer valer as regras definidas, a
capacidade de enforcement.
38 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
14. Para Tilly (2007, p. 13), um regime democrtico na medida em que as relaes polticas entre o Estado e seus
cidados so amplas, igualitrias, protegidas e mutuamente comprometidas.
15. Atestados pela incorporao por parte deste das deliberaes produzidas nas instncias participativas.
A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 39
REFERNCIAS
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Parte I
1 INTRODUO
Do Encilhamento, nos primrdios do regime republicano no Brasil, ao Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado pelo governo federal em 2008,
possvel afirmar que a agenda do desenvolvimento, qualquer que ela seja, tem
sido um atributo do Poder Executivo. Mesmo sem a devida escavao conceitual,
para indicar significados possveis e precisos para o termo desenvolvimento, no
parece ser legtimo desconsiderar a precedncia do Poder Executivo na elaborao
e na aplicao de iniciativas que, com alcances e direes distintas, produzem
alteraes na dinmica da sociedade brasileira.
Na verdade, o juzo anteriormente formulado no deveria soar surpreendente.
A tradio presidencialista brasileira invariante, entre tantos experimentos insti-
tucionais ocorridos ao longo da histria republicana dificilmente poderia confi-
gurar quadro distinto. Uma primeira observao, a olho nu, revela-nos, sem qual-
quer opacidade, que desde os seus tempos iniciais, com a instalao, em 1889,
do governo provisrio chefiado por Marechal Deodoro da Fonseca, a Repblica
encerra um forte componente decisionista. Tal componente manifesta-se na sepa-
rao entre as esferas da deciso poltica e estratgica e da representao. Em outras
palavras, mais que uma tradio presidencialista, em abstrato, o decisionismo aqui
indicado fala da concentrao de atributos decisrios na esfera do Poder Executivo,
sem contrapesos significativos no campo da representao poltica.
Se fosse o caso de iniciar uma avaliao histrica com horizontes tempo-
rais mais dilatados, seria mesmo necessrio fazer que o argumento retrocedesse
no tempo e inclusse a experincia do Imprio na pintura geral. Mesmo com a
devida reserva ctica, que recomenda conteno diante da postulao de inva-
riantes de longa durao como se eles fossem sempre causa de todas as causas ,
no constitui exagero atentar para a presena de um animus decisionista j nos
primeiros momentos da errtica construo nacional. Nunca demais recordar
que a primeira e a mais duradoura das constituies brasileiras, a de 1824,
resultou no que poderamos designar como um ato decisionista originrio, qual
seja, o da outorga imperial da Carta Constitucional, antecedida pela dissoluo
da Assembleia Constituinte, eleita em 1823.1
1. Ver a respeito, Rodrigues (1974, 1975). Para uma viso do que se passava esquerda, ver Leite (2000).
48 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
2. Refere-se, aqui, monumental obra de Faoro (2003) e a sua tese central, a do predomnio do estamento burocrtico
ao longo do processo histrico brasileiro, e na tradio romano-ibrica que o precedeu.
3. Alude-se, aqui, presena de uma tradio intelectual decisionista no Brasil. Tal tradio esteve no centro da
reflexo poltica no Segundo Reinado, em torno do debate sobre atribuies do poder moderador. O momento mais
notvel da querela pode ser encontrado na principal obra de Souza (1862). O pensamento republicano no ficou
imune a esta influncia, tal como pode ser depreendido da obra de autores tais como Alberto Torres, Oliveira Vianna,
Azevedo Amaral, entre outros.
4. Remete-se o leitor a dois textos incontornveis: Manin (1997) e Vieira e Runciman (2008).
Democracia, Representao e Desenvolvimento 49
Para tal fim, possvel tomar a representao ou, de modo mais preciso, o governo
representativo como modo possvel de instituio de um sistema poltico e consi-
derar a democracia como processo social mais amplo e de expresso de demandas
difusas, por vezes igualitrias, por vezes predatrias. Em todo caso, um conjunto
claramente percebido na clssica avaliao feita por Tocqueville a respeito do que
poderamos designar como a emergncia da ordem social e poltica contempornea.5
Tal emergncia teria como um de seus principais operadores a presena de um
imparvel processo de democratizao, devorador da fixidez dos papis sociais e das
normas de estratificao do antigo regime europeu. O prognstico de Tocqueville
bastante conhecido: a forma da sociedade que resultar da presso igualitria depen-
der da operao de modos de canalizao e rotinizao das novas energias partici-
pativas. As sociedades europeias do sculo XIX, atravessadas pela presso igualitria,
tero, naquilo que Madison (1993a, 1993b) definiu como o esquema da representa-
o, um recurso mpar para lidar com a questo. Mais que fazer a denncia de um
ardil oligrquico no inteiramente ausente no processo , importa, sobretudo,
compreender que as caractersticas inerentes ideia de representao tornaram fac-
tvel a sua generalizao, a ponto de fazer que ela passasse a ser pensada como uma
variante da prpria democracia.
Os regimes polticos que resultaram da generalizao do esquema de Madi-
son (1993a, 1993b) podem ser definidos como governos representativos, com bases
eleitorais crescentemente ampliadas. No limite, totalidade dos adultos ser con-
ferida a prerrogativa de escolher representantes e governos. A presso democrtica
e igualitria acabar canalizada por meio de mecanismos representativos, ao passo
que estes, por natureza oligrquica, tendero, em um processo longo e que se
completar no sculo XX, a incorporar em seu mbito a totalidade dos adultos.
importante notar que, nesta chave, define-se um conjunto de sujeitos dotados
de direitos polticos precisos e individualizados.
Ao mesmo tempo em que se democratiza pela extenso do nmero de repre-
sentados, o governo representativo configura um demos de uma forma precisa e
adaptada a seu modo bsico de operao. No levar isto em considerao importa-
ria tomar populaes como naturalmente constitudas por eleitores. Ao contrrio,
trata-se de considerar que a identidade eleitor um artifcio atribudo por uma
experincia particular, qual seja, a do progressivo alargamento dos governos repre-
sentativos. mesmo uma das supersties bsicas da cincia poltica supor que to-
dos sejam naturalmente eleitores e portadores de preferncias e que isto constitua a
mais independente das variveis para compreender a dinmica da poltica.
5. Refere-se tese bsica e conhecida de Tocqueville a respeito do processo aluvional de imposio da igualdade sobre
sociedades egressas do antigo regime. O argumento apresenta-se em suas obras mais importantes (TOCQUEVILLE,
1979, 2005). Para um depoimento, do mesmo autor, a respeito da experincia existencial com os efeitos da demanda
por igualdade, ver Tocqueville (1991).
50 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
6. Trata-se da aula inaugural do curso regular do Instituto Superior de Estudos Brasileiros, pronunciada em 14 de maio
de 1956. Ver Vieira Pinto (1956).
52 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
gnese lhe escapa por inteiro. O processo indicado por Vieira Pinto, nesse senti-
do, claramente pr-poltico. Mais que isso, trata-se do ncleo vinculante do real,
a partir do qual a perspectiva universalisadora da filosofia o ponto de vista do
infinito poder indicar corolrios de ordem prtica e existencial.
O agregado originariamente demogrfico, ao impor o alargamento quan-
titativo da rea da cultura, faz-se acompanhar por um movimento qualitativo
de transformao de conscincia. Este fato, para Vieira Pinto, de importncia
decisiva. neste ponto preciso que a teoria vieiriana da democracia salta da obser-
vao da natureza dos processos demogrficos para a considerao de um mundo
expressivo. Por um efeito de acumulao, estabelece-se um processo de tomada
de conscincia das massas. Rompe-se, de passagem, com um paradigma de cariz
conservador que afirmava a necessria exclusividade da sede da conscincia social
nas elites, algo a configurar um alargamento do nmero de sujeitos reflexivos.
No entanto, o processo de tomada de conscincia no significa tanto pro-
gresso social ou perspectiva de acesso a um clube fechado. A metfora surrada
da incluso no parece ser aqui bem-vinda. Trata-se antes de transformao, se
alguma metfora for necessria, pela indicao dos efeitos especficos da tomada
de conscincia, quando praticada pelas massas: Fazendo o descobrimento da
prpria voz, o homem do povo vai utiliz-la naturalmente para exprimir a misria
de sua condio e reclamar contra ela. (op. cit., p. 16).
Vieira Pinto postula, ainda, a presena de uma proto conscincia, defi-
nida como um mpeto interno a desenvolver-se, a iluminar-se a si mesma, pela
produo ou recepo de ideias, e a passar a formas mais altas e mais claras (...).
Em outros termos, este autor est a indicar a passagem do ser sensitivo para o ser
expressivo, sujeito de uma exigncia consciente. Tal passagem, mais que fato
de ordem psicolgica, pode ser concebida como dotada de atributos metafsicos,
com decisiva significao histrica e social (op. cit., p. 16). Com efeito, pela pas-
sagem, opera-se uma distino entre o homem que sofre e o homem que sabe
por que sofre. A promoo existencial e cognitiva resulta da presena de um novo
operador: a ideia. pela presena da ideia, segundo Vieira Pinto, que a distino
se estabelece: do reconhecimento ftico do sofrimento, o processo de tomada de
conscincia permite representar e exprimir as razes do prprio sofrimento.
Mas h mais a ser revelado nesse processo. A ideia no apenas condio
para a elucidao do que existe, mas passo necessrio para a modelagem do futuro.
O homem que possui uma ideia , ao mesmo tempo, um homem possudo
por essa ideia (op. cit., p. 16). A posse de uma ideia revela a presena de um
processo psicolgico, enquanto que a posse de um indivduo por parte de uma
ideia configura um aspecto sociolgico, posto que vinculado esfera da ao. Pela
complementaridade destes processos, Vieira Pinto est a indicar o que designa
Democracia, Representao e Desenvolvimento 55
como o duplo aspecto das ideologias. A fuso desses aspectos necessria para
a emergncia de uma ideia fundamental, a de projeto: O projeto igualmente
uma ideia, ainda no realizada, mas pensada em funo das representaes atuais,
e s possvel em razo delas. (op. cit., p. 18).
O argumento ontolgico de Vieira Pinto parte do reconhecimento natura-
lstico e demogrfico de um povo sem metafsica, para resultar na demonstrao
de que a prpria ativao imparvel do demos acaba por criar as condies para a
reflexividade e a afirmao de projetos. Nesse sentido, a ideia de desenvolvimento
um corolrio perfeito tanto do autodesenvolvimento permanente desse sujeito
histrico agora revelado, como da democratizao da qual este mesmo sujeito o
elemento propulsor. No por outra razo que quando Vieira Pinto pe-se a des-
trinar as implicaes lgicas e conceituais da ideia de desenvolvimento nacional
comea por defini-lo como um processo, algo que implica derivao de um estado
de outro (op. cit., p. 20). O no desenvolvimento ou o subdesenvolvimento
nessa perspectiva , antes de tudo, um absurdo ontolgico.
A faceta lgico-conceitual do texto de Vieira Pinto igualmente notvel.
Ela subordina-se seguinte mxima: no h interpretao sem categorias prvias
de interpretao. Assim, a categoria principal posta por este autor para lidar com
o tema do desenvolvimento nacional a de processo: o desenvolvimento nacio-
nal um processo (op. cit., p. 19). Mais que um juzo emprico, trata-se de indi-
car as implicaes do uso de um termo processo a um objeto determinado
desenvolvimento nacional. Operao nada inocente, por certo, j que atribui ao
objeto especfico os movimentos da categoria bsica que funda a interpretao.
Em outras palavras, a aplicao do termo processo, como toda operao
metafrica, traz consigo uma srie de mecanismos operadores que devero
estar presentes na construo do significado do objeto em questo. Todo e qual-
quer atributo lgico contido na ideia de processo ter seu rebatimento especfico
quando tratar-se- do tema desenvolvimento, desde que visto sob esta perspectiva
particular a respeito do que significa processo.
Os aspectos inerentes categoria processo, e que agora passam a impregnar
a ideia de desenvolvimento, so os seguintes: finalidade, unidade, especificidade e
ideia de diretriz que resume todos os anteriores.
A natureza de um processo implica a referncia a um fim. Esse aspecto da
finalidade, por sua vez, apresenta-se atado ao da unidade. Se a finalidade a con-
dio de possibilidade de algum trajeto e direo, a unidade o que faz que todos
os momentos pertenam a um mesmo movimento. Pode-se dizer que a finalidade
estabelece uma clusula de orientao, enquanto a unidade o faz com relao a
uma clusula de consistncia.
56 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
7. In modern times almost everyone wants to be governed by representatives (...) every political group or cause wants
representation (...) every government claims to represent.
8. Devemos a expresso a Paine (1989), para quem a representao no se constitui como meio para barrar a ameaa
democrtica, e sim como possibilidade de alargamento da prpria democracia. Em seu contexto imediato, e no do
sculo XIX, Paine foi um perdedor. De qualquer forma, seus textos so teis para quem pretende avaliar o estado da
representao a partir das interpelaes que a presso democratizante acaba por lhe impor.
Democracia, Representao e Desenvolvimento 59
9. Para uma til e vvida reconstituio do debate pr-constitucional norte-americano, ver o excelente ensaio de
Kramnick, em Apresentao aos Federalist Papers, includo na edio brasileira (1993). Ver, ainda, o timo artigo
de Wood (1987).
60 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
10. Para uma til introduo ao universo dos Niveladores, ver Aylmer (1975).
11. () we are your principals, and you are our agents. interessante, ainda, notar que o uso feito por adeptos da
rational choice dos termos agent e principal nada tem a ver com os usos originrios praticados pelos revolucionrios
igualitaristas da Revoluo Inglesa. O uso contemporneo assptico de ambos os termos no faz justia atmosfera
de politizao e conflito social, presente na linguagem dos Niveladores.
12. Ver o excelente e incontornvel livro de Hill (1971). Igualmente obrigatrio, para uma viso geral do debate poltico
durante a Revoluo Inglesa, o livro de Zagorin (1954).
13. A soluo inglesa, encaminhada a partir da Revoluo Gloriosa (1688), implicou a associao entre representao
poltica e oligarquizao. Durante cerca de dois sculos, tal associao apareceu como natural para os defensores do
que viria a ser designado como governo representativo.
Democracia, Representao e Desenvolvimento 61
14. A aproximao entre os universos teolgico e poltico, no tratamento do tema da representao, pode ser vista,
ainda, como algo que se aproxima do juzo de Schmitt, segundo o qual os conceitos fundamentais no mbito da
filosofia poltica podem ser percebidos como secularizaes de concepes teolgicas. Para o argumento original, ver
Schmitt (1988).
15. Para um tratamento histrico e analtico do tema da representao, remete-se o leitor ao recente e timo livro, aqui
j referido, de Vieira e Runciman (2008).
62 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
16. We must lay down the respect for our persons, and put on others, and their affections for whom we speak: for
they speak by us. If the matter which is spoken touchet the poor, then think me a poor man. He that speaks sometimes
must be a Lawyer, sometimes a Painter, sometimes a Merchant, sometimes a mean Artificer. Cf. Sir Edmond DEwes,
The Journals of All Parliaments during the Reign of Queen Elizabeth, London, 1682, p. 667 (apud VIEIRA; RUNCIMAN,
2008, p. 19).
Democracia, Representao e Desenvolvimento 63
17. Mistrio tambm em Burke: o ato individual e emprico da escolha eleitoral dissolve-se na totalizao de um elei-
torado abstrato e numrico que jamais poder se constituir como contraponto real para o exerccio do representante.
H mesmo aqui uma impossibilidade lgica, que anda ao par com outra de natureza ontolgica.
18. A Multitude of men are made One Person, when they are by one man, or one Person, Represented () For it is
the Unity of the Representer, not the Unity of the Represented, that maketh the Person One.
64 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
19. Para um timo tratamento do tema da representao em Hobbes, ver o excelente livro de Jaume (1986).
Democracia, Representao e Desenvolvimento 65
20. H um sentido indelevelmente aristocrtico nas escolhas eleitorais, mesmo as que ocorrem em contextos nos quais
no h restries participao e dotados de forte competitividade. Na medida em que cada eleitor escolhe a melhor
alternativa por exemplo, o melhor candidato o resultado agregado a seleo de uma assembleia de melhores.
Em termos gregos, uma assembleia de aristoi. Logo, uma aristocracia.
21. Tal sensibilidade servir, ainda, de base para as formulaes de Dahl (1971), que sero tratadas adiante de modo
mais pormenorizado. H edio brasileira pela EDUSP com timo estudo introdutrio de Fernando Limongi.
Democracia, Representao e Desenvolvimento 69
22. O sempre providencial lxico de Liddell e Scott (1999, p. 133), registra como significado para a palavra grega
autarkeia as expresses sufficient in oneself, independence.
70 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
entre as duas variveis indicadas. Quer isto dizer que, no limite, no h desem-
penho autnomo de qualquer uma delas, j que o que se passa em uma afetaria,
de forma necessria a outra. Ao comentar tal requisito ontolgico de fundo,
tendo em vista a experincia dos primeiros anos da Nova Repblica governo
Sarney , observou-se que:
Se esta suposio for plausvel, o que dizer, ento, de experincias polticas carac-
terizadas pela disjuno entre o que se passa tanto no eixo vertical como no eixo
horizontal? Situaes nas quais as mudanas no conflito inter elites e a maior incor-
porao parecem seguir caminhos autnomos e exteriores ao domnio acima confi-
gurado. A pergunta, como pode ser depreendida com facilidade, tem por objetivo
colocar sob foco a experincia brasileira recente, representada como de disjuno
entre a maior coextensividade obtida entre polis e governo e a existncia de amplas
franquias de incorporao eleitoral (LESSA, 1989, p. 169).
Em outros termos, a suspeita revelada na altura indicava a possibilidade de
um efeito de ocultao. Mesmo sob a vigncia das condies bsicas para a poliar-
quia por exemplo, institucionalizao com incorporao , um cenrio perverso
pode apresentar-se, marcado pela disjuno entre o que se passa no universo da
polis e o que vai pelo mundo do demos. Mas, mais que uma peculiaridade da cena
brasileira dos anos 1980, essa hiptese est a sugerir dois desdobramentos mais
srios. O primeiro deles, diz respeito aos limites da filosofia pblica hegemni-
ca da democracia representativa, restrita s dimenses da institucionalizao e
da generalizao das franquias eleitorais. O segundo, indica um processo, seno
permanente, ao menos de longo curso na constituio do campo poltico e insti-
tucional brasileiro posterior a 1985, com efeitos presentes at os dias que correm.
Com relao ao debate terico propriamente dito, cabe sustentar que a plena
vigncia das chamadas condies polirquicas pode encobrir situaes nas quais
o mundo das instituies e o domnio dos cidados mantm escassas e errticas
relaes. Para levar adiante tal suposio, necessrio proceder a duas operaes
analticas, tendo como foco o modelo original desenvolvido por Dahl.
Em primeiro lugar, trata-se de diferenciar na primeira dimenso do esquema
dahlsiano liberalizao duas subdimenses distintas: i) o grau de pluralismo e
a institucionalizao do conflito entre as elites, tal como na definio original; e
ii) o que pode ser designado como o grau de coextensividade entre polis e gover-
no ou em que medida o mundo da representao coextensivo ao governo. Tal
procedimento de diferenciao diz, portanto, respeito s relaes entre represen-
tantes entre si e com o governo.
Em seguida, preciso distinguir, da mesma forma, na segunda dimenso
incorporao tambm duas subdimenses distintas: i) a incorporao do de-
mos ao processo eleitoral; e ii) a coextensividade entre demos e polis grau de
72 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
23. Esta seo toma por base parte de ensaio j publicado por Lessa (2006).
24. Para uma avaliaco do impacto dessas crises sobre os processos de institucionalizao poltica, ver Binder (1971).
Ainda que datado em vrios de seus pressupostos, o livro evoca os bons tempos nos quais se praticava boa sociologia
poltica e histrica.
74 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 1
Relaes entre incorporao e constituio de identidades
Sequencial 1 2
Ritmo da
incorporao
Automtico 3 4
25. Na verdade, o Imprio caracterizou-se pela adoo de um processo de incorporao que poderia ser denominado
como sequencial inverso. Entre a franquia estabelecida pela Constituio de 1824 e a ltima reforma eleitoral do Imp-
rio a Lei Saraiva, de 1881 houve, de fato, desincorporao, j que ocorreu uma drstica diminuio no tamanho do
eleitorado. Ver a esse respeito Carvalho (1988), especialmente o captulo 5, e Lessa (1999), especialmente o captulo 1.
26. A esse respeito ver Rodrigues (1965). A confinao, nos limites da polis ilustrada de propostas de incluso eleitoral
dos analfabetos foi atestada, ainda, por Hollanda (1972).
76 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
27. Sobre Reform Act de 1832, ver o excelente estudo de Powell Jr. (1933). Sobre Reform Act de 1867, ver Walton
(1987). Para uma viso de conjunto a respeito do tema da reforma, na Gr-Bretanha do sculo XIX e incio do sculo
XX, ver Pearce e Stearn (1994).
Democracia, Representao e Desenvolvimento 77
28. Sobre a tradio radical e a formao de coalizes visando a reforma eleitoral, o trabalho clssico o de Thompson (1968).
29. Refere-se, aqui, ao timo livro de Schorke (1983) e biografia de Berstein escrita por Gay (1970).
78 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Pelo fato das identidades sociais bsicas se definirem por antecedncia, o siste-
ma representativo ter parte significativa de seu desempenho substantivo marcado
pelo enraizamento social de seus diferentes atores polticos. Da mesma forma, a per-
formance associativa e os modos de articulao de interesses e identidades sociais, por
terem alguma correspondncia com o domnio da poltica formal, podem habitar o
cenrio institucional que contm os atores do mundo da representao. Mesmo que
a chamada crise da representao tenha se abatido, tambm, sobre sociedades em
cuja histria verificaram-se experimentos de aproximao forte entre representao
e identidades sociais, o fato de terem tido tal experincia no constitui aspecto des-
provido de relevncia. Em outros termos, faz diferena enfrentar a crise dos mecanis-
mos representativos com um ativo histrico no qual a representao cumpriu papel
relevante na manufatura da ordem social. O cenrio oposto o da presena de um
passivo histrico, caracterizado pelo baixo enraizamento da representao.
Uma experincia histrica marcada pela incorporao de eleitores, identifican-
do o acesso cidadania poltica a um atributo jurdico, cria condies propiciado-
ras para que agendas substantivas, e o conflito que se estabelece entre elas, sejam
formadas fora do mundo da representao poltica. No se trata de sustentar a
presena de um impedimento histrico e inamovvel para a perspectiva de um
sistema representativo com escuta para o tema da democratizao fundamental,
mas de indicar a fora de um poderoso desafio. A no convergncia entre processo
de formao de identidades fundamentais e incorporao poltico-eleitoral define
uma forma especfica de configurao do demos. O processo pode ser agravado
pelo efeito de atrao exercido pelo Poder Executivo sobre a polis, aqui definida
como o mundo da representao.
que o Poder Executivo, embora institudo e legitimado por meio de manifes-
tao eleitoral do demos, faz da polis o locus prioritrio para a obteno de governa-
bilidade e sustentao. Neste sentido, a polis o demos, para quem detm o governo.
So estes os elementos da coextensividade entre governo e representao. Na medida
em que os partidos so seres da coextensividade, a politizao do social errtica e
tender a seguir o que poderia ser designado como um modelo, ou cultura, de cap-
tura. Em tal modelo, o que importa a afirmao de demandas particularistas, com
a expectativa de resposta direta no plano pblico. natural, na falha de mecanismos
de universalizao da poltica, que o modelo da captura oriente-se preferencialmente
por modalidades de ao direta, dado o aspecto majoritrio que lhes inerente.
Muito do que se est a designar como crise da representao resulta da pre-
sena de um processo de constituio de identidades e presses sociais com baixa
ressonncia no plano da poltica representativa. Isto tanto tem a ver com uma
tendncia autarquizao das instituies representativas, acentuada a partir dos
anos 1980 no Brasil, como com uma relativa inessencialidade dos mecanismos
representativos na configurao das identidades sociais.
Democracia, Representao e Desenvolvimento 79
30. Sobre a legislao eleitoral do Imprio, ver Lyra (1981), Pereira (1983) e Souza (1979).
80 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
31. Para uma considerao mais detida do modelo Campos Sales, ver Lessa (2000).
32. Para uma anlise mais detida das interaes entre Congresso e Poder Executivo, ver Lessa (2000).
Democracia, Representao e Desenvolvimento 81
33. Para uma avaliao da magnitude das transformaes estruturais ocorridas durante os anos do regime de 1964,
ver Santos (1985).
82 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
lder de uma coalizo oposicionista, foi eleito pelo colgio eleitoral, em 1985, de forma
ortodoxa, segundo os cnones do regime cessante. Vale dizer que, em tal processo, o
Congresso apareceu como ator decisivo. Foi neste espao que se estabeleceram os pro-
tocolos de encerramento da ordem autoritria.
um Congresso devotado sua forma e a seu insulamento, pois, que defla-
gra a transio democracia e em seus primeiros anos estabelece com o Executivo
uma relao fortemente amorosa, para retomarmos os termos do ministro Alves
Branco. Os idos do governo Sarney (1985-1990) foram, neste aspecto, notveis.
A captao de apoio parlamentar por parte do governo revestiu-se em privilegiado
laboratrio para se observar as artes do chamado presidencialismo de coalizo.
Ali esteve em jogo no apenas a durao do prprio mandato do presidente em
exerccio, mas, o que mais grave, a prpria conduo do processo constituinte.
Os anos iniciais da democracia, a partir de 1985, estabeleceram um padro
de relacionamento entre o Congresso e o Executivo que ainda est presente na
cena brasileira. A transio brasileira para a democracia pode, nessa chave, ser in-
terpretada como um processo de aproximao e de indistino entre o mundo
da representao e o do governo. Aspectos centrais da ordem constitucional da
Repblica de 1988 permitiram que o Executivo tivesse forte ingerncia na dinmi-
ca do Legislativo. Com efeito, o presidente da Repblica detm um conjunto de
prerrogativas que o definem como o principal ator no processo legislativo. A nova
ordem constitucional, ao mesmo tempo, ps disposio dos diversos atores so-
ciais dispositivos modernos e geis de acesso ao Judicirio, cada vez mais percebido
como arena que, mais que aplicar a lei, indica o que justo e o que deve ser feito.
Os governos que se seguiram experincia de instalao da Repblica de 1988
sucumbiram a essa tradio. O que, de um ponto de vista puramente formal, pode
ser percebido como continuidade na aplicao do modelo do presidencialismo de
coalizo, de um ponto de vista menos formalista exibe a continuidade de uma for-
ma de complementaridade entre parlamento e governo. Em tal forma, o vnculo da
representao isto , o nexo entre representantes e representados aparece como
remoto, litrgico e restrito a temporadas regulares de captura de sufrgio.
7 CONSIDERAES FINAIS
No se ignoram, em todo este debate, argumentos que defendem a inevitabili-
dade de tais artes de aproximao entre Executivo e Legislativo como modo de
obteno de maiorias para viabilizar decises importantes para o pas. Em tal cha-
ve, no entanto, inverte-se a clebre prescrio de La Rochefoucauld: trata-se da
homenagem que a virtude presta ao vcio, a supor, claro, que as intenes sejam
virtuosas. De qualquer modo, o que est em jogo a dissipao de qualquer vest-
gio representativo. a prpria ideia de governo representativo que acaba erodida,
pela passagem a um regime de hiperdistino.
Democracia, Representao e Desenvolvimento 83
REFERNCIAS
Seo IIa
1 INTRODUO
Passadas mais de duas dcadas da reinaugurao de um regime democrtico no
Brasil, a questo hoje parece ser menos a de risco de reveses autoritrios e mais
a de avaliao e balano sobre como a democracia representativa tem funcionado
no pas e na Amrica Latina. Possivelmente aliadas a uma frustrao com o de-
sempenho da democracia representativa, existem vozes cada vez mais audveis
pleiteando ampliao dos espaos de participao popular nas decises sobre
polticas pblicas. Aparentemente, a democracia no continente latino-americano
depara-se com uma nova bifurcao em sua trajetria: a manuteno de padres
tradicionais da democracia representativa ou a ampliao de espaos participativos
diretos, principalmente nos pases da regio Andina (MAINWARING;
BEJARANO; LEONGMEZ, 2006).
Se se acreditar que as propostas de reforma profunda da democracia repre-
sentativa passam por frustrao com o desempenho desta, ento algumas questes
bvias emergem desse debate: quais so os resultados prticos, na forma de polticas
pblicas, ofertados pelo sistema democrtico representativo? As instituies
eleitorais e partidrias permitem a formao de preferncias e decises coletivas?
Mais importante, as decises coletivas, na forma de polticas pblicas, refletem as
preferncias da maioria dos eleitores e atenuam os graves problemas econmicos e
sociais que assolam a regio? Na verdade, essas questes so centrais na discusso
sobre a qualidade da democracia em qualquer pas, no s nos de democratizao
recente e em vias de desenvolvimento econmico. Mas, sem sombra de dvida,
so mais prementes nestes, ainda mais frente s vises oposicionistas que surgem
na Amrica Latina continuidade do regime democrtico representativo e sua
substituio por formatos outros, baseados menos na competio entre elites e
mais na participao popular direta.
Por outro lado, a partir de um ponto de vista mais terico, as questes citadas
anteriormente so importantes para se esmiuar como instituies polticas influen-
ciam, condicionam o comportamento poltico dos atores centrais do regime polti-
co e configuram o dinmico jogo de implementao de polticas pblicas. Assim, ao
tentar-se fazer uma avaliao de como interesses dos diversos setores da populao
90 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
se refletem nas polticas pblicas adotadas pelo sistema poltico, pode-se avaliar
como instituies afetam o comportamento poltico de eleitores e representantes.
Dessa forma, as discusses sobre a qualidade da representao democr-
tica (POWELL, 2004; HAGOPIAN, 2004; MAINWARING; BEJARANO;
LEONGMEZ, 2006), a qualidade do voto e das eleies (AMES; BAKER;
RENN, 2008) e a qualidade do processo decisrio oramentrio e das polti-
cas pblicas (HALLERBERG; SCARTASCINI; STEIN, 2009) tm ganhado
cada vez mais destaque no debate sobre o funcionamento dos sistemas polticos
latino-americanos. Em parte, essa literatura se insere em abordagens de pesqui-
sa mais amplas, sobre o desempenho do regime democrtico (DIAMOND;
MORLINO, 2004; ODONNELL; CULLELL; IAZZETTA, 2004), e deriva
diretamente de um debate anterior sobre os desafios de transio e consolidao
da democracia, principalmente na Amrica do Sul (LEVINE; MOLINA, 2007).
Mais importante, oferece um arcabouo terico e de anlise emprica das distin-
tas dimenses do funcionamento de instituies democrticas existentes hoje.
Dimenses estas que remetem ao encadeamento entre formao de preferncias
individuais e coletivas no eleitorado, passando pela transposio dessas prefe-
rncias para o mundo da poltica, por meio de mecanismos de representao
de interesses, e culminando no processo de tomada de deciso e implementa-
o de polticas pblicas. A metfora proposta por Easton (1965), comparan-
do sistemas polticos com maquinarias que transformam insumos em produtos
por intermdio de processos complexos oportuna. No caso de sistemas polti-
cos, os insumos so as demandas do eleitorado e da sociedade civil organizada.
Estas adentram o sistema poltico, composto por atores e instituies que tomam
decises, vocalizadas por representantes eleitos, e transformam as demandas em
produtos, na forma de polticas pblicas.
A literatura sobre a qualidade da democracia, principalmente em sua di-
menso voltada para a representao de interesses, oferece esquemas analticos e
avaliativos do funcionamento da democracia no Brasil que permitem investigar
como demandas transformam-se em polticas pblicas. Com base nisso, pode-se
avanar na discusso de ideias e propostas que aprimorem o sistema, caso ocorra
o convencimento da necessidade de mudanas.1
Alm disso, esse exerccio pode auxiliar a pensar a dita crise de represen-
tatividade das instituies democrticas na regio, que afeta a credibilidade do
sistema perante a populao (MAINWARING; BEJARANO; LEONGMEZ,
2006; BOOTH; SELIGSON, 2009). possvel especular, inclusive, que o
1. Cabe destacar neste estudo que no h consensos necessrios mnimos para propostas de reforma poltica no Brasil
(RENN, 2007a). Essa uma das razes para a dificuldade de realizao de reformas que vm sendo discutidas no
Congresso Nacional h muito tempo.
Responsividade e Qualidade da Democracia... 91
2. Para um mapeamento dos fruns participativos nas Amricas, ver Cabannes (2004).
3. O conceito de democracia iliberal foi desenvolvido para diferenciar regimes que mantm eleies e instrumentos
de consulta popular, mas enfraquecem ou limitam a possibilidade de oposio, controle e fiscalizao do governo.
Portanto, um regime que privilegia a dimenso da participao, mas restringe a de separao de poderes, de pesos
e contrapesos do modelo madisoniano de democracia. Para uma discusso terica e conceitual sobre democracia
iliberal, ver Zakaria (1997).
92 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
5. Deve ficar claro, portanto, que a proposta deste captulo no de apresentar um diagnstico amplo da qualidade
da democracia em cada uma de suas dimenses. Tal diagnstico pode ser atingido com um esforo coletivo e de cola-
borao entre vrios pesquisadores, que envolva a coordenao de pesquisas em diversas frentes. Esforo desse tipo
pode, inclusive, chegar a concluses interessantes sobre como o progresso em certas frentes relaciona-se com outras,
e como ganhos em uma dimenso podem gerar retrocessos em outras. Mas essas questes mais complexas ficam para
estudos futuros. O objetivo deste trabalho aprofundar a anlise da dimenso da responsividade.
96 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
7. A discusso sobre autonomia relativa do Estado interessante e bastante til pode orientar estudos sobre a
relao entre burocratas, polticos e atores econmicos e sociais no Brasil contemporneo (PRZEWORSKI, 1995;
CARDOSO JR., 2007).
Responsividade e Qualidade da Democracia... 99
9. Ver os trabalhos de Sartori (1976), Lamounier (1987, 1990), Ames (2001) e Mainwaring (1999).
Responsividade e Qualidade da Democracia... 101
Comear-se- por esse ltimo fator, com uma descrio do arcabouo ins-
titucional eleitoral, j que ele condiciona em muito o funcionamento do sistema
partidrio e tambm a formao de preferncias coletivas com base nas prefe-
rncias do eleitor e nas alternativas de escolha existentes. No Brasil, por conta
do sistema presidencialista, tm-se eleies diretas e separadas para os Poderes
Executivo e Legislativo. Em razo do sistema federalista, ocorrem eleies para
esses dois poderes nos trs entes da Federao: Unio, estados e municpios.
As eleies so concomitantes para ambos os poderes, mas no concomitan-
tes para as eleies gerais que abrangem a Unio e os estados e municipais.
Assim, as eleies gerais so intercaladas por eleies municipais, cada uma com
ciclos fixos de quatro anos. Essa caracterstica das regras eleitorais e do sistema de
governo, com eleies concomitantes para os dois poderes, visa aumentar a corre-
lao de foras polticas nos Poderes Executivo e Legislativo, ampliando o espao
para que as mesmas foras ou coalizes polticas tenham poder similar nos dois
poderes. Portanto, eleies concomitantes facilitam a governabilidade do sistema.
Contudo, as regras eleitorais que definem a alocao de cadeiras nos Poderes
Executivo e Legislativo so distintas no Brasil. Para as eleies legislativas, em todos
os nveis da Federao, representantes do Poder Legislativo, em sua cmara baixa na
Unio (Cmara dos Deputados) e em suas cmaras nicas nos estados (Assembleias
Legislativas) e municpios (Cmaras de Vereadores), so eleitos pelo sistema propor-
cional de lista aberta, com mtodo DHondt de alocao de sobras.10 J as eleies
para o Poder Executivo so majoritrias, com sistema de ballotage (dois turnos e que
exigem maiorias absolutas) para os municpios acima de 200 mil habitantes, os es-
tados e a Unio. Portanto, o presidente da Repblica, os governadores e os prefeitos
de municpios grandes so eleitos por esse sistema. Senadores e prefeitos de muni-
cpios pequenos, por sua vez, so eleitos com sistemas majoritrios que no exigem
maiorias qualificadas, sendo que nas eleies para o Senado em um ciclo eleitoral h
a alocao de dois assentos por estado e em outro, apenas de um.
Essa variao nas regras eleitorais em eleies presidenciais e legislativas
gera uma lgica ambivalente no sistema, que, por um lado, concentra poderes
no presidente e no Executivo e, por outro, fragmenta o poder no Legislativo
(PEREIRA; MUELLER, 2000). Essa fragmentao indicada claramente pelo
fato de o partido do presidente deter apenas 20% das cadeiras em mdia nas
ltimas administraes do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e
do Partido dos Trabalhadores (PT). Ou seja, para governar, preciso formar
coalizes. Esse elemento ser central para entender-se o desempenho do lti-
mo estgio do processo de responsividade (a produo de polticas pblicas e a
tomada de deciso no governo).
10. Para maiores explicaes sobre sistemas eleitorais, ver Nicolau (2004).
106 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
11. Para maiores detalhes sobre o que compe cada uma dessas categorias, ver Renn (2009).
110 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 1
Diferenas de atuao entre deputados do Norte e do Centro-Oeste e de So Paulo
Diferena entre mdias
Varivel
(teste-t simples)
Envolvimento em escndalos 0.13(1)
Gastos de campanha 92435(1)
Execuo de emendas oramentrias -0.017
Propostas de legislao apresentadas 3.31
Propostas de legislao aprovadas 0.44 (2)
Fiscalizao e controle 3.75
Nessa mesma linha, Bohn (2006) pergunta quais foram os efeitos da despro-
porcionalidade entre populao da circunscrio eleitoral e nmero de cadeiras
para alguns importantes aspectos do funcionamento do sistema poltico brasi-
leiro. Primeiro, a autora indica que os pequenos partidos polticos tm sofrido
com a desproporcionalidade. Esses partidos polticos arregimentam mais votos
nas regies que so sub-representadas do Sudeste, do que nas sobrerrepresentadas
do Norte, Centro-Oeste e Nordeste. Entre os partidos grandes no Brasil, o PT e
o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) tm sido, at 2002, os
que mais perdem com a desproporcionalidade. O Partido da Frente Liberal PFL
(atual Democratas DEM) , o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido
Progressista (PP) so os que mais ganham.
Alm disso, a autora avalia na prtica quais foram as posies de parla-
mentares das diferentes regies em votaes importantes durante a Assembleia
Constituinte de 1986. Com isso, a autora avalia se deputados de regies sobrer-
representadas e menos desenvolvidas economicamente serviram como atores com
capacidade de veto nas propostas de reforma do Estado orientadas racionali-
zao da administrao pblica, bem como de reforma poltica. Segundo ela, os
resultados so mistos, apontando ora para votaes em bloco nas regies, ora para
rupturas dos padres de votao nas regies. Ou seja, no h evidncias fortes de
que os parlamentares das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste sempre atuam
da mesma forma e de maneira distinta de deputados das regies Sul e Sudeste.
Responsividade e Qualidade da Democracia... 111
12. Partidos polticos podem concorrer em eleies isoladamente ou em coligaes com outros partidos.
112 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
4 CONSIDERAES FINAIS
Finda a discusso j referida, que revisitou diversos estudos sobre as diferentes
dimenses do processo de responsividade, tentando concaten-los por meio das
orientaes tericas extradas dos trabalhos de Powell (2004), chegamos, como
fez Hagopian (2004), a um saldo positivo da avaliao do processo de responsivi-
dade no Brasil, com poucas ressalvas. A maioria dos estudos mencionados ante-
riormente no retrata o caso brasileiro como catico e ingovernvel. Tampouco
o v como restringindo a participao e a representao de interesses. Por ltimo,
h uma viso, principalmente nos estgios iniciais do processo de responsividade
(de formao e agregao de preferncias) que as instituies eleitorais no geram
distores graves. No ltimo momento do processo, o de produo de polticas,
quando surgem mais discordncias sobre os entraves criados pelo arcabouo
institucional: vale destacar, no entanto, que as vises negativas tm sido minori-
trias no debate sobre o funcionamento do Poder Legislativo e sua relao com
o Executivo no Brasil. Parece que em aspectos procedimentais, de contedo e de
resultados, a qualidade do processo de representao de interesses no Brasil alta
e a responsividade s demandas de diversos setores tem sido contemplada. Ser
que se pode aventar que o sistema poltico brasileiro, ao combinar regras que
ampliam a representao de interesses nas eleies legislativas, mas concentram
poder no Executivo, tambm eleito diretamente, leva a resultados positivos na
produo de polticas pblicas que combatem problemas crnicos do pas como
a desigualdade de renda, a pobreza e a excluso social e poltica? As indicaes j
referidas apontam nessa direo.
Claro, h ainda questes que requerem mais estudos e que so preocu-
pantes. O financiamento de campanha, que pode distorcer a responsivida-
de, levando o governo a privilegiar certos setores, e a corrupo so temas
que podem enviesar o processo de responsividade e que ainda no foram
suficientemente analisados. Essas questes no so triviais, mas tampouco
esto sendo ignoradas por polticos e pela sociedade civil, que tem discutido
o tema e pensando em aprimoramentos institucionais por intermdio de
reformas no sistema poltico.
Nesse sentido, a campanha recente com participao ativa de diversos mo-
vimentos sociais, organizaes no governamentais (ONGs), entidades de classe
e religiosas, como a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), que
resultou na proposta legislativa de iniciativa popular determinando que cidados
considerados culpados em primeira instncia sejam proibidos de se candidatar
a cargos pblicos eletivos, um exemplo bastante interessante de tal situao.
Pode-se aventar que os recorrentes escndalos de corrupo tm gerado, cada vez
mais, reaes contundentes da sociedade civil e das instituies de fiscalizao
118 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
13. Nesse sentido, nossas concluses diferem do tom mais institucional defendido por Diniz (2005).
14. Obviamente, a volta das eleies diretas para presidente da Repblica, em 1989, importante fator institucional
para o sucesso atual do regime poltico brasileiro. Sem dvida, essa uma mudana institucional que no pode ser
descartada.
Responsividade e Qualidade da Democracia... 119
REFERNCIAS
1 INTRODUO
Este trabalho analisa a lgica que orienta os arranjos polticos eleitorais e go-
vernamentais e avalia seu impacto sobre a dinmica partidria. As possibilida-
des representativas contidas nas regras do sistema, por um lado, e a capacidade
de governo gerada pelos variados arranjos constitudos pela dinmica com-
petitiva nos vrios nveis, por outro, so pontos centrais para compreender
as perspectivas de desenvolvimento nacional e regional, pois implicam nos
parmetros de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo e entre
governo e populao.
A combinao de presidencialismo, federalismo e multipartidarismo tem
sido apontada pela literatura especializada como uma combinao imprudente,
que condiciona os nveis de governabilidade e estabilidade do sistema poltico
(MAINWARING, 1993, 1997; LINZ; VALENZUELA, 1994). No entanto, na
Amrica Latina em geral e no Brasil em especfico, esta tem sido uma combinao
estvel e dominante e, sob a lgica da formao de coalizes governamentais, tem
tido impacto positivo sobre as relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo e
as formaes partidrias (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2000; MENEGUELLO,
1998; MALAMUD, 2001).
No caso brasileiro, desde que as regras do sistema foram consagradas pela
Constituio Federal (CF) de 1988, vrios indicadores apontam para a estabiliza-
o do sistema partidrio. No plano da representao poltica, em uma dinmica
que se torna visvel a partir das eleies de 1994, o fluxo de partidos efetivos,
da fragmentao parlamentar e do ndice de volatilidade traduzem esse processo
(MELO, 2006).
Em nvel federal, possvel observar que o movimento de presidencia-
lizao da poltica partidria tem uma clara evoluo a partir de meados dos
anos 1990. O poder atrativo dos recursos de poder contidos nas chefias do
Executivo, os nveis de autonomia embutidos no sistema e, finalmente, a per-
sonalizao do processo eleitoral que se estabelece para as lideranas fazem da
dinmica eleitoral presidencialista o eixo da formatao do sistema partidrio.
128 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 1
Coligaes e partidos concorrentes nas eleies presidenciais 1989-2006
1989 2002 2006
1994 1998
(1o turno) (1o turno) (1o turno)
PSDB/PFL
PRN (PST-PSL) PSDB/ PFL PSDB/PFL/PPB/PTB/PSD PSDB/PMDB
(PPS)1
PT/PRB/PCdoB
PT (PSB- PCdoB) PT/PSB/PCdoB/PPS/PV/PSTU PT/PDT/PSB/PCB/PCdoB PT/PL/PCdoB/PMN/PCB
(PL,PSB, PRTB)1
PDT PMDB/PSD PPS/PL/PAN PPS/PDT/PTB PSOL/PCB/PSTU
PSDB Prona PTdoB PSB/PGT/PTC PSL
PDS PDT PMN PSTU PDT
PL (PDC) PPR PSDC PCO PSDC
PMDB PRN PSN
PCB PSC PTN
PFL PSC
PSD(PDN) PSN
PTB Prona
Prona PV
PSP
PP
PCN
PN
PLP
PV
PMN
PPB
PDCdoB
Fonte: <http://jaironicolau.iuperj.br>.
Nota: 1 Partidos em apoio informal.
Obs.: Em negrito, as coligaes vencedoras.
TABELA 2
Composio de governos e apoio respectivo na Cmara dos Deputados 1985-2006
Coligaes de governo partidos repre- Apoio na Cmara dos Deputados
sentados nas equipes ministeriais (%)
Tancredo Neves/
PMDB/PFL 56,6
Sarney - 1 (1985/1986)
Sarney - 2 (1987) PMDB/PFL 77,6
Sarney - 3 (1989) PMDB/PFL 53,4
Collor - 1 (1990) PRN/PFL/PDS 28,7
Collor - 2 (1992) PRN/PFL/PDS/PTB/PL 43,6
Itamar - 1 (1992) PMDB/PFL/PSDB/PTB/PSB 55,4
(Continua)
Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a Lgica de Coalizes 131
(Continuao)
Coligaes de governo partidos repre- Apoio na Cmara dos Deputados
sentados nas equipes ministeriais (%)
Itamar - 2 (1993) PMDB/PFL/PSDB/PP 52,5
Itamar - 3 (1994) PMDB/PFL/PSDB/PP 52,5
FHC I - 1 (1995) PSDB/PFL/PTB/PMDB 56,4
FHC I - 2 (1996) PSDB/PFL/PMDB/PPB 77,0
FHC I - 3 (1997) PSDB/PFL/PMDB/PPB 78,0
FHC I - 4 (1998) PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS/PTB 76,6
FHC II - 1 (1999) PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS/PTB 74,3
FHC II - 2 (2001) PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS 68,2
FHC II - 3 (2002) PSDB/PFL/PMDB/PPB 62,0
FHC II - 4 (2002) PSDB/PMDB/PPB 45,1
Lula I - 1 (2003) PT/PSB/PDT/PPS/PCdoB/PV/PL/PTB 49,3
Lula I - 2 (2005) PT/PSB/PPS/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB 62,0
Lula I - 3 (2005) PT/PSB/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB 59,8
Lula I - 4 (2005) PT/PSB/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB 69,0
Lula I - 5 (2006) PT/PSB/PCdoB/PV/PTB/PMDB/PP/PRB 69,0
Lula I - 6 (2006) PT/PSB/PCdoB/PV/PTB/PMDB/PP 58,4
2. A verticalizao resultou de uma interpretao da Lei no 9.504/1997 pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a partir
da consulta do deputado Miro Teixeira (PDT/RJ) e definida por meio de resposta pelo tribunal em maro de 2002
(Resoluo no 21.002/2002) (FLEISHER, 2007). Em maro de 2006, o TSE reafirmou a medida para a eleio desse ano.
134 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
4 CONSIDERAES FINAIS
A complexidade do ambiente institucional que acolhe a competio democrtica
dificulta a clara identificao de seus efeitos sobre o sistema partidrio. Em uma
estrutura de poder presidencialista e federativa, funcionam lgicas eleitorais dis-
tintas, sistema majoritrio, sistema proporcional e coalizes partidrias.
Sabemos que desde 1994 algum equilbrio vem ocorrendo, controlando
a movimentao partidria luz dos arranjos polticos nacionais dominantes.
Mas sabemos tambm que os espaos polticos estaduais e as estruturas de incen-
tivos nestes estabelecidos promovem cenrios mltiplos, distintos, com partidos
de tamanhos variados que buscam sobrevivncia em estratgias variadas.
Os dados do perodo analisado mostram que as coligaes estaduais ven-
cedoras traduzem os arranjos das competies presidenciais, sugerindo que
144 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
REFERNCIAS
Anexo
TABELA 3
Cadeiras partidrias obtidas nas assembleias estaduais pelas coligaes a governa-
dor vencedoras 1994
Partidos sem Cadeiras obtidas Coalizo na
Coligaes partidrias 1o turno 2o turno
Estados ganhos/ na Assembleia Assembleia
vencedoras 1994 (%) (%)
total coalizo Legislativa Legislativa1 (%)
Rondnia PMDB (PSB/PSDB) 1/3 42,5 63,1 4+0+2=6 25,0
Acre PPR (PP) 1/2 46,8 53,7 8+0=8 33,3
7+2+3+1+
Amazonas PPR(PFL/PTB/PP/PDT) 1/5 62,3 54,2
0 = 13
Roraima PTB(PSC/PRN) 1/3 44,6 58,5 5+2+0=7 41,2
PSDB (PDT/PTB/PCB/ 2+3+2+0+
Par 3/7 37,2 62,7 24,4
PPS/PFL/PSB) 0 + 3 + 0 = 10
PSB (PDT/PT/PV/ 1+1+1+0+
Amap 2/5 48,2 54,9 5,9
PCdoB) 0=3
PPR (PTB/PFL/PMN/ 9+0+5+0+
Tocantins 3/6 58,7 62,5
PP/PV) 1 + 0 = 15
Maranho PFL 47,2 50,6 10 23,8
PMDB (PDT/PPS/ 5+0+0+0+
Piau 4/6 37,4 55,8 16,7
PMN/PSDB/PCdoB) 1+0=6
20 + 4 + 1
Cear PSDB (PDT/PTB) 55,3 54,4
= 25
Rio Grande do
PMDB 52,7 8 33,3
Norte
19 + 0 + 0 +
PMDB(PSC/PPS/PP/
Paraba 5/7 46,6 58,3 1+0+0+0 55,6
PSD/PRP/PSDB)
= 20
16 + 4 + 2 +
PSB (PDT/PT/PPS/
Pernambuco 4/7 54,1 0+0+0+0 45,0
PMN/PV/PCdoB)
= 22
PMDB (PSB/PTB/PL/ 6+2+1+0+
Alagoas 3/6 79,4 33,6
PCdoB/PSD) 0 + 0 = 10
PSDB (PMDB/PFL/ 1+4+7+4+
Sergipe PPR/PRP/PPS/PL/PTB/ 6/11 47,6 51,7 0+0+0+1+ 71,0
PTdoB/PSC/PSD) 0 + 0 + 0 = 17
19 + 4 + 0 + 7
Bahia PFL (PTB/PSC/PL) 1/4 49,3 58,6 47,6
= 30
8 + 10 + 4
Minas Gerais PSDB (PTB/PL) 1/3 27,2 58,7 28,6
= 22
Esprito Santo PT (PSB/PCdoB) 46,6 63,0 4+2+0=6 20,0
Rio de Janeiro PSDB 37,2 56,1 14 20,0
So Paulo PSDB (PFL) 46,8 56,1 17 + 5 = 22 23,4
Paran PDT 54,8 9 16,7
PMDB (PTRB/PMN/ 10 + 0 + 0 + 0
Santa Catarina 5/6 34,0 50,8 25,0
PSD/PV/PRP) + 0 + 0 = 10
(Continua)
148 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
(Continuao)
TABELA 4
Votao das coligaes a governador vencedoras, cadeiras e votaes partidrias
obtidas nas assembleias estaduais e ganhos 1998
Partidos sem Coalizo na
Coligaes partidrias 1o turno 2o turno Cadeiras obtidas na
Estados ganhos/ Assembleia
vencedoras 1998 (%) (%) Assembleia Legislativa
total coalizo Legislativa1 (%)
(Continuao)
PMDB (PPB/PPS/PAN/
Rio Grande 8+4+0+0+0+0+
PRTB/PMN/PRN/PSD/ 7/9 50,2 50,0
do Norte 0 + 0 + 0 = 12
PTdoB)
PMDB (PPB/PDT/PTB/
18 + 1 + 2 + 0 + 1 + 0
Paraba PSL/PST/PSC/PL/PFL/ 4/10 80,7 88,8
+ 0 + 0 + 5 + 5 = 32
PSDB)
PMDB (PPB/PST/PTN/PL/ 4 + 3 + 0 + 0 + 1 + 12
Pernambuco 3/8 64,1 42,8
PFL/PSDC/PV) + 1 + 0 = 21
PSB (PDT/PT/PST/PTN/ 3+0+2+0+0+0
Alagoas PPS/PSN/PMN/PV/PRP/ 10/13 58,6 +0+0+0+0+0+ 22,2
Prona/PCdoB/PTdoB) 0+1=6
PSDB (PPB/PMDB/PSC/ 4+2+5+1+0+1+
Sergipe 2/8 40,2 54,4 62,5
PL/PPS/PMN/PV) 2 + 0 = 15
PFL (PPB/PTB/PMDB/ 23 + 6 + 5 + 4 + 0 + 3
Bahia 2/9 69,9 73,0
PST/PSC/PL/PRN/PTdoB) + 4 + 0 + 1 = 46
PMDB (PSL/PST/PTN/
9+0+1+0+1+3+
Minas Gerais PSC/PL/PPS/PAN/PRTB/ 6/11 44,3 57,6 24,6
2 + 0 + 0 + 3 + 0 = 19
PMN/PTdoB)
PSDB (PPB/PL/PFL/ 4+1+0+6+0+
Esprito Santo 2/6 61,3 36,6
PSDC/PV) 0 = 11
Rio de PDT (PT/PCB/PSB/
1/5 46,9 58,0 3 + 7 + 0 + 3 + 1 = 14 20,0
Janeiro PCdoB)
So Paulo PSDB (PTB/PSD) 1/3 23,0 55,4 21 + 5 + 0 = 26 27,6
PFL (PPB/PTB/PSL/PST/ 13 + 8 + 9 + 0 + 0 + 0
Paran PTN/PSC/PL/PPS/PRN/ 9/14 52,2 +1+0+0+0+2+0 62,2
PSB/PSD/PRP/PTdoB) + 0 + 0 = 33
PPB (PTB/PSL/PST/PL/ 10 + 1 + 0 + 0 + 0 + 9
Santa
PFL/PAN/PSDC/PRTB/ 9/13 58,9 +0+0+0+0+0+3 57,5
Catarina
PGT/PRN/PSDB/PTdoB) + 0 = 23
Rio Grande
PT (PCB/PSB/PCdoB) 2/4 45,9 50,8 12 + 0 + 1 + 0 = 13 23,6
do Sul
Mato Grande PT (PDT/PPS/PAN/PSB/ 1+3+2+0+0+
3/6 32,8 61,3 25,0
do Sul PCdoB) 0=6
Mato Grosso PSDB (PMN/PSB/PV) 2/4 53,9 6+0+1+0=7 29,1
PSDB (PPB/PTB/PFL/
Gois 2/5 48,6 53,3 6 + 3 + 0 + 2 + 0 = 11 26,8
PSDC)
Distrito PMDB (PPB/PST/PRN/ 5+1+0+0+1+0+
5/8 39,2 51,7 29,1
Federal PSD/PRP/Prona/PTdoB) 0+0=7
TABELA 5
Votao das coligaes a governador vencedoras, cadeiras e votaes partidrias
obtidas nas assembleias estaduais e ganhos 2002
Partidos sem Coalizo na
Coligaes partidrias 1o turno 2o turno Cadeiras obtidas na
Estados ganhos/ Assembleia
vencedoras 2002 (%) (%) Assembleia Legislativa
total coalizo Legislativa1 (%)
Rondnia PSDB 29,6 59,1 3 12,5
PT (PV/PTdoB/PMN/ 5+0+0+2+2+2
Acre 2/7 63,6 54,1
PCdoB/PL/PSDC) + 2 = 13
PPS (PFL/PTB/PDT/PSL/ 1+5+2+1+0+0+
Amazonas PTN/PSC/PSD/PSDC/ 7/13 52,4 1+0+2+0+0+0 50,0
PRP/PHS/PAN/Prona) + 0 = 12
PSL (PT/PST/PTN/PL/PFL/
3+1+2+2+0+2+
PAN/PSDC/PHS/
Roraima 7/14 48,7 53,5 1+0+0+0+1+0+ 50,0
PMN/PRP/Prona/PCdoB/
0 + 0 = 12
PTdoB)
PSDB (PRP/PPB/PTdoB/
7+0+2+0+2+0+
Par PSD/PV/PST/PFL/PRTB/ 7/11 34,5 51,7 31,7
2 + 0 + 0 + 0 + 0 = 13
Prona/PSDC)
PDT (PPB/PTB/PPS/PSD/ 3+0+1+2+2+0+
Amap 4/9 36,8 54,6 33,3
PTdoB/PAN/PSL/PRTB) 0+0=8
PFL (PPB/PSL/PST/PAN/
7+4+0+0+0+0+
Tocantins PRTB/PRP/Prona/ 7/11 60,6 62,5
0 + 0 + 0 + 0 + 4 = 15
PTdoB/PSD/PSDB)
PFL (PST/PSDC/PSC/ 14 + 0 + 0 + 1 + 3 + 6
Maranho 3/7 51,1 57,1
PMDB/PSD/PV) + 0 = 24
PT (PTN/PCdoB/PL/ 3+0+0+1+0+0+
Piau 6/8 51,0 13,3
PTdoB/PAN/PCB/PMN) 0+0=4
Cear PSDB (PPB/PSD/PV) 1/4 49,8 50,0 17 + 2 + 1 + 0 = 20 43,4
Rio Grande
PSB (PGT/PST) 2/3 37,6 61,0 2+0+0=2 8,3
do Norte
PSDB (PFL/PST/PSD/ 10 + 4 + 0 + 0 + 0 +
Paraba 4/6 47,2 51,4 38,8
PV/PRTB) 0 = 14
Pernambuco PMDB (PFL/PPB/PSDB) 60,4 7 + 7 + 3 + 6 = 23 46,9
PSB (PST/PAN/PHS/PSC/ 4+0+0+0+0+0
Alagoas PTC/PSDC/PV/Prona/ 8/13 52,9 +0+0+1+1+0+ 33,3
PRP/PGT/PTdoB/PSL) 2+1=9
PFL (PPB/PDT/PST/PPS/ 3+1+3+0+3+0+
Sergipe 4/8 43,6 55,0 41,6
PHS/PSD/PTdoB) 0 + 0 = 10
Bahia PFL (PPB/PTB/PTN/PST ) 1/5 53,7 18 + 7 + 4 + 0 + 4 = 33 52,3
PSDB (PPB/PSL/PTN/PFL/ 11 + 6 + 0 + 0 + 5 + 0
Minas Gerais 3/8 57,7 32,4
PAN /PRTB/PHS/PV) + 2 + 0 + 1 = 25
Esprito PSB (PSD/PSC/Prona/ 2+0+1+0+0+0+
7/9 54,0 10,0
Santo PTdoB/PV/PAN/PSL/PHS) 0+0+0=3
Rio de PSB (PPB/PST/PTC/PSC/ 12 + 6 + 0 + 0 + 3 + 0
5/8 51,3 30,0
Janeiro PRP/PSD/PGT) + 0 + 0 = 21
So Paulo PSDB (PFL/PSD) 1/3 38,3 58,6 18 + 6 + 0 = 24 25,5
Paran PMDB 26,2 55,2 8 14,8
(Continua)
Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a Lgica de Coalizes 151
(Continuao)
Partidos sem Coalizo na
Coligaes partidrias 1o turno 2o turno Cadeiras obtidas na
Estados ganhos/ Assembleia
vencedoras 2002 (%) (%) Assembleia Legislativa
total coalizo Legislativa1 (%)
Santa
PMDB (PSDB) 30,1 50,3 7 + 3 = 10 25,0
Catarina
Rio Grande
PMDB (PHS/PSDB) 1/3 41,2 52,7 9 + 0 + 3 = 12 21,8
do Sul
Mato Grosso PT (PSL/PTN/PSC/PL/ 3+2+0+0+3+0+
2/8 48,3 53,7 37,5
do Sul PSDC/PSD/PCdoB) 0+1+0+0+0=9
PPS (PPB/PTN/PSC/PFL/ 2+1+0+0+3+0
Mato Grosso PAN/PSDC/PRTB/PSD/ 9/12 50,7 +0+0+0+0+0 25,0
PV/PRP/PTdoB) +0=6
PSDB (PPB/PSL/PST/PSC/ 12 + 4 + 0 + 1 + 0 + 3
Gois PFL/PAN/PSDC/PRTB/ 5/12 51,2 +0+1+0+1+0+ 56,0
PHS/PSD/PRP) 1 = 23
Distrito PMDB (PFL/PRP/PSD/ 5+2+0+2+2+0
3/7 43,0 50,6 45,8
Federal PSDB/PSL/PST) + 0 = 11
TABELA 6
Cadeiras partidrias obtidas nas assembleias estaduais pelas coligaes a governador
vencedoras 2006
Partidos sem Coalizo na
Coligaes partidrias vence- 1o turno 2o turno Cadeiras obtidas na
Estados ganhos/ Assembleia
doras 2006 (%) (%) Assembleia Legislativa
total coalizo Legislativa1 (%)
2+2+0+0+2+
Rondnia PPS (PTN/PFL/PAN/PV/Prona) 3/6 54,1 25,0
0=6
PT (PP/PL/PRTB/PMN/PSB/ 7+1+0+0+2+2
Acre 2/7 53,1 58,3
PCdoB) + 2 = 14
Amazonas PMDB (PP/PTB/PRTB/PMN) 50,6 4 + 3 + 1 + 1 + 2 = 11 45,8
Roraima PSDB (PP/PTB/PL/PFL) 2/5 62,4 4 + 0 + 0 + 3 + 3 = 10 41,6
Par PT (PRB/PTN/PSB/PCdoB) 2/5 37,5 54,9 6+1+0+1+0=8 19,5
3+0+3+2+1+
Amap PDT (PP/PMDB/PV/PSC/Prona) 2/6 53,7 37,5
0=9
Tocantins PMDB (PPS/PFL) 51,5 6 + 1 + 4 = 11 45,8
Maranho PDT (PPS/PAN) 1/3 34,4 51,8 6+1+0=7 16,6
Piau PT (PSB/PTB/PCdoB/PL) 61,7 5 + 2 + 2 + 1 + 1 = 11 36,6
PSB (PT/PCdoB/PMDB/PRB/ 8+3+1+7+0+0+
Cear 3/8 62,4 50,0
PP/PHS/PMN/PV) 2 + 0 + 2 = 23
Rio Grande PSB (PTB/PT/PL/PPS/PHS/ 4+0+1+0+1+1+
4/9 49,6 52,4 50,0
do Norte PMN/PCdoB/PTdoB) 5 + 0 + 0 = 12
PSDB (PP/PTB/PTN/PL/PFL/ 9+1+1+0+0+6+
Paraba 4/8 49,7 51,4 47,2
PTC/PTdoB) 0 + 0 = 17
Pernambuco PSB (PP/PDT/PSC/PL) 33,8 65,4 7 + 1 + 2 + 2 + 1 = 13 26,5
Alagoas PSDB (PMDB/PPS/PTdoB) 55,9 2+1+1+2=6 22,2
PT (PTB/PMDB/PL/PSB/ 4+1+1+1+1+
Sergipe 1/6 52,5 33,3
PCdoB) 0=8
PT (PMDB/PCdoB/PSB/PPS/ 10 + 6 + 3 + 1 + 0 + 0
Bahia 4/9 52,9 33,3
PV/PTB/PMN/PRB) + 0 + 1 + 0 = 21
PSDB (PP/PTB/PSC/PL/PPS/ 16 + 4 + 3 + 3 + 3 + 4
Minas Gerais 1/10 77,0 54,5
PFL/PAN/PHS/PSB) + 7 + 0 + 1 + 1 = 42
Esprito Santo PMDB(PTB/PFL/PSDB) 77,3 3 + 4 + 3 + 1 = 11 36,6
Rio de PMDB (PTB/PP/PSC/PL/PAN/ 17 + 1 + 2 + 5 + 2 + 2
41,4 68,0 47,1
Janeiro PMN/PTC/Prona) + 2 + 1 + 1 = 33
So Paulo PSDB (PFL/PTB/PPS) 57,9 24 + 11 + 4 + 5 = 44 46,8
Paran PMDB (PSC) 1/2 42,8 50,1 17 + 0 = 17 31,4
Santa PMDB (PFL/PSDB/PPS/PRTB/ 11 + 6 + 6 + 1 + 0 + 0
4/8 48,9 52,7 60,0
Catarina PTdoB/PAN/PHS) + 0 + 0 = 24
Rio Grande PSDB (PSC/PL/PPS/PFL/PAN/ 5+0+0+4+3+0+
8/11 32,9 53,9 21,8
do Sul PRTB/PHS/PTC/Prona/PTdoB) 0 + 0 + 0 + 0 + 0 = 12
Mato Grosso PMDB (PSC/PL/PPS/PFL/PAN/ 7+0+3+0+1+0+
5/11 61,3 62,5
do Sul PRTB/PMN/PTC/PSDB/PTdoB) 1 + 0 + 0 + 2 + 1 = 15
PPS (PTB/PP/PMDB/PTN/PL/ 5+1+4+4+0+5
Mato Grosso PFL/PAN/PRTB/PMN/PTC 8/13 65,4 +0+0+0+0+0+ 79,1
PSB/PV ) 0 = 19
PP (PTB/PTN/PL/PPS/PAN/ 2+4+0+4+0+0+
Gois PRTB/PHS/PMN/PV/PRP/ 8/13 48,2 57,1 0 + 0 + 0 + 0 + 0 + 10 53,6
PSDB/PTdoB) + 2 = 22
Distrito PFL (PP/PTN/PSC/PL/PPS/ 4+1+0+0+1+1+
2/8 50,4 37,5
Federal PMN/Prona) 1+1=9
Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>.
Nota: 1 Os dados sublinhados indicam que o percentual de cadeiras legislativas obtidas pela coalizo superior a 50%.
Obs.: As agremiaes em itlico so as que no obtiveram cadeiras na Assembleia Legislativa.
Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a Lgica de Coalizes 153
TABELA 7A
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado
Federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e a Cmara
dos Vereadores Acre, 1994 e 1996
Deputados Deputados
Presidente Governador Senador 19962
federais estaduais
PSDB PSDB 2
PTB
27,3 46,3
PMDB PMDB 37,6 4 6 9 57
4,4 10,6
PSD
PT PT 21,4 2 3 19
PSB PSB
PCdoB PCdoB 1 6
27,0 23,8 24,7
PV PV 1
PSTU PSTU
PPS
PMN 2 1 12
PL 1
PSL 2
TABELA 7B
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado
Federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e a Cmara
dos Vereadores Acre, 1998 e 2000
Deputados Deputados
Presidente Governador Senador 2000
federais estaduais
Votao Votao
Prefeitos/ Vereadores/
Coligao nacional estadual Coligao 1o turno Votao Cadeiras Cadeiras
cadeiras cadeiras
1o turno 1o turno
PFL PFL 3 3 2 32
26,3
PPB PPB 18 1 5 5 25
PSD 53,1 46,8
PTB PTB
PSDB PSDB 2 3 24
PT PT 52,9 2 3 7 46
PDT PDT 1 2
31,7 30,9
PSB PSB 3
PCdoB PCdoB 1 7
PCB
PSL 57,7
PL 2 1
PMN 0,4 0,8 PMN 4 14
PPS 11 13,9 PPS 10
PL
PAN
PV 0,3 0,4 PV
PTdoB 3
Prona 2,1 5,4 Prona 1,3
PSTU 0,3 0,3
PTdoB 0,3 0,5
PSDC 0,3 0,3
PTN 0,2 0,2
PSC 0,2 0,1
PSN 0,2 0,3
PMDB 29,1 1 4 5 41
14,7
PRTB 1
TABELA 7C
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado
Federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e a Cmara
dos Vereadores Acre, 2002 e 2004
Deputados Deputados
Presidente Governador Senador 2004
federais estaduais
Votao Votao Votao
1o Prefeitos/ Vereadores/
Coligao nacional nacional estadual Coligao Votao Cadeiras Cadeiras Partido
turno cadeiras cadeiras
1o turno 2o turno 1 turno
o
TABELA 7D
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado
Federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e a Cmara
dos Vereadores Acre, 2006 e 2008
Deputados Deputados
Presidente Governador Senador 2008
federais estaduais
Nacional Estadual Nacional 1o Prefeito/ Vereadores/
Coligao Coligao Votao Cadeiras Cadeiras
1o turno 1o turno 2o turno turno cadeiras cadeiras
PSDB PSDB 11,1 2 1 13
41,6 51,2 52,3
PFL PFL 1
9,7 4
PTB 1
PT PT 53,1 88,8 3 7 12 52
PRB 48,6 42,6 47,7
PCdoB PCdoB 1 2 21
PP 1 1 3 30
PL/PR 1 5
PRTB
PMN 1 2 9
PSB 2 1 20
PSOL PSOL 0,3 1,1 2
PSTU 6,8 4,2
PCB
PDT 2,6 1,2 1 2
PMDB 1 2 4 24
PPS 35,1 1 3 6
PTdoB 1 2
PTN 1 5
PHS 1
PRP 0,1 0,2 PRP 2
PSDC 0,1 0,1 PSDC 0,1 1
PSL 0,1 0 PSL 1
PTC 1
PV 1
Prona 0,1
PAN 0,2
TABELA 8A
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, governo estadual, o Senado
Federal, a Cmara do Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e a Cmara
dos Vereadores So Paulo, 1994 e 1996
Deputados Deputados
Presidente Governador Senador 1996
federais estaduais
Votao Votao Prefeitos/ Vereadores/
Coligao Coligao 1o turno 2o turno Votao Cadeiras Cadeiras
nacional estadual cadeiras cadeiras
PSDB PSDB 27,7 15 17 221 1.631
46,8 56,1
PFL 54,3 55,7 PFL 12,3 3 5 105 1.331
PTB 3 7 41 617
PT PT 18,0 14 16 12 284
PSB PSB 1 1 9 103
PCdoB 27,0 27,0 PCdoB 1 2 12
PV 14,9 43,9
PSTU PSTU
PMN 1 2 39
PPS 5,1 3 45
Prona 7,4 8,9 Prona 1,0 1,5 1 9
PMDB PMDB 3,5 14 23 109 1.757
4,4 5,8
PSD PSD 11,3 2 2 19 233
PL 23,1 5 5 22 370
PDT 3,2 0,4 PDT 0,8 2 3 26,0 352
PV 22,6 6 74
PRP 0,8 1 2 11 104
PPR 2,7 1,6 PPR1 1,5 8 9
2,3
PP1 1 54 876
PSL 3 94
PSDC 1 23
PTN 1 9
PSC 1,0 33
PST 31
PTdoB 20
PRN 0,5 12
PRTB 2
TABELA 8B
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado
Federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e a Cmara
dos Vereadores So Paulo, 1998 e 2000
Deputados Deputados
Presidente Governador 2000
federais estaduais
Nacional Estadual 1o 2o Prefeito/ Vereadores/
Coligao Coligao Votao Cadeiras Cadeiras
1o turno 1o turno turno turno cadeiras cadeiras
PSDB PSDB 15 21 178 1.469
PTB PTB 23 55,4 14,8 5 5 72 866
PSD 53,1 59,9 PSD 13 170
PFL PFL 8 11 89 1.034
PPB PPB 36,9 12 11 34 696
PST 1 68
32,2 44,6
PL 2 5 32 384
PRN 2
PSL 2 37
PTN 0,2 0,2 PTN 17
PSN 0,2 0,1 PSN1
17,1
PDT PDT 4 7 21 424
PCB PAN 1
PSB 31,7 28,8 2 2 225
PT PT 43,1 14 14 38 430
PCdoB PCdoB 1 2 18
PCB
PPS 11 7,4 PPS 22,5 1 3 32 556
PAN
PL
PMN 0,4 0,2 PMN 1 36
Prona 2,1 2,4 Prona 0,4 0,7 1 3 6
PV 0,3 0,3 0,3 1 4 138
PSTU 0,3 0,2 PSTU 0,2 0,2
PSDC 0,3 0,3 PSDC 0,1 0,6 1 24
PSC 0,2 0,1 PSC 0,1 40
PTdoB 0,3 0,2 PTdoB 10
PMDB 1,9 5 8 111 1.221
4,3
PGT 0,1 12
PRP 4 76
PRTB 1 18
0,1
PHS1 17
Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>.
Nota: 1 O PSN se incorporou ao PHS em janeiro de 2000.
Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.
Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a Lgica de Coalizes 159
TABELA 8C
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o
Senado Federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e
a Cmara dos Vereadores So Paulo, 2002 e 2004
Deputados Deputados
Presidente Governador Senador 2004
federais estaduais
Nacional Estadual Nacional Prefeitos/ Vereadores/
Coligao Coligao 1o turno 2o turno Votao Cadeiras Cadeiras Partido
1o turno 1o turno 2o turno cadeiras cadeiras
PT 46,4 46,1 55,4 PT 32,4 41,4 29,9 18 23 57 516
PCB PCB
PL 3 2 34 451
PMN 1 29
PCdoB PCdoB 2 2 1 22
TABELA 8D
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o
Senado Federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e
a Cmara dos Vereadores So Paulo, 2006 e 2008
Deputados Deputados
Presidente Governador Senador 2008
federais estaduais
PPS 2 5 29 419
PT PT 47,8 14 20 63 515
31,7
PRB 48,6 36,8 47,7 60,8 PRB 2 77
PCdoB PCdoB 1 35
PL 2 2 PR 25 343
PSOL PSOL 1 2 0 4
PCB PCB 0
PP 5 2 25 354
4,6
PMDB 3 4 70 699
PV 0,87 5 8 23 335
PTC 0,03 1 0 7
PCO 0,03 0 0
PAN 3
0,03
PHS 2 15
0,02
PSL 0,1 0,1 PSL 1 31
PTdoB 0 8
PTN 0,03 0 12
Prona2 1 1
PRTB 0 6
PMN 3 26
1 INTRODUO
A produo acadmica sobre participao social no Brasil j completa mais de
duas dcadas, levando-se em conta os primeiros trabalhos empricos sobre asso-
ciaes de bairro, realizados no comeo da redemocratizao (BOSCHI, 1987;
JACOBI, 1993). O incio destes estudos j apontava para algumas caractersticas
de longo prazo da participao, tais como a dinmica mais horizontal da relao
entre os atores sociais e uma relao de autonomia e dependncia em relao ao
estado. Tal relao se expressava na maneira como os atores da sociedade civil
realizavam demandas por bens pblicos, mas tambm defendiam a autonomia
das suas organizaes em relao ao Estado (AVRITZER, 2004). Estes estudos
apontavam na direo de duas questes que marcariam a participao social no
Brasil ps-1988: a sua dimenso democratizante e a preocupao em ampliar o
acesso da populao de baixa renda a bens pblicos geridos pelo Estado.
Os estudos sobre participao se sofisticaram nos ltimos dez anos, a partir
de um conjunto de mudanas importantes. A primeira delas foi a implementao de
diversas formas de participao local a partir do surgimento das legislaes locais
sobre conselhos no comeo dos anos 1990, e, em 2000, com a aprovao do Es-
tatuto das Cidades (AVRITZER, 2003, 2004, 2007; TATAGIBA, 2002; SAULE,
2005). Essas inovaes legislativas ampliaram fortemente a presena da participa-
o no Brasil para alm das grandes capitais das regies Sul e Sudeste que, de toda
maneira, j no concentravam a totalidade das experincias de participao. V-
rias dimenses foram adicionadas participao com a proliferao dos conselhos.
A implantao de conselhos em diversas reas de polticas pblicas, tais como sade,
assistncia social, criana e adolescente, trouxe significativa variao temtica. Alm
disso, a questo regional adquiriu outra relevncia com a expanso dos conselhos
para mdias e pequenas cidades do Brasil. O problema da escala adquiriu rele-
vncia (FARIA, 2005), assim como a comparao da participao nas pequenas e
nas mdias cidades e nas diferentes regies do Brasil. Com esta expanso, passou-se
tambm a questionar a hiptese de regies participativas versus regies no parti-
cipativas no Brasil, com trabalhos mostrando uma dinmica bastante complexa
da participao, especialmente na regio Nordeste do pas (AVRITZER, 2007).
162 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
1. Em 2008, essas estratgias de avaliao dos efeitos distributivos do oramento participativo foram aplicadas a cinco
outros casos para alm do OP de Porto Alegre , incluindo: Belo Horizonte, So Paulo, Belm, Pelotas e a experincia
do zoneamento ecolgico no estado do Acre. Ver Marquetti, Campos e Pires (2008).
164 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
GRFICO 1
Porcentagem de conselhos municipais no Brasil 2001
Oramento 5
Transportes 5
Poltica urbana 6
Habitao 11
Cultura 13
Turismo 22
Meio ambiente 29
Trabalho 34
Educao 73
Direitos da criana e do adolescente 77
Assistncia Social 93
Sade 98
0 20 40 60 80 100
Mas apesar desses nmeros, uma anlise mais detalhada apresenta um con-
junto de dificuldades para corroborar o argumento da forte expanso. Primeiro,
muitas cidades de pequeno e mdio porte declaram conselhos que no existem
apenas para efeitos de recebimento de recursos do governo federal (AVRITZER;
CUNHA; CUNHA, 2003). Segundo, um grande nmero de conselhos que exis-
tem nas pequenas e mdias cidades tem pouca ou nenhuma autonomia em relao
aos governos municipais (VAN STRALEN et al., 2006). Assim, para efeito deste
captulo, no iremos trabalhar com os dados de pequenas cidades, mas apenas com
os dados de 44 cidades que incluem desde capitais a cidades de mdio porte no
interior (anexo). Estas cidades foram pesquisadas empiricamente e representam um
universo representativo das 224 cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil.
possvel afirmar que os conselhos existam acima do nmero mnimo previsto
em lei nas cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil. H uma segunda ob-
servao importante em relao aos conselhos que a evoluo positiva do nmero
O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo Federal 165
agregado de conselhos, que passa de 274 em 1998, para 373 em 2004 e 490 em 2008.
Assim, possvel afirmar que o processo de criao de conselhos em novas reas de po-
lticas pblicas continua em expanso no Brasil. importante tambm fazer algumas
anlises comparativas entre capitais e cidades de porte mdio.
TABELA 1
Nmero de conselhos em cidades com mais de 100 mil habitantes
Nmero de conselhos por gesto Nmero mdio
1997-2000 2001-2004 2005-2008 de conselhos
Distrito Federal Distrito Federal 26
Goinia 13 23 27 21
guas Lindas de Gois 6 6 6 6
Gois Anpolis 14 24 46 28
Aparecida de Goinia 2 5 8 5
Luzinia 11 16 18 15
Rio de Janeiro 22 26 27 25
Rio de Janeiro Petrpolis 13 20 21 18
Volta Redonda 7 10 10 9
Belo Horizonte 21 24 28 24
Juiz de Fora 20 22 25 22
Minas Gerais Montes Claros 7 _ 20 14
Poos de Caldas 5 13 23 14
Uberlndia 3 15 17 12
So Paulo 13 19 13 15
Campinas 16 27 29 24
So Paulo
Cubato 6 6 6 6
Sorocaba 7 8 8 8
Porto Alegre 20 21 23 21
Rio Grande do Sul Novo Hamburgo 14 15 19 16
So Leopoldo 7 10 15 11
Blumenau 13 17 23 18
Santa Catarina Chapec 12 20 22 18
Lages 16 19 20 18
Par Belm 6 7 10 8
Total 274 373 490
Fonte: Avritzer (2010).
TABELA 2
Nmero de membros do conselho por regio
Regio Menos de 10 De 10 a 20 De 21 a 30 De 31 a 40 De 41 a 50 Total
Norte 2 1 0 0 0 3
Centro-Oeste 3 11 2 2 0 18
Sudeste 0 23 7 4 0 34
Sul 0 14 6 4 2 26
Nordeste 0 28 7 0 0 35
Total 5 77 22 10 2 116
Fonte: Avritzer (2010).
TABELA 3
Estrutura organizacional dos conselhos
Nmero %
Plenrio 81 95,29
Mesa diretora 75 88,24
Secretaria executiva 78 91,76
Comisses temticas 76 89,41
Conferncia municipal 59 69,41
2. A propenso participativa foi estabelecida a partir de quatro grandes variveis: densidade participativa, durabilidade
das instituies participativas, diversidade destas instituies no papel por elas desempenhado nas polticas pblicas e
capacidade deliberativa destas instituies. Tal classificao gerou um ranking participativo entre as cidades com mais
de 100 mil habitantes (AVRITZER, 2010; PIRES; VAZ, 2010). Esse ranking faz parte do anexo deste captulo.
O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo Federal 169
TABELA 4
Relao entre participao e acesso a bens pblicos nas reas de educao e sade
Baixa intensidade Mdia intensidade Alta intensidade
3. importante ressaltar, no entanto, que a relao entre essas variveis no linear. Isto , as cidades com mdia
intensidade participativa so aquelas que apresentam os piores resultados em termos de nmero de matrculas e
creches. No obstante, o contraste nos resultados entre as cidades com alta e baixa intensidade chama ateno para
uma possvel associao positiva entre nveis de participao e resultados de poltica pblica.
170 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 5
Relao entre participao e receita municipal
ndice Municipal de Institucionalizao da Participao (IMIP)
Baixa intensidade Mdia intensidade Alta intensidade
Receita corrente 487,4 604,9 736,1
Receita tributria 93,7 150,6 199,1
Despesas de custeio 320,3 425,1 510,9
Despesas de investimento 58,2 65,0 66,8
possvel perceber uma relao ainda mais clara entre as receitas cor-
rentes e as tributrias dos municpios que variam em consonncia com a in-
tensidade de participao. Assim, a receita corrente dos municpios com alta
intensidade participativa em torno de 70% mais elevada que a dos municpios
com baixa intensidade participativa. Vale a pena observar que alguns dos munic-
pios mais afluentes do pas no tem boa performance participativa, como o caso,
por exemplo, da cidade do Rio de Janeiro, o que torna o dado anteriormente
citado ainda mais significativo. Em segundo lugar, essa discrepncia cresce na
medida em que lidamos com a receita tributria municipal. Neste caso, ela mais
que dobra quando comparamos municpios com alta e baixa intensidade partici-
pativa. Assim, podemos perceber que, de fato, os municpios de maior intensida-
de participativa tm o xito das suas polticas diretamente relacionado com a sua
capacidade tributria, que ir determinar a capacidade de implementar decises
tomadas pelas instituies participativas.
O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo Federal 171
criado nos anos 1950. Em ambos os casos, a denominao conselho foi decorrn-
cia da participao de artistas e personalidades culturais, no caso do Conselho do
Patrimnio Histrico, e de cientistas, no caso do CNPq. O Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama) foi criado em 1981 junto a poltica nacional para
o meio ambiente. Os trs formatos constituram uma antecipao da legislao
proposta pela Constituio de 1988, ainda que eles no tivessem uma represen-
tao institucionalizada da sociedade civil. A Constituio de 1988 consagrou o
princpio da participao da sociedade civil em algumas polticas pblicas, tais
como sade, assistncia social, polticas urbanas e polticas para o meio ambiente,
ainda que ela no tenha institudo a forma conselho. Essa ltima foi instituda
pelas legislaes setoriais especficas tais como a Lei Orgnica da Sade (LOS), a
Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e o Estatuto da Criana e do Adolescente
(ECA). Esses trs, com o Conama, formaram at o comeo do governo Lula o
cerne dos conselhos nacionais. O perodo entre 2003 e 2006 foi caracterizado por
uma enorme ampliao do nmero dos conselhos nacionais. O quadro a seguir
mostra os conselhos nacionais ligados execuo de polticas pblicas que existiam
naquele momento.
QUADRO 1
Conselhos de direitos sociais e de polticas 2006
Conselhos
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES)
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH)
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda)
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM)
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI)
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (Conade)
Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial
Conselho Nacional das Cidades (Concidades)
Conselho Nacional de Educao (CNE)
Conselho Nacional de Sade (CNS)
Conselho Nacional de Poltica Cultural
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)
Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)
Conselho Nacional de Juventude
Conselho Nacional de Esporte (CNE)
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea)
Conselho Nacional de Economia Solidria
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF)
Conselho Nacional da Previdncia Social (CNPS)
Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CCT)
Conselho Nacional de Combate Discriminao
Conselho Nacional Anti-drogas (CONAD)
Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)
(Continua)
O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo Federal 173
(Continuao)
Conselhos
Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP)
Conselho Nacional de Transparncia Pblica e Combate Corrupo
Conselho Nacional dos Refugiados
Conselho Nacional da Amaznia Legal
Fonte: Avritzer (2010).
QUADRO 2
Conferncias nacionais 2003-2006
Relao das entidades que
Nmero Nome Data
convocaram
VIII Conferncia Nacional de
1 10 de junho de 2003 Cmara dos Deputados (CD)
Direitos Humanos
I Conferncia Nacional de
Ministrio da Sade (MS) e Conselho Nacional
2 Medicamentos e Assistncia 15 a 18 de setembro de 2003
da Sade (CNS)
Farmacutica
3 I Conferncia Nacional das Cidades 23 a 26 de outubro de 2003 Ministrio das Cidades (MCidades)
V Conferncia Nacional dos Direitos Secretaria de Direitos Humanos (SEDH) e
4 1 a 5 de novembro de 2003
da Criana e do Adolescente Conanda
I Conferncia Nacional de
5 25 a 27 de novembro de 2003 Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP)
Aquicultura e Pesca
I Conferncia Nacional do Meio
6 28 a 30 de novembro de 2003 Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
Ambiente
I Conferncia Nacional Infanto- Ministrio da Educao (MEC) e Ministrio do
7 27 a 30 de novembro de 2003
Juvenil pelo Meio Ambiente Meio Ambiente
Ministrio da Sade e Conselho Nacional da
8 XII Conferncia Nacional de Sade 7 a 11 de dezembro de 2003
Sade
IV Conferncia Nacional de Ministrio do Desenvolvimento Social e
9 7 a 10 de dezembro de 2003
Assistncia Social Combate Fome (MDS)
II Conferncia Nacional de Conselho Nacional de Segurana Alimentar
10 17 a 20 de maro de 2004
Segurana Alimentar (Consea)
11 I Conferncia Nacional do Esporte 17 a 20 de junho de 2004 Ministrio do Esporte
IX Conferncia Nacional dos Direitos 29 de junho a 2 de julho
12 Secretaria de Direitos Humanos
Humanos de 2004
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
I Conferncia Nacional de Polticas
13 15 a 17 de julho de 2004 (SPM) e Conselho Nacional dos Direitos da
Pblicas para as Mulheres
Mulher (CNDM)
II Conferncia Nacional de Cincia,
Ministrio da Sade, Ministrio da Educao e
14 Tecnologia e Inovao em Sade 25 a 28 de julho de 2004
Ministrio da Cincia e Tecnologia (MC&T)
(CNCTIS)
III Conferncia Nacional de Sade 29 de julho a 1o de agosto Ministrio da Sade e Conselho Nacional
15
Bucal de 2004 da Sade
I Conferncia Brasileira sobre Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
16 2 a 4 de agosto de 2004
Arranjos Produtivos Locais (APLs) Comrcio Exterior (MDIC)
I Conferncia Nacional de Dirigentes
17 13 a 20 de novembro de 2003 Ministrio da Integrao Nacional (MI)
de Infraestrutura Hdrica dos Estados
Secretaria Especial de Promoo da Igualdade
I Conferncia Nacional de Promoo 30 de junho e 1o e 2 de julho
18 Racial (Sepir)/Presidncia da Repblica (PR)
da Igualdade Racial de 2005
(Continuao)
Relao das entidades que
Nmero Nome Data
convocaram
III Conferncia Nacional de Cincia,
20 16 a 18 de novembro de 2005 Ministrio da Cincia e Tecnologia
Tecnologia e Inovao
Ministrio da Sade, Ministrio do Trabalho
III Conferncia Nacional de Sade
21 24 a 27 de novembro de 2005 e do Emprego (MTE) e Ministrio da
do Trabalhador
Previdncia Social (MPS)
30 de novembro a Ministrio das Cidades e Conselho das
22 II Conferncia Nacional das Cidades
3 de dezembro de 2005 Cidades (ConCidades)
Ministrio do Desenvolvimento Social e
V Conferncia Nacional de
23 5 a 8 de dezembro de 2005 Combate Fome e Conselho Nacional de
Assistncia Social
Assistncia Social (CNAS)
II Conferncia Nacional do Meio
24 10 a 13 de dezembro de 2005 Ministrio do Meio Ambiente
Ambiente
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e
VI Conferncia Nacional dos Direitos
25 12 a 15 de dezembro de 2005 do Adolescente (CNDCA) e
da Criana e do Adolescente
Secretaria de Direitos Humanos/PR
Ministrio da Cultura em parceria com a
26 I Conferncia Nacional de Cultura 13 a 16 de dezembro de 2005 Comisso de Educao e Cultura da Cmara
dos Deputados
II Conferncia Nacional de
27 14 a 16 de maro de 2006 Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
Aquicultura e Pesca
III Conferncia Nacional de Gesto Ministrio da Sade e Conselho Nacional
28 27 a 30 de maro de 2006
do Trabalho e da Educao na Sade da Sade
Fundao Nacional da Sade (Funasa),
IV Conferncia Nacional de Sade
29 28 a 31 de maro de 2006 Ministrio da Sade e Conselho Nacional
Indgena
de Sade
III Conferncia Nacional Infanto- Ministrio da Educao e Ministrio do
30 23 a 28 de abril de 2006
Juvenil pelo Meio Ambiente Meio Ambiente
31 II Conferncia Nacional do Esporte 4 a 7 de maio de 2006 Ministrio do Esporte
I Conferncia Nacional dos Direitos
32 12 a 15 maio de 2006 Conade e Secretaria de Direitos Humanos
da Pessoa com Deficincia
I Conferncia Nacional dos Direitos
33 23 a 26 de maio de 2006 Secretaria de Direitos Humanos
da Pessoa Idosa
Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio
I Conferncia Nacional de Economia do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e
34 18 a 21 de julho de 2006
Solidria Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome
O Instituto Nacional do Cncer (Inca), em
I Conferncia Nacional de parceria com a Fundao Oswaldo Cruz
35 3 a 5 de agosto de 2006
Imunodeficincias Primrias (Fiocruz) e a Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ)
Secretaria de Educao Profissional, Ministrio
I Conferncia Nacional de Educao
36 5 a 8 de novembro de 2006 da Educao e Frum Nacional de Gestores
Profissional e Tecnolgica
Estaduais de Educao Profissional
Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
Elaborao prpria.
QUADRO 3
Sntese dos elementos participativos das conferncias nacionais selecionadas
Unidade da Formas de Formas de
Conferncia Periodicidade Participantes
Federao convocao deliberao
I Conferncia das
26 e DF 2 em 2 anos 2.066 Ministrio/decreto Consultivo
Cidades
II Conferncia das Ministrio/decreto/
26 e DF 2 em 2 anos 2.230 Consultivo
Cidades conselho
III Conferncia de 2.500 no local
4 em 4 anos Consultivo
Cincia e Inovao 12.000 pela internet
I Conferncia dos
NA Anual 1.000 Ministrio Propositivo
APLs
II Conferncia dos
NA Anual 450 Ministrio Propositivo
APLs
IV Conferncia da Lei n 8.742/minis-
o
26 2 em 2 anos 1.035 Deliberativo
Assistncia Social trio/conselho
V Conferncia da Lei no 8.742/minis-
26 2 em 2 anos 2.000 Deliberativo
Assistncia Social trio/conselho
Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
Elaborao prpria.
O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo Federal 179
REFERNCIAS
PIRES, R.; VAZ, A. Participao faz diferena? uma avaliao das caracters-
ticas e efeitos da institucionalizao da participao nos municpios brasilei-
ros. In: AVRITZER, L. (Ed.). Dinmica da participao local no Brasil.
So Paulo: Cortez, 2010.
PROJETO DEMOCRACIA PARTICIPATIVA (PRODEP). 2009. Disponvel
em: <http://www.democraciaparticipativa.org/>. Acesso em: 10 jun. 2010.
PUTNAM, R. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy.
Princeton: Princeton University Press, 1993.
TATAGIBA, L. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas
no Brasil. In: DAGNINO, E. (Org.). Sociedade civil e espaos pblicos no
Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
VAN STRALEN, C. J. et al. Conselhos de sade: efetividade do controle so-
cial em municpios de Gois e Mato Grosso do Sul. Cincia & Sade Coletiva,
Rio de Janeiro, v. 11, n. 3, 2006. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.
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10 jun. 2010.
WAMPLER, B. Participatory Budgeting in Brazil: contestation, cooperation,
and accountability. Pennsylvania State: University Press, 2008.
184 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
ANEXO
Municpios que compem a amostra da pesquisa e a respectiva pontuao no IMIP
UF Municpio IMIP
RS Porto Alegre 0,94
MG Belo Horizonte 0,94
PE Recife 0,86
BA Vitria da Conquista 0,84
SC Chapec 0,81
SC Blumenau 0,77
MG Juiz de Fora 0,77
RS So Leopoldo 0,75
PE Camaragibe 0,71
MG Poos de Caldas 0,70
PA Belm 0,68
CE Sobral 0,67
SP Campinas 0,66
BA Salvador 0,66
GO Goinia 0,65
RJ Petrpolis 0,65
RJ Volta Redonda 0,65
PE Olinda 0,61
SP So Paulo 0,61
BA Itabuna 0,61
BA Alagoinhas 0,60
GO Anpolis 0,60
PE Petrolina 0,59
MG Uberlndia 0,52
MG Montes Claros 0,48
SP Cubato 0,47
CE Fortaleza 0,44
GO guas Lindas de Gois 0,44
BA Ilhus 0,43
BA Jequi 0,43
RJ Rio de Janeiro 0,41
SP Sorocaba 0,41
BA Teixeira de Freitas 0,40
PE Caruaru 0,40
GO Luzinia 0,39
RS Novo Hamburgo 0,39
GO Aparecida de Goinia 0,38
CE Juazeiro do Norte 0,38
CE Crato 0,38
SC Lages 0,35
PE Garanhuns 0,28
BA Juazeiro 0,24
CE Caucaia 0,21
CE Maracana 0,07
Fonte: Pires e Vaz (2010).
CAPTULO 5
1 INTRODUO
Este captulo tem trs objetivos. Primeiro, apresenta dois conceitos indispens-
veis ao debate sobre a gesto pblica em sociedades democrticas: accountability
e controle social. Segundo, descreve as mais importantes mudanas ocorri-
das na administrao pblica brasileira desde a promulgao da Constituio
Federal (CF/88) e avalia os avanos e retrocessos luz daqueles dois conceitos.
Terceiro, delineia sugestes para a reforma da gesto pblica brasileira, feitas a
partir da anlise de textos da literatura especializada e do depoimento de ges-
tores, que ocupam posies-chave na administrao pblica federal brasileira.1
Para tanto, o texto est estruturado da seguinte forma: a seo 2 apresenta os cin-
co principais mecanismos de accountability na administrao pblica e suas diferentes
possibilidades de combinao na gesto pblica contempornea. A tipologia est basea-
da no modelo apresentado no mbito do Comit Latinoamericano de Administracin
para El Desarollo (CLAD) (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006). Ainda nessa seo
so discutidos de forma mais detalhada os mecanismos de controle social, ressaltando
seu potencial para aprimorar as rotinas e os procedimentos na prpria administrao
e para aprofundar a democracia participativa no Brasil. A seo 3 apresenta as princi-
pais mudanas ocorridas na administrao pblica federal brasileira desde a CF/88.
O texto se detm, alm da prpria Constituio, na anlise dos principais avanos do
Plano Diretor da Reforma do Estado, proposto em 1995, e das mudanas na gesto
durante os dois governos Lula. O foco analtico da seo dirige-se a ressaltar a incor-
porao crescente de mecanismos de accountability e controle social na gesto pblica.
Em linhas gerais, e para alm das particularidades de cada perodo, argumenta-se que,
no que se refere adoo de mecanismos de controle social da administrao, houve
processo cumulativo de mudanas, com avanos exponenciais no governo Lula, e que,
quando se observam as mudanas em favor de maior controle de resultados, houve
forte continuidade entre os governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Lula.
1. Trata-se de entrevistas realizadas com gestores pblicos, secretrios executivos e demais servidores pblicos federais
que ocupam ou ocuparam posies-chave em rgos governamentais que integram o Ciclo de Gesto das Polticas
Pblicas Federais. As entrevistas foram realizadas no mbito de um projeto sobre gesto pblica no Brasil, levado a
cabo pelo Ipea, durante o segundo semestre de 2009. Para uma discusso mais detida sobre o ciclo de gesto, verificar
o captulo 5 do volume 3 desta obra.
186 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
A seo 4 faz uma avaliao crtica dos obstculos a superar e das mu-
danas necessrias para aprofundar as reformas em favor da incorporao de
mecanismos de accountability adequados gesto pblica mais eficiente e mais
efetiva na obteno de resultados. Destacam-se trs pontos. O primeiro a rele-
vncia de ampliar a profissionalizao da gesto pblica. O segundo, sublinha o
avano produzido no processo de controle social da formulao das polticas e,
ao mesmo tempo, o duplo risco desse processo no ser suficientemente efetivo
na produo de novas polticas, ou de servir como instrumento de legitimao
de agendas definidas a priori pelos governos, sem conferir aos grupos represen-
tados capacidade propositiva ou poder poltico efetivo. Por fim, e em conso-
nncia com o ponto anterior, ressalta-se que o controle social da gesto, para
alm de ampliar os espaos de participao democrtica, guarda uma dimenso
transformadora indispensvel redefinio da agenda pblica. Trata-se do po-
tencial inovador que a incorporao de novos grupos e atores sociais na gesto
pode produzir, em termos de impactos no processo de redefinio das priori-
dades da agenda e das polticas pblicas. Este processo decorreria da incluso
de novas perspectivas sociais, concepes cognitivas e valorativas alternativas e
competidoras daquelas tradicionalmente cristalizadas na viso de mundo dos
burocratas ou do governo no poder.
2. Para Mosher, o distanciamento entre burocracia e democracia ocorre: i) quando so os membros do Poder Legislativo
e do Poder Executivo que nomeiam os funcionrios da alta burocracia, no a populao; ii) quando esses funcionrios
nomeiam seus subordinados; e iii) pela escolha de funcionrios que, no sendo nomeados, so, contudo, selecionados
com base no mrito e no podem mais ser removidos com base em critrios polticos ou ideolgicos, o que tambm mina,
de outra forma, a capacidade de a burocracia responder s preferncias dos cidados. Os funcionrios escolhidos por meio
dos itens i e ii so os nomeados e os funcionrios selecionados pelo critrio iii so os protegidos, na terminologia de
Mosher. A mesma questo tambm discutida por Mier e Toodle Jr. (2006, captulo 1) e Fisher (2009, parte 1).
3. A discusso sobre gesto pblica ainda mais relevante quando se observa o processo de crescente delegao para
agncias do Poder Executivo o papel de formular e implementar polticas pblicas, como identificaram, h algumas
dcadas (PUTNAM et al., 1982, p. 244). As burocracias pblicas, amplamente formadas por servidores permanentes,
so responsveis por ampla maioria das iniciativas de polticas pblicas adotadas por cada governo. A autonomia
para decidir no apenas casos individuais, mas tambm para definir o contedo da maioria da legislao aprovada,
passou do legislativo para o executivo. Os burocratas, na medida em que monopolizam grande parte da informao
disponvel sobre os problemas das polticas pblicas em curso, assim como a maior parte do saber tcnico necessrio
para desenhar alternativas, passaram a ter influncia preeminente sobre a evoluo da agenda de decises. (PUTNAM
et al., 1982, p. 244).
188 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
BOX 1
Diferentes abordagens sobre a administrao pblica
4. De acordo com a definio do cientista poltico argentino, accountability horizontal um conceito que d conta da
() existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para
realizar aes que vo desde a superviso de rotina a sanes legais, ou at o impeachment contra aes ou emisses
de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODONNELL, 1998, p. 40).
Crticas a esta tipologia podem ser encontradas em Moreno et al. (2003).
190 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
5. O desenho de instrumentos adequados para garantir que as organizaes do governo definam e executem policies de
acordo com as preferncias dos parlamentares fomentou ampla literatura da cincia poltica sobre as relaes entre prin-
cipais e agentes. Duas boas snteses esto em MCCubbins e Schwartz (1984) e Shepsle e Bonchek (1997, captulo 13).
Accountability e Controle Social na Administrao Pblica Federal 191
6. Pires (2009) um bom exemplo de anlise sobre os efeitos produzidos por diferentes estratgias de gerenciamento
da discricionariedade dos burocratas em suas atividades profissionais cotidianas e os resultados que produzem na
efetividade das polticas pblicas.
192 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 1
Formas de controle e atores
Controle de Competio
Controle parlamentar Controle social Controle de resultados
procedimentos administrada
Polticos X 2(1)
Burocratas X 1(1) 2(1)
Sociedade X 2 (1)
2(1)
Concorrncia 1(1)
7. Uma () qualidade dos canais de participao da sociedade no poder pblico que eles podem reforar a
conscincia republicana, aspecto fundamental para as sociedades latino-americanas, historicamente marcadas por
comportamentos oligrquicos e, ainda, em vrias naes, com um grau alto de corrupo. (BRESSER-PEREIRA; GRAU,
2006, p. 47).
8. Sabe-se que parte das dificuldades de adoo das formas participativas de democracia assenta-se na falta de
disposio dos cidados para discutirem, de forma ativa, questes pblicas que no digam respeito diretamente aos
seus interesses imediatos, o que, de resto, um vezo marcante em nossa tradio histrica. Entretanto, exemplos bem-
sucedidos de participao coletiva nos processos decisrios, bem como o crescimento das formas de participao e
dos interessados nela, podem temperar o pessimismo daqueles que abdicam, de antemo, de tentar prover incentivos
e estmulos participao coletiva. Instigantes exemplos de quo promissora pode ser a participao social e de como,
devidamente desenhadas as instituies, ela se torna vigorosa, encontram-se em Fisher (2009, parte I e II).
194 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
polticas pblicas (MORO, 2003, p. 138; STOKER, 2000, p. 17). Nesses termos
que emerge e se expressa a noo de governana democrtica, que sinaliza esse
deslocamento do centro decisrio e alocativo de recursos da burocracia decisria,
antes autnoma ou tecnocrtica, para estruturas de deciso que envolvam a parti-
cipao dos grupos sociais interessados, de modo que a eles seja dado o direito de
participar permanentemente das escolhas e decises. A perspectiva da governana
pblica d destaque, nos termos de Secchi () abordagem relacional, [em que]
o resgate das redes/comunidades/sociedades como estruturas de construo de
polticas pblicas a grande novidade (2009, p. 359).
Com base na discusso at aqui apresentada, a prxima seo trata das mu-
danas na administrao pblica brasileira desde 1988, privilegiando as alteraes
que representaram mudanas nas dimenses da accountability, do controle social
e da governana democrtica.
9. Ver captulo 10, no livro 1 deste volume. O outro motivo relevante foi a criao de novos municpios, cujo nmero cres-
ceu vertiginosamente aps 1988. 1.307 novos municpios foram criados no pas aps a CF/88. Ver Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE). Uma anlise mais detalhada sobre a dinmica entre centralizao versus descentralizao
poltica e fiscal a partir da Constituio Federal de 1988 encontra-se no captulo 6 do livro 1 deste volume.
196 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
10. Tecnicamente, trata-se das organizaes sociais. De acordo com Martins (2002, p. 229), Trata-se de uma qualifi-
cao que entidades privadas (associaes ou fundaes) podem receber para desempenhar atividades de relevncia
pblica, mediante contrato de gesto firmado com o poder pblico, quer estas tenham sido absorvidas do Estado
(implicando na extino da entidade estatal) ou no (quer se trate de uma ONG j atuante que passa a contar com
mais um instrumento de cooperao com o Estado, alm dos convnios e ajustes afins). As organizaes sociais so
paradigmticas do novo modelo de administrao gerencial, um dos pilares da gesto do ex-presidente Cardoso.
11. A Lei no 9.790/1999, conhecida como Lei das OSCIPs teve sua redao modificada por meio da MP no 2.216-37/2001.
Accountability e Controle Social na Administrao Pblica Federal 199
12. Uma nota de curiosidade para a histria da administrao pblica no Brasil: o rpido avano do e-government no
Brasil, nos anos 2000, resultou, em grande parte, da desmobilizao do grande contingente de servidores mobilizados
para resolver os problemas do assim chamado bug do milnio. Resolvido o problema, e passada a fatdica data, foi
preciso encontrar outra funo compatvel com a especializao tcnica daqueles servidores, que resultou canalizada
para o desenvolvimento do e-government. Ver Gaetani (2008).
13. Apesar de ter sido criada em 2001, como corregedoria, s no governo Lula que o rgo ganha maior poder, com
a Lei no 10.683/2003.
14. Como indica o captulo 11 do livro 1 deste volume.
Accountability e Controle Social na Administrao Pblica Federal 201
4 DESAFIOS DO PRESENTE
Olhadas em retrospecto e descritas em termos panormicos, as mudanas por que
passou a administrao pblica no Brasil desde 1988 retratam a luta permanente
entre a adoo de mecanismo de controle de procedimentos e accountability cada
15. Ressalte-se, contudo, que, de acordo com este crtico, () por mais que possamos fazer crticas questo da
participao no governo Lula () no podemos deixar de registrar o significativo avano que tivemos neste perodo
(MORONI, 2006, p. 12). O alegado intervencionismo do governo na definio dos grupos representados e na definio
da agenda de discusses, at o presente momento, no encontrou estudo sistemtico que permita compreender mais
a fundo se, de fato, esta uma dimenso relevante das novas formas de participao social e quais so, de fato, a
importncia e a influncia desses novos instrumentos de participao democrtica nas instncias de discusso, formu-
lao e implementao das polticas pblicas.
16. Nmeros e informaes sobre as conferncias nacionais e internacionais encontram-se disponveis em: <http://
www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sec_geral/.arquivos/CONFERENCIASNACIONAISCOMPLETA140909.
pdf>. Todas as mudanas pontuais, em termos legais, operadas na administrao pblica brasileira entre 2001 e 2009
podem ser encontradas compiladas em Brasil (2009b). Trata-se do documento Inventrio das principais medidas para
melhoria da gesto pblica no governo federal brasileiro.
17. A lista completa de ouvidorias encontra-se em: <http://www.cgu.gov.br/AreaOuvidoria/Arquivos/RelacaoOuvido-
riasAgo2009.pdf>.
202 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
18. Para todas as implicaes normativas positivas e negativas que ambos os enfoques para formulao das polticas
pblicas apresentam, ver Peters (1995) e Meier e Toodle Jr. (2006, p. 10 et seq.).
Accountability e Controle Social na Administrao Pblica Federal 203
19. A manuteno do sistema de esplio na administrao pblica tambm dificulta a preservao da memria admi-
nistrativa e facilita que erros do passado se repitam (GAETANI, 2008, p. 11).
204 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 2
Cultura poltica e confiana
Alta confiana no governo Baixa confiana no governo
Alta confiana nos indivduos Reino Unido, Austrlia, Nova Zelncia e Canad Estados Unidos
Baixa confiana nos indivduos Sucia, Noruega, Finlndia e Dinamarca Frana, Espanha, Itlia, Portugal e Brasil
20. Ver tambm Peters (2001, p. 155 et seq.). Tal como frisou Rezende (2009, p. 354), A descentralizao da gesto
() visando a autonomia decisria, responsabilizao burocrtica e controles por resultados percebida pelas elites
burocrticas e polticas como um processo de produo de ineficincias na gesto pblica. A nova burocracia e suas
instituies tornam-se consideravelmente arriscadas, especialmente em contextos marcados por forte tradio de
rent-seeking, corrupo e clientelismo.
21. Como ressaltado no Plano Diretor para a Reforma do Estado, ao discutir a debilidade da estrutura de carreiras e dos
critrios meritocrticos que deveriam reg-las, () o sistema de premiao e motivao dos funcionrios pblicos foi
crescentemente identificado com a ocupao de cargos em comisso (BRASIL, 1995, p. 39).
Accountability e Controle Social na Administrao Pblica Federal 205
22. A antiga observao de Woodrow Wilson, segundo a qual falta de clareza e anonimato so inimigos da
accountability, ainda til para pensar a redefinio da gesto pblica brasileira contempornea: A ateno
pblica deve ser dirigida, facilmente, no caso de boa ou m administrao, para o homem merecedor de elogio
ou condenao. No h perigo no poder, desde que ele no seja irresponsvel. Se ele for dividido, entregue em
parcelas a muitos, se obscurece; e se for obscurecido, tornado irresponsvel. Mas se ele for localizado em
chefes de departamentos e de divises, facilmente observado e responsabilizado. (WILSON, 2005, p. 360).
206 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
5 CONSIDERAES FINAIS
Os problemas e riscos presentes nas novas formas de exerccio do controle social
sobre a administrao no devem ofuscar a sua relevncia. Ao lado dos diferen-
tes aspectos abordados neste texto, ressalta-se mais um, guisa de concluso.
A ampliao dos controles e da participao democrtica na administrao in-
centiva a ao colaborativa de diferentes atores na discusso das questes e pol-
ticas pblicas, maximizando seu efeito potencial sobre a produo de novos con-
sensos cognitivos fomentadores de rumos alternativos para a forma de conduzir
a gesto e implementar as polticas e sobre as prprias prioridades e os objetivos
das polticas pblicas.
As potencialidades da ao colaborativa que envolva forte articulao com a
sociedade e permitam novos sujeitos coletivos entrarem no espao discursivo esto
em transformar o modo como o mundo conhecido e representado socialmente
e, em decorrncia disso, na capacidade de inovar nas prprias policies. Como ressal-
tou Fisher (2009), essas polticas incorporam sentidos e significados particulares que
esto arraigados nos pressupostos no revelados dos seus formuladores. Neste sen-
tido, a informao tcnica, por indispensvel que seja na definio dos rumos das
aes e polticas pblicas, no opera no vazio, como a assuno positivista a entende.
A informao tcnica julgada, interpretada e disputada no mundo social da poltica,
que , tambm, a esfera das lutas simblicas pela representao de vises de mundo mais
ou menos legtimas (BOURDIEU, 2008, captulo 4; FISHER, 2009, p. 214-271).
Ao permitir a incorporao de novos atores, excludos at ento da esfera po-
ltica e administrativa, amplia-se o universo das crenas e ideologias que competem
para legitimar novos modelos de ao pblica e estatal. Permite-se, assim, revitalizar
o universo da poltica e torn-la uma esfera menos moldada pela influncia desigual
de pressupostos ideolgicos ou interesses polticos e econmicos de elites restritas,
que se apresentam, contudo, travestidos na roupagem do julgamento e da avaliao
tcnicos. Ademais, reduz-se o gap entre as decises tomadas pelas elites decisrias e
pelos demais cidados, a maior parte das quais continua alheia ao processo de deci-
so, controle e avaliao das polticas pblicas no Brasil, nos trs nveis de governo.
23. Referindo-se particularmente ao caso dos conselhos setoriais federais, o captulo 16 deste livro volume 3 desta co-
letnea ressalta problema similar: () os movimentos, hoje absoluta minoria, ou as organizaes da sociedade mais
frgeis apresentam enorme resistncia a participar dos conselhos por temerem a cooptao do Estado e/ou a perda de
sua identidade ou pureza frente a ele; [outro problema] a baixa rotatividade dos representantes junto aos conselhos,
seja das lideranas, seja dos movimentos e organizaes sociais, que resistem a abandonar seus postos. Caso to mais
grave diante do enorme nmero de assentos que ocupam nesses colegiados dada a multiplicidade de conselhos seto-
riais de polticas pblicas. Neste caso, tende-se a reproduzir um circulo vicioso: so exatamente os segmentos j mais
organizados e mais institucionalizados que tendem a ocupar a maior parte dos espaos dessa esfera pblica no se
sabe se estatal ou no estatal o que certamente traz consigo determinados traos que devem ser levados em conta.
Accountability e Controle Social na Administrao Pblica Federal 207
REFERNCIAS
1 INTRODUO
Muito embora o tema ouvidoria pblica seja hoje recorrente na agenda de discus-
ses de diversos segmentos sociais, o instituto no to novo quanto parece: ao
contrrio, sua origem data de cerca de dois sculos. O que marcante no debate
atual, todavia, que o instituto tem adquirido outros contornos, especialmente
em pases como o Brasil, que passaram por um processo de redemocratizao e,
consequentemente, esto consolidando os pilares de um novo pacto social, orien-
tado para a valorizao da dignidade humana e o fortalecimento dos vnculos de
solidariedade. Esse contexto repercute na exigncia de um modelo de organizao
estatal que seja no apenas transparente e aberto participao dos cidados, mas
tambm promotor de um sentido coletivo de cidadania.
Os primeiros registros histricos da ouvidoria pblica remontam aos fins do
sculo XVIII e incio do XIX, na Sucia, quando a figura do supremo represen-
tante do rei, cuja atribuio era vigiar a execuo das ordens e leis emanadas do
monarca, foi transmutada para a de mandatrio do parlamento, com a nova fun-
o de controlar em nome prprio a administrao e a justia (GOMES, 2000b).
Ressalte-se, contudo, que a positivao legal do instituto do ombudsman se deu
mais precisamente na Constituio sueca em 5 de junho de 1809.
Ao longo do sculo XX, diversos outros pases instituram a figura do
ombudsman, seguindo os passos da Sucia, especialmente aps as reformas ad-
ministrativas ocorridas nesse pas em 1915 e em 1967, que resultaram em um
modelo no qual as atribuies eram repartidas entre trs ombudsmen um res-
ponsvel por questes ligadas ao bem-estar do administrado, um ligado aos
assuntos judicirios e militares e um ligado s matrias cveis.
Na Amrica Latina, a implantao das ouvidorias pblicas se deu bem mais
tardiamente. Assim, registra-se o aparecimento do instituto em Porto Rico em
1977, na Guatemala em 1985, no Mxico em 1990, em El Salvador e na Colm-
bia em 1991, na Costa Rica, no Paraguai e em Honduras em 1992, no Peru e na
Argentina em 1993, na Bolvia em 1994, na Nicargua em 1995, na Venezuela
212 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
1. Destaca-se ainda, nesse perodo o Decreto no 215, de 1986, que determinava a implementao do projeto-piloto de
implantao da Ouvidoria Municipal de Curitiba.
Ouvidorias Pblicas e Democracia 213
TABELA 1
Ouvidorias pblicas no Brasil 20091
Esfera de governo Quantidade
Ouvidorias de polcia 17
Poder Judicirio 60
Total 1.043
2. Definido por Lyra como caracterstica intrnseca da ouvidoria, por se tratar de rgo que no tem poderes adminis-
trativos, dependendo, assim, de sua autoridade moral.
3. Constituio Federal de 1988, Art. 14, incisos I, II e III.
4. Ibidem, Art. 29, inciso XII, a ttulo de exemplo.
5. A Constituio Federal de 1988 fez referncias aos conselhos em algumas reas: i) Seguridade Social (Art. 194);
ii) Assistncia Social (Art. 204); e iii) crianas, adolescentes e idosos (Art. 227).
6. Constituio Federal de 1988, Art. 37, 3o, incisos I e II.
216 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
4 O OUVIDOR PBLICO
Pensar as ouvidorias pblicas tanto como instrumento de incluso quanto como
veculo para a valorizao da tica leva a outra reflexo: quem deve ser o ouvidor, e
quais as caractersticas e habilidades requeridas para o exerccio dessa atividade em
sua plenitude? Tais questes tm sido, em parte, debatidas nos encontros e semin-
rios promovidos por diversas instituies, alm das discusses em revistas especiali-
zadas que tratam do tema ouvidorias. lugar-comum nesse debate a concluso de
que o ouvidor deve ter conduta ilibada, ser tico, sensvel s demandas sociais, alm
de reunir outras virtudes que, sem sombra de dvida, so fatores crticos de sucesso.
Se o aspecto subjetivo do ouvidor o mais lembrado, isso ocorre pelo anseio
social em ter interlocutores ticos e justos, sobretudo em um pas que assiste a
acirrados debates sobre corrupo na gesto. Alm disso, dada a caracterstica da
unipessoalidade da ouvidoria, , de fato, imprescindvel que o ouvidor seja do-
tado de estrutura e autoridade moral (LYRA, 2004b, p. 128). Contudo, em que
pese a relevncia de se enfatizar o carter moral, isso no pode ocorrer em detri-
mento de uma discusso mais profunda sobre os aspectos objetivos que compem
o sustentculo de uma ouvidoria a capacidade de gesto e conhecimento jur-
dico e social , sob pena de as virtudes citadas acabarem minimizadas. preciso
ter em mente que o xito de uma ouvidoria no depende exclusivamente da tica
do seu ouvidor,7 mas sim do trip tica, capacidade de gesto e conhecimento
jurdico e social. A figura 1, a seguir, ilustra essa estrutura de habilidades:
7. Classificamos tica como fator subjetivo, tendo em vista que, no imaginrio popular, a tica subjetiva, confundin-
do-se com a prpria pessoa que exerce a funo, em que pese, cientificamente, j se ter alcanado uma caracterizao
objetiva do que seja tico.
218 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
FIGURA 1
Habilidades do ouvidor
Ouvidor
Aspectos Aspectos
objetivos subjetivos
Capacidade Conhecimento
tica
de gesto jurdico
FIGURA 2
Viso da ouvidoria como subsistema organizacional
Dimenso operacional
Estrutura
Sistemas de controle
externo
Dimenso externa
Dimenso estratgica
Ouvidoria Controle
Tarefas Estrutura de social
informaes
e processo
decisrio
Subsistema
da organizao
Sistemas
de recompensas Pessoas
O ouvidor deve, portanto, ser um profissional com viso sistmica, que en-
tenda a organizao como um conjunto de macrodimenses interligadas, inter-
dependentes e que devem funcionar de maneira harmnica. Assim, deve perceber
as demandas como um desajuste entre as diversas macrodimenses ou como a
incompatibilidade de um modelo de gesto com a tarefa institucional. Por conse-
guinte, alm de resolver atender s demandas, caber ao ouvidor sugerir mudan-
as ou ajustes no modelo de gesto.
Porm no basta que o ouvidor atue reativamente. necessrio que ele par-
ticipe da cadeia decisria, assuma maiores parcelas de poder e atue no processo
de construo dos valores. Aqui reside a essncia do conceito contemporneo de
ouvidoria, o qual se refere a um elemento central na cadeia do processo decisrio
e, por consequncia, na estrutura de poder organizacional. O ouvidor, concebido
como facilitador e principal responsvel pela mediao entre as necessidades indi-
viduais ou coletivas na sociedade e as estruturas de poder das organizaes, h de
integrar essas estruturas, quer recebendo maior parcela de poder, quer conquis-
tando-as mediante atuao transformadora no cotidiano organizacional.
Para tanto, importante que o ouvidor apresente capacidade de escuta e de se
colocar no lugar do outro tanto o cidado que reclama quanto o gestor , alm
de ter habilidades de mediao, sabendo auxiliar as partes em conflito existente ou
220 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
8. A ttulo de ilustrao, a Ouvidoria do Ipea realiza anualmente duas pesquisas: uma de satisfao pblico externo
e interno e outra de visibilidade pblico interno com o intuito de verificar sua efetividade. Por estas, foram
observados que o nvel de satisfao dos usurios da Ouvidoria do Ipea, em 2008, no que se refere qualidade no
atendimento excelente e bom foi de 88,34%, contra 88,24% em 2007. Quanto ao tempo de atendimento, 80%
responderam que o tempo foi curto e normal contra 100% em 2007. A perda de efetividade em relao ao tempo de
atendimento detalhada no relatrio mencionado. O relatrio aponta que embora existam espaos para aperfeio-
amento, a credibilidade da Ouvidoria do Ipea elevada tendo em vista que 95% dos que responderam avaliao
disseram que recorreriam ouvidoria novamente. Na avaliao de 2007, esse indicador era de 88,24%. J em relao
visibilidade, em pesquisa realizada com seu pblico interno, a Ouvidoria do Ipea apresentou uma visibilidade de
94,8% e uma credibilidade e confiana de 87%.
222 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
FIGURA 3
Contnuo de resolubilidade e atendimento ao cidado
Defesa da instituio Defesa do cidado
Funo
a) Manuteno do status a) Efeito na realidade social
a) Teleologia
b) Defesa da instituio b) Defesa do cidado
c) Poderes opinativos b) Positiva c) Poderes vinculativos
c) Mecnica
7 CONSIDERAES FINAIS
A ouvidoria pblica juntamente a outros instrumentos de participao cidad
previstos na CF/88 so instrumentos promissores na construo de um pas mais
inclusivo, social e politicamente. Viabilizando o acesso dos cidados gesto p-
blica e servindo como fora indutora de mudanas em seu funcionamento, as ou-
vidorias ajudam a equalizar relaes sociais e a ampliar o controle e a fiscalizao
direta da sociedade sobre o poder pblico. Alm de mapear essas relaes, este
texto procurou demonstrar que a plena efetividade desse instrumento depende
do atendimento a uma srie de requisitos. A valorizao da tica, a adequao do
perfil e das habilidades do ouvidor pblico, a clareza de critrios para a avaliao
da efetividade do trabalho do ouvidor e a autonomia da ouvidoria pblica so
aspectos essenciais. Espera-se que este texto contribua para a construo e o forta-
lecimento de ouvidorias pblicas, bem como influencie a melhoria da qualidade
da democracia no Brasil.
224 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
REFERNCIAS
1 INTRODUO
Quando a Constituio Federal de 1988 (CF/88) entrou em vigor, foram defini-
dos novos parmetros institucionais para o exerccio da soberania no pas. J no
primeiro artigo, a Carta Magna apresentou o modelo de democracia que deveria
vigorar a partir de ento; um misto de democracia representativa e direta: todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou direta-
mente. O exerccio do poder de que trata esse artigo remete tanto aos instrumen-
tos de representao clssicos das democracias modernas como aos mecanismos
de democracia direta (MDDs). A possibilidade do exerccio direto do poder pelo
povo foi uma das maiores inovaes do novo texto constitucional (BENEVIDES,
1991). Esta inovao, no entanto, permanece pouco explorada na democracia
brasileira, mesmo vinte anos aps sua criao.
Os instrumentos de democracia representativa, cujo maior indicador o
direito ao voto para eleger representantes, j se consolidaram no Brasil. Os avan-
os no sistema representativo vo desde a introduo das urnas eletrnicas nas
eleies e ampliao de zonas eleitorais, at as reformas no sistema de partidos.
Entretanto, os mecanismos de democracia direta no se desenvolveram com o
mesmo vigor ou no receberam a mesma ateno dedicada aos instrumentos re-
presentativos. Os efeitos positivos dos instrumentos representativos para o desen-
volvimento e a sustentabilidade dos regimes democrticos j foram amplamente
discutidos pela teoria poltica. No entanto, ainda h um grande debate acerca
das implicaes dos MDDs nos sistemas polticos. Grande parte dos tericos
que defende seu uso sustenta a hiptese de que os MDDs aumentam o grau de
responsiviness de um governo, pois fazem que os governantes antecipem resultados
e tomem decises polticas mais prximas da vontade popular (LIJPHART, 1984
apud ALTHMAN, 2005).
Um estudo emprico realizado nos Estados Unidos testou essa hiptese e con-
cluiu que os estados norte-americanos que inseriram os MDDs em suas legislaes
apresentaram um incremento no nvel de confiana da populao nos governos e
nas instituies polticas com relao aos estados que no preveem MDDs consti-
tucionalmente (BOWLER; DONOVAN, 2002). O estudo demonstra ainda que
230 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
o uso dos MDDs acarretou um aumento nos nveis de eficcia interna da poltica
ou seja, a percepo que o cidado tem de sua capacidade de alterar a poltica e
de participao em processos eleitorais tradicionais. Essas concluses reforam a
tese de que o uso de MDDs tem uma influncia positiva no sistema poltico.
No Brasil os efeitos dos MDDs ainda so pouco conhecidos e debatidos
pela teoria. Neste captulo pretende-se discutir a forma como os instrumentos
de democracia direta foram criados, regulamentados, e vm sendo utilizados no
Brasil nos ltimos anos. Apresentam-se com essa finalidade, dados exploratrios
importantes que nos apontam para algumas concluses iniciais que podem con-
tribuir para o desenvolvimento do tema no pas.
importante notar que apesar de a Constituio Federal de 1988 ter criado,
ou ampliado, os mecanismos de participao popular, tais como conselhos gesto-
res de polticas pblicas, conferncias e comisses etc., apenas aqueles especifica-
dos no Art. 141 oportunizam ao povo o exerccio direto da soberania, podendo,
com isso, serem considerados MDDs, quais sejam: plebiscito, referendo e inicia-
tiva popular. Chamaremos MDD de consulta os plebiscitos e referendos. Ambos
permitem aos cidados decidir diretamente sobre algum tema relevante, seja ele
de cunho legislativo, administrativo ou constitucional. No Brasil, em termos ge-
rais, a distino entre plebiscito e referendo, definida pela Lei no 9.709/1998,
marcada pela temporalidade e pelos efeitos dos MDDs no processo legislativo.2
Quando a consulta populao anterior ao ato legislativo ou administrativo,
ou seja, anterior ao projeto de lei, por exemplo, estamos diante de um plebiscito,
que condiciona a atividade legislativa deciso popular. Quando essa consulta
posterior a qualquer desses atos, trata-se de um referendo, cujo efeito aprovar
ou rejeitar uma norma ou fragmento j discutido pelo legislativo. A iniciativa
popular, por sua vez, um MDD de proposio. Por meio dele os cidados podem
apresentar um projeto de lei ao Congresso Nacional, mediante a obteno de um
nmero mnimo de assinaturas.3
A pesquisa apresentada neste captulo est dividida em trs partes princi-
pais. A primeira delas busca apresentar as principais correntes tericas relativas
ao tema dos MDDs. Em seguida, retomaremos os dados histricos do processo
de criao e regulamentao desses mecanismos, e por fim, apresentaremos da-
dos sobre a dinmica do uso dos MDDs nos ltimos anos no pas. Grande parte
da pesquisa tem o carter exploratrio, fase na qual foi realizada uma extensa
1. Constituio Federal de 1998, Art. 14: A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto
e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.
2. O Brasil, entretanto, um dos poucos pases do mundo a utilizar duas terminologias para os MDDs de consulta.
A maior parte dos pases utiliza, neste caso, apenas o termo referendo (BENEVIDES, 1991; BUTLER; RANNEY, 1994).
3. Art. 13 da Lei no 9.709/1998: A iniciativa popular consiste na apresentao de projeto de lei Cmara dos Depu-
tados, subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com
no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 231
4. O autor no utiliza esse conceito, mas fala da ampliao da interao entre governo e demanda dos cidados.
5. Benevides (1991) chama ateno para a forte mobilizao popular ocorrida em 1987 que deu origem a trs impor-
tantes emendas constitucionais que previam a incluso dos institutos de democracia direta que hoje conhecemos na
Constituio. Essas emendas, conseguiram reunir, sob a promoo do Plenrio de So Paulo, do Movimento Gacho
da Constituinte e do Plenrio de Minas Gerais, mais de 400 mil assinaturas (p. 125). A autora salienta, ainda, im-
portantes propostas que foram apresentadas nos anteprojetos da Constituio, e destaca os de Jos Afonso da Silva,
Fbio Konder Comparato, Pinto Ferreira e Dalmo Dallari, e que continham diversas sugestes no sentido da ampliao
da participao direta no pas.
234 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
(...) to ideolgico dizer que no se deve ouvir o povo, pois j somos representantes
dele, no temos obrigao de ouvi-lo, quanto ideolgico tambm dizer que se deve
ouvir o povo. (...) No acreditamos que o nosso compromisso com o eleitor s deva ser
feito de quatro em quatro anos. Isto o que eu chamo de poltica da Copa do Mundo
[...]. Estamos propondo claramente (...) que haja uma ligao permanente entre o povo e
os eleitos (MACIEL, 1987).
Apesar de alguns instrumentos de participao popular presentes
nas propostas debatidas e votadas no terem sido incorporados ao texto
constitucional,6 ao cabo do processo prevaleceu o entendimento dos MDDs
como complementos positivos e necessrios ao sistema representativo brasi-
leiro. O prprio texto do relatrio da Subcomisso de Direitos Polticos, vo-
lume 74, de 1987, no qual constavam as propostas que deram origem a esses
dispositivos constitucionais, deixa claro que a criao dos MDDs no visava
substituio do modelo representativo, mas pretendia corrigir insuficincias
e imperfeies de nossa democracia representativa. Esses dispositivos tinham
por objetivo, aumentar os nveis de accountability e ainda, criar condies
para aumentar a co-responsabilidade de toda a sociedade na elaborao de po-
lticas, e gerar uma distribuio do poder, com a finalidade de abrir as portas
para a democratizao da sociedade civil que por sua vez, alarga e integra
a democracia poltica.
Apenas uma dcada depois de sua criao, entretanto, os MDDs vol-
taram a ter a ateno dos parlamentares.7 Houve, portanto, um lapso de
dez anos entre a aprovao dos MDDs na Constituinte e sua regulamenta-
o pela Lei n o 9.709, de 1998. 8 Ao longo do perodo de hiato regulat-
rio foram apresentados diversos projetos de regulamentao do MDD ao
Congresso Nacional. O enfoque desses projetos era definir a abrangncia
dos MDDs e as exigncias para sua convocao e implementao. Ou seja,
6. o exemplo das propostas de Jos Afonso da Silva, Pinto Ferreira e Fbio Konder Comparato de implementao do
veto popular em que a populao pode vetar diretamente uma lei aprovada pelo Congresso , do recall instru-
mento pelo qual os eleitores podem destituir diretamente um ocupante de cargo eletivo , e de outros dispositivos que
foram discutidos e que previam a possibilidade da iniciativa popular em matria constitucional ou para a convocao
de plebiscitos e referendos.
7. Essa no foi a primeira vez que os MDDs foram previstos no direito brasileiro; j havia sido realizado, inclusive,
um referendo em 1963. Na ocasio, Joo Goulart (Jango) assumiu a presidncia, aps a renncia do cargo do
presidente Jnio Quadros. Jango assumiu com poderes reduzidos devido modificao do sistema presidencia-
lista para o parlamentarista promovida pelo Congresso com a Emenda Constitucional no 4/1961. Em 1962, ficou
estabelecido que haveria uma consulta popular em 1965 para decidir o sistema que deveria vigorar. No entanto,
o Congresso antecipou a consulta e o referendo popular foi realizado em 1963, com mais de 9 milhes de elei-
tores apoiando o retorno do presidencialismo, contra pouco mais de 2 milhes que optaram pela manuteno
do regime parlamentarista.
8. At a aprovao da lei, em 1998, a regulamentao dessa matria era feita, de forma adaptada, pela Lei Comple-
mentar no 1, de 9 de novembro de 1967, e por instrues dos tribunais eleitorais. Essa regulamentao era, alm de
insuficiente, pois se tratava de norma anterior Constituio Federal e que no abrangia todos os novos MDDs criados,
bastante contraditria, visto que havia sido sancionada pelo ento presidente Costa e Silva, tambm autor de um dos
projetos mais repressivos da histria brasileira, o Ato Institucional no 5 (AI5).
236 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
9. Os principais projetos que tramitaram para regulamentao da participao direta no Brasil foram, em ordem de apre-
sentao: Projeto de Lei no 4.160, de 1989, do deputado Sigmaringa Seixas (PT/DF); Projeto de Lei do Senado Federal
no 5, de 1991, apresentado pelo Senador Nelson Carneiro (PMDB/RJ); Projeto de Lei no 1.748, de 1991, do deputado
Giovanni Queiroz (PDT/PA); Projeto de Lei no 3.876, de 1993, de autoria do deputado Zaire Resende (PMDB/SP) e mais
oito deputados; Projeto de Lei no 4.137, de 1993, do deputado Aldo Rebelo (Partido Comunista do Brasil PCdoB/SP);
proposta do Senado Federal no 3.589, de 1993, subscrita pelo senador Humberto Lucena (PMDB/PB); Projeto de Lei do
Senado Federal no 220, de 1995, do senador Lcio Alcntra (Partido da Repblica PR/CE); Projeto de Lei no 1.578, de
1996, do Senado Federal, assinada por Jos Sarney (PMDB/AP), e por fim o Projeto de Lei no 1.616, de 1996, apresen-
tado pelo deputado Marconi Perillo (na poca, Partido Progressista PP/GO).
10. Alguns estados, entretanto, foram alm da regulamentao federal e criaram instrumentos que em todas as suas
etapas, desde sua convocao at a votao, podem ser chamados de diretos, visto que a prpria populao pode
convocar referendos nessas unidades federativas. Os dados, entretanto, no so suficientes para analisarmos se esses
mecanismos tem tido sucesso nessas unidades.
11. Essa foi uma preocupao do constituinte para evitar o chamado cesarismo democrtico com o uso dos MDDs
pelo chefe do Executivo. Sobre esse assunto, ver Vallenilla Lanz (1919) e Prlot (1973).
12. possvel observar que era muito mais fcil enviar um projeto popular de emenda Constituio, do que atual-
mente a tarefa de envio de projeto de lei ordinria por iniciativa popular. Na poca da Constituinte, exigiam-se 30 mil
assinaturas e trs entidades responsveis. Segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), em 1988, o nmero de
eleitores brasileiros era de 75.813.519; 30 mil assinaturas representam, portanto, 0,039% do eleitorado. poca da
aprovao da Lei no 9.709/1998, quando a exigncia de 1% do eleitorado para apresentao de projetos de iniciativa
popular foi positivada, passou-se a exigir 106.101 de assinaturas de eleitores, trs vezes e meia a mais do que o exigi-
do pela Constituinte. Atualmente o nmero de assinaturas necessrias para esse tipo de projeto de 130.958, quase
cinco vezes o exigido pela Constituinte em termos absolutos, enquanto o nmero de eleitores no perodo aumentou
apenas 1,7 vezes.
Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 237
13. Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. (...) 3o - Os Estados podem
incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou
Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso
Nacional, por lei complementar. (BRASIL, 1988a, grifo nosso). 4o A criao, a incorporao, a fuso e o desmem-
bramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e
dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos
Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. (BRASIL, 1996).
238 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
14. Como se sabe, o resultado da consulta definiu a Repblica como forma e o presidencialismo como sistema de governo.
Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 239
15. A mobilizao foi desencadeada aps o assassinato da atriz Daniela Perez, filha da roteirista Glria Perez.
16. Com a participao de diversos setores da sociedade e impulsionado principalmente pela Comisso Brasileira
Justia e Paz (CBJP) e pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB).
17. O Projeto no 1.517/1999 previa alterar a Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997 e artigos do Cdigo Eleitoral
Brasileiro (Lei no 4.737, de 15 de julho de 1965).
18. Recentemente o Movimento Combate Corrupo Eleitoral entregou outro projeto de iniciativa popular Pre-
sidncia da Cmara dos Deputados, conhecido como projeto de lei da ficha limpa, que trata da vida pregressa de
candidatos a cargos eletivos. Entretanto, mais uma vez, o caminho da democracia direta foi ao final indireta, pois o
projeto (PLP no 518/2009) foi apresentado como de autoria do deputado Antnio Carlos Biscaia (PT/RJ) e 32 depu-
tados coautores.
19. At 2007 foram recebidas 603 propostas por essa comisso e destas 199 foram aprovadas. Disponvel em: <http://
www2.camara.gov.br/comissoes/clp>. Acesso em: out. 2009.
240 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Um exemplo claro a velocidade com que a Lei no 9.840/1999, foi aprovada. Apresen-
tada em 18 de agosto de 1999, foi transformada em lei em apenas 41 dias, sancionada
no dia 28 de setembro de 1999. Esta, no entanto, uma hiptese que requer maior
investigao e dados empricos para ser validada.
A anlise dos logros dos MDDs no nos fornece, entretanto, dados suficientes
sobre a dinmica que esses instrumentos tm tido nos ltimos anos. Por esse motivo,
foram analisadas todas as propostas que tramitaram ou tramitam no Congresso para a
implementao de MDDs de consulta, desde a promulgao da CF/88. Nesse pero-
do foram propostos por PDC, seguindo a legislao regulamentar, 156 projetos para
convocao de MDDs de consulta, sejam plebiscitos, sejam referendos.20 Tais projetos
foram analisados levando-se em considerao indicadores tais como o tema da mat-
ria, o partido poltico do proponente, o tempo de tramitao, as justificativas para sua
eventual rejeio, entre outros. Como mencionado, apenas uma das 156 propostas se
converteu efetivamente em consulta popular.21 No perodo que vai de 1988 a 2008,
apenas cinco22 propostas foram votadas pelo plenrio da Cmara dos Deputados e
outras seis foram encaminhadas com aprovao do Senado para a Cmara.23
GRFICO 1
Distribuio temporal das propostas de convocao de plebiscitos e referendos
25
20
Nmero de propostas
15
10
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Ano de apresentao
Fonte: Cmara dos Deputados.
Elaborao prpria.
20. Em 2009 foram apresentados, at outubro, dois projetos de decreto legislativo convocando plebiscitos. Ambos
foram devolvidos aos autores por contrariar o disposto no Art. 3o da Lei no 9.709/1998 em concurso com o Art. 137,
1o, inciso I, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD).
21. J que a consulta de 1993 foi prevista j na Carta Magna, no aprovada pelo Congresso.
22. Todas, exceto a PDC no 1.274/2004, que previa o referendo das armas e foi aprovada, tratavam da criao de
novos estados.
23. Quatro propostas tratavam da criao de municpios e uma, que deu origem ao referendo de 2005, sobre a comer-
cializao de armas de fogo no Brasil.
Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 241
TABELA 1
Temas das propostas de referendo e plebiscito apresentadas ao Congresso Nacional
1988-2008
Tema Nmero de projetos %
Modificaes territoriais 85 54,5
Poltica criminal e penitenciria 25 16,0
Direitos polticos 21 13,5
Direitos civis e sociais 3 1,9
Arquitetura constitucional 3 1,9
Desestatizao de empresas 8 5,1
Tratados internacionais 5 3,2
Outros 6 3,8
Total 156 100
elaborou algumas estimativas de gastos que essas novas unidades gerariam. Segun-
do o estudo, o custo fixo seria aproximadamente R$ 832 milhes/ano, para cada
nova unidade criada. O autor chama ateno, ainda, para o fato de muitas dessas
propostas serem apresentadas sem levar em conta um estudo geogrfico acurado
visto que muitas delas desconsideram municpios interiores aos estados supos-
tos, formando verdadeiros enclaves. Outras ainda isolam municpios cortando
a comunicao dos mesmos com o estado de origem (BOUERI, 2008, p. 25).
O estudo apresenta ainda como seria o mapa poltico brasileiro no caso de apro-
vao dos PDCs de criao de novos estados, ilustrado no mapa 1.
Em alguns casos, as propostas so conflitantes. No Mato Grosso, duas pro-
postas redefinem uma mesma rea do estado. O PDC no 606/2000 propunha a
separao do norte do estado do Mato Grosso para a criao do estado do Mato
Grosso do Norte. Quatro anos depois, o PDC no 1.217/2004, proposto por um
deputado do mesmo partido, buscava dividir a mesma rea em dois estados dis-
tintos: os estados do Araguaia e de Aripuan.28
MAPA 1
Mapa poltico brasileiro no caso de aprovao dos PDCs de criao de novos estados
Fonte: B oueri (2008, p. 17), produzido a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e da Cmara
dos Deputados.
29. Em 1990, o Partido Trabalhista Reformador (PTR) se fundiu ao Partido Social Trabalhista (PST) dando origem ao
Partido Progressista (PP). Em seguida o PP se fundiu ao Partido Progressista Renovador (PPR) dando origem ao PPB
(Partido Progressista Brasileiro). Em 2003, o PPB retorna a nomenclatura PP. Para representar a totalidade dessas
legendas utilizaremos PP.
30. Em 2007, o antigo Partido da Frente Liberal (PFL) alterou sua denominao para Democratas (DEM). Para repre-
sentar ambas legendas, utilizaremos DEM.
246 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
GRFICO 2
Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional por partido 1988-2008
(Em %)
1
5 16 PT
PP/PPB/PTR/PST
6
PFL/DEM
PMDB
6
PL/PR
PDT
13
PPS/PDC/PDS
6
PSDB
PTB
PSB/PCdoB/PMN
8 PSD
13 PSL
PSOL
9 PST
12 PSTU
Fonte: Cmara dos Deputados.
Elaborao prpria.
31. Sobre esse assunto, ver Kinzo (1993), Lima Jr. (1997) e Novaes (1994).
32. Os resultados de um modelo Logit do tipo de MDD como funo de dummies para ideologia mostraram que no
h diferena significativa entre direita e centro e que partidos de esquerda apresentam MDDs obrigatrios com
probabilidade significativamente menor ao nvel de 1%.
Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 247
TABELA 2
Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional, por ideologia partidria
1988-2008
(Em %)
Ideologia Projetos de MDDs
Esquerda 31,4
Centro 18,6
Direita 50,0
Total 100,0
TABELA 3
Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional, por ideologia partidria e
tipo de MDD de consulta 1988-2008
MAPA 2
Nmero de PDCs apresentados versus representao no Congresso Nacional por estado
(Em %)
3.8 2
5.7 2
8.3 2 4.5 3 0 2
1.9 4 1.3 4
0 2
0.6 2 1.3 2
3.8 5
2.5 2
0 2
1.9 2 0.6 2
7.6 2 1.3 8
4.5 2
0 3
12.1 10
1.3 2
0 2
15.9 14 12.1 9
1.9 6
0.6 3
6.4 6
Porcentagem de proposies de
plebiscitos e referendos
Representaao do estado
no Congresso Nacional Km
0 212.5425 850 1,275 1,700
Fonte: Cmara dos Deputados.
Elaborao prpria.
Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 249
MAPA 3
Distribuio dos PDCs de democracia direta por legenda partidria e estado
PT
PFL/DEM
PMDB
PP/PPB/PTR/PS
PDT
PL/PR
PSDB
PTB
PPS/PDC/PDS
PSB/PCdoB/PMN
PSD
PSL
PSOL
PSTU
PV
Sem partido Km
0 190 380 760 1,140 1,520
33. Dados projetados por Magleby (1994). Na dcada de 1970 foram 120 propostas e de 1980 a 1989, 193 projetos,
com aproximadamente 115 aprovaes.
34. Importante notar que todas essas propostas foram apresentadas e votadas antes da Lei no 9.709/1998, e que em
sua totalidade tratam da criao de novos estados. So elas: PDC no 100/1991 deputado Reditrio Cassol (PTR/RO);
PDC no 209/1990 deputado Iraja Rodrigues (PMDB/RS); PDC no 141/2001 deputado Edi Siliprandi (PDT/PR); PDC
no 27/1988 deputado Chico Humberto (PDT/MG).
Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 251
anos, pois este artigo determina que uma vez terminada a legislatura todas as
proposies devero ser arquivadas, salvo excees.35 No entanto, uma vez findo
esse prazo, o autor da proposta pode pedir o seu desarquivamento. O que ocorre
em grande parte das vezes que ou no h a reeleio do deputado ou no h
interesse poltico em desarquivar o projeto.
O grfico 3 a seguir ilustra os motivos para o arquivamento ou rejeio
dos PDCs que tratam da convocao de plebiscitos e referendos. Do total dos
PDCs aqui analisados, 73,2% j foram arquivados e apenas 42 continuam
tramitando e poderiam se tornar plebiscitos ou referendos. Assim, importan-
te verificar as justificativas que culminaram no arquivamento das propostas,
pois elas podem ser indicativas das barreiras institucionais para a utilizao de
MDD no pas.
Antes de tudo necessrio compreendermos que os limites de inferncia
proporcionados por esses dados nos permitem apenas observar os incentivos ins-
titucionais que implicam esse fenmeno. Ou seja, podemos identificar o motivo
institucional para que as propostas de MDD de consulta no tenham sido apro-
vadas, mas no temos dados suficientes para afirmar porque o nmero de PDCs
no maior ou no abrange determinadas matrias, ou, ainda, identificar a influ-
ncia de outras variveis independentes, como a cultura poltica, nessas escolhas.
O baixo nmero de propostas pode ser o reflexo tanto da prpria percepo dos
parlamentares das dificuldades institucionais na tramitao das matrias, que
demanda um caminho mais complexo que o de uma lei comum, como de ele-
mentos da cultura poltica pouco afeita ao uso de instrumentos dessa natureza.
No entanto essas so hipteses e os dados aqui apresentados so insuficientes
para confirm-las.
35. Regimento Interno da Cmara dos Deputados: Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-o todas as proposies
que no seu decurso tenham sido submetidas deliberao da Cmara e ainda se encontrem em tramitao, bem
como as que abram crdito suplementar, com pareceres ou sem eles, salvo as: I - com pareceres favorveis de todas as
Comisses; II - j aprovadas em turno nico, em primeiro ou segundo turno; III - que tenham tramitado pelo Senado,
ou dele originrias; IV - de iniciativa popular; V - de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da Repblica.
252 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
GRFICO 3
Razo do arquivamento das PDCs para implementao de plebiscito e referendo
1988-2008
(Em %)
3 3
3
4
Tramitando
27
Arquivada fim da legisladura
8 (Art. 105 do RI)
Arquivada inconstitucionalidade
Arquivada outros
27
36. Regimento Interno da Cmara: Art. 137. Toda proposio recebida pela Mesa ser numerada, datada, despachada
s comisses competentes e publicada no Dirio do Congresso Nacional e em avulsos, para serem distribudos aos
Deputados, s Lideranas e Comisses. [ 1] Alm do que estabelece o Art. 125, a Presidncia devolver ao Autor
qualquer proposio que: [I]- no estiver devidamente formalizada e em termos; [II] - versar matria: [a)] alheia com-
petncia da Cmara; [b)] evidentemente inconstitucional; [c)] anti-regimental. [ 2] Na hiptese do pargrafo anterior,
poder o Autor da proposio recorrer ao Plenrio, no prazo de cinco sesses da publicao do despacho, ouvindo-se
a Comisso de Constituio e Justia e de Redao, em igual prazo. Caso seja provido o recurso, a proposio voltar
Presidncia para o devido trmite.
Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 253
5 CONSIDERAES FINAIS
Um dos maiores avanos democrticos da Carta Magna de 1988 foi a ampliao
formal dos MDDs. No entanto, os dados mostram que os usos dos MDDs no
pas ainda encontram muitas barreiras institucionais e carecem de maior desen-
volvimento institucional.
Os MDDs ainda no encontraram a esperada repercusso na realidade bra-
sileira quando de sua criao pelo constituinte. Existem duas variveis que pare-
cem influenciar este comportamento, ambas derivadas de uma peculiaridade pr-
pria desses dispositivos. Em primeiro lugar, no Brasil, estes instrumentos assim
chamados de democracia direta, na verdade, funcionam de maneira indireta,
em virtude de sua regulamentao. Ou seja, para que um plebiscito ou referendo
seja implementado e, em ltima instncia, consulte a opinio popular sobre certo
assunto, deve contar primeiro com a iniciativa legislativa e aprovao da consulta
pelos representantes. No pas, para utilizar o conceito internacional, os MDDs de
consulta so mecanismos controlados, e no facultado ao povo convoc-los,
ou seja, no existe iniciativa de baixo.
Do mesmo modo, os projetos de iniciativa popular, apesar de serem o
MDD cuja criao depende apenas da vontade popular, necessitam da subs-
crio de um representante para que entrem em pauta. Assim, a existncia da
mobilizao em torno do projeto pode indicar maior poder de presso poltica,
254 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
dcada no pas.37 A teoria especializada sugere que um dos elementos que contri-
bui para a estabilidade/qualidade dos regimes democrticos o grau de responsi-
viness e accountability dos governos. Ambos sofrem um incremento significativo
mediante o uso de MDDs em sistemas estudados, principalmente, como sugere a
teoria, quando os canais de proposio e convocao dos MDDs esto abertos
a populao.
Como vimos, no Brasil os MDDs ainda tm muitas deficincias no que tan-
ge a sua abrangncia e ao uso como ferramenta poltica. Apesar dos empecilhos e
das dificuldades, muitos atores, tanto dos legislativos quando da sociedade orga-
nizada, continuam buscando os MDDs como canal de atuao participativa. Esse
cenrio nos leva a crer que o desenvolvimento e a redefinio dos MDDs no pas
de modo a ampliar os canais de efetiva participao cidad por esses mecanismos
parece ser um interessante caminho para ampliar os resultados brasileiros com
relao qualidade de nossa democracia.
37. O ndice utiliza uma escala de 0 a 100 para medir a incidncia de diversos indicadores relacionados qualidade
da democracia. O resultado brasileiro que era 49,98 em 1975 foi ampliado em 2000 para 71,4 e em 2008 atingiu o
patamar de 85,2. Sobre o tema ver: Power e Jamison (2005) e Newton e Norris (1999).
256 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
REFERNCIAS
1 INTRODUO
A literatura sobre os conselhos de polticas pblicas no Brasil vasta e, desde a
proliferao dos conselhos a partir do modelo adotado na Constituio Federal
de 1988, o debate sobre eles veio inserido em discusses mais amplas sobre parti-
cipao, cultura, poltica e associativismo.
Para alm desse debate, constituiu-se tambm uma ampla discusso so-
bre os dilemas entre representao e participao. Na literatura internacional,
autores como MacPherson (1978) e Pateman (1970) apresentaram severas
crticas aos sistemas representativos em geral, e at mesmo sugeriram meca-
nismos alternativos de constituio de sistemas democrticos. No Brasil, a
discusso se deu principalmente em torno da ideia de que os processos par-
ticipativos aumentariam a presena de setores populares ainda pouco repre-
sentados em instituies representativas clssicas mais presentes nos debates
sobre a formulao de polticas pblicas, ampliando sua capacidade de lutar
por seus interesses junto ao Estado. Exemplos de processos desse tipo podem
ser obtidos a partir de anlises dos processos de formao do sistema nacional
de sade e da reforma urbana, que resultaram, neste caso, na promulgao do
Estatuto da Cidade.
Atualmente, no contexto nacional, pode-se dizer que este dilema entre
representao e participao tem se enfraquecido sem, no entanto, ter sido re-
solvido em favor de qualquer um dos lados. Ao contrrio, pode-se dizer que a
necessria crtica insuficincia da representao no implica a sua supresso, e
cada vez mais, principalmente em decorrncia das determinaes de nosso texto
constitucional vigente, no se pode afastar a necessidade de que se constituam
instituies participativas. Neste ltimo aspecto, pode-se dizer que a existncia
de mecanismos participativos nas diversas polticas sociais brasileiras antes de
tudo um fato, cujo significado jurdico-poltico determinado pela Constituio
e pelas leis que a regulamentam, em cada rea da administrao pblica. Toman-
do a participao como um fato, veja-se ento como ela vem se organizando para,
quem sabe, apontar como poderia vir a se organizar.
260 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
1. A noo de interesse pblico adotada neste texto tem como referncia aquele segundo o qual o representante atua
para representar no interesses individuais ou de parte da comunidade poltica, mas desta como um todo. Portanto,
uma noo tomada apenas para diferenciar um interesse no parcial de interesses parciais existentes em qualquer
contexto poltico. No ser enfrentado, neste estudo, o debate sobre a possibilidade ou no de que seja obtido, em
qualquer arena poltica, o interesse pblico. Para obter um bom mapeamento dos interesses passveis de serem repre-
sentados e os respectivos conceitos de representao, prevalece, ainda, a anlise de Pitkin (1972).
262 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
2. A necessidade de tratamento das instituies participativas como instituies representativas est em sintonia com
a observao feita por Lavalle, Houtzager e Castello (2006, p. 77) de que a funo representativa dos atores da socie-
dade civil deve ser levada em considerao nos textos sobre participao.
Representao de Interesses nos Conselhos Nacionais de Polticas Pblicas 263
3. Apenas no mbito do Ipea, foram publicados: Bandeira (1999), Delgado et al. (2002), Theodoro (2002), Silva e Abreu
(2002), Chagas et al. (2003) e Silva (2009).
264 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
4. No texto do II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, esta classificao aparece assim descrita: Os Conselhos
so instncias da maior relevncia na medida em que constituem espaos de controle social e de interlocuo da so-
ciedade civil organizada e de lideranas expressivas com os governos, via suas respectivas representaes. Dedicam-se
formulao, monitoramento e avaliao das polticas pblicas, uma vez que a implementao das polticas tende a
recair sobre a estrutura prpria de governo. Podem ser setoriais, referidos a polticas especficas, ou de direitos, volta-
dos para determinados segmentos, a partir do reconhecimento de que enfrentam desigualdades e discriminaes.
(BRASIL, 2008, p. 119, grifo nosso).
5. Essas conversas facilitaram a compreenso da estrutura do conselho, mas no foram a principal fonte de informa-
es desse texto. No caso do Conselho de Educao, foi realizada entrevista com o ministro da Educao e com seu
chefe de gabinete para que ficassem claras as mudanas recentes operadas naquele conselho, embora no tivesse
havido alterao no texto normativo que determina sua constituio e sua composio. Essa entrevista foi necessria
no caso especfico do Conselho Nacional de Educao porque, como ser visto a discricionariedade do ministro e do
presidente da Repblica para a escolha dos conselheiros bastante alta, ento se tornou necessrio compreender as
mudanas recentes ocorridas no conselho, apontadas pelo seu secretrio executivo.
266 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Esta organizao do SUS, fruto de uma intensa luta social, que resultou inclusi-
ve em uma vinculao constitucional de recursos para a rea da sade e bastante
relatada na literatura sobre participao (TATAGIBA, 2002; JACOBI, 1992),
tem no CNS seu principal organizador e normatizador.
Juntando-se estes dois aspectos, portanto, tem-se que, na organizao nacional da
poltica de sade, de acordo com o Art. 198 da Constituio da Repblica, o Art. 77,
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e a Lei no 8.080, de 19 de setem-
bro de 1990, o CNS seria a forma que o Estado entraria na sociedade e, permeado por
esta, organizaria a prestao dos seus servios de sade em escala nacional, agregando as
demandas e equacionando os conflitos emergidos desde o nvel local.
Mas volte-se ao incio e considere-se o CNS como uma instncia deliberati-
va e representativa, alis, como o propsito na anlise aqui empreendida. Veja-se
como se d a representao e a organizao do conflito em seu interior.
A organizao e a composio do CNS atualmente definida pela Lei
n 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que Dispe sobre a participao da co-
o
GRFICO 1
Composio do Conselho Nacional de Sade
50%
representantes de 25%
movimentos sociais de representantes de
usurios do SUS (n=24) entidades de profissionais e
da comunidade cientfica da
rea da sade (n=12)
12,5%
membros do governo
federal (n=6)
12,5%
representantes do
CONASS (1), CONASEMS (1),
entidades prestadoras de
servios (2) e de entidades
empresariais com atividades
na rea de sade (2) (n=6)
6. Os maiores exemplos disso foram os debates sobre o Plano Nacional de Sade e a proposta oramentria do MS.
Como fcil imaginar, os rgos do governo detm as maiores e mais precisas informaes a respeito das possibili-
dades de implementao deste ou daquele programa, e a participao dos membros do governo e de convidados do
prprio ministrio e de outros rgos tem um espao maior que a dos demais. Isso, como ser visto, e a literatura sobre
conselhos apontam, no uma particularidade do Conselho Nacional de Sade (TATAGIBA, 2005).
7. Disponvel em: <http://www.conselho.saude.gov.br>.
Representao de Interesses nos Conselhos Nacionais de Polticas Pblicas 271
8. Educao bsica e educao superior, nos termos do Art. 21 da LDB (Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996),
so os nveis da educao. A educao bsica se divide em infantil, fundamental e mdio e em educao para jovens
e adultos. H ainda as modalidades tecnolgica e especial.
9. Art. 8o, 1o da Lei no 9.131: A escolha e nomeao dos conselheiros ser feita pelo Presidente da Repblica, sendo
que, pelo menos a metade, obrigatoriamente, dentre os indicados em listas elaboradas especialmente para cada C-
mara, mediante consulta a entidades da sociedade civil, relacionadas s reas de atuao dos respectivos colegiados.
272 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
10. Essas consideraes foram obtidas em entrevistas realizadas com o secretrio executivo e o secretrio executivo
adjunto do CNE. Houve dificuldade para a obteno das portarias de nomeao dos conselheiros de gestes anterio-
res. De qualquer forma, compartilhamos com a ideia de que uma maior representatividade regional, em um conselho
nacional, contribui para sua democratizao.
11. Estamos considerando conflito aqui como oposio de interesses ou posies em um dado debate poltico. Meras
divergncias, que no se traduzam em oposies no so consideradas como conflito. Essa diferenciao, embora
assim enunciada, somente pode ser realizada caso a caso.
Representao de Interesses nos Conselhos Nacionais de Polticas Pblicas 273
12. Neste aspecto, deveramos discutir como estruturar conselhos de polticas regulatrias, discusso na qual estaria
includo o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), vinculado ao Ministrio da Justia (MJ).
274 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
13. Repete-se aqui a observao feita na nota de rodap seis deste captulo.
Representao de Interesses nos Conselhos Nacionais de Polticas Pblicas 277
14. A discricionariedade e a contingencialidade que estamos atribuindo ao processo de nomeao por edital decorre
de uma comparao com outros conselhos que tm seu processo de escolha estabelecido em decreto ou em lei,
textos de institucionalidade mais forte e de mais difcil modificao.
278 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
QUADRO 1
Sntese da anlise do CNS, CNE, ConCidades e CNDM
CNS CNE ConCidades CNDM
Existncia de outro(s)
conselho(s) vinculado(s)
No Sim No No
ao mesmo rgo, relativos
sua poltica geral
Edital de
Forma de indicao dos Indicao do ministro,
Eleio na conferncia das seleo de
representantes no Eleies1 a partir de entidades
cidades entidades e
governamentais selecionadas
eleio
Carter das decises Deliberativo Deliberativo Deliberativo Deliberativo
Gesto de recursos Sim No No Sim
Elaborao de polticas Sim Sim Sim Sim
48 24 86 40
Movimentos sociais: 24 Governamentais: 2 Governo federal:16 Entidades da
Profissionais da Indicados: 22 Governo estadual: 9 sociedade
rea: 12 Governo municipal: 12 civil: 22
Governo federal: 6 Movimentos populares: 23
Nmero de conselheiros Conass: 1 Entidades empresariais: 8 Governo
Conasems:1 Entidades de trabalhadores: 8 federal: 16
Prestadores de Entidades profissionais: 6
servios: 2 ONGs: 4 Notrio
Entidades conhecimento: 2
empresariais: 2
Presidncia Eleita Eleita Governo Governo
Maioria
Um tero para instalao
Quruns de discusso e Maioria absoluta para Maioria absoluta para absoluta para
e maioria absoluta para
de deliberao instalao e votao instalao e votao instalao e
votao
votao
Diviso em cmaras ou
Sim Sim Sim Sim
comits tcnicos
Necessidade
Sim Sim Sim No2
de homologao
10 CONSIDERAES FINAIS
Considera-se os conselhos um mecanismo de aperfeioamento da democracia.
E, se a democracia conflito limitado ou conflito sem eliminao do outro,
como afirma Kelsen (2000), ela no consenso (URBINATI, 2008, p. 35). Assim
sendo, deve ser verificado verificao que no se esgotou neste texto como
se d a expresso dos conflitos sociais nessas instncias tambm representativas
que so os conselhos de polticas pblicas. Acredita-se que dirigir o foco sobre a
maneira pela qual os diversos interesses se fazem representar nessas instituies, a
partir de seu arcabouo normativo, pode ser um bom ponto de partida.
Representao de Interesses nos Conselhos Nacionais de Polticas Pblicas 281
REFERNCIAS
1 INTRODUO
Este captulo analisa a utilizao e a disseminao do conceito de participao
nas polticas ambientais e de desenvolvimento contemporneas, com foco na im-
plementao de conselhos e comits, instrumentos de gesto que possuem como
finalidade principal o fomento da participao e do controle social. A hiptese
neste texto defendida a de que o uso atual do conceito de participao tpico
de uma buzzword,1 sendo retoricamente bem-sucedido enquanto sua aplicao na
realidade frequentemente fica aqum das expectativas.
Isso ocorre porque muitas vezes o conceito de participao promovido
por meio da aura politicamente correta relacionada ao conceito de Manual da
Boa Governana (MBG) (FONSECA; BURSZTYN, 2009). Como ser visto
na sequncia, o MBG guia a produo e a reproduo dos critrios assumidos
pelos tomadores de deciso e articuladores de movimentos sociais como essen-
ciais enquanto regras de promoo de projetos relacionados ao desenvolvimento
na esfera local.
O MBG no constitui um documento formal, mas sim uma expresso
utilizada para se referir ao conjunto padronizado de conceitos, critrios e mo-
dos de fazer que se alastrou na elaborao de projetos e, consequentemente,
na implementao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento local.
Tais polticas acabam seguindo um conjunto bsico de diretrizes e passos de ope-
rao, independentemente das especificidades econmicas, sociais, polticas e am-
bientais das realidades locais para quais estes projetos e polticas so destinados.
A participao, quando promovida por meio do MBG, favorece a difuso
do conceito no nvel da retrica, mas propicia condies para que sua implemen-
tao prtica seja descontextualizada, acrtica e, por vezes, pouco til no aumento
da eficcia e da eficincia de projetos de desenvolvimento, bem como no fomento
cidadania e democracia.
1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas
cujo significado original foi perdido e o uso corrente foi banalizado. A utilizao de uma buzzword tem mais efeito no
nvel da retrica que na aplicao prtica.
286 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
2. Para exemplos de como a participao social pode contribuir para o avano democrtico, ver captulo 4 deste volu-
me, Avritzer (2002) e Abers e Keck (2008).
Participao, Buzzwords e Poder 287
necessrios como ingredientes para uma boa governana, em processo que tem
muito de tentativas, erros e acertos, ou seja, de aprender fazendo.
Critrios que, de alguma forma, so entendidos como suscetveis de con-
tribuir para o aprimoramento do processo poltico, so adotados e listados em
check lists de aspectos considerados essenciais aos programas e projetos. isso que
se chama neste estudo de Manual da Boa Governana. A observncia desse manu-
al deve ser buscada pelo atendimento de requisitos estruturais, independentemen-
te do contexto em que se d o processo poltico (HARRISS, 2001; FINE, 1999;
BEBBINGTON, 2007). O contedo geral do MBG continuamente ampliado e
hoje contm uma ampla lista, que pode atingir mais de 200 itens (GRINDLE, 2004).
Como exemplo de critrios do MBG, o BIRD e o FMI analisam e selecio-
nam os projetos que estes financiam por meio de uma lista de condicionalida-
des que devem ser atendidas (NANDA, 2006; DRAKE et al., 2002; SANTISO,
2001). Santiso (2001) demonstra que, ainda em 1999, os projetos e os programas
financiados por essas duas organizaes deveriam atender a uma extensa lista de
condies ligadas governana, como o caso de Senegal (99), Quirguisto (97),
Indonsia (81), Mali (67), Camboja (65), Brasil (45), entre outros pases.
Conceitos e critrios como empoderamento, participao, capital social,
accountability (responsabilizao), descentralizao, educao de qualidade, combate
corrupo, eficincia dos mercados, mo de obra qualificada, igualdade de gnero,
respeito propriedade e livre iniciativa, distribuio equitativa de renda, entre ou-
tros, esto presentes em uma agenda ampla e repleta de boas intenes. A sua pratici-
dade, entretanto, limitada justamente pelo fato de ser genrica, muito abrangente e,
com frequncia, distante das realidades especficas nas quais se tenta implement-la.
Um efeito paralelo disseminao da agenda neoliberal foi o maior ativismo
de alguns setores da sociedade civil organizada. No vcuo deixado pela reduo
e mesmo inexistncia da ao reguladora do Estado, paralelamente ao cresci-
mento das foras de mercado no processo de regulao pblica, as organizaes
no governamentais (ONGs) passam a ser importantes atores na definio e na
gesto de polticas pblicas. Organizaes que tm como foco a ao junto a
segmentos da sociedade tendem a buscar recursos em rgos de governo ou orga-
nismos internacionais.
Nessa relao, tende a ocorrer um duplo efeito: por um lado, percepes
sobre caractersticas de comunidades locais so transmitidas s agncias finan-
ciadoras, que podem incorpor-las em suas agendas; por outro, tais agendas
passam a constituir critrios de essencialidades, como o MBG. Nesse contexto,
surgem espaos para a expresso de problemas, pois a reproduo das chamadas
Participao, Buzzwords e Poder 289
boas prticas5 nem sempre encontra realidades semelhantes s que lhes serviram
de referncia, podendo resultar em frustraes ou mesmo na imposio de con-
dutas e critrios equivocados, de cima para baixo.
Geralmente, os componentes includos no MBG refletem casos particula-
res de naes, regies ou localidades em que algo novo e de sucesso se verificou.
No entendimento geral e simplificador , as boas prticas devem ser dissemi-
nadas e reproduzidas, entendendo-se que isso seja uma garantia de boa gover-
nana. Entretanto, paradoxalmente, a razo do sucesso tende a ser justamente o
fator originalidade dessas prticas.
Como resultado desse processo, o Manual da Boa Governana consoli-
dado ao mesmo tempo em que vai sendo ampliado e torna-se base das polticas
de desenvolvimento. Esse processo, por outro lado, faz que o MGB seja cres-
centemente descontextualizado, acrtico, ingnuo e pouco til como ferramenta
prtica para o aprimoramento das polticas. Nesse sentido, o ideal de boas prticas
tende a levar a frustraes, quando transposto para realidades diferentes, resultan-
do em ms prticas.
As chances de um programa ou projeto ser aprovado por agncias finan-
ciadoras aumentam, na medida em que estes expressem a sua adeso, ao menos
formalmente, aos critrios do MBG. Quanto maior o nmero de elementos da
lista de quesitos da boa governana o projeto contiver, maiores suas chances de ser
aprovado e financiado, pois os doadores e instituies financeiras internacionais
esto cada vez mais baseando sua ajuda e emprstimos com a condio de que se-
jam promovidas reformas que assegurem a boa governana (UNESCAP, [s.d.]).
No meio acadmico, tambm, h amplo espao para disseminao do MBG.
Isso se deve a vrios fatores, como a tendncia de adeso a ideias mainstream, mui-
to comum nas universidades, ou a proximidade entre profissionais atuantes nas
agncias de financiamento e o mundo acadmico (BEBBINGTON, 2004).
Enquanto as agncias financiadoras so agentes principais na consolidao
do MBG, o meio acadmico tem papel proeminente em sua ampliao, que de-
corre do debate atual sobre o tema. Dito de outra forma, na interao entre buro-
cracia, prtica e academia, o mundo universitrio tende a contribuir na traduo
terico-conceitual das experincias reais, lapidando ideias e produzindo conceitos
que se tornam novos itens do MBG.
A despeito das boas intenes inerentes definio de boa governana, o
processo poltico moderno complexo e demanda solues especficas. Situado
em uma ampla arena que envolve princpios, valores e interesses distintos, trata-se
5. Boas prticas (best practices) so experincias consideradas de sucesso em algum lugar e que servem como refe-
rncia para a reproduo em outros locais.
290 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
sucesso. Desde os anos 1970, a abordagem bottom-up (de baixo para cima) em polticas
pblicas se torna dominante no meio acadmico, nas agncias financiadoras, no crculo
de influncia das organizaes governamentais e nas entidades da sociedade civil.6
Para Kapoor (2002), Robert Chambers foi o popularizador da abordagem
participativa direcionada para pases em desenvolvimento, em uma perspec-
tiva metodolgica denominada Participatory Rural Appraisal (PRA). Segundo
Chambers, essa perspectiva contribuiria para a melhor eficcia das polticas de
desenvolvimento e mitigao da pobreza, ao mesmo tempo em que empoderaria a
populao local, fomentando a cidadania e a democracia. Para ele, a participao
tiraria o foco do agente externo que impe condutas e prticas e estimularia o
debate sobre alternativas locais para o desenvolvimento. A comunidade local seria
protagonista da poltica e, por isso, agente estimulado e participativo.
A participao levaria a diversos benefcios, sendo possvel situ-los em dois
conjuntos: a influncia nos resultados prticos das polticas e o impacto nos agen-
tes e nas comunidades locais. A influncia da metodologia participativa no resul-
tado da poltica tem como premissa a crena em que a postura ativa da populao
local contribuiria para a legitimao e a aplicao da poltica no contexto local,
tornando-a mais eficiente e eficaz. J o impacto da metodologia nos prprios
atores sociais locais parte do princpio que a participao construiria cidadania
e impulsionaria os agentes locais a serem atuantes no processo poltico, ou seja,
proporcionaria o empoderamento destes ltimos.
Dadas todas essas expectativas, improvvel que a participao receba crti-
cas. A participao carrega a aura politicamente correta e consensual em que so
baseadas as diversas polticas de desenvolvimento e combate a pobreza. Assim, re-
sistncias ao participacionismo tendencialmente assumem um carter moralmente
pernicioso e fogem ao mbito da retrica politicamente correta.
O carter politicamente correto, consensual, geral e altamente retrico da
expresso participao faz que autores como Cleaver (2001) e Cornwall e Brock
(2005) a classifiquem como uma buzzword. Isso indica que a participao signifi-
ca tudo e nada ao mesmo tempo, pois algo que todos concordam no mbito da
retrica guiando assim a ordem do dia nas discusses acadmicas e na formula-
o de polticas , mas cuja aplicao prtica no avana como seria o esperado.
Segundo Mohan e Stokke (2000) e Sanyal (2005), nos anos 1970, 1980 e
1990, tanto o neoliberalismo quanto os setores da esquerda comeam a enfati-
zar o local como espao de protagonismo nas polticas pblicas, em substitui-
o ao papel dos governos centrais no processo de planejamento e elaborao de
6. Para um melhor entendimento de como a abordagem bottom-up se torna dominante no mbito das polticas pbli-
cas e quais as consequncias desse fato, ver Sanyal (2005) e Mohan e Stokke (2000).
292 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
6 CONSIDERAES FINAIS
Embora seja extremamente importante nas polticas de desenvolvimento, o uso
da participao tende a se constituir atualmente em uma buzzword. Consensual,
ela se tornou quase obrigatria nos programas e projetos de desenvolvimento
contemporneos. No entanto, tal participao frequentemente no emerge lo-
calmente e nem sempre fomentada de acordo com as particularidades locais.
Ao contrrio, mecanismos pr-determinados de participao, promovidos sob a
gide do MBG, so formalizados e considerados necessrios e suficientes na busca
da participao e no consequente aumento da eficincia e eficcia das polticas
de desenvolvimento, bem como no fortalecimento das instituies democrticas.
Na internalizao da ideia de participao e do controle social na gesto am-
biental, fruns, conselhos e comits passaram a ser considerados os espaos ideais
para este propsito. A legislao obriga a criao de comits e conselhos, entenden-
do que isso seja medida suficiente para a obteno do controle social nas polticas
pblicas em geral e nas polticas ambientais e de desenvolvimento em particular.
Entretanto, a criao de comits como obrigao legal, sem observar e com-
bater desigualdades nas relaes de poder, na informao e na linguagem apresen-
tadas, bem como nas restries materiais e simblicas vivenciadas pelos partici-
pantes, faz que a utilizao desse importante instrumento de gesto possa seguir a
orientao pr-forma e no cumprir com seus objetivos principais de mobilizar
a sociedade, fomentar capital social e viabilizar um real controle social sobre as
polticas pblicas. Ademais, a democratizao do processo poltico e o aumento
da participao, por si s, so insuficientes para garantir uma maior efetividade na
formulao, no acompanhamento e na avaliao dessas polticas.
298 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
REFERNCIAS
1 INTRODUO
Este texto analisa o papel desempenhado pela burocracia e pelos partidos na
formulao das polticas pblicas no Brasil. Embora na tradio das demo-
cracias liberais os burocratas sejam encarregados apenas da execuo ou im-
plementao das decises tomadas pelos governantes eleitos (WILSON, 1887;
WEBER, 1982), assistiu-se a partir de meados do sculo XX, principalmen-
te, crescente participao da burocracia tambm no processo de formula-
o das polticas pblicas (ABERBACH; PUTNAM; ROCKMAN, 1981).
Segundo vrios autores, o envolvimento dos burocratas, com a tomada de deci-
so, ocorre porque aos governantes falta proximidade com os assuntos especia-
lizados que caracterizam hoje a maioria das aes governamentais. Dessa forma,
esse processo visto por muitos como inevitvel diante da complexidade das
sociedades contemporneas e, em certo sentido, at desejvel porque as po-
lticas pblicas so, em geral, aprovadas pelo Poder Legislativo de forma muito
genrica e vaga, exigindo a interveno de tcnicos ou especialistas para seu
detalhamento e sua especificao (LINDBLOM; WOODHOUSE, 1993).
No Brasil, por razes histricas e institucionais apontadas a seguir, a bu-
rocracia no apenas participa do processo decisrio, mas um dos seus atores
mais importantes. Ela tem exercido papel de destaque na definio e na condu-
o das polticas pblicas nos perodos autoritrios e tambm nos democrticos,
quando, supostamente, tanto os partidos quanto o Legislativo recuperariam sua
capacidade de influenciar ou participar das decises governamentais de forma
plena. Em outras palavras, as polticas pblicas tanto econmicas quanto so-
ciais tm sido historicamente formuladas em arenas decisrias restritas e domi-
nadas por burocratas nas quais os partidos polticos, atores fundamentais de uma
ordem democrtica, so meros coadjuvantes.
Assim o objetivo deste texto examinar, a partir da literatura, o papel as-
sumido pela burocracia nas polticas pblicas no Brasil e seus desdobramentos
para a ordem democrtica. Diferentemente de certas concepes que consi-
deram necessrio proteger o ncleo decisrio governamental contra presses
polticas vindas dos partidos ou do Legislativo, vistos sempre como espaos
306 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
1. Capacidade governativa dos partidos a capacidade de formular e implementar um amplo espectro de polticas
pblicas (CAMPELLO DE SOUZA, 1976, p. 22). A discusso dessa questo ser retomada posteriormente no texto.
2. No se pretende discutir neste texto o tema do novo desenvolvimentismo, mas apenas indicar que o debate em
torno dele tem procurado caminhos que no reproduzam o padro adotado no Brasil em dcadas passadas, marcado
pela dependncia externa e pela manuteno da excluso de grande parte da populao de seus frutos (FURTADO,
1961, 1964, 1967; CARDOSO, 1964; CARDOSO; FALETTO, 1973). sempre necessrio relembrar as palavras de
Furtado: Estamos longe do verdadeiro desenvolvimento, que s ocorre quando beneficia toda a sociedade citado
como epgrafe do livro de Marcio Pochmann e Ricardo Amorim, Atlas da excluso social no Brasil. Para a discusso
de um novo desenvolvimentismo, ver Bresser-Pereira (2009).
3. A literatura especfica sobre a burocracia no Brasil relativamente pouco extensa se comparada, por exemplo, com
a norte-americana. Ela constituda, sobretudo, de estudos de caso de agncias governamentais e de trabalhos sobre
as duas nicas carreiras pblicas mais consolidadas no pas: as Foras Armadas e a diplomacia. Alm disso, essa lite-
ratura se refere, sobretudo, aos perodos autoritrios quando a atividade poltica direcionada para dentro do Estado.
Tambm diferentemente da norte-americana, cujo foco principal a eficcia ou no dos controles democrticos sobre a
burocracia (WOOD; WATERMAN, 1994), os estudos no Brasil privilegiam a anlise da relao entre Estado e sociedade.
Ou seja, a reflexo sobre a burocracia no pas decorre da preocupao com o papel do Estado na sociedade brasileira.
Democracia e Polticas Pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos 307
4. Parte das reflexes apresentadas neste texto foi desenvolvida em Loureiro, Olivieri e Martes (2009).
5. Assim, o poder da burocracia no Brasil, como em outros pases, no foi usurpado dos polticos, mas foi por eles
concedido aos burocratas, mesmo nos regimes autoritrios. Ou seja, os polticos, por mais que reforassem o poder
de deciso de agncias burocrticas especficas, sempre mantiveram a burocracia dependenteda autoridade poltica.
Dessa forma, no se pode falar em tecnocracia no sentido estrito da palavra, vale dizer, de um tipo depoder que deriva
exclusivamente da competncia tcnica ou do saber especializado. Para a discusso sobre tecnocracia, ver o texto
clssico de Meynaud (1966).
308 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
6. Pesquisas empricas reforam a fora dos partidos nas democracias atuais. Para ficar apenas na literatura sobre o
Brasil podem-se citar anlises sobre os governos ps-1985 que ressaltam a centralidade dos partidos na organizao
e no funcionamento do Poder Executivo e de suas relaes com o Legislativo (MENEGUELLO, 1998; NICOLAU, 1996;
FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999; RODRIGUES, 2002).
7. Mesmo pequena, j existe alguma literatura no Brasil que analisa o processo de recrutamento dos que vm de
fora do Estado para ocuparem temporariamente posies nos rgos decisrios das polticas pblicas. Ver Schneider
(1994), Loureiro (1997), Olivieri (2007) e DAraujo (2007).
8. Exemplos de grupos informais que participaram do alto escalo da burocracia pblica em diferentes momentos
de nossa histria podem ser mencionados: a Assessoria Econmica de Vargas nos anos 1950, originria de grupos
formados em torno de ideias nacionalistas e desenvolvimentistas (DARAJO, 1982). E ainda a equipe econmica que
elaborou o Plano Real, em 1993-1994, composta de grupos de ex-colegas das escolas de economia no Rio de Janeiro
(LOUREIRO, 1997).
Democracia e Polticas Pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos 309
9. Alm dos estudos aqui examinados especificamente podem ser citados ainda outros trabalhos importantes que tam-
bm se referem expanso do aparato burocrtico do Estado nacional desenvolvimentista no Brasil e a constituio
de suas agncias de regulao e planejamento econmico. So eles: Dalland (1968), Cohn (1968), Ianni (1971), Wirth
(1970), Lafer (2002), Singer (1974), Benevides (1976) e Bresser-Pereira (1977).
310 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
10. O projeto era fruto de trabalho de um grupo selecionado que buscava organizar a sociedade de acordo com as mais
avanadas formas de conhecimento cientfico e tcnico (MALLOY, 1979, p. 93). Este grupo trabalhou sob a liderana de
Joo Carlos Vital, antigo supervisor do Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (Iapi) que se cercou de es-
pecialistas daquele ministrio e realizou exaustivo estudo acerca das tendncias internacionais na rea de seguro social.
314 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
11. de interesse mencionar o papel desempenhado por membros da Fundao Getulio Vargas que se tornou um
baluarte de apoio reforma ampla da Previdncia Social. Nesta instituio de pesquisa e ensino destinada a formar
especialistas em polticas pblicas, encontravam-se vrios tcnicos da rea, tais como Joo Carlos Vital que j havia
elaborado o relatrio para Vargas nos anos 1940, alm de outros dirigentes dos institutos de aposentadoria e penses.
Os resultados dos estudos deste grupo foram divulgados amplamente, ajudando a formar opinio sobre o tema. Assim,
podem ser citados A Previdncia Social e a indstria brasileira, publicado pelo Iapi e A Previdncia Social no Brasil e
no estrangeiro, publicado pela FGV. Elas foram posteriormente usadas como pea de sustentao de projeto de Lei
Orgnica da Previdncia Social apresentado ao Legislativo no incio dos anos 1950 e tambm inspiraram a reforma
aprovada pelos militares em 1967.
Democracia e Polticas Pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos 315
12. A politizao da questo habitacional e sua incorporao agenda pblica daquele perodo foram motivadas por
vrios fatores: a grave carncia de habitao para as camadas mdias urbanas do Rio de Janeiro, situao esta agra-
vada pela interrupo da importao de material de construo durante a guerra; o boom especulativo imobilirio; os
debates sobre favelas e habitaes insalubres; e os movimentos de defesa dos inquilinos que levaram reformulao
da Lei do Inquilinato em 1946. Alm disso, tambm contribuiu para a politizao da questo habitacional a dinmica
poltica no interior do Ministrio do Trabalho, em que havia tcnicos com propostas inovadoras na rea, fortemente
influenciados pela doutrina social da Igreja Catlica. Estes postularam reformas sociais amplas como o salrio famlia,
a participao dos trabalhadores no lucro das empresas e na rea da habitao (MELLO, 1991, p. 66).
316 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
13. Conforme assinala Carvalho, o conceito de clientelismo foi sempre empregado de maneira frouxa. De modo
geral indica um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de
empregos, benefcios fiscais e isenes em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto. Por sua vez, patro-
nagem no Brasil refere-se, sobretudo, distribuio de empregos pblicos por convenincia poltica, especialmente
votos. Para mais detalhes sobre a diferenciao entre estas relaes polticas, incluindo coronelismo e mandonismo,
ver Carvalho (1997).
Democracia e Polticas Pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos 317
respaldo dos congressistas, pois seu espao de ao durante o regime militar se ampliou
com a maior centralizao do poder. Assim, no viam os polticos como aliados, mas
como representantes de interesses particularistas que deveriam ser institucionalmente
enquadrados e controlados pela sociedade para assumirem a direo correta.
Os dois estudos apresentados a seguir mostram igualmente o papel menor dos
partidos frente quele desempenhado pelas burocracias especializadas e pelas institui-
es estatais no desenho e nos resultados das polticas sociais. Por meio deles, dois
aspectos de interesse para esta anlise podem ser destacados. Primeiramente, revelam
como elites tcnicas mdicos sanitaristas, no caso atuando junto a movimentos
sociais, e em aparatos burocrticos, tornaram-se atores polticos relevantes. Eles foram
capazes de articular novas ideias, colocando-as na agenda pblica e exercendo influn-
cia decisiva na formulao de importante poltica na rea de sade: a reforma sanitria e
a constituio do Sistema nico de Sade (SUS). Embora esta situao tenha ocorrido
nos estertores do regime militar e na transio para a democracia, ela tem continuidade
na ordem democrtica. Em segundo lugar, mostram que a ao da burocracia e as
regras institucionais criadas nos aparatos burocrticos foram fatores responsveis pela
constituio de interesses sociais. o caso dos grupos empresariais ligados aos servios
de dilise, que emergiram e se expandiram enormemente em todo o pas a partir da
implementao desse programa de sade. o que se detalhar melhor a seguir.
14. Segundo seus analistas, o chamado movimento mdico passou por transformaes que o levaram nos anos 1980
para reivindicaes de cunho mais especificamente corporativo e anos 1990 a defender propostas de cunho neoliberal
(GERSCHMAN, 1995).
Democracia e Polticas Pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos 319
15. importante, porm, mencionar que vrios membros individuais do Partido Comunista, ainda clandestino na
poca no Brasil, participaram como profissionais ou militantes de movimentos populares ligados sade assim como
posteriormente o fizeram alguns membros de outros partidos como o Partido dos Trabalhadores (PT), o Partido da
Social Democracia Brasileira (PSDB) etc.
320 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Em sua obra seminal sobre essa temtica, Campello de Souza indica que
a presena dominante de burocratas nas arenas decisrias das polticas pblicas
decorre da incapacidade histrica de os partidos polticos assumirem suas atribui-
es de governo. Isso, por sua vez, est relacionado ao papel preponderante exer-
cido pelo Estado no sistema poltico brasileiro a partir dos anos 1930 e inclusive
no perodo democrtico de 1946 a 1964. A centralizao do poder no Estado
autoritrio, com a criao de formas de representao de interesses societrios via
corporativismo estatal, fez que as corporaes reduzissem a funo governativa
dos partidos, enquanto o crescimento do poder do aparato burocrtico respondia
lgica da centralizao. Assim, incapazes de exercer suas funes governativas e
restringindo-se funo representativa, aos partidos restou a defesa de interesses
particularistas de curto prazo ou de clientelas preocupados apenas em retribuir
apoios e garantir sua participao no poder.
Portanto, o clientelismo no caracterstica especfica do sistema poltico
brasileiro ou mesmo estgio de seu desenvolvimento, como a literatura conven-
cional sobre o tema costuma afirmar. sim modalidade de controle dos recursos
polticos a ser utilizada pelos partidos, que procuram, desse modo, gerar poder
para si e se consolidar como instituio. Dada a amplitude que o clientelismo
aqui assumiu, o essencial a explicar o grau em que os partidos brasileiros in-
distintamente dele se alimentam, fazendo deste uma estratgia de aquisio e
consolidao de poder (CAMPELLO DE SOUZA, 1976).
Em outras palavras, na medida em que os partidos no puderam consolidar
sua funo governativa de elaborao e defesa de projetos de governo, os burocra-
tas desempenham nas arenas de deciso o papel que os partidos no exerceram.
Por sua vez, o exerccio da funo governativa pela burocracia alija os partidos
deste processo relegando-os cada vez mais para a funo de representantes de
clientelas ou grupos particularistas na sociedade e reforando suas prticas me-
ramente reprodutoras de posies de poder reeleio e conquista de recursos
necessrios para tal. Com isso, tem-se um ciclo vicioso que mantm os partidos
cada vez mais distanciados das discusses de programas de governo e de projetos
para a nao e torna as burocracias canais mais importantes de transmisso dos
interesses da sociedade para o mbito do Estado.16
A implicao poltica mais crucial desse processo em que burocratas assumem
funes decisrias no vazio deixado pelos partidos a manuteno da fragilidade
16. Devido a seu carter eminentemente ideolgico e sua proposta histrica de transformao social, exceo deve ser
atribuda ao Partido Comunista. Mesmo na clandestinidade seus membros individualmente conseguiram se inserir em
diversos espaos do aparato burocrtico do Estado brasileiro como profissionais especializados ou funcionrios pbli-
cos, frequentemente influenciando as polticas pblicas. Sobre a trajetria e influncia poltica do Partido Comunista no
Brasil, ver o trabalho de Brando (1997) e sobre a participao de seus militantes na reforma sanitria e na formatao
do SUS, ver Gerschamn (1995) e Escorel (1992).
322 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
das instituies democrticas no pas. Como afirmou com lucidez aquela autora,
o desenvolvimento da democracia depende da institucionalizao de um sistema
partidrio capaz de assegurar tanto a estabilidade e efetividade da funo de go-
vernar quanto o vigor e autenticidade da funo de representar interesses diversos
(CAMPELLO DE SOUZA, 1976, p. 50).
Outros autores tm a mesma linha de argumentao de Campello de
Souza. Examinando a poltica desenvolvimentista no Brasil no perodo demo-
crtico de 1947 a 1964, Leff observa considervel autonomia dos rgos go-
vernamentais e afirma a importncia dos tcnicos frente aos partidos. No s o
Congresso se recusava a se envolver em assuntos mais complexos, mas tambm
os tcnicos tinham o monoplio de formulao da poltica econmica (LEFF,
1968, p. 132-133). Sola (1998), por sua vez, ao analisar o peso das ideias eco-
nmicas sobre as decises polticas no perodo da democracia de 1946 a 1964
tambm enfatiza o papel que os tcnicos, particularmente os nacionalistas, ti-
veram neste processo. Segundo ela, as novas ideias no se articulavam por meio
dos partidos e sim de centros de pesquisa, associaes profissionais ou corpo-
rativas, clubes etc. que serviam tambm como canais de recrutamento para
os cargos no Estado. Para Sola, tais tcnicos tinham a percepo de que eram
produtores qualificados de ideologia e formuladores de polticas pblicas, por
meio de sua competncia tcnica, o que lhes dava legitimidade em um sistema
poltico no qual predominavam atores e partidos desprovidos de ideologia.
A Assessoria Econmica de Vargas ainda outro exemplo do papel de relevo
desempenhado pela burocracia em perodo democrtico, mas igualmente de
sua forma de funcionamento insulada das presses do Congresso e dos parti-
dos. Esvaziando o poder dos ministrios nas reas econmicas e fazendo que o
Congresso passasse a atuar em funo dos projetos que ela apresentava, a asses-
soria foi o ncleo formulador das polticas de desenvolvimento econmico nos
anos 1950 (DARAUJO, 1982).17
Nunes (1997) e Diniz (1997) tambm problematizam o insulamento.
Eles mostram que se ele evita o personalismo e a patronagem em nome da
atuao mais tcnica, por outro lado, reduz os limites de arena de formulao
de polticas, o que significa a excluso de partidos polticos do Congresso e das
demandas populares.
Nunes mostra que a introduo no Brasil do capitalismo moderno in-
teragiu com a criao de um sistema institucional sincrtico, em que ope-
ram diferentes princpios de estruturao das relaes entre a sociedade e as
17. Em reforo ao que foi apontado na nota anterior necessrio indicar aqui que os principais participantes da
Assessoria Econmica de Vargas os chamados tcnicos nacionalistas eram tambm militantes do Partido
Comunista e tiveram, aps o golpe militar de 1964, cassados seus direitos polticos.
Democracia e Polticas Pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos 323
18. O autor indica, com base na diferenciao clssica de Lowi (1964), que a poltica distributiva envolve a alocao de
recursos que no exclui a alocao do mesmo tipo em um nmero de vezes infindveis por exemplo, o calamento
de uma rua e a instalao de um posto de sade. Assim, trata-se de poltica que no impede que outro ator poltico
faa o mesmo em seu reduto eleitoral e que, portanto, traz dividendos eleitorais seguros. As polticas redistributivas
so de soma zero, isto , sua implementao faz com que outras polticas no sejam executadas e, ainda mais, que
nem mesmo poltica semelhante poder ser repetida, como a instalao de polo petroqumico em determinada regio
(SANTOS, 1988, p. 117).
326 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
4 CONSIDERAES FINAIS
Procurando explorar, luz dessas premissas tericas, desdobramentos do processo
de burocratizao das polticas pblicas e o correlato esvaziamento dos partidos
de suas funes governativas a includas as fiscalizatrias necessrias realizao
do poder negativo do soberano , algumas indagaes e hipteses podem ser
levantadas para futuros estudos sobre o tema.
A primeira procura explorar sistematicamente os impactos do papel
de relevo da burocracia nos resultados das polticas de desenvolvimento no
Brasil. Procura associar o carter excludente da experincia desenvolvimen-
tista do passado que no conseguiu reduzir a pobreza e as desigualdades
sociais, nem tampouco contribuiu para o aprofundamento das instituies
democrticas ao tipo de processo decisrio prevalecente nas agncias gover-
namentais encarregadas do desenvolvimento. Em outras palavras, supe-se
que os resultados daquele desenvolvimentismo tenham a ver com o formato
e o funcionamento dos ncleos decisrios restritos e dominados por atores
burocrticos e nos quais a ao dos partidos coadjuvante e orientada pre-
dominantemente pelo clientelismo.
19. Os argumentos de Urbinati a favor da democracia representativa podem ser assim sintetizados: i) a democracia
representa opinies, ideias e no indivduos. A retrica e o juzo valorativo e no s a presena e a vontade so nela
essenciais; ii) as opinies so importantes porque compem uma narrativa que vincula eleitores por meio do tempo e
do espao e faz das causas ideolgicas uma representao de toda a sociedade e de seus problemas; iii) a represen-
tao reabilita uma dimenso ideolgica e partidria da poltica: o processo complexo de unificao e desunio dos
cidados que os projeta para uma perspectiva orientada ao futuro; e iv) a divergncia de opinies e de interpretaes
de ideias um fator de estabilidade. O exerccio do poder requer uma contestao repetida e peridica, sendo a auto-
ridade dos investidos de poder criada e recriada como resultado da manifestao do povo (URBINATI, 2006a, 2006b).
Democracia e Polticas Pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos 329
Para reforo dessa linha argumentativa, podem ser citados trabalhos como
o de Lijphart (2003), que analisa 36 pases, diferenciando-os em dois tipos de
democracia: a majoritria, em que o poder mais concentrado no Executivo e a
consociativa ou consensual, em que o poder institucionalmente mais compar-
tilhado entre diferentes atores do sistema poltico e da sociedade organizada
Legislativo, Judicirio, entes federativos, bancos centrais autnomos, grupos or-
ganizados na sociedade com atribuies deliberativas etc. Suas concluses indi-
cam que, diferentemente da viso convencional, no h comprovao de que
a forma majoritria em que o Executivo tem menos limites institucionais e,
portanto, decide de forma mais rpida, sem muita negociao seja mais efeti-
va para alcanar os objetivos propostos. Ao contrrio, melhores resultados, em
termos de qualidade do processo decisrio e de seus impactos no bom desempe-
nho governamental, podem ocorrer nas naes perfiladas ao modelo consensual.
Em outras palavras, no h trade-off entre representatividade e governabilidade
como a literatura convencional costuma pensar.
Na mesma direo h ainda os estudos de casos efetuados por Stark e
Bruszt (1998) que comparam as estruturas institucionais ou arranjos decis-
rios estabelecidos em trs pases do Leste Europeu, no ps-socialismo, avalian-
do seus impactos sobre as polticas e reformas econmicas a realizadas. Eles
indicam que a capacidade de elaborar e implementar programas de reformas
econmicas foi fortalecida e no reduzida, como supe uma parte da li-
teratura quando o Executivo teve poder menos concentrado em outras
palavras quando foi mais constrangido institucionalmente a prestar contas de
suas decises s diversas foras polticas no Parlamento e na sociedade orga-
nizada. Tendo que debater e negociar suas propostas com outros atores, os
policymakers melhoraram a compreenso dos problemas e ampliaram a capaci-
dade de obter informaes crticas corrigindo erros de clculo que, na ausncia
deste processo, s apareceriam no momento da implementao e, portanto,
com menor possibilidade de correo. Isto encorajou, ainda, os formuladores a
pensar vrios passos frente nos jogos estratgicos da poltica pblica em seus
diferentes momentos. Novamente neste estudo reafirma-se no haver trade-off
entre representatividade e accountability democrtica.
Em outras palavras esses estudos apontam que no apenas os regimes pol-
ticos democracias ou autocracias podem ter impactos sobre os resultados das
polticas pblicas de um pas, sejam elas econmicas ou sociais. necessrio olhar
tambm para o processo decisrio observando se as decises so tomadas em are-
nas mais ou menos restritas em termos de seus componentes e se os mecanismos
de responsabilizao poltica dos governantes so mais ou menos estendidos
pluralidade de atores no Estado e na sociedade.
330 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
REFERNCIAS
1 INTRODUO
A partir da segunda metade do sculo XX, o sistema de justia passou a desempenhar
um papel de grande relevo no fortalecimento das democracias. A despeito das res-
salvas contra os riscos de violao do princpio da separao de poderes (SCALIA,
1997; GLAZER, 1975), de um indevido encantamento com o mito dos direitos
(SCHEINGOLD, 1978), ou do carter ilusrio do poder poltico dos tribunais
frente aos vrios constrangimentos sociais, polticos e institucionais existentes para
que suas decises ganhem efetividade (ROSENBERG, 2001), a literatura produzida
pela sociologia jurdica e por vrios ramos da cincia poltica ao longo das ltimas
quatro ou cinco dcadas atribui ao menos trs possibilidades para que a atuao
da justia venha auxiliar na democratizao do Estado e da prpria sociedade: i) o
avano do liberalismo poltico, com proteo das minorias e promoo de liberdades
civis;1 ii) a afirmao de novos direitos, a partir da interpretao de categorias cls-
sicas do direito posto;2 e iii) de particular importncia para pases que vivenciaram
processos recentes de redemocratizao, como o Brasil, a efetivao de direitos e
garantias j previstos no sistema jurdico, mas que pela inrcia do sistema poltico e
das instituies governamentais permanecem represados na sua dimenso formal.3
1. Esta a concluso de Halliday, Karpik e Feeley (2009), em pesquisa comparada sobre o complexo formado por
instituies da justia, operadores e acadmicos de Direito nas mais variadas realidades nacionais. Como anotam
estes autores, () todos os estudos contemporneos sobre o constitucionalismo na sia, na Amrica Latina, na
Austrlia, na Europa e em outras partes do mundo reconhecem um papel poltico para os judicirios. Em conseqncia,
estudantes de poltica comparada enfim vieram a descobrir a importncia dos Tribunais e, de maneira mais geral, a
importncia do direito e das instituies jurdicas para a estabilidade e o sucesso poltico (p. 6).
2. O exemplo sempre invocado o da deciso da Suprema Corte norte-americana, que ordenou a desegregao
escolar nos estados interpretando o alcance da 14a emenda Constituio dos Estados Unidos ver o caso Brown
v. Board of Education, decidido pela Suprema Corte Americana. Mas desde os anos 1990 o Brasil tambm vem
registrando inmeras experincias similares, como foi o caso da deciso no qual o Superior Tribunal de Justia (STJ)
considerou que a ocupao de terra com o objetivo de pressionar pela realizao da reforma agrria constitui
forma legtima de ao poltica, no um crime de esbulho (Habeas Corpus no 4.399/SP), ou, como lembra Santos
(2007, p. 20), das sucessivas decises proferidas por tribunais estaduais em favor de companheiros homossexuais
mesmo sem a existncia de lei que trate diretamente dessa questo. Mais recentemente, a ampliao de direitos dos
homossexuais apontada por Santos (2007) alcanou o STJ. Em abril de 2010, a 4a turma do tribunal concordou em
atribuir a guarda de filho menor adotado por uma homossexual sua parceira, o que muitos perceberam como um
sinal de que, em um futuro prximo, casais homossexuais podero pleitear a adoo de crianas.
3. Referindo-se ao caso brasileiro, por exemplo, Santos enfatiza que a () exaltante construo jurdico-institucional
[da Constituio de 1988] tende a aumentar as expectativas dos cidados de verem cumpridos os direitos e as
garantias consignadas na Constituio, de tal forma que, a execuo deficiente ou mesmo inexistente de muitas
polticas sociais pode transformar-se num motivo de recurso aos tribunais (2007, p. 18). Assim, conclui o socilogo
portugus, () a redemocratizao e o novo marco constitucional daro maior credibilidade ao uso da via judicial
como alternativa para alcanar direitos (SANTOS, 2007, p. 18).
338 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
4. A referncia aqui ao Brasil, mas h paralelos no estrangeiro. Em um texto relativamente recente, por exemplo,
Economides critica os debates tradicionais sobre acesso justia porque, segundo ele, tais debates consideram
apenas o volume e a natureza da demanda por servios jurdicos, quando na verdade seria preciso tambm discutir
a qualidade do acesso promovido, explorando-se, assim, () as compreenses de justia compartilhadas pela
profisso jurdica e a tica jurdica, bem como o papel que as Faculdades de Direito e o ensino jurdico cumprem na
formulao destas (2003, p. 1).
Possvel, mas Agora No: a democratizao da Justia no cotidiano... 339
sobre a gesto dos tribunais e das instituies que integram o sistema de justia
sob o argumento de que a democratizao da justia depende, antes de tudo, de
sua maior proximidade em relao aos cidados. Neste caso, a aposta recai no
apenas sobre prticas oficiais pouco ortodoxas como a justia itinerante ou a
justia restaurativa, mas tambm sobre experincias populares de administrao
da justia, como a justia comunitria (FOLEY, 2003) e as promotorias legais
populares (TOKARSKI, 2007; SANTOS, 2007).
Apesar da amplitude de temas e enfoques, pode-se dizer que essa agenda
de pesquisas e debates opera sobre duas grandes premissas. A primeira a de
que o carter democrtico da justia reside em sua capacidade de receber e
processar as demandas dos mais variados grupos sociais, sobretudo os mais vul-
nerveis, produzindo decises que ajudem a fortalecer, perante esses segmentos,
um sentido de pertencimento a uma comunidade poltica na qual somos todos
iguais em respeito e considerao. A segunda a de que, para usar uma conhe-
cida expresso de Carvalho (2002), na luta por tornar a justia brasileira mais
democrtica, resta ainda um longo caminho a percorrer. H, pois, em toda
essa literatura, um notvel contraste entre, de um lado, demandas e expecta-
tivas legtimas dos cidados, e, de outro, um arcabouo institucional opaco e
insensvel, que alm de no corresponder a estas demandas as esmaga pela sua
linguagem esotrica, pela sua presena arrogante, pela sua maneira cerimonial
de vestir, pelos seus edifcios esmagadores, pelas suas labirnticas secretarias,
etc. (SANTOS, 2007, p. 31).
Para examinar algumas dessas questes, este artigo toma como unidade
de anlise a experincia cotidiana que os advogados populares mantm com
a justia.5 A premissa terica e metodolgica que sustenta esse exerccio a de
que, examinando-se temas salientes e comuns na experincia desses profissio-
nais, possvel identificar obstculos ou desafios pendentes para a construo
de um sistema de justia receptivo e atrativo s demandas dos de baixo.6 Com
isso, pretende-se desenvolver um tipo de abordagem que complemente tanto as
anlises baseadas nos produtos da justia, como as sentenas ou acrdos as
quais, embora consigam identificar a hostilidade do sistema em relao a certos
grupos sociais, no captam os mecanismos pelos quais esta hostilidade opera e
5. Por advogados populares alude-se a um segmento organizado da advocacia brasileira que se dedica ao apoio jurdico
a movimentos sociais e, como consta da prpria designao utilizada por seus integrantes, defesa de causas populares.
6. A expresso de baixo invocada neste texto com duas conotaes centrais: em primeiro lugar, uma conota-
o sociodemogrfica, designando o que se convencionou chamar de base da pirmide social brasileira. Neste
sentido, alude-se a setores carentes ou at mesmo desprovidos de recursos materiais e simblicos tidos como de
grande importncia na reproduo das sociedades capitalistas. Em segundo lugar, uma conotao sociopoltica, a
qual entende a presena desses segmentos na esfera pblica como dado fundamental na construo de alterna-
tivas de futuro para as sociedades capitalistas e, eventualmente, para a construo de um futuro no capitalista.
Neste ltimo sentido, ver a recente sugesto de Santos e Rodriguez-Garavito (2006) sobre a existncia de uma
globalizao desde baixo.
340 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
10. Para aludir a esse fenmeno, Ruivo (1989) utiliza a provocativa expresso converso profissional.
11. Sobre essas trs vertentes crticas ver, respectivamente, Arruda Jr. (1991, 1992), Mialle (1980) e Warat (1994,
1995). Para uma ampla e cartogrfica discusso sobre o pensamento jurdico crtico no Brasil, a partir do final dos
anos 1970, ver Wolkmer (2002).
342 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Por fim, h que se destacar a percepo crescente, por parte dos setores
populares e das organizaes sociais sindicatos, partidos polticos e Igreja
Catlica , de que o Direito era um espao de disputa que merecia ser ocupa-
do embora houvesse, e ainda haja, natural divergncia sobre como ele deve
ser ocupado e em que termos a sua disputa deve ser travada. O caso mais
emblemtico no qual, alis, muitos enxergam o surgimento da advocacia
popular o da Igreja Catlica. Um advogado popular entrevistado por
Carlet (2010) assim define os fatos ou demandas que [houvessem] contri-
budo para a organizao desse grupo [os advogados populares]:
A advocacia sempre teve no Brasil, de um modo geral, um perfil conservador e atrelado
queles que possuem poder econmico, porque tambm sempre foi vista como uma ativi-
dade para gerar lucro o mais rpido possvel e para se melhorar de vida. Ento, eu acredito
que o fator motivador principal da organizao dos advogados populares foi justamente a
luta social, a luta dos movimentos sociais. No caso do campo, por exemplo, () a luta dos
trabalhadores rurais pelo acesso terra. Nos momentos em que [estes] eram vtimas de vio-
lncia, como assassinatos, ameaas de morte e despejos, acabavam recorrendo Igreja e aos
Sindicatos. Ento as demandas eram apresentadas inicialmente para a Igreja, onde havia a
CPT [Comisso Pastoral da Terra], e essas entidades procuravam advogados que tinham
sensibilidade com essa questo para poderem fazer a defesa dos trabalhadores. Lembro que
na poca, um dos primeiros advogados que veio para c, em 1982, foi o (), inclusive de-
pois assassinado aqui em (). Ele foi o primeiro advogado da CPT aqui. Ainda antes dele,
chegou a haver um advogado popular, que foi o (), era inclusive do [partido], e fazia a
defesa dos trabalhadores rurais na regio (). Foi assassinado em 1987. Depois, tivemos
o advogado (), tambm assassinado, mas em 1989. Ento, veja que era a demanda dos
movimentos sociais naquele momento em que sofriam uma represso violenta, colocada
s entidades que de certa forma faziam assessoria jurdica e essas entidades, por sua vez,
percebendo a necessidade de fazer a defesa dos direitos dos trabalhadores contratavam ad-
vogados ou por dentro da prpria CPT ou por meio de convites a alguns advogados para
fazerem um trabalho pontual, como por exemplo uma audincia, um processo, um jri.
Sob a influncia desses fatores, a advocacia popular se configura a partir de
quatro caractersticas principais. Em primeiro lugar e dada a vinculao hist-
rica de sua gnese com a emergncia dos movimentos sociais que, na cidade e no
campo, reclamavam por bens e direitos coletivos , os advogados populares ten-
dem a abordar cada um dos casos nos quais trabalham como expresso de padres
estruturais de opresso das sociedades capitalistas. Como um expoente da advo-
cacia popular j escreveu, os que procuram os servios dos advogados populares
() rarissimamente esto sozinhos. Eles pertencem, de regra, a uma coletividade
qualquer, que ultrapassa o indivduo, a famlia, o grupo, a categoria profissional,
a qual se encontra na mesma situao dele(a)s. Sua principal caracterstica a da
pobreza, da carncia ou em alguns casos, da misria (ALFONSN, 2005, p. 84).
Possvel, mas Agora No: a democratizao da Justia no cotidiano... 343
12. Um clssico exemplo do uso das contradies do sistema para dar apoio mobilizao social foi o uso de argu-
mentos procedimentais para invalidar liminares de reintegrao de posse de imveis rurais ou urbanos. O Cdigo de
Processo Civil brasileiro exige que os rus sejam qualificados um a um em qualquer ao judicial. Isto se tornava quase
impossvel nos casos em que a terra ou o imvel eram ocupados por diversas pessoas, em geral estranhas ao alegado
proprietrio. Na dcada de 1980 muitos advogados populares comearam a questionar liminares concedidas gene-
ricamente contra os ocupantes. Como ainda no havia jurisprudncia considerando ocupaes legais, os advogados
sabiam que em algum momento a ordem de desocupao viria. Ainda assim, eles utilizavam a lei para buscar mais
tempo, de maneira que o movimento pudesse decidir que caminho tomar, alm de negociar com autoridades polticas
ou buscar a ateno da mdia para garantir que a desocupao ocorreria sem o uso de violncia policial.
13. A expresso o direito achado na rua alude a um movimento acadmico nascido na Universidade de Braslia (UnB)
sob a liderana de Sousa Jr., o qual busca captar pretenses normativas embutidas na ao dos movimentos sociais e
traduzir estas pretenses em categorias jurdicas que ajudem a estruturar novas formas de organizao social, de modo
que () o direito possa realizar-se como um projeto de legtima organizao social da liberdade (SOUSA JR., 2010).
Possvel, mas Agora No: a democratizao da Justia no cotidiano... 345
QUADRO 1
Caractersticas da advocacia popular
Pressupostos contextuais e ideolgicos Sentido da ao Mtodo
Acirramento de conflitos por bens e nfase no aspecto coletivo dos conflitos
servios coletivos Seleo da clientela que privilegia
Emergncia de movimentos sociais movimentos ou grupos organizados,
Empoderamento de ao social em curso
Investimento no Direito por parte de ou em fase de organizao
algumas organizaes e movimen- Uso conjugado de estratgias jurdicas
tos sociais e extrajurdicas
Explorao criativa das contradies
Diversificao do pensamento e das
Transformao da ordem jurdica do sistema
profisses jurdicas
Imaginao de uma nova ordem jurdica
Elaborao prpria.
14. Ver, por exemplo, Strozake (2002) e as vrias edies dos Cadernos RENAP.
15. Mais recentemente, esse elemento caracterstico da advocacia popular tem sido severamente prejudicado, dada a
escassez de recursos e a dificuldade dos advogados de celebrar parcerias com instituies pblicas ou privadas a fim
de viabilizar os cursos e a produo de publicaes.
346 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
3H
ISTRIAS DO COTIDIANO E ESTRUTURA SOCIAL: POR QUE E
COMO APRENDER SOBRE A JUSTIA A PARTIR DE NARRATIVAS
DE ADVOGADOS POPULARES
Embora remonte a uma tradio acadmica j bem estabelecida no Brasil e no
exterior, a tentativa de examinar a permeabilidade da justia s demandas e ex-
pectativas dos setores populares ainda envolve imensos desafios metodolgicos.
Um caminho possvel, e at certo ponto clssico nas cincias sociais, analisar
se e como os produtos do sistema de justia se diferenciam em funo de carac-
tersticas socioeconmicas e demogrficas dos seus usurios, na perspectiva de
se constatar se a justia assume posio enviesada, ou particularmente hostil em
relao a segmentos mais vulnerveis. Foi o que fez Adorno, por exemplo, no
influente estudo que identificou discriminao racial no Tribunal do Jri de So
Paulo (ADORNO, 1995). Para tanto, Adorno comparou as sentenas dadas a
rus negros com as sentenas dadas a rus brancos, verificando discrepncia sig-
nificativa no tempo de pena a que os membros de cada um desses grupos eram
condenados, mesmo quando os crimes em julgamento apresentavam natureza e
caractersticas muito semelhantes.
Apesar de gerar resultados extremamente provocativos, esse tipo de aborda-
gem tem importantes limitaes. Em primeiro lugar, ele opera com casos efeti-
vamente apreciados pelo sistema de justia, ou seja, com processos judiciais tra-
mitados e julgados. Quando o interesse prioritrio do analista est em casos de
natureza criminal, como foi o caso dos estudos de Adorno (1995), isto no chega
a ser um grande problema. Isto porque o processo penal marcado tanto por um
alto grau de sujeio do ru ao poder acusatrio do Estado quanto pela rigidez
das categorias com as quais o sistema de justia se v em condies de conhecer,
processar e decidir os conflitos em questo. O ru de um processo penal est
diante da justia no porque a tenha procurado, mas porque a ela foi trazido em
funo de uma denncia ou queixa. Ao mesmo tempo, uma vez nessa situao,
sua pretenso essencial passa a ser to somente a de demonstrar que a conduta da
qual acusado, se realmente incontroversa, no merece ser enquadrada no bin-
mio crime/pena (MACHADO, 2004; S E SILVA, 2007).
Possvel, mas Agora No: a democratizao da Justia no cotidiano... 347
16. A luta pela terra no a nica frente de atuao dos advogados populares no Brasil, mas por vrias razes pode ser
vista como representativa do trabalho destes profissionais e do estado da arte da relao entre os setores populares
e a justia. Em primeiro lugar, vrios dos entrevistados nesta e em outras pesquisas anotam que a luta pela terra sem-
pre teve centralidade na advocacia popular, no apenas porque este tema foi o primeiro a mobilizar os investimentos
jurdicos de instituies como a CPT, mas tambm porque em torno dele se organizaram movimentos que adquiriram
grande expresso e, portanto, forte poder de agenda, como o MST. Em segundo lugar, a questo da terra permanece
tendo grande relevncia na agenda pblica brasileira, no apenas por ser objeto de reivindicaes por reforma agrria,
mas tambm por afetar outras populaes marginalizadas, como os indgenas e os quilombolas. Em terceiro lugar,
porque a luta pela terra envolve grupos com nveis de poder e dinheiro bastante assimtricos. Assim, ainda que se
refira a uma experincia social especfica, a luta pela terra constitui um mirante privilegiado para examinar tanto o grau
de permeabilidade democrtica da justia quanto as suas possibilidades de atuao em um sentido democratizante.
Basta ver, por exemplo, a batalha que vem sendo travada em torno da constitucionalidade do Decreto no 4.887/2003,
que regulamentou os procedimentos para o reconhecimento de reas remanescentes de quilombo e, segundo os seus
oponentes, facilitou indevidamente a titulao de terras pelas comunidades quilombolas. Ver Ao Direta de Inconsti-
tucionalidade (Adin) no 3.239, interposta pelo Partido da Frente Liberal (PFL).
350 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
histrias contadas por estes profissionais, a demanda por uma justia impar-
cial significa to somente a demanda por uma justia sem vnculos orgnicos
ou interesses diretos nas questes que tem por ofcio examinar ou, como disse
uma das entrevistadas que atua na defesa de indgenas, uma justia sem vn-
culos ou interesses com:
() isso que a gente chama de interesses econmicos e polticos, no ? Os in-
teresses do latifndio, os interesses do agronegcio, tudo isso acaba um pouco
misturado [com o funcionamento da justia], no ? Aqui mesmo no TRF a gente
estava fazendo essa anlise, o futuro presidente proprietrio de terras e tem uma
jurisprudncia de mais de 20 anos construda a favor dos proprietrios de terras,
e contra quem quer que limite o acesso de terras aos proprietrios de terra, ou
seja, sem-terra, ndio, quilombola, pobres em geral. Mas no so s os juzes que
tem terras, isso uma questo cultural no nosso pas, todo mundo que se torna
algum compra terras. Ento juzes, parlamentares, gente do prprio executivo,
todos se tornam fazendeiros. E quando no a pessoa mesmo so os parentes,
quando no so parentes, so da famlia por aliana. Ao final, tudo se liga. Quem
tirou as terras dos Guarani-Kaiowa no Mato Grosso do Sul? Quem diz que tem o
ttulo? Quem titulou? Quem est l colega de quem deu o ttulo, que colega
do Juiz, que no deixa a situao mudar.
A existncia dessa ligao estrutural entre os quadros da justia e a estru-
tura fundiria que, diga-se de passagem, foi constatada em quase todas as
entrevistas tem inegvel repercusso na relao entre os advogados populares e
a justia, eis que inspira desconfiana quase que geral no sistema. Um advogado
que atua na defesa dos sem-terra, por exemplo, diz que:
Aqui e em boa parte dos Estados o judicirio tem uma formao de pessoas que vm
do latifndio, filhos de grandes proprietrios de terra que, quando se deparam com
demandas agrrias, tomam como se fosse contra eles, contra a propriedade deles.
E dizem: ah, fica defendendo mas e se fosse na sua terra? Meu pai tem terra, esse
pessoal vai invadir a terra do meu pai. Ento tem esse lado no conservadorismo, as
razes rurais e agrrias do judicirio.
No mesmo sentido vai a seguinte passagem da entrevista do j mencionado
advogado que atua na defesa de quilombolas:
A grande maioria dos juzes no tem comprometimento, mas no nem s o com-
prometimento com a causa, isso nem to importante. a lisura, a imparcialidade
e a neutralidade para resolver conflitos agrrios, porque muitos juzes so donos de
fazenda no [Estado], so proprietrios de terras, ento pode-se antever a que no
vai haver... o dono de fazenda no vai dar uma deciso favorvel aos trabalhadores
que ocupam uma rea.
Possvel, mas Agora No: a democratizao da Justia no cotidiano... 355
19. Para ser preciso, essas histrias aparecem mais entre as minorias da advocacia popular: mulheres, negros
e egressos de faculdades de menor tradio no ambiente jurdico. Mas, curiosamente, isto apenas faz reforar a
caracterizao desta terceira tenso.
356 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
5 CONSIDERAES FINAIS
Adotando uma linha eminentemente exploratria, este texto buscou identifi-
car fatores crticos no trato dos advogados populares com a justia brasileira
para, com isso, discutir o grau de permeabilidade da justia s demandas e
expectativas dos setores populares e, por conseguinte, os seus dficits de-
mocrticos. Destacaram-se, assim, trs fortes tenses: uma associada in-
diferena da justia para com mudanas relevantes e bastante concretas no
arcabouo normativo do pas em favor dos setores populares; outra associada
aos vnculos entre justia e estruturas de poder, os quais comprometem a sua
parcialidade; e a ltima associada s estratificaes e hierarquias que subsis-
tem nas prprias profisses jurdicas.
De um ponto de vista heurstico, esses achados nos colocam dois importantes
desafios ou, ao menos, enunciam duas possibilidades de inovao analtica: em pri-
meiro lugar, a de atentar para as relaes de poder que constituem a organizao e o
funcionamento da justia; em segundo lugar, a de incorporar nas anlises as histrias e
o cotidiano dos demandantes da justia. Neste aspecto, pesquisas futuras podem se de-
bruar tanto sobre as histrias de outros atores que compem a cartografia do acesso
24. Por exemplo, vale mencionar a aliana com setores progressistas no Ministrio Pblico e na Defensoria Pblica;
o recurso a estratgias jurdicas que deslocam a competncia de processos para a justia federal, assim evitando as
armadilhas da justia local; a tentativa de sensibilizao das cpulas da justia e o recurso a jurisdies internacionais,
como o sistema interamericano de proteo aos direitos humanos; e a busca por parcerias com organizaes
internacionais de grande prestgio, que elevam o status do trabalho dos advogados populares e lhes permitem circular
melhor em meio s hierarquias das profisses jurdicas.
Possvel, mas Agora No: a democratizao da Justia no cotidiano... 359
abertura desta. mais provvel, isso sim, que desistam dela e busquem diri-
gir as suas demandas de cidadania e dignidade para outras portas, muitas das
quais no nos soaro plenamente confortveis. Em uma sociedade democrtica,
portanto, a justia deve se constituir como um ambiente que todos enxerguem
como adequado para o processamento de conflitos ainda que, pelas mais di-
versas razes, muitos decidam no utiliz-lo de pronto25 e, em todo caso, uma
sada prefervel em relao violncia.
25. Nesse sentido, advoga-se aqui por uma sociologia do direito e da justia que seja crtica e autocrtica, que no
sobrevalorize a importncia do Direito e das instituies jurdicas oficiais na melhoria da vida das pessoas e que seja
aberta ao reconhecimento de que, frente a determinados problemas, possvel e perfeitamente legtimo que, em vez
de mobilizar o direito e a justia, as pessoas prefiram no fazer nada (SANDERFUR, 2007; GARTH, 2009).
360 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
REFERNCIAS
1 INTRODUO
Este ensaio faz um diagnstico do mapa de referncias dos cidados para a
formao da legitimidade democrtica no pas, aps mais de duas dcadas de
construo da democracia. Uma anlise de dados de pesquisas recentes sobre a
adeso aos valores e ao funcionamento democrtico na Amrica Latina mostra
que a preferncia pela democracia uma tendncia predominante entre os ci-
dados dos vrios pases, mas que convive, paradoxalmente, com a desconfian-
a nas instituies representativas e com baixos ndices de interesse e participa-
o na poltica convencional.1 As informaes tambm sugerem que, na regio
em geral, as eleies so definidas como marco de incluso e de interveno
polticas, e a crescente percepo da eficincia e da validade dos processos
eleitorais que d garantia ao funcionamento do sistema (SELIGSON, 2008).
Este cenrio inclui a democracia brasileira. As pesquisas realizadas neste
perodo de 24 anos de experincia democrtica mostram que, apesar da con-
solidao de mecanismos e procedimentos de participao poltica, persiste
na lgica do funcionamento da democracia brasileira a presena de uma for-
te desvalorizao das instituies representativas. Em pesquisas de mbito
nacional conduzidas em 2006, um ano aps as denncias de corrupo que
atingiram boa parte da classe poltica, os partidos e o Congresso Nacional
recebiam da populao uma avaliao fortemente negativa sobre sua atuao
e no eram percebidos como instituies centrais para a formao do apoio
ao regime democrtico.
Tais achados no apenas reiteram a relao incompleta dos cidados com a
poltica representativa encontrada nos perodos anteriores, como tambm refor-
am a atual crise generalizada de representatividade. Contudo, as mesmas pesqui-
sas mostravam que, em mdia, 70% dos entrevistados consideravam a democracia
como a melhor forma de governo existente, somando pontos a uma preferncia
tendencialmente crescente observada desde o fim dos anos 1980.
GRFICO 1
Preferncia pela democracia ou pela ditadura Brasil, 1989-2007
(Em %)
80
71,4 71,5
70
60 57,9 59,1
54,7
50 43,6
40
30
21,3
19,4 17,1 15,6 16,9
20 16,7 13,7
13,6 13,7 13,6 15,2 14,2
10 9,9 6,9 9,9 7,1
10
2,1 1,4 5,1
1,1
0
1989 1990 1993 2002 2006 2007
GRFICO 2
Evoluo da avaliao positiva do governo FHC e do Plano Real Brasil, janeiro de
1995 a dezembro de 2002
(Em %)
80
69 71
70 75 64 61
60 54
45 44
50 39 40 38 42 42 44 41
39 47 38
40 34 34 32
31
40 41
30 36 37
31 35
20 25 26 28 29 26
20 20 20 19 22 21
10 16 16 17
0
Jan./1995
Jun./1995
Dez./1995
Jun./1997
Dez./1997
Dez./1998
Jun./2001
Set./2001
Dez./2001
Jun./2002
Dez./2002
maio/2000
Ago./2000
Fev./1999
Nov./1999
Fev./2000
Mar./2001
Mar./2002
Jun./1998
Jul./1999
Dez./2000
GRFICO 3
Evoluo das expectativas de aumento de inflao e desemprego e avaliao do
governo Lula Brasil, 2003-2006
(Em %)
70
61 57
60 54 55 54 53
55 52 53
56 49 47
50 47 52 45 45
51 43 43 48 51 42 41 42
40 44 43 45 38
40 42 42
40 41 41 37 41
36 38 39 36 35 30
30 34 35
31
29 28 28 27
20
10
0
Mar./2003
Maio/2003
Jul./2003
Set./2003
Nov./2003
Jan./2004
Mar./2004
Maio/2004
Jul./2004
Set./2004
Nov./2004
Jan./2005
Mar./2005
Maio/2005
Jul./2005
Set./2005
Nov./2005
Jan./2006
Mar./2006
Maio/2006
Jul./2006
Set./2006
Nov./2006
Expectativa de aumento inflao Avaliao positiva do governo Lula
Expectativa de aumento desemprego
GRFICO 4
Evoluo das expectativas de aumento de renda geral e renda pessoal e confiana
no presidente Lula Brasil, 2003-2006
(Em %)
80
76 70 68
70 63
69 60 56
60 56
54 58
50 58
53 43
35 39
40 32 33 31 44 31
30 28 31 29 28
30
26 25 27 29 31 38
32
27 28 26
20 24 23 24 25 26 23
21 22 19 23
10
0
Mar./2003
Maio/2003
Jul./2003
Set./2003
Nov./2003
Jan./2004
Mar./2004
Maio/2004
Jul./2004
Set./2004
Nov./2004
Jan./2005
Mar./2005
Maio/2005
Jul./2005
Set./2005
Nov./2005
Jan./2006
Mar./2006
Maio/2006
Jul./2006
Set./2006
Nov./2006
Expectativa de aumento de renda geral Confiana no presidente
Expectativa de aumento de renda pessoal
TABELA 1
Dimenses da adeso democracia 2006 e 2007
(Em %)
Pesquisa Desconfiana nas LAPOP-Brasil
Instituies (Jun./2006) (Ago./2007)
Avaliao positiva do governo Lula 49,5 39,1
O voto influencia muito o que acontece 75
Satisfeito/muito satisfeito com a democracia no Brasil 21,2 41,5
A democracia tem alguns problemas, mas melhor
89,4 72,7
do que qualquer outra forma de governo
A democracia sempre a melhor forma de governo 68,1 76,5
Avaliao positiva dos partidos 19,3 21,1(1)
Avaliao positiva do Congresso 28,9 29,5(2)
Democracia no pode funcionar sem partidos 63 48,3
Fontes: Pesquisa Desconfiana nas Instituies Democrticas, 2006 (NUPPS/USP e CESOP/UNICAMP)e Pesquisa LAPOP-Brasil, 2007
Notas: (1), (2) Medida de confiana (muita confiana).
TABELA 2
Adeso democrtica
Pesquisa NUPPS/CESOP (2006) 1 2 Pesquisa LAPOP (2007) 1 2 3
Necessidade do Congresso Nacional
,701 Importncia do Congresso Nacional ,757
para o Brasil
Necessidade dos partidos para Limitao das aes do presidente
,789 ,684
a democracia pelas leis
Necessidade do Congresso Nacional Democracia tem problemas mas a
,786 ,666
para a democracia melhor forma de governo
Partidos so indispensveis ou
,479 Preferncia pela democracia eleitoral ,583
dividem pessoas
Presidente deve ser identificado
,517 Escolha entre democracia e ditadura ,710
com partidos ou no
Democracia como melhor forma Preferncia pela democracia ou, em
,666 ,431
de governo alguns casos, ditadura
Democracia ou ditadura como melhor Importncia dos partidos para haver
,616 ,895
forma de governo democracia
Importncia do voto para mudar as coisas ,638
Votaria no presidente mesmo se voto no
,616
fosse obrigatrio
Varincia explicada 25,33 20,05 Varincia explicada 22,37 17,32 15,44
Varincia total: 45,38% Varincia total: 54,13%
Fontes: P esquisa Desconfiana nas Instituies Democrticas, 2006 (NUPPS/USP e CESOP/UNICAMP) e Pesquisa LAPOP-
Brasil,2007.
Obs.: Mtodo de extrao anlise de componentes principais. Rotao Varimax/Kaiser Normalization.
Mtodo de extrao anlise de componentes principais. Rotao Varimax/Kaiser normalization.
3. As pesquisas esto analisadas com base em dois procedimentos de anlise de componentes principais, que uma
metodologia de anlise multidimensional que busca identificar fatores associados aos fenmenos em questo. O pri-
meiro envolve a anlise de componentes principais para variveis categricas e respeita o nvel de medida das variveis
selecionadas. Essa anlise quantifica as variveis categricas e resulta em dimenses semelhantes aos fatores na anlise
fatorial. As novas variveis obtidas, ento transformadas em contnuas, so submetidas anlise fatorial, situao em
que podem ser rotacionadas, de modo a torn-las independentes, maximizando os coeficientes nos fatores prprios e
minimizando-os em todos os demais.
Cidados e Poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores 379
TABELA 3
Dimenses do desempenho democrtico
Pesquisa NUPPS/CESOP (2006) Pesquisa LAPOP (2007)
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Avaliao da situao
Avaliao da Justia ,579 ,605
econmica atual
Comparao da situa-
Avaliao da polcia ,593 o econmica atual e ,650
h um ano
Avaliao do Congresso Avaliao da situao
,749 ,717
Nacional econmica pessoal
Comparao da situa-
Avaliao dos partidos ,708 o econmica pessoal ,772
e h um ano
Crena no desempe-
Avaliao dos sindicatos ,601 nho dos Tribunais de ,749
Justia
Respeito pelas institui-
Avaliao das empresas ,687 ,671
es polticas
Avaliao do governo ,667 Confiana na Justia ,677
Avaliao de servios Confiana na Justia
,634 ,586
pblicos habitao Eleitoral
Avaliao de servios Confiana nas Foras
,570 ,665
pblicos polcia Armadas
Avaliao de servios Confiana no Congres-
,753 ,582
pblicos sade so Nacional
Avaliao de servios Confiana no governo
,724 ,618
pblicos educao federal
(Continua)
382 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
(Continuao)
Pesquisa NUPPS/CESOP (2006) Pesquisa LAPOP (2007)
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Avaliao de servios Confiana no Minist-
,719 ,578
pblicos transporte rio Pblico
Avaliao de servios
Confiana na Polcia
pblicos seguro-desem- ,598 ,714
Federal
prego
Avaliao de servios Confiana no Superior
,653 ,654
pblicos gua e esgoto Tribunal Federal
Confiana na Igreja
Avaliao do governo Lula ,813 .423
Catlica
Avaliao da economia no Confiana nos meios
,811 ,708
governo Lula de comunicao
Avaliao da situao Confiana nos
,660 ,716
econmica atual sindicatos
Fonte: Pesquisa Desconfiana nas Instituies Democrticas, 2006 (NUPPS/USP e CESOP/UNICAMP) e Pesquisa LAPOP-
Brasil, 2007.
Obs.: Mtodo de extrao anlise de componentes principais. Rotao Varimax/Kaiser Normalization.
4. Entre esses programas de transferncia de renda, apenas o Bolsa Famlia (2004) foi criado pelo governo
Lula; o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentao surgiram em 2001 e o programa Vale-Gs em 2002. Na anlise
fatorial trabalhamos com as variveis completas de acesso aos benefcios e de conhecimento de beneficirios,
sem criar subgrupos, pois o interesse foi o de identificar no posicionamento geral frente aos programas uma
intermediao para percepo do funcionamento do sistema.
384 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 4
Desempenho democrtico e programas sociais da pesquisa LAPOP 2007
1 2 3 4 5 6 7 8
Avaliao da situao econmica atual ,593
Comparao da situao econmica
,669
atual e h um ano
Avaliao da situao econmica
,685
pessoal
Comparao da situao econmica
,760
pessoal e h um ano
(Continua)
Cidados e Poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores 385
(Continuao)
1 2 3 4 5 6 7 8
Crena no desempenho dos
,712
Tribunais de Justia
Respeito pelas instituies polticas ,639
Confiana na Justia ,603 ,528
Confiana na Justia Eleitoral ,575
Confiana nas Foras Armadas ,667
Confiana no Congresso Nacional ,713
Confiana no governo federal ,692
Confiana no Ministrio Pblico ,700
Confiana na Polcia Federal ,723
Confiana na Igreja Catlica ,411
Confiana nos partidos ,578
Confiana no Superior Tribunal
,761
Federal
Confiana nos meios de comuni-
,698
cao
Confiana nos sindicatos ,686
Confiana nos empresrios ,583
4 CONSIDERAES FINAIS
Os dados aqui analisados reafirmam estudos anteriores que pontuam a pre-
sena de uma forte preferncia normativa pelo regime democrtico, a qual
emerge relacionada ao valor universal da escolha uma consequncia, em boa
386 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
parte, da intensa dinmica eleitoral que marca nossa democratizao. Por sua
vez, as referncias institucionais relativas ao sistema representativo no emer-
gem diretamente associadas preferncia pelo regime, nem avaliao sobre
seu funcionamento. Contudo, com relao s instituies em geral, os dados
sugerem que, tanto por meio da avaliao de sua atuao, quanto dos nveis
de confiana que despertam, elas constituem intermedirios importantes da
percepo sobre o desempenho do sistema.
Ao buscar os determinantes da avaliao do funcionamento da democra-
cia e desempenho do governo, verificou-se que os atalhos constitudos pela
percepo da economia e da gesto pblica so centrais para intermediar a
relao dos cidados com o sistema poltico. Assim, a satisfao com o regime
democrtico emerge associada condio de eficincia do governo do mo-
mento e sofre as mediaes realizadas pela gesto do cotidiano, operacionali-
zada aqui por meio da percepo e da expectativa sobre a situao econmica
do pas e a situao econmica pessoal e da avaliao dos servios pblicos.
Nessa direo, os achados com relao dimenso econmica e seu im-
pacto sobre a legitimidade devem ser ressaltados. Acompanha-se, por certo,
a ideia de que o fenmeno que relaciona o apoio democracia e satisfao
com o sistema complexo, e no resulta do simples impacto de indicadores
econmicos positivos (MONTERO; GUNTHER; TORCAL, 1997). No en-
tanto, os dados mostram que a dimenso da economia central para a criao
de posicionamentos com relao poltica e gesto do sistema. Os dados de
opinio apresentados mostraram que a partir de 1994 a percepo do impacto
positivo das polticas de controle inflacionrio contraiu uma estreita relao
com as avaliaes de desempenho dos governos e dos presidentes. Assim, as va-
riveis de avaliao da economia adquiriram presena permanente no mapa de
referncias dos cidados pesquisados indicando que, de fato, as polticas eco-
nmicas do perodo democrtico exerceram um importante efeito politizador.
Da mesma forma, o significativo efeito da proximidade de determinados
cidados em relao a programas sociais sobre a avaliao do desempenho do
sistema que eles desenvolvem, sugere que as aes governamentais influem direta-
mente na percepo sobre o regime e na formao das bases da sua legitimidade.
Esse um resultado importante que indica, especificamente, o papel que as po-
lticas de redistribuio possuem para subsidiar a avaliao do funcionamento da
democracia no pas, aumentando a confiana nas instituies.
Sabe-se que a implementao de polticas pblicas que produzem respostas
satisfatrias s demandas da sociedade um elemento central no aumento da sin-
tonia entre o governo e a sociedade. Nesse sentido, luz das bases da legitimidade
do regime encontradas neste estudo, os resultados sugerem que o fortalecimento
Cidados e Poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores 387
REFERNCIAS
ANEXOS
ANEXO 1
Pesquisa NUPPS/CESOP
Questes Fatorial Adeso Democrtica
1. O Sr.(a) concorda ou discorda com a seguinte afirmao: A democracia
pode ter problemas, mas o melhor sistema de governo. O Sr.(a) concorda
ou discorda?
2. Gostaria que o Sr.(a) me dissesse com qual dessas trs afirmaes o Sr.(a) con-
corda mais
(1) A democracia sempre melhor do que qualquer outra forma de governo
(2) Em certas circunstncias, melhor uma ditadura do que um regime
democrtico
(3) Tanto faz se o governo uma democracia ou uma ditadura
3. Tem gente que acha que sem partidos polticos no pode haver democracia,
outras pessoas acham que a democracia pode funcionar sem partidos polticos.
O que voc acha?
(1) Sem partidos no pode haver democracia
(2) A democracia pode funcionar sem partidos
2. Como voc acha a democracia no Brasil? Uma democracia plena, uma demo-
cracia com pequenos problemas, uma democracia com grandes problemas, ou o
Brasil no uma democracia? O Brasil :
(1) Uma democracia plena
(2) Uma democracia com pequenos problemas
(3) Uma democracia com grandes problemas
(4) O Brasil no uma democracia
(5) No sei o que uma democracia
3. Na sua opinio, o presidente Lula est fazendo um governo:
(1) Muito bom
(2) Bom
(3) Regular
(4) Ruim
(5) Muito Ruim
394 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
9. E nos prximos 12 meses, voc acha que a sua situao econmica e da sua
famlia ser... que a situao econmica que vocs tem hoje?
(1) Muito melhor
(2) Um pouco melhor
(3) Igual
(4) Um pouco pior
(5) Muito pior
12. Como voc avalia os servios pblicos do pas em ao relao servio de...
Voc acha que :
Habitao
Sade
Transportes
Polcia
Educao
Seguro-Desemprego
Esgoto e saneamento
396 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Previdncia social
13. Gostaria que voc avaliasse a atuao de cada uma das seguintes instituies:
Igreja
Foras Armadas
Poder Judicirio
Polcia
Congresso Nacional
Partidos polticos
Televiso
Sindicatos
Empresrios
Governo
Presidente
Bombeiros
Leis do pas
Cidados e Poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores 397
ANEXO 2
Pesquisa LAPOP
Questes Fatorial Adeso Democrtica
1. Agora, vou ler vrias frases. Levando em conta a situao atual do pas me diga
com qual das seguintes frases o Sr.(a) concorda mais:
2. Na sua opinio,
(1) Nossos presidentes devem fazer o que o povo quer, mesmo que as leis os
impeam, [ou ao contrrio]
(2) Nossos presidentes devem obedecer s leis, mesmo que o povo no goste
(8) NS/NR
3. Na sua opinio,
(1) A democracia sempre melhor que qualquer outra forma de governo
(2) Em algumas situaes melhor uma ditadura do que uma democracia
(3) Tanto faz/nenhuma das duas melhor [espontnea, no ler]
Agora, vamos usar um carto similar, porm o ponto 1 representa discorda mui-
to e o ponto 7 representa concorda muito. Um nmero entre 1 e 7, representa
uma pontuao intermediria. Eu vou ler vrias frases e queria que me dissesse at
que ponto o Sr.(a) concorda ou discorda .
5. Pode haver democracia sem que existam partidos polticos. At que ponto
concorda ou discorda desta frase?
6. Existem pessoas que dizem que precisamos de um lder forte, que no seja eleito
atravs do voto. Outros dizem que, ainda que as coisas no funcionem, a demo-
cracia eleitoral, ou seja, o voto popular, sempre o melhor. O que o Sr.(a) pensa?
(1) Necessitamos de um lder forte que no seja eleito atravs do voto
398 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
3. O Sr.(a) considera que a situao econmica atual do pas est melhor, igual,
ou pior que h 12 meses?
(1) Melhor
(2) Igual
(3) Pior
(8) NS/NR
4. Como Sr.(a) avalia, em geral, sua situao econmica? O Sr.(a) acha que
muito boa, boa, nem boa nem m, m ou muito m?
(1) Muito boa
(2) Boa
(3) Nem boa, nem m (regular)
(4) M
(5) Muito m (pssima)
(8) NS/NR
5. O Sr.(a) acha que sua atual situao econmica est melhor, igual ou pior que
a de h 12 meses?
(1) Melhor
(2) Igual
(3) Pior
(8) NS/NR
6. E falando do governo, em geral, como o Sr.(a) avalia o trabalho que o presiden-
te Lula est realizando
(1) Muito bom
400 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
(2) Bom
(3) Nem bom, nem mal (regular)
(4) Mal
(5) Muito mal (pssimo)
(8) NS/NR
a questo se refere aos programas do governo federal dado que alguns estados
tambm possuem programas sociais similares]
Bolsa Famlia
Bolsa-Escola
Bolsa-Alimentao
Vale-Gs
ANEXO 3
Descrio das Pesquisas
1. Pesquisa NUPPS/CESOP A Desconfiana nas Instituies.
Pesquisa associada ao projeto temtico FAPESP Processo no 04/07952-8
Survey nacional com adultos brasileiros, acima de 16 anos, realizado
entre 1o e 15 de junho de 2006
Amostra representativa nacional, com 2.004 entrevistas pessoais
Amostra probabilstica com trs estgios: seleo de municpios; seleo
de setores censitrios; seleo de domiclios a partir de quotas de sexo,
idade, escolaridade e PEA/no PEA, tal como definido na PNAD/2004
Coordenao: Jos varo Moises (Nuppes/USP) e Rachel Meneguello
(CESOP/UNICAMP)
1 INTRODUO E PROBLEMATIZAO
Nas democracias, os conflitos sociais de diversas ordens so possibilitados
pelos cdigos legais, pelas instituies e pelos pactos entre as classes sociais.
Independentemente da maneira de ser do sistema poltico Repblica ou
Monarquia parlamentar, presidencialismo ou parlamentarismo e suas mo-
dulaes, sistemas bi ou pluripartidrios, regimes eleitorais majoritrios ou
proporcionais, entre tantas outras possibilidades , se mais prximo de um
dos tipos ideais ou uma combinao de vrios modelos, com todas as particu-
laridades histrico-culturais, uma democracia s poder assim ser considerada
se na esfera pblica1 os diversos interesses puderem se manifestar. Tal assertiva
, na verdade, um trusmo.
Se essa premissa no necessita ser aprofundada, fato que a mdia2 repre-
senta uma forma de poder que, nas sociedades de massa,3 possui papis extre-
mamente significativos, tais como: influir fortemente na formao das agendas
pblicas e sobretudo governamentais; intermediar relaes sociais entre grupos
os mais diversos; influenciar a opinio de inmeras pessoas acerca de temas
especficos; participar das contendas polticas, ora em sentido lato defesa ou
veto de uma causa, por exemplo , ora estrito apoio a governos, partidos
1. Entende-se por esfera pblica a arena em que se mesclam interesses comuns e de classes: comuns quanto
lgica da Nao, da identidade nacional, do Estado nacional, e de classes no que tange aos interesses
sociais imanentemente distintos, embora possam em determinadas conjunturas e dependendo dos arranjos
polticos se assemelharem. A esfera pblica, alm do mais, um espao em que os conflitos se manifestam,
veladamente ou de forma aberta. Se democrtica tal esfera possibilita e regula os diversos interesses, a co-
mear pelo conflito distributivo.
2. Entende-se por mdia o complexo de meios de comunicao que envolve mensagem e recepo por formas diver-
sas cuja manipulao dos elementos simblicos sua caracterstica central. No mundo contemporneo tais meios
so em larga medida portadores de mensagens ideolgicas.
3. As chamadas sociedades de massa so assim consideradas no apenas em razo do grande nmero de ha-
bitantes em lugares circunscritos, mas devido aos comportamentos semelhantes da maior parte das pessoas
no que tange a valores resultantes da produo/consumo em srie provenientes das sociedades industriais.
A chamada modernidade expressa em larga medida essa caracterstica. Embora as denominadas sociedade
ps-industriais, de servios e mesmo ps-modernas impliquem fissuras importantes no conceito de sociedade
de massa, este no foi derrogado convive com outras formas de sociabilidade provindas do modelo de acu-
mulao flexvel (HARVEY, 1990).
404 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
4. Adota-se neste estudo o conceito gramsciano de aparelhos privados de hegemonia para definir a atuao poltico/
ideolgica da mdia, seja no sentido de possuir autonomia perante o Estado, seja por participar da construo do con-
senso na relao entre este e a sociedade, do qual o Estado se amplia tendo em vista o papel da chamada sociedade
civil: mbito de atuao dos agentes privados que lutam pela direo cultural e ideolgica de um pas, isto , por
uma dada hegemonia.
5. No faltam exemplos na histria brasileira do decisivo papel da mdia. Apenas para ilustrar, relembre-se a atuao
do jornal O Estado de S. Paulo na chamada Revoluo de 1932, de grande parte da mdia na derrubada do presidente
Joo Goulart em 1964, e da posio do jornal Folha de S.Paulo na campanha das Diretas J em 1984.
6. Conforme se discutir mais adiante, a internet representa um espao novo no que tange informao e aos embates
ideolgicos. Tal espao vem sendo disputado por grandes grupos empresariais caso dos portais de informao e
da chamada convergncia digital e por um sem-numero de organizaes e movimentos sociais. Ainda cedo para
concluir sobre o real poder da internet como meio alternativo. Nesse momento, cabe ressaltar que h vises bastante
polarizadas: ou muito otimistas, sobre o poder de subverso do mundo digital, ou fortemente desconfiadas de que
se trata de algo novo.
7. interessante observar que tanto as empresas quanto boa parte dos jornalistas se autoelegem como investiga-
dores. Da, por exemplo, a existncia do gnero intitulado jornalismo investigativo, assim como, entre outras, da
Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji), alm de entidades patronais como a Associao Brasileira de
Emissoras de Rdio e Televiso (ABERT) e a Associao Nacional de Jornais (ANJ). Segundo a ABERT, ao comentar re-
cente reclamao do presidente Lula quanto sobreposio investigatria que a imprensa estaria fazendo em relao
aos rgos do Estado voltados para tanto, essas entidades assim reagiram: Representantes de entidades jornalsticas
criticaram recente declarao do presidente Lula que, em entrevista ao jornal Folha de S.Paulo, afirmou que o papel da
imprensa no fiscalizar o poder, mas informar. A Associao Nacional dos Jornais (ANJ), a Associao Brasileira de
Imprensa (ABI) e a Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj), instituies de mbito nacional, classificaram a afirma-
tiva de Lula como infelicidade e equvoco. O presidente Lula est equivocado. Alm de informar, que uma de suas
funes, a imprensa tem o clssico papel de investigar e presta excelentes servios em todos os pases em que exerce
tambm esta funo, disse o diretor-executivo da ANJ, Ricardo Pedreira. Na afirmao, Lula argumentou que o Brasil
j possui rgos responsveis pelo monitoramento do Estado, como o Tribunal de Contas da Unio (TCU). Para o pre-
sidente da Fenaj, Srgio Murillo, o panorama brasileiro atual, que envolve corrupo e pobreza, no isenta a imprensa
dessa prerrogativa fiscalizatria. Pobre da nao em que no h investigaes de jornais e jornalistas (...). Sempre
tenho dito que, enquanto os representantes polticos reclamarem da imprensa, estamos fazendo nosso papel e eles o
deles. Mas, quando h muitos elogios, algum problema h, declarou Murillo (PORTAL IMPRENSA, 23/10/2009 apud
ABERT http://www.abert.org.br/novosite/clipping/clipping_resultados.cfm?cod=132246). Como se observa, para a
mdia investigar uma de suas funes precpuas. Por fim, reitere-se que a mdia se considera um bem pblico no
que tange aos bnus dessa situao e, em determinadas conjunturas, quando lhe convm, um bem privado, o que
implicaria escapar do nus de ser controlada.
Mdia e Poder... 405
8. Tudo segundo o liberalismo de Os federalistas, o que implica a teoria dos freios e contrapesos.
406 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
9. O declnio dos sindicatos, em termos mundiais, ocorre devido consolidao do modelo de acumulao flexvel,
que: diminui o nmero de trabalhadores necessrio produo; terceiriza e quarteiriza a teia produtiva em locais
diferentes no mundo; move as planas produtivas tendo em vista enfraquecer a organizao do trabalho, pressionando
tambm os governos para tanto; se utiliza da engenharia just in time e da obsolescncia programada, que permitem
grande controle sobre a circulao; entre outras caractersticas que enfraquecem os trabalhadores em relao ao capital.
Mdia e Poder... 407
10. Evidentemente que a internet outra modalidade, mais aberta e com apropriaes diversas, embora seu papel seja
muito recente, como foi aludido.
408 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
a imprensa, com 59,1%; em terceiro lugar, o Supremo Tribunal Federal (STF), com
52,7%; em quarto lugar, os juzes, com 45,5%; em quinto lugar, o Poder Judicirio,
com 41,8%; em sexto lugar, as prefeituras e os governos locais, com 39,3%; e por
fim o governo federal, com 39,3%. Enfatize-se o significado de que a nica entida-
de privada inquirida em meio a seis outras pblicas obteve o segundo lugar.11 Caso
outras entidades no estatais como a Igreja fossem inseridas na pesquisa, provvel
que muitos rgos do poder pblico sobretudo os que dependem da legitimidade
do voto, como os executivos e os parlamentos ficariam em situao ainda pior.12
Tudo isso confere mdia sempre capitaneada pela TV grande credibilidade
para agendar os temas centrais aos governos, o que implica proposies e vetos das
mais variadas ordens, assim como o enquadramento dos conflitos em um cipoal
arbitrrio de referncias.
15. A concentrao fundiria no pas, por exemplo, simplesmente desconsiderada pela grande mdia, assim como os
principais movimentos sociais que a confrontam so brutalmente estigmatizados.
410 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
16. Note-se que, no Brasil, a produo e o comrcio de mercadorias e servios so controlados por rgos distintos,
como os Institutos de Defesa do Consumidor (Procons), a Secretaria de Direito Econmico (SDE), as agncias de re-
gulao setoriais, entre outros rgos, alm de entidades privadas sem fins lucrativos, como o Instituto de Defesa do
Consumidor (IDEC), apenas para citar alguns.
17. Ver a crtica paradigmtica a esta postura nas inmeras publicaes do Le Monde Diplomatique.
18. Fonseca (2005) analisou como a grande imprensa brasileira (os principais peridicos) veiculou a agenda ultraliberal no
pas, estigmatizando vigorosamente todos os que se opusessem tanto prpria agenda quanto forma de implement-la.
Mdia e Poder... 411
19. Em um mercado to pouco competitivo como o brasileiro, sobretudo no setor de peridicos e de emissoras de TV,
este (o mercado) certamente no o lcus central com vista maior democratizao do acesso informao. Alis,
dificilmente o mercado per se possui esta funo. Quanto ao Poder Judicirio, dado inexistir lei de imprensa no Brasil,
Justia cabe julgar os crimes especficos da imprensa por meio das leis gerais dos crimes contra a honra, o que faz,
por exemplo, o direito de resposta, crucial democracia e prpria honra dos atingidos, ser extremamente frgil no
Brasil. Nesse sentido, o julgamento dos crimes de opinio submetem-se aos cdigos civil e penal, reconhecidamente
insuficientes quanto punio dos abusos da opinio, sobretudo dos proprietrios dos meios de comunicao. No
bastasse isso, a lei e o aparato judicirio so condies necessrias, mas jamais suficientes para a democratizao dos
meios de comunicao, dada a necessidade de controles sociais deste.
20. Como se sabe, segundo Dahl (1972), uma poliarquia implica um tipo ideal em que, por meio de determinadas
condies poltico-institucionais, um pas se aproxima mais ou menos da democracia, tomada como o pice de uma
escala. A maioria dos autores que adotam esse esquema interpretativo costuma situar o Brasil na parte inferior da
escala de Dahl.
412 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
agenda planetria, que envolve temas como capital financeiro, cadeia produtiva,
misria/migrao, meio ambiente, direitos humanos, armas nucleares, drogas,
entre inmeros outros e, se, alm disso, a mdia procura, a partir de interesses
privados, traduzir e intermediar relaes sociais na esfera pblica, mais impor-
tante ainda se coloca o tema da responsabilizao como contraparte liberdade,
agora em dimenso internacional. Assim, se a questo j era complexa em escala
nacional, torna-se ainda mais problemtica quando pensamos que o mundo est
menor na medida em que certas fronteiras esto sendo diludas.
21. De acordo com este conceito, o espao privado, que seria garantido fundamentalmente pelo Estado de Direito,
possibilitaria ao indivduo, tornado igual a seus semelhantes perante a lei, poder fazer tudo o que quisesse sem ser
impedido a tanto, assim como deixar de faz-lo sem ser obrigado a agir de forma que no deseja, desde que, em am-
bos os casos, no infringisse direitos alheios. Para tanto, h de se traar uma linha separando o pblico do privado e
consequentemente os poderes asseguradores de ambos , o que se d com a definio prvia, ainda que no esttica,
de direitos. Afinal, o que cabvel ao pblico e ao privado historicamente modificvel quanto ao contedo contido.
Mdia e Poder... 413
O esprito das leis, de Montesquieu22 e a teoria dos cheks and balances de Os federalistas
procurarem, cada qual a seu modo, controlar os homens detentores de poder: seja o
poder visvel do Estado, seja o poder por vezes oculto, mas efetivo da sociedade,
em razo de grupos majoritrios tentarem impor seus interesses e suas opinies
como se ver a seguir. Portanto, o cidado comum deveria ser controlado, segundo
os federalistas, pelas autoridades, assim como estas tambm deveriam estar sujeitas
a controles: tanto por outros poderes da a famosa diviso entre os trs poderes
quanto pela prpria sociedade. Essa predio de Os federalistas (1990), j antecipada
por John Locke no sculo XVI, permanece inscrita na concepo moderna do Esta-
do de direito, o que implica o carter democrtico23 e republicano das instituies.
No sculo XIX, autores liberais afirmaram vigorosamente o temor quanto s
fronteiras da relao pblico privado, tendo nas figuras de Benjamin Constant,
Stuart Mill e Alexis de Tocqueville, entre outros, importantes expresses. Mes-
mo que com distines, estes autores representam a tradio do liberalismo que
melhor expressou os dilemas acerca do que ambas essas esferas deveriam conter.
J no sculo XX, autores ultraliberais24 como Von Mises, Milton Friedman e,
sobretudo, Von Hayek superam este dilema ao associar liberdade a privatismo
e, notadamente ao mercado, pois concebido como expresso da liberdade indi-
vidual. Por isso, a conhecida denominao de liberismo conferida a esta corrente.
Voltando ao sculo XIX, Constant demonstrou o sentido privatista da liber-
dade para o homem moderno, ps-revolues burguesas, privatismo este que, se ex-
tremado, degeneraria a esfera pblica. Mesmo temendo essa possibilidade, o autor
diagnosticou o significado da liberdade moderna e o defendeu, uma vez que, para
ele, ao cidado caberia rogar: (...) autoridade de permanecer em seus limites. Que
ela se limite a ser justa; ns nos encarregamos de ser felizes (CONSTANT, 1982).
Portanto, a separao entre as esferas pblica e privada, de um lado, e o privatismo,
de outro, marcam o mundo moderno, resultando na separao entre os poderes do
Estado impedindo assim a tirania deste , assim como da ascenso da socieda-
de mercantil burguesa. Dessa forma, os direitos civis e posteriormente, os direitos
polticos, assim como o mundo mercantil, poderiam se desenvolver, pois seriam
salvaguardados por um Estado dividido, controlado e institucionalizado.
22. Mesmo que a questo da desconfiana na ndole humana no seja o cerne da abordagem do autor, pode-se
considerar que sua proposio conflui com as perspectivas que procuraram limitar o poder concentrado, embora por
arranjos poltico-institucionais e sociais distintos.
23. Embora o pensamento liberal no seja democrtico em suas origens, por razes histricas complexas se associou
progressivamente ao regime democrtico. Uma das mais importantes razes para tanto se deve s lutas operrias na
Europa, cujo resultado foi a ampliao de um conjunto de direitos e prerrogativas voltado, original e exclusivamente,
burguesia. Um exemplo significativo a passagem do sufrgio censitrio para o universal.
24. Utiliza-se a terminologia ultraliberais, em vez de neoliberais, em razo da radicalidade desta corrente tanto em
relao aos diagnsticos quanto s proposies acerca da economia e das relaes sociais. Essa radicalidade, iniciada
desde fins do sculo XIX, implica rejeio ao conflito social, preponderncia radical do capital sobre o trabalho e apoio
fervoroso ao chamado livre mercado.
414 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
25. A expresso opinio pblica, referida por Mill e indiretamente por Tocqueville, permanece abundantemente
utilizada no debate pblico contemporneo, sobretudo na mdia, que se coloca como sua representante mesmo sem
ter mandato para tanto. Como ilustrao, atente-se que o lema da rdio Bandeirantes de So Paulo : a rdio que
briga por voc. Como o prprio Mill apontara, porm, h inmeras interpretaes terico-conceituais sobre o que
seja opinio pblica o que implica divergncias importantes quanto s suas premissas e concluses. Para os grandes
jornais brasileiros, ela provavelmente significa a opinio de seus leitores, que equivalem a cerca de 20 milhes em
um universo de 190 milhes de habitantes e pertencem, na verdade, aos estratos mdios e superiores da sociedade
brasileira. Assim, esta expresso invocada pelos jornais, em inmeras situaes, simplesmente para identificar sua
prpria opinio guisa do que apontara Mill na aludida citao , que, embora privada, pretende se passar por
pblica. Em razo das influncias dos grupos que formam a opinio dominante, seu carter pblico quer dizer,
em verdade, dominncia, e no discusso descompromissada de temas com vista a extrair a melhor posio. Por
tudo isso, opinio pblica uma expresso estratgica e fundamentalmente voltada muito mais a encobrir do que a
revelar interesses e vises de mundo particularistas e privados decorrendo portanto do conceito de ideologia.
26. Como ilustrao, basta observar a imagem que a mdia brasileira como um todo faz dos conflitos sociais e parti-
cularmente do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), por exemplo, entre outros, que, apesar de seus
erros e problemas, expressam um problema real (a concentrao fundiria) e uma demanda legtima (a reforma e a
poltica agrrias). Em perspectiva internacional, comum determinados lderes e pases serem igualmente criminali-
zados, independentemente da situao interna.
Mdia e Poder... 415
27. Por outro lado, interessante observar que, mesmo teorias conservadoras acerca da democracia, tal como a chamada
teoria econmica da democracia, concedem espao privilegiado ao tema do acesso informao, ver Downs (1999).
416 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
28. Estas trs teses representam, respectivamente, a ideia de que as reformas no levaro a nada, que ameaaro
direitos anteriormente adquiridos, e que tero o efeito contrrio ao pretendido, ver Hirschman (1985).
29. Os editoriais citados dos peridicos tm como referncia o livro de Fonseca (2005).
30. As opinies de um peridico representam balizamentos editoriais, polticos e ideolgicos deste. Assim, plenamen-
te possvel conhecer o seu posicionamento o que implica coberturas jornalsticas, a tnica do colunismo, a agenda
predominante, entre outros aspectos por meio dos editoriais. Embora estes objetivem declaradamente expressar
a opinio oficial de seus proprietrios, o papel poltico da mdia como aparelho privado de hegemonia, em sentido
amplo, faz das coberturas decorrncias mesmo que com maior complexidade e contradio do posicionamento
expresso nos editoriais. , portanto, falsa a contraposio exaustivamente proferida pela mdia entre opinio e co-
bertura. No livro em que Fonseca (2005) analisa tanto os editoriais quanto as coberturas, observa-se essa confluncia
ideolgico-editorial.
418 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
31. significativo que o Sistema Globo com o Servio Social da Indstria (Sesi) promovam anualmente, desde 1955,
a campanha Operrio Brasil, denominada anteriormente de Operrio Padro. Segundo propaganda desta campanha,
em OG, trata-se de: Uma campanha que tem por finalidade mobilizar os trabalhadores da rea de produo das
indstrias, destacando os seus valores: criatividade, empenho, contribuio ao desenvolvimentos do Pas. (...) Operrios
votam em operrios na busca de encontrar aqueles que sintetizem o esprito de uma campanha que (...) procura valo-
rizar o operrio brasileiro (OG, 25 de agosto de 1991, p. 4, grifos nossos). Certamente, a reivindicao de direitos e o
conflito, sobretudo a greve, no so critrios de valorizao do operrio padro que a indstria e a grande imprensa
valorizam, como se pode notar pelos editoriais. O objetivo poltico-ideolgico da campanha parece evidente: disputar
a hegemonia dos valores capitalistas/liberais fundamental em um momento constituinte no seio do prprio ope-
rariado, concorrendo desta forma com os sindicatos e os partidos esquerda. Da a tica do trabalho ser observada
em OG, assim como em OESP.
Mdia e Poder... 419
na iluso do avano, produza o retrocesso no campo das relaes de trabalho (OG, julho de
1988, grifos nossos).
Para alm da perversidade ocasionada pelos direitos sociais, para o jornal
haveria uma inverso de sentido, um retrocesso. Em outras palavras, tanto os
adeptos da criao de direitos no seriam progressistas, quanto os direitos em
si no seriam um avano. Trata-se de uma sofisticada estratgia de reformular o
prprio vocabulrio presente na Constituinte e no debate pblico, de tal forma
que por ideologia se entenda to somente as propostas provenientes da esquerda e
dos populistas, que, por motivos diversos, agiriam em razo das aparncias e no
da essncia do capitalismo moderno.
As diferenas de perfis no impedem a similitude de posicionamentos e
projetos: tanto o liberal/conservador OESP, quanto seu similar doutrinrio JB,32
quanto ainda o pragmtico OG33 se utilizariam dos mesmos expedientes. Em
editorial que sintetiza sua histrica viso de mundo, OESP reclama dos leitores
um questionamento sobre a utilizao da palavra avano:
(...) Porque se se cuida de reduzir aquela jornada [de trabalho] e premiar indistinta-
mente todos os assalariados com uma estabilidade capaz de atingi-los como autn-
tico bumerangue, vitimando-os, ocorrer, sim, autntico retrocesso; (...) esta (...)
palavra (...) [implica] conferir aos que qualifica o demrito de se oporem a tudo o
que signifique progresso natural da sociedade. Todos sabem que distribuir a estabi-
lidade com tamanha generosidade nivelaria por baixo bons e maus funcionrios (...)
Est claro que nisso existe condenvel contra-senso. Quando se pensa em abrir a
sociedade para facilitar a ascenso dos melhores e mais capazes, sejam quais forem,
venham de onde vierem, procede-se em sentido inverso quele trilhado (...). A justia
consiste em dar desigualmente aos desiguais e no, evidentemente, em comprimi-los
sob uma forma constrangedora a fim de igual-los artificial e imerecidamente. (...)
[Tal conjunto de direitos] acarretaria pernicioso desestmulo aos melhores (OESP, 18
de junho de 1987, grifos nossos e grifo do jornal).
Como se observa, a introduo de direitos no apenas equivaleria ao retrocesso
como conspurcaria valores essenciais da sociedade capitalista, vinculados fundamen-
talmente ao mrito: trata-se da lgica da sociedade meritocrtica, que se expres-
saria nas individualidades. O mote os melhores e mais capazes sintetiza essa viso
tradicional e hierrquica, mais prxima do darwinismo social, pois pretende essencial-
mente estimular a competio entre a fora de trabalho. O carter conservador dessa
32. poca dcadas de 1980 e 1990 era um jornal fortemente ultraliberal: assim se denomina o chamado
neoliberalismo em razo da radicalidade tanto de seus pressupostos como de suas proposies.
33. O chamado pragmatismo de OG refere-se sua capacidade de se adaptar politicamente a conjunturas que se
alteram ao longo do tempo; mais ainda, refere-se ao extremo apego aos governantes de planto. Apesar disso, h va-
lores nucleares, pois permanentes, nesses veculos sobretudo vinculados livre iniciativa e ao veto aos direitos sociais.
420 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
34. interessante observar que a relao entre os peridicos e o empresariado complexa e, por vezes, tensa. Trata-se
na verdade de um intrincado jogo de acomodaes e reposicionamentos da grande imprensa em relao aos diversos
polos de poder, sobretudo o capital, ao qual representa, em sentido lato. Especificamente, conforme demonstrado em
Fonseca (2005), os jornais criticaram acidamente a oposio do empresariado nacional abertura da economia, dado
que os peridicos entendiam que modernizao implicaria joint ventures e outras formas de parceria com o capital
estrangeiro. Nesse sentido, interessante observar que, na dcada de 1990, a mdia brasileira pressionou o Congresso
Nacional a aprovar a lei que permite at 30% de participao do capital estrangeiro nas empresas de comunicao.
Mdia e Poder... 421
35. interessante observar que, pesquisa realizada pelo jornal em maio de 1985 e comentada estrategicamente
sem alarde constatou que 71,6% dos moradores da cidade de So Paulo eram favorveis greve nos servios
considerados essenciais, diferentemente do discurso unnime da grande imprensa FSP includa , que argumentava
que a populao como um todo se opunha s greves por ser prejudicada (ver editorial de 21 de maio de 1985). Por
outro lado, os alegados compromissos democrticos foram em boa medida vinculados arena institucional eleies,
direitos civis, entre outros , mas no chegam ou se distanciam do conflito capital trabalho.
36. Fonseca (1994) mostra quo conservadores foram o jornal O Estado de S.Paulo e a revista Viso, particularmente
quanto relao capital trabalho em plena transio democracia. No que tange revista, esta se posiciona sem
meias palavras: Quando a greve declarada ilegal, a providncia prevista em lei a destituio das lideranas sin-
dicais e a interveno nos sindicatos (revista Viso, de 8 de maro de 1987, matria na editoria de poltica, p. 22).
Ao menos h a virtude de uma linguagem direta, sem disfarces. Note-se que, dado o conservadorismo da mdia, o tema
do respeito autoridade pelos trabalhadores assume a condio de mito, pois intocvel.
422 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
As greves que irromperam em empresas estatais (...) mostram com clareza o quanto a
sociedade impotente diante dos resultados da interveno do Estado na economia.
(...) So exrcitos de empregados que agem com todas as regalias, direitos e mor-
domias de funcionrios pblicos, promovendo greves que se iniciaram com reivin-
dicaes salariais e ganham, hoje, aspectos nitidamente polticos e ideolgicos, que
levam violncia.
(...) Tudo isso mostra a incompetncia do Estado empresrio que, ao centralizar
tudo em suas mos, mostra fragilidade ao negociar com os trabalhadores que sabem
ter um opositor incompetente, politicamente minado e, acima de tudo, contamina-
do pela praga do empreguismo (OESP, 19 de novembro de 1988).
Como se observa, a percepo acerca do mundo do trabalho parte da sus-
peio intrnseca de que os trabalhadores so revolucionrios, tendo por trs
de si grupos radicais. Trata-se tambm de uma construo imagtica destitu-
da de qualquer comprovao, entre tantas outras produzidas estrategicamente
pelo jornal, que, dessa forma, quer impedir toda e qualquer possibilidade de as
greves ocorrerem, a comear pelo Estado: da a radicalidade para com qualquer
paralisao no setor pblico, pois, alm de expressar a inadequao da atividade
empresarial do Estado, sinalizaria simbolicamente a possvel fragilidade da or-
dem, da autoridade, com consequncias drsticas para a ordenao do conflito
em relao aos trabalhadores.
Quanto a OG, este assim expressa sua radicalidade quanto aprovao do
direito de greve: seria A porta da anarquia ttulo de um importante editorial ,
pois supostamente irrestrito (...) para todas as categorias de trabalhadores, em to-
das as circunstncias, sob quaisquer pretextos (...) [o que] significa a porta aberta
desordem e ao caos. (...) uma abdicao em favor da anarquia (OG, 17 de
agosto de 1988). O jornal adota a estratgia de superestimar o poder conferido
aos sindicatos, pois forja a imagem de que estes so dominados por grupos ra-
dicais desestabilizadores e poderosos;37 alm do mais, so omitidos quaisquer
constrangimentos deciso dos trabalhadores de fazerem greve, tais como o po-
der dos patres, o medo do desemprego e a prpria legislao, entre outros. Com
isso, pretendeu-se criar o estigma de que ao poder supostamente sem limites dos
sindicatos corresponderia a pusilanimidade da lei, assim como a fragilidade da
sociedade. Dada a radicalidade verbal, a fronteira entre estratgia retrica e viso
de mundo conservadora, patronal, autoritria e antiliberal indecifrvel. Por
fim, o mesmo OG revela e sintetiza cabalmente o conservadorismo autoritrio de
toda a grande imprensa no que tange ao conflito social com a seguinte afirmao:
37. significativo observar que a imagem de que, invariavelmente, pequenos grupos radicais comandam e manipu-
lam as greves, implica desqualificar previamente qualquer movimento grevista, pois lhe retira a legitimidade.
Mdia e Poder... 423
38. importante ressaltar que, para toda a grande imprensa, os salrios so resultantes do mercado e da situao
da economia, e no de polticas pblicas ou qualquer outra forma de regulao estatal. Por exemplo, para OG: (...)
a nica poltica salarial que realmente beneficia o trabalhador o combate sem trguas espiral inflacionria (OG,
12 de julho de 1990). J para a FSP, para melhorar a situao dos trabalhadores brasileiros, a soluo seria a: (...)
estabilizao da economia, para a qual o saneamento das finanas do Estado to importante. (...) [alm] do aumento
do nvel de qualificao e produtividade do trabalhador (...), nica forma de elevar, de forma duradoura, o salrio real
no pas (FSP, 8 de novembro de 1992). Os exemplos desta viso de mundo so abundantes nos jornais em foco e
apenas corroboram sua viso patronal do mundo.
424 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 1
Bens durveis
(Em %)
TABELA 2
Gastos de publicidade privada por meio de comunicao
Meio Investimento (R$) %
TV 15.038.006.000 54
Jornal 6.314.446.000 23
Revista 2.264.108.000 8
TV por assinatura 2.200.293.000 8
Rdio 1.289.124.000 5
(Continua)
(Continuao)
Meio Investimento (R$) %
Internet 745.695.000 3
Cinema 177.128.000 1
Outdoor 30.900.000 0
Fonte: Monitor Evolution (Ibope).
Embora a TV seja ainda o veculo mais importante para a grande maioria dos
brasileiros no tocante informao e ao entretenimento, o que explica sua sobera-
nia quanto alocao das verbas publicitrias, deve-se realar dois aspectos: i) em
boa medida, a TV pautada pelos jornais e pelas revistas, que produzem matrias
de maior densidade, pois lidas por leitores retransmissores de opinio; e ii) alguns
proprietrios de TVs notadamente o Sistema Globo so proprietrios tambm
de jornais e revistas.
Quanto distribuio da informao pela TV, esta se d por meio de redes,
formadas por grupos regionais a partir de emissoras matrizes nacionais. Cinco
grandes redes detm 82,5% da audincia de TV no Brasil: apenas a Rede Globo
detm 44,3% da audincia nacional.
TABELA 3
Alcance das redes/audincia
40. importante ressaltar o papel das Igrejas, particularmente a Igreja Universal do Reino de Deus, proprietria da
Rede Record, no sistema miditico brasileiro. Alm da rede de televiso, ela investe em jornalismo impresso a Folha
Universal tem tiragem nacional de dois milhes e meio de exemplares, o que implica uma das maiores tiragens de
peridicos e em rdios. Particularmente em relao a estes ltimos, h uma grande presena dos grupos evanglicos,
no apenas vinculados referida igreja, o que tem tornado a radiodifuso um espao para essa vertente religiosa,
embotando uma vez mais a pluralidade em vrios sentidos da sociedade brasileira.
Mdia e Poder... 427
41. Informaes extradas de Veloso (2008). Trata-se de uma importante publicao de tcnicos legislativos do
Congresso Nacional por ocasio da comemorao dos 20 anos da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Acres-
cente-se a esta lista a crescentemente importante Rede Record de Televiso, cuja propriedade da Igreja Universal
do Reino de Deus.
428 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 4
Nmero de emissoras por regio
Regio Globo Record SBT Bandeirantes Rede TV!
Centro-Oeste 16 23 20 6 7
Nordeste 23 14 13 10 7
Norte 26 12 43 10 19
Sudeste 30 15 17 12 4
Sul 26 15 6 6 5
Total 121 79 99 44 42
Fonte: Mdia Dados 2009.
TABELA 5
Audincia da Rede Globo por cidades
Capital Audincia manh Audincia tarde Audincia noite
Belo Horizonte 40,12 46,32 55,48
Curitiba 37,72 46,97 51,02
Distrito Federal 34,78 44,76 48,55
Florianpolis 58,88 53,53 62,67
Fortaleza 41,7 43,45 43,74
Rio de Janeiro 33,43 43,12 49,08
So Paulo 30,46 33,88 43,74
Porto Alegre 42,62 49,41 55,93
Recife 41,14 45,79 52,36
Salvador 45,07 45,86 54,04
Fonte: Mdia Dados 2009.
42. Segundo esse dispositivo: os meios de comunicao social no podem, direta ou indiretamente, ser objeto de
monoplio ou oligoplio.
43. O carter familiar das empresas de comunicao uma das caractersticas do sistema miditico brasileiro nas mais
diversas modalidades comunicacionais.
Mdia e Poder... 429
44. Como exemplo, basta citar que, em maro de 2008, na final do programa Big Brother Brasil, edio nmero oito,
foram computados 76 milhes de votos, que ajudaram a decidir quem seria o personagem vitorioso do programa,
sendo que as ligaes eram pagas, o que constitui altos lucros para a emissora. No bastasse isso, deve-se enfatizar
que a Rede Globo detm a liderana da audincia em praticamente todos os quesitos observveis, tais como: estados,
regies, faixa horria, gnero e retorno financeiro aos anunciantes. Para se ter ideia do poderio desta emissora, em
2007 seu faturamento foi de cerca de R$ 5,7 bilhes de reais apenas com receitas da TV; considerando-se o montante
auferido com as afiliadas esse valor chega a R$ 6,9 bilhes, sem contar todos os produtos que o Sistema Globo vende.
Pode-se dizer que a influncia do Sistema Globo, particularmente da Rede Globo de Televiso, brutal e ainda pouco
refletida na sociedade brasileira, tal a parametrizao de contedos, formas comunicacionais, elementos estticos
e enquadramento editorial. Um dos importantes textos que chamam a ateno para isso o de Bucci e Kehl (2004).
45. Estima-se que a prtica do monoplio cruzado se manifeste em 18 dos 27 estados brasileiros.
46. Ver o site: <http://donosdamidia.com.br>. Ver tambm a matria, publicada em 6 de maro de 2002 na revista
Carta Capital, sobre as concluses do projeto Donos da Mdia.
430 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 6
Veculos pertencentes ou ligados s redes nacionais
Rede Emissoras de TV Retransmissoras Rdios AM Rdios FM Jornais Revistas Canais de TV paga
Globo 121 3305 52 76 33 27 17
Record 79 870 31 52 9
SBT 99 1441 39 70 12
Bandeirantes 44 1209 44 48 11
Rede TV! 42 637 17 33 4
Fontes: Para emissoras de TV, Mdia Dados 2009; para as demais categorias, <www.donosdamidia.com.br>.
47. Em relao ao rdio, embora a concentrao no seja to acentuada quanto na TV, a conexo entre o
poderio econmico dos grandes grupos de comunicao e os altos ndices de audincia tambm pode ser
observada. Afinal, das dez rdios AM e FM com maior ndice de audincia do Brasil, sete esto ligadas s
cinco maiores redes nacionais.
48. Quando os dados se estendem aos governos estaduais e grandes prefeituras, esses nmeros adquirem ainda
maior grandiloquncia. Embora no tenhamos esses dados, sabe-se que a relao entre mdia regional e governos
estaduais ainda mais destituda de critrios pblicos e democrticos. Especificamente quanto ao governo federal,
embora tenha havido, ao longo do tempo, tentativas de mudanas quanto instaurao de critrios pblicos, o fato
que o quadro permanece estruturalmente o mesmo, isto , a distribuio das verbas governamentais , em larga
medida, destinada aos grandes grupos.
Mdia e Poder... 431
TABELA 7
Gastos diretos da Presidncia da Repblica por favorecido em 2009,1 atividades em
televiso aberta
(Em R$ milhes)
Rede Repasses
Globo 6.703.992,09
Record 2.587.019,36
SBT 2.121.370,46
Bandeirantes 860.984,19
Rede TV! 429.758,25
Total 12.703.124,35
Fonte: Portal Transparncia Brasil Controladoria-Geral da Unio (CGU).
Nota: 1 At novembro de 2009.
TABELA 8
Polticos que detm concesses de rdio e/ou TV
Casa legislativa Total de parlamentares Concessionrios Concessionrios (%)
Senado Federal 81 28 35
Cmara dos Deputados 513 61 12
Fonte: Projeto Excelncias Portal Transparncia Brasil, com base em declaraes Justia Eleitoral.50
49. Dados citados por Veloso (2008) e retirados do Projeto Fatos Marcantes, da Revista Meio e Mensagem: Globo assu-
me liderana e vira referncia nacional. Disponvel em: <http://www.meioemensagem.com.br/fatosmarcantes30anos/
fato_interno.jsp?ID=243>.
50. Embora no seja um nmero exato, estima-se que polticos que ocupam cargos executivos e parlamentares
sejam proprietrios de aproximadamente 24% das TVs espalhadas pelo pas, isto , 59 emissoras das 250 concesses
de TVs comerciais.
432 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Esse quadro de concentrao dos grandes meios tem sido rebatido pelos que
advogam ser a internet um meio alternativo de informao. Nesse sentido, o advento
de novas tecnologias de transmisso e a integrao crescente entre os diversos meios
tm provocado alteraes que podero ou no ter impactos futuros na democratiza-
o da informao no Brasil, dependendo de como se desenhar sua legislao e as po-
lticas pblicas para o setor. Mas, de concreto, pode-se dizer que, pouco mais de uma
dcada da introduo da internet na sociedade brasileira, os dados sobre audincia
nesta modalidade indicam que, em vez de democratizao da informao, a internet
tende a abrir espao para formas inditas de concentrao com novos protagonistas.
TABELA 9
Audincia nica na internet brasileira agosto de 2009
(Em milhes)
Portal Visitantes
Google 34.173
MSN/Windows Live/Bing 32.579
Orkut 27.893
UOL 27.685
Microsoft 25.700
IG 23.999
Globo.com 22.918
Terra 22.776
YouTube 22.434
Yahoo! 21.871
TABELA 10
Ferramentas de busca mais utilizadas no Brasil agosto de 2009
(Em %)
TABELA 11
Operadoras de TV a cabo nacionais e conglomerados internacionais a que esto
associadas
Operadora Rede Conglomerado estrangeiro
NET Globo Telmex
Sky Globo Directv
TVA Abril Telefnica
Fontes: Informaes disponibilizadas pelas empresas na internet.
51. A legislao brasileira permite que 30% do capital, desde que associado a uma empresa nacional, seja estrangeiro.
Esta alterao, ocorrida na dcada de 1990, foi resultado da presso dos meios de comunicao, tendo em vista a
necessidade de financiamento externo.
52. O grupo NET-SKY detm 74% do mercado de assinaturas de TVs a cabo.
434 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
54. Embora no tenha relao direta com as rdios e as TVs comunitrias, as iniciativas, no governo Lula, de respec-
tivamente criar a agncia de regulao das TVs (ANCINAV), com poderes de regulao sobre o mercado de televiso
aberta, e a Empresa Brasileira de Comunicao (TV estatal), foram duramente criticadas pelos meios de comunicao
privados. No primeiro caso, a proposta foi derrotada; e no segundo o governo saiu vitorioso. A proposta de criao da
ANCINAV afetava diretamente a concentrao das TVs da sua fragorosa derrota.
55. No se pretende esgotar as possibilidades quanto s alternativas para a democratizao da mdia, e sim contribuir
para a reflexo, tendo em vista vrias experincias j existentes e exitosas.
436 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
56. Embora ainda incipiente, o chamado governo eletrnico aponta para novas possibilidades de controles de-
mocrticos s diversas instncias do Estado assim como para riscos de concentrao da informao caso no seja
institucionalizado e sobretudo apropriado pelos grupos sociais organizados.
Mdia e Poder... 437
57.A definio e aplicao de critrios para esses ndices implicam regulamentao e tornam mais perceptveis os
conflitos de interesses, caso dos parlamentares que so responsveis por legislar sobre o sistema de comunicao
nacional e ao mesmo tempo detm concesses de rdio e TV.
58. importante notar que todas as tentativas de regular minimamente a programao das TVs ocorreram por meio de
acordos de cavalheiros entre o governo federal, sobretudo o Ministrio da Justia (MJ), e as emissoras de TV, dado
inexistirem mecanismos de controle por parte do Estado e da sociedade sobre os meios de comunicao. Os resulta-
dos concretos destes referidos acordos foram nulos, pois no alteraram praticamente em nada a total liberdade das
emissoras em decidir a programao do que os brasileiros veem. Por outro lado, iniciativas provindas da sociedade, tais
como a ONG Tver (tver.zip.net/), so alvissareiras da tomada de conscincia dos grupos sociais quanto necessidade
de a sociedade se mobilizar com vista a democratizar a televiso brasileira. Por fim, cabe o comentrio de que a recente
derrogao da obrigatoriedade do diploma para o exerccio da profisso de jornalista denotou a vitria perseguida
h dcadas das empresas de comunicao que, com isso, no apenas barateiam a fora de trabalho como potencial-
mente a tornam menos combativa.
438 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
59. Embora seja o prprio Congresso Nacional que poder votar uma lei como esta, com todas as presses do meio
empresarial e da bancada da mdia, possvel que tal medida seja vitoriosa, tendo em vista a capacidade da socie-
dade politicamente organizada em se mobilizar, como ocorreu em outros momentos da histria brasileira.
60. Disponvel em: <http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Default.aspx?idPagina=2881>.
61. A recente aprovao, na Argentina, da lei que desconcentra a propriedade dos meios de comunicao, democrati-
zando-a, alvissareira. Disponvel em: <http://www.argentina.ar/_es/pais/nueva-ley-de-medios/C2396-nueva-ley-de-
medios-punto-por-punto.php>.
62. Quanto s agncias de notcias internacionais, so altamente oligopolizadas, pois so poucas e fortemente homo-
gneas: trata-se de mais um aspecto da oligopolizao global.
Mdia e Poder... 439
63. O caso da Frana emblemtico da preocupao do Estado em impedir oligoplios, pois, alm de grande parti-
cipao de TVs estatais no sistema de comunicao, (...) existem trs limites impostos propriedade: participao
no capital, nmero de licenas e quota de audincia. Uma pessoa individual no pode deter mais de 49% de um
canal nacional ou 33% de um canal local, se a audincia mdia anual superior a 2,5% do total da audincia. Pelo
rdio, uma entidade no pode controlar uma ou mais estaes ou rede se a audincia global for superior a 150
milhes. As empresas no podem adquirir um novo jornal se essa aquisio incrementar sua circulao diria em
mais de 30% (VELOSO, 2008, p. 125).
440 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
8 CONSIDERAES FINAIS
Um mundo realmente democrtico necessita responsabilizar, no sentido de con-
trolar a mdia democraticamente, reitere-se, apesar da tautologia nos mbitos
nacional e mundial, tendo em vista anular o paradoxo da simultaneidade pblico/
privado que ela contm e que vem se expandindo. Como o mundo vem se tor-
nando cada vez mais homogneo, em termos estticos e de valores, em contraste
ao aumento exponencial da desigualdade poltica e social, a democratizao das
comunicaes tema de primeira grandeza como fenmeno internacional, em-
bora com vrias faces locais, regionais e nacionais.
Como assinalado, os clssicos da modernidade preocuparam-se e teorizaram so-
bre o tema das paixes humanas que, sem freios e contrapesos, levariam os homens
tirania. Essas paixes podem ser traduzidas contemporaneamente em interesses,
presentes no enorme poder que a mdia possui em escala global. Exercendo a sua
capacidade de influenciar a agenda poltica simultaneamente a uma atuao vigorosa
como empresas/ conglomerados capitalistas, cuja mercadoria-notcia cada vez mais
associada ao entretenimento, as organizaes do quarto poder designao comu-
mente utilizada em referncia s organizaes da mdia no raro representam, de
fato, o primeiro poder. Mas a mercadoria-notcia difere das outras mercadorias,
tendo em vista as consequncias que pode acarretar aos grupos sociais. Este tema
paradoxalmente pouco desenvolvido pelas teorias polticas sobre a democracia, j
que todas elas tm no acesso informao um pressuposto crucial.
Por isso, como uma reflexo mais atenta das teorias polticas da democracia,
notadamente no contexto das sociedades miditicas, em que a poltica informacional se
destaca, urge aes efetivas que responsabilizem e controlem o poder da mdia para
que, de fato, a democracia possa se materializar. Assim, as predies dos modernos
clssicos do liberalismo poltico sistema filosfico e ideolgico aos quais os meios
de comunicao afirmam filiar-se de que haja controles mtuos a todos os que de-
tenham poder, talvez possam se concretizar, cumprindo assim a mdia um papel
minimamente pblico em meio ao universo privado, mercantil, ao qual pertencem,
e que experimenta franca internacionalizao. 64 Nesse sentido, deve-se ressaltar que
a democratizao da mdia incide diretamente na prpria experincia democrtica,
pois no apenas os meios de comunicao intermedeiam as relaes sociais nas socie-
dades de massa, como ve viu, mas tambm possibilitam conhecer realidades que no
as vivenciadas. A responsabilidade dos meios de comunicao perante a construo
permanente da democracia por demais grandiosa para que interesses empresariais,
privatistas e sem qualquer responsabilizao e controles democrticos possam se so-
brepor esfera pblica, em qualquer sentido que esse conceito possa assumir.
64. Note-se que se buscou observar na mdia posies provenientes do liberalismo poltico, tais como pluralidade, acei-
tao de conflitos, responsabilidade como contrapartida liberdade, entre outras caractersticas. Com isso, buscou-se
verificar se a prtica dos veculos de mdia era coerente com o que estes pregam.
Mdia e Poder... 441
REFERNCIAS
Sites consultados
http://donosdamidia.com.br
http://www.abert.org.br/novosite/clipping/clipping_resultados.cfm?cod=132246
http://www.direitoacomunicacao.org.br
sistemas.anatel.gov.br/siacco/
tver.zip.net
www.abraconacional.org
www.cartamaior.com.br
www.cgu.gov.br
www.eticanatv.org.br
www.excelencias.org.br
www.gm.org.br
www.ibope.com.br
www.intervozes.org.br
www.liberdadedeimprensa.org.br
www.meioemensagem.com.br
www.midiaindependente.org
www.mndh.org.br
www.nettv.tv.br
www.observatoriodaimprensa.com.br
www.radiolivre.org
www.serasa.com.br
www.sky.com.br
www.tva.com.br
CAPTULO 14
1 INTRODUO
Com o retorno da ordem democrtica e a promulgao da Constituio Federal de
1988 (CF/88), pautada pelos direitos humanos, a agenda para o pas nesse campo
passou da instituio de uma ordem legal garantidora dos direitos civis, polticos
e sociais para a efetivao destes. Mais de 20 anos depois, a pauta da efetivao
continua atual. Diversas instituies do Estado resistem nova ordem, continu-
ando a operar em desacordo com os direitos fundamentais por meio do abuso da
violncia, apoiando-se para isso na intransparncia, na ausncia de mecanismos de
responsabilizao e controle social efetivo e, por vezes, no apoio tcito de parcelas
significativas da populao. Para alm da violncia institucional, as relaes sociais
permanecem sendo informadas por valores hierrquicos e pela intolerncia para
com a diferena, resultando amide em formas violentas de resoluo de conflitos.
Observa-se, portanto, um descolamento entre o reconhecimento formal de amplos
direitos, por um lado, e o no reconhecimento ou, mais propriamente, um reco-
nhecimento seletivo de direitos no mbito das prticas sociais efetivas, tanto para
a populao em geral quanto, particularmente, para os agentes estatais, por outro.
Entre as causas para essa distncia entre regras e prticas sociais, bastan-
te destaque tem sido dado existncia de valores sociais arraigados na cultura
brasileira que se chocariam com o iderio moderno dos direitos humanos, de
matriz individualista e igualitarista. Nesse contexto, o desenvolvimento de uma
cultura democrtica e cidad surge nos debates pblicos como um dos desafios
efetivao dos direitos humanos no pas, motivando, inclusive, a elaborao do
Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos (BRASIL, 2007). De fato, a
questo da cultura se coloca como tema recorrente nas proposies de polticas
para a rea, constando j no Mutiro contra a Violncia, de 19851 e, mais tarde, no
primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) de 1996.2
1. Entre as propostas do Mutiro, elaborado pelo Ministrio da Justia (MJ) em colaborao com a Comisso Teotnio
Vilela, encontra-se a realizao de campanhas nacionais nos meios de comunicao sobre os direitos e os deveres dos
cidados, bem como a incluso dos direitos fundamentais como matria nos currculos escolares.
2. O primeiro PNDH contava com um tpico especfico intitulado Educao e cidadania: bases para uma cultura
de direitos humanos, subdividido em Produo e distribuio de informaes e conhecimento e Conscientizao e
mobilizao pelos direitos humanos.
446 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
3. No que este texto se mostra de acordo, por exemplo, com Touraine (1994). Os ideais expostos na Declarao
Universal de 1792 parecem uma sntese adequada dos ideais e das promessas da modernidade, capaz de exprimir
tanto os novos valores de liberdade e igualdade quanto, quando considerado o processo histrico que se segue a ela,
as contradies e os limites do projeto moderno.
Valores Sociais e Democracia... 447
4. Ainda que no caiba neste estudo desenvolver esse ponto, importante notar que a possibilidade de construo
de indicadores pressupe sempre uma reduo mais ou menos arbitrria de determinado fenmeno a um conceito
operacionalizvel. Essa reduo pode se dar tanto pela restrio deste fenmeno demasiadamente complexo a seus
elementos mais facilmente verificveis, quanto, alargando um pouco o que entendemos por reduo, pela agregao
de diversos fenmenos bastante diversos em nico ndice. Assim, sem descartar seus poderosos efeitos para a pro-
duo e o acmulo de conhecimento, no so desprezveis seus efeitos de classificao da realidade. Talvez o melhor
exemplo dessa redefinio do problema a questo da pobreza, que sofreu uma transformao de consequncias
notveis para a poltica pblica quando foi reduzida varivel renda.
452 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
5. O formato de elaborao de polticas expresso no plano plurianual (PPA) particularmente evidenciador dessas difi-
culdades: se h problemas no estabelecimento de cadeias de causalidade e na mensurao de impactos, se solapam as
bases tanto para a formulao quanto para a avaliao de programas. Fragilizadas essas bases, fragiliza-se, em termos
tcnicos, o argumento em favor da criao do programa. Uma vez que este criado, tornam-se frgeis, novamente
nesses termos, os argumentos em defesa do adequado provimento de recursos principalmente oramentrios, mas
tambm humanos e logsticos para o programa, que se torna alvo preferencial para contigenciamentos.
Valores Sociais e Democracia... 453
matriz cultural viria pela fora da imigrao e pela sada paulista,6 cuja he-
gemonia sob o pas significaria uma espcie de vitria do Norte ianque sobre
o Sul federado na Guerra de Secesso norte-americana.
J em Faoro (1976), o conceito central o patrimonialismo, caractersti-
ca central da forma de exerccio poltico herdada de Portugal. A particularidade
portuguesa na Europa ressaltada por meio da unificao prematura da coroa
na luta contra os mouros. O rei portugus, antes dos outros monarcas europeus,
possua patrimnio, terras e poderio blico superior aos nobres e ao clero; alm
disso, antes dos demais, pagou os servios dos nobres em moeda, o que impediu
a descentralizao por meio do pagamento em terras. Com a incorporao do
direito romano, Portugal foi um Estado absolutista muito antes dos outros Esta-
dos. Entretanto, se esse Estado patrimonialista compatvel com uma economia
monetria, no o com a sua forma mais desenvolvida: a economia capitalista de
mercado possui clara afinidade eletiva com o Estado racional moderno incluin-
do seus aspectos de calculabilidade e previsibilidade.
Para Souza, Faoro (1976) concebe o patrimonialismo como categoria es-
ttica ao contrrio de Weber , como marca indelvel do carter nacional:
sob a capa das mudanas histricas de mais de oito sculos, Faoro localiza de
forma recorrente com os exemplos do ciclo do acar, do ciclo do ouro e da
vinda da famlia real as caractersticas centrais do estamento burocrtico, que
controla o Estado em nome de interesses prprios e impede o florescimento
de uma sociedade civil autnoma. A interpretao liberal desse autor e sua
crtica ao Estado interventor encontra eco em Almeida (2007): a interveno
do Estado um dos elementos pr-modernos que impedem o florescimento do
empreendedorismo social e do capitalismo de mercado o que resulta tambm
na tibieza da vida democrtica no pas. Souza acertadamente localiza a falha de
Faoro e Almeida: ambos buscam no caso nico estadunidense no qual socie-
dade civil forte, autogoverno e liberdades econmicas antecedem o Estado ,
lido pelas lentes de Tocqueville (1998), o padro para comparao e crtica do
caso brasileiro. Assim, os autores se esquecem dos numerosos casos no mundo
ocidental nos quais o Estado foi indutor do desenvolvimento poltico e econ-
mico (VIANNA; CARVALHO, 2004).
No caso de Da Matta (1983), a ambiguidade brasileira se coloca, de maneira
explcita, como uma dualidade entre indivduo e pessoa. O indivduo brasileiro
o joo ningum, a massa sem relaes poderosas de favor e compadrio, submetido
ao mundo das leis; j a pessoa bem-relacionada, includa em um sistema social
de compadrio, amizade, troca de favores e relaes familiares que a colocam em
uma gramtica social diversa. Mas essa dualidade no uma relao entre partes
7. importante ressaltar que o recurso tese da escravido moura se insere em interpretao original da moder-
nidade brasileira por Souza, no incorporando o autor outros aspectos da obra freyreana relativas, por exemplo,
tese da democracia racial.
8. A esse respeito, ver tambm a formidvel obra de Antonil (1711). Em especial, os captulos II, IV, IX e X do livro I.
460 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
ideais burgueses, na esteira das novas relaes de troca do Brasil com a Europa.
Afora os elementos imitativos, a nova cultura citadina nacional incorpora genui-
namente certos aspectos da cultura burguesa europeia. Nesse processo, observar-
se-ia o enfraquecimento da figura do patriarca como referncia social absoluta e o
surgimento de um cdigo de valores mais impessoal e abstrato entre a elite; igual-
mente, as relaes de violncia fsica, mas tambm simblica deslocam-se do
binmio senhor escravo para as interaes entre brancos europeizados e negros,
ndios e pobres. Transformaram-se os atores sociais, mas permaneceu o visceral
no-reconhecimento da alteridade (SOUZA, 2000, p. 237).
Simultaneamente, fortalecem-se as ainda incipientes instituies do mercado
e do Estado, cujo desenvolvimento seria fundamental para o espraiamento de valo-
res modernos. O Estado, na figura do monarca, mina a figura do patriarca pelo alto,
transferindo poder para um centro concentrador. Observa-se ento o duplo movi-
mento j analisado no processo civilizatrio europeu (ELIAS, 1994): concentrao
de poder poltico em um centro nacional a princpio, pessoalizado e introjeo
de modos de vida civilizados a princpio, cortesos estimulados pelas dinmicas
sociais geradas por esse centro. A geografia citadina favorece essa concentrao,
bem como o surgimento de novas figuras de poder que adentram nos domnios do
senhor do sobrado, como o mdico de famlia. Por meio do mercado, cresce ainda
a influncia do conhecimento, principalmente do conhecimento aplicado (tcnico)
e materializado (mquinas), enfraquecendo a relao senhor escravo em prol do
surgimento de um estrato mdio, que Souza identifica com os numerosos filhos
ilegtimos da famlia estendida poligmica brasileira. Esse novo estrato de mestios
europeizados, que inaugura uma gama de novas distines sociais (doutores/anal-
fabetos, competentes/incompetentes e homens de boas maneiras/joes-ninguns),
cria as bases tanto para uma economia moral mais meritocrtica e individualista
quanto para uma legitimao da dominao, dos privilgios e das desigualdades.
Por isso, esse processo de europeizao do Brasil no sculo XIX visto por Souza
equivocadamente, como ser argumentado mais adiante como incio tanto do
Brasil moderno quanto da misria brasileira (SOUZA, 2000, p. 250).
esse processo que faria do Brasil, desde a primeira metade do sculo XIX, um
pas com apenas um cdigo moral dominante: o do individualismo ocidental. Seria
esse cdigo que guiaria os julgamentos do que seria justo, legtimo e moral do que
seria digno de ser defendido como padro de comportamento, projetado, regulado e
transformado em lei: o nico discurso legtimo capaz de unir as vontades o discurso
modernizador (SOUZA, 2000, p. 255). Isso no significaria a inexistncia de outros
cdigos concorrentes e, talvez mais importante, que o acesso a esses bens culturais
distribudo igualmente no bojo da sociedade nacional. De fato, a questo central para
Souza (2000, p. 255) mapear a institucionalizao do acesso diferencial a bens cul-
turais ou, como j apontado neste texto, a seletividade desse processo.
Valores Sociais e Democracia... 461
Por fim, esse autor aponta ainda alguns elementos que podem servir como
base para esse mapeamento histrico do individualismo moral brasileira: i) seu
espraiamento a partir de centros metropolitanos; ii) a proximidade da escravido
muulmana, que se ope ao estmulo da no humanidade do escravo e gera um
tipo muito especfico de obedincia estratgica, que por sua vez cria as condies
para o coronelismo; iii) a expanso regulada da cidadania como mecanismo de
estratificao social que alia modernizao sob a forma de regulao econmi-
ca e trabalhista e fomento ao tipo social do trabalhador qualificado e herana
escravocrata sob a forma de subcidadania; e iv) a recente redemocratizao e
expanso da esfera pblica, com um carter tipicamente de classe mdia.
Entretanto, apesar de historicizar corretamente o processo e salientar o ele-
mento seletivo de nossa modernizao, o diagnstico geral de Souza permanece:
seria uma sociedade cuja ideologia dominante moderna. A modernidade no
uma epiderme que oculta do resto do mundo a identidade autntica, pessoalista e
patrimonialista da sociedade brasileira. A sociologia da inautenticidade equvo-
ca, pois no h dualismo valorativo significativo a vigorar hoje no pas. O que h
uma massa de subcidados cuja conscincia fragmentada, incapazes de produzir
um discurso articulado sobre um mundo social cada vez mais complexo e sist-
mico e, portanto, de agir politicamente de forma consequente.
Esse diagnstico no parece de todo defensvel. equvoco confundir,
como se discutir mais adiante, a no possesso dos instrumentais simblicos
adequados produo da opinio poltica legtima com a simples inexistncia
de um sistema valorativo coerente. Nesse sentido, a interpretao de Souza se
empobrece pela falta de dilogo com a produo antropolgica e historiogrfi-
ca que vem enfatizando o carter poltico de diversas manifestaes e modos de
vida populares, padecendo de um psicologismo que reduz a alteridade a nveis
de conscincia moral.9 Ademais, ao basear-se em evidncias de recentes pesqui-
sas de opinio sobre valores sociais, entre as quais a PESB se destaca, a tese de
Souza perde fora emprica. Ainda que no seja correto afirmar que a pesquisa
comprova a tese de Da Matta (1983), como quer Almeida (2007), a anlise
9. Cabe destacar que no h neste estudo uma crtica em si noo de conscincia moral ou conscincia fragmentada,
nem ao fato de que seja possvel identificar diferentes formas de conscincia moral, distribudas de forma desigual
entre os diversos estratos sociais, nem noo de que, segundo Kohlberg, citado por Habermas (1989), haveria nveis
de conscincia moral mais desejveis em que as normas so seguidas de forma autnoma e reflexiva, e no mera-
mente convencional/acrtica. De fato, o conceito de conscincia fragmentada, que substitui a velha falsa conscincia
marxista (LUCHI, 1999, p. 278) e recoloca o problema da alienao em sociedades de capitalismo tardio na ciso entre
as lgicas do mundo da vida e dos mundos sistmicos parece relevante. Esse fenmeno, tpico da modernidade, tende
a ser mais agudo entre os mais excludos, de forma que o diagnstico hipoteticamente vlido e auxilia a iluminar
a questo em tela. O problema a reduo questo de ter ou no conscincia, quando parece que h elementos
culturais fundamentais a serem levados em conta. Na chave cultural, a questo como se vivencia e se compreende a
realidade social e as normas, e como essa compreenso informa de forma coerente as aes dos agentes no mundo.
Essa insuficincia da teoria de Souza (2003, 2004) permanece, ao que parece, mesmo com a aproximao proposta da
perspectiva de Taylor com o conceito bourdiano de habitus precrio.
462 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
10. Ou hibridismo, como Souza (2003) definiria essa vertente terica posteriormente.
Valores Sociais e Democracia... 463
TABELA 1
Opinio dos brasileiros sobre justia punitiva
(Em %)
Certa na maioria Errada na maioria
Questo Sempre certa Sempre errada
das vezes das vezes
A polcia bater nos presos para eles
17,8 18,2 17,7 46,4
confessarem o crime uma situao
A populao linchar suspeitos de crimes
14,7 12,8 20,1 52,4
muito violentos uma situao
Uma pessoa condenada por estupro sofrer
violncia sexual na cadeia pelos outros 25,8 12,9 15,1 46,2
presos uma situao
A polcia matar assaltantes depois de
14,6 14,8 22,4 48,2
prend-los uma situao
Fonte: PESB.
Elaborao prpria.
TABELA 2
Opinio sobre questes morais por grupo de escolaridade
Resposta At a 4a De 5a Ensino Ensino
Questo Analfabetos Total
(%) srie a 8a mdio superior
Uma pessoa consegue uma maneira Favor 10,3 4,4 0,6 0,3 0,0 2,1
de pagar menos impostos sem que o
governo perceba Corrupo 63,8 70,4 70,2 69,0 66,3 68,9
Um vizinho empresta para outro vizinho Favor 89,0 81,5 78,9 81,6 87,0 82,2
uma panela ou forma que faltou para
preparar a refeio Corrupo 2,0 1,0 0,2 0,3 0,0 0,6
Opinio sobre: a pessoa que d uma Discorda muito 34,3 43,0 42,9 37,1 31,0 38,9
festa com som alto e no se preocupa
com os vizinhos Concorda muito 45,8 37,5 36,2 39,3 46,5 39,6
Opinio sobre: ningum deve usar as ruas Discorda muito 32,6 40,2 28,3 25,9 14,7 29,2
e as caladas para vender produtos Concorda muito 35,2 27,4 22,5 18,6 22,0 23,5
Opinio sobre: a pessoa que constri uma Discorda muito 33,1 40,9 30,1 28,7 21,4 31,5
casa em terreno pblico abandonado no
se preocupa com o que da sociedade Concorda muito 40,4 28,1 29,5 29,9 38,6 31,3
Depende da
Posio sobre roubar comida 20,5 22,9 32,3 33,6 38,6 30,1
situao
de um supermercado
Sempre errado 79,5 77,1 67,7 66,4 61,4 69,9
Depende da
3,9 4,0 5,4 3,3 7,0 4,4
Posio sobre roubar dinheiro pblico situao
Sempre errado 96,1 96,0 94,6 96,7 93,0 95,6
Fonte: PESB.
Elaborao prpria.
opinio poltica correta e sobre seu carter excludente quando confrontado com
a realidade concreta, parece relevante buscar elementos que permitam captar at que
ponto esse universalismo se encerra quando confrontado com interesses egostas.
Sobre esse ponto, pesquisa de Reis e Castro (2001) aponta para a elevada cor-
relao entre escolaridade em especial de nvel superior e sofisticao poltica,
entendida como grau de informao e capacidade de lidar conceitualmente com
questes polticas e trabalhistas. Por sua vez, a sofisticao poltica est relaciona-
da adeso democracia e aos direitos civis. Entretanto, enquanto a disposio
democrtica seja como contraposio ditadura, seja como o conjunto de suas
instituies amplamente defendida pela populao como um todo e observa-se
grande discrepncia entre os nveis de sofisticao poltica; a posio sobre os direi-
tos civis no favorvel nem entre os de alta sofisticao poltica, sendo tambm
menor a variao conforme os nveis de sofisticao (REIS; CASTRO, 2001, p. 32).
Certamente, essa questo no sem consequncias para se pensar as possibilidades
de uma poltica de direitos humanos no pas, sendo possvel chave explicativa
ainda que nunca exclusiva para a distncia entre normas e prticas nesse campo.
Outro recorte importante corrobora a anlise apontada na tabela 2: quando
confrontados com questes concretas, como voto dos analfabetos, priso especial
e uso do elevador de servio,13 todas revelando privilgios elitistas ou impedimento
de direitos para as classes populares, as posturas mais democrticas foram defen-
didas pelos de menor sofisticao poltica e, por proxy, menos escolarizados e mais
pobres. Essa inverso na relao sofisticao poltica/adeso a valores democrticos
tambm se verificou em variveis relacionadas com o progressismo social e o radi-
calismo poltico. Mais importante, a anlise de Reis e Castro (2001) mostra como
escolaridade, sofisticao poltica e civismo, que tendem a se correlacionar positi-
vamente com posies mais altrustas, so tambm correlacionadas positivamente
com a mudana de uma posio altrusta para uma egosta quando um elemento
mais concreto ou realista introduzido. A essa combinao pode-se denominar
civismo cnico, em que, paradoxalmente, quanto mais se adere a uma norma, menos
efetiva ela em situao nas quais posta em prova (REIS; CASTRO, 2001, p. 40).
Corroborando essa anlise, em recente pesquisa de percepo sobre direitos
humanos (BRASIL, 2008), questo quando o Sr.(a) ouve falar em cidadania,
qual a primeira coisa que o/a Sr.(a) pensa?, 70% dos entrevistados de ensino supe-
rior completo deram referncias universalistas (ter direitos/defender o direito de
todo mundo em um pas, respeito ao ser humano, direitos iguais para todos/
justia para todos, seguir as normas do meio onde se vive/respeitar as leis etc.)
13. Note-se que a pergunta sobre o uso do elevador de servio no questionava sobre o modo correto de agir quando o
patro informava que se deveria usar o elevador social, como no caso da PESB nesse caso, os entrevistados de mais bai-
xa escolaridade consideravam correto manter a prtica de usar o elevador de servio. De forma mais direta, a pesquisa
analisada por Reis e Castro (2001) perguntava se a existncia de um elevador de servio ordem ou discriminao.
Valores Sociais e Democracia... 471
contra 31% dos com at a 4a srie. Por outro lado, apenas 4% dos com ensino
superior afirmaram no saber responder pergunta, enquanto entre os com at a
4a srie, 42% no souberam responder.
Entre os com at a 4a srie, outros 6% deram respostas vagas como honesti-
dade e pessoas que moram numa cidade entre os com ensino superior, apenas
2% responderam de forma vaga. Alm disso, entre os entrevistados que deram
respostas substantivas, a referncia a direitos sociais (sade/hospital, educa-
o/faculdade, trabalho/emprego, qualidade de vida/bem-estar social etc.)
foi citada mais frequentemente pelos de menor escolaridade 44% dos com at
a 4a srie, contra 25% dos com ensino superior. Tambm, quando questionados
sobre quem so os defendidos pelos direitos humanos, respostas universalistas
foram mais comuns entre os de alta escolaridade bem como a noo de direitos
humanos como direito de bandido; entre os de menor escolaridade, observou-se
tendncia no resposta e meno aos pobres e aos mais necessitados.
Analisados em conjunto, os dados das pesquisas de Almeida, Schroeder e
Cheibub (2004), de percepo sobre os direitos humanos (BRASIL, 2008) e de
Reis e Castro (2001) apontam para a relao entre escolaridade formal e capacidade
de melhor interpretar as questes tpicas de pesquisas de opinio poltica. Para alm
disso, tambm indicam a escola como espao de circulao de valores modernos.
Isso no surpreendente, dada a constituio ideolgica da escola como espao
de formao republicana. Ainda que na prtica a escola esteja longe de alcanar
um ideal de formao cidad como demonstra uma srie de opinies dos mais
altamente escolarizados sobre direitos humanos (civis, principalmente) , razovel
supor, e as pesquisas corroboram essa proposio, que a escola influencia a forma-
o de subjetividades menos marcadas pelo peso da tradio e mais afinadas com
a modernidade e seus valores. Entre esses valores, encontram-se o individualismo
e o universalismo. Nesse ponto, novamente as pesquisas corroboram essa noo:
posies universalistas so mais comuns entre os mais escolarizados, e tambm
nesse grupo que se observa maior discrepncia entre valores cvicos universalistas e
valores cvicos concretos quando estes entram em choque com seus interesses indi-
viduais. Como a correlao entre renda e escolaridade muito alta no Brasil, so os
interesses concretos da elite econmica, de conservao da ordem vigente, que mais
se contrapem ao discurso cvico abstrato desta.
O que esses dados parecem demonstrar uma adeso dos mais sofisticados
politicamente e mais escolarizados a uma conscincia poltica do tipo convencio-
nal, isto , atendente s normas e s instituies por meio de uma incorporao
no baseada em julgamento moral crtico e autnomo frente a essas normas. Nesse
caso, observa-se uma maior adequao dos sofisticados politicamente (proxy de es-
colaridade e renda) ao status quo dito de forma trivial, os includos socialmente
472 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
tendem a aderir s normas sociais com mais frequncia que os excludos. Assim,
chega-se a uma situao em que se observa um grupo formado por pessoas de renda
alta e escolarizadas, que frequentemente adere a valores de direitos humanos como
um elemento constitutivo do ordenamento social existente, mas que, no obstante,
percebe igualmente o quanto a efetivao de determinados corolrios valorativos
presentes no ordenamento proclamado poderia resultar em uma mudana social
incompatvel com seus interesses resultando em dissociao entre valores pro-
clamados e prticas sociais efetivas. Tambm, observa-se um grupo formado por
pessoas de baixa renda e escassa escolarizao, cujos valores proclamados amide
no correspondem a uma adeso a princpios de dignidade da pessoa humana, no
discriminao, igualdade, liberdade de manifestao poltica etc., mas que efetiva-
mente, em situaes concretas, apoiam posies democratizantes.
5 CONSIDERAES FINAIS
A anlise empreendida neste estudo aponta que, se a defesa da modernidade
como nica matriz valorativa significativa no Brasil equvoca, a perspectiva da
modernidade seletiva indica corretamente alguns dos limites de interpretaes
sociolgicas mais consagradas. Entre esses limites, entretanto, no se encontra
a percepo de um pas dual, cuja cultura um hbrido de individualismo mo-
derno e tradicionalismo hierrquico. Por um lado, acertado criticar a ausn-
cia de uma interpretao mais profunda dos motivos desse hibridismo, capaz
de explicar no de forma ad hoc as situaes em que cada matriz valorativa
posta em prtica e como o conflito entre matrizes valorativas nas interaes
sociais se resolve, apontando para a necessidade de uma anlise sociogentica
que se refira s relaes entre Estado, mercado e demais instituies sociais e as
disposies ao introjetadas pelos agentes sociais. Entretanto, necessrio
tambm fazer o caminho inverso, enfatizado pela perspectiva culturalista sub-
jacente aos alcunhados socilogos da inautenticidade: o quanto as instituies
so tambm moldadas pelas disposies dos agentes, em especial no que se
refere operao real destas.
A aposta na existncia de uma introjeo seletiva dessas disposies bem
embasada e fundamental para interpretar a ciso entre opinio proclamada e
prtica em sociedades excludentes. O Estado e o mercado, enquanto estruturas
formais, so um objeto so o mundo das leis e regras escritas. Outra coisa so
os agentes sociais que atuam em nome destes, que podem ter prticas bastante
diversas e at mesmo antagnicas s prescritas. O Estado e o mercado em ao,
como modus operandi, so algo diverso daquilo que dita suas normas. No Brasil,
essa distncia parece maior que nos pases do Atlntico Norte, principalmente
no caso do Estado. Enquanto nossas leis e normas apontam para o imprio da
lei, a democracia e a garantia dos direitos fundamentais, a prtica de seus agentes
Valores Sociais e Democracia... 473
REFERNCIAS
ANEXO
TABELA 3
Atitude que os empregados de um prdio deveriam ter se os moradores dizem que
eles podem usar o elevador social
(Em %)
Escolaridade
De 5a a 8a Ensino Total
Analfabeto At a 4 srie
a
Ensino mdio
sries superior
Usar o elevador social 24,2 32,7 37,5 50,5 72,7 43,7
Continuar usando o
75,8 67,3 62,5 49,5 27,3 56,3
elevador de servio
TABELA 4
Opinio sobre homossexualidade masculina
(Em %)
Escolaridade
De 5a a 8a Ensino Total
Analfabeto At a 4 srie
a
Ensino mdio
sries superior
Totalmente contra 93,8 90,2 87,2 74,7 56,5 80,8
Um pouco contra 3,1 3,8 4,7 10,8 18,4 7,9
Nem contra nem a favor 1,5 2,1 2,4 3,6 5,3 3,0
Um pouco a favor 0,5 0,7 2,3 4,1 6,7 2,8
Totalmente a favor 1,0 3,3 3,4 6,8 13,1 5,4
TABELA 5
Opinio sobre se algum eleito para um cargo pblico deve us-lo como se fosse
sua propriedade particular, em seu benefcio
(Em %)
Escolaridade
At a 4a De 5a a 8a Ensino Ensino Total
Analfabeto
srie sries mdio superior
Discorda muito 48,3 58,2 68,5 86,3 92,0 73,0
Discorda um pouco 11,2 10,6 13,7 8,1 4,9 9,9
Nem concorda nem discorda 0,6 0,6 0,4 0,3
Concorda um pouco 9,0 11,0 8,4 2,6 6,2
Concorda muito 30,9 20,2 8,8 2,6 3,1 10,6
TABELA 6
Nvel de confiana
(Em %)
Famlia Amigos Pessoas em geral
No confia 2,1 16,0 28,6
Confia pouco 13,7 54,1 56,8
Confia 19,3 17,1 11,8
Confia muito 64,8 12,5 2,8
Fonte: Almeida, Schroeder e Cheibub (2004).
TABELA 7
Opinio sobre a permisso de bloqueio de estradas contra o governo
(Em %)
Escolaridade
Total
Analfabeto At a 4a srie De 5a a 8a sries Ensino mdio Ensino superior
Sempre permitido 29,8 15,2 13,8 6,5 6,0 12,0
Permitido na maioria
8,8 12,6 17,2 18,5 14,7 15,5
das vezes
Proibido na maioria
7,6 15,9 21,7 29,9 40,7 24,2
das vezes
Sempre proibido 53,8 56,2 47,4 45,1 38,6 48,2
Fonte: Almeida, Schroeder e Cheibub (2004).
TABELA 8
Opinio sobre a permisso de ocupao de prdios pblicos contra o governo
(Em %)
Escolaridade
Total
Analfabeto At a 4a srie De 5a a 8a sries Ensino mdio Ensino superior
Sempre permitido 27,1 20,8 14,1 9,2 8,1 14,4
Permitido na maioria
10,2 10,9 16,2 14,7 6,0 12,7
das vezes
Proibido na maioria
9,6 11,8 19,4 28,8 27,5 20,9
das vezes
Sempre proibido 53,0 56,5 50,3 47,3 58,5 52,1
Fonte: Almeida, Schroeder e Cheibub (2004).
TABELA 9
Opinio sobre a permisso de ocupao de terras contra o governo
(Em %)
Escolaridade
Total
Analfabeto At a 4a srie De 5a a 8a sries Ensino mdio Ensino superior
Sempre permitido 27,2 21,3 14,1 10,1 6,7 14,7
Permitido na maioria
10,6 11,6 16,9 19,1 12,0 15,2
das vezes
Proibido na maioria
3,3 11,4 18,5 24,7 28,6 18,7
das vezes
Sempre proibido 58,9 55,7 50,5 46,2 52,7 51,3
Fonte: Almeida, Schroeder e Cheibub (2004).
Valores Sociais e Democracia... 481
TABELA 10
Opinio sobre a permisso de greves contra o governo
(Em %)
Escolaridade
De 5a a 8a Ensino Total
Analfabeto At a 4a srie Ensino mdio
sries superior
Permitido na maioria
8,6 16,7 28,7 38,1 54,4 30,2
das vezes
Proibido na maioria
13,4 14,1 20,6 19,4 7,7 16,4
das vezes
TABELA 11
Opinio sobre a permisso de comcios contra o governo
(Em %)
Escolaridade
De 5a a 8a Ensino Total
Analfabeto At a 4a srie Ensino mdio
sries superior
Permitido na maioria
13,3 21,1 24,6 33,2 35,1 26,8
das vezes
Proibido na maioria
6,4 9,1 12,4 11,8 6,7 10,2
das vezes
TABELA 12
Opinio sobre a permisso de abaixo assinados contra o governo
(Em %)
Escolaridade
De 5a a 8a Ensino Total
Analfabeto At a 4a srie Ensino mdio
sries superior
Permitido na maioria
17,1 20,1 26,2 25,8 23,2 23,5
das vezes
Proibido na maioria
6,5 9,3 7,0 4,5 2,8 6,2
das vezes
TABELA 13
Quando o Sr.(a) ouve falar em cidadania, qual a primeira coisa que o/a Sr.(a) pensa?
(Em %)
Escolaridade
De 5a a 8a Ensino Total
At a 4 srie
a
Ensino mdio
sries superior
Referncias universalistas 31 41 54 70 48
ter direitos como cidados/ter direitos respeitados/
condio de membro da sociedade o livre exerccio de/
9 12 17 20 14
de um pas/cidado brasileiro/defender o direito de todo
mundo em um pas
ter direitos e deveres/fazer valer os seus direitos e
2 7 13 17 9
cumprir suas obrigaes
Respeito ao ser humano/respeito moral ao ser
humano/respeito/projeto de inteno que valorize o 6 8 10 15 9
ser humano
Direito de igualdade/direitos iguais para todos/ justia
4 7 9 12 8
para todos/igualdade perante a lei
Ajudar o prximo/ajudarem-se uns aos outros/ajudar
os pobres/famlias que moram sob pontes/crianas e 5 9 8 5 7
necessitados que no tm teto
Respeitar e ser respeitado pelas autoridades/ respeito ao
4 2 2 7 3
povo/viver em harmonia como cidado/na comunidade
Respeitar/seguir normas do meio onde vive/cumprir as leis
1 3 3 8 3
para com a nao/respeitar as leis
Referncias a direitos sociais 23 21 29 24 25
TABELA 14
Quem so os defendidos pelos direitos humanos?
(Em %)
Escolaridade
Total
At a 4 a srie De 5a a 8a sries Ensino mdio Ensino superior
Humanidade/mundo inteiro/todo mundo/
todos os cidados do mundo/qualquer
cidado/pessoas em geral/povo (ricos e 46 53 60 62 55
pobres/independentemente de raa, sexo,
classe, idade e religio)
Respostas crticas/restritivas 15 15 15 16 15
Infratores/marginais/bandidos/ladres/
assassinos/traficantes/presos/detentos/ 6 6 10 11 8
adolescente infrator
Elite/classe mais alta/ricos/pessoas com
poder aquisitivo alto/que tm dinheiro/
5 6 4 3 5
milionrias/ricos que fogem dos crimes
e/no so punidos
Polticos 3 2 1 2 2
Brancos 2 3 2 2
Homens 1 1 1 1
Adultos 1 1 1
Empresrios 1
Pobres/pessoas mais necessitadas/sem
13 10 7 5 9
recursos
Idosos 10 10 9 5 9
Crianas/menores de idade/adolescentes 6 11 7 7 8
Cidados (pessoas) honestos/cidados de
bem que no praticam infraes contra a 5 6 3 5 4
justia/que pagam seus impostos
Negros 3 4 2 1 3
Trabalhadores 4 3 2 2 2
Pessoas com deficincia/deficientes fsicos 2 3 2 3 2
Vtimas de ameaas/agresses/maus tra-
1 1 3 4 2
tos/torturas/cidados vtimas da violncia
Mulheres 1 2 2 4 2
No sabe 18 12 7 3 10
Fonte: Brasil (2008).
CAPTULO 15
1 INTRODUO
Discutir as possveis articulaes entre a participao social e os conselhos de
polticas pblicas tendo como referncia o caso brasileiro implica que se enfren-
tem vrios desafios. O primeiro consiste em questionar se possvel atribuir a
esta experincia um processo de democratizao da sociedade e do Estado bra-
sileiro na gesto pblica, sem problematizar essa relao e a prpria sociedade
brasileira na atualidade. O segundo reside na dificuldade de transformar os
levantamentos e as anlises j existentes sobre o tema em informaes sistem-
ticas, que permitam traar um panorama sobre como vem se desenvolvendo a
dinmica de criao, composio e funcionamento desses conselhos, a partir
dos anos 1990. Os inmeros estudos sobre as experincias especficas em vrias
polticas setoriais no permitem que se componha um quadro destas. O terceiro
desafio diz respeito diversidade das polticas e dos programas setoriais, bem
como dos movimentos e das organizaes sociais envolvidas em cada um deles.
Isso, no entanto, no nos exime de buscar as implicaes de fundo que a
participao social nos conselhos de polticas pblicas e os pressupostos que esto
envolvidos nessa proposta de democratizao da gesto do Estado trazem, tanto
para as polticas pblicas quanto para a prpria organizao social.
Assim, as questes que permearo esse texto so duas: i) diante do nme-
ro e da diversidade de conselhos setoriais previstos na Constituio Federal de
1988 (CF/88), ou criados no decorrer da implantao das polticas setoriais ao
longo desses 20 anos, qual seria o efetivo potencial democrtico dessas insti-
tuies, quer do ponto de vista da sua representao, quer do ponto de vista da
sua capacidade de se constituir em um frum de negociao de conflitos, com
capacidade de chegar a decises que representem algo alm da somatria de in-
teresses particulares dos segmentos ali representados, como vem acontecendo
atualmente em grande parte dessas experincias, quer ainda de sua capacidade
de resistir condio de mero elemento ritualstico na deciso burocrtico-
administrativa dos gestores pblicos; e ii) como atribuir um papel democra-
tizante aos conselhos de gesto diante da especificidade de polticas setoriais,
que diferem entre si quanto capacidade de organizao e mobilizao social,
486 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
1. Para utilizar uma distino de Santos (1997), tem-se que enquanto o paradigma anterior, do capitalismo orga-
nizado, caracterizava-se pela contradio entre os princpios da emancipao, este voltado para a igualdade e a
integrao social, e o da regulao, voltado para a gesto, os processos de desigualdade e excluso social produzidos
pelo desenvolvimento capitalista, na atualidade essa contradio deixa de ser criativa, constituindo-se a emancipao
no mais no outro da regulao, mais no seu duplo.
Estado, Sociedade Civil e Institucionalizao da Participao no Brasil... 489
igualdade, justia e liberdade, nas quais os sujeitos coletivos tendem a pautar sua
prtica por interesses particularistas. Finalmente, porque em sociedades como a
brasileira, as determinaes ditadas pelos constrangimentos de ordem econmica
tendem a agravar a pulverizao e a fragmentao social mesmo com a tendncia
queda da desigualdade social, como vem ocorrendo nos anos mais recentes ,
e, portanto, a diferenciao social. Isso dificulta a criao de novas redes associativas,
alm de agravar a segmentao entre includos, ou passveis de o serem, e exclu-
dos, aqueles sem qualquer alternativa de insero social sustentvel a curto, mdio
e longo prazo, que no por meio da ao estatal, conforme analisa Fiori (1993).
Existem ainda dois outros processos em nossa sociedade que vo de en-
contro construo desses novos sujeitos sociais como cidados portadores de
projetos, ou portadores de futuro, na linguagem de Touraine (1983). Um deles
diz respeito tendncia e presso para que o mercado imponha a sua lgica
como padro organizador da sociedade, com a transferncia da responsabilidade
da proviso das necessidades sociais bsicas dos cidados para a esfera individual
ou familiar (LAURELL, 2001). O outro aponta no sentido oposto, e diz respeito
demanda e/ou expectativa excessiva no sentido de que a ao desses novos
sujeitos sociais esteja voltada para as necessidades e as demandas coletivas para
a universalidade de direitos e no para as suas necessidades imediatas e particu-
lares. Como afirmam Kymlicka e Norman (1996):
() os tericos da sociedade civil demandam demasiado das organizaes volun-
trias quando esperam que seja a principal escola (...) da cidadania democrtica. Se
bem que essas associaes possam ensinar as virtudes cvicas, esta no sua razo de
ser (...). Seu objetivo fundamentalmente por em prtica certos valores e desfrutar
de certos bens, e isto pode ter pouco a ver com a promoo da cidadania.
Da mesma forma, ao tratar da relao entre as formas de organizao de
interesses no mbito da sociedade civil e a emergncia de suas demandas na es-
fera pblica, preocupando-se especificamente com os movimentos sociais, Costa
(1994) aponta que o que ocorre a transposio para o plano pblico do que de-
nomina de situaes-problema emergentes das relaes cotidianas, vale dizer, do
mundo da vida. Nestes casos, segundo o autor, institucionalizao das mltiplas
cidadanias corresponderia o reconhecimento da emergncia de mltiplos sujeitos
sociais, que se organizam como grupos de interesse e se apresentam de formas
diversas na esfera pblica.
Nesse ponto, h que se destacar os autores que privilegiam a dimenso po-
ltica da cidadania, ao analisar a sociedade civil da perspectiva do conflito e do
enfrentamento de interesses diferenciados. Para Walzer (1983), por exemplo,
exatamente por permitir o enfrentamento crtico das diferentes reivindicaes
sociais que a sociedade civil desempenharia seu papel de gerar novos padres de
Estado, Sociedade Civil e Institucionalizao da Participao no Brasil... 491
() por tratar de questes que afetam de forma mais direta a populao e notada-
mente os setores mais carentes e dependentes dos servios estatais o OP apresenta
um importante potencial de motivao participao. Alm disso, a participao
e a adeso ao processo do oramento participativo revelam uma coincidncia de
interesses sociais e polticos atravs dos objetivos e resultados do OP, que vem se
mostrando como alternativa confivel de resoluo das demandas sociais. Trata-se,
portanto, de uma poltica de soma positiva: o Estado mantm e aumenta sua legi-
timidade e capacidade de implementao de polticas, bem como a populao v
atendidas as reivindicaes que foram por ela demandadas (2006, p. 126).
Por outro lado, a autora aponta que enquanto vontade e comprometi-
mento poltico dos governos so variveis decisivas no sucesso do OP, os con-
selhos de polticas pblicas tendem a ser constitudos com fortes resistncias dos
governos, que nestes casos esto apenas obedecendo s normas constitucionais.
Em outras palavras, nos conselhos a participao social carece da mobiliza-
o e do envolvimento que o OP demonstra (ALVAREZ; DAGNINO, 1995).
Ademais, como afirma Lchmann:
() no caso dos conselhos gestores que tratam da discusso e definio de polticas
mais gerais, o carter da aproximao e da concreticidade da relao demanda-reso-
luo no se efetiva como no caso das experincias de OP, o que limita (e muito) a
motivao participao. No -toa (ou em funo de uma suposta apatia natural
da populao), portanto, que se observa uma baixa frequncia participativa junto
aos conselhos gestores, se comparados ao OP (2006, p. 126).
Assim, enquanto no OP a participao social voltada definio da distri-
buio alocativa dos recursos, envolvendo o debate sobre as necessidades vincula-
das ao mundo da vida dos cidados sem necessariamente coloniz-los at porque
a no pesa de maneira direta o papel destes enquanto consumidores de servios ,
no caso dos conselhos gestores que operem como deliberativos e paritrios, tal
como previsto na Constituio Federal, o Estado tem que ser capaz de responder
s demandas apresentadas pelos conselheiros. Caso contrrio, as lideranas perdem
legitimidade junto s suas bases, a no ser que estas j estejam ou venham a ser
cooptadas pelo poder do Estado.
Da verificam-se duas ordens de fenmenos. De um lado, os movimentos
ou as organizaes mais frgeis da sociedade hoje em absoluta minoria nos con-
selhos apresentam enorme resistncia a participar destes espaos por temerem a
cooptao do Estado e/ou a perda de sua identidade ou pureza frente a ele. De
outro lado, baixa a rotatividade dos representantes nos conselhos, pois tanto as
lideranas quanto os movimentos e as organizaes sociais que ali se encontram
resistem a abandonar seus postos. O caso se torna ainda mais grave diante do
Estado, Sociedade Civil e Institucionalizao da Participao no Brasil... 495
entre cidados e entre Estado e sociedade (SILVA, 2009). Repe-se, assim, a tenso
entre mobilizao e desmobilizao da sociedade na relao Estado sociedade via
participao social na gesto das polticas pblicas. De um lado, constata-se que as
carncias de acesso ao consumo de determinados bens e servios essenciais geram
mobilizao e organizao da sociedade, mas a experincia da participao social nos
conselhos vem colocando em dvida se elas so capazes, quando no acompanhadas
de um projeto mais amplo para a prpria sociedade, de manter essa mobilizao
talvez o caso da sade seja exemplar neste ponto. De outro lado, a prpria atuao
do Estado, que ao mesmo tempo em que abre canais de participao o faz de forma
a no favorecer e encorajar a mobilizao da sociedade para tanto, acaba por tornar
essa experincia burocratizada, bem como por reforar o carter segmentado da ao
do poder pblico e das organizaes sociais.
Da deriva outra questo para a qual os precrios dados existentes tampouco
permitem resposta satisfatria: A participao social de fato impacta a qualidade
da gesto pblica? Algumas anlises trazem indcios de que essa relao positiva,
como o captulo 4 deste livro. No entanto, outros fatores intervenientes no per-
mitem que se faa uma afirmao mais contundente: eles vo desde a variedade
da composio e do funcionamento de cada Conselho de Gesto ou o objeto em
si da poltica pblica em questo, at o perfil dos membros que dele fazem parte.
aqui que se faz necessrio apontar para uma grande lacuna nas informa-
es e nos dados e consequentemente nos estudos sobre a participao social
e o controle pblico na gesto das polticas pblicas no pas a partir de 1988: a au-
sncia quase que total de informaes consistentes sobre o perfil dos conselheiros.
O Ministrio da Sade realizou um Censo dos Conselheiros em 2006, no pos-
suindo dados mais recentes; os demais ministrios no possuem nada ou quase
nada a respeito; e h ministrios que tm dificuldade em saber at mesmo de
quantos conselhos e colegiados participam. Por outro lado, consultando pesquisas
de carter especfico sobre a participao social e o controle pblico das polticas
pblicas, o que se verifica que, dada a multiplicidade de conselhos previstos pela
CF/88, bem como a obrigatoriedade de que municpios e estados os instituam
para que recebam os repasses de recursos, associados s caractersticas da prpria
sociedade, dois tipos de fenmenos acabam por ocorrer com grande frequncia:
i) lideranas locais monopolizam a participao nos colegiados um mesmo re-
presentante da sociedade civil participa de vrios conselhos de distintas polticas
pblicas , sob a alegao de que as pessoas no querem participar, quando de
fato o que ocorre uma resistncia diviso do poder; e ii) profissionais da rea
acabam por ocupar a representao da sociedade civil, j que aparecem como
mais capazes de saber o que melhor para aqueles segmentos sociais, cuja vi-
vncia marcada pela carncia cotidiana. Este ltimo caso se verifica com muita
frequncia nos conselhos de assistncia social, por exemplo. H ainda indcios de
498 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Por outro lado, no h indcios de que as demandas levadas pela sociedade para
essas instncias sejam l elaboradas de forma mais ampla como em uma verdadeira
esfera pblica , assumindo legitimidade para alm das fronteiras dos interesses de
grupos especficos carentes do consumo de determinados bens e/ou servios essen-
ciais. Por vezes, a fora e a visibilidade de determinada organizao e/ou segmento
social so to grandes que a partir desses colegiados suas demandas acabam sendo
absorvidas ao ponto de at configurarem o que se poderia denominar de uma rea-
firmao de direitos. Com isso, um grupo especfico destaca-se com mais acesso a
determinados bens e servios do que os demais, caracterizando-se ento como mais
cidado que os demais ou como titular de uma cidadania prioritria. Talvez o
exemplo mais emblemtico venha do setor da sade, com o acesso universal ao co-
quetel antirretroviral para os que vivem com o vrus da imunodeficincia humana
(HIV). No se julga aqui a justeza da medida, mas somente se pondera que se a
Constituio garante que sade um direito de todos e um dever do Estado e se,
enquanto tal, o acesso sade deve ser universal, equnime e integral, isso deveria
valer indiferenciadamente para todas as enfermidades e todos os cidados, e no
mais para os portadores de umas enfermidades do que para os de outras. Se assim
aconteceu foi em grande medida pela capacidade desse segmento social de pressionar
o Estado para que seus interesses especficos fossem atendidos antes dos demais.
Os motivos comumente invocados para justificar essa priorizao tampou-
co se sustentam. Diz-se que a AIDS uma doena mortal, mas muitas outras
tambm o so insuficincia renal grave, por exemplo e no contam com essa
particularidade do destaque da garantia do acesso ao tratamento. Diz-se ainda
que a constituio de um grupo com mais fora poltica, tomando a dianteira
da iniciativa, facilitaria para outros segmentos conquistarem direitos especficos
semelhantes. Mas a est apenas mais um exemplo da concepo de que a soma-
tria de interesses particulares leva ao interesse geral desde que o meu venha na
frente, como rezam os liberais convictos.
Outro componente essencial para que a participao traga consigo a politizao
das polticas pblicas que as lideranas que participam desses colegiados mantenham
estreitos canais de comunicao com suas bases sociais, fortalecendo assim a esfera p-
blica. Na realidade no isso que acontece, no s pelo encolhimento da mobilizao e
organizao da sociedade no perodo mais recente, acompanhado de sua crescente frag-
mentao e/ou organizao em torno de temas mais transcendentais, como os direitos
humanos e o meio ambiente, como tambm pelo fato de, no geral, as lideranas tende-
rem a ser absorvidas pelo mundo novo da proximidade do poder. Da, mais uma vez, a
importncia de estudos sistemticos e abrangentes sobre a representao nos conselhos
de gesto, em termos da rotatividade dos representantes, do seu perfil, da forma de sua
escolha, entre outros pontos. Porque com esses dados seria possvel, enfim, verificar se
a atuao desses conselheiros estaria apontando para a democratizao e diversificao
500 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
dos interesses que circulam na sociedade ou, ao invs disso, se essa experincia estaria
dando lugar a um novo sujeito social hbrido, os representantes sociais da burocracia
da participao pblica estatal. Em estudos esparsos a respeito dos conselhos, sobretu-
do na rea da sade, uma das principais queixas de que os movimentos sociais pouco
so informados do que l se passa, e quando o so, no geral isso se d nos momentos de
indicao reconduo de seus representantes.
Associa-se a isso tudo, outro fenmeno tambm presente no processo de
participao, de forma mais marcante nos municpios de maior porte: estudos
de caso indicam a presena nesses colegiados, para os representantes da sociedade,
como uma importante oportunidade de aumentar seu capital social, o que acaba
por mobilizar suas energias muito mais que a efetiva representao dos interesses
do segmento de sua extrao imediata, ou mesmo de interesses coletivos, durante
as reunies (COHN, et al., 2005-2007). Com isso, aumenta ainda mais a distn-
cia entre as lideranas e as bases dos movimentos sociais e dos grupos organizados.
Finalmente, essas instncias de gesto, mais particularmente os conselhos de ges-
to, no geral so tidas na literatura sobre o tema como constituindo um campo de dis-
putas e possibilidades (STRECK; ADAMS, 2006), dado que congregam diferentes
atores sociais, com distintos interesses e projetos polticos para negociarem em torno
de temas especficos. No entanto, embora essa mesma literatura aponte a dificuldade
de se atingir um consenso na deliberao justamente por causa dessa diversidade, h
que se registrar que na imensa maioria dos casos as decises nos conselhos so tomadas
exatamente por consenso, evitando-se o conflito a todo custo. E, com raras excees,
elas no ultrapassam os limites de referendar decises j tomadas ou em vias de
serem tomadas pelo Executivo, simplesmente legitimando-as.
5 consideraes finais
Ao se registrar esses constrangimentos utopia da participao social como de-
mocratizao imediata da gesto pblica no se est negando os avanos ainda
tmidos, com certeza que essa experincia vem trazendo para nossa sociedade.
Ao contrrio, busca-se fugir do caminho fcil da elegia de uma sociedade demo-
crtica contra um Estado autoritrio ainda que hoje regulado por instituies
democrticas para se apontar a complexidade da proposta de se construir uma
sociedade mais democrtica e igualitria, com um Estado que lhe faa jus, em
um pas que at hoje sofre as consequncias de no ter sido capaz de realizar sua
revoluo burguesa, tal como mostra a anlise magistral de Fernandes (1975).
O aprendizado da democracia pela via da participao social passa neces-
sariamente pela conscientizao dos cidados acerca de seus direitos que, como
tais, no podem exigir condicionalidades to ao gosto de uma sociedade com
cultura punitiva como a brasileira , nem serem confundidos como bens de
Estado, Sociedade Civil e Institucionalizao da Participao no Brasil... 501
REFERNCIAS
1 INTRODUO
Aps trs dcadas de intenso debate internacional sobre a sociedade civil nos
circuitos acadmicos, das instituies orientadas para o desenvolvimento e coo-
perao internacional, e dos prprios ativistas, possvel reconhecer trs consen-
sos razoavelmente amplos sobre aquilo que fora caracterizado pelo mundo afora
como emergncia, ressurgimento, redescoberta, resgate e ressurreio de
sociedades civis vibrantes adjetivo predileto da literatura. Primeiro, as inter-
pretaes mais influentes da sociedade civil carregaram as tintas na estilizao
normativa de uma sociedade civil virtuosa e produtora de efeitos democratiza-
dores nos planos poltico, cultural e econmico. Segundo, a sociedade civil
abissalmente mais heterognea do que as formulaes tericas do momento da
euforia levariam a supor, e, por conseguinte em vez de unificada por compro-
missos e valores comuns , perpassada por divergncias e conflitos e portadora
de caractersticas que podem gerar efeitos positivos ou negativos. Terceiro, a so-
ciedade civil ou o conjunto de atores habilitados a se qualificar como parte dela
em cada contexto tem assumido funes institucionalmente reconhecidas por
governos nacionais e subnacionais e por instituies multilaterais no desenho,
no controle e na execuo de polticas pblicas e programas de ajuda, bem como
na representao de pblicos diversos e interesses difusos.1
Os trs consensos constituem um avano: o primeiro sintetiza o teor das
crticas nos balanos sobre a literatura passada, o segundo e o terceiro, alm de
acusar deficincias, apontam para desafios de pesquisa e anlise a serem enfrenta-
dos. Pouco se sabe, ainda, sobre a forma pela qual a heterogeneidade da sociedade
civil se organiza e opera: Como se compem e quais as consequncias de diferen-
tes ecologias organizacionais? Qual a posio e as funes dos diferentes tipos de
organizaes civis e quais suas estratgias de articulao? Como essas ecologias
organizacionais se relacionam com as instituies polticas? Tambm possumos
1. Para o primeiro e segundo consensos ver os trabalhos de Encarnacin (2003, 2006), Olvera (2003), Dagnino, Olvera
e Panfichi (2006), Gurza Lavalle (2003) e Warren (2004); para o terceiro consenso ver os trabalhos de Chalmers, Martin
e Piester (1997), Fox (2006), Fung e Wright (2003), Fung (2004), Heller (2002), Santos e Avritzer (2002), Isunza e
Gurza Lavalle (no prelo), Gurza Lavalle e Castello (2008) e Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006a, 2006b).
506 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
relevantes, claro, mas tambm por mecanismos consolidados graas a e para alm
dos clculos polticos desses atores notadamente, constrangimentos vocacionais e
institucionais. A plena fundamentao conceitual de tais mecanismos excede, por
motivos de espao, o escopo deste captulo, e sua demonstrao emprica demanda-
ria evidncias pormenorizadas para diferentes tipos de organizaes civis. Os resul-
tados aqui apresentados e o prprio argumento da construo poltica da sociedade
civil permanecem majoritariamente na dimenso da ao estratgica dos atores en-
volvidos, mas assumem a operao daqueles outros mecanismos como pressuposto
analtico e, eventualmente, mobilizam evidncias que sugerem sua presena.
Se a mtua determinao entre configurao das instituies polticas e con-
figurao da sociedade civil a chave para a compreenso do estatuto poltico
da seociedade civil em diferentes contextos, as explicaes exigidas so de ndole
poltica para quaisquer configuraes encontradas empiricamente. Em outras pa-
lavras, sociedades civis cujos atores se orientam primordialmente para a beneme-
rncia, a filantropia, a prestao de servios e a assistncia sustentada com recursos
pblicos so uma construo poltica tanto quanto sociedades civis em que parte
relevante dos seus atores privilegia o debate pblico, a incidncia em polticas p-
blicas, o exerccio de advocacy e a linguagem dos direitos. Ambas diferem no seu
estatuto poltico, mas a caracterizao da primeira como menos democrtica ou
menos politizada em relao segunda, embora eventualmente pertinente no pla-
no descritivo, seria profundamente insatisfatria no plano analtico e explicativo.
O exemplo anterior no meramente hipottico. A comparao de dois uni-
versos de organizaes civis oriundos da Cidade do Mxico e de So Paulo do-
ravante CM e SP , aqui apresentada de modo sinttico, revela que cada um deles
possui um estatuto poltico diferente, embora as respectivas ecologias organizacio-
nais sejam semelhantes. Em SP, houve investimentos polticos de peso por parte de
diversos atores constitudos na criao e no suporte de organizaes civis no ali-
nhadas diretamente s rbitas do sistema poltico. As organizaes civis paulistanas
distinguem-se comparativamente pela sua capacidade de disputar a agenda pblica
em face das instncias de tomada de deciso poltica e pela sua maior articulao
com atores societrios e polticos tradicionais. Na CM, o investimento na mobi-
lizao e organizao societrias durante a transio suscitou interesse comparati-
vamente menor por parte dos atores constitudos, e as organizaes civis, por sua
vez, desempenham papel mais modesto na definio da agenda pblica, exercem
ativismo menos dinmico na reivindicao de demandas perante as autoridades
polticas e possuem articulao mais fraca com outros atores. Em suma, no plano
da interpretao, argumenta-se que a construo poltica das sociedades civis nas
duas metrpoles trouxe consigo consequncias profundas e responde por diferenas
cruciais entre os universos de atores estudados, no que diz respeito ao perfil de sua
atuao e s suas capacidades.
508 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Cumpre esclarecer desde j que o conceito sociedade civil pode ser alargado de
modo a contemplar redes de solidariedade, aes individuais em pblico, irrupes
espontneas e desorganizadas, iniciativas informais ou iniciativas institucionalizadas e
estabilizadas organizacionalmente associaes. Tal leque poderia ser ainda maior, o
que levou Cohen e Arato (2000, p. 476-555) a introduzir a distino entre sociedade
civil como movimento e como instituio. As evidncias da construo poltica da so-
ciedade civil neste estudo apresentadas correspondem s ltimas opes antes citadas,
isto , a organizaes civis; denominao que ser utilizada de modo a separar os atores
empricos e suas caractersticas do debate terico e das expectativas atreladas ideia de
sociedade civil como compreenso normativa ou como conceito heurstico.
Por fim, os resultados a serem apresentados dizem respeito a organizaes
civis sediadas na circunscrio poltico-administrativa que d nome s cidades,
quer dizer, no s regies metropolitanas como um todo, mas capital mexicana
(Distrito Federal) e ao municpio de So Paulo. Ao todo, foram entrevistadas mais
de 400 organizaes civis. Esses dados derivam de projeto de pesquisa mais amplo,
intitulado Rights, Representation and the Poor: Comparing Large Developing Country
Democracies Brazil, Indian and Mexico,2 o qual foi executado em vrios pases
e voltou-se a investigar as novas funes de representao poltica desempenhadas
por organizaes civis e as capacidades de atuao destas organizaes em diversos
contextos. Esse projeto suscitou diversas linhas de trabalho que continuam em
andamento, como a anlise comparativa utilizando-se de metodologia de redes.
Na seo que se segue, examina-se a concepo normativa dominante da socieda-
de civil nos anos 1980 e 1990 e oferecem-se as distines analticas positivas que alicer-
am a possibilidade de compreend-la como construo poltica. Depois, explicitam-se
as caractersticas do perodo analisado e das transies que ele envolveu; adverte-se sobre
as limitaes derivadas de se trabalhar com universos de organizaes civis sobreviventes;
e oferecem-se, de modo sucinto, informaes sobre a amostra e os critrios de classifica-
o dos atores estudados. Na penltima seo, so examinadas as evidncias empricas
da construo poltica das sociedades civis nos dois contextos nacionais e metropolitanos
em que foi realizada a pesquisa, com especial ateno para os fundadores das organiza-
es civis e sua seletividade ao longo do tempo, para as fontes de financiamento e cober-
tura no oramento anual, e, por fim, para as capacidades de atuao e perfil vocacional
das ltimas. Na seo final elabora-se breve comentrio conclusivo.
2. Sua formulao por extenso (HOUTZAGER et al., 2002), bem como diferentes publicaes dele derivadas encon-
tram-se gratuitamente disponveis na pgina eletrnica: <http://www2.ids.ac.uk/futurestate/research/Phase1/Collec-
tive%20Actors.html>. Os artigos tambm podem ser acessados na biblioteca virtual do Centro Brasileiro de Anlise
e Planejamento (CEBRAP), disponvel em: <http://www.cebrap.org.br>. O projeto de pesquisa inicialmente focava os
efeitos das transformaes do Estado nas possibilidades de as camadas populares terem seus interesses representados
na esfera poltica, comparando tanto a atuao dos cidados quanto o papel de entidades da sociedade civil em Delhi,
na Cidade do Mxico e em So Paulo. As ideias aventadas nestas pginas dizem respeito apenas ao segundo tipo de
resultados, ou seja, s organizaes civis e no aos cidados. Para resultados sobre os padres de cidadania indiv-
duos encontrados nessas cidades, ver Houtzager, Acharya e Gurza Lavalle (2007).
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 509
3. A posio de Habermas (1973, 1984, 1994) a respeito da sociedade civil, ou, com maior preciso, a respeito da
esfera pblica (ffentlichkeit), mudou ao longo do tempo, perdendo suas feies mais sociolgicas e ganhando con-
tornos filosficos cada vez mais abstratos. A formulao mais influente, quer dizer, aquela informada por sua teoria da
ao comunicativa, foi criticamente reapropriada por Cohen e Arato (2000), levando Habermas (1998) a explicitar sua
resposta e termos da relao entre esfera pblica e sociedade civil.
510 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
4. Ver, tambm, formulaes de relevncia crucial para o debate sobre a mtua constituio entre Estado e sociedade
em Migdal (1994), Migdal, Kohli e Shue (1994) e Evans (1995, 1996).
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 511
5. Para uma anlise sofisticada sobre o papel das conjunturas crticas no institucionalismo histrico e na sociologia
histrica macrocausal, ver os trabalhos de Mahoney (1999, 2000). Para ver a categoria em operao nos planos epis-
tmico e narrativo, ver Collier e Collier (1991).
512 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
6. Nesse sentido, os constrangimentos institucionais incorporam a ideia instigante de regime parcial de represen-
tao, desenvolvida por Schmitter (1992), embora existam diferenas cruciais: primeiro, evita reduzir o complexo
universo de organizaes que compem a sociedade civil a um nico regime de representao o regime de presso
(SCHMITTER, 1992, p. 429-230; 1993); segundo, no pressupe que os interesses mais relevantes e estveis a serem
representados sejam oriundos do mundo do trabalho ou possuam um carter estrutural pressuposio que acompa-
nhou Schmitter desde o incio da sua carreira no debate neocorporativista (SCHMITTER, 1974).
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 513
as fundaes7 , elas se diferenciam umas das outras devido aos seus constrangi-
mentos vocacionais. Associaes de bairro, entidades assistenciais ou organizaes
no governamentais (ONGs), por exemplo, respondem a razes de ser diferentes,
ainda que criadas para lidar com o mesmo problema pobreza, por exemplo.
Tambm exprimem setores sociais e protagonismos societrios diversos e ocupam
posies distintas no universo das organizaes civis (GURZA LAVALLE; CAS-
TELLO; BICHIR, 2007), alm de estabelecerem relaes com seus beneficirios,
disporem de recursos e estratgias de atuao, e realizarem atividades costumei-
ras que as singularizam. Como os constrangimentos institucionais, os de ndole
vocacional independem da vontade dos atores ou de suas convices polticas e
morais, embora, neste caso, as fronteiras sejam mais maleveis. Entidades assis-
tenciais prestam servios a setores da populao definidos por vulnerabilidades,
enquanto os sindicatos representam filiados oriundos do local de trabalho confor-
me categorias profissionais.
Assim, constrangimentos institucionais e vocacionais desempenham um pa-
pel constitutivo na formao das organizaes civis e contribuem para a compre-
enso dos papis por elas desempenhados em diferentes contextos, para alm da
vontade e percia de suas lideranas ou diretorias. Os resultados de pesquisa aqui
apresentados no permitem mostrar diretamente a atuao desses constrangimen-
tos, mas eles constituem duas modalidades relevantes de mecanismos que podem
operar na construo poltica das sociedades civis. As evidncias aqui mobilizadas
operam no plano das escolhas estratgicas ou apostas de atores j constitudos,
mas outros mecanismos com efeitos de seleo sobre a ecologia organizacional da
sociedade civil trabalharam durante o perodo coberto pela anlise.
7. Fundao, diferentemente de outros tipos de organizaes civis como as ONGs ou as associaes de bairro,
propriamente uma categoria jurdica que define entidades criadas por uma doao patrimonial, cujos rendimentos so
utilizados para a execuo de finalidades claramente especificadas no estatuto. O uso dos recursos da fundao para
finalidades no estatutrias motivo de interveno pblica.
514 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
8. O Partido Comunista permaneceu proscrito da arena eleitoral at a reforma poltica de 1977, mas partidos criados
sob auspcios do Estado chamados no fortuitamente de paraestatais e o Partido da Ao Nacional (PAN) foram
vagarosamente ocupando algumas cadeiras no Legislativo e, no caso do segundo, as dos executivos federais de esta-
dos do norte do Mxico. No nvel municipal, o grau de pluralismo tolerado foi maior.
9. O trabalho de Isunza (2001) oferece um balano acurado de 30 anos de mobilizao social no Mxico, das mobili-
zaes de 1968 aos efeitos do ajuste estrutural emblematicamente marcado pela adeso ao Tratado de Livre Comrcio
da Amrica do Norte.
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 515
10. Para uma anlise das vantagens e dos usos da tcnica de amostragem chamada de bola de neve, ver Atkinson
e Flint (2001), Goodman (1961) e Sudman e Kalton (1986). Para uma reviso de suas vantagens em relao aos re-
cursos mais comuns listas ou estudos de caso utilizados na literatura que pesquisa sociedade civil, ver Houtzager,
Gurza Lavalle e Acharya (2003). Sem dvida, h vieses inerentes s amostras produzidas mediante tal procedimento
de carter no aleatrio, mas, diferentemente daquilo que ocorre com as listas, eles podem ser controlados e inclusive
desenhados para servir aos propsitos da pesquisa. Um dos projetos de estudos de caso mais ambiciosos foi financiado
pela Fundao Ford: Civil Society and Governance Project. Seus resultados para Amrica Latina podem ser consultados
nos trabalhos organizados por Dagnino (2002), Olvera (2003), Panfichi (2003) e Dagnino, Olvera e Panfichi (2006).
Para o uso de listas na Amrica Latina, ver Fernandes (2002) e Landim (1996).
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 517
11. Por exemplo, o Movimento dos Sem Terra (MST) foi classificado nessa categoria.
12. Na categoria outras, as organizaes populares perfazem 50% em SP e 21% na CM.
518 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 1
Organizaes civis em duas metrpoles
Tipologia agregada So Paulo Cidade do Mxico
N 1
Porcentagem Idade N1
Porcentagem Idade
13. Embora seja possvel argumentar que os comits de vizinhos no pertencem sociedade civil, considerada sua falta
de autonomia, espontaneidade ou enraizamento genuno, sua excluso remete a uma compreenso normativa da so-
ciedade civil, evitada nestas pginas. Ademais, a bola de neve foi propositalmente desenhada para colher, primeiro,
as organizaes civis em regies de baixa renda que mantivessem trabalho com as comunidades locais e, depois, as
entidades com as quais as primeiras trabalham.
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 519
(Continuao)
Tipologia agregada So Paulo Cidade do Mxico
Fonte: P roject Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies Brazil, India, and Mexico.
Institute for Development Studies (IDS)/CEBRAP.
Nota1: A listagem dos subitens que compem as cinco categorias analisadas (associaes locais, organizaes orientadas tematica-
mente, entidades articuladoras, entidades assistenciais, e outras) no incluem todas as organizaes observadas e integrali-
zadas no total de cada categoria. So listados apenas os tipos de organizao civil com relevncia para a presente anlise.
14. Em propores aproximadamente iguais para as duas cidades, indivduos fundadores com filiao institucional so
mais comuns na amostra (80%) do que intervenes diretamente institucionais (20%).
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 521
GRFICO 1
Fundadores de organizaes civis CM e SP
(Em %)
Governo 17,3
13,3
Partidos polticos 29,3
6,1
PT/PRD 17,9
PMDB/PRI 5,2
PC do B/PAN 2,6
4,6
Sindicato 14,4
19,9
Igreja Catlica 31,9
48
Organizaes civis
23
Indivduos 16
0 10 20 30 40 50 60
Cidade do Mxico So Paulo
Fonte: Associativismo e representao popular comparaes entre Amrica Latina e ndia. IDS/CEBRAP.
15. De fato, 97% dos comits de vizinhos foram fundados depois de 1997.
522 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
GRFICO 2
Fundadores por tipo de organizao civil CM e SP
(Em %)
SP
Governo
CM
Governo
SP
Partido
CM
Partido
SP
Sindicato
CM
Sindicato
SP
Igreja
CM
Igreja
SP
Org. civis
CM
Org. civis
SP
Indivduo
CM
Indivduo
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Assistenciais Entidades de coordenao Temticas Associaes locais
Fonte: Associativismo e representao popular comparaes entre Amrica Latina e ndia. IDS/CEBRAP.
16. Normalmente, os fruns e, especialmente, as articuladoras distinguem-se por sua capacidade de agregao e coor-
denao no campo societrio, bem como pela sua especializao no desenho e na avaliao de polticas pblicas em
determinadas reas e na representao de interesses e valores de redes temticas ou regionais de organizaes civis.
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 523
17. Cumpre mencionar que as associaes locais receberam o menor apoio da Igreja, destoando com os efeitos esperados da teologia
da libertao e com a correspondente presena de comunidades eclesiais de base (CEBs). Isso pode ser indicativo da retrao do papel
da Igreja a partir dos anos 1980 e/ou de alta mortalidade das CEBs.
524 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
GRFICO 3
Fundadores de organizaes civis por perodo poltico Cidade do Mxico
(Em %)
60
50
40
30
20
10
0
7 79 87 96 03
96 -19 -19 -19 -20
1 68 80 88 97
At 19 19 19 19
GRFICO 4
Fundadores de organizaes civis por perodo poltico So Paulo
(Em %)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
4 7 8 87 9 1 99 02
196 4-19 8-19 8-19 2-19 0-20
At 196 197 198 199 200
Governo Igreja Catlica Partido poltico
Sindicato Org. civis Indivduos
Fonte: Associativismo e representao popular comparaes entre Amrica Latina e ndia. IDS/CEBRAP.
18. As mdias dos oramentos segundo o tipo de organizao civil devem ser consideradas com ressalvas, pois o desvio
padro elevado sensivelmente mais elevado em SP. Independente da produo de dados mais acurados, o sentido
geral das cifras, conforme interpretado de modo sinttico anteriormente, parece razoavelmente slido.
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 527
GRFICO 5
Oramento anual mdio por tipo de organizao civil
(Em US$)
Oramento 128.608,5
mdio 311.102,2
293.438,4
Assistenciais 487.094,4
Ent. 319.219,2
Coordenao 217.359,1
129.559,3
Temticas 409.069,9
3.879
Ass. Locais 129.298,7
Fonte: Associativismo e representao popular comparaes entre Amrica Latina e ndia. IDS/CEBRAP.
19. O oramento em dlares considera a paridade cambial mdia anual do dlar em 2002 (Brasil) e 2003 (Mxico).
20. Purchasing Power Parities conforme os clculos de 2005 do International Comparison Program do Banco Mundial:
Brasil, US$ 1,00 = 1,36 PPP; e Mxico US$ 1,00 = 7,13 PPPs. A comparao visa apenas introduzir alguma referncia
relativa de comparao, a despeito das distores causadas pela utilizao de um ndice posterior aos anos de coleta
da informao. A rigor, seria desejvel utilizar o Purchasing Power Parity for private Consumtion (PPPPRC), mas sries
histricas ao seu respeito foram encontradas apenas para os pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvi-
mento Econmico (OECD). No caso do Mxico, o PPPRC em 2003, ano do trabalho de campo, era de 7,47.
528 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
TABELA 2
Fonte e cobertura do oramento por tipo de organizao civil
(Em %)
Fontes de financiamento SP CM
Organizaes 42 31
Membros
Mdia do oramento 48 56
Organizaes 35 32
Governo
Mdia do oramento 61 31
Organizaes 24 17
Associaes nacionais
Mdia do oramento 31 29
Organizaes 18 22
Associaes internacionais
Mdia do oramento 72 54
Organizaes 18 19
Venda de servios ou produtos
Mdia do oramento 17 26
Organizaes 10 2
Organizaes religiosas nacionais
Mdia do oramento2 42 19
Organizaes 5 4
Organizaes religiosas internacionais
Mdia do oramento 50 18
Organizaes 3 10
Governos do exterior
Mdia do oramento 35 40
(Continua)
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 529
(Continuao)
Fontes de financiamento SP CM
Organizaes 1 0
Partido poltico
Mdia do oramento 23
Organizaes 58 31
Outras fontes
Mdia do oramento 46 60
Fonte: P roject Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies Brazil, India, and Mexico.
IDS/CEBRAP.
Notas: Porcentagem de organizaes que recebem financiamento de uma fonte determinada.
Porcentagem do oramento das organizaes coberto por uma fonte determinada.
21. Alhures foram analisadas as capacidades das organizaes civis em termos da sua participao em instituies
deliberativas de controle e desenho de polticas pblicas, e da assuno de funes de representao de seus pblicos
(ver GURZA LAVALLE; ACHARYA; HOUTZAGER, 2005; GURZA LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006b).
530 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
GRFICO 6
Organizaes civis que visam ao poder pblico CM e SP
(Em %)
45
CM 59
Executivo
49
Poder
62
SP 72
78
CM 35
43
Legislativo
Poder
45
SP 59
49
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Local 1
Estadual 2
Federal 3
22. O ativismo das organizaes civis em SP estende-se ao mercado, em que tambm exercem mais reivindicaes e
demandas (34%) diante de pequenas e mdias empresas, e perante entidades que representam o setor privado, que
suas congneres mexicanas (20%).
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 531
TABELA 3
Relaes das organizaes civis com outros atores e instituies
(Em %)
Organizaes civis
Relaes
SP CM
Igreja Catlica 30,1 21,4
Igrejas evanglicas 20,1
Partidos polticos 35,4 23,0
PT/PRD 31,0 19,4
(Continua)
532 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
(Continuao)
Organizaes civis
Relaes
SP CM
Sindicato 39,7 17,9
Governos (Poder Executivo) 7,9 12,8
Universidades 7,4 7,1
Outras instituies pblicas 3,5 7,1
Fonte: P roject Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies Brazil, India, and Mexico.
IDS/CEBRAP.
TABELA 4
Organizaes civis e apoio a candidatos polticos em perodo eleitoral
(Em %)
Apoio poltico
Organizaes civis
SP CM
Fonte: P roject Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies Brazil, India, and Mexico.
IDS/CEBRAP.
5 CONSIDERAES FINAIS
O estatuto poltico da sociedade civil em democracias emergidas de processos
de transio, como a mexicana e a brasileira, pode ser bastante diferente a julgar
pelos resultados de pesquisa sobre os universos das organizaes civis nas duas
metrpoles mais importantes dos respectivos contextos nacionais. Isto a despeito
de a literatura especializada ter caracterizado em termos similares a emergncia de
sociedades civis vibrantes e autnomas nos dois pases. E, alis, no h motivos
plausveis para se pensar que as variaes entre sociedades civis sejam menores em
democracias de direito pleno ou tidas como modelares.
No o caso de retomar o principal argumento do captulo nem de sin-
tetizar os principais resultados de pesquisa, pois a introduo cobriu esse pa-
pel. Contudo, cabe arriscar uma interpretao sinttica que, por definio,
negligenciar nuances relevantes. No caso mexicano, a sociedade civil pare-
ce refletir a mobilizao societal empenhada em fazer frente ao autoritarismo
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 533
REFERNCIAS
Amlia Cohn
Sociloga, docente do Mestrado em Sade Coletiva da Faculdade Catlica de
Santos (Unisantos), professora aposentada da Universidade de So Paulo (USP)
e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).
Autora de vrios livros e artigos sobre polticas sociais e de sade. Pesquisa essas
polticas da perspectiva comparada e faz seu acompanhamento nacional. Atual-
mente dedica-se a pesquisar a eficcia social das polticas sociais no Brasil frente
ao novo perfil de proteo social que vem se desenhando no pas.
E-mail: amelcohn@uol.com.br
540 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Fabio de S e Silva
Bacharel pela Universidade de So Paulo (USP) e mestre pela Universidade de Braslia
(UnB) em Direito e doutorando em Direito, Poltica e Sociedade (Law, Policy and
Society) pela Northeastern University, Boston, MA. Foi dirigente no Departamento
Penitencirio Nacional (Depen), do Ministrio da Justia (MJ), e consultor do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e da Organizao
das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) em projetos vol-
tados melhoria do sistema de justia criminal, do sistema penitencirio e da poltica
pblica de segurana no Brasil. tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, coorde-
nador de Estudos sobre Estado e Democracia e membro do Conselho Cientfico do
Observatrio da Justia Brasileira na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Suas reas prioritrias de atuao so: democracia, direitos humanos, acesso Justia,
segurana pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa social.
E-mail: fabio.saesilva@ipea.gov.br
Francisco Fonseca
Bacharel em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
(PUC SP), mestre em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP) e doutor em Histria pela Universidade de So Paulo (USP). Professor
de Cincia Poltica na Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP) nos cursos
de graduao e ps-graduao em Administrao Pblica e Governo. Pesquisador do
Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo (CEAPG/FGV/SP). Autor
do livro O consenso forjado: a grande imprensa e a formao da agenda ultraliberal no
Brasil (So Paulo: Hucitec, 2005), organizador e um dos autores do livro Controle
social da administrao pblica: cenrio, avanos e limites (So Paulo: UNESP, 2007) e
autor de inmeros artigos acadmicos sobre a relao entre mdia e democracia, m-
dia e administrao pblica, e Estado, governo e polticas pblicas, entre eles Media
and democracy: false convergences (In: Nirmala Rao Khadpekar (Org.), Media ethics:
global dimensions, Punjagutta, The Icfai University Press, 2008).
E-mail: frankiko@uol.com.br
542 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Leonardo Avritzer
Professor associado pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Doutor
em Sociologia Poltica pela New School for Social Research. autor dos livros
Democracy and the public space in Latin America (Princeton University Press) e
A moralidade da democracia, prmio da Associao Nacional de Ps-graduao
e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS) de melhor livro do ano, em 1997.
coordenador do Projeto Democracia Participativa (PRODEP) na UFMG.
E-mail: avritzer1@gmail.com
Notas Biogrficas 543
Lucio Renn
Professor adjunto do Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas (CEPPAC)
da Universidade de Braslia. PhD em Cincia Poltica pela University of Pittsburgh
e pesquisador nas reas de estudos legislativos, instituies polticas e comportamento
eleitoral. coeditor de Legislativo brasileiro em perspectiva comparada (UFMG).
E-mail: luciorenno@unb.br
Rachel Meneguello
Professora livre-docente do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Es-
tadual de Campinas e Diretora do Centro de Estudos de Opinio Pblica (CESOP)
da mesma universidade. Entre suas publicaes esto PT: a transformao de um par-
tido (1989) e Partidos e governosno Brasil contemporneo (1998), ambos publicados
pela editora Paz e Terra. editora da Revista Opinio Pblica, membro do Planning
Committee do Comparative Study of Electoral Systems (University of Michigan) e
do Advisory Board of the Americas Barometer (University of Vanderbilt).
E-mail: racael@unicamp.br
Renato Lessa
Graduado (1976) em Cincias Sociais pela Universidade Federal Fluminense
(UFF), mestre (1987) e doutor (1992) em Cincia Poltica pelo Instituto Uni-
versitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Desde 1978 professor de
Teoria Poltica da UFF, sendo desde 1994 professor titular. Foi professor adjunto
do IUPERJ de 1992 a 1999. Desde 1999 , na mesma instituio, professor ti-
tular de Teoria e Filosofia Poltica. Desde 2003 diretor presidente do Instituto
Cincia Hoje. Desde 2005 preside o Comit Gestor do Programa de Coope-
rao em Cincias Sociais para os Pases da Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP), do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). tambm
Notas Biogrficas 545
OP Oramento Participativo
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PAN Partido dos Aposentados da Nao
PBF Programa Bolsa Famlia
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PCN Partido Comunitrio Nacional
PCO Partido da Causa Operria
PDC Partido Democrata Cristo
PDC Projeto Decreto Legislativo
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PEC Proposta de Emenda Constituio
PESB Pesquisa Social Brasileira
PFL Partido da Frente Liberal
PGT Partido Geral dos Trabalhadores
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PIB Produto Interno Bruto
PL Partido Liberal
PL Projeto de Lei
PLC Projeto de Lei Complementar
PLP Partido da Libertao Proletria
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PN Partido Nacionalista
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio
PNDH Programa Nacional de Desenvolvimento Humano
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PP Partido Progressista
Glossrio de Siglas 553
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Cida Taboza
Fbio Oki
Jane Fagundes
Reviso
ngela de Oliveira
Cindy Nagel Moura de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Cristiana de Sousa da Silva
Lizandra Deusdar Felipe
Luanna Ferreira da Silva
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Editorao
Anderson Reis
Daniela Rodrigues
Danilo Tavares
Marlia Assis
Patrcia Dantas
Rafael Keoui
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Renato Rodrigues Bueno
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Roberto Rocha C. Pires
ISBN 857811057-9
9 788578 110574