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Política turística y turismo social

Una perspectiva latinoamericana

Erica Schenkel

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Schenkel, Erica

Política turística y turismo social : una perspectiva latinoamericana / Erica Schenkel. - 1a ed . - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Fundación CICCUS, 2017. 288 p. ; 22 x 16 cm.

ISBN 978-987-693-716-0

1. Política de Turismo. I. Título. CDD 338.4791

Primera edición: mayo 2017 Corrección: María Walas Producción, Coordinación y Diseño: Andrea Hamid

© 2016 - Ediciones CICCUS Medrano 288 (C1179AAD) (54-11) 4981.6318 / 4958.0991 ciccus@ciccus.org.ar www.ciccus.org.ar

Schenkel, Erica Política turística y turismo social : una perspectiva latinoamericana / Erica Schenkel. - 1a

Secretario Ejecutivo: Pablo Gentili Directora Académica: Fernanda Saforcada

Área de Producción Editorial y Contenidos Web Coordinador Editorial: Lucas Sablich Director de Arte: Marcelo Giardino

Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Conselho Latinoamericano de Ciências Sociais Estados Unidos 1168 | C1101AAX | Ciudad de Buenos Aires, Argentina | Tel [54 11] 4304 9145/9505 | Fax [54 11] 4305 0875| e-mail clacso@clacso.edu.ar | web www.clacso.org

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    Printed in Argentina

Hecho el depósito que marca la ley 11723 Prohibida la reproducción total o parcial del contenido de este libro en cualquier tipo de soporte o formato sin la autorización previa de los editores.

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Agradecimientos

A mis compañeros de aprendizaje, con quienes nos apasionamos juntos discutiendo por aquellas causas que todavía nos conmueven. A aquellos educadores que decidieron interesarse por cada una de mis inquietudes, comprometiéndose humanamente con mi formación. Especialmente, a mi familia y mis amigos, que física o espiritualmen- te me siguen acompañando cada día. Ellos han sido una pieza esencial en el desarrollo de este proyecto, imbuyéndome de valores, intereses y preocupaciones que me han involucrado en forma empecinada en este desafío, desde el convencimiento de que las creencias se abrazan.

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Índice

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Prólogo

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por Rodolfo Bertoncello

Introducción .................................................

19

Capítulo 1. El estudio político del turismo

27

El análisis turístico desde la ciencia política.

Una visión integradora

27

30

32

Las políticas en un contexto dinámico

35

40

43

Variables explicativas: actores, recursos y reglas institucionales

46

Variables a explicar. Las etapas de una política pública ...............

50

Particularidades del análisis de políticas en América Latina

59

Síntesis del capítulo

61

Capítulo 2. El turismo como política pública

63

Perspectiva histórica de la práctica de ocio

63

Una aproximación conceptual al turismo

66

El hecho turístico como asunto público

71

Concepciones sobre la política turística ............................

76

Finalidades públicas de la política turística

80

Organismo rector de la política turística

83

Principales instrumentos y destinatarios

85

Síntesis del capítulo

86

Capítulo 3. La política de turismo social

89

El origen del turismo social: las vacaciones como derecho universal

89

Acceso a las prácticas turísticas. Un derecho desigual

92

Concepciones en torno al turismo social

95

El turismo social como cuestión pública

100

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Prólogo

Una aproximación a la política de turismo social

108

Síntesis del capítulo

111

Capítulo 4. Turismo social en América Latina

113

Políticas de turismo social en América Latina

113

Argentina: Programa Unidades Turísticas y Programa Federal

115

Brasil: Viaja Mais Melhor Idade

116

Chile: Vacaciones de Tercera Edad y Gira de Estudio

116

Ecuador: Viaja Fácil

118

México: Un Turismo para Todos

119

Uruguay: Sistema Nacional de Turismo Social

119

Venezuela: Plan de Turismo Social

120

122

Síntesis del capítulo

124

Capítulo 5. Análisis de la política de turismo social en Argentina

127

Contextualización del turismo social. Evolución de la política turística argentina .........................127

El turismo asociado a la consolidación del Estado nacional (1880-1930) . 128

Democratización del turismo. El derecho a las vacaciones (1930-1976)

131

Internacionalización del turismo como actividad económica (desde 1976) . 135

La política turística poscrisis del

139

Síntesis del

149

Evolución del turismo social en la agenda gubernamental

151

Primeros antecedentes en Argentina

151

El surgimiento del turismo social como política pública

153

La reconversión del turismo social en el posperonismo

163

Síntesis del

169

Análisis de la política de turismo social poscrisis del

170

El turismo social en la agenda pública como respuesta a la inequidad

170

La formulación de la política de turismo social poscrisis del 2001

177

Implementación del sistema de turismo social

188

Evaluación de la

204

Síntesis del

235

Reflexiones finales acerca de la política turística

y el turismo social en Argentina

237

Conclusiones........................................................243

Nómina de abreviaturas

............................................

251

Bibliografía .........................................................253

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Prólogo

Política turística y turismo social. Erica Schenkel

Rodolfo Bertoncello 1

Muchas son las razones que invitan a recibir con beneplácito una publi- cación que aborda las políticas públicas de turismo social en Argentina, teniendo presente el contexto internacional general y destacando asimis- mo el contexto latinoamericano. Una de ellas tiene que ver con la creciente importancia que el turismo

ha adquirido en la actualidad, algo que se pone en evidencia tanto en el incremento constante del volumen de turistas y de actividades asociadas

al mismo como en la diversificación de productos, atractivos y lugares

que se ven involucrados en este sector. De este modo, una práctica que en el pasado era considerada poco relevante, secundaria con respecto a otras cuestiones –como las relativas al trabajo o a la producción– y con limitada incidencia en la sociedad –una “costumbre de ricos”–, hoy ha pasado a tener incidencia entre amplios sectores de la sociedad –ya sea que se vinculen a ella como turistas, como trabajadores del sector o como población receptora afectada por el turismo–, concitando a su vez am- plias expectativas acerca de sus potencialidades para impulsar procesos de desarrollo que incidan positivamente en las condiciones de vida de la población. El crecimiento del volumen de turistas, de ofertas de viajes y produc- tos, de destinos y modalidades, expresa la cara más visible e inmediata de la importancia que el turismo tiene hoy. Notas y comentarios, guías y suplementos de viajes dan cuenta de esto y nos han acostumbrado a pen- sar el turismo como sinónimo de viajes y traslados, de descanso y placer, de aspiraciones a ser satisfechas en el contexto de nuestra vida cotidiana. Sin embargo, cabe reconocer que el turismo es más que esto. Es también

1 Profesor titular de la Universidad de Buenos Aires e Investigador independiente del conicet. Miembro de la Academia Argentina de Turismo.

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Prólogo

un conjunto de actores, instituciones y prácticas que intervienen en él, guiados en gran medida por las demandas vigentes en la sociedad –por cierto desiguales en tiempo y espacio–, vinculadas con el derecho al ocio y con las desiguales oportunidades de acceder al mismo. A su vez, estas demandas están inscriptas en un contexto de expectativas que la socie- dad pone en el turismo como una vía para alcanzar múltiples objetivos, entre los que si bien los económicos tienen un rol destacado se incluyen también otros, orientados a la consolidación de matrices culturales, legi- timación política o reproducción social.

Esta consideración del turismo como un fenómeno social en el sen- tido más abarcador, que busca ir más allá de la descripción de los viajes y lugares o del discurso publicitario que lo promueve, es la que subyace del texto que aquí se presenta, siendo ésta otra de las razones que jus-

tifican el beneplácito inicialmente señalado. Alejándose de las visiones

más difundidas y establecidas del turismo, la autora lo aborda desde una

perspectiva que privilegia la indagación y reflexión sobre las implican- cias sociales de la práctica, abandonando de este modo toda ilusión –por cierto ampliamente difundida– de poder analizarlo e interpretarlo como un fenómeno aislado cuyos atributos intrínsecos darían cuenta de sus cualidades, sus potencialidades o sus limitaciones.

Así, cabe destacar el tratamiento que el texto realiza del turismo como materia de políticas públicas: esto conlleva el reconocimiento de la ins- cripción del turismo dentro de la esfera colectiva, de aquello que en lo inmediato es objeto de la acción del Gobierno y que también –por ello

mismo– nos involucra a todos. Deviene asunto de definición política –

con sus bases ideológicas y éticas– y tiene incidencia en las más diversas dimensiones de lo social. Este punto de partida lo aleja de las lecturas del turismo en términos de asunto privado, de elecciones personales – los gustos y preferencias del consumidor-turista– o incluso de negocios privados, para colocarlo en el contexto social más amplio, permitiendo indagar acerca de sus implicancias en cuestiones que, aunque a priori parezcan alejadas de esta práctica “de ocio y placer”, la involucran ple- namente. La relación del turismo con los modelos de desarrollo, con la política partidaria y los gobiernos, con las ideologías y las prácticas del poder, entre tantas otras cuestiones, resulta así pasible de ser pensada y analizada. Sin dudas esto representa un avance relevante en un campo de estudios como el del turismo. Lo anterior enlaza con otro eje que, en gran medida, estructura el abordaje propuesto en este texto, el cual se vincula a las cuestiones re-

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lacionadas con lo que venimos denominando el derecho al turismo, o el turismo como derecho. Esto conlleva tener presente asuntos tales como la desigual distribución de oportunidades de acceso a la práctica turísti-

ca, la heterogeneidad de productos y destinos en relación con los diver- sos grupos sociales que acceden –o no– a cada uno de ellos, o los relati- vos a la imposibilidad de acceso –y por motivos no sólo económicos– a cualquier práctica turística para sectores importantes de la población en cuanto expresión de situaciones de exclusión o marginación social. Im- plica, en último término, indagar acerca del papel que el turismo juega en la consolidación y reproducción de estructuras sociales desiguales, en las que la tensión entre inclusión y exclusión es permanente; en definiti- va, vincular al turismo con la gran cuestión que solemos considerar bajo el rótulo de justicia social. La constante preocupación por la imbricación entre todas estas cues- tiones es, sin dudas, uno de los aportes más interesantes y novedosos del libro que aquí se presenta, y justamente esto se manifiesta de mane- ra clara y relevante en su análisis del turismo social. Objeto de política pública sectorial del turismo, inscripto plenamente en matrices ideoló-

gicas y modelos de desarrollo que lo orientan a la hora de definir planes y programas específicos, el turismo social involucra, al mismo tiempo,

definiciones acerca del derecho al acceso al turismo y a los roles que se

espera que cumpla en la consolidación y reproducción de un orden social determinado, o en la superación de las situaciones que, en relación con él, son consideradas problemáticas y requieren intervención. Cómo se resuelven temas tales como la desigualdad en el acceso al turismo, qué

papel juegan las políticas de inclusión turística en relación con las expec- tativas económicas puestas en el turismo como impulsor del desarrollo, o respecto del papel que se espera que éste cumpla en la consolidación de consensos y apoyos a proyectos políticos partidarios, qué rol se le asigna en vínculo con las cuestiones relativas a la identidad y cohesión cultu- ral, al patrimonio o al territorio, son todas cuestiones del mayor interés que son abordadas en el texto, ofreciendo asimismo oportunidades de

reflexión que van más allá de lo inmediato y aparente.

El libro presenta resultados de una investigación doctoral, lo que también contribuye al beneplácito citado inicialmente. Esto es así dado que la investigación científica sobre el turismo muestra, en términos ge- nerales y sin desconocer las excepciones existentes, un desarrollo aún li- mitado. Ya sea porque durante muchos años en las ciencias sociales y sus diversas disciplinas han estado vigentes prejuicios respecto de un tema

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considerado banal o secundario comparado con los “verdaderamente importantes”, ya sea porque se ha puesto más énfasis en la producción de saberes de corte instrumental orientados a la gestión del turismo, lo cier- to es que recién en los últimos tiempos, y en particular en nuestro país, el estudio del turismo se viene consolidando como un campo relevante, abordado con recurso a teorías y estrategias metodológicas sólidas –en gran medida enraizadas en las diversas disciplinas del campo social–, reconocido y aceptado por las instituciones de promoción de ciencia y técnica, y sometido a procesos de revisión, evaluación y crítica rigurosos. La investigación que aquí se presenta articula las ciencias políticas con el campo del turismo. Abreva en tradiciones teóricas y de investigación propias de las primeras para construir una fundamentación y un marco teórico que guían la producción y el análisis de datos. Tomando como ob-

jeto de estudio la política pública y al ciclo de la política como recurso ana- lítico, despliega una fundamentación rica por su profundidad y sus alcan- ces, y fértil para el objetivo de analizar la política pública de turismo social. Sobre esta base, analiza el turismo como política pública poniendo en foco

tanto sus fines instituidos como su despliegue institucional, y también los

actores, recursos y reglas involucrados. De este modo, el trabajo se aleja de los abordajes predominantes que han analizado la política turística como una política sectorial cuyas características inherentes parecerían suficien- tes para que pueda ser validada e interpretada, y cuya transmisión en las instancias de formación especializada y su “correcta aplicación” serían ga- rantías de éxito en el logro de los objetivos propuestos. En este sentido, el libro aporta advertencias relevantes acerca de la necesidad de superar estos abordajes para incluir a la cuestión de las políticas turísticas en el marco amplio de las políticas públicas. Los aportes conceptuales y metodológicos que se desprenden de todo esto, así como los señalamientos relativos a los límites de abordajes tra- dicionales, representan oportunidades significativas para ser comparti- das en instancias de formación de investigadores y, en general, de es- pecialistas en turismo. Esto amplía el interés del texto, en tanto puede ser reconocido no sólo por sus aportes sustantivos, sino también por sus potenciales funciones didácticas, en un contexto que, como el de nuestro país, se encuentra en camino de consolidar sus instituciones de forma- ción superior en turismo, sumando instancias de formación de posgrado y de investigación. Lo anterior no es obstáculo para reconocer los antecedentes dispo- nibles en el campo de los estudios turísticos en cuanto punto de par-

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tida indispensable para toda nueva indagación. En esta perspectiva, el texto presenta las características actuales del turismo y su vinculación con procesos y transformaciones sociales generales, sobre la base de conocimientos provenientes en gran medida del campo de saberes pro- pio del turismo, los que han sido cuidadosamente revisados, evaluados y sistematizados. Esto permite un análisis y una interpretación ricos y profundos del turismo en general, y en particular del turismo en Argenti- na. Valga aquí como ejemplo el reconocimiento de la importancia que el denominado turismo de masas tiene en los procesos de transformación y movilidad social, su relación con una economía basada en el consumo interno de productos estandarizados, o su directa vinculación con la con- solidación de un modelo de Estado de bienestar asociado a la expansión de derechos y a la inclusión social. El turismo social y las políticas de turismo social, objeto central de la investigación, son abordados a partir de los enfoques y antecedentes señalados, teniendo siempre presente la preocupación por el carácter de política pública de las intervenciones analizadas y la consecución de los objetivos de inclusión social subyacentes a las acciones orientadas a garan- tizar el mayor acceso a la práctica turística. En el contexto latinoamerica- no, Argentina ha sido un país pionero en implementar políticas de turismo social, lo que despierta el interés por su estudio. Sin embargo, este estudio se lleva a cabo inscripto en el contexto mundial a partir de presentar los antecedentes de turismo social, al tiempo que se profundiza en el análisis de casos de países de América Latina. Todo esto enriquece el tratamiento y

define un contexto en el cual es posible profundizar el análisis de la política

de turismo social en el país y presentar la situación actual. El reconocimiento del turismo social como una cuestión vinculada con el acceso al ocio es central en este tratamiento. Teniendo en cuen- ta tanto las primeras experiencias de viajes turísticos relacionadas con asociaciones mutuales, religiosas o culturales como su consolidación en directa vinculación con las conquistas obreras relativas al derecho al descanso y al tiempo libre, o advirtiendo asimismo acerca de las nuevas tendencias asociadas al neoliberalismo, que ponen en cuestionamiento esta inclusión y masificación, el texto despliega un abanico de situacio- nes concretas que son descriptas y analizadas de manera clara y rigurosa, aportando conocimientos novedosos que, al mismo tiempo, dan contexto al estudio en profundidad que se realiza sobre el turismo social en el país. Esto permite sostener que el turismo social –y las políticas asociadas a él– se consolida acompañando la expansión del turismo en general, y

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no como un hecho aislado. Por supuesto, lo hace también inscripto en las múltiples dimensiones que atraviesan este proceso, pasibles todas ellas de ser indagadas para desentrañar las complejidades, los logros y las contradicciones presentes, y producir conocimientos que enriquezcan nuestra comprensión y brinden bases para posibles intervenciones. Es aquí donde el texto aporta resultados sustantivos de la investigación, que permiten conocer de manera sistemática y fundamentada un tema que, por cierto, cuenta con casi nulos antecedentes de estudio en nuestro país. El análisis de las políticas de turismo social en Argentina en años re- cientes se aborda a partir de reconocer la centralidad que el turismo asu- me en las propuestas de políticas de desarrollo a partir de los primeros años del siglo xxi, cuando se redefinen las condiciones institucionales para mejor llevar a cabo los objetivos propuestos. Se trata de acciones orientadas por las expectativas puestas en el turismo como impulsor del desarrollo, entendido fundamentalmente como crecimiento económico; pero se trata también de acciones orientadas a colocar al turismo como una vía para el desarrollo territorial, la generación de consensos políti- cos o la realización de expectativas vinculadas con el bienestar y la sa- tisfacción de necesidades entre el mayor número posible de habitantes, garantizando maximizar la inclusión. Subyacen tras estos fines las ten- siones y contradicciones presentes en el orden social, que se expresan en el campo del turismo en términos de desigual acceso a la práctica: sólo un porcentaje acotado de la población accede al turismo, y a superar esta

situación se orientan específicamente las políticas de turismo social.

Su análisis implica reconocer diseños institucionales, normas y regla- mentos, actores y dinámicas, y precisamente a todo esto se aboca el nú- cleo de la investigación presentada en este libro. Llevada a cabo a partir del análisis de fuentes documentales, entrevistas y observación, sus re- sultados no sólo permiten conocer, sino también proponer evaluaciones posibles de los alcances y limitaciones de estas políticas en relación con los objetivos que las orientan y fundamentan. Los resultados muestran que los logros alcanzados son muchos, pero también que existen proble- mas y limitaciones. La tensión entre los objetivos económicos –el turismo como negocio– y la garantía de acceso para los más desfavorecidos –el turismo como derecho– se encuentra entre las cuestiones que el estudio pone en evi- dencia, sugiriendo que esto puede poner límites a los fundamentos de las políticas de turismo social. Los problemas observados en relación con la delimitación del universo de usuarios efectivos de estos planes, o el

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desdibujamiento de lo que debería ser el foco hacia el que se dirigen –la población menos favorecida y con mayores necesidades–, dan cuenta de otro frente de problemas y contradicciones, los que podrían ser recono- cidos como centrales en la medida en que se trata del núcleo legitimador del turismo social como cuestión pública. Sirvan estas cuestiones como ejemplos de los muchos hallazgos de la investigación que el libro nos acerca. Para concluir, no cabe menos que reiterar el beneplácito señalado al inicio, reconociendo la oportunidad de la publicación, sus aportes para ampliar nuestro conocimiento sobre el tema del turismo social como po- lítica pública y su potencialidad para despertar nuevos interrogantes y nuevas respuestas para ellos. También, su contribución a consolidar el estudio científico del turismo, convidando una vez más a seguir avanzan- do en esta tarea.

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IntroduccIón

Los desplazamientos de personas se registran desde tiempos remotos. El ser humano tiene una curiosidad innata por descubrir y conocer nuevos lugares, nuevas costumbres y nuevas formas de vida. Los relatos de via- jeros describiendo diferentes lugares fueron la base de lo que se conoce, desde mediados del siglo xix, como turismo. Su evolución fue un proceso de larga data, pero sostenido en el tiempo, asociado a las transforma- ciones ocurridas en la sociedad: los grandes cambios en las relaciones con el mundo del trabajo, en los hábitos y los comportamientos de las personas, los avances tecnológicos y en las comunicaciones. A lo largo de la historia y del desarrollo del turismo, estos sucesos desempeñaron un papel fundamental. La condición social del turismo refiere a este lugar que progresiva- mente fue ocupando la actividad dentro de las sociedades. La exclusivi- dad de estas prácticas en sectores aristocráticos hasta mediados del siglo xx no se debía sólo a un problema de imposibilidad de gasto de los asa- lariados, sino también a algo mucho más elemental: la indisponibilidad de tiempo físico para el descanso. El reconocimiento de las vacaciones como derecho humano, en un periodo donde el bienestar y la justicia social formaban parte de la agenda pública, permitió que el disfrute de estas prácticas alcance a sectores sociales antes excluidos, convirtiéndo- se, paulatinamente, en una necesidad. El turismo constituye una práctica social, que se sustenta en princi- pios humanistas y solidarios, vinculada al progreso de las sociedades. La ampliación social de estas prácticas se considera un instrumento fun- damental en el camino de la inclusión de los pueblos, al promover la libertad, la igualdad y la reivindicación de las mayorías marginadas. Di- namiza beneficios sociales: de carácter individual, al promover el equili- brio físico y psíquico de las personas, el bienestar y la calidad de vida, el desarrollo de la cultura y los vínculos sociales; y de carácter colectivo, al contribuir a una salud pública mejorada, a la integración social y a una sociedad más igualitaria.

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Introducción

Paralelamente al proceso de democratización originado en los países industrializados tras la Segunda Guerra Mundial, la actividad presentó

una continua expansión y diversificación, convirtiéndose en uno de los

sectores económicos de mayor envergadura del mundo. Este notable cre- cimiento ha ocasionado un evidente interés de los gobiernos nacionales, locales, e incluso de organismos internacionales, que ven en el turismo una oportunidad de crecimiento. Ante una economía cada vez más in- ternacionalizada, la actividad se presenta como una virtuosa alternativa generadora de ingresos, representando proporciones crecientes de los productos internos y de las exportaciones en bienes y servicios, como así también una interesante fuente de empleos.

Esta significancia social y económica que adquirió la actividad turís- tica no se tradujo con igual énfasis en su abordaje desde la ciencia polí- tica. A diferencia de otras ciencias sociales, la ciencia política no se ha ocupado mayormente del turismo, tanto en sus aspectos teóricos como prácticos, por considerarlo un campo de estudio de poca profundidad.

Los escasos abordajes en el área reflejan la primacía de la perspectiva

económica, que sitúa al turismo en el marco del sector privado, prevale- ciendo en su análisis la aplicación de teorías de gestión empresarial, que reducen la política turística a planes de marketing, como mero instru- mento facilitador del crecimiento económico. Sin embargo, el turismo es una actividad transversal que involucra diferentes elementos de naturaleza pública, asociados directa e indirec- tamente a aspectos teóricos y prácticos de la política. Quizá, el abordaje politológico no sería tan importante si los beneficios y costos socio-eco- nómicos asociados a la actividad no se presentaran y si fuera un siste- ma cerrado sin impactos. La ciencia política emerge como una ciencia fundamental para el análisis del fenómeno, propiciando instrumentos metodológicos y concepciones que facilitan su entendimiento desde una perspectiva crítica. Lejos de ser abstractas, las teorías de gobierno y polí- tica revisten grandes utilidades prácticas en la comprensión del turismo como hecho social y político. En particular, la relevancia de conocer las causas por las que tienen

éxito o fracasan ciertas políticas en el área ha llevado a reconocer de ma- nera cada vez más enfática la necesidad de abordar el estudio de la po-

lítica turística. El turismo, como una arena específica de poder, con su

particular estructura y proceso político, constituye un objeto de estudio relevante para el análisis de políticas públicas. El carácter pluridimensio- nal de este enfoque permite presentar una visión integral de las diversas

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acciones llevadas a cabo en esta materia, identificando cuestiones como fuentes de poder, intereses, influencias, participación social y otras, que

son indispensables en el momento de comprender el proceso de una de- terminada política turística. El presente libro tiene como principal protagonista a la política tu- rística, especialmente aquella destinada a la promoción del turismo so- cial, desde el enfoque teórico del análisis de políticas públicas. Parte de los estudios amplios de evaluación, alejados de criterios deterministas, que pretenden explicar la acción pública en el área y sus efectos en la sociedad, considerando la complejidad del análisis, el carácter intrínse- camente histórico de los procesos, la contextualización y la necesidad de

abordajes holísticos que se extiendan a todo el ciclo de la política, a los procedimientos y metodologías utilizados, incluyendo técnicas cuanti- tativas y cualitativas de indagación. Este tipo de abordajes presenta un

concepto unificador en torno al proceso de políticas que, a pesar de sus

limitaciones, constituye un recurso metodológico de gran utilidad en el análisis de caso.

A lo largo del recorrido de estas páginas, la cuestión del turismo social

se plantea como una política específica tendiente a facilitar el acceso a las prácticas turísticas de aquellos sectores que permanecen margina- dos de su disfrute. Reivindicando los principios humanistas y solidarios del turismo como actividad social, esta concepción fue promovida por la mayoría de los estados de bienestar desde mediados del siglo xx, bajo el principio de garantizar la “igualdad de posiciones” (Dubet, 2011), al reco- nocer al ocio como parte de los derechos sociales de las personas. Como

sucede con otras áreas gubernamentales, esta situación se modifica en

las últimas décadas, cuando los estados desarrollan una reconversión del turismo social como asunto público, asociando los históricos fundamen- tos sociales con otros económicos, vinculados a la competitividad y la rentabilidad del sector turístico, que busca aumentar la demanda comer- cial y, en muchos casos, desalienta la función distributiva. Sin omitir el caso europeo, que ha sido desde sus orígenes el epicen- tro de este tipo de políticas a nivel internacional, el estudio se desarrolla atendiendo a la realidad latinoamericana, a partir de sus particularida- des teóricas y prácticas. El acceso al turismo en América Latina continúa siendo socialmente minoritario y representa una de las tantas desigual- dades que acumulan las personas de bajas posiciones socioeconómicas. El porcentaje de la población que necesita de asistencia pública para va- cacionar sobrepasa los limitados recursos que los estados pueden des-

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Introducción

tinar, además de existir urgencias sociales más elementales a resolver, como la alimentación, la salud, la vivienda y la educación. Las políticas de turismo social, sin significar una resolución al problema de la inequi- dad en el disfrute de las prácticas turísticas, pueden contribuir a un ac- ceso más amplio y equitativo en términos sociales. A pesar de esta singu- laridad, la política turística en general, y el turismo social en particular, constituyen categorías escasamente estudiadas por los cientistas sociales latinoamericanos. Desde esta realidad regional, se presenta a Argentina como estudio de caso, país latinoamericano donde la política de turismo social alcanza su mayor desarrollo. Como un hecho inédito en América, el turismo so- cial irrumpe en la agenda gubernamental en forma contemporánea a las

primeras iniciativas europeas, cuando el primer peronismo (1943-1955) reconoció en el tiempo libre y el ocio un área clave para la intervención del Estado y el desarrollo de políticas públicas tendientes a contribuir al principio de la justicia social. A pesar de la temprana incorporación en la agenda gubernamental, el acceso al ocio en el país sigue estando vedado para aquellos sectores ubicados en las condiciones socioeconómicas más bajas, siendo mínimo el porcentaje de los menores quintiles de ingreso que logra acceder al turismo y a la recreación. Esta situación fundamenta

la importancia de realizar estudios específicos, que analicen el alcance de las políticas actuales y pongan de manifiesto su contribución a la reduc- ción de la inequidad turística. Producir conocimiento que logre testificar

acerca de las desigualdades en hacer efectivo cualquier derecho, que en principio debiera igualar, puede contribuir a la concientización de las so-

ciedades y, así, al impulso de políticas reparadoras. Respondiendo a este relativo vacío cognitivo que circunscribe el análi- sis de la política turística y el turismo social en la región, el libro presenta en primer lugar una explicación analítica, un estudio sobre el estado de

la cuestión, que permite finalmente aportar nuevas categorías de análisis

que contribuyen a la problematización de la cuestión turística como he- cho político y social. En el Capítulo 1 se aportan lineamientos clave para el estudio político del turismo, identificando los orígenes del análisis de

políticas, asociados al Estado benefactor, cuando los estudios dejan de hacer hincapié en la legalidad de los procedimientos para centrarse en los resultados de la acción estatal. Se desarrollan sus principales aportes teóricos con un enfoque de estudio eminentemente práctico, tendiente a contribuir a la solución de problemas sociales y a la toma de decisiones en el ámbito público. Posteriormente se argumenta la necesidad de con-

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textualizar los abordajes, refiriendo en particular a la situación de Amé- rica Latina; se conceptualiza y caracteriza la categoría de política pública para, luego, presentar en detalle el recurso analítico para el estudio de caso, el ciclo de políticas públicas, junto a las variables explicativas, los actores, los recursos y las reglas institucionales. En el Capítulo 2 se aproxima el enfoque de estudio al hecho turís- tico, describiendo su evolución y sus elementos clave, y presentándolo como forma de utilizar el tiempo libre y práctica de ocio, que contribuyen a mejorar la calidad de vida de la población. Partiendo de un enfoque holístico, se arriba a la concepción sistémica del turismo, se analiza su irrupción como asunto público, asociada al proceso de democratización turística que se consolida a mediados del siglo xx, así como su reconver- sión a partir de la hegemonía neoliberal. Finalmente, apartándose de la visión economicista, se explica la categoría de política turística desde un enfoque multidisciplinar, que postula su autonomía a partir de aspec- tos económicos, sociales, culturales y ambientales, señalando cuestiones como: finalidades, organismo rector, instrumentos, destinatarios y tipo- logías. El Capítulo 3 aborda la categoría de turismo social como emergente de la reestructuración de clases que surge con la industrialización, deta- llando distintas proclamaciones que forjaron las condiciones para que el ocio se institucionalice en la mayoría de los estados como derecho hu- mano. En este marco, se argumenta la relatividad de referir al derecho al turismo en países en vías de desarrollo, como los latinoamericanos, en

los cuales significa hacerlo a un derecho limitado a una minoría. En la úl- tima parte se presenta el turismo social como cuestión pública, asociado

a una serie de beneficios directos e indirectos que justifican el inicio de

la acción estatal en el área, así como su continuidad hasta nuestros días, y se desarrolla su devenir histórico, que destaca el origen de estas ini- ciativas en Europa occidental, señalando la función clave que ocupó en estos acontecimientos el entonces Buró Internacional de Turismo Social

(bits).

En el Capítulo 4 se analizan los sistemas de turismo social latinoame- ricanos. Dando cuenta de las particularidades que identifican a la región,

se los aborda como instrumentos contra la inequidad y la exclusión. Una vez señalados sus elementos más destacados, se describen las principales políticas regionales, identificando sus fortalezas y limitaciones, para fi- nalmente enunciar los desafíos que circunscriben su desarrollo, en torno a la necesidad de trabajar en el diseño de políticas ajustadas a las reali-

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dades de cada país, en congruencia con el tejido social al cual responden

y a las demandas de los sectores sociales a los que apoyan. A pesar de las dificultades que se identifican, se explica por qué el turismo social conti- núa significando una oportunidad para el desarrollo regional. El Capítulo 5, estructurado en tres apartados, presenta el estudio de caso: la política de turismo social en Argentina. A partir de los modelos de acumulación que circunscriben la historia contemporánea, en primer

lugar se aborda su contextualización, identificando las tres funciones que

supo cumplir el turismo como asunto público: territoriales (1880-1930), destinadas a consolidar la soberanía nacional en un Estado de incipien- te desarrollo; sociales (1930-1976), vinculadas a la reivindicación de los sectores marginados a partir de la proclamación del derecho a las vaca- ciones; y económicas (desde 1976), asociadas al turismo como factor de crecimiento y de internacionalización. La fase de poscrisis del año 2001

se identifica como un proceso definido en el marco de esta última etapa,

que permite evaluar el impacto del turismo social en la estructura eco- nómica y social del Estado. Luego de abordar su evolución en la agenda

pública, se presenta el análisis de la política de turismo social en este pe- riodo (2002-2015). La evaluación se estructura en función de las diferen- tes etapas que circunscriben el desarrollo de la política y sus elementos

clave, identificando alcances y limitaciones. Finalmente, la investigación

desarrolla un examen del alcance del sistema de turismo social argenti-

no, dando cuenta de que uno de los principales desafíos que debe enfren- tar se ubica en términos de cómo concebir su desarrollo. El libro que se presenta contribuye, en primer lugar, a comprender la problematización del turismo como asunto público desde una pers- pectiva latinoamericana, explicando categorías de análisis que hasta el momento no se habían abordado, como las fuentes de poder intervinien- tes, las disposiciones a nivel institucional destinadas al área, los actores

relevantes, beneficiarios y afectados, los distintos intereses en juego, así

como su contextualización en el devenir histórico. En segundo lugar, y relacionando la política de turismo social con la inequidad desde un en- foque socioeconómico, contribuye a analizar el consumo turístico mino-

ritario y desigual que aún presenta la región, siendo la primera investi- gación en abordar la problemática de la exclusión turística en América Latina, asociada a las tradicionales desigualdades que acumulan los sec- tores ubicados en las posiciones más adversas del entramado social. Fi-

nalmente, coadyuva a identificar la especificidad del sistema de turismo

social argentino, entendiendo tal política como un proceso vinculado a la

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evolución de la estructura social y al desarrollo de determinadas políticas públicas, que supo ser referente en América, alcanzando un grado de de- sarrollo que no se repitió en ningún otro país de la región. Sin pretender exhaustividad, debido a que excede los objetivos de este análisis, para concluir se expone una serie de lineamientos propositivos a fin de con- tribuir al diseño de un sistema de turismo social efectivamente inclusivo, que facilite la participación de la mayoría de los latinoamericanos que aún se encuentran excluidos de su disfrute.

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cAPÍtulo 1 El estudio político del turismo

El análisis turístico desde la ciencia política. una visión integradora

El turismo es un fenómeno que ha sido escasamente abordado desde la ciencia política, por ser considerado un campo de poca profundidad

(Hall, 1998). Desde mediados del siglo xx, el notable crecimiento de la actividad turística ha ocasionado un evidente interés de los gobiernos nacionales, locales e incluso de organismos internacionales ligados al sector. Sin embargo, este reconocimiento no se tradujo en mayor medida en su análisis desde la ciencia política (Matthews y Richter, 1991; Fayos- Solá, 2004; Hall, 2010, 2012; Velasco González, 2011; Scott, 2011). A di- ferencia de otras ciencias sociales, la política ha postergado el análisis del turismo, tanto en sus aspectos teóricos como prácticos. Los primeros abordajes en el área comienzan en 1970, cuando los es-

tudios políticos modifican su perspectiva de análisis y se interesan más

por los aspectos aplicados. A partir de entonces se vislumbra un creci- miento de estas investigaciones, en especial aquellas relacionadas con el abordaje del turismo como factor de desarrollo (Scott, 2011; Hall, 2012). No obstante, el análisis del fenómeno continúa siendo minorita- rio. Matthews y Richter (1991) explican este desinterés con los orígenes de la ciencia política en Occidente, donde el turismo es considerado una simple actividad privada e individualizada. Velasco González (2004, 2011) señala que la ausencia de análisis po- líticos en el área refleja la primacía de la perspectiva económica, que re- duce el turismo a un hecho económico, como bien de consumo ofertado y distribuido por un sector productivo, y adquirido en el mercado por consumidores; y a la política turística a una política económica sectorial.

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