ANO 03

REVISTA
DEZEMBRO 15

28
As demandas
sociais
da democracia
no cabem
no oramento?
(Parte II)

Alexandre Ferraz | Eduardo Fagnani | Jairnilson

Silva Paim | Luciana Jaccoud | Tiago Oliveira

Cdigo ISSN: 2358-0690

Revista eletrnica idealizada e produzida pela
rede Plataforma Poltica Social que rene
cerca de 300 pesquisadores e profissionais de
mais de uma centena de universidades, centros
de pesquisa, rgos do governo e entidades da
sociedade civil e do movimento social.

plataformapoliticasocial.com CDIGO ISSN: 2358-0690

EDITOR Todas as fotos:

Eduardo Fagnani

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JORNALISTA RESPONSVEL
Davi Carvalho
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REVISO
Caia Fittipaldi

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NEPP/Unicamp
Andr Biancarelli
Rede D - IE/Unicamp
Erminia Maricato
USP
Lena Lavinas
UFRJ

revistapoliticasocialedesenvolvimento.com

2
ndice

08
A desigualdade e a poltica social
no debate sobre reforma fiscal
Luciana Jaccoud

A Previdncia social no tem dficit

Eduardo Fagnani

14
22
Seguridade Social, financiamento
e crise do Sistema nico de Sade (SUS)
Jairnilson Silva Paim

28
Programa Seguro-desemprego:
qual a reforma necessria?
Tiago Oliveira e
Alexandre Ferraz
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)
Apresentao
Eduardo Fagnani
Professor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador
do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho (Cesit/IE-Unicamp)
e coordenador da rede Plataforma Poltica Social
(www.plataformapoliticasocial.com).
4
O objetivo de construir uma sociedade
justa requer, dentre tantos desafios, a
preservao da incluso social ocorrida
nos ltimos anos e a defesa dos direitos de
cidadania assegurados pela Constituio
Federal de 1988, marco do processo civi-
lizatrio nacional.
No obstante, ambos os desafios esto
ameaados. A estagnao da economia
corri os avanos sociais recentes, enfra-
quece o governo democraticamente eleito
e amplifica a crise poltica e o eco das aes
antidemocrticas.
Por outro lado, a recesso funcional para
o aprofundamento do projeto liberal, pois
 AP RES ENTA O
no deixa outra sada a no ser a severa
alterao da estrutura dos gastos governa-
mentais exigida h dcadas pelo mercado.
Nos ltimos meses ganhou robustez a viso
de que a estabilizao da dvida pblica
requereria a mudana no contrato social
da redemocratizao. Essa viso adquiriu
novos contornos com a explicitao do
documento Uma Ponte para o Futuro,
divulgado pela Fundao Ulysses Guima-
res, do PMDB.
Dado este cenrio, a Revista Poltica Social
e Desenvolvimento dedica-se a enfrentar
a seguinte questo: As demandas sociais
da democracia no cabem no oramento?.
Na Revista 27, iniciamos este debate. Nesta
Revista 28 damos sequncia, primeira-
mente com o artigo de Luciana Jaccoud
A desigualdade e a poltica social no
debate sobre reforma fiscal. A autora
critica o diagnstico liberal de que a crise
econmica derivaria do desajuste fiscal
provocado pelos gastos com direitos sociais
acolhidos pela Constituio Federal. Esta
perspectiva reafirma a responsabilidade
do Estado brasileiro no enfrentamento
da pobreza, negando, contudo, a continui-
dade e estruturao do sistema de proteo
social tal como vem sendo desenvolvido
desde a Constituio democrtica de
1988. O argumento to simples como
atraente, e to limitado como insuficiente,
sentencia.
Para a autora, a larga e longa experincia
internacional demonstra que as polticas
sociais operam frente a casos e situaes
sociais especficas, como tambm so parte
orgnica de uma trajetria de desenvolvi-
mento ou seja, crescimento socialmente
no predatrio.
Contudo, nesta nova-velha agenda liberal
brasileira, os temas da desigualdade e da
equidade no so contemplados. Uma
agenda de reformas se impe. Porm,
no a agenda do constrangimento das
generosas possibilidades que nos delegou
a proteo social desenhada pela Consti-
tuio de 1988, afirma Jaccoud
Em A Previdncia social no tem dficit,
Eduardo Fagnani, aponta que, em flagrante
confronto com a Constituio da Rep-
blica, desde os anos de 1990, setores da
sociedade esforam-se para comprovar
a inviabilidade financeira da Previdncia,
para justificar nova etapa de retrocesso
nesses direitos. A recorrente recusa em
no reconhecer o que reza a Constituio
Federal conduz ao falso argumento de que
haveria dficit sempre que a contribuio
dos empregados e empregadores para a
previdncia social seja insuficiente para
bancar o conjunto dos benefcios rurais e
urbanos. A parcela que cabe ao estado no
sistema tripartite no considerada como
fonte de receita, sendo contabilizada como
o suposto dficit ou rombo.
Alm disso no se considera que a Previ-
dncia Social parte da Seguridade
Social (artigo 194); e, que, para financiar
a Seguridade Social, os constituintes
de 1988 criaram o Oramento da Segu-
ridade Social (artigo 195) um conjunto
de fontes prprias, exclusivas e dotadas
de uma pluralidade de incidncia. Eles
estabeleceram no Brasil o mecanismo de
5
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)
financiamento tripartite clssico (traba-
lhador, empresa e governo, atravs de
impostos) dos regimes de Welfare State.
Todavia, desde 1989, o Ministrio da Previ-
dncia Social, ao arrepio da Carta, no
contabiliza a contribuio do governo para
o financiamento da Previdncia Social. Da
decorre o suposto rombo. Ainda segundo
o autor, estudos revelam que o Oramento
da Seguridade Social sempre foi superavi-
trio. Portanto, luz da Constituio da
Repblica, no h como se falar em dficit
na Previdncia Social. Na verdade, sobram
recursos que so utilizados em finalidades
no previstas na lei, afirma.
Em Seguridade Social, financiamento e
crise do Sistema nico de Sade (SUS),
Jairnilson Silva Paim, aponta que a insta-
bilidade e a insuficincia do financiamento
impostas ao SUS pelos diversos governos
do ps 1988 inviabilizaram, at o presente,
a construo de um sistema universal de
sade a partir da concepo de Seguri-
dade Social expressa na Constituio da
Repblica. A estrutura tributria inqua,
o exorbitante pagamento de juros da
dvida pblica, as modificaes da legis-
lao desde a Emenda Constitucional
29 de 2001 e as desoneraes fiscais so
determinantes fundamentais do subfi-
nanciamento do SUS. O agravamento da
crise econmica e as dificuldades pol-
ticas desde o processo eleitoral de 2014
reforam um cenrio ainda mais pessi-
mista, onde prevalecem os interesses dos
empresrios da sade. Segundo o autor,
est em curso uma subverso do projeto
constitucional para a sade.
Finalmente, Tiago Oliveira e Alexandre
Ferraz , em Programa Seguro-desem-
prego: qual a reforma necessria?,
reafirmam que a Constituio Federal
de 1988 inaugurou um novo captulo no
processo histrico de construo de um
sistema de proteo social e de garantia
de renda no Brasil. A Carta reconheceu
o seguro-desemprego como direito social
do trabalhador submetido a situao de
desemprego involuntrio, ao tempo que
estabeleceu as fontes de seu financiamento.
O programa atua como estabilizador auto-
mtico dos ciclos econmicos, ao repor uma
parcela da renda do trabalhador demitido;
permite a especializao da mo de obra,
a reteno de competncias e o aumento
da produtividade do trabalho; e influencia
o estabelecimento de um piso salarial no
mercado de trabalho, dificultando abertura
muito expressiva do leque salarial.
No obstante, desde o final de 2014 o
Seguro-Desemprego tambm foi vtima
do ataque ideolgico proposto pelos libe-
rais que passaram a responsabiliz-lo pelo
desarranjo fiscal. Este artigo se contrape a
essa viso que no aprofunda a anlise das
reais causas do crescimento das despesas
com o programa. As recentes restries
nas regras de acesso tiveram como mote
apenas preocupaes de ordem fiscal
de curto-prazo. Elas no enfrentam a
aparente contradio entre baixas taxas
de desemprego e crescimento dos gastos
com o seguro-desemprego. Segundo os
autores, em sntese, foi o aumento do
universo potencial de beneficirios que
pressionou os gastos do programa, e no
uma ocorrncia generalizada de fraudes,
hiptese muito aventada, mas que carece
de maiores evidncias factuais. Por outro
6
 AP RES ENTA O

lado, o desequilbrio financeiro do Fundo

de Amparo ao Trabalhador (FAT) reside,
fundamentalmente, na perda de receitas
a partir de 1994 por conta da criao do
Fundo Social de Emergncia (FSE), que
depois se transformaria na Desvinculao
de Receitas da Unio (DRU). Ademais, o
FAT tambm vem perdendo expressivas
somas de recursos devido s desoneraes
fiscais que atingem diretamente a arreca-
dao proveniente da sua principal fonte
de financiamento.

Boa leitura.

7
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)

A desigualdade
e a poltica social
no debate
sobre reforma fiscal

Aps mais de uma dcada, voltamos

Luciana Jaccoud
Doutora em Sociologia pela Ecole des Hautes Etudes em Sciences
Sociales (EHESS). Tcnica de planejamento e pesquisa do Instituto
de Pesquisa Economia Aplicada (Ipea).
a assistir no debate pblico ao
recrudescimento das crticas s polticas
sociais. Alimentada pelo diagnstico de
que a crise econmica impe urgente
e estruturante ajuste fiscal, retoma-se
a discusso de se as polticas sociais,
acolhidas pela Constituio Federal como
responsabilidade pblica obrigatria, so
financeiramente sustentveis ou mesmo
socialmente desejveis. De fato, tornou-
se usual o argumento de que, ampliadas

8
9
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)

desmesuradamente, as polticas sociais Como resposta aos problemas identifi-

tm causado o descontrole do gasto
pblico. Estariam hoje beneficiando
pblicos que a elas no fazem jus, alm de
ofertarem servios de qualidade duvidosa
e que poderiam ser, em maior ou menor
medida, mais bem geridos pela esfera
privada.
cados, retoma-se a antiga receita da
racionalizao do gasto pblico, tendo
em vista sua maior eficincia, com nfase
na priorizao das ofertas pblicas para
aqueles que de fato delas necessitariam.
Nesta perspectiva, reafirma-se a res-
ponsabilidade do Estado brasileiro no

10
 A DE SIG UAL DADE E A PO L TI CA S OCI AL NO DEBATE S OBRE REF ORMA F I S CAL
enfrentamento da pobreza, negando,
contudo, a continuidade e estruturao do
sistema de proteo social tal como vem
sendo desenvolvido desde a Constituio
democrtica de 1988. A crtica
ampliao da responsabilidade pblica
e construo de um campo adensado
de direitos sociais estendido a todos os
brasileiros sustenta-se, assim, tanto na
reafirmao da natureza essencialmente
compensatria da poltica social, como
na confiana reiterada na esfera privada
e no esforo individual. O argumento
to simples como atraente, e to limitado
como insuficiente.
A larga e longa experincia internacional
demonstra que as polticas sociais
operam no somente frente a casos e
situaes sociais especficas, mas ao
contrrio, so parte orgnica de uma
trajetria de desenvolvimento ou seja,
crescimento socialmente no predatrio.
Como destaca Atkinson em trabalho
recente, no se conhece entre os pases
desenvolvidos, trajetria relevante de
reduo das desigualdades que no tenha
sido acompanhada por expressivos
gastos e adensadas institucionalidades
em polticas sociais (Atkinson, 2015).
No por outro motivo que, mesmo
com taxas reduzidas de crescimento
econmico, confirma-se a expressiva
participao estatal no campo social
entre os pases da OCDE, seja em
termos de magnitude da oferta, seja
no gasto social que lhe d sustentao
(OCDE, 2014). o reconhecimento de
que o desenvolvimento pressupe papel
significativo do Estado na regulao
da vida social, seja para a garantia de
patamares de bem-estar, seja para a
11
manuteno de nveis limitados de
desigualdade social (e no apenas de
renda).
Desde a obra seminal de Esping-Andersen
(e mesmo antes), a sociologia comparada
vem mostrando o papel dos adensados
sistemas de proteo social nas sociedades
modernas. O iderio de sociedade de
indivduos, onde apenas autonomia, o
esforo, o empreendedorismo seriam
tanto molas de crescimento econmico e
de bem-estar social, no encontra ncora
em evidncias (nem mesmo nos EUA
como demonstram no apenas a poltica
de educao, como o recente debate sobre
o acesso sade).
Contudo, na agenda brasileira atual,
educao, sade, assistncia social e
previdncia social passam a ser objeto
de propostas reformistas que visam a
reduzir seu escopo em oferta e pblico
beneficirio. Nesta nova-velha agenda,
a ausncia dos temas da desigualdade
e da equidade revela um debate que,
abstraindo a perspectiva sociolgica,
restringe a anlise da poltica social a uma
dupla dimenso: a individual, afirmada
pela perspectiva do beneficirio, sob o
qual se exercitam critrios de justia
que adequariam a seleo e cobertura; e
a econmica-tributria, aqui limitada ao
esforo do gasto pblico.
Da perspectiva social, entretanto, o
debate se impe em outro registro. A
pobreza, mesmo quando atingindo
apenas parte da sociedade, repercute de
forma ampla na dinmica da vida social.
Como j afirmou Rosanvallon (2011), a
desigualdade vivida solidariamente.
Longe de afetar somente os menos
favorecidos, ela diz respeito sociedade
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)

como um todo e tem efeito deletrio crescente individualizao no prescinde

sobre toda ela. Operar com mais ou
menos igualdade afeta extensamente
a sociabilidade e os vnculos sociais,
tanto na vida privada como pblica,
alterando as formas como se processam e
mediam os conflitos distributivos, e com
impactos que se estendem dos patamares
de violncia urbana legitimidade da
ordem poltica.
A desresponsabilizao das polticas
sociais sobre o nvel e a dinmica das
desigualdades sociais tem consequncias
efetivas e para o conjunto da sociedade.
A sociedade dinmica em contexto de
de amplas polticas de proteo social.
Entre os vrios motivos, cabe lembrar
dois destacados por Castel (2003): em
termos individuais, estar em situao
permanente de insegurana impede tanto
controlar o presente como antecipar
positivamente o futuro em termos
sociais; as polticas sociais fortalecem
a insero dos indivduos, de modo que
possam participar da sociedade em parte
inteira. Ela atua, portanto, como canal
privilegiado de integrao social, fazendo
face aos riscos de fragmentao e ruptura
social que a desigualdade social promove
na medida em que avana.

12
 A DE SIG UAL DADE E A PO L TI CA S OCI AL NO DEBATE S OBRE REF ORMA F I S CAL
Concluindo, cabe lembrar os impactos
diversos das polticas sociais. Para alm
do enfrentamento das situaes de
pobreza, elas operam preventivamente
seja no campo da garantia de renda,
permitindo o enfrentamento dos riscos
de pobreza nas situaes de impedimento
de participao no mercado de trabalho,
seja no dos servios, se voltadas ao
desenvolvimento das capacidades e ao
acesso a oportunidades via ofertas de
educao, sade e cultura. Podem ainda
ter papel expressivo na construo e
melhoria de incluso produtiva, seja
frente aos riscos inerentes a um mundo
do trabalho em rpida transformao,
Neste sentido, uma agenda
de reformas se impe,
mas certamente no
a do constrangimento das
generosas possibilidades que
nos delegou a proteo social
desenhada pela Constituio
de 1988. Mais do que uma
alternativa, este parece
ser o nico caminho para tornar
o Brasil um lugar onde
a dignidade seja afirmada
e permita tanto a confiana
no futuro como o usufruto
e o convvio social. E no apenas
para os pobres, mas para todos
aqueles que no podem ou no
pretendem viver em Miami.
13
seja face populao trabalhadora ainda
inserida em atividades precrias e de
baixa produtividade. Desnecessrio,
por evidente, avanar no argumento
de vnculo entre polticas sociais e
desenvolvimento.
Mas talvez o impacto mais relevante da
proteo ancorada em direitos universais
seja que, ao reconhecer certos padres
de igualdade referentes a condies de
vida, seguranas e oportunidades, e ao
manter em negociao permanente o
seu contedo, as polticas sociais operam
na contramo de heterogeneidades,
hierarquias e desigualdades. Afirmam,
assim, contedos no campo do que
comum e do que coletivo. E neste campo
que valores e vivncias podem afirmar
uma sociedade, uma sociabilidade
que v alm dos indivduos e suas
diferenas. Neste sentido, uma agenda
de reformas se impe, mas certamente
no a do constrangimento das generosas
possibilidades que nos delegou a proteo
social desenhada pela Constituio de
1988. Mais do que uma alternativa, este
parece ser o nico caminho para tornar
o Brasil um lugar onde a dignidade seja
afirmada e permita tanto a confiana
no futuro como o usufruto e o convvio
social. E no apenas para os pobres, mas
para todos aqueles que no podem ou no
pretendem viver em Miami.
BIBLIOGRAFIA
ATKINSON, Anthony. Inequality- what can be done ? Harvard
University Press, Cambridge, 2015.
CASTEL, Robert. L inscurit sociale. Paris, Seuil, 2003.
OCDE. Le Point sur les dpenses sociales. OCDE, novembre 2014
ROSANVALLON, Pierre. La socit des gaux. Paris, Ed Seuil, 2011.
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)
A Previdncia social
no tem dficit1
Eduardo Fagnani
Professor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador
do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho (Cesit/IE-Unicamp)
e coordenador da rede Plataforma Poltica Social Caminhos para
o Desenvolvimento (www.plataformapoliticasocial.com).
14
As conquistas do movimento social das
dcadas de 1970 e 1980 contrariaram os
interesses dos detentores da riqueza. Em
grande medida, isso se devia ao fato de que
mais de 10% do gasto pblico federal em
relao ao PIB passou a ser vinculado cons-
titucionalmente Seguridade Social. Desde
a Assembleia Nacional Constituinte at
os dias atuais, esses setores desenvolvem
ativa campanha difamatria e ideolgica
orientada para demonizar a Seguridade
Social e, especialmente, o seu segmento
da Previdncia Social, cujo gasto equivale
a 8% do PIB.
15
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)
Nesta campanha prepondera o vale-
-tudo para recapturar esses recursos. Em
flagrante confronto com a Constituio da
Repblica, especialistas esforam-se para
comprovar a inviabilidade financeira da
Previdncia, para justificar nova etapa de
retrocesso nesses direitos.
O objetivo deste artigo assinalar que no
existe dficit na previdncia, caso seja
considerado o que a Constituio da Rep-
blica Federativa do Brasil manda fazer e o
modo como determina que sejam execu-
tados os procedimentos.
O modelo tripartite
de finaciamento
da Seguridade
A Seguridade Social ao mesmo tempo o
16
mais importante mecanismo de proteo
social do Pas e um poderoso instrumento
do desenvolvimento. Alm de transfe-
rncias monetrias para a Previdncia
Social (Rural e Urbana), contempla a
oferta de servios universais proporcio-
nados pelo Sistema nico de Sade (SUS),
pelo Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS), pelo Sistema nico de Segu-
rana Alimentar e Nutricional (Susan)
e pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), com destaque para o programa
seguro-desemprego.
Para financiar a Seguridade Social (artigo
194 da Constituio Federal), os consti-
tuintes de 1988 criaram o Oramento da
Seguridade Social (artigo 195) um conjunto
de fontes prprias, exclusivas e dotadas de
uma pluralidade de incidncia. As contri-
buies sociais pagas pelas empresas sobre
a folha de salrios, o faturamento e lucro,
 A PR E V ID NCI A SOCI AL NO TEM DF I CI T.
e as contribuies pagas pelos trabalha-
dores sobre seus rendimentos do trabalho
integram esse rol exclusivo de fontes do
Oramento da Seguridade Social, com
destaque para:
Receitas da Contribuio previden-
ciria para o Regime Geral da Previdncia
Social (RGPS) pagas pelos empregados e
pelas empresas;
Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido das Empresas (CSLL);
Contribuio Social Para o Financia-
mento da Seguridade Social, cobrada sobre
o faturamento das empresas (Cofins);
Contribuio para o PIS/Pasep para
financiar o Programa do Seguro-Desem-
prego e para financiar os programas de
desenvolvimento do BNDES, igualmente
cobrada sobre o faturamento das empresas;
Receitas das contribuies sobre
concurso de prognsticos e as receitas
prprias de todos os rgos e entidades
que participam desse Oramento.
Destaque-se que a Contribuio Social
sobre o Lucro Lquido das Empresas
(CSLL) e a Contribuio Social para o
Financiamento da Seguridade Social,
cobrada sobre o faturamento das empresas
(Cofins) foram criadas pelos constituintes
em 1988 para financiar os benefcios tpicos
da Seguridade Social (Previdncia Rural,
Benefcio de Prestao Continuada e SUS,
pblico, gratuito e universal). Essas contri-
buies estavam previstas no documento
Esperana e mudana: uma proposta de
17
governo para o Brasil (PMDB, 1982).
Com o Oramento da Seguridade Social,
os constituintes estabeleceram o meca-
nismo de financiamento tripartite clssico
(trabalhador, empresa e governo, atravs
de impostos) dos regimes de Welfare State.
Estudos realizados pelo IPEA (2006)
demonstram que para um conjunto de
quinze pases da OCDE, em mdia, os
gastos com a Seguridade Social repre-
sentam 27,3% do PIB e so financiados por
38% da contribuio dos empregadores;
22% pela contribuio dos empregados; e
36% da contribuio do governo (atravs
de impostos gerais pagos por toda a
sociedade). Em cinco pases (Dinamarca,
Irlanda, Luxemburgo, Reino Unido e
Sucia), a participao do governo rela-
tivamente mais elevada.
No Brasil, a contribuio estatal que deve
integrar essas contas muito pequena.
Em 2012, de um total de R$ 317 bilhes
utilizados para pagar benefcios previden-
cirios, as contribuies exclusivamente
previdencirias (empresas e trabalha-
dores) somaram R$ 279 bilhes (88% do
total). A parcela estatal propriamente dita
seria de apenas 12%, um montante muito
inferior tera parte (33%) que caberia
numa conta tripartite.
Se nessa conta fossem consideradas as
renncias fiscais, outros R$ 22 bilhes
comporiam as receitas previdencirias,
cabendo ao Tesouro to somente comple-
mentar 5% do total das despesas previden-
cirias. Uma conta insignificante, de R$ 16
bilhes, 0,33% do PIB (ANFIP, 2013).
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)
Por tanto, os constituintes de 1988
seguiram a experincia internacional
clssica e ratificaram o sistema tripartite
introduzido por Getlio Vargas na dcada
de 1930 e seguido desde ento, inclusive
pela ditadura civil e militar.
Os reformadores de 1988 vincularam cons-
titucionalmente recursos do Oramento da
Seguridade Social, para evitar uma prtica
corrente na Ditadura Militar: a captura,
pela rea econmica, de fontes de finan-
ciamento do gasto social. Naquela poca,
em vez de a poltica econmica financiar a
poltica social, a poltica social financiava
a poltica econmica. Aquela lgica inver-
tida assim continuou (invertida) pelos
governos democrticos a partir de 1990.
Dficit e Contribuio
do Governo
Desde 1989 nunca se cumpriu rigorosa-
mente o que reza a Constituio da Rep-
blica, no que diz respeito aos princpios da
Organizao, Financiamento e Controle
Social da Seguridade Social (consultar
FAGNANI E TONELLI VAZ, 2013). Como
mencionado, o artigo 194 da Constituio
Federal declara que a Previdncia Social
parte integrante da Seguridade Social
e conta com recursos do Oramento da
Seguridade Social (artigo 195).
Contrariamente ao que determina a Cons-
tituio os Poderes Executivo (MPAS,
MPOG, MF e BC) e Legislativo no consi-
deram a Previdncia como parte da Segu-
ridade Social. Desde 1989, o MPAS adota
critrio contbil segundo o qual a susten-
tao financeira da Previdncia depende
exclusivamente das receitas prprias do
setor. Esse critrio leva, inexoravelmente
ao dficit do Regime Geral de Previdncia
Social (Urbano e Rural).
Essa prtica contbil s serve, unicamente,
para criar, alardear um falso dficit e justi-
ficar mais reformas com corte de direitos.
So invencionices, pois desconsideram os
artigos 165, 194, 195 e 239 da Constituio
da Repblica.
A Seguridade Social
Superavitria
O governo jamais organizou a Seguri-
dade Social e apresentou o Oramento da
Seguridade como ordenam os dispositivos
constitucionais mencionados. Alguns espe-
cialistas (GENTIL, 2007) e instituies
tm desenvolvido esforo metodolgico
nesse sentido. Esses estudos revelam
que o Oramento da Seguridade Social
sempre foi superavitrio. Em 2012, por
exemplo, apresentou saldo positivo de R$
78,1 bilhes (as receitas totalizaram R$
590,6 bilhes e as despesas atingiram R$
512,4 bilhes) (ANFIP, 2013)(Tabela 1).
Portanto, luz da Constituio da Rep-
blica, no h como se falar em dficit na
Previdncia Social. Na verdade, sobram
recursos que so utilizados em finalidades
no previstas na lei. Assim, como ocorria
na ditadura, a Seguridade Social continua
a financiar a poltica econmica.
18
 A PR E V ID NCI A SOCI AL NO TEM DF I CI T.

TABELA 1: RECEITAS, DESPESAS E RESULTADO DO ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL 2008 A 2012.

Fonte: : ANFIP (2013)

Notas: (1) Apenas a receitas previdencirias lquidas; (2)
acrescidas das compensaes pela desonerao da folha,
sendo R$ 1,7 bilho transferido pelo Tesouro e R$ 2,4 bilhes
de compensaes no repassadas; (3) A CPMF foi extinta em
2007, as arrecadaes posteriores referem-se a fatos geradores
ocorridos antes; (4) inclui contribuies sobre concursos de
prognsticos; (5) corresponde s despesas com Encargos
Previdencirios da Unio anistia e outras indenizaes; (6)
Inclui as despesas de pessoal ativo e todas as demais despesas
de custeio e investimento. Fonte: SIAFI. extrao Siga Brasil e
para os dados do RGPS, o fluxo de caixa do MPS.

19
 A S D E M A N D A S S O C I A IAS PR
D AE VDID
E NCI
MOCA R ASOCI
C I A AL
Captura de Recursos
da Seguridade Social
O Oramento da Seguridade Social tem-se
mantido superavitrio, mesmo com a insti-
tuio da atual Desvinculao das Receitas
da Unio (DRU), em 1994, que captura 20%
dessas receitas para serem aplicadas livre-
mente pela rea econmica. Com subtrao
de recursos e com muitas manobras que
inflavam artificialmente as despesas,
fizeram da Seguridade uma importante
fonte para o ajuste fiscal do perodo. S em
2012, a DRU retirou da Seguridade Social
R$ 52,6 bilhes. O acumulado, s para o
perodo 2005-2012, totaliza mais de R$ 286
bilhes (ANFIP, 2013).
Da mesma forma, o Oramento da Seguri-
dade Social tem-se mantido superavitrio
20
N NO
O C ATEM
B E MDF
N OI CI
OR T. A M E N T O ? ( P A R T E I I )
mesmo com o aprofundamento da pol-
tica de concesso de isenes fiscais para
setores econmicos selecionados iniciado
nos anos de 1990, quando, por exemplo,
o setor do agronegcio foi isentado de
contribuir para a Previdncia Rural. Essa
poltica foi aprofundada a partir de meados
da dcada passada. Em 2012, as isenes
tributrias concedidas sobre as fontes
da Seguridade Social (CSLL, PIS/Pasep,
Cofins e Folha de Pagamento) totalizaram
R$ 77 bilhes (1,7% do PIB). Em 2013 a
ANFIP previa que elas atingiriam 2,7% do
PIB no ano seguinte (ANFIP, 2013).
Assim como a DRU, esse processo tambm
deprime o supervit da Seguridade Social
e poder comprometer sua sustentao
financeira no futuro.
 A PR E V ID NCI A SOCI AL NO TEM DF I CI T.
 Previdncia parte
A renncias, necessrio acrescer a contri-
da Seguridade Social
Em 1988, a sociedade concordou em asse-
gurar proteo velhice para milhes de
trabalhadores rurais que comearam a
trabalhar nas dcadas de 1940, sem registro
na carteira e em condies de semiescra-
vido. Houve naquele momento um pacto
social para resgatar uma injustia histrica
cometida contra esse segmento.
Por outro lado, a Carta de 1988 fixou uma
contribuio com base muito limitada para
financiar o estoque de trabalhadores rurais
e o fluxo de novos beneficirios. Essa base
de contribuio ainda mais restringida
pelas isenes fiscais dadas ao agrone-
gcio exportador (Emenda Constitucional
33/1997). Entretanto a COFINS e a CSLL,
criadas em 1988, suprem o finaciamento
deste benefcio tpico da seguridade. Essas
contribuies foram institudas para que
o estado cumpra sua parte no sistema
tripartite.
Em suma, luz da Constituio da Rep-
blica, no se pode considerar a Previ-
dncia Social apartada da Seguridade
Social. Mais especificamente, no se pode
excluir o financiamento da Previdncia
Social (Rural e Urbana) do conjunto de
fontes que integram o Oramento da
Seguridade Social que sempre foi supe-
ravitrio. Portanto, no h como se falar
em dficit na Previdncia Social.
Nas contas dos resultados financeiros
do RGPS apresentados pelo MPAS, alm
da devida e pronta compensao das
21
buio do Estado, para complementar
a base de financiamento tripartite do
modelo. Se as contas da previdncia social
fossem assim apresentadas, o mito do
dficit estaria desmascarado.
NOTAS
1 Artigo escrito para o projeto Poltica, Planejamento e Gesto
das Regies e Redes de Ateno Sade no Brasil (Regio e
Redes Caminho para a Universalizao da Sade no Brasil).
Baseado em Fagnani e Tonelli Vaz (2013).
REFERNCIAS
ANFIP (2013). Anlise da Seguridade Social 2012. Associao
Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil e
Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social Braslia:
ANFIP, 2013, 131 p.
FAGNANI, E. e TONELLI VAZ, F. (2013). Seguridade social, direitos
constitucionais e desenvolvimento. In: FAGNANI. E. & FONSECA, A
(ORG). (2013 - B). Polticas sociais, universalizao da cidadania
e desenvolvimento: educao, seguridade social, infraestrutura
urbana, pobreza e transio demogrfica. So Paulo, Fundao
Perseu Abramo (ISBN, 978-85-7643-178-7).
GENTIL, Denise, L. (2007) Poltica econmica e Seguridade Social
no perodo ps-1994. Carta Social e do Trabalho, n.7. Campinas:
Instituto de Econmica da Unicamp: Centro de Estudos Sindicais
e do Trabalho. Publicao eletrnica (www.eco.unicamp.br)
IPEA (2006). Brasil o estado de uma nao mercado de
trabalho, emprego e informalidade. Tafner, P (editor). Braslia:
Ipea.
PMDB (1982). Esperana e mudana: uma proposta de governo
para o Brasil. Revista do PMDB, ano II, n. 4. Rio de Janeiro:
Fundao Pedroso Horta.
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)

Seguridade social,
financiamento e crise
do Sistema nico
de Sade (SUS)

Jairnilson Silva Paim Um sistema de sade, objeto de polticas

Professor titular no Instituto de Sade Coletiva da Universidade
Federal da Bahia (UFBA) e coordenador do Grupo de Pesquisa em
Planificao, Gesto e Avaliao em Sade.
pblicas, apresenta um conjunto de reas-
-problema tais como infraestrutura, gesto,
organizao, financiamento e modelo de
ateno. Contudo, na presente conjuntura,
questo do financiamento da sade adquire
proeminncia, diante dos retrocessos
impostos Seguridade Social no Brasil. Na
realidade, a instabilidade e a insuficincia
do financiamento impostas ao SUS pelos
diversos governos do ps-1988 inviabi-
lizaram, at o presente, a construo de
um sistema universal de sade a partir da
concepo de Seguridade Social expressa

22
Foto: CCO

23
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)
na Constituio da Repblica.
No Brasil, a estrutura tributria inqua,
o exorbitante pagamento de juros da
dvida pblica e as modificaes da legis-
lao desde a Emenda Constitucional 29
de 2001 so determinantes fundamen-
tais do subfinanciamento do SUS. Alm
disso, manobras de parlamentares e de
governos reproduzem desigualdades na
alocao, transferncia e aplicao dos
recursos obtidos. Mesmo o dispositivo
constitucional que permitiria taxar as
grandes fortunas no Brasil jamais foi
regulamentado.
Apesar de toda a gritaria de empresrios e
da reverberao do impostmetro pela
mdia, quem mais paga impostos no Brasil,
proporcionalmente, so os mais pobres
e justamente os mais prejudicados no
acesso e qualidade dos servios pblicos,
inclusive no SUS. E a desonerao fiscal
para empresas, assegurada pelo governo
nos ltimos anos, comprometendo fontes
de financiamento da Seguridade Social
(PIS/PASEP, Cofins, CSLL, folha de paga-
mento, etc.), s fez reduzir recursos para
os servios sociais, como o financiamento
do SUS.
Do mesmo modo, a Desvinculao das
Receitas da Unio (DRU) tem permitido que
o governo federal retire 20% do oramento
para outros fins. S em 2012 a DRU seques-
trou a quantia de R$ 52,6 bilhes da Segu-
ridade Social, acumulando para o perodo
2005-2012 uma apropriao indevida de
mais de R$ 286 bilhes (FAGNANI, 2014).
E esta sangria de recursos no para por a,
embora o prazo de vigncia da EC 68/11,
24
aprovada no Governo Dilma, se encerre no
final deste ano. O Executivo enviou Projeto
de Emenda Constitucional (PEC 87/15)
para o Congresso Nacional visando a pror-
rogar a DRU at 31/12/2023, aumentando
a desvinculao para 30% (SCAFF, 2015).
neste contexto que,
hibernados por mais de
uma dcada de crescimento
econmico, os terroristas do
mercado ressuscitaram, pois
se abriu uma nova temporada
de oportunidades para dar
sequncia a um processo
iniciado h mais de duas
dcadas, de aprofundar o
projeto liberal no Brasil.
No caso do SUS, a situao do financia-
mento no melhorou nos anos de 2014 e
2015. De acordo com a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) o valor total do ora-
mento destinado aos gastos do governo
federal em 2014 correspondia a R$ 2,5
trilhes, dos quais R$ 1,8 trilho vincula-
va-se ao oramento fiscal, seguridade social
e investimento de empresas estatais. J R$
654,7 bilhes foram reservados aos bancos
para o pagamento de juros e amortizaes
da dvida pblica, enquanto que para a
sade foram previstos R$ 106 bilhes, ou
seja, seis vezes menos que o apropriado
pelos banqueiros e rentistas (RADIS, 2014).
Entre 1995-2014, o gasto do Ministrio da
 SE G URIDADE SOCIAL , FINANCI AMENTO E CRI S E DO S I S TEMA NI CO DE S A DE (S U S )
Sade (MS) com aes e servios mante-
ve-se em torno de 1,7% do PIB, enquanto o
pagamento feito de juros da dvida pblica
representou em mdia 6,5% do PIB nesse
perodo (MENDES, 2015).
Estudos indicam que o governo deixou
de arrecadar R$ 327,17 bilhes a ttulo de
desoneraes e subsdios para os empre-
srios, valor muito maior que aquele
destinado a sade e educao (R$ 197,74
bilhes). Somente para as montadoras as
desoneraes cresceram 38,68% acima da
inflao entre 2011 e 2014 (RADIS, 2014).
O Governo federal deixou de arrecadar
em 2014 apenas em contribuies sociais
R$ 136,5 bilhes, recursos que deveriam
ser destinados Seguridade Social e,
25
consequentemente, ao SUS (RADIS, 2015).
Assim, a participao relativa da Unio no
financiamento do SUS vem decrescendo,
sistematicamente, passando de 72% em
1993 para 42,93% em 2013 (CONASS, 2015).
Portanto, as contradies verificadas no
financiamento da sade no Brasil vincu-
lam-se, em ltima instncia, s injustias
produzidas pela estrutura tributria e
por uma dvida pblica nunca auditada.
Entidades como a Associao Brasileira
de Sade Coletiva (Abrasco), Associao
Brasileira de Economia em Sade (Abres)
e Centro Brasileiro de Estudos de Sade
(Cebes) indicam as razes do subfinancia-
mento da sade e tm apostado em algumas
alternativas. Portanto, enfrentar a questo
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)
do financiamento do SUS implica pensar
e agir para alm do setor sade.
O agravamento da crise econmica, a
ameaa de uma crise social e as dificul-
dades polticas desde o processo eleitoral
de 2014 reforam um cenrio pessimista,
sobretudo diante do ajuste fiscal, do
aumento da taxa de juros e das restries
do apoio da base parlamentar do governo
Dilma, conduzindo a economia recesso.
Enfim, o balano das foras polticas e ideo-
lgicas em relao Reforma Sanitria
Brasileira (RSB) e defesa do SUS muito
assimtrico. A favor do SUS encontram-se
tcnicos, pesquisadores, trabalhadores de
sade e intelectuais vinculados ao Cebes,
Abrasco, Abres, dentre outras entidades,
movimentos sociais e segmentos dos
partidos PSOL, PT, PC do B, PCB, PDT,
PSB, PSTU, Rede, dentre outros.
E permanecem contra a RSB e o SUS o
empresariado da sade, articulado ao
capital financeiro (operadoras de planos
de sade) e ao capital industrial (medica-
mentos, equipamentos, kits diagnsticos,
descartveis, etc.), a mdia, a publicidade,
o Banco Mundial e outros organismos
internacionais, corporaes profissionais,
oligarquias, setores clientelistas e fisiol-
gicos, alm dos partidos de direita, mesmo
com nomes simpticos como democrata,
republicano, progressista, cristo,
solidariedade, etc.
26
 SE G URIDADE SOCIAL , FINANCI AMENTO E CRI S E DO S I S TEMA NI CO DE S A DE (S U S )
A anlise da conjuntura refora o que
se vinha alertando nos ltimos anos em
artigos e entrevistas sobre a crise do SUS.
A crueza dos fatos produzidos desde o final
de 2014 ilustra a gravidade da situao
atual: est em curso uma subverso do
projeto constitucional para a sade. Esta a
concluso da Abrasco e de outras entidades
do movimento da RSB que defendem um
SUS pblico, universal e igualitrio quando
formularam a seguinte pergunta:
A quem interessa fragmentar os usurios
do SUS, subfinanciar o sistema, abrir a
assistncia mdica ao capital estrangeiro,
tudo numa s tacada, sem dilogo com
seus usurios, os movimentos populares
de sade, os estudiosos e os pesquisadores
da Sade Coletiva, os conselhos de sade,
os trabalhadores do SUS? (ABRASCO et
al., 2015)
Certamente no apenas um deputado
nefasto que insiste em permanecer no
poder. a interveno via legislativo de
operadoras de planos privados de sade
que financiaram as campanhas das eleies
de 2014, especialmente a operadora vincu-
lada a um dos maiores bancos brasileiros
que tem presena em todos os muni-
cpios e na rea econmica do governo.
A presena do titular do Ministrio da
Fazenda deixa na poltica de ajuste e no
contingenciamento de recursos para o SUS
a marca do seu banco original, pois como
filho prdigo retornar casa paterna
depois do estgio na burocracia federal
j cacifado com o treinamento em servio
e aps um rpido perodo de quarentena
formal. o transformismo de sujeitos pol-
ticos que fragiliza a luta dos trabalhadores,
27
sacrificando o atendimento das neces-
sidades e direitos sociais da maioria da
populao brasileira. Enfim, o capital
financeiro que no aparece nos noticirios,
mas se manifesta atravs da mdia quando
denuncia as mazelas do SUS e defende
a manuteno da DRU, restringindo as
polticas sociais no Brasil.
Portanto, a luta poltica de todos que
sofrem as consequncias trgicas desse
modelo econmico e da sua configurao
no projeto mercantilista da sade em curso
que tem a potencialidade de alterar a corre-
lao de foras e o binmio da conservao-
-mudana da revoluo passiva brasileira.
REFERNCIAS
ABRASCO, ABRS, AMPASA, APSP, CEBES, IDISA, REDE UNIDA, SBB.
Em defesa do SUS universal e igualitrio. A PEC 451 viola o direito
sade e promove a segmentao do SUS. 2015.
CONASS. Carta Nao. Joo Pessoa, Paraba, 10 de junho de
2015.
FAGNANI, E. Fragmentao da luta poltica e agenda de
desenvolvimento: notas e provocaes para impulsionar o
debate. Texto para Discusso # Plataforma Poltica Social. (Texto
elaborado como contribuio para o debate promovido pelo
Movimento da Reforma Sanitria Brasileira, integrado por vrias
entidades que historicamente atual em defesa da Sade Coletiva
no Brasil).s/l, 16 de junho de 2014.17p.
MENDES, A. Por trs do ajuste fiscal o que se tem menos sade.
www.cebes.org.br (Acesso em 19/6/2015).
RADIS, 137, fevereiro 2014. www.ensp.fiocruz.br/radis
RADIS 150, maro de 2015 www.ensp.fiocruz.br/radis
SCAFF, F.F. A DRU, os direitos sociais e o pagamento dos juros da
dvida. www.abrasco.org.br (acesso em 22/7/2015)
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)

Programa
Seguro-desemprego:
qual a reforma
necessria?

Tiago Oliveira A Constituio Federal de 1988 inaugurou

Doutor em Desenvolvimento Econmico pelo IE/UNICAMP.
Alexandre Ferraz
Doutor em Cincia Poltica pela FFLCH/USP.
um novo captulo no processo histrico
de construo de um sistema de proteo
social e de garantia de renda no Brasil.
Ao incorporar o conceito de Seguridade
Social como princpio organizador da
proteo social brasileira, a Carta Magna
procurou articular as polticas de previ-
dncia social, assistncia social, sade e
seguro-desemprego, ampliando considera-
velmente o acesso a estas polticas e dotan-
do-as de novas formas de gesto mais

28
Foto: CCO

29
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)

descentralizadas e com maior participao o seu surgimento as oscilaes do desem-

social , assim como de oramento prprio
com fontes exclusivas e diversificadas de
financiamento. Assim, pode-se dizer que a
Constituio de 1988 formatou as bases de
um sistema de proteo social de vocao
universal, com o que redefiniu o alcance
da cidadania no pas, conforme sugerem
Delgado, Jaccoud e Nogueira (2009).
prego em sintonia com os ciclos econ-
micos da dcada de 1980, o que, em alguns
momentos, provocou um deslocamento
do seu nvel para patamares elevados, e o
crescimento da informalidade, alimentado
pela dificuldade do trabalhador demitido
em transitar para uma situao de desem-
prego aberto.

O Programa Seguro-desemprego foi criado A Constituio Federal de 1988 reconheceu

em 1986, pelo Decreto-lei n 2.284, no
contexto do Plano Cruzado e da centra-
lidade do combate inflao no debate
econmico e na agenda governamental.1 No
mercado de trabalho, contriburam para
o seguro-desemprego como direito social
do trabalhador submetido a situao de
desemprego involuntrio, ao tempo que
estabeleceu as fontes de seu financiamento,
o PIS Programa de Integrao Social e

30
 PRO G R AM A SE G UR O - DESEMP REGO: QU AL A REF ORMA NECES SRI A?
o Pasep Programa de Formao do Patri-
mnio do Servidor Pblico, posteriormente
regulamentadas pela Lei n 7.998/90, que
criou o Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT). Nesse quesito, convm destacar
que o texto constitucional prev ainda a
Reconhecer os aludidos avanos
no implica desconsiderar
a pouca aderncia do programa
a um mercado de trabalho
de perfil subdesenvolvido,
onde persistem altos nveis
de rotatividade e informalidade,
desemprego estrutural
e baixos salrios. Conforme
se apontou em outra ocasio,
na comparao internacional,
o seguro-desemprego brasileiro
possui baixas taxas de cobertura
e de reposio salarial,
e, principalmente, uma curta
durao, insuficiente para
atender o desemprego de mdia
e de longa durao
criao de uma contribuio adicional para
as empresas que apresentam ndices de
rotatividade superiores mdia do setor
(Art. 239, 4). Este dispositivo, at o
momento no regulamentado, teria o duplo
benefcio de desincentivar a rotatividade
no mercado de trabalho e de dar maior
sustentabilidade financeira ao programa.
31
O fato que a Constituio Federal de 1988
lanou as bases para a edificao de um
sistema pblico de emprego no Brasil, tal
como hoje ele se organiza.
Nos anos seguintes, o universo potencial
de beneficirios do seguro-desemprego
foi ampliado para alm do pblico-alvo
tradicional, ou seja, o trabalhador desem-
pregado demitido sem justa causa. Em
1992, passaram a fazer jus ao benefcio
os pescadores artesanais impedidos de
exercer a sua atividade profissional durante
o perodo de defeso. Em 1999, instituiu-se
a bolsa de qualificao profissional, bene-
fcio voltado para trabalhadores que tm
o seu contrato de trabalho suspenso,
mediante acordo ou conveno coletiva,
e que frequentam cursos de qualificao
profissional oferecido pelo empregador.
Em 2001, as empregadas domsticas foram
incorporadas ao universo de benefici-
rias potenciais do seguro-desemprego.2.
Dois anos mais tarde, em 2003, foi criado
o seguro-desemprego para o trabalhador
resgatado de regime de trabalho forado
ou da condio anloga do escravo.
Reconhecer os aludidos avanos no
implica desconsiderar a pouca aderncia
do programa a um mercado de trabalho
de perfil subdesenvolvido, onde persistem
altos nveis de rotatividade e informa-
lidade, desemprego estrutural e baixos
salrios. Conforme se apontou em outra
ocasio, na comparao internacional,
o seguro-desemprego brasileiro possui
baixas taxas de cobertura e de reposio
salarial, e, principalmente, uma curta
durao, insuficiente para atender o
desemprego de mdia e de longa durao
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)
(FERRAZ; OLIVEIRA, 2015).
No perodo recente, a manifestao de
uma aparente contradio, qual seja, a
ocorrncia simultnea de baixas taxas
de desemprego e crescimento do nmero
de segurados e dos benefcios pagos pelo
Seguro-desemprego, motivou sucessivas
revises das regras de acesso ao benefcio
com o objetivo de conter a ampliao dos
gastos com o programa.
Nesse sentido, destacam-se as seguintes
iniciativas:
i) obrigatoriedade da participao do
trabalhador desempregado em cursos de
qualificao profissional5;
ii) diminuio da taxa de reposio salarial,
a partir da alterao da correo das faixas
usadas para calcular o valor do benefcio;6
iii) aumento do tempo mnimo de vnculo
empregatcio exigido para o primeiro e o
segundo acessos ao seguro-desemprego7
(FERRAZ; OLIVEIRA, 2015).
Salientou-se que a contradio entre baixas
taxas de desemprego e crescimento dos
gastos com o seguro-desemprego somente
aparente. Convm explicitar o porqu.
Em primeiro lugar, preciso entender a
natureza do fenmeno da queda das taxas
de desemprego no perodo recente. Este
indicador uma razo entre o nmero de
desempregados, no numerador, e a popu-
lao economicamente ativa, no denomi-
nador. Portanto, o seu comportamento
pode ser resultado de um aumento (ou
diminuio) do nmero de desempregados,
32
da populao economicamente ativa, ou de
ambos os movimentos. Assim, uma anlise
mais cuidadosa das estatsticas de mercado
de trabalho indica que as menores taxas de
desemprego apresentadas pelo mercado de
trabalho brasileiro nos anos mais recentes
devem-se no tanto a uma ampliao da
ocupao (que cresceu a taxas menores
ps-crise de 2008), mas sim a uma queda
da populao economicamente ativa, ou
seja, da taxa de participao.
Em segundo lugar, cumpre chamar a
ateno para o fato de que as menores taxas
de desemprego vieram acompanhadas por
um crescimento espetacular dos vnculos
empregatcios formais no mercado de
trabalho. De acordo com a Relao Anual
de Informaes Sociais (Rais), desde o
incio da dcada passada, houve uma
incorporao no mercado de trabalho
Por outro lado,
a taxa de rotatividade
permaneceu alta no perodo
em tela. De acordo com
o Departamento Intersindical
de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos (Dieese),
tal taxa, desconsiderando
os desligamentos motivados
por falecimento, aposentadoria,
transferncia e demisso
a pedido do trabalhador, foi
estimada em 40,9% em 2003,
contra 43,1% em 2014.
 PRO G R AM A SE G UR O - DESEMP REGO: QU AL A REF ORMA NECES SRI A?

formal brasileiro de aproximadamente 40,9% em 2003, contra 43,1% em 2014.

20 milhes de pessoas, alcanando a marca
de quase 40 milhes de vnculos celetistas Ora, sabido que o fato gerador primordial
ativos em 2014 (Ver Grfico 1 ao lado). A de exigibilidade para o seguro-desemprego
informalidade, por seu turno, segundo a a demisso sem justa causa. A incorpo-
Pesquisa Nacional por Amostra de Domic- rao de uma parcela expressiva de traba-
lios (Pnad), regrediu, no mesmo intervalo lhadores no mercado de trabalho formal,
de tempo, de algo em torno de 58,0% para associada permanncia de altas taxas de
aproximadamente 46,0%.6 rotatividade e a uma poltica de valorizao
do salrio mnimo (que serviu de base para
Por outro lado, a taxa de rotatividade o reajuste do valor do benefcio at 2013),
permaneceu alta no perodo em tela. De explicam, portanto, o aumento dos gastos
acordo com o Departamento Intersindical com o Seguro-desemprego no perodo
de Estatstica e Estudos Socioeconmicos recente. Em outras palavras, foi o aumento
(Dieese), tal taxa, desconsiderando os do universo potencial de beneficirios que
desligamentos motivados por falecimento,
Grfico 1 Evoluopressionou os gastos do programa, no lado
do Seguro-desemprego
aposen-tadoria, transferncia e demisso
Brasil das despesas, e no uma ocorrncia genera-
1995/2014
a pedido do trabalhador, foi estimada em lizada de fraudes, hiptese muito aventada,

GRFICO 1 EVOLUO DO SEGURO-DESEMPREGO BRASIL 1995/2014

Fonte: Ferraz e Oliveira (2015). Obs.: O emprego formal refere-se apenas aos vnculos celetistas.

45.000.000 120,0
40.000.000
100,0
35.000.000
30.000.000 80,0
25.000.000
60,0
20.000.000
15.000.000 40,0
10.000.000
20,0
5.000.000
0 0,0
1995
1996
1997
1998
1999

2001

2003

2005
2006
2007
2008
2009

2011

2013
2000

2002

2004

2010

2012

2014

Segurados Emprego Formal

Demi>dos Sem Justa Causa Segurados/Emprego Formal

Segurados/Demi>dos Sem Justa Causa

33
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)

mas que carece de maiores evidncias Abono Salarial e o Seguro-desemprego,

factuais. O Grfico 1 abaixo mostra que
h uma relativa estabilidade nas relaes
entre segurados e emprego formal e entre
segurados e demitidos sem justa causa
entre 1995 e 2014.
Posto isto, no h como ignorar que o FAT
apresenta um desequilbrio financeiro
preocupante, ainda mais se se consideram
as enormes lacunas que o sistema pblico
de emprego ainda apresenta no Brasil. As
razes para tanto devem ser buscadas,
fundamentalmente, no lado das receitas
que compem o aludido fundo.
Os dados financeiros do FAT revelam que
os recursos do PIS/Pasep nunca foram
suficientes para cobrir os gastos com o
sendo sempre necessria a sua complemen-
tao com receitas financeiras prprias,
provindas principalmente do patrimnio
do FAT alocado no BNDES.
As receitas totais, porm, as quais, alm do
componente financeiro, so acrescidas de
multas e juros e da receita de contribuies
sindicais, sempre foram em montante
adequado para financiar o Fundo, que teve
aumento crescente de patrimnio at 2013.
A partir de 1994, o FAT comeou a perder
parte expressiva das suas receitas, devido
criao do Fundo Social de Emergncia
(FSE), que depois se transformaria na
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU).
Para que se tenha ideia mais precisa do
impacto da DRU, estima-se que ela retirou

Desonerao PIS/Pasep 11.638,9

TABELA 1:
Petroqumica 95,6
DESONERAO E
ARRECADAO DO Embarcaes e Aeronaves 115,3
PIS/PASEP EM 2014 REPNBL-Rede 126,9
(EM MILHES DE R$) Produtos Qumicos e Farmacuticos 137,9
Fonte: Receita Construo Civil e PMCMV 157,8
Federal do Brasil. Transporte Coletivo 259,3
Retaero, Reporto e Reid 387,1
Medicamentos 732,7
Programa de Incluso Digital 952,1
Zona Franca de Manaus 1.175,5
Desonerao Cesta Bsica 3.209,0
Simples Nacional 3.913,2
Arrecadao Total PIS/Pasep 51.892,8
Arrecadao Sem Desonerao 63.531,6
Fonte: Receita Federal do Brasil.

34
 PRO G R AM A SE G UR O - DESEMP REGO: QU AL A REF ORMA NECES SRI A?
do FAT, entre 1995 e 2014, cerca de R$ 150,0
bilhes em termos reais, dos quais R$ 60,0
bilhes seriam repassados para o BNDES,
conforme estipulado em lei, devendo poste-
riormente render remunerao financeira
anual igual a Taxa de Juros de Longo Prazo
(TJLP).
A perda de arrecadao com a DRU
, portanto, o principal fator da crise
financeira do fundo. O PIS/Pasep uma
Em suma, o crescimento dos
gastos com o Programa Seguro-
desemprego acompanhou o
processo de formalizao do
mercado de trabalho brasileiro.
Desta forma, a formalizao
estendeu direitos vinculados
carteira de trabalho a
um enorme contingente de
trabalhadores pouco protegidos
socialmente. Por outro lado, o
FAT vem sendo privado ano a
ano dos recursos que lhes so
de direito, combalindo a sua
capacidade de financiamento
das aes do sistema pblico de
emprego, justamente quando
esses direitos esto sendo
expandidos. Tal situao pode
se agravar a partir deste ano,
com a alta acelerada das taxas
de desemprego.
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contribuio para fins especficos e no
deveria ter seus recursos dirigidos para
outras finalidades. No possvel saber a
destinao dos recursos originariamente
devidos ao fundo, mas pode-se imaginar
que contriburam duplamente para a
composio do supervit primrio, uma
vez que a parcela destinada ao BNDES
contabilizada na dvida lquida do setor
pblico.
Ademais, o FAT tambm vem perdendo
expressivas somas de recursos devido s
desoneraes fiscais, que atingem dire-
tamente a arrecadao proveniente do
PIS/Pasep. Tais desoneraes, vale dizer,
tiveram um peso pequeno at 2003, quando
passaram a crescer de forma substancial
cerca de 32% ao ano , passando de R$
930 milhes naquele ano, para R$ 11,6
bilhes em 2014 (Tabela 1). A partir de
2008, as desoneraes com o PIS-Pasep
passaram a equivaler a uma nova DRU por
ano, ampliando a frustrao de receitas
do FAT.
O valor desonerado, desde 2003, passa dos
R$ 74,0 bilhes, sem contar a receita com
a remunerao financeira dos recursos
incorporados ao patrimnio do fundo.
A Tabela 1 traz os grandes nmeros da
desonerao. Os dez grupos destacados
respondem por cerca de 97,0% do valor
desonerado. importante ressaltar que
boa parte dos grupos desonerados, com
destaque para as empresas do Simples,
respondem por grande parte dos gastos
com o seguro-desemprego.
Em suma, o crescimento dos gastos
com o Programa Seguro-desemprego
 AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE II)

acompanhou o processo de formalizao ao seguro-desemprego tiveram como mote

do mercado de trabalho brasileiro. Desta
forma, a formalizao estendeu direitos
vinculados carteira de trabalho a um
enorme contingente de trabalhadores
pouco protegidos socialmente. Por outro
lado, o FAT vem sendo privado ano a ano
dos recursos que lhes so de direito, comba-
lindo a sua capacidade de financiamento
das aes do sistema pblico de emprego,
justamente quando esses direitos esto
sendo expandidos. Tal situao pode se
agravar a partir deste ano, com a alta acele-
rada das taxas de desemprego.
As mudanas recentes nas regras de acesso
apenas preocupaes de ordem fiscal. Tal
programa contudo, quando devidamente
estruturado, importante por pelo menos
trs razes: atua como estabilizador auto-
mtico dos ciclos econmicos, ao repor uma
parcela da renda do trabalhador demitido;
permite a especializao da mo de obra,
a reteno de competncias e o aumento
da produtividade do trabalho; e influencia
o estabelecimento de um piso salarial no
mercado de trabalho, dificultando abertura
muito expressiva do leque salarial.
Iniciativas que visassem a uma maior
integrao das aes do sistema pblico

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3 Em 2012, tal exigncia abrangeu os trabalhadores que

de emprego, notadamente o seguro-desem-
prego, a intermediao de mo de obra e
a qualificao profissional, aumentariam
a eficcia, a eficincia e a efetividade do
sistema, ao tempo que inibiriam as prticas
fraudulentas. Na tica dos trabalhadores
e das organizaes que os representam, o
caminho desejado para o FAT o do forta-
lecimento do fundo, com o fim do alcance
da DRU sobre os recursos do PIS/Pasep e
uma compensao pela perda de recursos
com as desoneraes, qui sua completa
reviso.
O desafio das polticas de mercado de
trabalho a partir da recomposio finan-
ceira do fundo o de aperfeioar os
instrumentos de poltica ativa, como a
intermediao de mo de obra e a qualifi-
cao profissional, e sua integrao com
as demais polticas, ditas passivas. Estas
devem ter a devida sustentao financeira
para suportar novos avanos na forma-
lizao das relaes de trabalho ainda
muito baixa para os padres internacio-
nais , amparando o desemprego de longa
durao, e vir acompanhadas de medidas
que efetivamente combatam os altos
nveis de rotatividade ainda presentes no
mercado de trabalho brasileiro.
requereram o benefcio pela terceira vez, e, em 2014, estendeu-
se esta obrigatoriedade para aqueles que requereram o seguro
j na segunda vez. A esse respeito, ver a Lei n 12.513/2011,
regulada pelo Decreto n 7.721/2012 e o Decreto n 8.118/2013.
4 Optou-se pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC)
em substituio a um reajuste equivalente ao do salrio mnimo.
Ver Resoluo do Codefat n 707 de 10 janeiro de 2013.
5 Para o primeiro acesso, a exigncia passou de um mnimo de 6,
para 12 meses. J no segundo, passou de 6, para 9 meses. Ver Lei
n 13.134/2015.
6 A taxa de informalidade aqui considerada expressa pela
seguinte relao: (empregados sem carteira + trabalhadores por
conta prpria) / (trabalhadores protegidos + empregados sem
carteira + trabalhadores por conta prpria). Informao obtida
no Ipeadata.
BIBLIOGRAFIA
DELGADO, Guilherme: JACCOUD, Luciana; NOGUEIRA, Roberto.
Seguridade social: redefinindo o alcance da cidadania. Polticas
Sociais Acompanhamento e anlise. BRASILA: Ipea, 17, vol. 1,
2009.
FERRAZ, Alexandre; OLIVEIRA, Tiago. Mercado de Trabalho e
Programa Seguro-desemprego: Uma Anlise Comparativa entre o
Brasil e Pases Selecionados da OCDE. XIV Encontro Nacional da
ABET. Campinas. Anais ABET, 2015.

NOTAS
1 Houve tentativas anteriores de implementao de um seguro-
desemprego no pas. A primeira delas foi em 1965, a partir da Lei
n 4.923/65, no obstante a Constituio de 1946 j previsse uma
assistncia ao trabalhador desempregado.
2 Inicialmente, o pagamento do benefcio estava condicionado
ao recolhimento do FGTS por parte do empregador. A partir
da publicao da Lei Complementar n 150/2015 e da sua
posterior regulamentao pelo Codefat (Conselho Deliberativo
do FAT), o recebimento do benefcio no mais depende desta
condicionalidade, ainda que no tenha sido equiparado ao
seguro-desemprego recebido pelo trabalhador dispensado sem
justa causa.

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