O compartilhamento de dados pessoais no Decreto n. 8.789/16: um Frankenstein de dados brasileiro?

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O compartilhamento de
dados pessoais no Decreto n.
8.789/16: um Frankenstein de
dados brasileiro?
Se melhorias desejadas vo se realizar na prtica, s o tempo e a evidncia
emprica diro

Jacqueline de Souza Abreu

08 de Julho de 2016 - 15h17

Imagens JOTA

COMPARTILHAMENTO DE DADOS DECRETO PRESIDENCIAL N 8.789/16

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N a ltima sexta-feira (01/07/16) entrou em vigor o

Decreto presidencial n 8.789/16, que disciplina o
compartilhamento de bases de dados entre rgos e entidades
federais. A medida foi divulgada como importante passo para
promover eficcia na gesto de polticas pblicas, reduo de
gastos e convenincia aos cidados: segundo o ministro
interino do Planejamento Dyogo Oliveira, o decreto vai
modernizar a administrao pblica, reduzindo redundncia
de informaes e o custo operacional para o compartilhamento
delas, e permitindo que o cidado deixe de agir como
despachante, ao no precisar fornecer repetidas vezes o mesmo
dado a rgos do governo.

Se as melhorias desejadas vo se realizar na prtica, s o tempo

e a evidncia emprica diro. De imediato, outros efeitos do
decreto carecem de discusso. Mesmo que cedidos ao Poder
Pblico, os dados que sero compartilhados entre rgos e
entidades federais so, em sua maioria, dados pessoais. Se, de
um lado, a iniciativa quis dar um passo na direo da eficincia,
de outro, parece estar desatenta proteo devida a essas
informaes.

O que e o que faz o Decreto n 8.789/16?

O decreto n 8.789/16 facilita o compartilhamento de bancos de

dados entre rgos e entidades do Estado. A possibilidade desse
compartilhamento de dados no a novidade; anteriormente,
ela ocorria por meio de convnios e acordos. O que o decreto faz
dispensar a necessidade desses convnios e, assim, simplificar
a transferncia de dados, criando uma base legal nica para
toda comunicao de dados em todo nvel federal. s pensar
nos 24 ministrios, multiplicar pelas secretarias, somar com as
mais de 150 autarquias, fundaes e agncias reguladoras, e
assim se ganha uma pequena noo da quantidade de bancos de
dados que agora podem mais facilmente se comunicar.

A motivao do decreto a de que o compartilhamento serve

amplificao de oferta de servios pblicos, formulao e

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monitoramento de polticas pblicas, fiscalizao de

benefcios e melhoria da fidedignidade de dados (art. 2). Na
prtica, isso significa explorar as oportunidades do big data. O
termo que se refere a gigantescas massas de dados armazenados
em sistemas, agregando inmeras informaes de variadas
fontes. Esses gigantes bancos de dados podem ser analisados e
estudados de maneiras inovadoras, facilitando a extrao de
informaes e correlaes antes indisponveis ou de difcil
acesso.

Indicando estar ciente dos poderes do big data a nvel estatal e

de querer us-lo na gesto de polticas pblicas, o decreto
expressamente incentiva a adoo de uma tcnica de anlise de
dados: a criao de mecanismos de conferncia de dados,
preferencialmente automtica (um clssico data matching),
por parte de rgos competentes pela concesso, pelo
pagamento ou pela fiscalizao de benefcios (art. 5).

Sem que bases de dados se comuniquem dessa forma, no

seriam possveis certas inovaes, como a que dispensar os
candidatos a financiamento estudantil (Fies) de serem
atendidos pessoalmente pelo INSS, anunciada quando o decreto
foi publicado. A medida tambm poder ajudar a evitar fraudes
no Bolsa Famlia, no exemplo adotado pela imprensa, por meio
da verificao do cumprimento de requisitos pelo cruzamento
de dados.

Menos barreiras, mais riscos

O decreto quebra barreiras; facilita a construo de pontes

entre bancos de dados antes isolados. Uma variedade de
possibilidades de utilizao e apropriao de informaes
criada com a facilitao do compartilhamento, como os
exemplos demonstram. Junto das potenciais mgicas do big
data, contudo, vm riscos aos cidados. na falta de equilbrio
entre oportunidades e riscos que o decreto traz preocupaes.

Em termos de proteo da privacidade, a iniciativa tmida.

Apenas regra que devem ser protegidos os sigilos fiscais e
bancrios e isso. [i] Sobre o que acontece com o sigilo

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telefnico (os registros de chamada s quais a ANATEL pode ter

acesso, por exemplo), no diz nada.

O decreto tambm no impe limites expressos extenso do

cruzamento de dados entre os variados rgos e entidades do
Estado e aos tipos de informaes que podem ser obtidas.
Apesar de muito capazes de remontar toda a vida pessoal,
social, profissional e acadmica de algum, no h limitaes
sobre o uso que se pode fazer com as informaes
compartilhadas.

Exemplos de usos controversos de big data podem ser

assustadores. O que acontece se informaes pessoais que
podem prejudicar ou causar discriminao (como de sade ou
previdncia social) acabarem em bases de dados consultveis
por entes privados (como seguradoras)? Lembrando do
polmico caso em que o TSE permitiu que o Serasa tivesse
acesso a sua base de dados, no d para dizer que essa uma
hiptese absurda. Se ela tivesse sido turbinada com outras
informaes, as consequncias seriam ainda mais graves. O que
dizer de rgos de investigao (como a polcia federal) criando
perfis de potenciais criminosos a partir de dados fornecidos
pelo Ministrio das Cidades e pelo Ministrio da Educao?
Considerando o policiamento preditivo base de big data que
comea a ser implementado ao redor do mundo, no se pode
descartar o seu uso aqui. A Polcia Federal j tem histrico de
cruzar dados para otimizar o controle das alfndegas.

Diante da possibilidade de que o compartilhamento sirva como

meios de profiling[ii] e data mining[iii] pelo prprio Estado,
fundamental que cidados saibam dos cruzamentos e anlises
que ocorrem para que eventualmente possa desafia-los ou se
defender das correlaes (mal-) extradas.

Em termos de transparncia, o decreto tmido: ordena que

rgos publiquem catlogo das bases sob sua gesto,
informando os compartilhamentos vigentes (art. 10, 1). Se
determinasse tornar pblica a razo do compartilhamento de
banco de dados,[iv] a frequncia, a que os cruzamentos de dados

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realizados servem e que informaes esto sendo extradas

poderia muito melhor proteger os interesses dos titulares dos
dados manejados e promover um debate pblico robusto e
informado sobre os usos realizados.

Em termos procedimentais, o decreto contm um direito de

defesa para os cidados. Caso no seja confirmado o
cumprimento de requisito para concesso ou pagamento de um
benefcio (como o Bolsa Famlia), o rgo competente dever
voltar ao procedimento padro especfico de comprovao de
requisitos e informar o cidado acerca da necessidade de
apresentao de documentos e das demais informaes
necessrias concesso ou ao pagamento (art. 5, pargrafo
nico). Essa garantia procedimental foi pensada, contudo,
apenas para a hiptese de uma conferncia eletrnica de dados,
e no para as inmeras outras tcnicas de anlise de dados.
Mesmo o caso contemplado pelo decreto ainda gera dvidas: a
interrupo do pagamento de um benefcio como o Bolsa
Famlia por que os dados no batem ser automtica ou
esperar a oportunidade de defesa do afetado?

Na ponta da segurana, vale lembrar que um acesso mal-

intencionado e indevido ao que anteriormente era apenas um
banco de dados de determinado rgo agora pode dar acesso a
um oceano de dados, deixando indivduos ainda mais
vulnerveis a fraudes e roubos de identidades. Vazamentos e
hackeamento de dados sob gesto de rgos do Estado no
so conjecturas: s lembrar de casos envolvendo o Ministrio
do Trabalho e o Ibama, por exemplo. Agora o risco a cidados
ainda maior. Apesar disso, neste ponto, o decreto se limita a
determinar a observncia de normas e os procedimentos
especficos que garantam sua segurana, proteo e
confidencialidade dos dados (art. 7). Alm de no especificar os
nveis de segurana, o decreto no diz que direitos e garantias o
cidado tem para remediar danos decorrentes de vazamentos.
Ser notificado, para que pelo menos fique mais atento a
fraudes? Caber indenizao?

Para alm de dizer que Ministrio do Planejamento poder

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expedir normas complementares e definir os procedimentos

para criao do catlogo sobre as bases de dados, o decreto no
estabelece nenhum mecanismo ou instncia de superviso. No
se esclareceu tambm quem verificar se os compartilhamentos
esto ocorrendo dentro dos limites e fins do decreto.

Proteo de Dados Pessoais

Quando um indivduo se cadastra junto a uma determinada

repartio pblica (para tirar o ttulo de eleitor, por exemplo) ou
pessoalmente associado a informaes (como as que
compartilha com cartrios ao comprar imveis), ele o faz a um
determinado propsito, quase sempre vinculado rea de
atuao daquela entidade. Ao quebrar as barreiras entre os
diferentes rgos e entidades do Estado e permitir o
compartilhamento, dados podem ganhar novo propsito para
alm do que foram coletados inicialmente.

Frente a isso, o decreto marcado por um silncio

constrangedor. Ele no menciona uma vez sequer o termo
dados pessoais optando por falar em dados cadastrais e
dados individualizados[v]. A opo no trivial. O decreto
parece querer evitar a tenso fundamental que carrega com os
princpios base de regimes de proteo de dados pessoais
agora tambm em discusso no Congresso brasileiro.

A especificao da finalidade e a limitao do uso so princpios

bsicos de leis internacionais dessa matria e tambm do
Projeto de Lei para a Proteo de Dados Pessoais (PL 5.276/16)
tramitando no Congresso. A noo subjacente de que o uso de
informaes pessoais deve servir finalidade comunicada na
coleta e a outros propsitos compatveis, nos limites do
consentimento do indivduo. Qualquer desvio destes princpios,
se no torna a atividade ilegal per se, gera o nus de dever ser
fundamentada em termos de legitimidade e proporcionalidade,
o que inclui ser acompanhada de contrapartidas que a
reconciliem harmonicamente com o regime de proteo a dados
pessoais.

por isso que um programa de compartilhamento de dados no

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pode s ser justificada em termos de eficincia de gesto do

Estado, como o governo at agora o fez. Ele precisa instituir
garantias aos indivduos afetado. Sob pena de j nascer em
descompasso com as discusses mais recentes sobre proteo
de dados pessoais, que inclusive vinham ocorrendo no seio do
Congresso Nacional e do Ministrio da Justia, fundamental a
reviso dos pontos crticos do Decreto 8.786/16.

Como est agora, o Decreto n. 8.789/16 faz lembrar a histria do

cientista bem-intencionado Viktor Frankenstein, que na obra
literria de Mary Wollstonecraft Shelley produz uma criatura,
mas de cujo controle perde.[1] Sua criao se torna um
verdadeiro monstro.

[1] A associao da criao de um banco enorme de dados sem

salvaguardas com Frankenstein no minha. Eu primeiro a li no
texto de Daniel Thym, escrevendo sobre reteno de dados. Ver
Thym, Daniel: Who Controls the Digital Frankenstein? The Future
of the Data Retention Directive, VerfBlog, 2013/12/17,
http://verfassungsblog.de/who-controls-the-digital-
frankenstein-the-future-of-the-data-retention-directive/.

[i] O decreto disciplina a extenso de compartilhamento de

dados sob gesto da Receita Federal e da Fazenda Nacional que
podero ser compartilhados (art. 3, 2 e 3) neste ponto,
ressalta que dados protegidos por sigilo fiscal e bancrio no
fazem parte do programa de compartilhamento (art. 1, 1 e 4,
pargrafo nico). No diz nada, contudo, sobre dados protegidos
por sigilo telefnico, por exemplo, aos quais a ANATEL como
autarquia federal tem acesso.

[ii] A prtica se refere ao agregamento de informaes de

indivduos e posterior montagem de perfis, que caracterizam
o indivduo de uma forma ou outra de modo a permitir a
inferncia de certas tendncias. Danilo Doneda d o exemplo do
o controle de entrada de pessoas em um determinado pas pela
alfndega, que selecionaria para um exame acurado as pessoas
s quais se atribusse maior possibilidade de realizar atos contra
o interesse nacional. Ver Danilo Doneda. A proteo de dados

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pessoais nas relaes de consumo: para alm da informao

creditcia. Escola Nacional de Defesa do Consumidor. Braslia:
SDE/DPDC, p. 32.

[iii] Danilo Doneda sumariza data mining da seguinte maneira:

[data mining] consiste na busca de correlaes, recorrncias,
formas, tendncias e padres significativos a partir de
quantidades muito grandes de dados, com o auxlio de
instrumentos estatsticos e matemticos. Assim, a partir de uma
grande quantidade de informao em estado bruto e no
classificada podem ser identificadas informaes de potencial
interesse. (id., p. 34).

[iv] O art. 8 do decreto dispe que a solicitao de acesso a

bases de dados ser realizada mediante pedido ao rgo
responsvel e lista as informaes que devem contar do
pedido, incluindo descrio das finalidades de uso dos dados.
Para alm da explicao no momento em que o pedido de
acesso a banco de dados feito, no h nenhuma outra
obrigao de transparncia no decreto.

[v] Os tais dados cadastrais referidos pelo decreto so dados

pessoais (um dado relacionado a uma pessoa identificada ou
identificvel), mesmo que contidos em bancos de dados
pblicos (so eles o nome, data de nascimento, filiao,
naturalidade, estado civil, grupo familiar, endereo, vnculos
empregatcios, razo social e composio de empresas, nmeros
do CPF, CNPJ, NIS, PIS, e do ttulo de eleitor, entre outros).

Jacqueline de Souza Abreu - Lder de projeto no InternetLab e mestre em

direito pela Ludwig-Maximilian-Universitt (Alemanha) e pela University of
California, Berkeley (EUA)

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Por Livia Scocuglia

Ideia focar em empresas

onde inadimplncia fiscal faz
parte do dia a dia..
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