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O presente documento versa sobre a autonomia finan- intensificar diante da crise financeira na qual o pas se
ceira das agncias reguladoras federais de infraestru- encontra.
tura e discute o possvel estabelecimento de instrumentos
para assegurar o efetivo acesso s dotaes oramen-
trias previstas para o ano fiscal dessas entidades.
1 ANEEL
2 ANATEL
3 ANP
4 ANA
5 ANTT
6 ANTAQ
7 ANAC
Lei 9.427 de Lei 9.472 de Lei 9.478 de Lei 9.984 de Lei 10.233 de Lei 10.233 de Lei 11.182 de
1996 1997 1997 2000 2001 2001 2005
Elaborao: FGV/CERI.
1 1 1 1 1 1 1
Elaborao: FGV/CERI.
FONTES DE RECEITA
As agncias federais de infraestrutura tm suas fontes lada, deveriam representar um instrumento que garan-
de recursos previstas em lei. A figura 2 ilustra as fontes tisse s agncias certo grau de autonomia financeira.
de receita previstas para cada uma dessas agncias. No entanto, como ser visto adiante, na prtica no
tem se mostrado um instrumento suficiente para garan-
Algumas das agncias, portanto, tm como fonte de
tir a autonomia, mesmo nos casos em que o valor arre-
arrecadao para custeio de suas atividades cobran-
cadado pela taxa significativamente superior ao vo-
as de destinao vinculada, a exemplo das taxas se-
lume de recursos demandado pela agncia
toriais. Essa dimenso importante de ser levada em
conta, pois, em teoria, por serem de destinao vincu-
AS TAXAS E O CUSTEIO DAS ATIVIDADES DAS AGNCIAS REGULADORAS DOS SETORES DE INFRAESTRUTURA
Segundo o art. 145, II da Constituio, Unio, Estados prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio.
e Municpios podem instituir taxas em razo do exer- A instituio e a cobrana da taxa est, portanto, inti-
ccio do poder de polcia pela utilizao, efetiva ou mamente ligada existncia e ao desempenho dessas
potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, atividades por parte do Estado.
CONTINGENCIAMENTO
Como todas as demais entidades da administrao Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orament-
pblica federal direta e indireta, as agncias regula- rias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). Ainda,
doras federais de infraestrutura esto submetidas ao em razo do princpio da unidade oramentria, os
O Plano Plurianual (PPA) formulado a cada quatro anos Outra prtica recor-
e define os objetivos, indicadores e metas de mdio prazo rente a demora na liberao dos recursos aprovados
da administrao pblica. A Lei de Diretrizes Orament- ao longo do ano. A liberao no segue uma cadncia
rias (LDO), por sua vez, feita anualmente, traando as normal para que a agncia consiga desempenhar suas
principais metas e prioridades para o ano seguinte. Por atividades ao longo do ano fiscal. No h a chamada
fim, a Lei Oramentria Anual (LOA), tambm feita anu- regra do duodcimo, que prev a liberao de recursos
almente, tem como principal funo estimar as despesas e mensais at uma data-limite. Esta regra est prevista
receitas do exerccio seguinte, delimitando oramento que para o Ministrio Pblico, para a Defensoria Pblica e
viabilize a execuo
FIGURA 5. CONTINGENCIAMENTO
das metas e priorida-
des estipuladas.
VALORES LIBERADOS*
Assim, a agncia, CONTIGENCIAMENTO TOTAL
LEI + CRDITOS
junto ao ministrio ao
qual se vincula, *(Foram utilizados como referncia de oramento executado os valores liberados para utilizao pela Agncia. Optou -se
por essa referncia porque o valor executado pode ser diferente do valor liberado, uma vez que a Agncia pode no
prev um oramento
executar todo o oramento liberado).
para o ano seguinte,
no qual sero feitos Elaborao: FGV/CERI.
OS DADOS
Os dados referentes aos valores arrecadados pelas De posse destes dados, foi possvel calcular o valor
agncias (aqui referidos como LOA + crditos) e os contingenciado e analisar estes valores comparativa-
valores efetivamente liberados pelo Tesouro Nacional mente, ano a ano, entre as agncias reguladoras de
infraestrutura. A partir de
GRFICO 1. CONTINGENCIAMENTO NAS AGNCIAS REGULADORAS FEDERAIS DE I NFRAESTRUTURA
uma anlise histrica, ob-
80% serva-se que o contingenci-
70%
amento de receitas das
60%
50%
agncias reguladoras fede-
40% rais de infraestrutura no
30% fato novo. Ao contrrio, em
20%
maior ou menor escala, o
10%
0% contingenciamento obser-
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
vado h algum tempo.
ANEEL ANP ANTT ANA ANAC ANATEL ANTAQ
Os dados revelam que o
Fonte: Portal de Acesso Informao e Relatrios de Gesto Anual das agncias no caso da ANA e da ANAC. contingenciamento sempre
Elaborao: FGV/CERI.
ocorreu no mbito das
foram obtidos no Portal de Acesso Informao, com agncias reguladoras federais de infraestrutura, com
exceo da ANA e da ANAC. Nos dois casos, como os exceo da ANTT (a partir do processamento dos da-
valores no foram informados pelas agncias, foram dos fornecidos pela agncia). At 2010, a ANA apre-
utilizados os valores existentes nos Relatrios de Ges- sentou o maior percentual de contingenciamento, mas,
to Anual das agncias. em 2011 e 2012, a Aneel passou a liderar, sendo a
agncia mais contingenciada percentualmente.
1 Art. 8 da Lei Complementar 101/2000 - At trinta dias aps a publicao das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas
dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos
e observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e
estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
de desembolso. oramentrias.
2000
2001
2003
2004
2006
2008
2009
2011
2012
2014
2015
2016
1999
2002
2005
2007
2010
2013
dada pela TFSEE histori-
camente maior que o valor
Arrecadao da taxa (TFSEE) LOA + crditos Limite Autorizado
de LOA + Crditos deman-
dado pela agncia, e no
Fonte: Portal de Acesso Informao e Relatrios de Gesto Anual das agncias no caso da ANA e da ANAC.
Elaborao: FGV/CERI. caso da Anatel, a dispari-
GRFICO 3. ORAMENTO ANATEL EM MILHES DE REAIS dade ainda maior
quando analisada a arre-
4.000
3.500
cadao da TFI e da TFF.
3.000 Em outros termos, os setores
2.500
foram onerados com um
2.000
1.500 custo maior que o necess-
1.000 rio para financiar plena-
500
0 mente as atividades das
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Como visto, o problema da autonomia financeira das cessitam que suas caractersticas especiais sejam asse-
agncias tem duas dimenses essenciais a serem ade- guradas em lei e no apenas garantidas pelo enten-
quadamente endereadas: (i) a questo do dimensio- dimento doutrinrio e jurisprudencial.
namento dos recursos que so destinados para custeio
Em segundo lugar, as agncias devem possuir rubrica
de suas atividades; e (ii) os instrumentos que esto dis-
prpria na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei
ponveis para que a agncia consiga acessar tempes-
Oramentria Anual da Unio. Atualmente, a dotao
tivamente os recursos para desempenho de seu man-
oramentria das agncias est situada dentro do or-
dato setorial.
amento dos respectivos ministrios, sem identificao
Da perspectiva dos recursos arrecadados pela agn- da mesma. Assim, caso tivessem numerao prpria,
cia e que so alocados para a conta nica do Tesouro, no se sujeitariam s diretrizes e cortes oramentrios
esse um problema que merece ateno. Isso porque feitos pelo ministrio ao qual se vinculam. Ainda, di-
no se trata de uma impossibilidade de quantificar o ante de um eventual contingenciamento de suas recei-
montante arrecadado ou tampouco de conseguir ras- tas vinculadas, aps a liberao, os valores contingen-
tre-lo. Embora seja um ponto importante, inclusive ciados poderiam retornar rubrica de origem. Alm
para que a informao esteja mais facilmente acess- disso, as agncias teriam interlocuo direta com os
vel a todos, para que haja maior transparncia, esta Ministrios da Fazenda e do Planejamento para nego-
no a principal barreira para que se tenha acesso ciar os recursos liberados para suas pastas. A negoci-
aos recursos. necessrio (i) criar mecanismos endge- ao no mais se daria no mbito do ministrio ao
nos para permitir que a agncia consiga acessar os qual se vinculam.
recursos e, (ii) em ltima instncia, dotar os stakeholders
Em terceiro lugar, idealmente, deveria ser garantida
setoriais de mecanismos de controle (principalmente no
s agncias a gesto autnoma de suas receitas vin-
caso das taxas).
culadas. Com isso se quer dizer que as receitas vincu-
Por essa razo, propem-se a seguinte estratgia ladas, advindas da cobrana de taxas setoriais, se-
para reflexo: riam administradas pela prpria agncia. Neste caso,
Criao de uma categoria especfica evitaria que o regime fosse aplicado a todas as
AUTARQUIA ESPECIAL
autarquias
GESTO AUTNOMA DAS Para as Agncias que tm receitas de destinao vinculada, evitaria a possibilidade de
RECEITAS VINCULADAS contigenciamento
LIBERAO AO LONGO DO ANO Semelhante ao previsto no art. 168 da CF (Legislativo, Judicirio, MP e DP), as adotaes
(SEMELHANTE AO ART. 168 DA CF) oramentrias deveriam ser liberadas at o dia 20 de cada ms, em duodcimos
Em primeiro lugar, necessrio que seja criada uma seriam gastas necessariamente para atender ao pro-
categoria especfica para as agncias federais de in- psito que originou sua criao. Este ponto contro-
fraestrutura. Criadas como autarquias especiais, essas verso na medida em que a existncia do recurso supe-
agncias diferenciam-se das demais autarquias, e ne- ravitrio e com aplicao vinculada para um determi-
nado setor poderia levar a aplicaes ineficientes.
CONCLUSO
A autonomia financeira das agncias reguladoras fe- causa descompasso entre as despesas e receitas pla-
derais de infraestrutura, foco da discusso deste do- nejadas e os recursos de fato disponveis.
cumento, tema que carece de ateno e que de-
Muito embora parte das agncias reguladoras federais
pende de modificaes normativas essenciais para ser
de infraestrutura tenham institudo a cobrana de taxas
superado.
setoriais como fonte de arrecadao para custeio de
Criadas como autarquias especiais, as agncias regu- suas atividades, elas no possuem a gesto direta e au-
ladoras federais de infraestrutura foram dotadas de tnoma sobre os valores arrecadados. Neste sentido,
caractersticas especiais, no intuito de atribuir-lhes apesar das taxas, cuja destinao vinculada, repre-
maior autonomia em relao s autarquias comuns. sentarem valor expressivo no oramento da agncia e
No obstante, embora a previso legal e a prpria serem suficientes para o custeio das atividades da
racionalidade no sentido de conceder maior autono- mesma, essas entidades continuam em situao de insu-
mia s agncias, o exerccio efetivo dessa autonomia, ficincia de recursos por no conseguirem acessar e dis-
em suas diversas dimenses, objeto de tenses recor- por deste montante de maneira autnoma.
rentes, ameaando a continuidade e a qualidade da
Desta forma, duas dimenses acerca do problema da
regulao.
autonomia financeira das agncias foram destacadas,
Em especial, no tocante dimenso financeira, a au- sendo elas (i) a questo do dimensionamento dos re-
sncia de efetividade causada em grande parte cursos que so destinados para custeio de suas ativi-
pelo contingenciamento de verbas, prtica bastante dades; e (ii) os instrumentos que esto disponveis para
comum no histrico dessas autarquias ditas especiais. que a agncia consiga acessar tempestivamente os re-
O contingenciamento, entendido como uma reduo na cursos para desempenho de seu mandato setorial.
rubrica prevista para ser repassada s agncias,
3 Art. 168 da Constituio Federal. Os recursos correspondentes s dotaes da Defensoria Pblica, ser-lhes-o entregues at o dia 20 de cada ms, em
oramentrias, compreendidos os crditos suplementares e especiais, destina- duodcimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, 9.
dos aos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico e