3.

DESCENTIWIZACION, PARTICIPACION Y MECANISMOS

., DE MERCADO EN LAS POL~TICASSOCIALES

En 10s aiios ochenta, se plante6 en AmCrica Latina un conjunto de

nuevas estrategias en la politica social. Tuvieron especial relevancia
' la descentralizaci6n, el fomento de la participacicin y la ii~troduccicin
de mecanismos de mercado.

' DESCI~NTRALIZACI~N

La tendencia hist6rica en la rcgicin ha sido centralirndora. En ello

han influido razones politicas, como la matriz unitaria, tipica de la
mayorh de 10s Estados Iatinoarnericano~,~ el centralismo Iarvado
existente incluso en aquellos que adoptaron estructuras federale~,~
y las influencias culturales, muy irnportantes desde la independen-
cia, procedentes de paises tradicionalmente centralizaclos (especial-
mente Francia) .

El prcdomin~ocle las tendericias hist6ricas centralistas ha tenido entonces

colno cFecto la conformaci6n de un rdgimen local dPbil, con dihcultades para
constituirse en instancia fundarilental del funcionamiento ciemocritico. Urla de las
consecuencias de esta situaci6n es la frecr~enteconfusi6n de competencias en el
+ rimbito local entre 10s mnnicipios, 10s gobiernos provincialcs y el Estado central.
Ello conduce a superposiciones, estanca~nientosy bloqueos que repercuten ncga-
tivamente en la vicla de las comunidades locales (Arocena, 2001).
La l6gica dominante en un sistenra politico-administrative centrallmdo puede
*ser calificada como "sectorial-vertical". Et sistema se estructrlt-a sobre la base de
sectores especializados en las distintas rireas clel quehacer politico-administrative.
.&sf, la administlacibn central esta~riformada por ministerios, qtre fx~ncionarrincacla
uno s e e n su racionalidacl especifica, extendienclo a lo largo y ai~cchode todo el
territorio nacional una acci6n utliformc. En el caso de 10s paises con rdgimen fe-
. deral, esta 16gica se reproduce en el interior de cada estailo o provincia (Arocena,

Er31

dificif situacicin econ6mica y tkcnica de mu-
:rite la
y-comunidades locales [cabe pensar que] una des-
centralizaci6n inadecuadamente conducida podria cornprometer
seriamehte. la equidad y aumentar las desigualdades regionales"
(O~~:A/MIDE~'LAW/C:EPAL,1998).
Otro antor destaca que "adn no sc observan resultados concl~l-
yentes e n cuanto a [mejoras de la] eficiencia y el ingreso gcogr5fico
bruto se sigue concentrando en algunos territorios". Agrega que "no
hay indicios significativos de que [tales procesos] hayan generado
una tendencia generalizada a la participaci6n ciudadana, e incre-
mentos importantes y persistentes en tkrminos de eficiencia pdblica
y reducci6n de la corrupci6n" (Finot, 2002).
Incluso, algunos expertos en temas fiscales sostienen que 10s pro-
cesos de descentsalizacibn han condncido a generar clesequilibrios
macroecon6micos (CEPAI.,1998b).
En concIusi6n, existen dudas con respecto a1 resultado de 10s
procesos de descentralizaci6n llevados a cabo en fa regibn, pues no
parece que hayan alcanzado 10s objetivos que se plantearon cuando
se 10s intro~lujo.~ Ademas, la dcscentralizaci6n ya no es vista como
el instrumento capaz de resolver todos 10s problemas. Por ello, ha-
biendo transcurrido un tiempo prudential desde que tuvo lugar ere
cambio de orientacibn, cosresponde plantearse hasta quC punto ella
contribuye a1 logro de csos objetivos y sobre todo a 10s de la politica
social.
Si bien las decisiones societales son finalmente politicas y enfren-
tan a actores que defienden intereses, se trata aqui de hacer uila
discusihn "tecnica" sobre c6mo una instancia de esta especie puede
contriboir a que ellas Sean miis informadas, racionales, eficientes y
efi~aces.~
Vutnam (1993), a1 analizar 20 aAos cle regionalizacidn en Italia, encucntra una
sit~taci6nsimilar a la que describi~nos:gfarldes difel-encias de resrrltados entre se-
giones, lo que probablemeate se explica por identidades locales que forrnan parte
def legado hist6rico. Percibe tan1bii.n un sentirnicnto de deccpci6n e isritabilidacl,
de despelzlicio de tiempo y oporttxnidades. Y una sensaci611 de frustraci6r1 a1 corn-
parar las elevadas aspiraciol~esregionalistas y sus modestos resultados concl-etos.
Pese a ello, observa cambios trascendctltales en la prsctica y la importancia politica
quc alcanz6 la instancia regional.
' "Las decisiones dltimas de la soriedad son dc caricter polnico, pero la pliepe
racidn cle cnalquicr dccisicin ticne que ser ttcnica". "Hay utl punto mPs alK del cual
77
terrogantes que plantea la descentraliznci6n
ajo la perspecti~laenunciada precedentemente se intentarl respon-
er algunas preguntas clave: iquC descentralizar?, <a que instancia
bnacional se le waspasar5n 10s poderes y recursos?, 6de d6nde se
tendr&n estos 6itiinos?, jen qu6 orden se traspasargn las funcio-
es?, jlos nuevos titupares tienen que rendir cuentas ante la instancia
$ue traspas6 las funciones y proporcioni, 10s recursos?, jc611l0 debe
cun~plirsecon esa responsabilidad?, ilas nuevas entidades s~~bnacio-
nales responsables dc las politicas sociales disponen realmente dc 10s
recursos humanos, la infraestructura, 10s recursos financieros y otros,
.
que se requieren para alcanzar 10s objetivos de tales pditicas?, lc6mo
se logra mayor eficiencia en el uso de recursos escasos?, (a1 descen-
' tralizar, se mejora la probabilidad de alcanzar el impacto que 10s
programas se proponen?
Para esta reflexicin, la discusi6n abstracts de ventajas e inconve-
nientes del centralism0 y la descentraliraci6n n o resulta de utiliclad.
$@@Los argurnentos en favor de una u otra de las alternativas parecen,
-b-b-~%
k@ en ese nivel, todos razonables. Se requiere una discusi6n mh acota-
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da, que establezca claramente en qoC condiciones es conveniente
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&< efectuar la transferencia de funciones.
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Cdmo en tender la descen trelimcidn ?
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k e La descentralizacicin puede interpretarse de dos maneras. Por una
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&&?* parte, la de naturaleza politica transfiere a instancias locales la capa-
is,
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cidad de decisi6n con respecto a la provisi6n de bienes pdblicos. De
esa manera, procura crear canales de representaci6n y participacidn
*$xh-%
-.g+&- ciudadana que adecuen tal provisi6n a las preferencias que sc dan
z. &g&, en ambitos geogrjficamente diferenciados. Por otra parte, 1a descen-
k
L
s *TW tralizacicin econcimica introduce mecanismos de mercado en 10s
%~PT'I
procesos productivos, con lo que pretende aumentar la eficiencia y
reducir lor costos mediante la competencia, dejando a1 margen de-
terminados asuntos de las decisiones de naturaleza politico-adminis-
frativa (Pinot, 2002).
las decis~oncsson politicas. Pero no se sabe a priori cu61 es ese punto". Un criterio
p~~ecieser quc "El artc de la buena conducci6n ccon6rnica (y social) es extender
a1 m;ixirno el limitc de la casfera ttcnica de decisidn" (Arida, 1987).

adanos tanto en Ias decisiones de natu- .;
se podria l o g a r -sostiene North (1993)-
grad0 de competencia entre servicios y organiz
tales, y consiguiendo que cornpitan entre ello
10s consumidores (en expresi6n de Tiebout, 1956, citada par pinot,
2002) "vorasen con 10s pies", tras1ad;indose a o
clLle respondan mejor a sus necesidades y exp
cias par bielles p6blicos). Tal cornpetencia se
de un mismo pais, como ha demostrado la trascendental m i ~ ~ a c i ~ n
camp0-ciudad iatinoarnericana de la segunda mitad del sigIo xx,
la migraci6n international que caracteriza h
de este continence.
En definitiva, la descentralizaci6n permite que 10s ciucladanos de .:
diferentes territories aclecueri la provis
blicos a sus propias preferencias, per0 tam
nueva canasta sera financiada total o parcial
generddos por la comuilidad que realiza la eleccibn.
L)esce?ztl-alixacibny polz'tz'cn sociccl
El interks central de este anrilisis de la desc
ca social tiem que ver con el papeI que 6s
concreci6n de 10s derechos econ6micos, s
'En cuasimcl-cadu la d e m a ~ ~ dsca define po
pl'oducci611 Se genera ~nediantela corn1)etencia (I:inot, 2002).
a r b de las Naciones Unidas y las Constituciones latinoamerica-
. reconocen, y que son respol~sabilidad del Estado (Franco y
s, 2001). kste debe contribuir a igualar las oportunidades de
la poblacicin, y a reducir, pol- lo tanto, las desigualdades que
n una clara expresi6n regional y local. Por ello, esta tarea no
ede quedar librada exclusivamente a la acci6n de las entidades
cia1 es el gran canal para lograr vales objetivos y la
sti& social es la responsable del manejo de 10s lnedios que se
i6n de la politica para alcarlzar 10s fines de 10s pro-
amas y proyectos. Para eHo la realizacicin de diagntislicos adecua-
ejorarse el diagncistico, por cuanto es
ivel local resulta rn5s fAcil iclentificar
didad 10s problemas que se enfrenta-
Par tambien soltrciones m%spertinen-
irect'd y rspida, ando el tamaiio m5s
o de las personas implicadas, lo que
lo de las veiztajas e inconvenientes
tarh. Todo lo anterior puede ser
, ico encargaclo de realizar el diag-
a la suficiente for~nacihny el co-
e han alcanzado en otros lugares
. Si no es asi, se corre el riesgo
echar la acumulacicin de expe-
de transferencias
das, aunque siempre
c 10s recursos qire se
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ia evitar los riesgos que han detecvado ,.
firman que "en materia de
ugar tambiCn a notable
tkrminos de infrdestructura y equip
e se~viciossociales, e incluso en la cal
..
., No todos 10s procesos de descentralizaci611son igu
conti.nuu?n descle situaciones el? que la de
una demanda articulada por parte d e comunidades q
ciencia d e su diferencia -o de algutla elite que tien
de creal-la-, hasta el extrelno de paises c u p s regio
ad~ninistrativostrazados sobre un mapa, carentes cle
que por tanto enfi-entan clificultades para desarroll
Iitlad propia, y doncle tampoco hay actores sociales
sustento a una deinanda descentralizadora. Es pr
segunclo polo puecla co11side1-arseel gran exit0 de
do~ninanteen America Latina.ll Esas diferellcias de
de los procesos de descentralizaci6n ltacen que sea
caso analizdr la forma y el cronograma que adopta
cle funciones de politica social.
En ~nuchospaises existe uila gran debilidad de estructuras insti-
tucionales cle base local e, incluso, muchas autori
les carecell de prgctica en estos asuntos. Hay,
clesigualdades en 10s equipos profesionales, las infraestruct~~ras
dis-
pol~iblesy los rec~lrsoscon que cuentan las di
encargadas de cutnplir con las responsabiliclad
Esas diferencias existen en el interior del ~ n i s
cual se registra una gran variaci6n e n 10s estPn
10s servicios entre dife'erentes zonas. Por ello,
acornpaliar a la descentralizaci61-1es la de ir~cr
cie gestihn de dichas unidades.
Hay que definir si la transferencia de pote
a todas las entidades subnacionales irilplicad
se efectuarri s6Io cuando cacla unicvad subnac
" Los paiscs con orglnizaci6n federal son ittli&rxie
Mil&xicoy Venezuela, pero si se considera. SLI terri~orio
tan, sin ducla, de una inlportancia trnsce~lder~tal en 1
83
condiciones, demostratldo que tiene capacidad de cun~plir
les responsabilidades.
xito de 10s programas sociales depende cle qrle existan meca-
0s de monitoreo y evaluaci6n cle 10s proyectos instalaclos desde
st;t en marcha. Es razonable pensar que la autoridad central
sable collstitucionalmente de asegurar 10s derechos econbrni-
iales y culturales, debe lnailtener bajo su tutela 10s mecanis-
de control y evdluaci6n, aunque Sean otros actores quierles
enten 10s programas. Dado que la participacibn resulta tam-
un objetivo y una condici6n para el 6xito de la descentraliza-
ilzformaci611 generacla por esos nlecanisnlos deberia ser
disposici61-1de la comunidacl para hacer viable su partici-
poteilciar la transparencia.
':
, participar signified torriar parte, y por 10 gelleral
ensicin cle 10s actores sociales cie rener una cuota
'; procesos sociales que les conciernen (Palma,
que participar es actuar inteilcioilal~llelltepersi-
i.lrnclo objetivos y utilizando medios, lo que supone una estrategia
y alguila concepci6n respecto a l a
s para transformar dichos insumos en resulrados
nsecuci6n de 10s objetivos propuestos.
a participacicin ciudadana se refiere a la intervenci6n de 10s
icularcs en tanto portadores de deterrninados intereses sociales
tifica la participaci6n con la democracia plura-
politicos, que cornpiten en un
cipales canales a tevks d e 10s ma-
e tener voz en la elecci6n de 10s
s climensiolles de pafticipacibn (Pal-
 88 GESI IBN S O C I ~ ~ 89

valores y prioridades que tienen como portadores nlateriales (quids, las posiciones previa-
indelegables) a quicnes van a ser directamente afectaclos, y en el otro rnencionadas. Con respecto a la contribucicin potellcia1
extremo, una participaci6n que es ilegitima en tanto plantea colno..
requisite el disponer de conociinientos especificos. el tercer sector Para
As6 la particil~acidntiene una n n t u r a k a mixta de valor e instru?nent0. ituirse en "socio" del Estado, superando 10s problems que
Es un valor en la~ztocIeJine el qzii de Ins fioliticas socinles, J es inrk.umento
en cuanto se ~elacionacon el ccimo (cucil es el estilo con qz~e)se v a n a logfnr 6blicos a politicos Y
10s objetzvos propuestos.
La participaci6n de las organizaciones del tercer sector sin fines
de lucro ha crecido coino Etlerza econ6mica en todo el mundo. *

El trabajo realizado en 26 paises como parte clel proyecto com- ara ello debe existir una regulaci6n estatal que asegure clue bs
parativo del sector sin fines de lucro de la Universidad Jol~nsElop- liendo con un rigu-
kins ha revelado que, a partir cle 1995, las organizaciones de ese
sector representan 7% de la fuerza laboral, o sea, 1 de cada 14
trabqjadores, lo que equivale a 29.7 ~nillonesd e en~pleadosremu-
neridos de cledicaci6n excIusi17a (seis veces 1x2s personas que las . lic$)acicin y politictls socinle~
empleadas por la empresa privada mis grande en cada uno cle esos
paises). Tambikn cuentan con 11.3 millones de trabqjadores volun- la participaci6n social es potenciar el peso es-
tarios de dedicacicin exclusiva. Si el sector sin fines de lucre en esos que son aciualmente subalternos en la ecoao-
paises fuera u i ~ aeconoinia nacional oc~lpariael octavo lugs- entre asi como fortalecer sus niveles de autoorgani-
las mayores ctel mundo con 1 200 millones de dcilares en gastos . Por tanto, debe concederse voz (y vote) 110
(Salamon, 2002). nizados sino, sobre todo, a 10s quc estA11 sub-
Peso con respecto a las organizaciones no guberna~nentales'
(ONG) existen dos posiciones que, si bien no son necesariarr~ertte
antag6iiicas, ponen 6nfasis distintos. La primera recaIca el ocaso de ca la posibilidad de inanipularla para
10s paradigmas que plantean como Gnicas alternativas a1 mercado o para la consecucicin de fines espurios,
a1 Estado. Los problemas que enfre~ltanlas politicas sociales serial1 1- la autonomia que lc es iaherente.
demasiado compiejos como para ser resueltos por un 6nico sectoc ista de las politicas sociales, dejar de
Se requeriria movilizar el conjunto de recursos disponibles y apro- ca asutnir costos dificilmente afrollta-
vechar las ventajas coinparativas de 10s tres sectores (me,-cado, Esta- 1Brico como instrumental. La partici-
{lo y tercer sector). El sector sin fines de lucro puede ser un socio - zaciGn y, por lo tanto, 10s indigelltes
importante. ntineamente en la
Por otra parte, se sefiala que Ias ONG tienen caracteristicas diver-
sas. Es un sector conformado por un amplisimo espectro de enticla-, urgencia en la atencibn
des, muchas de las cuales tienen un fin social, pero tatnbikll un definici6n estin inhabi-
vasto n6mero cle ellas han sufrido presiorles tenclientes a la mercan- te limitados como para
tilizacicin, Ia burocratizaci6n y la clientelizaci6n, lo que propende a supcrar esa condici6n.
anular muchas de sus supuestas venta,jas (Cunill, 2003). a cle ser ltna dimensi6n

pobreza. En la perspectiva de las politic.
rdria, la pregunta relevante es cbmo ind
ticipacidn con el objeto d e convertirla en ulla herramien
tratar de mranzar en una soluci6n integral y sostenible pol-
ulla politics social valdricame~ltefundada, en que la solLlci6fia
problemas sociales constituye un impel-ativo ktico y no una varia
de ajuste de la politica ecot~cjmica.
En este marco, la participacidn cumple el papel de tl-ansfor.
mar a 10s beneficiaries de meros demandantes el1 agentes acti\ros,
movilizando sus capacidades para buscar soluciones y no s61o para
solicitar ayucla.15
mente a 10s progralnas y prOyeCtoS sociales a ellos destinados. S
transformando deliberadamente f a delnallda potencia1 que ellos
representan en u n a presidn adicional real sobre las politicas sociales
que implements el Estiido.
Los indigeiltes Son, por definicicin, 10s portadores de Ias mayores
necesidades b5sicas insatisfechas y, e n esa nlisrna me&&, constitll-
yen una demanda potenciai. Pero son, a1 mismo tienlpo, illcapaces
de trallsforinarka en demanda real, dado que est511 excluidos del
mercado, p no pueden exigir a1 Estado porqque la atomizacidn que
10s caracteriza diluye su capacidad de presidn.
Una politics social con este sello exige un fuertc apoyo politico,
porque su objetivo central es generar denlandas sociafes adicionales,
sobre el aparato d e un Estado en el que, normalmente, 10s recursos
destinados a ella est5n crecientemente limitados.
ES previsible que la demanda illcremental se enfrente a escellarios
diferentes:
I5
pobr-em n O ~610es ull centjmeno ecomjmico y social ( y talnpoco ~610Po-
litico), sino tarnbien UIX Fen6metlo psicosocial y cnI;llral. lk; colrio exjste pa pot~l-e-
za, existe una actitild hacia ella, clesde 10s ~nismosindividuos p grupos que la expc-
rimelltan g dcscle 10s otros sectorcs o acto1.e~.(Alvando, 2001).
9'
ue tiellell una oferta especifica con capacidact de dar cuenta
crelnento de la demanda, van a exigir f o ~ a l k a yr eliminar 0
nuir las barreras de acceso
que tiellen oferta, per0 sin capacidad de cubrir el aumento de
demands, Val1 a rejuerir focalizar e incrementar el volurnell de
qLle 110 tiellen oferta y van a demandar el disefio de nuevos
ogramas y proyectos..
r otra parte, las demandas son, por definici6n, heterogeneas,
ilnplica la necesidad de disefiar una oferta que satisfaga 10s
imientos especificos derivados de la estruchlra de las necesi-
s insatisfechas de la poblacidn en extrema pobreza-
comunidades subnacionales que tendrjn la posibilidad de
r sobre la provisidn de bienes publicos ajustados a sus prefe-
s geogr5ficamente cliferenciadas. Por el10 es iinportante que
ereses de todos 10s ciudadanos est6n representados equitativa-
en las decisiones (Firnot, 2002).
es especialmente importante para la politica socia1:Y par ello
prestar atellci6n a ccimo incrementar la participacidn de
conlullidades tradicionalmente excluidas en SU propia enti-
cesos de descel~tralizacidny las politicas sociales tielle clue ver
na participaci6n que cumpla ciertas coi~dicionesminimas:
e 10s programas sociales tengan inecanisn~osde diseminacibn
la informaci6n, m5s all5 cle quienes deben tomar decisiones.
do que la informacidn es poder, si se carece de ella, se pl-oduce
a asimetria que limita la calidad de la participacidn J' genera
a actitud pasiva en 10s involucrados
requierell n1ecal1ismos que opesacionalicel~1as demandas Y
lbridades de la comunidad, refleja~ldoasi el cornpromiso efec-
de las uniclades descentralizadas
 g2 CES? 1 6 S~O C I A L 93

* de la misma forma que es necesario fbrtalecer la organizacibn mercados concrctos, m y 11x1-

social, tambikn es imperative adecuar a1 Estado para incorporar en sus interrelaciones. A1 lado
10s aportes generados por la participacibn social. mecanismos autom6ticos que los fundan, esos ~nercadossiern-
tizadas por reglas escritas y no
er pGblico, otras c~nsuetudi-

MECANISMOS RE MERCADO EN I.AS POL~TICAS

SOCIALES a gesti6n social tambien ha recurrido a 10s mecanismos de mer-
o como ulla alternativa a la prestaci6n politico-aclministrativa.de
Entre las ventajas que se atsibuyen a 10s mecanismos de mercado para
la provisih de bienes o sesvicios se encuentsan 10s incentives a la s que se del-ivan de
innovacicin y la reducci6n de costos que genera la competencia. h i - m conteguir objetiuor
mismo, promueven la capacidad de eleccicin de 10s consumidores. os del mercado, sin0
"Los rnecanismos de mercado tienen muchas ventajas sobre 10s me-
canismos adrninistrativos: 10s mercados estAn descentralizados; son uerimient os para
(por regla general) competitivos; dan responsabilidad a 10s consumi-
dores sobrc sus opciones, y \~inculandirectamente 10s recursos con
10s resultados. Los mercados tambi@nrespollde~lcon rapidez a cam-
blos r5pidos" (Osborne y Gaebler, 1992). suficiente de pro-
Para que un mercado funcione se requieren ciertas condiciolles % doses que asegure que liabrP coinpetencia
sin Ias cuales su funcionamiento serg defectt~osoy desaparecer5 la parte de la demanda, que 10s consumidores (o beneficiaricts)
conlpetencia real ): por ende, las ventajas que debian derivar de ella.
Cualido 10s consumidores o bencficiarios de 1.111 bien o servicio car el caso, con trans-
recen de la informacicin adecuada, se abusa de ellos; cuando el bonos- e illteres
colnportarniento de 10s proveedores n o est5 correctaalente r e p ~ l a - .
do, se desarrollan conductas oportunistas.
La estructuraci6n de 10s mercados es col~secuenciade la interac- alidades que van
cidn eficaz entre diversos agentes econcimicos y politicos, y de que da, ctl la quc el consumidor decide lo que
las reglas del juego Sean socialmente aceptadas. Los mercados com- la provisicin pitblica, en la que una agellcia
petitivos y eficientes n o existen por si solos. Hay que crearlos, dcsa- proveer; quiCn va a producirlo y c6mo se
rrollarlos y protegerlos. Y es cl Estado el que debe establecer y nciarj. En la realidad sc dan combinaciones de responsabili&a-
aplicar las "reglas del juego" que garanticen 10s derechos de propie-
dad y hagan viable la realizacicin de transacciones. diversas a l t e r n a t i ~ sde orientacicin a la
En este sentido, cabe recordar que "el mercado no es en efecto, sas o fijacicin de precios pl5lblicos par la
un estado de la naturaleza que se veria perturbado de vcz en cuan- contsataci6n esterna de la provisicin de
do por intervenciones exteriores abusivas; es una constr~1cci6nhu-
mana mrly cfelicada que para surgir, afirrnarse y desarrofIarse exige da, las allernati17as m4s conlunes son la
enormes esfuerzos colectivos. No hay aingtin gmn mercado abstrac-
to que se corresponda con la visi6n titil, per0 no realista, de 10s
 94
El lnecanismo de mercado utilizado con mayor rec~lrreilciaes la
externalizaci6n o contrataci6n en el exterior de la provisi611 de hie-
nes o servicios. La investigaci611 Ilevada a cab0 sobre 10s cinco pro-
grainas sociales latinoai-nericanos revel6 aspectos que resultan de
gran inter& para el adecuado funciona~llientode este tipo de mc-
canismos.
La ex5ernulizaci6n
Es chro que "si bien existe una relacicin entre la prov
de un bien o servicio y su producci6r1, esta relacicin 1x1
El Estado puede contratar y contl-ata a empresas privadas -u orga-
nizaciolles sin fines de lucro- la produccion de bicnes suministrados
por 61" (Stiglitz, 199.5).
El hecho de quc la administraci6n contrate la producci6n de un
bien o servicio con proveedores particulares, no elimina su respon-
sabilidacl, ya que sigue estaildo a su cargo la planeacicin, el financia-
miento y la s1rpervisi6n cle la calidad de 10s bienes y servicios que el
prograrna debe proporcionar a 10s beneficiarios y, por lo tanto, tiene
que asegurar que el empresaiio priwdo contratado preste tales ser-
vicios con ias caracteristicas de calidacl y cantidad establecidas.
La externalizacici~les lnuy utilizada en los progcatwns sociales la-
tinoan~ericanos,M5s all2 de la rnera contt-atacicin de la prodi1cci6n"
o distribuci6n de productos (complen~entacidnalirnentaria, apoyo
- crediticio, capacitacicin o servicios de atenci6n en salucl), la extet
nalizacicin irlcluye oti-as dimensiones de la gestion, tales como la
selecci611 cle 10s beneficiarios del programs, la evaluaci6n ex ante y
ex post de proyectos, asi coino la supenrisi6n y contratacicin cle servi.:
cios especiales (desarrollo inforniritico, estudios de cos
Hay casos en que la aplicacicin de tales nlecanis~nosde rnercado
genera beneficios, mientras que en otros provoca costos clerivados
de la inadecuada puesta en pr.,ictica, la ausencia (o insuficiencia) de,
rnarcos reguladores o el clesconociiniento de la realidad
en la clue se introduce~i.
En la extei-nalizacicin,es vital que el cornportalniento de 10s agen-
tes privados frente a la administraci6p se encuentrc r e p l a d o para
evitar el desarrollo de conductas opdrtunistas y prever que se apli~
95
las s a ~ ~ c i o iadecuadis
~es cuando ello ocurra, con el fin de no
iiales equivoca&is sobre las reglas del juego existentes.
dad en In creacicilz de escnzarins d e ??zercado
que la externalizaci6n opere, deben generarse escenarios que
qiie actGen las leyes de mercacio. Los progranlas sociaIes
lmente uno o varios de sus prerrequisitos biisicos. L,as
s frecuentes son:
ferta insuficiente de proveedoses
diseiio de 10s programas se asume, nonli~almente,la existencia
rcado de oferentes ( o m , empresas u otros) suficientemen-
y competiti~~o ccorno para garantizar una oferta calificada
civo ~nercadosuele ser, en realidad, lnuy pequelio o
ernente inexistelite. En este contexto, la elevaci6n de precios
accionamiento son sus efectos habituales.
apacidacl t6cnica de 10s proveedol-es
o no hay catastsos fiables, se enfi-enta el riesgo cle conu-atar
dores poco calificados o qrte producen bienes y servicios de
Existen errores de efectividad (dejar entrar malos pro-
astos de oportunidad (marginar a 10s bueilos prowedo-
sados por no contar con procesos de seleccicir~adecuados. En
~ a l resulta
, habitual la falta de estudios sobre la capacidad ins-
vy t6cnica de 10s proveedores.
erabilidad financiera de 10s pl-oveectores
rte de las ONG no cuenra con capital suficiente coino para
bsistir de manel-a aaut6no1na y, debiclo a ello, Cstas se
muy dependientes de 10s contratos que obtienerr de 10s
iales para 10s que habitualmente trabajan. Como, por
98
econcirnicas, e t ~la innovacicin, en la adaptacidn a cambios r%pidos, j, MARCO DE LA GESTION SOCIAL
en el abandon0 de actividades infructuosas u obsoletas. El tercer
sector tiende a ser mejor en el cumplimiento cle tareas que generan
pocos beneficios o ninguno, exigen de 10s individuos compasiGn )I
comp~.omisoprofesional y una casi ilimitada confianza de parte de
10s beneficiaries o de 10s clientes, que necesitan dedicacicin personal
directa (corno las guarderias o 10s centros diurnos para la tercera
c&ad, el asesoramiento y 10s servicios a 10s enfermos o a 10s minusv6- esta en prfictica de 10s programas y proyectos sociales exige
lidos), e implican la imposici6n de c6digos morales y responsabilid-ad 10s especificos de organizacicin y gesti6n que tengan en cuen-
individual de la conducta" (Osborne y Gaebler, 1992). una parte, 10s elernentos comunes de 10s programas sociales
La introducci6n de mecanismos de mercado, como la externali- e presten atenci6n a aquello que cacla uno tiene de
zacidn, debe ser precedida de un an4lisis de 10s requerimientos or- sea en la naturalera de sus prestaciones, sea en 10s atributos
ganizativos e institricionales que posibilitan su aplicacibn, asi colno n a la que est%ndirigidos o en las caracteristicas del
de los costos de transaccidn que est5n irnplicados. institucional en que se insertan. Es a partir de esas especi-
El adecuaclo funcionanliento de 10s mercados requiere de inter- ades qrte prreden co~lstruirseinstrumentos de gestidn adecua-
venciones para corregir las fallas precedentemei~tecitadas, lo que ndo se aplican modelos homogEneos a realidades hetero-
posibilitars el fortalecimiento de la oferta de provee s se increlnenta la probabilidad de fracaso.
lidad y cantidad) y el perfeccionamie~~to de 10s mecanismos de este capitrilo se analizar6n 10s conceptos fr~ndamentaiesre-
regulacicin. ados con 10s problemas, politicas, programas y proyectos so-
Es inju4to atribuir a los instrumentos en si mistnos los fi-acasos de vida, sus modelos de orpnizacicin y Ia 16gica de
derivados de su apficacicin, sin considerar que la causa de gran
parte de ellos reside en no tomar en cuenta 10s requisites para su
operaci6n.

LEhlAS SOCIA1,ES

nes propollen llevar a cabo politicas sociales aceptan una posi-

filoscifica: creel? que resulta posible, por rina parte, conocer la
<dady, por otra, alterar inediante acciones planificadas aquellos
e no coinciden con 10s ideales clominantes. No todos
arten esta perspectiva. Algunos estiman que scilo hay dos tipos
oblemas, los que se solucionan solos y aquCllos quc n o tienen
que quita sentido a la politica sociai, ya que la realidad
odria ser alterada por nuestras accioncs.
litica social implica aceptar, entonces, que es posible
ionar 10s problernas sociales. La inget1ieri.d social, como se la
na epoca, es concebicia como una actividad que puede
i'ibuir a mejorar la sociedad real~nenteexiste~?te,

[%I

H~~un problems social cuando existe una diferencia ideiltific+
ble entre 10s ideales y la realidad. Pero en las sociedades moderllas
convi\ren diferentes conjuntos de valores, y no todos 10s actores
sociales 10s comparten totalmente. En consecuencia, tambikn hayL
diferentes opiniones con respecto a c6mo estP fiincionando la so-
&dad. Por ello se difiere, tambien, en la identificacicin de los
problemas sociales sobre 10s que corresponde intervenir.
dQuiCn decide, en definitiva, 10 que constituye un problema social?
Una respuesta siinplista diria que la mayoria o una proporcicin im-
portante de 10s miembros de la sociedad; en a l g h sentido, la opiilibn
pCiblica. Sin embargo, muclias veces las encuestas de opiilicin mues-
tran un gran consenso con respecto a detenninados problemas, pese
a lo cual no se emprenden acciones para enfrentarllos. Esa opini611,
aunque estE muy difundida, carece por si sola del peso suficiente
para introducir el tema en la agenda pfiblica. La poblac
ral, adem&, suele estar poco informada y, a menudo, muy influida
por 10s medios de comui~icaci6n.Suele decirse que la programacicin
televisiva rcsponde a las preferencias de las mayorias; sin embargo,
tambien cabe sostener que son 10s medios 10s que confornian la
opinicin publica, que luego dicen respetar en su progr
En definitiva, la ciudadania suele estar atomizada y s61o aparece
agrupada como "priblico" en las encuestas de opinicin. Way oti-os
actores sociales, menos numerosos pero mzis organizados, con una.
mayor cuota de poder, que son 10s que sealmente tienen la capaci-
dad de hacer prioritarios ciertos ternas: 10s tomadores p6blicos de
decisiones; 10s factores de poder econ6mic0, medizitico o religioso;
las burocracias que actfian en el campo social y est5n organizadas
~orpo~ativamente; 10s tkcnicos o tecnbcratas, y otros.
Los estudios sobre opinicin phblica muestran adern
mas que las personas consideran preocupantes se mantienen esta-
bles, y st~frenvariaciones menores en su ordenamieiito. Esta perma-
nencia, probableinente, s6lo se ve alterada cuando se
movimiento social, vale decir, cuando u n grupo de personas se or-
ganiza y moviliza para enfrentar lo que considwa un problema y
consigue crearse el espacio y lograr 10s apoyos necesarios como para
convertislo en una preocupacicin de toda la colectividad.
Una vez colocado el problema en la agenda social, hay que hacer
algo. Los actores toman iniciativas ~nuchasveces orientadas a presio-
101
Estado para que act6e en el sentido que consideran adecuado
tereses que defienden.
.Estado puede IIevar a cabo acciones muy diversas en relacicin
problems, desde declarar su preocupacicin y constituir uiia
i6n para su estudio, rnientsas gana tiempo ya sea para anali-
a profundidad o para quitarle importancia, hasta dicrar una
&a piiblica coinprometiendo recursos para enfrent-arlo.
IVO DE LA POI,~TICA
o espacio entse reconocer un problema socia1 y solu-
rlo. El puente entre uno y otro extremos es una politica social
".Y esto no suele ser com6n en un campo donde cl apasio-
, la desinformaci6n y el voluntarismo suelen campear a su
ede decirse, con el Dante, que "de buenas intenciones esd
drado el camino del infierno" de lo social, donde abundan las
as intenciones y 10s result-ados suelen ser escasos.
er punto crucial es que no se liene claro el objetivo de
se emprendcn. Se puede, por tanto, sostener -con
ca y Lewis Carrol- que "para el que no sabe ad6nde va, cual-
o es bueno". Por ello, el primer paso para elaborar una
ica social que pueda llegar a ser exitosa consiste en definir de
lara posible el objetivo que se pretende alcanzar. Sin
e r camino por el que se opte seria igualmente valedero
ineficaz, ya que no serzi posible establecer las accio-
as para alcanzar el logro propuesto.
rnuchos programas sociales se tiende a confundir 10s fines y
'
edios. Ello conduce a que la ampliacicin de la coberttira apa-
ncia, como el objetivo. Por ejemplo, en 10s progra-
rios se considera que cs un fin deseable aumentar el
o de estudiantes beneficiaries, aun a costa de disminuir la
roteinas y calorias de cada racicin entregada. Para aten-
s supuestos beneficiarios -sin incrementar el presu-
quita una parte de la raci6n a 10s que ya estaban
rporados, con lo que ninguno mejora su situacicin nutricional.
 $RCO UE LA (;ESTION SOCIAL
102 103

Otra confusicin comfin en este teina induce a creer que un pro. uando se dice que el impacto es funcicin de la inversibn, se
gra~nase esti haciendo bien cuando aunlerlta la inversi6n en infm mplicitarnente una relaci6n directa y lineal, donde la variable
estructura fisica. Sin embargo, la construcci6n cle escuelas y de te es la invei-sidn, y la dependiente el ilnpacto (viase la
puestos de salud n o conduce necesariarnente a 10s resultados que se'
esperan de ~ l n apolitica de educaci6n o salud. M~icliasveces faltall ro no se puede sostener la existencia de tales relaciones direc-
10s insu~nosnecesarios y 10s recursos para pagar 10s salarios del pel;- lineales en el campo de 10s programas y proyectos sociales. La
sonal (docente y n o docente, mitdico o paramedico) que p e r ~ n i t a ~ realizada en el 1~1.s~ mostrci que, considerando en el eje
utilizar la infraestructura construida. abscisas Ia inversidn per c6pita (kilocalorias/dia/ni6o), y en
La tercera confusicin consiste en creer que el aumento del gasto s, el ilnpacto alcanzado (disminuci611 de la incidencia
corriente es el ilnico o fundanlental prerrequisito para el Cxito. Sin icibn), la relaci6n existente entre ambas variables era
duda es rnuy importante disponer de recursos, por ejemplo, para y generaba una funci6n con mesetas (v6ase la grAfica 2).
mejorar la I-emuneracicin de 10s maestros, pero nada asegura que ello' significa que el programa comenzaba a producir impacto
se tmduzca autom5ticainente en urla educacicin de mej a partir de una oferta alimentaria de 770 kilocalorias/
Estos tres cleinentos --Pa cobertura, la inversi6n en infraestructu- r debajo de este umbral, era inexistente. Lo m5s dra-
ra social y el gasto corriente- son medios, y no debe confundirseloi sta conclusicin fue que aproximadamente 83% de todas
con 10s fines. La nleta es alcanzar un impacto sobi-e la pobtaci611 que operaban 10s cornedores escolares se encontraba
objetivo. Para ello se requieren 10s recursos, tanto para el gasto co- e este limite; vale decir que una parte sustancial de 10s
rriente como para la inversi6n y, en lnucllos casos, probablementP rsos destinados a1 programa no producia impacto nutricional
tainbi6n es razonable pensar que las acciones deben afectar a m&
personas, esto es, alnpliando la cobertura del programs. . se considera el impacto y la inversicin agregadas, en funcicin
Se trata de identificar, con la niayor precisi6n, quienes sufren Xas ,tiernpo, se tiene una expresicin como en la gdfica 3.
carencias que se van a atender mediante estos program
esto se relaciona con dos initos del senrido com6n que st~elerrrepa:
tirse en illateria de politica social. El psimero dice que "el impacto
cndl-rca I
q ~ pro~roca
~ e el programa es funcicin de la inversi6n", esto es, que Impacto como hnci611 de la i1lversi611
cuanto m5s recursos se destinen, por ejemplo, a un programa nutd
cional, rnenor ser5 la cantidad de niiios desnutridos a1 final del
misino. Pero es posible gastar mucho y mal. Si en el diseiio de 12
politica no se han establecido adecuadarnente las relaciones causales
entre 10s rnedios y el objetivo propuesto, es posible a
recursos sin generar impacto alguno. Los resultados de la evaluaci6n
del Programa de Promoci6n Social Nutritional (PPSN
blica Argentina qjemplifican lo dicho. us objetivos eran educaci
nales, prolnocionales y nutricionales. En este Gltimo aspecto s
procnraba, rnediante la aliinentaci6n que se entregab
dores escolares, disminuir progresivamente la incid
nutricicin en X a poblacicin-objetivo, constituida por- ni
a escuelas p6blicas y provenian de familias pobres. Fuente: Elaboraci6n de los autores.
 DE LA G E S T I ~ NSOCIAL 105
nversi6n tiene rlna funcicin que se ubica por sobre el impacto
El Area comprendida entre ambos (inversicin e impacto) es
ida de la magnitud de la ineficacia social del programa, a
10s objetivos de impacto que justifican la asignaci6n de
os para este fin. Puede concluirse entonces que el impacto no
funcicin cle la inversicin, y que tal afirmacicin parte de un
sto insostenible.
ndo mito del sentido com6n en la politica social es que la
n de 10s programas sociales siempre deja algo positivo. %1
icin tiene una 16gica que tambikn parece evidente por si
a. Los prograrnas pretenden sol~~cionar problemas sociales y,
Inversi6n per tectarlos, se considera preferible la accicin (la politica social) a
ccibn, que expresaria indiferencia ante el problema y ante
Fuente: Elaboraci6n de 10s autores. son afectados por el. Pero, en realidad, es preferible actuar
lo que se haga, se haga bien.
ya mencionada evaluacicin del PPSN, 10s principles hallazgos
caron tres tipos de impacto nutricional yue resultaban de la
ci6n del programa. En primer lugar, existia una alta propor-
de la poblacibn desrinataria en la que el impacto nutricional
otalinente nulo. Aqui se presentaban dos tipos de situaciones

r una parte, se hallaban 10s llifios sin dafio nutricional inicial,

que obviamente resultaba imposible que se produjera recu-
6n alguna. Por otra, habia niiios con daiio nutricional inicial,
que se proporcionaba una oferta alimentaria insuficiente, lo
impedia asimismo qrre se produjesen impactos nutricionales.
n segundo lugar, se encontr6 un grupo significative d e la pobla-
objetivo que, como resultado de su participaci6n en el progra-
increment6 su obesidad (aproximadamente 10% cle 10s benefi-
ios en la Provincia de Bueaos Aires) . Aqui tambikn se observaban
situaciones analiticamente diferentes. La primera se daba en
os de clase media que recibian las raciones del comedor escolar
olvian a ser aliinentados en el Bogar. Asi se producia un cambio
os alimentarios que finalmente se tratlucia en obesidad. El
Magnitud subgrupo estaba constituido por ni&s de farnilias pobres
de la ineficacia
recibian prestaciones alimentarias de dife'erentes prograrnas.
n tercer lugar, entre 10s m5s pobres se encontrci un aumento
E'uente: Elaboracicin de 10s autores. to del nivel de desnutricicin relativa. Esto se explica por las estra-
 106 G I S S T I ~ NSOC1hL
de sllpervivencia Familiar en 1;i Rxtrelna pobreza. En ellos,
definicibn, la proporci6n de 10s gastor en alimenwcibn consulaia
una paste importallte del ingreso famili.nr. Debid0 a la regla de
distribuci6n intrafamiliar es niuy simple: los que comen fllera de
casa (el1 el colnedor escolar) no lo hacen en ella, 0 s6io dc modo
mal%inal. Dado que raciolles propor~ionada~ e n el comedor es,
colar eran i~lsuficicntes(inferiores a 770 kilocalorias dia
nifio), au~nentabasu desr1utri~i6~.
De todo 1 0 anterior, cabe concluir que no siempre alga positive
clueda de la i.ealiraci6n de programas sociales. ~~~h~~ veces puede
q'ledxr algo negative, si eS que el programs no file adecuadamente
diseiiado.
El1 ull extreme OpueStO a1 mito anterior, est2 la "fracasomatl~~.
Este tkrmino fue acufiado por Iiirschman para describir "la insisten-
cia de l a nuevos &FstoreS de politicas en coma rotundo fra-
case cuanto hays sido hecho con anterioridad", toll lo que rnse crea
la im~resiG1l de que para cads problema es precis0 comenzdr desde
cero cada vez" (I-iirschma~~, 1975, p. 389)
"E1lo sucede porque la^ experiencias y el aprendizaje que se ad..
quieren pollcr en prictica prograinas e innovaciones, las aculnulan '
actol-es, scan ~ S ~ Oindividuos
S 0 instituciones, tan s610 en privado
J' n o pdblicame11te. POSello se difirulta que 10s programas y
ciolles seal1 1lroducto de la srlma de experiencias collcretas de un
pais. Si asifuesc, 10s PrOgramdS se podrian elaborar y corregir basell-
dose e n 10 ya r~alixado"(Sudarsky, 1988). La fracasomanca inlpide,
entonces, "aprender de la experiencia" (Cohen ). Fmnco, 1 9 ~ ~ 2 ~ ) .
POBLACI~N
Es f~lld~mel1tal
la identificacihn corrects de la pohlaci6n del
ma. En nluchas ocasiones se piensa que el univel-salismo consiste el1
entregdr ofefla igual para todas Ias penonas, sun cuando tengan
problemas diferentes. Si el progrdma ticne conlo 0bjetivo Comba&-
'i3enlos recorclado este vicjo acierto de Mirschman glxcias a la leclrlra de sLI-
chrsky (1988).
A p DE
~ ~ C E S T I ~ NSOCIAL
1.A lo?
esnutrici611, no corresponde eiltregar raciones par a codas
ifios que asistell a una escuela, ya que no todos tienen problemas
desnutricibn. EI progralna s6lo debe aplicarse a aquellos
ados rnedidos y compaiaclos con las ctmr\7asrespectivas) prescn-
Ulla situaci61~nutritional deficitaria.
universalislno debe reinterpretarse COmO kd orientacibn a res-
- los dercchos econ6micos, sociales y culturales de toc1as las
~ o ~ l abrind5ndoles
s, igualdad cle oportunidades para el desarrO-
de sLlscapacidades. Per0 esto exige considerar que la sitmci611
que se encuentran suele ser heterogenea. La finica manera de
ualar pass par tener en c u e n ~ adichas diferencias p a n colnpensar-
rnediailte proyectos adecuados.
~i en educaci6n se consideran Ias diferencias ~ocioecon6mica~,
del clilna educational del hogar y de la eStrUCtUra familiar, J' se
trega una educaci6n igual para 10 h i c o qne se logrd es
Producir las diferencias que existian entre 10s nifios antes de pasar
L~ poblaciGn a la cual se dirigen los proyectos e ~ t aespacialmcn-
loca]izada, y constituye un subconjunto de la poblacibll ascntada
ulla determinada circunscripci6n administrativa. Para defillir la
blaCibn objetivo es convrniente pwcisar alg~tllosconceptos adi-
ionales y ejemplificarl~~ con el p r o g r a m de promocibn social
- Poblaci611 de lteferencia (PR).ES el total de la poblacibn que tie-
, ne los atributos b&icos que fundamentan el programs (nifios
entre Seis y catorce alios que asisten a la cscuela).
, Pobjacihn Asignada (I>AS). Es el glUp0 que cumple con los
r sitos establecidos para ser beneficiarios. En este cjenlplo, el Pro-
gramaAseaplicd s610 a las escuelas pitblicas (nibos entre seis y ca-
torte a<iosque asisten a la escuela pitblica). Quedan, Pox lo tanto,
excluidos 10s que asisten al sistema primdo.
'* poblaci(jn mectacla (PA)?). I?stci C O ~ P UP0r ~ ~ sufrcn la
~ S10s
i carencia que el programs pretende atender. Constitllye la pobla-
; cibll objetivo potencia1 (niiios entre seis y Catorce afios que asisten
:, . a la escuela p6blica lienen 1-iesgo nutricional 0 desnutrici6n).
,
" 9 Poblaci6n Objetivo (PO). ES el grupo de personas que c u m ~ l e n
con Ias condiciones para ser a t d i d a s par el program. I'ero hay
 I 08
109
G K ~ ~ F I C4A
a1 mercado es aquel que tlene organizacicin y capacidad de
IdentificaciBn la poblacicin objetivo en un programs nutritional escolaK rmite plantear una demanda social "real" ante
. Las politicas sociales tienen que ver con toda esta gaina de

czI POBLACI~N
DE REFERENCIA (PR)

POBLACI~N ATENDIDA
-
POBLACION AFECTADA
+ (PA,) (POR UN PROBLEMA
SOCIAL)
---+ tableciendo regulaciones a las solucioiles de
o proporcionando soluciones alternativas para las deman-
solventes, mediante la entrega de bienes o semicios a un precio
or a1 deI mercado, a uno menor a1 de su costo de produccicin
lusive, en forma gratuita a una poblaci6n objetivo detenninada.
POBLACI~NDERIVADA
POR EL SECTOR P ~ B L I C O AOTROSPROYECTOS smo, la politica social protege bienes ptiblicos tnediante accio-
I
o sucede por ejemplo con 1as acciones preven-

POBLACI~N ATENDIDA 6n operational de las politicas son 10s programas y

POR EL SECTOR PRIVADO
Fuente: ElaboraciBn de 10s autores.
tres niveles de desnutrici6n: leve o de tip0 1; moderada de tipo
I1 Y grave 0 de tip0 111. Los progranlas cie c
mef~tariapueden atacar el riesgo nutricional, la desnutrici6n de
1 J' eventualmcnte del tiPo 11. De ahi que la p o b l a ~ i 6
objeti-
~ tenci6n primario de salud) para el logro de uno o m6s objetivos
vo del Programs mencionado estC constituida solamente por los
niaos entre y catorcc a5os que asisten a la escuela pfibljca
tienen riesgo nutJ-iciona10 sufren desnutrici6n 1eve 0 modera&,
Los tienen desnutrici6n del tip0 r r requieren
~ atencibn rn&di-
ca intensiva en un centro especializado.
P O ~ ~ T I CPROGRAMAS
AS, Y PROYECTOS SOCIAI.ES
Las necesidades humanas pueden satisfacerse par intermedio del
mercado, que ofrece 10s bienes o servicios requeridos a quienes tie- '
nen poder adquisitivo y constituyen por lo tanto una demanda sol-
Per0 hay Personas que tienen necesidades y carecen del res-
paldo inonetario, Par 10 que no pueden recurrir a1 mercado. Son .
portadores de una demanda "potential". Otro grupo que tampoco
Ies, a 10s que se les asignan recursos para ponerlos
tica. Los proyectos constitsyen la unidad minima para la
punto de partida m&sadccuado para -1nediante ssu
rrnular apreciaciones sobre 10s programas -que no
mPs que un conjunto de proyectos- y, finalmente, sobre las
idas coino agregados de programas.
s proyectos pueden ser operacionalme~ltedefinidos como la
ad minima de asignaci6n de recursos (por qjemplo, un centro
n una poblaci6n objetivo definida por 10s atributos
dcmanda en fullci6n de la necesidad que se pretende satisfacer,
lihzaci6n espacial, esto es, su poblaci6n objetivo se
entra ubicada en un espacio geogr&ficoclaramente detennina-
os tiempos de inicio y finalizaci6n esgn previstos,
e posibilita el an5lisis financier0 de 10s costos del proyecto. Si
e una duraci6n indefinida -como puede suceder con 10s de
hay que determinarlos, por ejexnplo, e n funcicin
idido, lo que permite llevar a cabo el c6lculo del
por alulnno o por paciente atendido.
a tradicibn del analisis econ6mico vincula 10s proyectos con la
&idn que requieren, por cuanto se ha desarroltaclo a partir del
isis de emprendimientos productivos, cuya operaci611 resufta
previa asignaci6n de recursos para adquirir 10s
es de capital quc se requieren para transformar 10s insumos en
auctos. En esta perspectiva, 10s proyectos deben ser evaluados ex
 1
#j
110 cesl-rbiv socuE% KCO DE LA G L S T I ~ NSOCIAL

ante, para asi tener criterios de decisi6n que permitan o~timizar

A A

logro de 10s objetivos del inversor. Esa tradici6.n reserva la den( icas, programas y proyectos
naci6n "pro1yam,as" a aqluellas actividades que no requi eren ir
sicjn, sin0 s61o gastos corrientes (insumos y personal) y que, por la
tanto, s e g h la misma perspectiva, no se deberian evaluai-. I

Pero dicha nomenclatura no debe utilizarse en el campo social;#

por cuanto en 6 t e hay proyectos que si requieren inversicin, coma 3
la construccicjn de escuelas y centros de salud, y existen otios don&'332
ella resulta mal-ginal o no existe, corno sucede en el caso de los 9
comedores escolares y de la asistencia tecnica. Pero la existencia
no de inversidn no constituye un obst5culo para evaluar 10s progeci 2
$
tos. Muchos programas sociales utilizan considerables recussos, par %:
re.

lo que no evaluarlos ex ante y expost supone arriesgar fa racionalidad .5J

de su disefio , y limita la posibilida orar la te: Elaboraci6n de 10s autores.
ciencia en el :curses escasos.
'B
.
Por consiguiente, es aconsejable definir como proarama %
,
-en i$
el campo de - a un conjunto de proyt'ctos que persigi
10s inismos ( sin tomar en cuenta si requiere:n o no
inversicin.
-5
Las implicaciones operacionales de esta definici6n se traducen a1 $
menos el1 dos planos: ul el mismo rigor de la lcigica de anAlisis de :Q $
iclo cle vida do 10s pro)~ectos
10s proyectos se aplica a 10s programas de 10s que forman paste; b] los-
programas s610 pueden evaluarse a travks de 10s proyectos que
10s conforman, ya sea considerados en su totalidad, o mediante una
ecto social: preinversi6n/formulaci6n, inversidn y operaci6n.
muestm de Cstos.
A su vez, la politica es la expresidn cualitativa de 10s objetivos a preinversicin/formulaci6n abarca diferentes etapas: idea del
politicos priorizados, y que se concretan en aquellos programas que% royecto, perfil, prefactibilidad y factibilidad de Cste. En cada una
convergen en 10s misrnos objetivos. e ellas se prof~lndizam6.s y m5s el anjlisis de 10s elementos clave
La relaci6n existente entre politicas, programas y proyectos puede
apreciarse en la gr5fica 5.

o de la situacibn, la definici6n de 5reas de intervencicin, la

EL CICLO DE VIDA DE I,OS PROGRAMAS SOCIALES
-"3
>

I
&a seleccionar la 6ptima.
Identificaclos 10s problemas por atender, la politica plantea 10s lines:?
B
~nientosbisicos para stt soluci6n, que va a ser puesta en operacicini
 112 GESTION SOCI,,~

O] La inversicin es la instancia de adquisicicin de 10s bienes de capital,

No existe llecesariamellte en todos 10s proyectos sociales, sin0 s610
en aquellos que requieren la compra dc terrenos, la C O I I S ~ I T . I C C ~ ~ ~
de edificios o la adquisici6n de equipamiento. ; Evaluation Seguimiento
c] La operacicin del proyecto comienza en el rnornento en que se ,C - - - - - - -ex ante I fisico financier0
---------C--------------
: (durante
-9--
y despu6s) I
- --- - ---- - ----I

inicia su proceso productive que, bAsicamente, implical-4 la corn- :

pra de insumos, la articulacihn de recursos y la generaci6n de
productos.

Los t$os rle eze7/alz~acio'n g4. .' I I I

R<
?I I * 1

A cada estaclo del ciclo deI proyecto sc le asocia un tipo de e q - - gg:.:

.ST

m,.
' I
0
1 II

,, - - - - - - - - - - " - - - - - 4 - - - - - - - - - - - - - - - . - - - - - - - - - - - - - - - - 4
luacicin. &..::. ; Estados del proyecto
I
I

En la preinversi6r1, la evaluacicin ex ante periliite determinar si el - ~"______--______-___------------"

proyecto satisface o no 10s requisitos de rentabilidad o costo/impac-
to establecidos y, a1 mismo tiempo, identificar la alternativa 6ptima '
para su aplicaci6n.
Cuando se sequiese de inversibn, corresponde realizar su segui-
miento fisico-financier0 durante la ejecucidn, midiendo el aIrance
de las obr-as y 10s recursos empleados en f~~ncicin del cronograma -
establecido. i k i se detectan posibles dcsviaciones de la programacirill
inicial y, si existen, es posible identificar a quk se cleben y quiCnes
son 10s responsablcs de las mismas.
La evalaluaci6n ex p o ~ ttiene l u p r durante la fase d e operacicin dcl
proyecto, desde que conlienza la entrega de 10s bienes y servicios a
10s beneficiarios. Sucle pensarse crrdneamente que ella s6lo puede
teller lugar una vez que el proyecto ha concluido.
En la gr6fica 6 se muestra la asociaci61l existente entre 10s estados
del proyecto y 10s tipos de evaIuaci6rr.
Las principales variables quc hay quc teller en cuenta en la eva-
luaciGn se relacionan con el anjlisis dc la poblaci6n objetivo, el
impacto, la producci6n del programa y su capacidad de gesticin.
Con respecto a la poblacicin objctivo corresponde apreciar cn qut
medida 10s bienes y sen~iciosest%nllegando a la pobk~cicinobjetivo
definida durante la formulaci6n. Se ven entonces la cobertura y la
focalizacicin.
Elabosaci611 de 10s autores.
Y -
%El ilnpacto consiste en la lnagnitud cuantitativa del cambio obser-
g,en la poblacicin objetivo que el proyecto ha logrado con la
*->
de .IS productos. Se determina a1 comparar la situacihn
r$;" r e p
eta1 (linea de base) con una situaci6n posterior (linea de compa-
jn), controfando 10s efectos extcrnos a1 proyecto (mediante
4 0 s de control).
t>,
@be e~lfatizarque ningfin proyecto justifica 10s rccrlrsos que le
@gsignados por la mera entrega de sus productos a la poblaci6n
inataria. Esa entrega debe provocar el ilnpacto propuesto. Peso
pcesariamente sucede asi, ya que nlunerosos factores, internos
rternos a1 proyecto, puede que lo hayan impedido. ES por ello
?se necesita realizar el an4lisis de impacto para deter~ltinarsi el
recto produjo ca~nbios,y si 10s produjo, la magnitud que tuvie-
,a quC segmentos d e la poblacicin objctivo afectaron y en quC
ida,
n u n proyecto nutritional, por ejemplo, se obtiene informacidn
:e la cantidad de raciones alimentarias entregadas, para lo cual
icurre a 10s registros acllninistrativos habituales. Eventualmente,
$Ztambi~npermitirgn conocer la composicicin calcirico-protcica
 114
de las raciones y sus costos. De esa manera puede apreciarse. la efi
ciencia de la produccicin y distribucibn de 10s pi-oductos (racio1les):
Pero ninguna informacicin interna del proyecto permite conocer 1%
variaciones qtie esas entregas han prt~ducidoen la tasa de desnLltri,
cibn de la poblacicin destinataria (inlpacto) .
En cuanto a la produccibn, 10s conceptos cle eficacia y eficiencia
e s d n asociados solamente con el anslisis de 10s productos del pro-
yecto. Eficacia es el glad0 en quc se alcaiizan las nlerns de produc,'
cibn de un proyeclo en un period0 de tiempo, independientemen.
te d e sus costos. Eficiencia es la relacicin que existe elitre los
procluctos (bienes y servicios) y 10s costos de 10s recu
y actividacles) de un proyecto en relaci6n con un est
la comparacicin cle alternativas que entregan prodr~ctoscon canti-
ciades y especificaciones cquivalentes. En un prograrna alimentario,'^
por ejemplo, se lrata de raciones con igual contenido ca16rico-
proteico.
'En lo atinenfe a la capacidad de gestibn, Ia efectividad es la apti-
tud organizational para ser eficiente y eficaz a lo lar
Exige identificar oportuiiidacles y amenazas, adec
operatives a las alteraciones contextuales, internalizar y hacer uso
del aprendizaje derivado del seguitniento, la evaluacicin de las accio-
rles y el impacto.
1 ~LA~ G E S T I ~ N SOCIAL
LA 1 . 6 ~ I>E
ilnalitica~nente,es posible diferenciar entre organizacicin y gesticin:
En realiclad, ambos collceptos son i~lterdepelldientesy conviven in-
tcgrados, peso es litil distillguirlos para, identificar posibles incon-
gruencias entre 10s aspectos estgticos (de la organizaci6n) y 10s din4
tnicos (de la gestibn) . El anglisis organizational permite diagnosticar
el gracto de adecuacicin de 10s lnodelos de cualquier organizacicin
para alcanzar sus fines, elaborar estrategias para su reconfiguraci6a
y genei-ar procesos de aprendizaje e innovacicin q
adaptacicin contin~ra.
Los modelos de organizacicin y gestibn est;in en pernlanente in:
teracci6n y sc influerician muttxamente. La fox-ma de 1
I 15
ida el comportantiento de 10s
ne la estructura del programa con
: niveles de clecisicin, actores, sus
de relacicin, tramos de control, inecanismos de coordinacicin,
as y procedimientos, y otros. La gesticin, poi- sn parte, da cuen-
el hacer y la dingmica organizational; incluye la cultura y el
organizacionales, las politicas cte recursos hunlanos, el lideraz-
estilos de direccicin y de roma de decisiones, la resoluci6n de
tos y la participacicin del personal. Se relaciona, tambiin, con
nciollamie~ltode la org.anizaci6n, el disefio del trabajo, las co-
icaciones y el control.
s inodelos tradicionales de 01-ganixaci6n y gestibn de 10s pro-
as sociales suelen asumir una rclaci6rl deterministica entre
preocupaciones centrales son la
ertura y 10s costos clel programs, y n o prestan la atencicin
estinatai-ios. Suponen que
e se cumplan las ~netascle
proctuccicin y la elztrega
e cobertura prefijados. Esta con-
esticin se centre en la eiicacia y
s productos (bienes o seruicios)
as recurrentes: la adopci6n de
ico de organizacicin y gesticin para 10s prop-amas
Ies y la utilizacicin como criterio para monitorear y evaluar el
~rnientoa1 medir a cu%ntagente se sirve, con q u i velocidad,
11 en un period0 cle tiempo y
unidad de producto.
l."esquema tl-adicional" sigue la siguiente 16gica:
MODELO DE ORG~\NIZACION/MO~~~LO UF. GBSTI(>N -+
PROCESOS/ACTnrIDADES -+ PRODUCITOS
cuencial destaca que 10s programas y proyectos
rtan en un marco iitstitucional -gener.almeate un nlinisterio
que tiene previa~nentedefinidos srls modelos de 01-ganiz;t-
y gesticin. En este marco se configurnn 10s procesos y xtividades
I 16
destinados a transformar 10s recursos en bienes o servicios (prgdu
tos) que se entregar6n a la poblacidn destinataria, asumiendo que
producii-2n el impact0 propuesto.
Pero en la prictica no sucede asi. Las evaluaciones efectuadas,
sobre programas sociales en America Latina rnuestran que es ull
error suponer que habi-5 impacto. Pat-a saber si realmente lo hubo,
hay que efectuar un an5lisis especifico utilizando 10s modelos ela-
borados para tal finalidad (experimentales, cuasi experimcntales, y
otros) .
En definitiva, la mera entrega de productos nunca garantiza el
logro del impacto perseguido.
Este libro presenta un enfoque m6s complejo de la gesti6n social,
a la que define como la ftincidn de producci6n global rlel progrd-
ma que procrrra transformar 10s insumos d e la organizacidn en :
prodtlctos, con arreglo a criterios de eficiencia interna e impact0
externo sobre la poblacidn destinataria. Grgficamente, la1 "esque-
ma innovafador" implica una inversidi~copernicana con respecto a1
traditional.
IhfPACTO -+PRODUCTOS -+
P1IOCESOS/flCITVIDADESMDDS -+
hlODEI,O DE GEST~ON/M~DELO DE ORGANIZAC~ON
Aqui, el P m t o de fpchrtzda es el intpncfo. i?ste detmti?zu la cantidarl y la .
cnlidnd de lor ftroductos que se requierm P a m l o p r l o . Se exige u n u I
rosa justijcacidn de la conexidn cctu.~alpostzilrc.dcc entre productos e imfiac-
tos. Conseczre~ztenzente,se asurne que 20s pr~~granicrs socinles mquieren mode-
10s de orgnnizacidn p gesticin. ucordes con s t requet-imientos
~ especiJicos.
Pero aden16s es necesario que la gestidil innove respecto de si
misma, adapte las tecnologias a las circunstarlcias enfrentadas y re- +
defina acluellos parAmetros de 10s programas y proyectos que no
hayan sido clebidamente precisados.
El procaro productivo de lr gestidn socirrl
Como ya se dijo, todo programa social se implements paCa alcanzar '
sus objctivos de impacto y para el10 se lleva a cabo una serie de pro-
cesos en 10s que se utilizan 10s insumos, esto es, recursos de todo tip0
{ARCO DE LA G E S T I ~ N SOCIAL 117
quipos y seix~icios)medidos en unidades fisi-
ci6n del personal, metros cuadrados y calidad
tura, otros) que posteriorinente son vaducidos en
os (costos del proyecto) .
an 10s insumos por medio de actividades,
ntos, normas y reglas que regulan y viabilizan
ra alcanzar un fin determinado. Las actividades son
uladas entre si a travCs de 10s procesos y permiten, de manera
cta o indirecta, transformar 10s insunlos en productos. Son, por
oducci6n intermedia, dado qtte coastituyen una
fidici6n para la generacibn de 10s productos finales.
umo-product0 es fa combinacicin de caritidacles y
e se requieretl para obtener ~111determina-
lacicin refleja la tecnologia de produccidn
ceso de gesti6n. Los productos son 10s bienes y
icios finales que se entregan a la poblaci6n destinataria.
El impacto son 10s cambios atrib~~ibles a1 proyecto registrados
etivo, o que alteran otros aspectos de la reali-
, no previstos en el diseiio del proyecto. Cuando la caracteris-
del producto entregacio requiere de un carnbio de conducta
a poblaci6n, es necesario considerar 10s efectos que correspon-
a1 grado de IISO de 10s productos y a las conductas que Cstos
s que influiyen en el impacto del proyecto.
odnctos e impacto es una cstimacidn que debe
explicitada en la evahlaci6n ex ante y verificada durante la em-
ebe asegurar que estos pi-oductos, efectos e impactos
10s objetivos del progranla y que todos sus
ponentes, asi como la conducta d e 10s actores y Ias organizacio-
externas vinculadas -qme estgn participando en actividades de
duccidn o distribucibn, o en ambas- se orienten )I coritribuyan
3 se presenta el proceso productivo de la gesti6n
ial y su reIaci6n con el impact<>.
118
La alrz~ctzcrude la gestzo'n social
"Una organizaci6n es una entidad a travCs de Pa cual las persona se
interrel.acionan -1nediante vinculos contractuales, acuerdos infork
males o rneros sobreentendidos- para alcanzar ~netasindividuales
colectir~as"(Milgrom y Roberts, 1992).
G R ~ P I ~ 7A
El proceso yroductivo cle la gesti6n social
INSUMOS + ACTIVIDADES = PRODUCTOS +- IMPACTO
Y integracicin y diferenciaci6n.
PROCESOS
EFECTOS
F~lente:Elaboraci6n d e 10s autores.
<:on fi-ecuencia, los t6rminos organizaci6n e institucibn se em-
plean como sin6nixnos.
Sin embargo, North (1990) ha subrayado 1a. necesidad cle distin-
guir conceptualmente entre las reglas del juego, que son las institu-
ciones, y las decisioi~esy estrategias que 10s participantes en las
transacciones adopvan del-itro de un marco instit~~cional dado, quq
son las organizaciones. Asi, las institucio
de la vida organizativa, y las organizacioncs -elites dc interrela-
cicin- son el elemento din%mico (Albi, G6nzalez-I'dramo, Lcipez
Casanovas, 199'7).
La divisidn social y material en el interior de todo programa social
es definida poi- su estructura; Qta crea las condiciones de trabajo y
define 10s cargos, funciones y normas que pernlitan la aglicaci6n cle
10s procesos requericlos por la tecnologia adoptada.
En una conceptualizaci6n m6s acotada (Mintzberg, 1989 y 1995);
se puede definir la estructura como "la suma d e forwas en que sc
divide un trabajo entre diferentcs tareas (difcrenciaci6n) y su pos-
terior coordinaci6n (integracicin) ".
I 19
estr~~ctura plasma la forina de dividir y agrupar, de diferenciar
rar las tareas cn una organizacicin.
iferenciaci6n cs el resultado del n6mero dc actividades que
zan dentro de un organismo. En la medida en que @stasau-
n, se incrementa la necesidad de coordinarlas.
11dos modalidades de diferenciacicin. La vertical correspon-
la divisicin d e tareas y u&dades adnlinistrativas por funciones
ctores de actividad, y la horizontal, a1 ejcrcicio de responsabili-
segiin la ubicacicin territorial o espacial.
integracicin es la actividacl de coordinar y controlar la divisi6n
abajo. No es sencillo lograr un equilibrio f~~nciolzal y efectivo
oduccicin de mecanismos adrninistrativos de control y co-
exige conocer sus diversas modalidades en funcicin de
istintas situaciones que enfi-enta la actividad administrativa.
ueden distinguirse dos dirnerisiones de la estructura:
a exoestructura, que es la forma del sector" en la que est5 inser-
ificidades de conduccicin, coordinaci6n
organizacicin de las actividades y tal-eas
, por tei-1-itorioso regiones, y otros).
nal refleja, en la forma en que se re-
stintos actores, su cuota de poder en la toma de de-
es y el consiguiente "tramo de control" (nilmero de subordi-
s a cada supervisor). Algunas estructuras son rigidas
flexibles. Dichas modalidades dcterminan las caracteristicas
unidacles administrativas necesarias para clar cuenta de 10s
configuracicin d e la estructura organizational define 10s ob-
de las unidades administrativas, que incluyen sus atribucio-
eas de i~~jerericia,
niveles de autoridad, dependencia, ffujos
les de comunicacicin e interaccicin y el grado de diferencia-
ntegracicin dc las tai-eas a su cargo.
enta el sector social en la I-egi6n puecle verse
 120
Las relaciones entre las unidacles administl-ativa
que se diferencian por s ~ grado
i d e subordinaci6n/
tivas. Cada tipo d e estructura tiene distintos requerimiellto
gestibn, por lo que es eserlcial definir la combinacid
para alcanzar 10s objetivos pei-seguidos."
En la estructura organizational de l ~ r progranla
l social es posi
identificar tres niveles decisionales:
a] Estrat6gico:.define la orientacidn del programa, par
Iiza la influencia clel context0 sobre la gesticin y construye esc
narios cle futuro a 10s efectos de tomar hoy decisiones considera
do el mafiana. En este nivel se considei-a el rendi~nientoglob
(del programa) como una totalidad. Es el Qrea d
directives: coordinador general, gerente de planeacibn, gere
de evaluacicin, gerente financiero, miembros de coinit& teclli
y de 10s organismos de vigilancia del programa.
h] TQctico: transforma Ias estrategias elaboradas para alcanzar
rnetas en programas de accibn con objetivos detallados, plaz
definiclos, metas y est8ndares, asigna responsabilidades y fija 1
q P a r a caracterizar las estructuras, resulta de t~tilidaclrccord
conceptos:
* Centralizaci6n.y coi1ccntraci6i1 administlativa. Existc un red~~ciclo coltjun
de unidades arlministrativas en las que se agrupan todos lo
dadcs y tarcas sitstantivas de la orgar~izacicin.Se concentra, especialmentc
proccso clc tonla de clecisiones para la asig-wncicin de rcci~rios.
Desconcentracicin aclministr~~ti~~a. FIay dis~riboci6ndc las acti~ridadesy o
ciones que demandan Ios pl-ocesos en diversas unidacles acln~inisiratk,as,
la toma cle decisiones es centralizacla. Es el caso de programas que clcl
activiciades opewtivas en sus oficinas regionales, prcservan
central las clecisiones rclativas a la asignaci6n presupueslal y fijjaci6n cle
tiws, metas y estrindascs.
* Descentralizaci6i1. Las unidacles tienen a~xtonomiapara clefillis su estru
interna, y adoptar Ias tecnologias cle psoclucci6n y distribucicin rnris acleci
para cumplir con la misicin qiic les ha sido encomendada. Norrnalm
tienen capacidad cle adtninistrar, total o parcialmente, sus
ros. Son, tipica~nente,programas c11p~sunidades administrativas sub
das tienen capacidad para decitlir sobrc la asipacicin de recrrrsos y
de inetas.
* Extcrnalizacicin. Existen contratos con (mas organizacio
procesos y activiclades. Esta inodalidad es d e creciente utilizacicin en 10s p
gramas sociales.
121
neas de cooi-dinacicin entre ellos. Se centra en el corto y media-
o plazo. Sus actores tipicos son 10s mandos medios, ejecutivos
cargados de las Qreas de produccicin y de definir 10s mecanis-
de distribucicin de lqs productos, asi conlo cle cuidar la arti-
ci6n eiltre el nivel gerencial y el operativo.
rativo: desagrega 10s procesos en actividades g tareas detalla-
entre Pas que puede distinguirse el tsabajo sustantivo, que
ica la prestaci6n directa y la interacci6n coil 10s destinatarios
s bienes o servicios, y el administrative -1ogistico o de apo-
normalmente de caracter rutinario y repetitivo. Leosactores
1 pel-sonal sustantivo de colltacto (Iipsky, 1980), qtxe realiza
ecaciones necesarias para la prestacibn cle 10s servicios del
ma, y el personal operativo de apopo, que realiza las labores
strativas bAsicas (servicios generales, seguridad, central te-
, cafeteria y otros) ."
lturn y clinza orga.nizncionales
rganizacional es ti11 sistema de significados (normas, va-
s eticos y de comtlnicaci611, y pautas cle interaccicin)
ros de un.a organizacicin que constituye
incipales rasgos distintivos (Schein, 1985).
ente hay una cultura do~ninariteen la 01-ganixaci6ny
ras. Ida pri~nei-aexpresa 10s valores centsales compar-
ria de sus actores. Las otras generalmente surgen
Ia departamentafizacicin y la divisicin espacial.
crictas, en fiix1cicin de las tarcas
nicaciBn enwe las rinidades y en cl interior c1c.las ~nismas;
ci6n necesarios para apoyar la realizaci6n cie 10s procesos
enartliento requcridos cl tiesempclio de los cargos;
i6n y diferenciaci6n de tareas, o el pxcio de gencmlismo
s por la departalncntalizaciciil;
adacargo (canticlad de subordin~tclospor supervisor).
 122 E ~.G
4 E S ~ . I ~ NSOCIAL I23

El sistema de significados que define la cultura w d e ser co
partido en distiiitos grados. La medida en que 10s act0
zan dichas normas y valores genera un clilna organiza
fico, que define la attn6sfera p~icol6gicacaracteris
Organizacibn. Las o r g a n ~ z a ~ i ~ lcuyos
l e s actores cornpartell sistem
de significados congnlentes con sus objetivos principales tienden
mejorar su rendimiento. Pero puede darse una situacidn opuesp,.
Es el caso del "bur6crata antien1prendedor9', qoe ejescita."el
creative y efectivo de habilidades y cornpetencias para prevenir la
ocurrencia de cambios significativos en la organizacibll" si kstos
amenarm su poder y rnanejo de recursos.
El dinla organizacional est5 illfluid0 par;
L~dflazgu.Trdta de inflnenciar el trabajo de 10s actores del pro-
grams para la consecucidn de sus objetivos. Es dificil establecer una
relacidn directs entre el rendimiento del programa y su conduccibn,
dad&la cantidad de variables inteninientes. peso no hay duda de
que un liderargo inadecuado genera nlalentendidos, bda calidad
baja prod~lctividad(Lussier, 1993)."
Hzly distintas tipologias de liderdzgo seglin si la preocupaci6n
centra en ]as tareas encornendadas o en las penonas qrle trabqjan
baj* su direcci611 (desarrollar lealtad y confianza, amistad, apoyo
res~et0).7El aspect0 E J I ~ ssigtlificativo para rvaluar el liderazgo gas
el logro de resultados y el desarrollo de sisternas de apl-endizaje
organizational.
cacibn.La informaci6n que se entrega a 10s mielnbros debe
a clarificar las politicas, 10s objetivos, las Inetas Y las nor-
es para desarrollar sus funciones. Existen
es a s c e n d e n t e s y descendentes- P hori-
establecidos par la estruct~lra,asi C O ~ inforn1ales2
O que no
icas de mando. La relacicin elios da
La illteracci6n de 10s distintos actores Y
ntro de la organizaci6n produce diferencias y enfrenh-
ue se pretende superar mediante estrategias y iec*icasy
que se illcluyen, tipicamente, el evitar el col1flicto, su ell-
ento &recto, la concesibn, la i1eg0Ciaci6n, la an1pliacibn de
s la modificaci6n de variables estructurales.
b a c ~ n~s. el proceso de adaptacicin de 10s empleados a la
organizational. Ptleden identificarse rres etapas, pre/arribO,
tro metamor~osis.La primera abarca el aprendizaje se
antes de que el nuevo miernbl-0 Se Ulla a la orgallizacibn;
empieado percibe c6mo es la organiza-
nfrenta las evelltuales diferencias entre sus expecmtivas y la
d; en la tercera, incorpora 10s cainbios que le perfniten cum-
los valores y normas de su equip0 de tra-
..

kfotivacih. Se traduce en la vohmtad de realizar e s f ~ l pala e ~ ~ ~

alcanmr las metas de la organizaci6n. Es el l-esultado de la interac-
ci6n eiltre individuo y 0rgallizaci6~.8 desetnpefian funciow~lesque les per-
dades de gesti6n.

a, m i s m fiwalidad o arnbas. Los Procesos

"xistell divexsas teor[as del Ijdel-azgo. jUgunas asurnen que los lideres nacen,
Por lo tanto etlfgtizall 10s raSgOS del lider para posil~i,ilita~su selecci611.otras sostie-
Ilell V e el!ider puede ser formado ~nediantela capaci~aci6~. iiltimo, esdnlas
seiialall qlle el fiderazgo es situaciollal ): por consiguientc, no puede ser crei,do
Par fbrrwaci6n 0 seleccionado sobre la base de un corljullto de I..dsgos.
'Lor IJapela rille dehe desempefiar un lider en pmgramas sociales pueclen
consultdl-se en cEPAI., 1997b; %I-gara, 1993 y Sulbrancit, 1997. .stabilidad el enlpleo y carrera profesioilal drntt-0 de la orga11izaci6'1-
'Se pl~edellide~ltificarcinco factores que influyen en la I~lotivacibnde los nteraccicin social.
lnierrtbros dc una organizacicin (Morfian, 1990): ientos a1 desempefio.
Remuneraci611; segurichd y comocliclad en las co~~dicio~les de tmbajo.
 124
a] El ODPEME
El proceso d e gestibn social ir~cluyelas funciones cle
clirecciBn, programacicin, ejecucicin, monitoreo y evaluaci6n de i
pacto, a partir de cuyas iniciales se constrtye el acr6nimo O D P ~ M E
Orgcmizacid?~.
Es la especificacicin funcional deI mo
tivo. Se ocupa de estructurar e integrar a 10s recu
responsables de la gesti6n, definiendo sus rela
Tiene como proprisito la u~ilizacidnequilibrada d
Relaciona el trabzijo -incluyendo sus instrumentos y 10calizaci6~-
con el personal que lo debe qjecutar. Conforma la estr~~ctura social
y material para el proceso de produccidn y distribucirin.
La particular forma que asurne la funcirin de organizacidn est;i
influenciada por la racionalidad dominante en el p
seiio orgdnizacional puede estar presidido por la co
organismos multilaterales de financiamiento, 10s mi
involucrados, las condicionantes de la estructura y
torio externo.
El gmbito de esta funcidn depende del grado
cle la formulaci6n. Mientras mAs detallado sea el
lantacla estar5 la organizaci6n de las activiclades. Cuando se inicia
operaci6n sin formulacicin y ex~aldluacidnex ante, las
zacidn crecen en intensidad.
Esta funcicin da cauce a la modificacicin del dis
lizanclo Ia informaci6n cmanada de la operacidn y permitiendo < crtos circuitos de informaci6n -monitoreo-ejecucirin, monito-
proceso de reorganizaci6n adaptatin
Dimcidn. Trata dc orientar el comportarnie
para la consecucidn de 10s otjetivos del program
conduccirin, supervisi6n, sincronizaci6n de acciones y coordina-
ci611 de las actividacies desarrolladas por las distinta.; unidades d i
la estrt~ctul-a.
"11 la traciicidn dcl analisis acin~i~~istrativollan cxisticlo n
que scfialan c u i l ~ son
s las f ~ ~ n c i a ~administrativas
les sus
nizacibn. Tal ipczlas quc han generacto mayor consenso son el
Czullick (pl(i9znang orgmzizmg,stnfing, di?ectzng, coardznnting
ubicado en la cscucla clisica de la administraci6n; el POI
popukritado e n Ios aiios srtcnta cn AnlCrica L,atina (pi
I25
*direccibnse encarga de la conduccicin estratigica y de la pre-
resolucidn de problemas y conflictos (por Areas, grupales
onales). Itealiza un balance de las amenazas, oportuniclades,
y debilidades. Guia, supervisa y coordina las actividades
as en la organizaci611 bajo criterios de desempefio (eficiencia
lecer la sec~~encia cronoldgica
idades por realizar para opti~nizar10s recursos asignados,
rificando a sus responsables y las interaccioncs requeridas para
n.l0 E s f r ~ ~
elacosto de las actividades, asigna 10s recursos
nanciera. Sc basa en la organi-
cztcidn. Este concept0 se ha xitilizado con distintos significados
Lana'lisisde proyectos. Se lo ha heclzo sindnimo d e la etapa de
ci6n o bien se lo ha asociado con la ejecuci6n financiers y la
i6n en activos filjos.
n este nlarco, la qjecucicin corresponde a la puesta en marcha
as activiclades enrnarcadas en 10s procesos -sustantivos y de
- para alcanzar 10s objetivos de product0 e impacto del pro-
nitom. Es la observaci6n concornitante de la ejecucicin. Corn-
prograinado, sobre la base de estgndar-esy
ndi~nientode otros programas.
a-informacidn resultante clel nlonitoreo se canaliza a travCs cle
nitoreo-direccirin y monitoreo-organi~a-
de realizar acciones correctivas en dichas
Tiene como finalidad determinar la magni-
arnbios producidos por el programs. Su in-
tiene como propcisito destacar que el aniiIisis de impacto
ser una funci611 perrnanente en los prograinas iociales.
te, el circulo dc calictad de Ectwald
interacci6n es llna talea qllt sc, rcali-
prog1amaci6n aticncle a aspectoy mi-
niracivos clc la gesti611 y dcfinicicin de responsabiliclacles. Ticnc, por lo
un mayor gsaclo de precisibn.
128 RCO I)E LA C.ESTION SOCJAI. 129

ctura y d i n h i c a de interacci6n de tales en-

I rendimiento de 10s proccsos, las actividades
alidad del programa.12

text0 remoto. EstQ constit~~ido por actores y variables que no

r 10s agentes del programa, aunque pueden
adscrito el programs. nificativa. Constituyen "parAmetros" para
En este nivel aparecen variables como: estibn, colno sucede con la tendencia del
, 10s ciclos econornicos, las conductas so-
Las politico-estratitgicas,que muestran la irnportancia del p~-ogra< les, asi como la opini6n piiblica y de 10s
m a en la agenda gubernamental, dentro de la politica pilblica de
la que forma paste; estudio contextual requiere tainbiCn identificar a 10s actores
eedores, organizaciones no guberllamentales o gubernamenta-
del marc0 nor~nativoy regulatorio en el rilodelo de organizaciBg otros), asi como a las estrategias que permipan encauzar su
y gestiicin; y cta. Es necesario caracterizar el comportamiento de las varia-

ciones entre orga~lizacionesy actores que se encuentran conecta-.

tre 10s diversos componentes del contexto;
G K ~ F I C Ag o de 10s cambios: tecnol6gicos, econ6micos, de
Contextos il~nlediatoy remoto s y sociopoliticos, que puede generar riuevas

rogramas sociales, tanto el inmediato como el

GobiernolPolftlca social
oto, puede ser clasificado en funcibn del nivel coopcrativo/
actores invc>Iucrados. Sus extremos polares
___------ nen un continuu.m entre la alta previsibilidad y la tul-bulencia

finiero es un cscenario con variables de tendencias predeci-

BENEFICIARIOS tes cooperantes con 10s fii~esdel programs.

Insfituc16nresponsable de 10s en 10s anBIisis de rcdes son (Porras, 1999):

variables mris ~lriliz~cias
programassoc~ales
mafio: n4mero de actorcs quc integran la red.
----------._-_______ los intereses afectados.
sidad: tllimcro de interaccio~lesexistentes cntre 10s pal tic~pantesde la red

ooperativas o cornpctitiv~~s.
y volun~ende las illte~ncciorlesctltre 10s sctorcs de la
Fuentc: Elaltot-aciBn d e 10s autores. ahitidad: per-sistencia ctc las rclaciones en el tietnpo.
130
Presenta un nivel reducido de con~plejidad,'~ con p
posibles que pueda adoptar el sistema en que se encuentra el pi-
grama y escasa probabilidad de variaci6n. El segundo es cabtic
con actores que se oponen a1 programa y variables
mientos aleatorjos. Los requerimientos de la gesticin son, en cad
caso, diferentes.
MODELOS DE O R C A N I Z A C I ~ N Y G E S T I ~ NDE 1.0s PROCI~AMAS
Y PKOYECTOS SOCIAI.I~.S
Los modelos de organizaci6n pueden dividii-se en burocr5ticos
actaptativos, o bien en mecgnicos y org8nicos. Weber sistematizci 10s
rasgos distintivos de 10s primeros, mientras que 10s Gltimos intentan
incorporar la innovacihn y la aclaptaci6n (Mintzberg, 1979; Morgan,,
1990; Astley y Van de Ven, 1983, entre otros).
No existe un Gnico moclelo de organizaci6n v5lido para todas las
situaciones, sino distintas opciones que cambian seg6n 10s pariirne:
tros del diseiio y el contexto.14
RCO DF IA GF,STIBN
SOCI~L 13 1
s programas, y proyectos sociales son variados, generan produc-
prestaciones diferenciados, utilizan clistintos procesos tecnol6-
-de produccicin y tienen diferei~tesrequerimientos de gesti6n.
o exigen modelos de organizacicin y gesti6n tambikn diversos,
tiendan a sus especificidades.
necesario tomar en cuenta, asimismo, las tendencias m%sre-
en la gesticin cie 10s programas sociales -la externalizacicin,
centralizaci6n y 10s procesos de participacicin ciudadana- que
a 10s modelos de organizaci6n.
rganizaci6n y gesticin de 10s programas sociales e s d n b5sica-
etei-minadas por 10s grados de estai~darizacicinde 10s bienes
cios por entregar, y la homogeneidad/heterogeneidad de la
n objetivo a la que estBn clestinados.
idn del produclo. Un product0 es estandarizado cuan-
sulta de un proceso de producci6n o distribucicin que tiene
nes ilormatizados de funciohamiento, y genera bienes o ser-
de igual calidad. Las raciones alimentxias cfe un prograrna
< a1 sirven de ejemplo, en tanro tengan la rnislna cantidad
orias y proteinas. En cambio, 10s tratamieiltos recetados
un centro de salud no son cstandarizados, clebido a la divel-sidad
les es inherenee.

IS Una propuestd sobrr la influencia cle la complejidacl en la conducctcin de 10s
progr;tmas socialcs, se encuenu-a en Sulbrandt, 1997.
'"'oodward estableci6 la I elac16n erttre tecllologia y estructur a; Aston, Pugh'
y IIickson inves~igaronla relacicin entre tecnologia y tamaiio: Burns y Stalker.
plat~tearon15 distrnci6n entre orgarlizaciones "mec5111cas"y "org8nicas"; Lawren-
ce y I,o:sll aportaron 10s conceptos d r "diferenc~acicin"e "integraci6n"; Galbrai-
ch investig6 las consecuenclas de la incertidumhie, la incstahil~ctaciy 1;i turbnlen-
cia ctel entolno y la? necesictades de informacicjn; Chandler analizci 10s cfectos de,
la estrategia en la estructura, d e acuerdo con la evoluci6n cle la? empresas (tam:
bib, Greinel); Thompson advirti6 la relacihn entre estluctula y tecl~ologias
ltexibles y fijas; Kast y ltosenzweig caractrrizaron las or-gallizaciones desde una
perspectivd slst&mica,coino m6s bien cerradas o abiertas con diversos glados de
permeabilidad.
Tales investigaciories han evidenciado que:
0 ~nientras n12s antigcta o n16s grande es una organizaci611, m5s ,tiende a f m n a ~
llzar su comportamiento;
cuanto mris g ~ a n d ees una organimcidn, m& elaborada es su estlxlcttlm, esto
es, n~&s especializados son si~spttestos cle trabajo y uniclades, y I& desarrolla-
dos sus counponentes aclmin~stsatrvos,qae tienden, getleraimcnte, a hacerse
rigidos;
zcuanto 1112s regulacio sea el sistema ~itcn~co (metodologias e instr-umentos
usaclos en el nilcleo dc operaciones para procluctr los blcnes o sc=r\fllcios),o
cuanto m.is se controle al personal del nilcleo operaclonal, m k forrnali~aclo
y burocrati/acto seri el t~nhajo;
cuanto mayol sea la conlplejrdacl del sisterna tCcnico, mas elaborado y prore-
sional se1-5 el gersonal (staff) cle apoyo;
cuarldo se aurotnatiza el tiahyo del nccleo de operaciones, la estri~cttua
A admlnistr-atii~aburocriitica tlcnde a scr olgiinica, es dec~r,adquiere ntayor
i'mienttas m5s diniirnico es el entorno -cornpetencia, clima politico y concli-
ciones econ6micas- de una organizaci6r1, 1115s adaptativa tendel5 a ser sn
cuallto rnQs complejo sca el entorno de una organllac16n, m5s descentraliratla
'sex 5 su esti ucti11-a,
la Itostil~dadextrelna del entolno hnce qtle lma orgxnizac~cinccnt~~dice pro-
-visionalrnente su estructu1-a;
cualtto mayor sea el control externo de urla organ~zac16n,miis ce~ltrrilizackay
fol~nalizadaser5 su estlucttua, y
la ruocla en la gesti6n empl-c'sdrial favoreccr6 la estructura dcl moniento,
aunque sea lnaclrcuad'~.
132
MARGO DE LA OESTION SOCIAL '33

Ho7nogeneidad de In @oblacibn objetivo. Se dice que una poblaci6n es vos genkricos, 10s que a su vex se subdividen en otros m4s acotados
homogCnea cuando requiere de un mismo bien o servicio para lo- y con mayor nivel de detalle para cada unidad administrativa,
grar el impacto perseguido. La poblaci6n de niiios entre cuatro y establecikndose procedimientos, normas y reglas para lograr la
seis afios en un programa de vacunaci6n es homogenea, ya que el rdinacicin requerida: El trabajo operativo es de carficter ruti-
destinatario se identifica s6lo por el tramo de edad en que se requie-: ario y repetitivo. Los criterios b5sicos de desempeiio son la efi-
re la vacu~~acicin.Los beileficiarios de un programs de cacia y la eficiencia. Su mecanismo dominante de coordinaci6n
laboral, en cambio, tienen distinta formaci6n profesional y especia- es la estandarizacihn de procesos y tareas y la supervjsi6n directa,
lidad, lo que 10s hace heterog6neos en relaci6n con sus requerimieni por lo que predominan 10s sistemas de control jerirquicos sobre
tos de capacitaci6n. &labase de lineas de autoridad.
Sobre la base de estas variables es posible construir una matrkz de , El componelite clave es la tecnoestructura, encargada de esta-
"tipos ideales" (vkase la grsfica 10). -blecer las normas, reglas y procedimientos a que deber5 ajustarse
el personal operativo. Los criterios tkcnicos con que opera supo-
a] Modelo burocr4tico. Los programas y proyectos qu nen que 1as normas se cumplen en toda su extcnsi6n, dado que
una poblaci6n homogenea suministr5ndole productos estandari- te una alta programabilidad de Ias tareas.'"
zados, requieren de una organizaci6n burocrAtica, con alta esp& Si se trata de productos estandarizados (por qjemplo, raci6n
cializacicin del trabajo y Iineas claras de autoridad entaria), dirigidos a una poblaci6n homogenea, en princi-
que implica organizar el ti-abajo por medio de tai-eas diferencia- 1 mode10 de organizaci6n de burocracia mec5nica (estan-
das. Sobre la base de ulla estructura jergrquica se d ci6n de procesos) o el de burocracia profesional (Mintz-
berg) corlstituyen respuestas adecuadas a 10s requerimientos de
G R ~ P X C A10
Modelos de osganizaci6n y gestidn de programas y psoyectos sociales
. Pueden sesultar de utilidad las tCcnicas cl4sicas del estudio de la
roducciBn (teoria de la firma) y las apl-oximaciones administrati-
como organizacicin y n~Ctodosy racionalizaci6n del trabajo.
PRODUCTOS
aptativo. Cuando existe una poblaci611 heterogenea
Estandarizados
No productos no estandarizados, hay que tener capacidad
estandarizados
ara adaptarse a diferentes sittiaciones, lo que exige flexibilidad
H e gesti6n y de organizaci6n del trabajo. La gestiGn descentrali-
0
M
0
ada y participativa es una de sus expresiones tipicas.
P G Burocr&.tico Este modelo favorece el trabajo en equipo conlo principal
oO
de coordinaci61-1,ya que 10s procesos exigen informa-
E boraci6n continua de todos tos miernbros de la orga-
A T H
zaci6n involucrados. El "gerente social" en este tipo de progra-
Orientado
as es m4s un facilitador que u11 supervisor.
Adaptativo
al usuario La idea fuerza es el aprendinje continuo, ya que en una situa-
N programabilidad se requiere una constante adaptaci6n
E
A
I I
s detalles sobre el anijlisis de la plogra1naci6n de tarcas, vease
F~tente:Elaboracirjn de 10s autores. nez Nagucira, 1997.
 GESTION S O C ~ A ~
134
col~texto,normaXxnente ~ncierlo.El trabajo se basa en Fa expe,
, rimentacici~ly el aprendi~aje.El componcnte dave de este ~ n o c f ~ -
,
10 es la direccicin estratdgica.
So11 Gtiles las ticnicas de gesticin que se orientan a la satisfac-
ci6n del destinatario, asi corno las que privilegian el intercambio
collstante con el context0 (planificacicin estratkgica), y las de
gesticin participativa (desarrollo organizational).
c) Modelo de orieiltacicin a1 usuario (o de gesticin proksional). Es
aplicable a ka cornbinacicin de poblacibn heterogknca y productos
estandarizados. Se caracteriza por la prestaci6n personalizada de
10s productos que entrega el programa. El beneficiario adquiere
un papel protagcinico en la ex~iluaci6nde Pa perlinencia y calidad
de 10s bienes o servicios recibidos, y su grado de satisfaccicin es
un impor~ante~necanismode control y aprendizaje. La organiza-
ci6n del wabajo est5 estructurada sobre la base de la dernanda.
La burocracia profesional es una respuesta aprapiad.n para 10s
requerimientos de este modelo. El componente clave es el perso-
nal que participa directamente en la entrega del bien o servicio,
y el mecanismo de coordinaci6n es la estandarizaci6n cle las cles-
trezas. Por ejemplo, las grestaciones de salud exigen especialistas
altanlente capacitados -estandarizaciGn de destrezas- para sa-
tisfacer 10s diferentes requerimientos de la poblacidn atendida.
Aproximaciones tales como la adini~iistracicinde la calidad
total y la reingenieria de procesos son de utilidad.
;Para realizar el anjlisis estratigico de la gesticin social es necesa-
o, describir el modelo de organizacicin y gesti611; caracterizar cl
ESTMTEGM EN LA GESTION SOCZAI,
identificados 10s problemas que se cluiere enfrentar, es ne-
pte una estrategia para solucionarlos
omiende a actores concretos las funciones que permitan
Blisis privado tiene como objetivo maximizar cl volumen y la
se orienta la plancacicin y gesticin estratk-
. El resultado se api-ecia mediante la relaci6n exlt1-e 10s costos y
en una misrna ulzidad de medida (mone-
umple el papel de la ga-
Llevar a cabo Ltn progra-
e provocarg en la pobla-
ientemente de cjixe Cste se exprese o no
unidades monetarias.
10s proyectos privados la concrecicin de
arco del mercado, mientras que en 10s
ixta. Por una parte, el
requiere realizar actividades a fin de
formar 10s insumos en productos, lo que se expresa en su con-
de la eficiencia interna. Por otra, el
objetivo verificando en
s (efecto neto) derivados del proyec-
En ttn proyecto nutritional, por ejernplo, el impacio es la varia-
11que se ha producido, durante un period0 de tiempo, en la tasa
<prevaienciade la desnutricicin de la poblacicin destinataria.
En 10s programas sociales existen, por una parte, costos expresa-
sien lnoneda y, por otra, usualmente, una magnitud de variaci6n
e se persigue con tal at18lisis cs maxi-
zar el impact0 al minilno costo posible.
El351
 136
programa; analizar las brechas; identificar 10s nodos estratCgicos
10s facilitadol-es, y establecer 10s senderos estrategicos o pl-opuestas
de soluci6n. Estos diferentes aspectos se analizan a c o n t i n ~ a ~ i 6 ~ .
XI. MODELO DE O R G A N I Z A C ~ ~ Y
N GESTI~N
A continuacibn se presentan 10s iastrumentos que permiten dcscribir
la estructura y el sislema de orgatiizacibn; 10s procesos y actividades
que dan cuenta de las metas de produccibn y las funciotles asoci.ndas
con el pr-oceso de gesti6n; el clima y la cultura organi~acionale~,y las
caracteristicas del contexto.
E.rlructu~aorgunixncional
Los programas tiellen urla base organizacionaf con lrna estruct~rra
interna (endoestsuct~ira)que se expresa en el organigrama de la
unidades ac1ministrativas1-con 10s cargos existeqtes ert. cada un
de ellas-, sus relacioncs de dependencia y sus tipos de interacci6
Pero ademss, hay que resaltas que el programa se da en el sen0 de -
una osganizacibn mayor, sea Csta una subsecretaria o un ministerio
y, por lo tanto, forma partc de otra estructura (exoestructura) que
10 condiciona en muchos aspectos, por cuanto existen rclaciones de
interdependencia erltre sus diversas unidades administrati~as.~
Los 01-gatligratnasprleden ser clasifirados en dos gmpos. Los que paltell
modelo buiocrritico, a1 quc se van haciendo adaptacrones tendientcs a su flexibili-
zacibn, tales corno 10s equipos de tareas, equipos gerenciales, y otroy, y 10s orginicos
o d r mayor flexibiliclacl, tales corno estnlcturas matnciales, por proyectos, o las
virtuales qtle aplican la subcontratacibn a1 m4ximo y s6lo poseen pequecas unidades
de direcci6n. Pala mirar con deteni~nierltouna amplia galna de estntctu~asorganr-
zacionales, puede consultarse: Morgan, 1993; Chiavenato, 1988; liobins, 1996; "'
Gareth Morgan, 1990.
Ul~aclestripcidn cornpleta de la estructura dcbe considerar: a] Personal. Des-
cripci6n dc 10s cargos, y el nivel de formacicin o perfil de quienes 10s ocupan.
proceso integra una serie de actividades 16gicamente relaciona-
ue utiliran insumos --personas, procedimientos, msquinas,
riales-- para producir un resultado. Los procesos se define11por
rnbinaci6n de insumos (inputs), activictades de transformaci6n
gregan valor), productos (nz~tptcts)disigidos a clientes internos,
rrlos o ambos, y la frecuencia temporal con que se r e a l i ~ a n . ~
'
o cle reclutainiento, seleccicin y capacitacion. b] Comunicaciones. Estanclari-
de ka con~unicacibn.Iforizontal (entre posiciones iguales) o vertical (rangos
s, ascendentes/descenclentes). c] Autoridad. Facuftadcs de clecisihn y
ando establecidas formalnlente, asi coma las obligaciones cle 10s sr~bordinados.
rdrquicos. (I] Tram0 de control. Nli~nerocte subordinados clue puecle di-
un adminisirador, cic acr~erclocon estiindarcs of Eq~~ipamiei~to. Equipo t8cni-
ue se utiliza y su caracterizaci6n fisica. jl Noxmativa. Politicas, nonnas y redas
escripcidn y anilisis de procesos, se debe:
611 sobre la gestibn del piogralna (tanto formal conlo
b] coastituir un equip0 que incluya a 10s respoilsables de las Sreas func~ona-
les del progralna ( p oduccibn,
~ distribucicin, evaluacldn y otras) ;
: c] iclentificar ~nediantedrilgainas de bloques 10s procesos p~incipalesclel
programn y sus objctivos. Es importante seiiatar las froritcras de cada
... proceso y la forma de relacionarse con 10s demis;
(I] describir el contenido del proceso por ~nediodc un diagrarna de flugo,
,
iclentificando las actividades que contiene su secuencia iie realizacicin y la
conexibn que Pas vinc~~la; cl diagrarria de bloqlies pernite identificar 10s
procesos principdes y su encadenamiento. El de flujos analiza la secuen-
cia 16gica de realizacicin cte act~vidadesa1 interior de cada proceso. Son,
por consiguiente, complementaries e n t e~ si;
e] para estndiar procesos complejos, sus actividades puetlen scr agrupadas
rutiaas indepenclientes y complementarias (ciclos
Jl identificar 10s des~natarios"cl~entes"de 10s procesos (internos, exter~los,
%
adas) de cada proceso, tltilizanclo est6ndares
(caliclad, volumen, costo, tirmpo). Recabar datos histbricos de 10s valores
m%srepresentatives de cada indicador;
h] identificar 10s productos del proceso y cle sus c~clos.
 CRAFICA 1
Procesos en un fondo d e inversicin social

5EiEi9 F~SICO-FINANCIERO

1 DE PROYECTOS I / 1 \ h

Fuente: Eiaboraci6n d e 10s autol-es. *a= :LF~ie~~rc:

Elaboraricil~cie 10s autores.

En el capitulo 5 se puecle consultar un ~jerrlplodetallado del
proceso de "Seleccidn y forrnulaci6n de proyectos".
Funciones
**
&on funciones. Su construccicin requiere listar las activi&ndes princi-
; )ales de 10s procesos sustantivos (que se ubican en las filas) y Pas
&ui~ciones(en Ias columnas).
.i La lectura por columnas perrnite identificar las actividades reque-
&idas por cada fuacicin y deterininas si las prilneras logran alcanzar
os obietivos de cada una.-'
w-

En todos 10s programas sociales existen las funciones de olganiza-

cicin, direction, programacicin, ejecucidn, monitoreo y evaltxacicin
i
(ODPEME).
Hay procesos que se corresponden directamente con determina- ?
;a
a %
$$ARACTEXIZACI~N DEI, PROGRAM.4
%'?<
$2
da f~tncicin:programacicin, monitoreo y evaluacicin; mientras que * &A partir del problems social que procura enfrentar el programs, se
otros se cruzan con una o mAs de ellas (en especial con direccicin y . .-
Celabora su estructura causal y se cai-acteriza la poblacicin a la que est4
organizaci6n). I'estiriado.
Dada la interaccicin natural entre procesos y estructura, existe una
obvia articulacidn entre Psta y las funciones. Son 10s actores que la f' p.
integran quienes efectfian las actividades y procesos y cumplen las 4 a**.
&.
La orgarlilaciBn define las modalidades y caracteristiras del resto de h s ftnl-
2ctonrs a1 drtermmar la estnlrtura administrativa, 10s objetivos cfe las actividades, 10s
filncioncs. 4 de en cada
La identificacicin y descripcicin de 1as f~~ncionesse reali~amedian- 1 lir micaci611
te la elaboracicin de una matriz que relaciona actividades y procesos 2 &. -
3 cc~ltrafizacibn.Por ello, ejercc influerlcia ell ~odaslas actividades del progt-dma.
140
El aniilisis se debe realizar dcsde dos perspectivas: la del nlonienr, 0 @.a,
G
o m @
to en que se diseiici o inici6 el programa y la actualmente vigente; In 0 rn fJ7
,U m.9
czcn
lo que permite establecer si existen diferencias entre 10s objetivoss 0.m a, a,
-. 6 2 5
planteados en ambas. Hay que analizar las dreas de intervencicin, .-
$
. U
0
cam
~ 0

identificando con precisidn sus objetivos de impacto. kstos no cb uiza

$8.5
pre esthn suficientemente claros, o su significado no es univoco para tn E
r$st@
10s distintos actores involucrados en pcrseguir su logro. En algunas 2 e Ed
,a,-c
ocasiones se conf~lnden10s objetivos del programa con 10s de la 0
institucicin en quc est5 inserto o, inclusive, con los intereses perso.
nales d e 10s actores. Para identificar 10s problemas es necesario que
exista consenso en torno de tales objetivos."
La informaci6n recopilada debe ser descrita exha~stivament~
para eliminar 10s supuestos que pueden dificultar su anglisis. Una
manera adecuada de presentarla es en una matriz 16gica (vCase el
cuadro 2).
La identificacihn de las metas no siernpre es sencilla. Muchos
programas tienen olJjetivos inuy generales, quc no se opcracionali-
zan para permitir su monitoreo y eval~acicin.~
Las lnetas debcn ser verificables, utilizando si es posible indica-
dores cuantitativos que perinitan una observaci6n empirica directa
o relacionada con alg6n patr6n: estgndar, Iinea de base, poblacidn
objetivo. Es cotnbii que haya metas de ejecuci6n financiers de la ,

Para ello se sqpen 10s siguientes pasoc: a] haccr una encuesta cntre 10s acto-
res relevantes clcI progmma, sos beneficiarios e inforxnantcs clave; b] Sormar un
grupo de tiabajo con actores estrat6gicos del programa, c u p nivcl jer5rqnico les
d6 la posibilidad de incidir en cl proceso de tonxa de decisiones; c] p e d i ~a cada
participante qrle defina en f o ~ m aaut6noma los objetivos de impacto perseguidos
por el programa; 4 hacer un l~stadode 10s objctivos previamente definidos; el
agregar las formulaciones de la dcfinicibn otiginal dcl pmgrama y la misicin de la
instilucicih en que se lo dcsarrolla. SI no hay concordanc~acntre las definiciones
entrcgadas por 10s pariicipailtes y las quc resultan cle la formulaci6n original, debe
ab~irsetin debate qtie permita aclarar las difcrencias. Si 110 existen defir~icionc.~
claras en el dise-iio, la discusicin debe orientarse a lograr un collsenso sobre 10s _
objetivos perseguidos;fl clefinis 10s objctivos dc lmpacto en relacicin con los cuales ;
se analizarfi la gesti6n tiel programa, y g] eeiaborar indicadores para medir el lop0
de cada objetivo de impacto perscguido.
qI,os registros histciricos clcl proglama --cobert~~ra,volun~encIe producci6n,
niwl de participacicin dc 10s beneficiarios, gastos, y otros- ronstituyen habitual-
mente una refercncia litil para idenoficar con precisicin 10s objetivos.
 142 CES 1'16~
SOC~A~

produccidn (montos de recursos que se dcben illvertir por unidad Brecha

de tiexnpo) sin su traduccidn fisica (cantidad de productos por ell-
iregar), lo que exige realizar estimaciones para contar con la eclui-
valencia fisica de Ias inetas financieras.

eraci6n. Se trata, pol- lo tanto, de una distancia real verificable.

ANALISIS DE I.AS BRECHAS s i el proyecto fue adecuadamente formulado, incluir6 una Pro-
amaci6n con objetivos, rnetas e indicadores de product0 Y de
La brecha es la distancia existente entre el rendi~nientoprogramacto pacto. Durante la operacicin puede verificarse su grad0 d e lo%ro
o esperado y el rea'lmente logrado. Es ui? corlcepto descriptive que ediante la observaci6n de las variaciones que experinlefltaron los
alude a la distancia existente eiltre una situacicin actual y otra desea- - dicadores seleccionad~s,y asi calcular las brechas, es decir, la
da. Se deterrnina a1 efectuar la comparaci6n del diagn6stico y los
objetivos del programa con sus productos e impacto en el marco clel
modelo de gesti6n utilizado. Dado que la eficiencia interna y el inl-
pacto externo son las orientaciones centrales que deben guiar la
gesticin d e los programas sociales, su aniilisis prtrte de las "breechas" os escenarios posibles.
existeiltes en el logro de 10s objetivos propuestos. E11 este sentido, la
brecha equivale a1 problema social que dio origen y justifica la exis-
tencia del proyecto.
Un proyecto puede concebirse como la intervenci6n que procura
eli~niilaro disminuir la necesidad insatisfecha o el clkficit que se .
Invers16n Operac16n
identificci en el diagndstico del pi-obleina que se quiere solucionar,
y esti expresado en la situaci6n actual (sA). De ahi se intenta a1~111-
zar hacia la situacidn deseada (sD), que en el momento de la for- ,
mulaci6n es la estirnacicin clel impacto que se pretende alcanzar en
u11 periodo de tieinpo (durante el hoi-izonte del proyecto). Ghfica-
mente, puede representarse de la siguiente manera:
Impact0 t
4 Brecha de impact0
Proyecto V

i Real

Brecha de ef~cienaa
"Rrccha" es un corlcepto an5logo a1 de "pi-oyecto" (concebi-
do con10 intervencibn), dado que surge de la distancia existente
entre SA y s i ) , aunque ya n o en la fase de fc~rmulacidn,sino en la de
 144
El primer0 se produce cuando se lleva a cab0 una evaluaciGn de,
impacto del programa, mediante el diseiio d e una muestra o censo
de Ios proyectos que lo intearan. Asi, el indicador de impacto aria-
lizado, por ejemplo, la tasa de desnutrici6n en un progralna nutri-
cional o el rendimiento academic0 en un programa educative,
cons~ituyeuna dislribuci6n de frecuencias de 10s resultados obteni-
dos en la evaluaci6n realizada. En esos ejemplos, 10s proyectos serian
Ias escuclas y 10s puntajes la distribuci6n de frecuencias del in&--
dor considerado. Si la inuestra es lo suficientemente grande, en la
grAfica la distribuci6n se asemejarfi a una curva normal. En elpa
existen tres zonas: la constituida por las observaciones que se ubican
e n torno de la media y las que conforman las dos "colas" de la dis- i
tribucicin. Una "cola" muestra 10s resultados que son significativa. -
mente supcriores a1 proinedio (mayores kxitos). Alli se identifican
las buenas prficticas que deberian inspirar las ~nodificacionesquc se
e f e c t k n en el resto de 10s proyectos. La otra "cola" est6 constituida ,
por 10s resultados que son mny inferiores a1 promedio. En ellos hay
que identificar las razones que explican esos fracaros y reprogramar
sus actividades. Con respecto a 10s proyectos ubicados en torno de
la media, corresponde continuarlos, aunque aprovechando lo apren-
dido de las nlejores practicas y 10s malos resultados.
El1 la grgfica 2 se presenta la distribuci6n mencionada.
GR;II:ICA 2
Distrihucicin de frecuencias deI impact0 de 10s proyectos que constituyen
un progr-ama
Bajo rendimiento => Reprogramacibn Alto rendirniento =z Aprendizaje
- -
I'uente: EIaboraci6n de Ios autores.
TRAI.E(,IA EN 1.A G E S ~ I ~SOCIAL
N '45
1 anPlisis de la eficicncia tiene por objetivo ~ninimizarel coslo
unidad de producto (CUP) de 10s bienes 0 servicios se en-
poblaci6n beileficiaria. Por ello, el indicador uiilizado
.par ejemplo, el cos~ode la raci6n alimentaria el? lln programa
icional. En tallto se cu~nplacon la condicicin de quc estas ratio-
tengal1 la misma calllidad de kilocalorias y proteinas, el cost0
raci6n (CUP) serfi el promedio de todos 10s costos afi-ontados
en cada uno de 10s proyectos que integral1 el progra-
osto tendr5 una distribucicin de frecuencias que, debid0
iones an;ilogas a las rnencionadas en el anfilisis de irn-
to, se traduce en una curva que tiende a la normal. SU allalisis
0 sigllificado que el anteriormente descrito (vkase la
esante explicitar el significado conceptual de 10s cornpol--
ientos de las curvas graficactas. En el caso del impacto, ef despla-
iento a la derecha represents su aumento y es, por collsiguiente,
o colltrario ocurre con la eficieiicia, dado que si se ill-
7
enta el CUP (cosio de la racicin), ella disminuye. P O 10~ tanto,
cuenti-an en el extremo izquierdo.
de frecuencias de la eficiencia cle 10s ptoyectos que
nstit~iycnun progsama
Eficiencia
CUP"
a eficiencia => Aprendizaje Baja eficiencia => Reprogramacion
,$
r$
\-u
hsto por unidad de psoclucto.
lente: Elabo1aci6t1 de 10s autorcs.
 I 46 147

Las brechas sc pueden calcular comparanclo la posicidn del pro- le identificar noclos de eficiencia, i\e impacto, y 10s que se i-ela-
yecto especifico con la media o la situaci6n ciptima.
El segundo escenal-io se produce cua~ldono hay evaluaci6n de
impact0 ni sistelna de monitoreo. La iinica manei-a de descubrir
c61no podria incrementarse el impacto y la eficiencia, es analizando
el proceso de gestidn.
Dado que la brecha es la descripcicin de un probtema, su explil- brecha pucde concebii-se como un problema cuyd explicacibn
cacidn requiere identificar, enumerar y relacionar
producen. Para ello se analiza la informacicii~recopila 11 la primera se elabora un modelo explicativo, que tiene rela-
ci6n clel rnodelo de gestidn, evaluaciones y estudios d ivas en la%que 110 se establece la
actores internos y externos- en un trabajo participative con infor-
mantes clave. a causa (C) )I un efecto (E), el modelo clebe
Las brerhas pueden ser de impacto y de eficiencia. Las primeras formales: C siernpre precede a E;
aluden a la niag~litudde impacto alcanzable (potenci-al) y no logra- a E; citando 1x0 existe C, nunca se
do (real) debido a problemas de formulacicin o gesG6n durante la ero 10s efectos pueden tener 1n5s de una
operacicin; las segundas corresponden a 10s costos adicionales y uecle qtte sean probabilisticas v n o deter-
evitables en que incurre el progranla (incficiencia).
Esas brechas pueden originarse cuando la formula 1 ~nocleloanterior se incorpora la ponde-
cuada, o surgir en la gestiBn (operacibn) cuando existen problemas ' rticular en la generacidn de la brecha.
de diseiio u operaci6n de los modeIos de organiza do existen distintos niveles de causas que explican el prohlema
(procesos rnal diseiiados o implementados, deficit operacional, re- , una cadena particulal- I-esuita cle la mul-
cursos humanos deficitarios, capacidad ociosa u otros). 11s pesos especificos.
is de Ias cstrttcturas carisales es identificar
S de intervencidn que permitan incrementar el illlpacto o la
1.0s NODOS ES?'IIA'~~~GICOS exp1ic.n las brechas sc elabora utilizando
~+bol de problemas (cualitativo o cuantitativo), donde el equiva-
El nodo es la estfuctura causal que 01-igina la brech 6 a1 problema central es la brecha. Para poder disminuirla cleben
consiguiente, a la explicaci6n de ksta.' Acor-des con tilicarse las causas que la generan. Asi sc tiene uiia red cau-
ara el irnpacto y otra para la eficiencia, expresada cada una en
1.2s 51cas -0 factores- critlcos de la orgallizacidr~que apa
rbol de problernas.
lnetlte en 10s textos de gesticin podria11asimila~sea fa nocicin cle nodos estradgicos todas las causas. Cuando 6 t a s se
Sin embargo, h-dy diferencias importantes. X,a concepci6n collvencio1~a1 se refiere entran interrelacioliadas en cactenas, basta con altesar un esla-
a 01-pnizaciones orientadas a In co11secuci6n de utilidades, y considera iireas tales conjunto. Si se dejari de Iado las
como producciBn, posicicin co~nercial,strvicio a clientrs, situaci6n ~financien,
personal y oti-os. Ia iclentificaci6n de 10s nodos estraiCgicos de otras causas, quedan 10s nodos criticos
lo~cscle eficiencia intetna e inlpacto extcrrto y sot1 cl pro
biechas. No tiei~esectores prectetcnninados para su estlldio, sino q11cestos resultan por 10s parhneti-os, que no son sus-
del an5lisis causal c-speciflco de carla p~ograma. inedio dthlas acciones del progra~na.
'50 151
ctzti~rcnq o a1 proyecto que facilitail
An6lisis de 10s nodos estl-at6g1cos gesticin y que asi permiten el logro de sus objetivos (institucio-
idad, legalidad, voluntad politics, gasto social, tecnologia, co-

on caracteristicas relevantes para describir un facilitador:

a dimensibn afectada
ci6n: grado de generali&ad/especificidad en la

S SENDISROS ESTRAT~GICOS

deIo son 10s "senderos estratkgicos", vale decir,

propuestas de soluci6n para 10s nodos previamente detcctados.
tas tienen dos dimensiones derivadas del nivel de control que de-

Unas son las acciones que pueden il~lplementarseripidamente en

el Binbito interno, como resultado de tornar en cuenta tanto 10s
facilitaclores como el anhlisis del modelo de gesticin y organiza-
Fuente: Eiabomci6n de 10s at~tores.

~ s t o senderos
s son ordenados sobre la base de una estrategia de
da a lograr visibilidad de las
y caracterizar- 10s facilitadores, hay que definir su "ubicacicin" tivas de ca~nbio,lo que norlnalrnente se lograr5 lnejorando la
"caracteristicas". La ubicacicin identifica las variables de gesticin co urnentando la eficiencia del
las que se asocia el facilitador. ~ s t puede
a situarse en las tres 5reeas dhesicin y confia~lzaen 10s
siguieittes: introducir cambios de mayor
rgadura. Este cliseiio de intervenci6n exige tener en cuenta la
For1nulaci6n: cuando file expresamente considerado el diseiio tl a y legal) de 10s senderos, y
progarna ma-10s riesgos y costos de st1 puesta en marcha y operaci6n plena.
Gesticjn: si se originan durante la aplicaci6n9
ciones, estabieciendo si correspon-
(orga~~izacibn,direccibn, progra-
152

Esto aplmta a generar una dinarnica de cambio organizational en

fi1nci6n del impacto y Pa eficiencia del programa. Para ello se elabo.
ra un plan de acci6n sobre la base de 10s senderos que resultan
an4lisis integral de sus tramas causales.

e Otro escenario considera la vinculaci6n con 10s factores quc se

encuentran fuera del imbito de influencia directa deI programs,
mediante una acci6n colicertada entre 10s diferentes actores, con '
una visicin de largo plazo.

Ambas dimensiones penniten elaborar senderos pa

10s nodos detectados, como se puede apreciar en la gr4fica 5.
Un sender0 estrategico puede dar cuenta de mis de it11 nodo. Por
consiguiente, se debe escoger aquel conjunto de send
mizan 10s resultados globales del programa.1
Los ajustes de las acciones derivadas de 10s senderos tienen por
objeto producir modificaciones en la organizacidn y gesti6n del ' .
programa tendientes a generar capacickdd de canibio, innovaci611 y
adap~aci6na1 entorno, aportando a1 desarrollo de un
ra ol-ganizacional en 10s programas sociales.
La elaboraci6n de una propuesta de intervencib
senderos estrategicos requiere:

lo La aplicaci6n de los senderos suele traducirse operacionalmente en:

0 modificacicin c internalizacicin de los objetivos y metas cte impacto y eficiencia
entre los actores del programa
e carnbios en la gesticin de procesos, por moclificaciones gradrialcs a ~eclisetio~
I-eesuuctu~-acicin mediante la suprcsibn o creacicin d e uriitfade~administrati-'
vas, la asignaci6n de nuevas atlihucioncs o la modificaci6n
el reordenamiento jerirquico cle calgos, el establcciini~rttocie nucvas lineas
de co1nimicaci6n, entre otros
0 cambios en el clinia y cultuia orga~liracionalesmediante la introducci6n gc
pricticas orientadas a modificar y fortalecer la socializaci611en uaiorcs corrro ,-'
el trabajo en equipo, la lealtad, la innovacicin y otros
reot-ganizacicin y optimizac~cinde las actividades de cach funcicin pala cumplir
sus objetivos
rnodificaciones en la estratcgia de adaptacicin del programa al contexto, esta-
blecicndo nuevas relaciones con agentes cxternos, canales aclicionales de co-
municacicin con 10s beneficia~ios,adaptacicin a las rnodificaciones de las
normas y valo~csdrl e l ~ t o ~ n
y oot~os.
154. '55
construir tramas causales derivadas del Brbol d
de constll~ccitjnd e lula propuesta de intervenci6n funciada en la
ponderados
ca de 10s senderos
0. priorizar 10s .nodes para propoiler canlbios viable
plazo
definir objetims estrategicos para determinar la orie
cambios propuestos
elaborar 10s senderos acordes con 10s objetivos est
nidos (en el corto, mediano y largo plazo), inc
facilitadores
seleccionar las acciones para jrnplernentar 10s se
les deben estar priorizadas, itlterrelacionadas y
ordenadas -. --
elabol-at- un sistema de seguirniento que incluya in
acciones, 10s responsables y 10s recursos cornpro
aplicaci6n de 10s senderos.

En la grAfica G se muestra u11 flujo secuencial

construccicin de 10s senderos.
Para aumentar la viabitidid de la aplicacicin de
necesario contar con la participaciBn de 10s tecnicos
decisiones del pi-ograma, combinando de esta for
mientos derivados de la metodologia con el incre
de su compi-omiso respecto dde 10s ca~nhiospropuestos.
Un sendero se operacionaliza por medio de ac
das en un proceso en que distintos actorcs persig
sensuados. La puesta en prgctica requiere de un
gral que diferencie espacios temporales y B~nbit
Para ello es precis0 articular 10s senderos selecci
critica que coilterrlple 10s siguientes pasos:

definir 10s ejes de cambio para actuar sobre

analizar el conjuttto de senderos estrategicos
del programs, con el objeto de definir y co
requeridas para lograr 10s camhios propuestos
lente: Elaboraci6n de 10s autores.
establecer metas de gesti6n (cantidad, caIid
de Ias acciones previamence clefinidas, orde
cuencialinente dispuestos
1l j f i . .. .

.diseiiar un sistema de monitoreo y evaluacicin, con sus respectiv IA APLIC:AC,ION DEF, A N ~ I S I S

indicadores, responsables y recursos comprometidos CO DE L,A'GESTION SOCIAL
constrt~iruna matriz de insurnos requeridos y costos implicados,
~.
que pennita elaborar un flujo financiero de la intervencicin. ,

Esta tarea se debe realizar con 10s senderos de eficiencia, de im-

pacto y de ambos, teniendo presente que la aplicacicin se lleva a cabo
en el marco de una estrategia articulada cle intervencicin (vease en
el capitulo 5, la seccicin "CAlculo de 10s senderos estrat6gicos"). ANALISIS DEL PROCESO DT:SELKCCION

11 Fondo de Inversicin Social, en este pro-

se verifica la correspondencia entre las solicitudes de recursos
lantes con las lineas de inversibn, la for-
de proyectos y su envio a la unidad de

El equipo estA constituido por el personal profesional involucrado

s solicitt~desy cla informaci6n a 10s be-
ciarios, quienes analizan la elegibilidad de 10s postulalltes y la
mulacicin de 10s proyectos, y elaboi-ail 10s inforrnes finales. La
oordinaci6n est5 a cargo del director de la unidad de seleccicin y
niilisis de proyectos.

1. El proceso se inicia con la recepcicin de solicitudes de las orga-

nizaciones postulantes y la entrega de la informacicin solicitada.

a] el anfilisis de la elegibilidad de 10s proyectos

b] la notificacicin a 10s postulantes en caso de no ser elegidos
c] el registro de 10s datos del proyecto cuando es elegible
4 la verificacicin de que el perfil del proyecto se encuentra ade-
cuadamente formulado
el la reformulacicin del proyecto cuando es requerida
J1 la elaboracicin de 10s informes finales del proyecto.
El proceso excluye, en relacicin con 10s procesos con 10s que
hace frontera: a] la evalaluacidn ex a?zte de 10s proyectos, y b] la
asignacicin de recursos (qjecuci6a).

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