INTRODUCCIN

La ciencia poltica es la disciplina que se ocupa de la conviven-

cia de las personas como ciudadanos en una sociedad y de la
cuestin de qu forma esta convivencia, bajo los aspectos institu-
cionales, procedimentales y materiales, est regulada y debe ser
regulada de manera generalmente vinculante para todos (Nohlen
y Schultze 2006a: 158). Preguntas de carcter emprico y normati-
vo, relacionadas con estas tres dimensiones de lo poltico, determi-
nan asimismo nuestra investigacin, cuyo centro de atencin es el
sistema poltico y los procesos polticos, y particularmente la acti-
vidad estatal en un campo determinado: la poltica cultural. Nues-
tro trabajo debe basarse en un mtodo apropiado para los estudios
cientficos, por lo que nos hemos decidido por aplicar el mtodo
fundamental de la ciencia poltica: el mtodo comparativo.
El objeto de nuestra investigacin es encontrar en qu se di-
ferencian los elementos de la dimensin material de la poltica
(policy) en el mbito de la actividad cultural estatal de la Repbli-
ca Federal Alemana y de Mxico y a qu se deben las diferencias.
Partiendo de un desarrollo completamente distinto en la polti-
ca cultural de ambas naciones, queremos averiguar si es posible
transferir ya sea el modelo alemn de poltica cultural a Mxico,
o bien algunos elementos de l que puedan servir como puntos
de orientacin o de referencia para el desarrollo de la poltica
cultural mexicana.
Examinaremos a la cultura poltica en tanto actividad estatal
sobre todo a partir de sus requisitos, caractersticas y perspecti-
vas de futuro federales, puesto que ambos Estados, Alemania y
Mxico, son precisamente repblicas federales. Sin embargo, nos
encontramos ante el hecho de que, muy a pesar de su Constitu-

XXXIX
XL INTRODUCCIN

cin, Mxico en la realidad se caracteriza tradicionalmente por

ser gobernado de manera fuertemente centralizada. Reglas, mo-
delos, indicaciones y criterios se formulan desde el centro, amn
de que la vida poltica, econmica, financiera y cultural del pas
se lleva a cabo ante todo en la ciudad capital federal.
Sin embargo, los acontecimientos ocurridos en la ltima parte
del siglo XX nos han permitido observar por primera vez en alre-
dedor de 70 aos un desarrollo completamente distinto en Mxico
y permiten abrigar nuevas esperanzas para la vida cultural del pas.
En julio del 2000 result electo presidente de la Repblica, por pri-
mera vez en la historia moderna, un candidato que no perteneca
a las filas del Partido Revolucionario Institucional: Vicente Fox
Quezada, miembro del partido que durante muchos aos fue la
principal fuerza opositora en el pas, el Partido Accin Nacional.
Este cambio poltico, que es realmente un cambio de rgimen,
trajo consigo que nuevos actores polticos llegaran a posiciones
de mando si bien no siempre distinguindose por tener la ex-
periencia necesaria para ello en una constelacin que hubiese
sido impensable unos aos atrs. Mxico se encuentra buscando
su camino de la transicin poltica hacia una democracia conso-
lidada y hacia un orden federal; la poblacin tiene acceso a ms
informacin y juega un papel activo en una competencia poltica
muy viva e incluso apasionada. Estas nuevas condiciones pueden
posibilitar que Mxico por fin se convierta en una autntica Re-
pblica democrtica y federal. Tambin para la poltica cultural,
el objeto de nuestro trabajo, es esta nueva situacin muy prome-
tedora, ya que Mxico es, a juzgar por sus numerosas tradiciones
culturales, un pas sumamente rico y variado, que por lo tanto
podra aprovechar mucho de un sistema poltico democrtico y
federal.
En esta investigacin hemos escogido a Alemania como
punto de referencia porque se trata de un pas cuya poltica
cultural est organizada de manera federal, encontrndose en
todos los niveles del sistema poltico de manera extraordinaria-
mente variada. Por lo dems y aunque no sea necesario de-
 INTRODUCCIN XLI

cirlo es un pas que despierta admiracin mundial por su vida

cultural. Especialmente desde el punto de vista institucional, nos
ofrece Alemania mejores posibilidades de comparacin que otros
pases, como por ejemplo la centralizada Francia o Espaa, pues
si bien es cierto que la poltica cultural espaola goza cada vez de
mayor reconocimiento, el sistema poltico espaol muestra ma-
yores diferencias con respecto a Mxico que el alemn.
El federalismo es adems uno de los ms importantes prin-
cipios de la estructura estatal en Alemania, impregnando su vida
poltica de tal forma, que Loewenstein recomendaba, para estu-
diar el federalismo hasta en sus refinamientos ms recnditos,
atenerse al modelo alemn (vase Kilper y Lhotta 1996: 16; Bur-
deau 1985: 193).
En el centro de esta investigacin se encuentra la compara-
cin de ambos pases con el fin de analizar problemas polticos
prcticos. De ah resulta el deseo principal de nuestro trabajo:
partimos de teoras y de mtodos cientficos con la finalidad de
poder entender un complejo problema en Mxico, para as estar
en condiciones de allanar las situaciones inconvenientes.
Para llegar a la meta de nuestra investigacin hemos partido
de la siguiente pregunta: En qu aspectos de la dimensin mate-
rial de la poltica (policy) se diferencian Mxico y Alemania en el
campo de la poltica cultural y a qu se deben estas diferencias?
Esto nos lleva a formular ms interrogantes:
1. Qu diferencias existen entre las dimensiones formales y
procesuales (polity y politics, respectivamente) de la poltica
cultural de ambas naciones?
2. Cmo podemos manejar a ambas dimensiones como va-
riables independientes?
3. Se encuentra la centralizacin de la poltica cultural de-
terminada ya por la CP (vase Abreviaturas) en su ver-
sin original, en las correspondientes instituciones y cami-
nos de la toma de decisiones o se impuso paulatinamente
de manera anticonstitucional?
4. Si esto ltimo sucedi, cul fue la razn?
XLII INTRODUCCIN

5. Se puede considerar que el modelo o que algunos ele-

mentos y experiencias de la poltica cultural alemana (po-
lity y politics) sean transferibles a Mxico, o que se puedan
tomar como puntos de referencia y de orientacin?
6. Se puede esperar que se presenten resultados similares a
los que se registran en Alemania, en caso de que el mode-
lo alemn de poltica cultural o algunos elementos de l se
transfieran a Mxico?
7. Si se esperaran, con las reservas del caso, resultados simi-
lares, qu variables se pueden identificar que expliquen
las diferencias en esos resultados ante la presencia de va-
riables independientes similares?
8. Bajo qu condiciones polticas, posiblemente, pudieran
ser exitosos los elementos transferidos?
Las preguntas arriba enlistadas nos parecen ser relevantes
debido a las siguientes razones:
a) Si bien la poltica cultural es un mbito muy importante
y complejo de las actividades estatales, no ha gozado de
la atencin de la ciencia poltica en Mxico, no slo en lo
que toca a sus tareas necesarias y urgentes, sino tambin
en lo que respecta al papel que en este campo poltico co-
rresponde a los rdenes federal, estadual y municipal. Esto
sera precisamente importante discutir ahora, despus del
cambio de rgimen, cuando se habla de un nuevo fede-
ralismo y de la reforma del Estado. Muchos personajes
ligados a la poltica cultural han externado su opinin de
que es imperiosa la necesidad de una nueva orientacin
y organizacin de la poltica cultural. Bajo la premisa de
que para esta nueva organizacin el tiempo ha llegado y
las condiciones polticas son favorables, nuestro trabajo de
investigacin puede contribuir a ampliar el conocimiento
sobre este campo poltico, a identificar elementos conflic-
tivos y a sugerir caminos para posibles soluciones.
b) Hasta donde sabemos no existe de momento un trabajo
sobre poltica cultural y federalismo en Mxico, que parta
 INTRODUCCIN XLIII

de la relacin entre las dimensiones formales, procesuales

y materiales de la poltica, que abarque de manera des-
criptiva la situacin actual, que realice un anlisis crtico y
que someta a consideracin propuestas fundamentadas de
desarrollo para una poltica cultural de carcter federal.
c) Desconocemos igualmente si existe algn trabajo sobre po-
ltica cultural en el que Mxico y Alemania sean compa-
rados de manera sistemtica. Nuestro propsito consiste
en subrayar, entre otras cosas, si sera posible que nuestro
pas aprovechase lo que, a partir de sus experiencias, haya
aprendido Alemania, un eminente representante de la or-
ganizacin federal de Estado, con su pronunciada descen-
tralizacin cultural. Aqu queremos suponer que para este
debate en Mxico tiene sentido, en cuestiones de la acti-
vidad federal en materia de poltica cultural, buscar un
caso que pueda ofrecer posibles soluciones o que pueda
servir de punto de referencia y orientacin. Este caso es,
en nuestro estudio, la Repblica Federal Alemana.
d) Todo ello significa que nuestra interrogante inicial est
motivada polticamente, debido a que tiene que ver con
la eliminacin de viejas estructuras, formas de pensar y de
conducirse en Mxico que, ante nuestros ojos, se eviden-
cian como no funcionales; adems, se ocupa de la bsque-
da de propuestas aplicables para una mejor realizacin de
las actividades estatales y sociales de fomento cultural.
Al aplicar la comparacin como mtodo cientfico es me-
nester sealar que slo podemos hablar de una investigacin de
carcter comparativo cuando se busca una explicacin a los fe-
nmenos estudiados (Nohlen 2006i: 658). Puesto que desde un
principio nos preguntaremos cmo se estructura la actividad cul-
tural estatal en Mxico y cmo podra estructurarse de manera
ms conveniente, qu motivos e intereses pueden jugar en ello
un papel explicativo y con qu consecuencias debemos contar,
tenemos que realizar tareas de anlisis causal. Para llegar a res-
puestas fundadas cientficamente, tendremos que probar la re-
XLIV INTRODUCCIN

lacin de diferentes variables, as estaremos en condiciones de

explicar de forma comprensible la situacin actual de la polti-
ca cultural de Mxico y de discutir algunas condiciones para su
transformacin y superacin. Para esto nos sirve la comparacin
con Alemania.
Mientras algunos campos de la poltica en un sistema federal
no necesariamente se organizan de manera federal (por ejem-
plo las polticas de defensa, finanzas, salud, migracin o asuntos
exteriores, entre otras), la poltica cultural es un claro reflejo de
la presencia de un federalismo real (vase el captulo segundo). Y:
En qu proporcin las estructuras federales fomentan la compe-
tencia y la diversidad, se muestra de manera especialmente clara
en el mbito cultural (Laufer y Mnch 1998: 32). En nuestra in-
vestigacin se trata por lo tanto no slo de poltica cultural, sino
antes bien de la poltica cultural en una Repblica federal. Es por
esto que el federalismo es un objeto esencial de nuestras reflexio-
nes. No obstante, esgrimir argumentos a favor o en contra de
dicha forma de Estado es ciertamente innecesario para nuestros
objetivos: el federalismo no puede ser abolido ni en Mxico (se-
gn la Constitucin) ni en Alemania (segn la Ley Fundamental).
No existe por lo tanto para nosotros ninguna necesidad de inten-
tar afirmar o demostrar una superioridad verdadera o supuesta
de los sistemas polticos federalmente organizados frente a otras
formas de Estado. Adems, aun cuando en los ltimos aos mu-
chos Estados federales dejan ver una muy clara tendencia hacia
la centralizacin y unitarizacin, es cierto tambin que existen
muestras de una reorganizacin territorial de la dominacin po-
ltica, que nos lleva a que conceptos como regionalizacin,
descentralizacin y federalizacin / refederalizacin co-
bren cada vez mayor relevancia (vase Kilper y Lhotta 1996: 75).
Como ya hemos dicho, nuestros casos a comparar se reducen
a dos: Alemania y Mxico a principios del siglo XXI. En ambos
casos analizaremos las tres dimensiones de la poltica cultural,
porque las instituciones, procesos, formas de comportamiento y
campos polticos deben ser explorados de manera conjunta (cfr.
 INTRODUCCIN XLV

Beyme 1988: 7), para poder entender mejor las diferentes rela-
ciones entre las variables dependientes e independientes (vase
infra). Este procedimiento nos dejar ver claramente que la polti-
ca cultural de ambas naciones es muy diferente. Sin embargo, no
vamos a comparar a los dos pases concedindoles el mismo peso:
nuestra atencin especial ser dirigida a Mxico, en tanto que la
comparacin con Alemania ser sobre todo de naturaleza prc-
tica, para estar en mejores condiciones de encontrar principios
de solucin. Empero, nuestras reflexiones en torno a la poltica
cultural alemana se limitan a su actual situacin sin considerar
las relaciones en este campo con la Unin Europea.
En este estudio comparativo tenemos que reconocer el he-
cho de que, debido al reducido nmero de casos, difcilmente
podramos llegar a afirmaciones de carcter general. Es debido
a ello que no manejamos ninguna hiptesis, por lo menos nin-
guna que sea determinante para el mtodo de investigacin. No
obstante, se puede partir de una suposicin que puede ser consi-
derada como un punto central o de arranque de este trabajo:
queremos investigar si el modelo alemn de poltica cultural, o
determinados aspectos y experiencias que puedan extraerse de
l, pueden servir de puntos de orientacin y de referencia para la
actividad de fomento cultural del Estado mexicano y de su fede-
ralizacin. Dichos aspectos son tres:
1. Las experiencias de la cooperacin entre los diferentes m-
bitos de gobierno,
2. La actividad cultural de los estados miembros (Lnder) y
comunas (Kommunen, el equivalente funcional de nuestros
municipios), y
3. La descentralizacin de competencias, decisiones, medios
y actividades.
Queremos, sin embargo, sealar expresamente que en la dis-
cusin de estos tres aspectos siempre estar presente la intensin
de una transferencia. Evidentemente no puede tratarse aqu tan
solo de copiar o de imitar un modelo. La comparacin en la cien-
XLVI INTRODUCCIN

cia poltica sirve para poner de relieve, de manera sistemtica,

diferencias y similitudes entre por lo menos dos casos. Particular-
mente en el contexto de la asesora poltica hay que preguntarse
por la transferencia de experiencias ya probadas, si en general so-
luciones exitosas pueden transferirse de un sistema poltico a otro
(Lauth 2002: 16). Nuestra atencin debe estar dirigida a probar
esta cuestin. Podra ser en general el modelo federal alemn
aplicable exitosamente a otros Estados? Y es que lo que se ha
acreditado en Alemania no tiene por qu ser sin ms transferi-
ble con xito a otro sistema poltico. En esto juegan las variables
del contexto un papel decisivo; es por eso que hemos optado,
como gua ms conveniente para alcanzar nuestros objetivos, por
el enfoque de investigacin que Nohlen denomina institucionalis-
mo contextualizado. Su punto de partida es la premisa de que en
la estabilidad, eficacia y rendimiento de las instituciones polti-
cas, muchas veces, el contexto hace la diferencia (Ortiz 2006:
1). Aqu entenderemos por contexto la relacin interna entre
determinados procesos y circunstancias de un fenmeno social
o poltico y a sus especificidades histricas concretas (idem). El
peso de los factores contextuales en el anlisis institucional es
considerable, ya que un acontecimiento poltico o social nunca
aparece aislado, sino inmerso en una determinada situacin his-
trica y en interrelacin con una gran cantidad de factores de
diversa naturaleza (vase para mayor profundidad, Ortiz, op. cit.).
La presente investigacin es de naturaleza heurstica y ex-
ploratoria, puesto que busca obtener conocimientos y principios
de solucin. En esto se indagarn y se compararn solamente as-
pectos parciales de ambos sistemas polticos, esto es, nada ms la
actividad estatal de fomento cultural como variable dependiente.
Los posibles factores incidentales de las dimensiones tanto for-
mal como procesual se tratarn como variables independientes;
son tan slo interesantes porque influyen en las policies. En lo que
atae a las relaciones de estas variables a comparar, partimos de
una similitud, si bien Alemania y Mxico en s, esto es, en mu-
chos otros mbitos, son marcadamente distintos. Se encuentran
 INTRODUCCIN XLVII

en muy dismbolas regiones geogrficas y en condiciones cultu-

rales, sociales y econmicas muy dismiles (vase Apndice). En
caso de que los fenmenos concretos o las caractersticas sean
muy distintos entre ambos casos de estudio, compararemos los
llamados equivalentes funcionales (vase Nohlen 2006i: 875;
cfr. Berg-Schlosser y Stammen 1992: 129 y 130).
Observando a la poltica cultural, entendemos en la pre-
sente investigacin bajo el concepto el modelo alemn en su
totalidad ciertamente nada ms sus elementos cooperativos y
de ninguna manera sus aspectos problemticos, como el llama-
do Sistema de decisiones conjuntas (Politikverflechtung), que en
Alemania es resultado de la estructura y de las competencias del
Consejo Federal (Bundesrat, equivalente funcional de una segunda
Cmara), mientras que en Mxico el Senado se caracteriza por
tener otra construccin y otras tareas. A raz de estas diferencias
estructurales, no siempre tienen que aparecer necesariamente en
otros mbitos los sntomas concomitantes o las consecuencias del
modelo alemn, que han sido tan frecuentemente criticados.
Nuestro trabajo est estructurado de la siguiente manera: en
la primera parte habremos de discutir y definir los fundamentos
sistemticos; esto es, explicaremos los dos conceptos centrales de
nuestro tema: federalismo y poltica cultural para dejar en
claro el punto de partida de nuestras reflexiones. En este punto,
nuestra investigacin refleja la importancia y el alcance del m-
todo comparativo aplicado al anlisis de los sistemas polticos.
En la segunda parte compararemos el federalismo (captulo
tercero) y la poltica cultural (captulo cuarto) de nuestros casos
de estudio: Alemania y Mxico. En este ltimo captulo habre-
mos de profundizar en los distintos aspectos de las dimensiones
formal, procesual y material de la poltica cultural de ambas na-
ciones, como por ejemplo: leyes y normas jurdicas, instituciones,
distribucin de competencias, toma e imposicin de decisiones,
partidos y grupos de inters, objetivos, tareas y resultados de la
poltica cultural, etctera. En el caso de Alemania dirigiremos
nuestra atencin a la llamada cooperacin en el tercer nivel,
XLVIII INTRODUCCIN

i. e. a la actividad de Estados federados y comunas y a la descen-

tralizacin de la poltica cultural. En el caso de Mxico conside-
raremos sobre todo las nuevas condiciones de la poltica cultural
despus del cambio de rgimen del 2000. Asimismo haremos un
anlisis de fondo de los problemas que afectan a la poltica cul-
tural mexicana.
La tercera y ltima parte se divide en dos captulos. Primero,
en el captulo quinto, el tema es la presentacin e interpretacin
de la comparacin de las distintas variables exploradas y de los
resultados de la investigacin en ambas naciones, para que en el
captulo sexto podamos someter a discusin el importante tema
de la posible transferencia de principios de solucin del modelo
alemn o de partes de l a Mxico. Un punto importante en este
captulo es la discusin de las condiciones polticas necesarias
para facilitar la transferencia de elementos alemanes de la polity
y de la politics a Mxico, as como la exploracin de las variables
que puedan explicar la probable diferencia de resultados. Los co-
nocimientos obtenidos sern sucintamente presentados tambin
en el captulo sexto, terminando con unos comentarios a manera
de conclusin.
Con el nimo de presentar una visin panormica de nues-
tros casos de estudio, presentamos a los lectores, en los Apndi-
ces, cifras y datos importantes acerca de los dos pases, as como
fragmentos de textos importantes que hayamos citado en el corpus
del trabajo. Con ello se cierra esta investigacin.