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1
Estrategia Nacional
de Cultura Cvica 2017-2023
Consejero Presidente
Dr. Lorenzo Crdova Vianello
Consejeros Electorales
Lic. Enrique Andrade Gonzlez
Mtro. Marco Antonio Baos Martnez
Mtra. Adriana Margarita Favela Herrera
Mtra. Beatriz Eugenia Galindo Centeno
Dr. Ciro Murayama Rendn
Dr. Benito Nacif Hernndez
Dr. Jos Roberto Ruiz Saldaa
Lic. Alejandra Pamela San Martn Ros y Valles
Mtro. Arturo Snchez Gutirrez
Lic. Javier Santiago Castillo
Secretario Ejecutivo
Lic. Edmundo Jacobo Molina
Contralor General
C.P.C. Gregorio Guerrero Pozas
PRESENTACIN 11
Lorenzo Crdova Vianello
1
Acerca de la arquitectura de la
Estrategia Nacional de Cultura En la ruta de la construccin de
Cvica 2017-2023 la propuesta de la enccvica 15
17
2
Marco jurdico I. Marco convencional internacional 31
29
Sistema Universal de Derechos Humanos 31
Declaracin Universal de Derechos Humanos 31
Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos (pidcp) 31
Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (pidesc) 32
Convencin Internacional sobre la Eliminacin
de Todas las Formas de Discriminacin Racial 33
Convencin sobre la Eliminacin
de Todas las Formas de Discriminacin
contra la Mujer. 34
Convencin sobre los Derechos del Nio 34
Convencin sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad (cdpc) 35
Acuerdos comerciales 38
Tratado de Libre Comercio entre Mxico-Unin Europea 38
Plataformas internacionales 39
Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Agenda 2030 de la onu 39
3
Reglamento Interior del Instituto Nacional Electoral 45
4
A manera de balance: algunas lecciones de la enec 54
Desigualdad en Mxico 69
ndice de Gini 73
ndice de Desarrollo Humano 74
Conclusiones 84
5
I. Un punto de partida: el desencanto con la democracia.
Trazos de su desarrollo histrico 87
7
de la cultura cvica 286
10.3 Conclusiones 301
8
ciudadana en solucin de problemas pblicos 324
Anexo
Propuesta de indicadores para el Mecanismo
de Informacin Estadstica, dentro del Sistema de
Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin
de la enccvica 337
Referencias 349
Presentacin
LO R E N ZO C R D OVA V I A N E L LO
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D
ecir que la cultura poltica en clave democrtica no atraviesa su mejor momento no
es algo indito. Prcticamente todos los estudios en la materia revelan el malestar y
descontento de amplias franjas de ciudadanos con los resultados de la democracia,
cuando no con la democracia misma. Es indudable que en un cuarto de siglo he
mos logrado grandes avances en los procedimentales que igualan el valor del sufragio, pero
estos avances han sido insuficientes ante los grandes problemas estructurales de pobreza,
desigualdad e injusticia que padecemos secularmente como sociedad. Las expectativas puestas
en las instituciones y autoridades surgidas de las urnas derivan en decepcin ante la capacidad
de respuesta y la debilidad del Estado de derecho. La baja estima de los partidos polticos y de
los parlamentos (instituciones indispensables de todo sistema democrtico), la erosin de la
confianza en las instituciones pblicas y entre las personas, as como el consecuente debi
litamiento del tejido social, son fenmenos que reflejan el desencanto con la democracia y
subrayan la necesidad de impulsar un cambio cultural.
Debe reconocerse que el desencanto con la democracia no es un fenmeno exclusivo de
nuestro pas sino que se presenta como una problemtica generalizada en Amrica Latina,
incluso podra decirse que es un fenmeno que afecta al mundo entero. Pases con aeja tra
dicin democrtica, de esos que se consideran viven en democracias consolidadas, y pases
con democracias en proceso de consolidacin o imperfectas, estn padeciendo un desencanto
similar y lo estn manifestando en el tono de sus campaas electorales o cada que se lleva a
cabo un ejercicio plebiscitario. La intolerancia, el antipluralismo, la simplificacin del debate
poltico y la crtica a los acuerdos entre fuerzas polticas son expresiones de un problema co
mn: la incipiente cultura cvica de nuestras sociedades.
Para decirlo en perspectiva, en las ltimas dcadas perfeccionamos los procedimientos
electorales pero descuidamos el desarrollo de una cultura cvica que acompaara de manera
sincrnica los procedimientos con la generacin de nuevas prcticas polticas y un ejercicio
eficaz del poder obtenido por la va democrtica.
Es por ello que necesitamos impulsar un cambio en la cultura poltica si queremos conso
lidar los avances democrticos que hemos logrado en ms de un cuarto de siglo. Los dficits
de cultura cvica que padecemos en nuestro pas y que estn obstaculizando la consolidacin de
la democracia mexicana, me parece que han llegado a un punto crtico en el que o nos ocupa
mos de ellos o podra ponerse en riesgo el futuro de la convivencia democrtica. Dicho de otra
manera, si queremos que las elecciones sigan siendo un ancla de estabilidad poltica y fuente
de gobernabilidad, es necesario impulsar una gran transformacin cultural que solidifique la
importancia del poder civilizatorio de la democracia, y de la asuncin y prctica cotidiana de
sus valores y principios.
Nadie podra decir que a la ciudadana no le importa la democracia o las elecciones. Eso no
solamente sera un error de apreciacin sino que sera falso, ya que en cada uno de los nueve
procesos electorales federales organizados por esta autoridad electoral (hasta 2012 como ife y
partir de 2014 como ine), la inmensa mayora de las y los ciudadanos han asumido un compro
miso incuestionable con la recreacin de la democracia. Ese compromiso se constata en cada
una de las etapas del proceso electoral, desde la organizacin de las elecciones y hasta la con
clusin de la jornada electoral. Pero hasta aqu llegan los ciudadanos. Eso es lo que necesitamos
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enccvica 2017-2023
cambiar, para que la sociedad se involucre en las decisiones pblicas que les ataen, que eleven
el contexto de exigencia a partidos, instituciones y gobernantes, y que la rendicin de cuentas
se convierta en un parmetro del ejercicio responsable y regulado del poder.
Este es el contexto en el que se dise la Estrategia Nacional de Cultura Cvica (enccvica)
2017-2023. La enccvica es la propuesta del ine para contribuir con tareas permanentes y
transversales a las elecciones, a la generacin de ese cambio cultural al que me refera anterior
mente. Esta estrategia plantea tres aspectos centrales: 1) desarrollar una ciudadana que se
apropie y ejerza de manera responsable sus derechos (en general y no slo los polticos); 2) que
esta ciudadana contribuya e incida en la discusin pblica y 3) que cree contextos de exigencia
a los poderes pblicos, que favorezcan la estatalidad y la eficacia del Estado de derecho.
Se trata de una estrategia concebida como poltica pblica para enfrentar en el corto, me
diano y largo plazo los factores que estn mermando el tejido social y que condicionan el
contexto en el que se realizan las elecciones y se recrea la convivencia democrtica. De ah que
se plantea la necesidad de que las y los ciudadanos se apropien del espacio pblico, que se
sientan parte de las decisiones que afectan su vida cotidiana, y que incidan en ella mediante
tres ejes estratgicos que, para facilitar su comprensin y asimilar su significado, se han deno
minado Verdad, Dilogo y Exigencia.
Verdad, entendida como conocimiento e informacin objetiva para el ejercicio responsable
de la ciudadana, los derechos humanos y apropiacin del derecho a la informacin por cada
persona. Dilogo, como factor clave en la vida democrtica, supone la maximizacin de espa
cios para el debate, el establecimiento de redes (interpersonales e institucionales) que favorez
can las prcticas democrticas y la promocin de la cultura cvica en los distintos mbitos sociales;
y Exigencia como la generacin de nuevos contextos de demandas de la sociedad hacia las
autoridades e instituciones; contextos de exigencia que favorezcan el cumplimiento de la pala
bra pblica empeada y el involucramiento (insercin) de los ciudadanos en la solucin de los
problemas pblicos que les ataen.
Por ello, el ncleo duro de la estrategia es crear las condiciones que permitan a los ciudada
nos apropiarse de los espacios pblicos existentes y promover la creacin de otros para debatir
y deliberar. Dicho en otras palabras, la enccvica apunta hacia la formulacin de una poltica
de Estado en materia de cultura cvica con la finalidad de cambiar las actitudes de los ciudada
nos respecto de lo pblico y que les permita, mediante esas nuevas actitudes, modular el ejer
cicio del poder poltico. Debe sealarse que esta estrategia incluye un importante componente
de seguimiento y evaluacin, el cual incluye la generacin de estadsticas, reflexiones e indica
dores, para garantizar que las acciones que se realicen sean congruentes con los objetivos
propuestos.
Con base en esta estrategia, el ine estructurar los proyectos, modelos y acciones que con
tribuirn a robustecer el rol que han tenido los ciudadanos en el proceso de cambio poltico. Se
trata de complementar las reglas del juego democrtico con nuevas prcticas pblicas de la
ciudadana, para que, teniendo como base los procedimientos que aseguran igualdad en los
mecanismos para distribuir el poder poltico en las urnas, un rol ms activo que garantice que
ese poder obtenido de manera democrtica, se ejerza democrticamente, es decir, de manera
incluyente y como resultado de una amplia deliberacin pblica.
La instrumentacin, y sobre todo el xito de esta estrategia, requieren de una amplia y ali
neada colaboracin de autoridades electorales locales, instituciones acadmicas, organizacio
nes de la sociedad, partidos y rganos del Estado, para incidir en los aspectos cognoscitivos,
afectivos y valorativos que modelan la cultura democrtica.
Confo en que esta estrategia servir como hoja de ruta para generar mltiples sinergias en
torno a dicho cambio cultural y que no slo el Instituto Nacional Electoral, sino las institucio
nes del Estado, la academia, los partidos polticos y las organizaciones de la sociedad (empre
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Presentacin
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Acerca de la
arquitectura de la
Estrategia Nacional
de Cultura Cvica
2017-2023
Nota para el pblico lector
La Estrategia Nacional de Cultura Cvica 2017-2023 (enccvica) fue aprobada por el Consejo General del Institu
to Nacional Electoral (ine) el 14 de octubre de 2016, a propuesta de la Comisin de Capacitacin Electoral y Edu
cacin Cvica. Su vigencia ser del 1 de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2023. Para su conceptualizacin y
diseo, el ine invit a cinco acadmicos especialistas de reconocido prestigio.
L
as polticas pblicas definen la forma en que el Estado interviene para enfrentar pro
blemas pblicos con visin de largo aliento. La propuesta de Estrategia Nacional de
Cultura Cvica (enccvica) que se presenta ha sido diseada desde ese mirador:
como una poltica pblica que ha partido del reconocimiento explcito de un proble
ma que se manifiesta con mltiples aristas, pero que en lo fundamental como lo ha
probado el Informe pas sobre la calidad de la ciudadana en Mxico y como lo confirma el
resto de las fuentes utilizadas a lo largo del presente documento se expresa en la debilidad de
la cultura democrtica de las y los mexicanos.
Sostenemos que esa debilidad se expresa a travs de la distancia que separa a las y los ciu
dadanos de los procesos de toma de decisiones sobre la vida pblica, de la desconfianza en el
cumplimiento de las normas y del desencanto con los resultados entregados por las institucio
nes pblicas. Esos fenmenos responden a causas muy diversas que, no obstante, han produ
cido una evidente necesidad de fortalecer la cultura democrtica de Mxico. Los datos recuperados
en este documento muestran que, ms all de los procesos electorales, las y los ciudadanos no
se sienten parte de las decisiones polticas que afectan su vida cotidiana porque, en efecto, el
rgimen no ha sido capaz de incluirlos en cada una de ellas. Mxico fue capaz de generar las
instituciones necesarias para distribuir el poder por medios democrticos, pero no ha logrado
garantizar el ejercicio democrtico del poder distribuido.
La propuesta de enccvica no elude el reconocimiento de ese problema ni busca matizar
su gravedad o sus razones. Por el contrario, parte de un amplio diagnstico acerca de los espa
cios en donde se expresa de manera elocuente la desafeccin de las y los mexicanos con los
procesos y los resultados de la democracia mexicana, desarrollado a travs de diez componen
tes que se estiman emblemticos de esa desafeccin: desde la vulneracin de los derechos huma
nos hasta la captura de los puestos pblicos, pasando por la ausencia de medios suficientes
para exigir la rendicin de cuentas al ejercicio de la autoridad, las mltiples expresiones de la
discriminacin y la marginacin de grupos vulnerados, el papel de los medios de comunica
cin, as como los resultados desiguales entregados por los poderes pblicos. Los datos recogi
dos en cada uno de esos componentes y la visin de conjunto que ofrecen definen los perfiles
del problema pblico al que se quiere hacer frente con la propuesta de enccvica.
Sin embargo, definir un problema pblico no es lo mismo que disear la accin para en
frentarlo. Una cosa es reconocer la existencia de la debilidad de la cultura democrtica de
Mxico por medio de sus efectos ms tangibles, y otra diferente es ignorar que esa debilidad
responde a causas muy diversas. Es preciso comprender que no existe una relacin lineal ni
automtica entre los efectos visibles de un problema y los medios disponibles para modificar
los. Los problemas pblicos son advertidos por los datos que describen una situacin determi
nada, pero el diseo de esa accin debe hacerse cargo de la factibilidad. El enfoque de poltica
pblica aconseja que los problemas no se enfrenten a travs de sus efectos sino de sus causas. Y
recomienda de manera enftica, adems, que la definicin causal de los problemas tome en
cuenta la capacidad de las instituciones.
A la luz del canon de la poltica pblica, los componentes del diagnstico que se han em
pleado para disear la propuesta de enccvica describen claramente y con crudeza el
entorno que desafa la cultura democrtica de Mxico. De esos componentes se desprende la
teora causal que se ha propuesto para disear una accin deliberada; no obstante, dado que
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enccvica 2017-2023
resultara imposible enfrentar cada uno de ellos desde una poltica de esta naturaleza, se pro
pone una teora causal basada en la apropiacin del espacio pblico por las y los ciudadanos
(vase Ilustracin a, p. 26).
Como lo muestran los componentes del diagnstico, las causas centrales de las debilidades
de nuestra cultura democrtica han estado en la ausencia de la ciudadana en los procesos
principales del ejercicio de la autoridad, en la flaqueza de los procesos deliberativos sustenta
dos en el ms pleno acceso a la informacin pblica y en la carencia de medios para exigir
cuentas a las autoridades, en el ms amplio sentido de esta expresin. As, tras la formulacin
del diagnstico y el reconocimiento del problema, nos hemos propuesto definir el ncleo duro de
la poltica a seguir sobre la base de tres ejes estratgicos: el dilogo, la verdad y la exigencia.
En el origen de los problemas descritos est el reconocimiento explcito de que la cultura de
mocrtica no podr consolidarse si la ciudadana no se apropia de los asuntos pblicos defi
nidos en sentido amplio: si se le niega el acceso a la informacin pblica, con la mayor cantidad
y la mejor calidad posible de datos y documentos que le permitan conocer el estado que
guardan los asuntos pblicos que les ataen (dilogo); si no se generan espacios para ensan
char el dilogo y la deliberacin entre personas y organizaciones de toda ndole (verdad); y si
no se emplean las herramientas y los mecanismos que hagan posible, a un tiempo, una mayor
exigencia sobre los resultados que entregan las instituciones pblicas y un mayor involucra
miento en los procesos de decisin de las autoridades (exigencia). La teora causal basada en
el diagnstico que se presenta, es que las y los ciudadanos no se han colocado en el centro de
los procesos democrticos porque ha faltado ms verdad, ms dilogo y ms exigencia acerca
de los asuntos pblicos. Se trata de tres ejes estratgicos y transversales a los componentes del
diagnstico que, a la vez, permiten definir con sencillez el contenido sustantivo de la estrategia
a seguir.
En el ncleo duro de cualquier poltica que propone una teora causal para enfrentar un
problema definido han de contenerse tambin los referentes necesarios para darle sentido a
la accin pblica. Si en el diagnstico se han subrayado los perfiles ms elocuentes del proble
ma que enfrenta la cultura democrtica de Mxico, en la teora causal se ha propuesto el dilogo,
la verdad y la exigencia como ejes estratgicos de todas las acciones a seguir, subrayando que esas
acciones deben realizarse desde abajo, desde adentro y de manera transversal. El ncleo duro de
esta estrategia nacional subraya que todas las acciones que se desprendan de ella deben ser
coherentes en el reconocimiento de la verdad, deben promover el dilogo y la deliberacin
entre grupos y personas, y deben generar espacios de exigencia hacia los poderes pblicos,
pero desde la accin de los propios ciudadanos, de sus organizaciones y de sus espacios de
deliberacin. Se sostiene que no se puede consolidar una cultura democrtica tratando de im
poner valores cvicos ni conductas democrticas como si fueran instrucciones de la autoridad.
Verdad, dilogo y exigencia deben promoverse de la mano de las y los ciudadanos, de las orga
nizaciones en las que conviven y desde los espacios en los que esa convivencia ocurre.
Ahora bien, es muy importante comprender que una poltica pblica no puede desconocer
su factibilidad a la hora de disear las acciones a seguir. Como ya se ha mencionado, el primer
paso es reconocer el problema pblico que debe afrontarse (y que en este documento se desa
rrolla mediante diez componentes que describen las dificultades que desafan la consolidacin de
la cultura democrtica de Mxico). El segundo es proponer un ncleo duro de la poltica que
debe seguirse a partir de una teora causal que aqu se cifra en la necesidad de promover la
verdad, el dilogo y la exigencia en los asuntos pblicos, desde abajo, desde adentro y de ma
nera transversal. El tercero consiste en el diseo de la accin misma: de las lneas estratgicas
que se consideran viables para responder al ncleo duro y de las actividades bsicas que se
desprenden de esas lneas, asumiendo que efectivamente pueden realizarse. Tras la descripcin del
problema pblico y tras la definicin del ncleo duro de la poltica a seguir, lo que resta es un
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Acerca de la arquitectura de la Estrategia Nacional de Cultura Cvica 2017-2023
ejercicio prctico para establecer el curso que habr de seguir la accin. De esto tratan las lneas
de accin y las actividades bsicas de la poltica.
Sera un error grave suponer que hay una relacin directa y automtica incluso burocr
tica entre esas lneas de accin y los componentes del diagnstico. Los problemas descritos
en un diagnstico no deben confundirse con la teora causal propuesta. La coherencia exigible
a una poltica pblica de cualquier naturaleza ha de encontrarse entre las acciones concretas a
seguir y el ncleo duro de esa poltica. Y, en este caso, resulta fundamental que aquellas sean
congruentes con los ejes verdad, dilogo y exigencia sobre los asuntos pblicos que se han pro
puesto como teora causal para reconocer, deliberar y exigir que las condiciones descritas en
los componentes del diagnstico se modifiquen a favor de la cultura democrtica de Mxico.
Es imperativo comprender que la poltica que nos ocupa atae a la cultura democrtica y
que, por esta razn, no se propone actuar directamente sobre los componentes del diagnstico
ni podra lograrse ese propsito, dadas las restricciones propias de las autoridades electora
les que emprendern esta poltica, sino reconocer que esos problemas han debilitado la
cultura democrtica y que sta debe ser fortalecida. De aqu la importancia de guardar la mayor
coherencia posible entre las acciones a seguir y el ncleo duro de la poltica planteada. Esas l
neas de accin no quieren influir directamente en los diez componentes del problema o en la
desigualdad social que est en su base, sino sobre la cultura democrtica que, basada en el di
logo, la verdad y la exigencia, los reconozca y permita a las y los ciudadanos cobrar conciencia
del espacio pblico que les pertenece.
Finalmente, una vez que su diseo pasa al terreno de la accin, una poltica pblica requie
re implementarse y evaluarse. En este documento tambin se propone un sistema de monitoreo,
seguimiento y evaluacin de las acciones derivadas de la propuesta de enccvica mediante tres
mecanismos complementarios: de un lado, la creacin de una instancia de seguimiento en la
que no slo participen los actores principales de la poltica pblica el Instituto Nacional
Electoral, los Organismos Pblicos Locales Electorales y los partidos polticos sino tambin
un grupo de especialistas externos que garantice la coherencia entre las acciones emprendidas
y el ncleo duro de la poltica propuesta; de otro, un sistema de seguimiento e informacin
acerca de la operacin cotidiana de la poltica, que retroalimente de manera cotidiana a las y los
tomadores de decisiones y a los operadores prcticos de las acciones emprendidas, para reco
nocer su actividad, la coherencia de sus acciones respecto de la poltica seguida y entre las ac
ciones mismas y la profundidad con la que se est siguiendo cada lnea de accin; y, por ltimo,
un conjunto de instrumentos para recuperar y procesar informacin estadstica y cualitativa,
capaz de informar a operadores y tomadores de decisiones acerca del comportamiento de los
datos que se han incluido en el diagnstico, a fin de medir su influencia en la composicin de la
cultura democrtica de Mxico y, en su caso, de confirmar, adecuar o corregir las lneas de
accin diseadas a lo largo del tiempo.
En suma, este documento ha sido construido con las pautas de la poltica pblica: un diag
nstico crudo del problema pblico que ha desafiado la consolidacin de la cultura democr
tica de Mxico, a travs de diez componentes que se complementan; una teora causal que, a su
vez, define el ncleo duro de la poltica propuesta mediante tres ejes estratgicos: la verdad, el
dilogo y la exigencia en los asuntos pblicos para lograr que la cultura democrtica se conso
lide; un conjunto de lneas de accin y de actividades bsicas coherentes con ese ncleo duro
para promover la apropiacin del espacio pblico por parte de la ciudadana; y un conjunto de
herramientas para el seguimiento y la evaluacin de la poltica en su conjunto.
Reconocemos que se trata de una estrategia ambiciosa, pero factible: admite la gravedad del
problema que se propone enfrentar y por eso recomienda actuar con la mayor audacia institu
cional posible. No es ajena a las restricciones que limitan la accin de las autoridades electora
les en las que descansar la ejecucin de esta poltica, pero recomienda enfticamente que la
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enccvica 2017-2023
accin se promueva desde abajo, desde adentro y transversalmente, mediante los tres ejes estra
tgicos mencionados, y que constituyen el ncleo duro de nuestra propuesta: la verdad, el dilogo
y la exigencia. Y sugiere un sistema para su seguimiento y su evaluacin constantes.
La estrategia nacional reconoce como lo muestra su diagnstico que la cultura demo
crtica de Mxico responde a mltiples factores que escapan al mbito electoral, pero tambin
subraya que si esta estrategia nacional se siguiera con un verdadero compromiso democrtico
y con la audacia y la ambicin que se sugieren, podr incidir de manera fundamental en la mo
dificacin de las causas que han minado la confianza y el afecto de la ciudadana por la de
mocracia y sus instituciones.
1 Proyecto desarrollado entre el Instituto y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud).
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Acerca de la arquitectura de la Estrategia Nacional de Cultura Cvica 2017-2023
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enccvica 2017-2023
obtenidos tras la ejecucin de programas, proyectos y actividades desde 1991 hasta 2015. En
la tercera seccin se muestran datos sobre la poblacin, la desigualdad social y el aprecio por la
democracia en Mxico. La cuarta presenta el marco conceptual, las nociones bsicas y los diez
componentes que definen el problema pblico e integran la propuesta de enccvica. La quinta
rene el diagnstico de cada uno de los componentes de la estrategia nacional. La sexta seccin
consigna el ncleo duro de la propuesta de enccvica, esto es, los tres ejes estratgicos, as como
las ocho lneas de accin. La sptima describe el sistema de monitoreo, seguimiento y evalua
cin de la estrategia nacional. En una octava seccin se contempla el anexo y en la novena las
referencias consultadas.
Finalmente, exhortamos al Instituto Nacional Electoral, en particular a su Direccin Ejecu
tiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, a los Organismos Pblicos Locales Electo
rales y a los partidos polticos a ser los actores principales en el fortalecimiento de la cultura
democrtica en Mxico, a fin de ofrecer a las futuras generaciones un pas con una mejor de
mocracia, ms incluyente y justo para todas y todos.
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El diagnstico:
El statu quo El objetivo mayor Los 3 ejes:Verdad, Dilogo
las evidencias
Componentes
1. La importancia de la
informacin pblica
2. Estado de derecho
y derechos humanos
3. Gobernanza y
construccin de redes
La teora causal:
4. Perspectiva de gnero El fin: (Ncleo duro)
El problema:
La apropiacin del espacio
Fortalecimiento pblico por las y los
5. Interculturalidad La debilidad de la de la cultura ciudadanos sobre la base
cultura democrtica democrtica de tres ejes: verdad,
6. Igualdad y dilogo y exigencia
no discriminacin
7. Participacin ciudadana
como empoderamiento
ciudadano
9. Medios de comunicacin
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1. Generacin de
conocimiento
e informacin para el
ejercicio de la ciudadana
2. Difusin, promocin,
conocimiento y ejercicio Acciones
Resultados
VERDAD responsable de los Actores VERDAD
esperados
derechos humanos Espacios
7. Exigencia de
cumplimiento de la
palabra pblica empeada
Acciones
EXIGENCIA Resultados Actores EXIGENCIA 4.Comit Tcnico de
esperados Espacios Seguimiento
8. Promocin de la
incidencia de la
ciudadana en la solucin
de problemas pblicos.
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Acerca de la arquitectura de la Estrategia Nacional de Cultura Cvica 2017-2023
Marco jurdico
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E
n esta seccin se presentan las disposiciones legales que regulan la actuacin del
Instituto Nacional Electoral (ine). Asimismo, se da cuenta de los tratados interna
cionales que han sido adoptados y ratificados por el Estado mexicano y que tienen
injerencia directa sobre temas de derechos humanos, educacin cvica, promocin
de la participacin ciudadana electoral y no electoral, contribucin a la vida
democrtica, prevencin de delitos electorales y vinculacin con otros actores.
Artculo 21
1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de
representantes libremente escogidos.
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de
su pas.
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta voluntad se expresar
mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse peridicamente, por sufragio universal e
igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.
Los principios de la dudh fueron transformados en dos tratados internacionales: el Pacto Inter
nacional de Derechos Civiles y Polticos (pidcp), y sus dos protocolos facultativos, y el Pacto In
ternacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (pidesc); estos instrumentos, junto
con la dudh, son considerados la Carta Internacional de Derechos Humanos.
Dicho instrumento fue ratificado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de
diciembre de 1966 y su entrada en vigor ocurri el 23 de marzo de 1976. Mxico se adhiri el
24 de marzo de 1981 y se public el decreto promulgatorio en el Diario Oficial de la Federacin
del 20 de mayo de 1981.
El pidcp establece una serie de derechos en la esfera de lo civil y lo poltico, as como las
salvaguardas para su proteccin y ejercicio efectivo. Reconoce, entre otros derechos, la parti
cipacin del ciudadano en los asuntos pblicos, y a votar y ser votados. Asimismo, comprome
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enccvica 2017-2023
te a los Estados Parte a aprobar las medidas legislativas, o del carcter que sea necesario, para
hacer efectivos los derechos que en l se reconocen.
Artculo 25
Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artculo 2 y sin
restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:2
El pidesc reconoce que el ser humano es libre y digno, y que slo puede desarrollarse en
condiciones que le permitan gozar de sus derechos econmicos, sociales y culturales, as como
de sus derechos civiles y polticos. Este Pacto fue adoptado el 16 de diciembre de 1966 por la
Asamblea General de la onu y entr en vigor el 3 de enero de 1976. Mxico se adhiri el 23 de
marzo de 1981 y el decreto promulgatorio fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el
12 de mayo de 1981. Conviene destacar lo preceptuado en el artculo 13, que seala:
Artculo 13
1. Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educacin. Con
vienen en que la educacin debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana
y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las liber
tades fundamentales. Convienen asimismo en que la educacin debe capacitar a todas las per
sonas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensin, la tolerancia
y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, tnicos o religiosos, y
promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz.
2. Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de
este derecho:
2 Este artculo hace alusin a que no podr haber distincin de los derechos incluidos en el Pacto por motivos de
raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmi
ca, nacimiento o cualquier otra condicin social.
3 El gobierno mexicano puso en reserva este artculo debido a la prohibicin para los ministros de culto de
32
Marco jurdico
3. Los Estados Parte en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en
su caso, de los tutores legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas
por las autoridades pblicas, siempre que aqullas satisfagan las normas mnimas que el Estado
prescriba o apruebe en materia de enseanza, y de hacer que sus hijos o pupilos reciban la edu
cacin religiosa o moral que est de acuerdo con sus propias convicciones.
4. Nada de lo dispuesto en este artculo se interpretar como una restriccin de la libertad de los
particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseanza, a condicin de que
se respeten los principios enunciados en el prrafo 1 y de que la educacin dada en esas institu
ciones se ajuste a las normas mnimas que prescriba el Estado.
Artculo 5
[]
c) Los derechos polticos, en particular el de tomar parte en elecciones, elegir y ser elegido, por
medio del sufragio universal e igual, el de participar en el gobierno y en la direccin de los
asuntos pblicos en cualquier nivel, y el de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones
pblicas;
d) Otros derechos civiles, en particular:
[]
viii) El derecho a la libertad de opinin y de expresin;
ix) El derecho a la libertad de reunin y de asociacin pacficas;
33
enccvica 2017-2023
Artculo 5
a) Modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar
la eliminacin de los prejuicios y las prcticas consuetudinarias y de cualquier otra ndole que
estn basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funcio
nes estereotipadas de hombres y mujeres;
[]
Artculo 7
Los Estados Parte tomarn todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la
mujer en la vida poltica y pblica del pas y, en particular, garantizarn a las mujeres, en igualdad de
condiciones con los hombres, el derecho a:
a) Votar en todas las elecciones y referndums pblicos y ser elegibles para todos los organismos
cuyos miembros sean objeto de elecciones pblicas;
b) Participar en la formulacin de las polticas gubernamentales y en la ejecucin de stas, y ocupar
cargos pblicos y ejercer todas las funciones pblicas en todos los planos gubernamentales;
c) Participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida
pblica y poltica del pas.
En este instrumento adoptado y abierto a la firma y ratificacin por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, y tras su entrada en vigor a partir del 2 de sep
tiembre de 1990, los Estados Parte asumen el compromiso de la cooperacin internacional con
el fin de contribuir a la mejora de las condiciones de vida de nias, nios y adolescentes.
Artculo 12
1. Los Estados Partes garantizarn al nio que est en condiciones de formarse un juicio propio el
derecho de expresar su opinin libremente en todos los asuntos que afectan al nio, tenindose
debidamente en cuenta las opiniones del nio, en funcin de la edad y madurez del nio.
[]
34
Marco jurdico
Artculo 13
1. El nio tendr derecho a la libertad de expresin; ese derecho incluir la libertad de buscar, recibir
y difundir informaciones e ideas de todo tipo, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente,
por escrito o impresas, en forma artstica o por cualquier otro medio elegido por el nio.
[]
Artculo 14
1. Los Estados Partes respetarn el derecho del nio a la libertad de pensamiento, de conciencia y
de religin.
[]
Artculo 15
1. Los Estados Partes reconocen los derechos del nio a la libertad de asociacin y a la libertad de
celebrar reuniones pacficas.
[]
Artculo 17
Los Estados Parte reconocen la importante funcin que desempean los medios de comunicacin y
velarn por que el nio tenga acceso a informacin y material procedentes de diversas fuentes nacio
nales e internacionales, en especial la informacin y el material que tengan por finalidad promover su
bienestar social, espiritual y moral y su salud fsica y mental. Con tal objeto, los Estados Partes:
[]
Los Estados Parte garantizarn a las personas con discapacidad los derechos polticos y la posibilidad
de gozar de ellos en igualdad de condiciones con las dems y se comprometern a:
35
enccvica 2017-2023
a) Asegurar que las personas con discapacidad puedan participar plena y efectivamente en la vida
poltica y pblica en igualdad de condiciones con las dems, directamente o a travs de represen
tantes libremente elegidos, incluidos el derecho y la posibilidad de las personas con discapacidad
a votar y ser elegidas, entre otras formas mediante:
b) Promover activamente un entorno en el que las personas con discapacidad puedan participar plena
y efectivamente en la direccin de los asuntos pblicos, sin discriminacin y en igualdad de condi
ciones con las dems, y fomentar su participacin en los asuntos pblicos y, entre otras cosas:
Tambin conocido como Pacto de San Jos, este tratado reconoce que los derechos fundamen
tales son atributos de la persona, por lo que se justifica su proteccin internacional. Fue suscrito
en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, de la Organizacin
de Estados Americanos (oea), el 22 de noviembre de 1969 y desde entonces 25 pases la han
ratificado o se han adherido, tal como sucedi con Mxico el 24 de marzo de 1981 (publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de mayo de 1981).
La Convencin reconoce derechos y libertades en mltiples dimensiones, algunas de las
cuales se insertan en la participacin en el espacio pblico. En ese sentido, conviene destacar
el artculo 23, el cual establece:
36
Marco jurdico
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso
anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccin, ca
pacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
Fue adoptada el 9 de junio de 1994 por la Asamblea General de la oea y tiene como base el
reconocimiento y respeto irrestricto de los derechos de la mujer como condicin indispensable
para fomentar su desarrollo individual y abonar a la consecucin de una sociedad ms justa,
solidaria y pacfica. Al respecto, conviene citar los siguientes artculos:
Artculo 3
Toda mujer tiene derecho a una vida libre de violencia, tanto en el mbito pblico como en el privado.
Artculo 4
Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y proteccin de todos los derechos hu
manos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre dere
chos humanos. Estos derechos comprenden, entre otros:
[]
h) el derecho a libertad de asociacin;
i) el derecho a la libertad de profesar la religin y las creencias propias dentro de la ley, y
j) el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones pblicas de su pas y a participar en los
asuntos pblicos, incluyendo la toma de decisiones.
[]
Artculo 5
Toda mujer podr ejercer libre y plenamente sus derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y
culturales y contar con la total proteccin de esos derechos consagrados en los instrumentos regio
nales e internacionales sobre derechos humanos. Los Estados Parte reconocen que la violencia
contra la mujer impide y anula el ejercicio de esos derechos.
Esta Convencin fue adoptada por los pases miembro de la oea y entr en vigor el 14 de
septiembre de 2001, con el objetivo de prevenir y eliminar toda forma de discriminacin
contra las personas con discapacidad y favorecer su integracin en la sociedad.
Artculo 3
Para lograr los objetivos de esta Convencin, los Estados parte se comprometen a:
1. Adoptar las medidas de carcter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra ndole,
necesarias para eliminar la discriminacin contra las personas con discapacidad y propiciar su
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enccvica 2017-2023
plena integracin en la sociedad, incluidas las que se enumeran a continuacin, sin que la lista
sea taxativa:
[]
d) Medidas para asegurar que las personas encargadas de aplicar la presente Convencin y la
legislacin interna sobre esta materia, estn capacitados para hacerlo.
[]
Acuerdos comerciales
Artculo 1
El respeto a los principios democrticos y a los derechos humanos fundamentales, tal como se
enuncian en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, inspira las polticas internas e in
ternacionales de las Partes y constituye un elemento esencial del presente Acuerdo.
38
Marco jurdico
Plataformas internacionales
Objetivo 16
Promover sociedades pacficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia
para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas en todos los niveles.
De las metas que se desprenden de este objetivo hay algunas que, de manera especfica, se vinculan
estrechamente con la participacin y control ciudadano de las instituciones, como son:
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) establece, en su parte dog
mtica, los derechos y las garantas bsicas de la ciudadana mexicana, as como la organizacin
del poder pblico, en su parte orgnica. Varios de los artculos de su seccin valorativa estable
cen el derecho a la participacin en el marco de una forma de vida democrtica. Por su parte,
sus disposiciones en la parte orgnica aseguran que la forma de gobierno ser democrtica en
todos sus niveles. En ese sentido, se rescatan de manera puntual los siguientes artculos:
Artculo 1
Todas las personas en los Estados Unidos Mexicanos gozarn de los derechos humanos reconocidos
en la Constitucin y en los Tratados Internacionales de los que el pas forma parte, as como de los
mecanismos para su proteccin.
4 pnud, Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, 2016, disponible en: <http://www.undp.org/content/undp/es/
home/sdgoverview/post-2015-development-agenda.html>, pgina consultada el 24 de abril de 2016.
39
enccvica 2017-2023
Artculo 3
Todo individuo tiene derecho a recibir educacin. El Estado Federacin, Estados, Ciudad de M
xico y Municipios, impartir educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior. La
educacin preescolar, primaria y secundaria conforman la educacin bsica; sta y la media superior
sern obligatorias.
La educacin que imparta el Estado tender a desarrollar armnicamente, todas las facultades del
ser humano y fomentar en l, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los derechos humanos y la
conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.
Asimismo, se establece en la fraccin II, inciso a), que la educacin pblica y obligatoria im
partida por el Estado ser democrtica, considerando a la democracia como un sistema de
vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural.
Artculo 31
Este artculo, el cual establece las obligaciones de los mexicanos, seala en su fraccin i el deber
de asistir en los das y hora hbiles designados por el Ayuntamiento del lugar en que residan,
para recibir instruccin cvica y militar que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos
de ciudadano, diestros en el manejo de armas y conocedores de la disciplina militar.
Artculo 35
En la primera fraccin se establece como derecho del ciudadano votar en las elecciones po
pulares. La segunda dispone que ste tiene derecho a ser votado para todos los cargos de
eleccin popular ya sea a travs de un partido poltico o una candidatura independiente. Por
su parte, la tercera fraccin constituye el derecho a asociarse individual y libremente para to
mar parte en los asuntos polticos. En tanto la fraccin sptima establece el derecho de iniciar
nuevas leyes y el octavo el de votar en las consultas populares.
Artculo 36
De forma correlativa, en las fracciones iii y v se establecen como obligaciones del ciudadano el
votar en las elecciones y en las consultas populares, as como desempear las funciones electorales.
Artculo 40
Artculo 41
En su fraccin i, se determina que los partidos polticos tienen como fin promover la partici
pacin del pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de los rganos de repre
sentacin poltica y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder pblico.
40
Marco jurdico
La fraccin v, apartado C, numeral 2, establece que en las entidades federativas los organismos
pblicos locales ejercern funciones en materia de educacin cvica en sus respectivas entida
des federativas.5
Artculo 115
Dicho artculo hace obligatorio para los estados y la Ciudad de Mxico adoptar una forma de
gobierno republicana, representativa, democrtica, laica y popular.
Artculo 4
Artculo 6
5 Las atribuciones de los Organismos Pblicos Locales Electorales en materia de educacin cvica se establecen en
el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, en materia poltica-electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de
febrero de 2014. De una lectura sistemtica y funcional de ese marco jurdico constitucional (pero tambin de lo
que establece la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), tambin se desprende que el Institu
to Nacional Electoral tiene un papel relevante de colaboracin en la materia con esos organismos, as como en el
impulso y la promocin de la cultura poltico-democrtica y en la construccin de ciudadana.
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enccvica 2017-2023
Artculo 7
1. Votar en las elecciones constituye un derecho y una obligacin que se ejerce para integrar
rganos del Estado de eleccin popular. Tambin es derecho de los ciudadanos y obligacin
para los partidos polticos la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mu
jeres para tener acceso a cargos de eleccin popular.
2. El voto es universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible. Quedan prohibidos los
actos que generen presin o coaccin a los electores.
3. Es derecho de las y los ciudadanos ser votado para todos los puestos de eleccin popular,
teniendo las cualidades que establece la ley de la materia y solicitar su registro de manera
independiente, cuando cumplan los requisitos, condiciones y trminos que determine esta ley.
4. Es derecho y obligacin de los ciudadanos votar en las consultas populares sobre temas de
trascendencia nacional, en los trminos que determine la ley de la materia y en los procesos
de participacin ciudadana que estn previstos en la legislacin correspondiente.
Artculo 8
En el numeral 1 se afirma que es obligacin de los ciudadanos integrar las mesas directivas de
casilla. Asimismo, el 2 se establece como derecho exclusivo de los ciudadanos participar como
observadores de los actos de preparacin y desarrollo de los procesos electorales federales y
locales, as como en las consultas populares y dems formas de participacin ciudadana que se
realicen de conformidad con la legislacin correspondiente, en la forma y trminos que deter
mine el Consejo General, y en los trminos previstos en esta ley.
Artculo 30
En su prrafo 1, incisos a), d), f) y g), se dispone que son fines del ine contribuir al desarrollo
de la vida democrtica, asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos poltico-electo
rales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones, velar por la autenticidad y efectividad del
sufragio, llevar a cabo la promocin del voto y coadyuvar a la difusin de la educacin cvica y
cultura democrtica.6
Artculo 32
En el prrafo 1, inciso b), fraccin viii, se seala que el Instituto tendr como una de sus atri
buciones la educacin cvica en procesos electorales federales. Adems, en el prrafo 2, inciso
i), se establece que el ine contar tambin con la atribucin de emitir criterios generales para
garantizar el desarrollo de los mecanismos de participacin ciudadana previstos en las leyes
federales que para tal efecto se emitan, con el fin de que los ciudadanos participen, individual
o colectivamente, en las decisiones pblicas.
6 Para efectos conceptuales de la presente Estrategia se asume que la cultura cvica (nocin que en el propio t
tulo de la Estrategia ha sido adoptada) consiste, precisamente, en promover y construir la cultura democrtica,
participativa (como ms adelante se abunda), de la que hace referencia el artculo 30 de la Ley Electoral arriba
citada.
42
Marco jurdico
Artculo 48
En el numeral 1, inciso f), se ordena que la Junta General Ejecutiva cuente entre sus atribucio
nes con aquella de supervisar el cumplimiento de los programas de capacitacin electoral y
educacin cvica.
Artculo 58
En el prrafo 1, incisos a), b), c), d), e), f), g), h) y j) se determinan como atribuciones de la
Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica: elaborar, proponer y
coordinar los programas de educacin cvica que desarrollen las juntas locales y distritales
ejecutivas; promover la suscripcin de convenios en materia de educacin cvica con los orga
nismos pblicos locales electorales sugiriendo la articulacin de polticas nacionales orien
tadas a promover la cultura poltico-democrtica y la construccin de ciudadana; vigilar el
cumplimiento de los programas y polticas a los que se refieren los dos incisos anteriores;
disear y proponer estrategias para promover el voto entre la ciudadana; disear y promover
estrategias para la integracin de mesas directivas de casilla y la capacitacin electoral; pre
parar el material didctico y los instructivos electorales; orientar a los ciudadanos para el
ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones poltico-electorales; llevar a
cabo las acciones necesarias para exhortar a los ciudadanos para que se inscriban y actualicen
su registro en el Registro Federal de electores y para que acudan a votar; as como disear y
proponer campaas de educacin cvica en coordinacin con la Fiscala Especializada para la
Prevencin de Delitos Electorales.
Artculo 62
En el prrafo 1 se ordena que las juntas locales ejecutivas son rganos permanentes que se in
tegran por el vocal ejecutivo y los vocales de Organizacin Electoral, del Registro Federal de
Electores, de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica y el vocal secretario.
Artculo 63
En el prrafo 1, incisos a) y b), se indica que las juntas locales ejecutivas cuenten entre sus
atribuciones con aquella de supervisar y evaluar el cumplimiento de los programas y las accio
nes de sus vocalas y de los rganos distritales, incluidos aquellos de capacitacin electoral y
educacin cvica.
Artculo 64
En el prrafo 1, inciso h), se seala que los vocales ejecutivos locales tienen como una de sus
atribuciones ejecutar los programas de capacitacin electoral y educacin cvica.
Artculo 72
En el prrafo 1 se indica que las juntas distritales ejecutivas son los rganos permanentes que
se integran por el Vocal Ejecutivo, los Vocales de Organizacin Electoral, del Registro Federal
de Electores, de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica y un Vocal Secretario.
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enccvica 2017-2023
Artculo 73
En el prrafo 1, inciso a), se determina que las juntas distritales ejecutivas tienen como una de
sus atribuciones la de evaluar el cumplimiento de los programas de capacitacin electoral y
educacin cvica.
Artculo 74
En el prrafo 1, inciso g), se establece que las juntas distritales ejecutivas tienen como una de
sus atribuciones la de ejecutar los programas de capacitacin electoral y educacin cvica.
Artculo 82
En el prrafo 3 se ordena que las juntas distritales ejecutivas llevarn a cabo permanentemente
cursos de educacin cvica y capacitacin electoral, dirigidos a los ciudadanos residentes en
sus distritos.
Artculo 104
En el prrafo 1, incisos d) y e), se dispone que los organismos pblicos locales electorales tienen
entre sus funciones desarrollar y ejecutar los programas de educacin cvica en la entidad que
corresponda, y orientar a los ciudadanos en la entidad para el ejercicio de sus derechos y
cumplimiento de sus obligaciones poltico-electorales.
Al igual que la lgipe, la Ley General de Partidos Polticos es producto de la reforma polti
co-electoral de 2014. Su propsito es regular las disposiciones constitucionales aplicables a los
partidos polticos nacionales y locales, as como distribuir competencias entre la Federacin y
las entidades federativas en materia de: a) la constitucin de los partidos polticos, as como los
plazos y requisitos para su registro legal; b) los derechos y obligaciones de sus militantes; c) los li
neamientos bsicos para la integracin de sus rganos directivos, la postulacin de sus candida
tos, la conduccin de sus actividades de forma democrtica, sus prerrogativas y la transparencia
en el uso de recursos; d) los contenidos mnimos de sus documentos bsicos; e) las formas de
participacin electoral a travs de la figura de coaliciones; f) el sistema de fiscalizacin de los
ingresos y egresos de los recursos; la organizacin y funcionamiento de sus rganos internos,
as como los mecanismos de justicia intrapartidaria; h) los procedimientos y sanciones aplica
bles al incumplimiento de sus obligaciones; i) el rgimen normativo aplicable en caso de pr
dida de registro y liquidacin de los partidos polticos, y j) el rgimen jurdico aplicable a las
agrupaciones polticas nacionales. En lo relativo a educacin cvica, se seala lo siguiente:
Artculo 3
En el prrafo primero se seala que los partidos polticos son entidades de inters pblico con
personalidad jurdica y patrimonio propios, con registro legal ante el ine o ante los organismos
pblicos locales, y tienen como fin promover la participacin del pueblo en la vida democrti
ca, contribuir a la integracin de los rganos de representacin poltica y, como organizaciones
de ciudadanos, hacer posible el acceso de stos al ejercicio del poder pblico. Adems, en el
prrafo 3 se establece que los partidos polticos promovern los valores cvicos y la cultura
44
Marco jurdico
El Reglamento Interior del Instituto Nacional Electoral (riine), aprobado por el Consejo Ge
neral el 19 de noviembre de 2014, establece las normas que regulan el funcionamiento de la
estructura orgnica del Instituto para el correcto ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y legales. En sus disposiciones hay varias relativas a la articulacin de las acciones de educacin
cvica. Son de particular relevancia las que se presentan a continuacin.
Artculo 42
En el prrafo 1, inciso q), se establece que para el cumplimiento de las atribuciones que la ley
electoral les confiere corresponde a las direcciones ejecutivas coadyuvar en la ejecucin de las
polticas y programas aprobadas por el Consejo para orientar las actividades relativas a la
educacin cvica, a contribuir en el desarrollo de la vida democrtica y a velar por la autentici
dad del sufragio, as como para garantizar el derecho a la informacin y la proteccin de datos
personales, y fomentar una cultura de igualdad de gnero y no discriminacin.
Artculo 45
En el prrafo 1, inciso f), se indica que para el cumplimiento de las atribuciones que la ley
electoral le confiere, corresponde a la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores
coadyuvar con la Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica (deceyec)
en el diseo e instrumentacin de las campaas institucionales.
Artculo 49
a) Elaborar, proponer y coordinar los programas de capacitacin electoral y de educacin cvica que se
desarrollen, tanto a nivel central como a travs de las Juntas Locales y Distritales;
b) Planear, dirigir y supervisar la elaboracin de las polticas y programas de educacin cvica y capa
citacin electoral y educacin cvica que desarrollarn las Juntas Locales y Distritales;
c) Presentar a la Junta los programas de capacitacin electoral y educacin cvica y vigilar su ejecucin;
d) Evaluar peridicamente el cumplimiento de los programas autorizados para la Direccin, tanto en
el nivel central como en los niveles delegacional y subdelegacional;
e) Disear y promover estrategias para la integracin de mesas directivas de casilla y la capacitacin
electoral a nivel local y federal;
f) Dirigir y supervisar la investigacin, anlisis y la preparacin de material didctico que requieren los
programas de capacitacin electoral y educacin cvica;
[]
45
enccvica 2017-2023
h) Orientar a los ciudadanos para el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obliga
ciones poltico-electorales;
i) Coordinar la elaboracin de anlisis, estudios, investigaciones y bases de datos sobre temas
de capacitacin electoral, educacin cvica y cultura poltica democrtica, dirigidos a
fomentar el conocimiento y difusin de estas temticas y construir una ciudadana ms
participativa y mejor informada;
j) Disear, proponer e implementar campaas de educacin cvica en coordinacin con la
Fiscala Especializada para la Prevencin de Delitos Electorales;
[]
l) Asesorar a los partidos polticos y a las agrupaciones polticas nacionales en el diseo de sus
programas de capacitacin electoral y educacin cvica, cuando as lo soliciten, de acuerdo
con lo establecido en el artculo 44, numeral 1, inciso f) de la Ley Electoral;
m) Proponer al Secretario Ejecutivo la divulgacin de los anlisis, estudios, investigaciones y
bases de datos que realice, por s mismo o en colaboracin con terceros, referidos a la capa
citacin electoral, educacin cvica y cultura poltica democrtica; as como la difusin de
informacin de carcter acadmico que contribuya a fortalecer el conocimiento general y
especializado en esas materias;
n) Identificar y establecer mecanismos de colaboracin con institutos polticos, organizacio
nes civiles, instituciones acadmicas y de investigacin, as como de educacin superior o
especializada, para coadyuvar al desarrollo de la vida democrtica;
o) Disear y organizar encuentros y foros acadmicos que contribuyan a la difusin de la
educacin cvica y la cultura democrtica;
[]
Artculo 63
En el prrafo 1, inciso p), se establece que para el ejercicio de las atribuciones que la ley electoral
y los acuerdos del Consejo confieren a las unidades tcnicas, corresponde a los titulares de
stas coadyuvar con la Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica en la
instrumentacin de las polticas aprobadas por el Consejo para orientar las actividades relativas
a la educacin cvica, a contribuir al desarrollo de la vida democrtica, velar por la autenticidad
del sufragio, y fomentar una cultura de igualdad de gnero y no discriminacin.
46
Acerca de la arquitectura de la Estrategia Nacional de Cultura Cvica 2017-2023
Antecedentes
47
La educacin cvica en el Instituto Federal Electoral (1991-2001)
D
esde sus orgenes como Instituto Federal Electoral (ife), el hoy Instituto Nacional
Electoral (ine) ha contribuido al desarrollo de la vida democrtica garantizando a
la ciudadana el ejercicio de sus derechos poltico-electorales, vigilando que se
cumplan las obligaciones constitucionales en la materia, llevando a cabo una pro
mocin del voto cada vez ms eficaz y coadyuvando a la difusin estratgica de la
educacin cvica y de la cultura democrtica en prcticamente todo el territorio mexicano.
Durante los primeros 10 aos, la poltica en materia de educacin cvica del ife estuvo ca
racterizada por la difusin y promocin de conocimientos sobre prcticas y valores en la de
mocracia, la historia de las instituciones polticas de Mxico y los procedimientos electorales.
Es decir, una nocin de civismo orient la primera lnea de trabajo del Instituto en su tarea
educativa, la cual consisti en amplios esfuerzos de difusin de mensajes relativos a personajes
y momentos de la historia nacional.7
Con la premisa de divulgar tales conocimientos se publicaron y distribuyeron materiales;
se establecieron los servicios bibliogrficos (origen de la Red Nacional de Bibliotecas institu
cional); se organizaron campaas para promover la participacin de las y los ciudadanos en las
mesas directivas de casilla, y se invit a ejercer el voto libre y secreto. Se impuls, adems,
el desarrollo de programas educativos orientados a fortalecer los programas de estudio en el
mbito escolar en los niveles primaria y secundaria: Jornadas cvicas infantiles y juveniles
(1993). En el marco de este proyecto se produjeron materiales impresos que, adems de ser
insumo para el desarrollo de las actividades de las jornadas cvicas, se utilizaron para socializar
informacin en materia de democracia, derechos y valores. Estos materiales fueron princi
palmente adaptaciones de juegos tradicionales como Serpientes y escaleras, Memorama,
Lotera, Ruta democrtica, Sopa de letras, Laberinto democrtico y Crucigrama, inclu
yendo una serie de carteles infantiles que abordaban los conceptos de democracia, pluralismo,
tolerancia, dilogo, igualdad, y los derechos de la niez.
Tambin se elaboraron las colecciones editoriales Conociendo la Democracia, Horizonte
Ciudadano, Apuntes de Cultura Democrtica, Cuentos de los Derechos de la Niez, y la serie
rbol de Cuentos; esta ltima publicada originalmente en espaol y en diferentes lenguas in
dgenas, y rediseada en 2011 con el objetivo de que su formato permitiera atender a la tradi
cin oral de esta poblacin.
Conjuntamente con la Secretara de Educacin Pblica (sep), tambin se dise el progra
ma Derechos y Valores de la Niez Mexicana (1996), el cual se aplic en el mbito nacional por
medio de las juntas locales y distritales ejecutivas del pas con la participacin de autoridades
educativas locales.8
7 Instituto Federal Electoral, Plan Trianual de Educacin Cvica 2001-2003, Mxico, ife, 2 ed., s/f., disponible en:
<http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/educacion_civica.htm>, pgina consultada el 30 de junio de 2015.
8 El ife (ahora ine) ha dado continuidad a su colaboracin con la sep en distintos proyecto. Actualmente se
mantiene vigente un convenio de colaboracin para conjuntar esfuerzos para la realizacin de proyectos
y trabajos conjuntos en materia de docencia, investigacin, difusin de la cultura, asesora, apoyo tcnico y
coedicin de materiales, en los mbitos electoral, de educacin cvica, de la cultura de la legalidad, valores de
mocrticos y temas afines.
49
enccvica 2017-2023
Mediante un convenio entre el entonces ife y el Fondo de las Naciones Unidas para la In
fancia (unicef) se organizaron las Elecciones Infantiles 1997. Con esta accin se logr posi
cionar el tema de la educacin cvica y los derechos de la infancia en la agenda pblica, misma
que motiv una estrecha relacin entre el Instituto y diversas instancias de los sectores pblico
y civil en Mxico, entre ellas, las cmaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la
Unin, las cuales hacia 2002 impulsaran la ejecucin del Parlamento de las Nias y los Nios
de Mxico, con la participacin entre otras instancias de la sep y el ife.
El impulso que las elecciones infantiles dieron al reconocimiento del derecho a la partici
pacin de la niez y la juventud (de entre 6 a 17 aos), y el potencial formativo que se atribuy
al promover experiencias prcticas que involucraran la libre expresin de la opinin y el uso
de mecanismos democrticos es el sustento por el que en el marco de cada proceso electoral
federal se ha replicado esta experiencia, reconocida luego como Consulta Infantil y Juvenil
(2000),9 siendo la ms reciente la Consulta infantil y juvenil 2015.
Para atender a la poblacin adolescente y juvenil, en 1998 surgi la vinculacin con el
Center For Civic Education, organizacin civil norteamericana que dise el modelo educativo
Nosotros los jvenes Proyecto ciudadano. Adaptado el modelo, el Instituto lo llev a cabo en
el pas. En ese mismo ao se present la primera accin educativa dirigida a poblacin adulta
(Taller de educacin ciudadana).
Adems, el ife colabor estrechamente con integrantes del mbito acadmico nacional e
internacional a fin de impulsar una importante actividad de reflexin y construccin acadmi
ca mediante la realizacin de foros, seminarios y conferencias magistrales. Dise un progra
ma de produccin editorial que distribuy en el mbito nacional, en escuelas de niveles medio
superior y superior, as como entre otras instancias pblicas que an conservan algunas publi
caciones como parte de su acervo bibliogrfico; tal es el caso de la serie Conferencias Magiste
riales y la Coleccin Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, integrada con
aportaciones de reconocidas personalidades acerca de temticas vinculadas con la teora pol
tica y la democracia.
9 Instituto Federal Electoral, Estrategia Nacional de Educacin Cvica para el Desarrollo de la Cultura Poltica
Democrtica en Mxico 2011-2015, Mxico, ife, 1 ed., 2011, p. 12.
10 Por decisin del Consejo General del Instituto, el 30 de abril de 2004, se ampli el periodo de implementacin
del Plan Trianual hasta diciembre del 2004, una vez que fue aprobado el Programa Estratgico de Educacin
Cvica 2005-2010.
50
Antecedentes
51
enccvica 2017-2023
11 El 17 de febrero de 2016, el Consejo General aprob la extensin del periodo instrumentacin de la enec du
rante 2016.
52
Antecedentes
Para dar cumplimiento a estos objetivos12 se desarrollaron cinco programas y 12 proyectos cuyos
resultados destacan el hecho de que hoy se cuenta con informacin invaluable que llev a la
realizacin del Informe pas sobre la calidad de la ciudadana en Mxico, el cual da cuenta de las
condiciones y de los retos que enfrenta la ciudadana mexicana en la actualidad para ejercer sus
derechos a plenitud. Conviene agregar que el Informe pas que fue impulsado bajo la enec,
se ha convertido en un referente relevante en los sondeos y estudios de opinin que se llevan a
cabo en Mxico; por esa razn, tambin ha servido como un insumo relevante en la construccin
del diagnstico que forma parte del presente documento. Tambin es importante resaltar la ela
boracin de los Estudios censales sobre la participacin ciudadana en las elecciones federales de
2009 y 2012, en los cuales se identific el perfil de las personas que sufragaron y de quienes no lo
hicieron utilizando las variables sexo, edad y tipo de seccin electoral, con base en la informacin
recuperada de las listas nominales utilizadas en las elecciones federales de 2009 y 2012.
Fue as como en el marco de la enec se instrument el Modelo de Educacin para la Parti-
cipacin Democrtica (mepd) en sus diferentes versiones, a travs de talleres impartidos
por las vocalas de capacitacin electoral y educacin cvica, aliados externos y las organizacio
nes seleccionadas por la va del Concurso Nacional de Organizaciones de la Sociedad Civil
para impulsar el liderazgo poltico de las mujeres.
Tambin se llevaron a cabo dos estrategias para promover la participacin ciudadana en el
marco de los procesos electorales federales: una en 2012 y otra en 2015, en las que se brind
atencin a ciudadanas y ciudadanos para motivarlos a ejercer su derecho al voto de forma libre
y razonada.
Asimismo, se elaboraron tres documentos de buenas prcticas de polticas pblicas: 1)
Catlogo de buenas y promisorias prcticas para la construccin de ciudadana en el marco de la
poltica social; 2) Aprendiendo juntas: catlogo de buenas prcticas a nivel internacional para
incrementar la participacin poltica de las mujeres; y 3) Catlogo de buenas prcticas de polticas
pblicas en seguridad orientadas a construir ciudadana. Tambin se promovi, ante autorida
des locales, la adopcin de casos de xito de polticas pblicas con cuya aplicacin se contribu
y a solucionar, en el marco del ejercicio de derechos de ciudadana y participacin ciudadana,
problemas pblicos relativos a la equidad y el desarrollo, la seguridad y la participacin polti
ca de las mujeres.
Con informacin compilada por la estructura desconcentrada del Instituto se elaboraron,
primero, un Catlogo de buenas prcticas ciudadanas, en el que se describen iniciativas ciuda
danas orientadas a ampliar y fortalecer derechos civiles, sociales, polticos y culturales y, se
gundo, un Catlogo de buenas prcticas educativas de formacin ciudadana, documento en el
que se presentan iniciativas de organizaciones de la sociedad civil dirigidas a promover el co
nocimiento sobre los derechos ciudadanos, polticos y sociales y, principalmente, a incentivar
una cultura de participacin en los mltiples mbitos de la vida pblica.
Adems, se realizaron acciones orientadas a promover la participacin de las y los jvenes.
As, la Iniciativa Joven-Es por Mxico fue desarrollada por el Instituto y la Comisin de Juven
tud de la Cmara de Diputados. Dicha prctica de formacin ciudadana tuvo como objetivo
fomentar la participacin e incidencia de las y los jvenes en el proceso legislativo en Mxico
mediante la presentacin de reformas, adiciones e iniciativas de ley en materia de juventud. De
igual modo, el ine y el pnud firmaron un convenio de colaboracin para disear el plan Pro
cesos Educativos Integrales y Conformacin de Comunidades de Prctica para la Construccin
12 A fin de evaluar y dar seguimiento la implementacin de la enec, de sus resultados y dar asesora al Instituto en la
toma de decisiones estratgicas en este tema, se cre el Comit de Seguimiento y Evaluacin de la Estrategia
Nacional de Educacin Cvica para el Desarrollo de la Cultura Poltica Democrtica en Mxico 2011-2015,
como una instancia con autonoma de opinin.
53
enccvica 2017-2023
La enccvica no debe omitir las lecciones aprendidas de las anteriores estrategias y programas.
De manera particular, se consider importante retomar algunas sealadas en el Balance de la
Estrategia Nacional de Educacin Cvica para el Desarrollo de la Cultura Poltica Democrtica.
En cuanto al diseo, la estructura de la enec, cuyos objetivos estratgicos son muy abstrac
tos y poco operativos, consisti bsicamente en una compleja suma de proyectos cuya puesta
en marcha sobrepas en muchas ocasiones la capacidad de operacin del Instituto en trminos,
por ejemplo, de la disposicin de recursos econmicos, de fuentes de informacin y de cono
cimiento especializado. Adems, en tanto la mayora de los indicadores de cada programa se
plantea en trminos de gestin y pocos en trminos de resultados e impacto, los proyectos no
slo no presentaban metas especficas a corto, mediano y largo plazo, sino que carecan de un
diagnstico o lnea base contra el cual medir los resultados obtenidos de la ejecucin de la enec.
Si bien durante esta actividad se generaron sinergias entre los proyectos lo que permiti
desplegar acciones articuladas en materia de investigacin y formacin ciudadana, se desco
noce el impacto de tal ejecucin debido en gran medida a la falta de un sistema de evaluacin
y seguimiento.
El desarrollo de los proyectos implic para el ine establecer convenios de colaboracin con
diversos actores (autoridades de gobierno, funcionarios de organismos internacionales, aca
dmicos, consultores, integrantes de organizaciones de la sociedad civil). Sin embargo, la for
malizacin de convenios no se llev a cabo en un marco general que sirviera de base para
establecer alianzas estratgicas, definir programas de carcter intersectorial y optimizar los re
cursos tcnicos, financieros y humanos de que suelen disponer los actores o aliados con quienes
se firmaron convenios de colaboracin.
Por ltimo, es importante mencionar que no se dise un plan de difusin del conocimien
to, a fin de poner a disposicin de un amplio pblico y expertos en el tema reportes de inves
tigacin, banco de datos e informacin detallada sobre el tema de inters.
54
Datos de contexto:
poblacin,
desigualdad social
y aprecio por
la democracia
en Mxico
E
n este apartado se ofrecen datos relevantes acerca del contexto sociodemogrfico en
el cual el Comit de Expertos ha conceptualizado y diseado la Estrategia Nacional
de Cultura Cvica 2017-2023 bajo un enfoque de poltica pblica. Los indicadores
seleccionados contribuyen a esbozar un perfil general de las y los mexicanos de la
segunda dcada del siglo xxi, a quienes esta estrategia debe reconocer tanto de
manera agregada como en su constitucin por grupos etarios.
Por otra parte, el Comit ha reconocido que la formulacin de una estrategia que pretende
incidir en la cultura cvica de la poblacin mexicana no puede estar desarticulada de la situa
cin social en trminos de desigualdad. La enccvica reconoce el hecho de que la desigualdad
social no slo es uno de los grandes problemas quiz el ms importante que enfrenta el
pas en este principio de siglo, sino que es transversal a todos los grupos poblacionales y que
impacta en el diseo y la ejecucin de cualquier poltica pblica nacional. Dado que se trata de
un problema estructural, la desigualdad no constituye un componente de nuestro diagnstico,
sino un factor del contexto en el cual stos han sido analizados.
Para ilustrar las percepciones acerca de la democracia y la poltica que tienen los distintos
grupos poblacionales, se retomaron algunos datos del Informe pas sobre la calidad de la ciuda-
dana en Mxico, relativos a los indicadores de apego al sistema democrtico (satisfaccin con
la democracia, confianza en los polticos, capacidad de incidir en las decisiones pblicas), los
cuales se desagregan en distintas categoras de poblacin (gnero, escolaridad, etnia, etctera).
De acuerdo con la Encuesta Intercensal (ein)13 del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
(inegi), en 2015 se registraron 119 530 753 habitantes.
13 Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Base de datos de la Encuesta Intercensal 2015, inegi, 2015.
57
enccvica 2017-2023
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
58
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
Como se puede apreciar en la Grfica a, los tres territorios ms poblados congregan alrededor
de la cuarta parte de la poblacin nacional y corresponden al Estado de Mxico (13.5%), el Dis
trito Federal (7.5%) y Veracruz (6.8%). En este sentido, el rea metropolitana de la Ciudad de
Mxico, la cual incluye las localidades vecinas del Estado de Mxico, tiene un peso preponde
rante en la formacin demogrfica del pas. Adems, otras entidades relevantes poblacionalmen
te son Jalisco, Puebla, Nuevo Len, Guanajuato y Chiapas.
En contraste, las tres entidades con menor poblacin y que suman apenas 2% de la po
blacin son Colima (0.6%), Baja California Sur (0.6%) y Campeche (0.8%).
Edad
75 aos y ms
70-74 aos
65-69 aos
60-64 aos
55-59 aos
50-54 aos
45-49 aos
40-44 aos
35-39 aos
30-34 aos
25-29 aos
20-24 aos
15-19 aos
10-14 aos
05-09 aos
00-04 aos
Hombres Mujeres
59
enccvica 2017-2023
Los dos territorios que destacan por sus diferencias con la edad mediana nacional son Chiapas,
que cuenta con la poblacin ms joven de todas las entidades (23 aos) y concentra una im
portante poblacin indgena, y el Distrito Federal (hoy Ciudad de Mxico),14 que, con una
media poblacional de 33 aos, es la entidad con un mayor promedio de edad y una de las de
mayor nivel de desarrollo en el pas.
Sexo
14 A partir de ahora, cuando se haga referencia a algn dato de 2015 o aos anteriores sobre dicha demarcacin,
se indicar como Distrito Federal, y cuando sea informacin de 2016, como Ciudad de Mxico.
60
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
61
enccvica 2017-2023
Si bien en trminos del porcentaje existe un equilibrio entre hombres y mujeres, es imprescin
dible adoptar en la enccvica la perspectiva de gnero para considerar las caractersticas de
hombres y mujeres en los mbitos poltico y social.
En Mxico, las mujeres de entre 25 y 49 aos tienen, en promedio, 1.7 hijos. Asimismo, el por
centaje de hijos fallecidos se encuentra en 2.7 a nivel nacional. La Tabla b muestra los resultados
por estados.
62
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
En la Tabla b se identific que los estados con un mayor promedio de hijos nacidos (nivel de Fuente: inegi,
fecundidad) son Chiapas (2.0) y Guerrero (1.9). Resulta significativo que ambas entidades Encuesta
Intercensal 2015.
tienen un mayor porcentaje de poblacin indgena y menores niveles de desarrollo.
En el otro extremo, con el promedio ms bajo de hijos nacidos, se encuentran Distrito Federal
(1.2), Yucatn (1.5) y Nuevo Len (1.5), cuyos niveles de desarrollo son de los ms altos del pas.
63
enccvica 2017-2023
Grfica c. D
istribucin de la poblacin de 15 aos y ms segn el nivel de escolaridad (porcentaje)
0.4 5.8
18.6
Sin escolaridad
21.7 Bsica
Media superior
53.5
Superior
No especificado
64
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
97.7 93.3
63
44
Distrito Federal (56.6%), Sinaloa (52.1%) y Sonora (48.5%) tienen mayor nmero de asis
tencia escolar para el grupo de 15 a 24 aos. En cambio, Oaxaca (36.5%), Michoacn (37.1%)
y Guanajuato (37.4%) son los estados con menor asistencia escolar en el mismo rango de edad.
65
enccvica 2017-2023
Grfica e. D
istribucin de la poblacin no econmicamente activa en Mxico (porcentaje)
12
3.5 32
6.2
Estudiantes
Personas dedicadas a los quehaceres del hogar
Jubilados o pensionados
Personas con alguna limitacin fsica o mental que les impide trabajar
47 Personas en otras actividades no econmicas
Tabla c. Estados con mayores y menores porcentajes por actividad de la pnea (porcentaje)
66
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
Etnicidad
Relativo a la composicin tnica del pas, 21.5% de la poblacin se considera indgena, y 1.16%,
afrodescendiente. Adems, 6.52% de la poblacin de 3 aos y ms habla una lengua indgena,
y 12.32% de los habitantes de lengua indgena no habla espaol.
Existen 15 estados en los cuales la poblacin que se considera indgena supera la media na
cional. En Oaxaca 65.73% se asume indgena, y en Yucatn, 65.4%.
Por otro lado, siete estados de la repblica tienen una poblacin que se considera afrodes
cendiente por encima de la media nacional. En esta lnea destacan Guerrero, Oaxaca y Vera
cruz, cuyo porcentaje de poblacin que se identifica como afrodescendiente es de 6.5%, 4.95%
y 3.28%, respectivamente.
21.5
12.32
6.52
1.16
67
enccvica 2017-2023
Tabla d. Estados con poblacin que se considera indgena por encima de la media
nacional (porcentaje)
Oaxaca 65.73
Yucatn 65.40
Campeche 44.54
Hidalgo 36.21
Chiapas 36.15
Puebla 35.28
Guerrero 33.92
Veracruz 29.25
Morelos 28.11
Michoacn 27.69
Tabasco 25.77
Tlaxcala 25.24
Nayarit 22.18
68
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
Tabla e. E
stados con poblacin que se considera afrodescendiente por encima
de la media nacional (porcentaje)
Guerrero 6.50
Oaxaca 4.95
Veracruz 3.28
Mxico 1.88
De la poblacin mexicana, 82.2% cuenta con acceso a algn servicio de salud: Seguro Popular
(49.9%), imss (39.2%), issste (7.7%), Pemex, Defensa o Marina (1.2%), seguro privado (3.3%)
u otra institucin (1.5%).15 Estos nmeros dejan ver la importancia de que el gobierno mexi
cano asegure el acceso a la salud, pues slo una pequea proporcin de mexicanos tiene acceso a
un seguro privado.
En cuanto al nivel de cobertura por estado, Michoacn tiene el resultado ms bajo del pas
(74%), y Nuevo Len, el ms alto (87.9%). Es necesario analizar las condiciones que llevan a
estas realidades para poder hacerles frente.
Con respecto a la distribucin por institucin (Grfica h), se observa que estados que tra
dicionalmente tienen ndices menores de desarrollo como Chiapas, Guerrero y Oaxaca, acce
den a servicios de salud principalmente por parte del Seguro Popular. En cambio, entidades del
norte, como Nuevo Len, Coahuila y Sonora, tienen mayor cobertura por medio del imss,
issste o de un seguro privado.
Desigualdad en Mxico
Para analizar el tema de desigualdad en Mxico, se consider pertinente utilizar los estudios
de Desigualdad extrema en Mxico16 y Percepciones, pobreza, desigualdad, la Encuesta Nacional de
Pobreza, en el cual se analiza la desigualdad por ingreso, as como los ndices de Gini y de Desa
rrollo Humano (con sus componentes de salud, educacin e ingreso) de las entidades federativas.
15 Los datos no suman 100%, ya que una persona puede estar afiliada a ms de un servicio de salud.
16 Gerardo Esquivel Hernndez, Desigualdad extrema en Mxico. Concentracin del poder econmico y poltico,
Mxico, oxfam Mxico, 2015.
69
enccvica 2017-2023
100.0%
90.0%
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
Nacional
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
San Luis Potos
Fuente: inegi, En un pas como Mxico, donde, por una parte, vive uno de los hombres ms ricos del
Encuesta mundo y, por otra, viven 23 millones de personas cuyos ingresos no son suficientes para acce
Intercensal 2015.
der siquiera a una canasta alimentaria bsica, no se puede omitir el tema de la desigualdad.17
Mxico forma parte del 25% de los pases con mayores niveles de desigualdad en el mundo. El
Standardized World Income Inequality Database seala que Mxico ocup el lugar 87 de 113
pases analizados en cuanto a nivel de desigualdad; segn el Banco Mundial, se ubic en el sitio
107 de 132.18
La desigualdad tambin se refleja en la concentracin del ingreso. El decil superior concen
tra alrededor de 60% del ingreso, y dentro de este mismo decil, 1% de la poblacin ms rica
concentra el 21% del ingreso total.19 Como consecuencia de esto, el crecimiento econmico ha
sido excluyente, ya que slo un nmero reducido de la poblacin se ha visto beneficiado. Por
otro lado, existen amplios sectores de la poblacin que se encuentran abiertamente excluidos
del bienestar econmico y social, tal es el caso de la poblacin originaria, que se enfrenta a la
discriminacin y a la exclusin del proceso de desarrollo: 38% de los habitantes indgenas vive
en pobreza extrema, mientras que la cifra para la poblacin total es menor a 10%.20
17 Ibidem, p. 10.
18 Ibid., p. 12.
19 Esquivel afirma que, si bien no ha habido un incremento en el nmero de multimillonarios en Mxico, la
riqueza monetaria de stos s ha aumentado: En 1996 equivalan a $25,600 millones de dlares; hoy esa cifra es
de $142,900 millones de dlares. sta es una realidad: en 2002, la riqueza de 4 mexicanos representaba el 2% del
pib; entre 2003 y 2014 ese porcentaje subi al 9%. Se trata de un tercio del ingreso acumulado por casi 20 mi
llones de mexicanos. Ibid., p. 8. En el estudio seala a Carlos Slim, Germn Larrea, Alberto Baillres y Ricardo
Salinas Pliego como los cuatro principales multimillonarios mexicanos.
20 Ibid., p. 32.
70
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
Grfica h. Distribucin de la poblacin afiliada a servicios de salud por institucin, por estado
Aguascalientes
Coahuila
Sonora
Baja California
Colima
Nacional
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de Mxico
Michoacn
Nayarit
Oaxaca
Quertaro
Quintana Roo
Sinaloa
Tabasco
Tlaxcala
Yucatn
Zacatecas
Nuevo Len
Guanajuato
Puebla
Tamaulipas
Morelos
Veracruz
Seguro Popular
IMSS
ISSSTE
Pemex, Defensa o Marina
Seguro privado
Otro
Por ltimo, es importante mencionar que la desigualdad en el ingreso ha sido estudiada Fuente: inegi,
en su relacin con el bienestar subjetivo.21 Se ha puesto en evidencia que la primera afecta en Encuesta
Intercensal 2015.
alguna medida al segundo y se ha documentado que quienes se ubican en los deciles ms bajos
del ingreso son los ms perjudicados en su bienestar subjetivo, en comparacin con quienes se
localizan en los deciles ms altos.
Aquellos a quienes les afecta negativamente la desigualdad estn en los deciles bajos o ms bajos del
ingreso, carecen de recursos sociales, polticos, culturales y econmicos para tener una trayectoria
de movilidad ascendente, o quizs porque han sido objeto de actividades criminales. Los que tiene
una amplia tolerancia a la desigualdad estn en los deciles altos y su trayectoria de movilidad es as
cendente.22
21 La medicin del bienestar subjetivo implica explorar la satisfaccin y la felicidad con la vida. Veenhoven
(2006) relaciona el bienestar con el concepto de calidad de vida, para ello, propone una teora que analiza la
complejidad de este concepto. Diferencia entre el plano de las oportunidades para una buena vida y los resultados
de gozar de tal tipo de vida. Cada plano se intersecta con aspectos contextuales e individuales. Por ejemplo, para
este autor, en el plano de los resultados para una buena vida intersectado con aspectos individuales, se encuentra
la satisfaccin con la vida. Delfino Vargas Chanes, Bienestar subjetivo y cohesin social, en Percepciones, pobreza,
desigualdad. Encuesta Nacional de Pobreza, Rolando Cordera (coord.), Mxico, Instituto de Investigaciones Jur
dicas-unam, 2015.
22 Ibidem, p. 228.
71
enccvica 2017-2023
72
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
El coeficiente de Gini es una medida de concentracin del ingreso. Cuando el valor del ndice
es cercano a 1, la concentracin del ingreso es mayor. Cuando el valor es cercano a cero, la
concentracin del ingreso es menor. En 2013, Austria, Blgica y Suecia tenan ndices de Gini
de 0.292, 0.259 y 0.249, respectivamente. En cambio, pases menos desarrollados, como Zim
babue y Zambia, tenan ndices de 0.501 (2006) y 0.575 (2013), respectivamente.23 En 2012, en
Mxico el ndice de Gini se ubic en 0.481.
En este estudio se observa que en 2012, el ingreso en Mxico se encontraba mejor distribui
do en el Distrito Federal (0.413), Morelos (0.425) y Colima (0.434). En el otro extremo, estaban
los estados de Zacatecas (0.500), Guerrero (0.495) y Oaxaca (0.489).
Asimismo, datos provenientes de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares
(enigh) permiten conocer la asimtrica distribucin del ingreso en Mxico entre los ncleos
familiares. Mientras un hogar del primer decil (ubicado en el 10% ms pobre) obtena un
ingreso trimestral de 6.9 mil pesos, en el otro extremo el ingreso promedio de un hogar del
dcimo decil (el diez por ciento ms rico) era en promedio de 143 mil pesos, una diferencia de
73
enccvica 2017-2023
AO DE LEVANTAMIENTO
DECILES DE HOGARES
2008 2010 2012 2014
Fuente: inegi, ms de 20 veces. As, lo que una familia del dcimo decil logra obtener por ingreso en un ao,
Encuesta Nacional a una familia del primer decil le llevar dos dcadas completas obtenerlo.
de Ingresos y
Gastos de los Los datos anteriores, si bien son elocuentes, pueden matizar la desigualdad real, puesto
Hogares 2012.24 que la enigh no necesariamente capta la informacin correspondiente a los hogares ms ricos
del pas, entre otras cosas, porque en determinadas zonas residenciales del pas no se da res
puesta o acceso a los encuestadores del inegi.
En el ndice de Desarrollo Humano (idh), elaborado por el pnud,25 se resumen los resultados
a nivel estatal de tres elementos prioritarios para medir la desigualdad: la salud como esperan
za de vida, la educacin en aos promedios y esperados de escolarizacin y el ingreso como
74
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
Producto Nacional Bruto per cpita. Adems, este ndice clasifica al nivel de desarrollo humano
en Bajo (0.667-0.720), Medio (0.721-0.742), Alto (0.743-0.758) y Muy alto (0.759-0.830).
A continuacin se presenta el idh para cada estado de la Repblica mexicana.
El anlisis de este ndice permite entrever que en el pas existen realidades muy distintas.
Por un lado, hay entidades con altos idh, como el Distrito Federal, Nuevo Len o Sonora, que
corresponden a niveles de desarrollo comparables a los de naciones como Omn, Andorra o
Argentina. Por el otro, subsisten estados con bajos idh, como Chiapas, Oaxaca y Guerrero,
equiparables a pases como Gabn o Botsuana.
En la Tabla h se pueden apreciar los indicadores de salud, educacin e ingreso desglosados
del idh.
En general, se observa que en Mxico el componente del idh mejor calificado corresponde
al de salud, seguido por el de ingreso y por el de educacin. Por otro lado, los estados del sur
concentran los idh ms bajos del pas. En cambio, regiones que concentran gran parte de la
actividad econmica de Mxico, como Nuevo Len y Distrito Federal, presentan los ms altos.
Por otra parte, si bien nuestro pas ocupa el lugar 74 en la clasificacin mundial del ndice
de Desarrollo Humano, hay un deterioro de 12 lugares si se considera la desigualdad. El idh
ajustado por la Desigualdad (idh-d) valora la desigualdad en el idh descontando al valor
promedio de cada dimensin de acuerdo con su nivel de desigualdad. Si sta no existiera, el
valor de ambos indicadores sera el mismo, pero cae debajo del idh cuando la desigualdad
aumenta.
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
Estado de Mxico
Nayarit
Tlaxcala
Nuevo Len
Guanajuato
Ciudad de Mxico
Quintana Roo
Yucatn
Tamaulipas
Campeche
Oaxaca
Quertaro
Morelos
Chihuahua
Zacatecas
Veracruz
Coahuila
Baja California
Sinaloa
Jalisco
Tabasco
Hidalgo
Puebla
Guerrero
Chiapas
Colima
Durango
Michoacn
Sonora
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, ndice de Desarrollo Humano para las entidades federativas.
75
enccvica 2017-2023
76
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, ndice de Desarrollo Humano para las entidades federativas 2015.
77
enccvica 2017-2023
Gnero
Se analizaron las diferencias entre la satisfaccin de los hombres y de las mujeres con respecto
a la democracia y se obtuvieron resultados similares.
Como puede apreciarse, los niveles de afeccin poltica y satisfaccin con el sistema
democrtico son casi los mismos entre hombres y mujeres. En general, stos tienen una
imagen un poco ms positiva del sistema democrtico (Tabla k), ya que 50.93% de los entre-
vistados prefiere a la democracia, contra 48.83%, que opta por otro sistema. Adems, los
hombres tienen una ligera opinin positiva por los polticos: 14.5% contra 12% de las mujeres,
y en la influencia en la poltica, 14.41% contra 11.64% (Tabla j).
Adems, puede observarse cmo el entendimiento de la democracia en ambos gneros no
difiere sustancialmente, pues los porcentajes se mueven en nmeros similares (Tabla l).
26 Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico y
base de datos, Mxico, ine, 2014, pp. 103-107, 117-120.
78
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
Los polticos se
preocupan mucho 2.59 11.92 12.37 22.46 48.95
por lo que piensa
la gente como yo
Hombres
La gente como yo
tiene influencia 4.28 10.13 49.63 20.65 13.48
sobre lo que hace
el gobierno
Los polticos se
preocupan mucho 2.05 9.96 13.11 22.35 50.13
por lo que piensa
la gente como yo
Mujeres
La gente como yo
tiene influencia 3.35 8.29 50.60 20.71 14.33
sobre lo que hace
el gobierno
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico y base de datos, Mxico, ine, 2014.
EN ALGUNAS
LE DA LO MISMO
CIRCUNSTANCIAS,
UN SISTEMA LA DEMOCRACIA
SEXO UN GOBIERNO DEPENDE
DEMOCRTICO ES PREFERIBLE
AUTORITARIO PUEDE
Y NO DEMOCRTICO
SER PREFERIBLE
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico y base de datos, Mxico, ine, 2014.
79
enccvica 2017-2023
Fuente: Instituto
Nacional Electoral-El
Colegio de Mxico, Escolaridad
Informe pas sobre
la calidad de la
democracia en Por otro lado, es necesario conocer la satisfaccin con la democracia de acuerdo con los dife
Mxico y base de rentes niveles de escolaridad. Resulta interesante observar que la gente con estudios universi
datos, Mxico, ine,
2014. tarios tiene una opinin ms positiva de la democracia. As, 59.13% la considera el sistema
preferible de gobierno; no obstante, este grupo es de igual manera crtico de la misma y consi
dera al sistema como uno en el que muchos participan y pocos ganan; 53.25% de las personas
respondi en esta direccin.
Por otro lado, se observa que aunque existe desafeccin generalizada por el actuar de los
polticos y la influencia en la poltica, entre mayor grado de escolaridad, mejor percepcin
de la democracia. Este resultado vincula la educacin como un medio para dar a conocer los
beneficios de la democracia.
EN ALGUNAS
LE DA LO MISMO
CIRCUNSTANCIAS,
NIVEL DE UN SISTEMA LA DEMOCRACIA
UN GOBIERNO DEPENDE
ESCOLARIDAD DEMOCRTICO ES PREFERIBLE
AUTORITARIO PUEDE
Y NO DEMOCRTICO
SER PREFERIBLE
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico y base de datos, Mxico, ine, 2014.
80
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
Fuente: Instituto
Nacional Electoral-El
Ocupacin Colegio de Mxico,
Informe pas sobre
la calidad de la
Para continuar con el anlisis de los indicadores de apego a la democracia, ahora nos enfocamos democracia en
en la poblacin laboral y no laboral. En general, se observa que no existe una diferencia notoria Mxico y base de
datos, Mxico, ine,
entre el entendimiento de democracia por parte del grupo laboral y del no laboral. La diferencia 2014.
ms notable es que 50.23% de la poblacin laboral considera que la democracia es un gobierno
en el que muchos participan y pocos ganan, contra un 47.68% de la poblacin no laboral.
Los resultados anteriores se repiten en cuanto a la satisfaccin con la democracia de la po
blacin laboral y no laboral. De esta manera, 51.88% de la poblacin laboral y 48.28% de la no
laboral prefieren la democracia a otro sistema de gobierno.
Con respecto a la poblacin no laboral, se observa que la mayora prefiere la democracia
por encima de otro sistema de gobierno. Este resultado es ms alto entre los estudiantes; alcan
za casi 53%. Por otra parte, a cerca de 20% de todos los grupos analizados le da lo mismo tener
un sistema democrtico.
En cuanto al entendimiento de la democracia, existe la percepcin generalizada de que ste
es un gobierno en el que muchos participan y pocos ganan. Adems, cabe destacar que los
jubilados representan el porcentaje ms bajo que percibe que la democracia es un sistema en
el que las reglas son iguales para todos, con 23.99%.
81
enccvica 2017-2023
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico y base de datos, Mxico, ine, 2014.
EN ALGUNAS
LE DA LO MISMO UN
CIRCUNSTANCIAS
SISTEMA LA DEMOCRACIA
UN GOBIERNO DEPENDE
DEMOCRTICO ES PREFERIBLE
AUTORITARIO PUEDE
Y NO DEMOCRTICO
SER PREFERIBLE
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico y base de datos, Mxico, ine, 2014.
EN ALGUNAS
LE DA LO MISMO UN
CIRCUNSTANCIAS,
SISTEMA LA DEMOCRACIA
GRUPOS UN GOBIERNO DEPENDE
DEMOCRTICO Y NO ES PREFERIBLE
AUTORITARIO PUEDE
DEMOCRTICO
SER PREFERIBLE
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico y base de datos, Mxico, ine, 2014.
82
Datos de contexto: poblacin, desigualdad social y aprecio por la democracia en Mxico
TODOS COLABORAN
LAS REGLAS SON MUCHOS PARTICIPAN
GRUPOS PARA LOGRAR UN
IGUALES PARA TODOS Y POCOS GANAN
OBJETIVO COMN
Fuente: Instituto
Nacional Electoral-El
Etnicidad Colegio de Mxico,
Informe pas sobre
la calidad de la
Otro elemento importante por considerar es la satisfaccin democrtica de los diferentes gru democracia en
Mxico y base de
pos tnicos del pas. De acuerdo con la siguiente tabla, la preferencia por la democracia es datos, Mxico, ine,
mayor entre quienes se declaran mestizos (51.02%) y blancos (51.23%) frente a indgenas 2014.
(46.27%) y afrodescendientes (32.06%). Adems, estos grupos tienen los porcentajes ms altos
en cuanto a su indiferencia por un gobierno democrtico o no democrtico, con porcentajes
de 22.49% y 22.90%. Esto puede indicar un problema para generar una opinin positiva entre
estos grupos minoritarios.
Por otro lado, en la Tabla t se observa que, independientemente del grupo tnico al que se
pertenezca, la democracia es percibida como un gobierno en el que muchos participan, pero
pocos ganan.
EN ALGUNAS
LE DA LO MISMO
CIRCUNSTANCIAS,
GRUPO UN SISTEMA LA DEMOCRACIA
UN GOBIERNO DEPENDE
TNICO DEMOCRTICO Y NO ES PREFERIBLE
AUTORITARIO PUEDE
DEMOCRTICO
SER PREFERIBLE
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico y base de datos, Mxico, ine, 2014.
83
enccvica 2017-2023
TODOS COLABORAN
LAS REGLAS SON MUCHOS PARTICIPAN
GRUPO TNICO PARA LOGRAR UN
IGUALES PARA TODOS Y POCOS GANAN
OBJETIVO COMN
Fuente: Instituto
Nacional Electoral-El
Colegio de Mxico, Conclusiones
Informe pas sobre
la calidad de la
democracia en En Mxico, la mayora de la poblacin es joven, con una mediana de 27 aos. Asimismo, se
Mxico y base de observa que un porcentaje mayor de la poblacin es femenina (51.4%). En cuanto al grado de
datos, Mxico, ine,
2014. escolaridad, el promedio de aos de estudio es de 9.1, que corresponde a la educacin primaria
y secundaria. De esta manera, la asistencia escolar en la poblacin de 4 a 17 aos es ms de
90%, pero disminuye a 44% en la poblacin de 15 a 29 aos.
Otro resultado relevante de este apartado es que 21.5% de las y los mexicanos se considera
indgena. Esta poblacin se concentra principalmente en Oaxaca, Yucatn y Campeche.
Tambin se seal que en Mxico existe una gran concentracin del ingreso, lo que se ha
traducido en importantes niveles de desigualdad, la cual ha afectado los niveles de bienestar
de la poblacin. En este sentido, el ndice de Gini muestra que los estados con mayor desigual
dad son Zacatecas, Guerrero y Oaxaca, mientras que los de menor desigualdad son la Ciudad
Mxico y Morelos.
Por ltimo, los indicadores de apego por la democracia evidenciaron que un mayor por
centaje de hombres opina que la democracia es el sistema preferible de gobierno, con 51%,
frente a 49% de las mujeres. Se observa adems que entre mayor grado de escolaridad mayor
aprecio por la democracia, ya que las personas con estudios superiores la consideran como la
mejor forma de gobierno, con 59%, frente a los mexicanos sin escolaridad, con 42%.
84
Marco
conceptual:
nociones bsicas
y componentes
para la definicin
del problema
I.Un punto de partida: el desencanto con la democracia.
Trazos de su desarrollo histrico
T
res grandes tendencias que cobraron forma desde principios del siglo xix, y que
acompaaron la instauracin del liberalismo como ideologa nacional, han cru
zado la historia de Mxico hasta nuestros das: 1) la definicin de grandes pro
yectos polticos y econmicos concebidos por una lite sobre una realidad social
compleja y difusa; 2) la concentracin del poder en una sola persona la de la
Presidencia de la Repblica en la mayor parte de la historia, como ncleo de la capacidad de
dominacin del Estado; y 3) la actuacin del Estado ms all de los lmites que establece la ley,
lo que ha supuesto que las formas jurdicas pocas veces hayan coincidido con las prcticas
polticas reales.27
Hacia el final del siglo xx, el trnsito mexicano hacia el rgimen de partidos supuso el paso
del singular al plural en trminos polticos, gracias a que la va electoral consigui dirimir
pacficamente la distribucin de los poderes pblicos. En contrapartida, sin embargo, no logr
que esa nueva distribucin del poder garantizara el ejercicio democrtico de la autoridad. Las
tradiciones del rgimen anterior, aun en medio de la pluralidad partidaria, se mantuvieron
vigentes, y la sociedad no encontr en el nuevo rgimen medios suficientes para participar de
manera activa, pacfica y eficaz en el diseo de polticas pblicas, en su ejecucin o en el control
de sus resultados. La distancia entre clase poltica y sociedad civil, con diferencias y matices,
ha estado en la base del desencanto con el trnsito hacia la democracia. La mexicana ha sido
una democracia de lites polticas y econmicas en la que la sociedad ha encontrado muy es
casas, limitadas y aun peligrosas vas para participar en el control democrtico de la autoridad.
Un sntoma preocupante para el desarrollo democrtico es la presencia de muestras de insatis
faccin con polticas pblicas o decisiones gubernamentales que, para su desahogo, recurren a
formas extrainstitucionales de resolucin de conflictos; en ocasiones, incluso mediante la
violencia y la violacin de derechos de otras personas. Es necesario hacerse cargo de esta capa
cidad disruptiva, reacia y desconfiada para canalizar los intereses y las protestas por las vas
diseadas para tal efecto. De ah la urgencia de encontrar mbitos para que la ciudadana
pueda participar en el control de las autoridades y las instituciones pblicas.
Por otra parte, habra que agregar que Mxico tampoco es ajeno al desencanto con los re
sultados de la democracia a nivel global. Aunque los datos muestran que nuestro pas se en
cuentra entre las naciones menos comprometidas con los valores democrticos (de hecho,
Latinobarmetro revela que Mxico se encuentra, junto con Hait, en los ltimos lugares de
afecto por la democracia en el continente), tambin comparte con otros pases circunstancias
que han debilitado de manera sistemtica la vigencia de los valores democrticos, entre las que
destacan la debilidad de las instituciones para afrontar y resolver los problemas fundamentales de
la sociedad, el presidencialismo excesivo que, a su vez, forma parte de las tradiciones polti
cas del pas, los altos niveles de corrupcin y opacidad an vigentes, la inseguridad, los ata
27 Mauricio Merino, La democracia pendiente. Ensayos sobre la deuda poltica de Mxico, Mxico, Fondo de Cul
tura Econmica, 1993.
87
enccvica 2017-2023
28 Sobre el tema, Alberto Aziz Nassif tambin coincida en que una de las lecciones aprendidas de estos aos es que no
se puede seguir funcionando como si no existiera la desconfianza, el desencanto y la desvinculacin social. Vase
ine, 2016, Informe final del Comit de Especialistas para el Seguimiento y Evaluacin de la enec 2011-2015, p. 7.
29 Se asume que el desencanto con la democracia ha sido producido por mltiples factores, entre los cuales se
encuentra el desequilibrio entre expectativas y resultados arriba citado. Ms adelante (en la seccin relativa al
Diagnstico y situacin del espacio pblico en Mxico), se ofrece evidencia emprica suficiente para argu
mentar por qu dado ese desencanto es necesario construir las condiciones para que los ciudadanos se
apropien de lo pblico. Y para ello, como a continuacin tambin se desarrolla, se estima que habra que consi
derar el estado o la situacin en que se encuentran los diez componentes que conformarn la Estrategia.
88
Marco conceptual: nociones bsicas y componentes para la definicin del problema
30 Ronald Inglehart, Cultura poltica y democracia estable, reis, nm. 42, Centro de Investigaciones Sociolgi
cas, 1988, p. 48 (traducido por Natalia Garca Pardo).
31 Gabriel Almond y Sidney Verba, The Civic Culture. Political Attitudes and Democracy in Five Nations, Boston,
Ellen Geboers et al., (2013), por ejemplo, sostiene que el trmino educacin cvica est asociado a la transmisin
y al desarrollo de valores, y en tanto educacin ciudadana no slo incluye esa dimensin (la de los valores), sino
tambin la formacin de competencias para la participacin en el espacio pblico. La formacin ciudadana, se
agrega en este estudio, se refiere a [] un proceso integral que explcitamente eduque en los conocimientos, las
actitudes, los valores y las habilidades necesarias para ejercer la ciudadana civil, poltica y social en los distintos
mbitos en los que una persona de desenvuelve. Vase Ellen Geboers, Femke Geijsel, Wilfried Admiraal y Geert
ten Dam, Review of the effects of citizenship education, en Educational Research Review, 9, 2013.
89
enccvica 2017-2023
Mi propuesta es dividir la ciudadana en tres partes Llamar a estas tres partes o elementos, civil,
poltico y social. El componente civil est constituido de los derechos necesarios para la libertad
individual, la libertad de la persona, de pensamiento, palabra y creencia, el derecho a establecer
contratos de propiedad sobre la tierra y el derecho a la justicia Por el componente poltico me re
fiero al derecho de participar en el ejercicio del poder poltico, como miembro de un cuerpo inves
tido de autoridad poltica o como un elector de los miembros de tal cuerpo Por el componente
social quiero decir al todo que va del derecho a un mnimo de bienestar y seguridad econmico
hasta el derecho de compartir plenamente la herencia social y a vivir la vida de un ser civilizado de
acuerdo a los parmetros prevalentes de la sociedad.34
Marshall desarroll este planteamiento porque vio la construccin de ciudadana como una
tendencia progresiva de igualdad social. No obstante, a menudo el ejercicio de los derechos
implica procesos de inclusin y exclusin de manera diferenciada. En un Estado democrtico, de
acuerdo con Guillermo ODonnell, se garantiza el ejercicio de una ciudadana integral; es decir,
que la ciudadana tenga acceso armoniosamente a sus derechos cvicos, sociales, econmicos
y culturales, en la medida que todos ellos forman un conjunto indivisible y articulado.35
La lgica de la ciudadana integral supone que las personas que le dan vida a una comu
nidad poltica se asumen como titulares de derechos, prerrogativas y potestades polticas, cuya
satisfaccin resulta vinculante al Estado y, por lo tanto, deben ser garantizados y exigibles. A
su vez, implica que la convivencia democrtica de una sociedad depende de que las y los ciu
dadanos cuenten con las condiciones suficientes para ejercer sus derechos y cumplir sus res
ponsabilidades.
En esa visin tambin est presente la idea de un ciudadano como agente, esto es, la de
una persona que asume lo que genricamente puede ser entendido como el derecho a tener
derechos,36 lo cual, a su vez, nos conduce a la necesaria distincin de los enfoques maximalis
tas y minimalistas para destacar la evolucin del Estado nacin.
33 Thomas Humphrey Marshall, Ciudadana y clase social, reis, nm. 79 (julio-septiembre), Centro de Investi
gaciones Sociolgicas, 2009, p. 312.
34 Ibidem, p. 328.
35 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia
90
Marco conceptual: nociones bsicas y componentes para la definicin del problema
Al respecto, vale recordar que desde finales del siglo xviii la ciudadana fue consolidndo
se como sinnimo de nacionalidad. Los derechos que tiene el ciudadano son derechos de pri
mera instancia frente al Estado. Ser ciudadano es someterse a la ley, hacerse cargo de las
obligaciones fiscales y, a cambio, tener garantizada la inviolabilidad de su conciencia y la segu
ridad de que su propiedad va a ser respetada. En un principio, el Estado fue concebido como
guardin de los intereses individuales, papel que ha ido modificndose poco a poco, al con
siderar que no es posible circunscribir la obra del ser humano al mbito de lo privado. El Estado
debe entonces intervenir en la vida econmica para asegurar el bienestar de todos, o por lo
menos de la gran mayora. En esta segunda acepcin el ciudadano reclama al Estado la garan
ta de los derechos a la salud, a la educacin, al trabajo y de la cobertura en caso de enfermedad
o desempleo.37
Ahora bien, desde la perspectiva contempornea integral y maximalista de la ciudadana,
debe distinguirse, adems de un aspecto sustantivo (ubicado en el plano de libertades tanto
negativas como positivas), otro procesual, que enfatiza los aspectos de agencia de la ciudadana
como parte fundamental de su definicin. De esta manera, el derecho a tener derechos parte de con
siderar una perspectiva diferenciada de los derechos (no universal abstracta) en la que se reco
nocen las diferencias reales de poder y desigualdad institucionalizadas en las sociedades.38
Los derechos y las obligaciones son resultado de las diferentes luchas y creaciones, tanto indi
viduales como grupales o comunitarias, por construir esos derechos.
Entonces, visto en su conjunto, este concepto contemporneo de ciudadana implica pensar
la participacin como la forma en que se materializa la nocin de ciudadana en tanto el dere-
cho a tener derechos. Es decir, previamente se tena un concepto de ciudadana que se defina
por la idea de la pertenencia y por el conjunto de los derechos ya descritos.39 Sin embargo, es
con la nocin contempornea que la ciudadana (que reconoce un contexto de desigualdad
estructural previa) se torna en participacin entendida como rendicin de cuentas (ac-
countability) einfluencia, y no slo como voz. Es decir, se abre una ventana poltica (y tam
bin analtica) en la que la relacin ciudadanos-representantes supera (reconocindolo como
clave) el acto del voto por medio del ejercicio de controles democrticos no electorales (con
diversos niveles de incidencia) en los periodos entre cada eleccin del gobierno representativo
que corresponde. En resumen, se trata de ir ms all de una nocin de ciudadana desde arriba, que
va ampliando limitada y gradualmente la incorporacin de los sectores excluidos, para llegar a
reconocer una ciudadana desde abajo.40
Por otra parte, vale en este punto tomar en cuenta lo que el Consejo de Europa ha definido
como ciudadana activa: se entiende como un medio para empoderar a las y los ciudadanos con
el fin de que tengan voz dentro de sus comunidades, sentimiento de pertenencia a la sociedad
en la que viven, valoracin por la democracia y entendimiento de las diferencias de otras cul
turas. La idea de ciudadana activa tiene una acepcin amplia de la participacin y no se res
tringe nicamente a la dimensin poltica. Las actividades de las y los ciudadanos, de inicio,
37 Antonio Garca-Santesmases, (s. a.), Ciudadana, clase social y educacin, disponible en: <http://www.filoso
fia.tk/soloapuntes/tercero/fpol/t9aca.htm>, pgina consultada el 2 de abril de 2010.
38 Emma Jones y John Gaventa, Concepts of Citizenship: a Review, ids Development Bibliography 19. Brighton,
que su sustancia per se. En el advenimiento de la nocin de derechos como creados a travs de las luchas ciuda
danas colectivas, su comprensin dinmica promueve la idea de [por ejemplo, los] derechos colectivos. Jones y
Gaventa, op. cit., p. 11.
40 Evelina Dagnino, Meanings of Citizenship in Latin America, ids. Working Paper 258. Brighton, Institute of
91
enccvica 2017-2023
deben brindar apoyo a la comunidad y ser acordes con los principios de los derechos humanos
y Estado de Derecho.41 Esta nocin la de ciudadana activa tambin ser importante
tenerla en consideracin en la Estrategia Nacional de Cultura Cvica que el ine impulsar para
los siguientes aos.
41 Ibidem, p. 24.
42 Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo, Secretara General de la Organizacin de los Estados
Americanos, Nuestra Democracia, Mxico, fce/pund/oea/ife, 2010, pp. 31-32,
43 Guillermo ODonnell, Hacia un estado de y para la democracia, en Democracia/Estado/Ciudadana, Rodolfo
Mariani (coord.), Lima: pnud/Unin Europea, 2007. De algn modo los derechos polticos se ejercen slo si los
civiles son garantizados. La interseccin de la ciudadana poltica y civil es, desde esta perspectiva, una condi
cin del ejercicio de derechos polticos. An ms: la situacin econmica (nivel de ingresos o social) y el grado
de nivel educativo contribuyen a generar desigualdades, las que terminan incidiendo en el derecho a votar y,
principalmente, dificultando el ejercicio del derecho a ser elegido.
44 Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, La ciudadana en Mxico. La importancia del contexto, M
92
Marco conceptual: nociones bsicas y componentes para la definicin del problema
que el ejercicio de derechos polticos tiene al menos dos dimensiones: democrtico represen
tativa y participacin directa o no electoral.45
A juzgar por los diversos desarrollos histricos de los pases de Latinoamrica, existe un
elemento comn a todas esas sociedades: la desigualdad y heterogeneidad social y cultural; es
decir, hay una escisin de los tres tipos de ciudadana. En el marco de esa gran diversidad de
trayectorias, emerge con fuerza un elemento comn: en general, los pases latinoamericanos
siempre se caracterizaron por la presencia de importantes desigualdades en sus sociedades, en
un contexto de heterogeneidad cultural, econmica y social.46 En este escenario, el ejercicio y
la expansin de los derechos polticos podra impulsar el crecimiento de los otros dos campos
de ciudadana, a saber: el civil y el social. En efecto, de acuerdo con el Programa de la Naciones
Unidas para el Desarrollo, la superacin progresiva del fenmeno de escisin se encuentra en
el fortalecimiento y la expansin de los derechos polticos en Amrica Latina.
En este punto, conviene rescatar la reciente tesis de Acemoglu y Robinson, que otorga primaca a lo
poltico en la determinacin de la naturaleza ms o menos inclusive del orden econmico. En el caso
de la ciudadana social, su expansin dependera de desarrollos adecuados de la poltica y lo poltico,
lo cual implica una asociacin de expansin con la expansin de la ciudadana poltica.47
Las elecciones representan el requisito sine qua non de toda democracia constitucional, ya que
se erigen como el instrumento generador y sintetizador de la voluntad general. En este con
texto, fomentar una cultura cvica, que tome en cuenta a los asuntos electorales como uno de
sus pilares, es de vital importancia para incentivar la participacin activa de los ciudadanos en
la vida pblica.
No hay que perder de vista que la cultura cvica va ms all de la participacin de los ciu
dadanos en los procesos electorales. Sin embargo, se nutre de ellos, puesto que uno de los
contextos ms favorables para aprender a vivir en democracia es precisamente el de la partici
pacin activa en los procesos de conformacin y renovacin de los poderes pblicos.
Las elecciones requieren de la cultura cvica para fortalecer el proceso de formacin de la
voluntad colectiva y, a su vez, la cultura cvica debe servir como el detonante de un cambio que
trascienda lo electoral, para que posteriormente regrese a los procesos electorales y, con ello,
contribuya a la formacin de una ciudadana activa, crtica e involucrada en la vida pblica. Es
por esta razn que la cultura cvica no debe ser considerada como un simple instrumento de
perfeccionamiento de las elecciones. Su cauce y finalidad van ms all de stas, en virtud
de que aportan los elementos para que la ciudadana se empodere y exija el cumplimiento de
sus derechos, as como se involucre activamente en la vida pblica y en las prcticas de la
rendicin de cuentas.
La cultura cvica aspira a generar un cambio en el paradigma de la ciudadana, en el que el
ciudadano no slo sea partcipe en la democracia cada vez que haya elecciones, sino que se
convierta en un defensor del reconocimiento, ejercicio y la proteccin de sus derechos, liber
tades e igualdad; que comprenda y practique sus responsabilidades democrticas; que sea un
vigilante de la actuacin de sus representantes; que exija cuentas de los rganos de gobierno;
45 Idem.
46 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Organizacin de los Estados Americanos, El estado de
ciudadana, lvaro Pinto y ngel Flisfisch (coords.), Argentina, Sudamericana, 2011, p. 26.
47 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Ciudadana poltica. Voz y participacin ciudadana en
Amrica Latina, Gerardo Noto (coord.), Buenos Aires, Gobierno de Espaa/Siglo xxi Editores/pnud, 2014, p. 25.
93
enccvica 2017-2023
que demande la generacin y la difusin de la informacin que sirve de sustento para la toma
de decisiones; en suma, que se apropie del espacio pblico.
La enccvica se hace cargo de este planteamiento conceptual en torno al vnculo necesario
entre cultura cvica y elecciones. Como veremos ms adelante dentro del apartado Ncleo
duro de la poltica pblica en sus lneas de accin se ha previsto la incorporacin de prcti
cas y acciones bsicas a desarrollar que abordarn de manera directa o indirecta temticas y
actividades de ndole electoral; todo ello con el fin de impactar en el desarrollo de los procesos
electorales federales y locales.
4. El espacio pblico
Para Nora Rabotnikof lo pblico remite a lo que llama los tres sentidos: 1) es de inters o de
utilidad comn a todos, lo que atae al colectivo, lo que concierne a la comunidad y, por ende,
la autoridad de all emana [] y ser asimilado a poltico, y progresivamente a estatal; 2) se
asocia a lo que es y se desarrolla a la luz del da, lo manifiesto y ostensible; y 3) es de uso comn,
accesible para todos, abierto.48 Asimismo, para esta autora, el espacio pblico, en el que se
integran los tres sentidos de lo pblico, se puede definir como el lugar de creacin de comu
nidad poltica [] fundada [] en un conjunto de instituciones y valores que constituirn
una suerte de hogar pblico, el logro de un lugar comn.49
Es crucial que en esta comunidad poltica la ciudadana logre apropiarse y ejercer la vigi
lancia sobre los actos de autoridad por medio de la deliberacin y la toma de decisiones entre
los actores sociales y polticos, sobre la base de la argumentacin pblica, la discusin racional
y el respeto a las libertades y los derechos. Fortalecer el espacio pblico, entonces, podra
auspiciar la formulacin de mejores polticas pblicas e iniciativas sociales; ayudara a revita
lizar las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones pblicas, as como a incrementar
la responsabilidad de los medios de comunicacin y generar certidumbre y seguridad.
Todo rgimen poltico requiere de legitimidad para actuar y todo sistema poltico reclama
la armona entre sus estructuras de autoridad, sus normas y sus valores. En este sentido, pro
mover la calidad de los procesos en la toma de decisiones pblicas, que atae a lo colectivo, es
tan relevante como vigilar la calidad de sus contenidos y promover la calidad de sus resulta
dos.50 De aqu la relevancia de promover el control democrtico sobre las decisiones pblicas,
as como afirmar la igualdad sobre el ejercicio de ese control. Por otra parte, es necesario que
haya medios para estrechar el contacto entre la sociedad civil (en sus muy diversas y variadas
manifestaciones) y la sociedad poltica.51 El dilogo no slo debe ser una referencia distante
para resolver conflictos una vez que stos han estallado, ni tampoco una va exclusiva para
reclutar personas militantes y votos para los partidos polticos, sino una prctica cotidiana y
permanente en todos los espacios posibles. El acercamiento entre grupos y personas, ms all
de la situacin que ocupen en el entorno social y poltico del pas, es indispensable para cons
truir y consolidar acuerdos en torno a los valores democrticos y contextos de exigibilidad.
48 Nora Rabotnikof, Discutiendo lo pblico en Mxico, en Mauricio Merino (coord.), Qu tan pblico es el es-
pacio pblico en Mxico?, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2010, pp. 28-30.
49 Ibidem, p. 42.
50 Leonardo Morlino, La calidad de las democracias en Amrica Latina. Informe para idea Internacional, San
organizaciones de la sociedad civil, comits ciudadanos, organizaciones de beneficencia, etc. La sociedad pol
tica alude precisamente al Estado y el gobierno: Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, etctera.
94
Marco conceptual: nociones bsicas y componentes para la definicin del problema
52 Estos prrafos estn inspirados en Luis F. Aguilar Villanueva, Estudio introductorio, en Problemas pblicos y
agenda de gobierno, Mxico, Miguel ngel Porra, 1993; y Mauricio Merino, Polticas pblicas. Ensayo sobre la
intervencin del estado en la solucin de problemas pblicos, Mxico, cide, 2013.
53 Luis F. Aguilar Villanueva, Estudio introductorio, en Problemas pblicos y agenda de gobierno, Mxico, Miguel
95
enccvica 2017-2023
implicar realizar ajustes en los elementos de las lneas de accin arriba descritos para mante
ner su factibilidad, mas no en el ncleo duro de la estrategia nacional, pues ste representa la
nica garanta disponible para evitar desviaciones fatales en el cumplimiento del objetivo su
perior, o fin, de la enccvica: fortalecer la cultura democrtica de las y los mexicanos mediante
la apropiacin del espacio pblico.
Para ello, como parte de la formulacin de la enccvica, tambin se ha previsto un sistema
que permita identificar con oportunidad logros y, sobre todo, desvos en su ncleo duro me
diante las lneas de accin. Con ello, este sistema busca que la estrategia nacional sea, ante
todo, evaluable en sus mritos, esto es, que se estime, aprecie o calcule su valor. Lo anterior,
con el propsito de evitar la tentacin de que la evaluacin de sus resultados quede sujeta a un
mero ejercicio intelectual, o sta responda ms a poner a prueba un determinado mtodo o
instrumento que sea ajeno a los propsitos que persigue la enccvica.
54 Manuel Castells, La era de la informacin. Economa, sociedad y cultura, vol. i, La sociedad red. Madrid, Alianza
Editorial, 1997, versin castellana de Carmen Martnez Gimeno.
55 Bruce Bimber, Information and American Democracy: Technology in the Evolution of Political Power, Cambridge,
96
Marco conceptual: nociones bsicas y componentes para la definicin del problema
56 Miguel Alejandro Lpez Olvera, Participacin ciudadana y acceso a la informacin pblica, Mxico, iij-unam,
2007.
57 Alberto Romero, Las redes de informacin y su importancia para la investigacin cientfica, en Revista Vene-
zolana de Gerencia, julio-noviembre, Universidad del Zulia, Maracaibo, 2002, pp. 425-441.
58 Manuel Castells, Democracy in the Age of the Internet, Universidad Abierta de Catalua, 2011, disponible en:
<http://llull.cat/IMAGES_175/transfer06-not01.pdf>, pgina consultada el 19 de septiembre de 2016.
59 Dante Caputo, La Democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, Chile,
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004, p. 55.
60 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Qu son los derechos huma
nos?, s/f, disponible en: <http://www.ohchr.org/SP/Issues/Pages/WhatareHumanRights.aspx>, pgina consul
tada el 24 de agosto de 2016.
97
enccvica 2017-2023
As, para que garantice el goce efectivo de los derechos humanos un Estado democrtico,
debera organizarse alrededor de cuatro criterios bsicos:
[] que los ciudadanos tengan iguales oportunidades de acceder a las instituciones legales y reciban
de stas el mismo trato; que los procedimientos legales estn regulados y sean estndares, de modo
que se garantice un debido proceso; que las normas y los procedimientos legales sean transparentes;
y que el sistema legal en su conjunto est orientado hacia el respeto y proteccin de los derechos ci
viles y de las libertades y garantas polticas.61
De acuerdo con los criterios mencionados, ningn Estado de derecho es posible si no hay una
autocontencin y control por parte de los Estados. Como afirma Dante Caputo, bajo este
prisma [sistema legal] se organiza el Estado segn el principio de la divisin, interdependencia
y control de sus poderes, la existencia de un Poder Judicial independiente, la supremaca del
poder civil sobre el militar y la responsabilidad de los gobernantes frente a la ciudadana.62 No
hay Estado de derecho tampoco sin la existencia de una cultura de la legalidad democrtica,
es decir, del respeto a un conjunto determinado de normas que permite la administracin del
poder y protege los derechos fundamentales.63 En este sentido, se espera que el sistema jurdico
trate los casos similares de la misma manera, independientemente de consideraciones de clase,
gnero, etnia u otros atributos de los actores respectivos. En todas estas dimensiones, el sistema
legal presupone un Estado eficaz, lo cual no depende slo de una legislacin apropiada, sino
tambin de una red de instituciones estatales que operan para garantizar el efectivo imperio de
un sistema legal democrtico.64
61 Ana Daz Aldret, Cultura de la legalidad en Mxico, en Calidad democrtica, formacin ciudadana y compor-
tamiento electoral, Mxico, ife/Conacyt, 2011, citado por Fernanda Somuano en Cultura de la legalidad, valores
democrticos y participacin poltica de las mujeres en Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 2012.
62 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, La Democracia en Amrica Latina..., op. cit., p. 55.
63 Pedro Salazar Ugarte, Democracia y (cultura de la) legalidad, Mxico, ife, 2012, p. 31.
64 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, La Democracia en Amrica Latina op. cit., p. 56.
65 Luis Fernando Aguilar Villanueva, Gobernanza y gestin pblica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2007.
98
Marco conceptual: nociones bsicas y componentes para la definicin del problema
cultura poltica democrtica tendr que ser resultado del esfuerzo en forma de red de una
multiplicidad de actores (pblicos, privados y sociales). Bajo esta perspectiva, se asume que los
actores participantes tienen capacidades y recursos diferentes. En todo caso, se estima que es
fundamental que aquellos actores no estatales (muchas veces, en forma de organizaciones
ciudadanas) participen ms activamente en el diseo, la implementacin y la evaluacin de la
poltica pblica.
4. Perspectiva de gnero
La perspectiva de gnero parte de la idea de que los comportamientos estereotipados y los
roles culturalmente asignados a hombres y mujeres limitan el desarrollo y las potencialidades de
ambos. Esta perspectiva permite visibilizar las diferencias en derechos y oportunidades, la
distribucin desigual de los recursos materiales, el prestigio y el poder, as como los efectos dife
renciados que tienen las leyes, las polticas pblicas y cualquier decisin de Estado en la vida
de hombres y mujeres. En palabras de Daniel Cazs: La perspectiva de gnero permite enfocar,
analizar y comprender las caractersticas que definen a mujeres y hombres de manera espec
fica, as como sus semejanzas y diferencias. Desde esta perspectiva se analizan las posibilidades
vitales de unas y otros, el sentido de sus vidas, sus expectativas y oportunidades, las complejas
y diversas relaciones que se dan entre ambos gneros.66 Desde el mbito de la ciudadana, la
perspectiva de gnero muestra el impacto de los estereotipos para restringir la presencia de
mujeres en el espacio pblico y en el acceso al poder poltico y devela las limitaciones que
imponen los roles de cuidado en el mbito privado para ese mismo fin.
5.Interculturalidad
La multiculturalidad, en su carcter descriptivo, refiere por un lado a la coexistencia de dife
rentes culturas en un determinado territorio,67 y por el otro, a la poltica de Estado orientada
a reconocer no slo la existencia sino a garantizar derechos especficos a grupos originarios,
minoritarios o subalternos dentro de un mismo territorio nacional. Para Will Kymlicka este
tipo de poltica implica al menos tres cuestiones: en primer lugar, la aceptacin de que el Esta
do nacin no es homogneo ni mono-tnico, sino plural; en segundo lugar, el rechazo de
aquellas polticas de construccin nacional tendientes a asimilar o a excluir a grupos no domi
nantes y por el contrario la necesidad de que todos accedan por igual a las instituciones del
Estado y a los derechos de ciudadana sin negar o esconder la identidad etnocultural y, en
tercer lugar, el reconocimiento de la injusticia histrica hecha a minoras o pueblos originarios
por polticas de colonizacin, asimilacin y/o exclusin.68 Queda exento de este concepto, sin
66 Daniel Cazs Menache, La perspectiva de gnero, Mxico, unam/Conapo/inm, 2005, pp. 42-43.
67 Sylvia Schmelkes, Interculturalidad, democracia y ciudadana en Mxico, en Consejo Nacional para Prevenir
la Discriminacin, La discriminacin racial, Mxico, Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin, 2005,
p. 94.
68 Muy pocos pases alrededor del mundo son mononacionales, y la idea clsica de Estado nacin es frecuente
mente desafiada frente a fenmenos como la migracin o las luchas identitarias. Bajo un modelo de democracia,
Kymlicka propone un tipo de ciudadana en el que, sin poner en peligro la cohesin del Estado nacin, se ga
ranticen derechos a quienes han sido sistemticamente excluidos. Las llamadas polticas de reconocimiento han
sido ms exitosas y aceptadas en pases que fueron colonizados por pases europeos. Will Kymlicka, La ciuda-
dana multicultural. Una teora liberal del derecho de las minoras, Mxico, Paids Ibrica, 1996.
99
enccvica 2017-2023
embargo, el aspecto relacional que est presente entre los miembros de esas culturas y el efecto
de las polticas multiculturales. El trmino interculturalidad, en cambio, s indica la interrela
cin entre grupos y personas con culturas distintas; de hecho, califica esa relacin.69 La inter
culturalidad se sustenta normativamente en las formas del Estado multicultural, y es a partir
de estos principios que se establecen las relaciones entre grupos culturalmente diferenciados.70
Esta ltima idea tiene, adems, como puede notarse, una dimensin normativa. Prescribe que
para que esa relacin no descanse en asimetra alguna, tal relacin debe construirse no slo
con base en el respeto y el reconocimiento, sino tambin implica que la relacin entre grupos
y personas con culturas distintas se da desde planos de igualdad, lo que a su vez involucra la
aceptacin de que todas las culturas, como todas las personas, son igualmente dignas y valio
sas.71 Desde un punto de vista intercultural las relaciones asimtricas, en las que en un orden
jerrquico coloca a algunos grupos en lugares de privilegio y a otros de desventaja, deben en
cararse con polticas pblicas distributivas y con formacin ciudadana y poltica. La formacin
ciudadana con un enfoque de interculturalidad se concibe, entonces, como una accin peda
ggica orientada a la transmisin de conocimiento, creacin de actitudes y adquisicin de
habilidades necesarias para aprender, vivir y trabajar en una sociedad plural y democrtica.72
6. Igualdad y no discriminacin
La lucha contra la discriminacin es, de acuerdo con Roberto Gutirrez, la lucha por instaurar
no solamente un rgimen poltico en el cual los derechos correspondientes se encuentren
salvaguardados, sino por dar forma a un tipo de organizacin social en la que las relaciones
de poder marginen la arbitrariedad y la imposicin autoritaria como criterios de distincin y
en la que se resarza el dao histrico a los grupos sociales que han sido injustamente discri
minados. No es posible eludir los altsimos costos sociales, econmicos y polticos inherentes
a las prcticas de exclusin basadas en la cultura de la discriminacin. Cualquier anlisis y
diagnstico sobre el perfil y el futuro de la joven democracia mexicana estara incompleto si
se hiciera abstraccin de la vulnerabilidad del tejido social que hemos heredado de nuestra
propia historia.73
100
Marco conceptual: nociones bsicas y componentes para la definicin del problema
un sistema con escasa participacin tiene un efecto negativo sobre la rendicin de cuentas de
quienes gobiernan, as como sobre la igualdad poltica para contar como actor relevante en la
comunidad. Asimismo, la debilidad del tejido solidario y el protagonismo de lo que Norbert
Lechner llamaba las minoras consistentes 74 pareceran estar en la base de la escasa consistencia
de la participacin colectiva bajo encuadres institucionales estables. El hecho de que exista una
percepcin social negativa acerca de la solidaridad conduce a la sociedad a la atomizacin y al
comportamiento egosta, lo que se traduce en la dificultad para organizarse colectivamente en
torno a una causa comn. El sentido de pertenencia a una comunidad termina condicionando
la participacin de los ciudadanos.
Norberto Bobbio plantea que el precio que se debe de pagar por el compromiso de pocos
es frecuentemente la indiferencia de muchos [de tal manera que] nada sera ms peligroso
para la democracia que el exceso de democracia.75 Ambos lados de la moneda la participa
cin desbordada y la profunda indiferencia son perfectamente constatables en el Mxico
contemporneo y se retroalimentan recprocamente. El propsito de la estrategia no puede ser,
sin embargo, reevaluar el afecto entre la ciudadana y los partidos polticos como objetivo
central, sino crear las condiciones necesarias para que las y los ciudadanos se apropien del es
pacio pblico en sentido amplio. La estrategia se propondr recuperar y promover las expe
riencias de la sociedad civil en el proceso de ampliacin y exigencia de los derechos de la
ciudadana.76 Volver a la ruta de la apropiacin de la democracia por la ciudadana debe ser la
base, siempre partiendo del reconocimiento de la desigualdad entre las personas, sus situacio
nes diferenciadas y los lmites objetivos que tiene la participacin poltica en una sociedad
fragmentada ideolgicamente y segmentada socialmente. El perfil de la o el ciudadano del que
debe partir la estrategia no puede ni debe ser una persona abstracta e ideal, ajena a las circuns
tancias, sino una persona concreta, tangible, real: situada en las condiciones de vida que han
limitado y aun violentado su apropiacin del espacio pblico.77
74 Norbert Lechner, Poder y orden. La estrategia de la minora consistente, en Revista Mexicana de Sociologa,
vol. 40, nm. 4, Estado y Clases Sociales en Amrica Latina (2) (octubre-diciembre de 1978), pp. 1201-1258.
75 Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, Jos Fernndez Santilln (trad.), Mxico, Fondo de Cultura Eco
nmica, 1986.
76 De acuerdo con Partha Chatterjee, sociedad civil se define como sujetos individuales o colectivos dotados de
derechos que reclaman el ejercicio de los mismos, de carcter universal, desde su autonoma individual o social,
y que como iguales tratan con el Estado o resisten las acciones del Estado. Partha Chatterjee, The Politics of the
Governed: Reflections on Popular Politics in Most of the World, Nueva York, Columbia University Press, 2004,
citado por Alberto Olvera en El rol de la sociedad civil frente al escenario postelectoral y de cambio de gobierno,
Mxico, 2012, p. 5.
77 Fernando Escalante, Ciudadanos imaginarios, Mxico, El Colegio de Mxico, 1992.
101
enccvica 2017-2023
El rol y comportamiento de las y los servidores pblicos, por otra parte, tambin es un
elemento relevante en la efectividad de una estrategia de cultura cvica. Primero, el funciona
riado debe convencerse de que la participacin ciudadana es til. Segundo, su responsabilidad
debe estar enfocada en facilitar las condiciones necesarias para generar involucramiento y ac
ciones espontneas de las y los ciudadanos de manera individual o como parte de organizacio
nes. Tercero, las y los funcionarios deben asesorar a la ciudadana ms que ejercer control de
las organizaciones pblicas. Son, pues, tanto los funcionarios como los gobiernos a los cuales
pertenecen, actores responsables de alentar y propiciar la participacin ciudadana efectiva en
la gestin pblica.78
La construccin de una estrategia nacional de educacin cvica no puede prescindir de los
partidos polticos ni actuar en contra de ellos. Por el contrario, sin la alianza y el compromiso
de los partidos polticos esa estrategia carecera de sentido, pues, a pesar de que en ellos ha
recado el mayor peso de las crticas y del desencanto producido por el proceso de transicin
de la democracia, con su ausencia sera imposible consolidar valores democrticos plenamen
te arraigados en la sociedad. Sus acciones y aportaciones, tanto al interior de sus propias orga
nizaciones como hacia la propia sociedad, son fundamentales.
9. Medios de comunicacin
La informacin es un factor central para construir una ciudadana activa. A pesar de la exis
tencia de medios de comunicacin impresos y electrnicos no siempre se observa en ellos la
generacin de informacin suficiente, objetiva, cierta y verificable que permita a las y los ciu
dadanos tener conocimiento de calidad sobre los asuntos pblicos, para formarse una opinin
educada y capacitada para participar en ellos. Muchos medios de comunicacin suelen tener
agendas derivadas de intereses que se imponen a la calidad de la informacin que brindan al
pblico.
Uno de los factores que, sin duda, juega un papel importante en la percepcin sobre la pol
tica es el referido a la informacin con la que cuenta la ciudadana para modelar los juicios y
dotarles de una fundamentacin crtica. Uno de los supuestos del esquema clsico de la demo
cracia representativa es la existencia de una ciudadana suficientemente capaz de evaluar, com
parar y decidir sobre los temas relevantes de la agenda pblica y las opciones polticas en
competencia. En la medida en que esta dimensin cognoscitiva de la cultura poltica sea frgil,
las percepciones y los comportamientos de las y los ciudadanos tendern a basarse en impresio
nes y prejuicios que restan racionalidad al conjunto de la dinmica sociopoltica. La enccvica
debe contribuir a subsanar ese dficit.
78 Sobre este punto, puede verse Fernanda Somuano (2016), Participacin ciudadana efectiva en la gestin pbli
ca, documento interno (en proceso de publicacin).
102
Marco conceptual: nociones bsicas y componentes para la definicin del problema
103
enccvica 2017-2023
COMPONENTES
4. Perspectiva de gnero
EL PROBLEMA:
5. Interculturalidad LA DEBILIAD DE LA
CULTURA DEMOCRTICA
6. Igualdad y no discriminacin
9. Medios de comunicacin
10. E
spacios del Estado para el fomento de la cultura cvica
104
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Diagnstico
y situacin actual
del espacio pblico
y la cultura cvica
en Mxico
105
E
n esta seccin se presenta el diagnstico que evidencia el problema pblico que la
Estrategia Nacional de Cultura Cvica 2017-2023 pretende transformar: la debilidad
de la cultura democrtica de las y los mexicanos. ste se presenta en diez apartados,
que corresponden al mismo nmero de componentes del marco conceptual, y cuyo
argumento central es la desapropiacin del espacio pblico por parte de la ciudada-
na. Cada apartado se compone de una referencia normativa y se fundamenta en la revisin
exhaustiva de documentos, estudios acadmicos y bases de datos que reflejan las condiciones
de las personas que viven y conviven en el espacio pblico de nuestro pas.
Es preciso sealar que esta clasificacin slo obedece a un propsito analtico, pues es evi-
dente que existe una interrelacin entre los diez componentes de la enccvica.
79 Bruce Bimber, Information and American Democracy: Technology in the Evolution of Political Power, Cambridge,
Cambridge University Press, 2003, p. 11.
80 Es importante tomar en consideracin que gran parte de la informacin plasmada en este diagnstico analiza
condiciones normativas distintas a las que hoy en da son vigentes. Sin embargo, no deja de ser relevante cono-
cer el resultado de este anlisis.
81 Nora Rabotnikof, Discutiendo lo pblico en Mxico, en Mauricio Merino (coord.), Qu tan pblico es el es-
107
enccvica 2017-2023
[a] pesar de los numerosos avances que la ley y la reforma constitucional representaron para la ga-
ranta del derecho de acceso a la informacin y la transparencia en el pas, las autoridades y funcio-
narios pblicos encontraron maneras para evadir los compromisos y obstaculizar el ejercicio
efectivo de este derecho. Adems de que la reforma constitucional no fue suficiente para que todas
las entidades federativas garantizaran el derecho a sus gobernados [] Era necesario incluir en la
Constitucin un nuevo catlogo de sujetos obligados; la obligacin de generar informacin y fijar los
casos excepcionales donde procede la inexistencia de la misma; otorgar autonoma constitucional al
organismo garante y darle competencia sobre todos los sujetos obligados; establecer un proceso de
designacin de representantes que promoviera su independencia y diera lugar a la participacin
ciudadana; adems de fijar un piso mnimo sobre las bases, principios y procedimientos que slo
podran dar lugar a una Ley General.85
82 Vase artculo 1 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, docu-
mento en lnea disponible en: <http://inicio.ifai.org.mx/LFTAIPG/LFTAIPG.pdf>, pgina consultada el 24 de
agosto de 2016.
83 Ibidem, artculo 33.
84 Tambin se han realizado diversas reformas relativas al derecho a la proteccin de los datos personales. En 2009,
se reform el artculo 16 para considerar este derecho como fundamental; en 2010, se promulg la Ley Federal
de Proteccin de Datos en Posesin de Particulares y el ifai cambi su nombre a Instituto Federal de Acceso a
la Informacin y Proteccin de Datos Personales.
85 Ana Cristina Ruelas Serna, La transparencia en Mxico: un trabajo colectivo, Mxico, Fundacin Friedrich Ebert
108
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
los sujetos obligados. Ahora se puede solicitar acceso a la informacin en posesin de cual-
quier autoridad, entidad, rgano y organismo de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial,
rganos autnomos, partidos polticos, fideicomisos y fondos pblicos, as como de cualquier
persona fsica, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos pblicos o realice actos de auto-
ridad de la Federacin, las Entidades Federativas y los municipios.86 Segundo, el surgimiento
de un nuevo organismo de carcter nacional Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a
la Informacin y Proteccin de Datos Personales que posee autonoma constitucional, as
como los rganos garantes en las entidades federativas. Tercero, la bsqueda para armonizar y
establecer las bases mnimas para el ejercicio de este derecho fundamental en todas las entida-
des del pas.
Por lo antes sealado, queda claro el avance sustantivo en materia de transparencia; no
obstante, hasta la fecha de elaboracin del presente diagnstico no se han promulgado la Ley
General de Proteccin de Datos Personales ni la Ley General de Archivos. Asimismo, no todas
las leyes estatales han sido armonizadas con la Ley General y su elaboracin no siempre impli-
c la colaboracin con la sociedad civil.87 Sin duda una buena ley es un marco de referencia
para la garanta de un derecho, pero falta un verdadero compromiso por cambiar la forma de
gobierno hacia uno en el que la participacin se incentive, el acceso se d por sentado y la
rendicin de cuentas se vuelva algo cotidiano.88
parte del Senado en el anlisis y discusin del dictamen relativo a la Ley General de Archivos. Ponencia de Comisin
de Estudios Legislativos de la Cmara de Senadores, 2016, disponible en: <http://www.senado.gob.mx/comisiones/
estudios_legislativos2/docs/LGA_Ponencia_JRV.pdf>, pgina consultada el 2 de noviembre de 2016.
90 Archivo General de la Nacin, Anteproyecto de Iniciativa de la Ley General de Archivos, Mxico, s/f., disponible
en: <http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos2/docs/LGA_Anteproyecto_Iniciativa.pdf>,
pgina consultada el 16 de agosto de 2016.
109
enccvica 2017-2023
Asimismo, en la Mtrica Nacional de Transparencia 201491 se identific que uno de los com-
ponentes con menor grado de cumplimiento de los estndares deseables es el de los archivos,
en particular, apenas la mitad de los sistemas de transparencia:
91 Iniciativa del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas y la Conferencia Mexicana para el Acceso a la
Informacin Pblica, que tiene como finalidad de profundizar y ampliar el conocimiento sobre el funcio
namiento del sistema de transparencia en Mxico. Vase: <http://www.metricadetransparencia.cide.edu/?>,
pgina consultada el 3 de noviembre de 2016.
92 Centro de Investigacin y Docencia Econmicas-Conferencia Mexicana para el Acceso a la informacin
110
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
existe un amplio grado de informacin entre los ciudadanos.95 Para el caso de Mxico, poste-
rior al ao 2000 ha habido un esfuerzo por crear instituciones que puedan transparentar y
fiscalizar el uso de los recursos pblicos;96 entre stas se encuentran la Auditora Superior de
la Federacin, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Informacin y Proteccin de
Datos Personales, el Archivo General de la Nacin y el Consejo Nacional para la Evaluacin
de la Poltica Social (Coneval). En un esfuerzo similar, en 2008 se dot de autonoma al Instituto
Nacional de Estadstica y Geografa (inegi). Asimismo, Mxico ha suscrito iniciativas interna
cionales para robustecer de mxima publicidad a los actos de gobierno, entre ellas la Alianza
por el Gobierno Abierto, de la cual ocup la presidencia y cumpli con 26 compromisos.97
Finalmente, la reforma de 2014 al artculo sexto constitucional ha puesto en prctica una serie
de disposiciones legales encaminadas a aumentar el grado de transparencia en la informacin
pblica. El conjunto de estas acciones ha aumentado la informacin pblica, la ha vuelto cada vez
ms accesible y ha mejorado el uso que se le brinda.98 No obstante, vale la pena detallar cules
son las limitantes de este esquema de transparencia que no permite encauzar hacia una mayor
rendicin de cuentas o una plena divulgacin de la informacin pblica.
111
enccvica 2017-2023
los contribuyentes, tal como los activos fsicos o como las sillas en un edificio pblico, perte-
necen al pblico.101
Respecto de cmo se ejercen los recursos, en materia de transparencia se registra una ten-
dencia a la alza respecto de la disponibilidad de series completas de datos, informacin con
mayor grado de desagregacin y orden interno.102 Por ejemplo, el estudio que Aregional lleva
a cabo cada ao da cuenta de que para 2015, 24 entidades federativas registraron avances res-
pecto al reporte del ao anterior.103 Sin embargo, el principal dficit de la transparencia fiscal
se encuentra en las herramientas de evaluacin de resultados de los recursos erogados. Esto
hace ms complejo trazar el vnculo necesario entre transparencia y rendicin de cuentas.
101 Joseph Stiglitz, On liberty, the right to know and public discourse, op. cit., p. 7.
102 ARegional, ndice de transparencia y disponibilidad de la informacin fiscal de las entidades federativas 2015,
Mxico, 2015, p. 5, disponible en: <http://transparenciafiscal.edomex.gob.mx/sites/transparenciafiscal.edomex.
gob.mx/files/files/pdf/Resumen_ITDIF_2015.pdf>, pgina consultada el 2 de agosto de 2016.
103 Idem.
104 Helen Darbishire, Proactive Transparency, op. cit.
105 inegi, Encuesta Intercensal 2015. Panorama Sociodemogrfico de Mxico 2015, Mxico, 2015, disponible en:
112
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
En la regulacin mexicana, los sujetos obligados son los organismos pertenecientes a los pode-
res Ejecutivo, Legislativo y Judicial; los autnomos; los partidos polticos; los fideicomisos y
fondos pblicos, as como los sindicatos. Para solicitar atender solicitudes de informacin, los
sujetos obligados tienen oficinas especializadas conocidas como unidades de acceso, stas
gestionan la informacin, los procesos de respuesta a solicitudes y los procedimientos de ac-
tualizacin de la informacin pblica de oficio.
Para cumplir con estas obligaciones se identificaron dos principales debilidades:110 1) el
titular de la unidad de acceso no corresponda con personal experimentado en la materia y no
se identific que existiera un proceso de capacitacin para remediar esto ms all del que
brindan los rganos garantes;111 2) las unidades de acceso no tenan jerarqua preponderante
dentro de los sujetos obligados; aproximadamente la mitad de sus titulares no participaba con
frecuencia en las discusiones de mejora de gestin de sus instituciones.112
De los encuestados 86.7% afirm saber que cualquier persona tiene derecho a conocer la in-
formacin pblica del gobierno. No obstante, 39.6% consider que este derecho puede ayudar
a que los gobiernos sean transparentes. Tambin destaca que 83.4% consider que los servido-
res pblicos no son transparentes en su desempeo.
La utilidad de consultar informacin pblica, de acuerdo con los encuestados, es para co-
nocer los servicios en sus comunidades, ampliar la participacin ciudadana, evaluar al gobier-
no y saber en qu se gastan los recursos pblicos (Grfica 1.1). La opcin con un menor
nmero de menciones fue controlar la corrupcin.
cional sobre el Derecho de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (edai), Mxico, 2013, disponible
en: <http://inicio.ifai.org.mx/SitePages/Estudios.aspx>, pgina consultada el 24 de agosto de 2016.
113
enccvica 2017-2023
De los encuestados, 84.3% declar estar interesado en informarse sobre lo que hace el gobier-
no. No obstante, 68.1% consider que si solicitase informacin al gobierno, no confiara en que
fuera verdica y 74% opin que seran datos incompletos. Asimismo, 80.6% seal que el tr-
mite sera complicado y que el medio ms til para que se publicara informacin del gobierno
es la televisin (71.9%).114
De los encuestados, 60.3% declar conocer o haber escuchado acerca del Instituto Federal de
Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos. Esta cifra disminuye drsticamente al pregun-
tarles por los institutos estatales de transparencia (25.1%). Del mismo modo, 69.5% declar no
conocer los medios para solicitar informacin gubernamental y 79.6% desconoci la forma de
solicitar informacin gubernamental.
114
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
nicamente 5.6% de la poblacin encuestada declar haber realizado alguna solicitud de in-
formacin. Este dato disminuy a 4% en 2015, de acuerdo con el estudio complementario
Ciudadana en Mxico Ciudadana activa?115 del Informe pas sobre la calidad de la ciudadana
en Mxico.
Retomando el estudio levantado por el entonces ifai, 68.4% de quienes s realizaron alguna
solicitud consider que efectivamente le entregaron la informacin que solicit y 60% opin
que el trmite de solicitud result sencillo. Por su parte, la razn ms recurrente por la que la
gran mayora de los encuestados no haba realizado alguna solicitud de informacin es que no
le interesa o no la ha necesitado (Grfica 1.2).
Es extranjero 0.2
Otra 6.3
115 Fernanda Somuano y Fernando Nieto, Ciudadana en Mxico Ciudadana activa?, Mxico, ine/El Colegio de
Mxico, 2015, p. 13.
115
enccvica 2017-2023
116 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (ocde), Modernising Governement, the Way
Forward, ocde, 2005, p. 29.
117 Ibid., p. 28.
118 La idea surgi en la dcada de 1970 en el Reino Unido.
119 En este sentido, aunque un gobierno abierto no necesariamente requiere del uso de las tic, pues lo que busca
es alcanzar la transparencia, la participacin y la colaboracin por cualquier medio posible, estas herramientas
pueden ser de suma utilidad para este propsito dado que reducen los costos para divulgar informacin y ge-
nerar la interaccin entre usuarios y gobierno. De manera que los pases tienen dos razones importantes para
desarrollar un gobierno abierto.
120 lvaro V. Ramrez Alujas, Gobierno abierto y modernizacin de la gestin pblica: Tendencias actuales y el
(inevitable) camino que viene. Reflexiones seminales en Revista Enfoques, vol. ix, nm. 15, p. 100.
121 Ibid., p. 105.
116
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
aga es una alianza de iguales entre la sociedad civil y el gobierno, en la que ambas
partes idealmente colaboran en todas las fases y actividades.
Los pases entregan un plan de accin concreto, ambicioso e inteligente y cuyos com-
promisos deben estar relacionados con uno de los cinco grandes desafos de aga; dicho
plan se desarrollar a travs de una consulta pblica.
Adems de una autoevaluacin por parte del gobierno, aga cuenta con un monitoreo
independiente que evala los avances en el proceso, las intenciones y la implementacin
de compromisos.125
De hecho, en una encuesta levantada en 2015 por la aga a 600 miembros de la sociedad civil,
12% consider que en el ltimo Plan de Accin Nacional (de sus respectivos gobiernos) se
incluyeron todos los temas prioritarios de este sector, 50% opin que se introdujo la mayora
de los temas y 32% mencion que slo algunos de los temas.126
Actualmente 69 pases forman parte de esta Alianza. Asimismo, entre 2014 y 2015 Mxico
asumi la presidencia y cumpli los 26 compro misos adquiridos en su Plan de Accin
Nacional.
Nuestro pas se ha destacado en el mbito internacional porque es una referencia legislativa
en asuntos de transparencia y acceso a la informacin. No obstante, la corrupcin, la descon-
fianza, la violencia y la impunidad merman los avances normativos en la materia. Estos pro-
blemas no slo afectan ms all del establecimiento de un gobierno abierto en Mxico, sino a
todo el espacio pblico. Por ello, resulta de suma importancia la amplia coordinacin entre
diversas instituciones y actores para la apropiacin efectiva del espacio pblico por parte de la
ciudadana.
122 Paulina Gutirrez y Almudena Ocejo, Mecanismo de Revisin Independiente: Mxico. Informe de Avance 2013-
2015, Mxico, Alianza por el Gobierno Abierto/Centro de Contralora Social y Estudios de la Construccin
Democrtica, s/f, p. 23, disponible en: <http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Mexico_2nd%
20IRM%20report_final_1.pdf>, pgina consultada el 24 de agosto de 2016.
123 Alianza para el Gobierno Abierto, 2015. Annual Report, s/f., documento en lnea: <http://www.opengovpartnership.
117
enccvica 2017-2023
1.6 Conclusiones
En Mxico se han realizado esfuerzos importantes para expandir el espacio pblico a partir
de divulgar en mayor medida la informacin. Esos esfuerzos han derivado en una creciente
homogeneizacin de los procesos de acceso a la informacin y las previsiones de autonoma
de los rganos encargados de garantizar este derecho, incluso ha sido referencia internacional
jurdica respecto a estos avances; sin embargo, todava existen limitantes en el manejo de
archivos y en la ausencia de un sistema amplio de transparencia proactiva, as como en materia
de corrupcin, impunidad y desconfianza. De igual forma, es necesario que este derecho
efectivamente sea ejercido por la ciudadana, pues hasta ahora es un recurso no aprovechado
para transparentar las acciones del Estado y exigir una mejor rendicin de cuentas a los funcio
narios pblicos.
118
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
79 pnud, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, 2004, disponible
en: <http://www2.ohchr.org/spanish/issues/democracy/costarica/docs/PNUD-seminario.pdf>, pgina consul
tada el 2 de noviembre de 2016.
80 Mara Fernanda Somuano, Cultura de la legalidad, valores democrticos y participacin poltica de las mujeres en
119
enccvica 2017-2023
dad. As, el Estado de derecho implica la certeza y la claridad de las reglas del juego que se
resumen en que la gente respete la ley y se rija por ella.82
82 Joseph Raz, The Authority of Law, Oxford, Clarendon Press, 1979. Citado en Instituto Nacional Electoral-El
Colegio de Mxico, Informe pas..., op. cit. p. 32.
83 World Justice Project es una asociacin independiente y multidisciplinaria que tiene como objetivo ayudar a los
gobiernos al fortalecimiento del Estado de derecho en el mundo. Su reporte Rule of Law Index, 2015 est disponible
en: <http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/roli_2015_0.pdf>, pgina consultada el 2 de noviembre de 2016.
84 Mxico se encuentra en una posicin inferior a la que ocupan pases como Ucrania, China o Tanzania.
85 Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas, op. cit., p. 34.
120
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Tabla 2.1 Variables para la definicin del ndice del Estado de derecho
En el Informe pas tambin se seala que, si bien el Estado de derecho no se ha identificado Fuente: World
claramente en nuestro pas, no se puede hablar de una sociedad hundida en la ilegalidad y la Justice Project, Rule
of Law Index, 2015.
ilegitimidad. En este punto, lo que corresponde es preguntarse si Mxico est avanzando a lo-
grar un Estado de derecho eficaz. En este proceso, la insatisfaccin ciudadana ha sido notoria,
pues existe desconfianza en las instituciones pblicas que genera costos elevados para cualquier
actuacin poltica y la legitimacin de las polticas pblicas. Esto produce, a su vez, una mayor
distancia entre las autoridades y los ciudadanos y abre horizontes regresivos de no respeto a
la voluntad ciudadana, de violacin de los derechos de los dems, de doble juego con la legali-
dad [y] la descalificacin de la diversidad.86
Un elemento importante del concepto de Estado de derecho tiene que ver con la cultura de la
legalidad. En este sentido, a la nocin de que la gente obedezca la ley y se rija por sta, le sigue
un cuestionamiento relevante: de qu depende que la gente obedezca la ley?
Segn Fernanda Somuano, el correcto funcionamiento de un sistema legal depende del
acuerdo y apoyo ciudadano y, en consecuencia, requiere de un clima de confianza social y
86 Antonella Attili, Democracia y Estado de derecho en Mxico. Entre pasado y porvenir, en Polis: investigacin
y anlisis sociopoltico y psicosocial, vol. 3, nm. 1, primer semestre, Mxico, Universidad Autnoma Metropo-
litana-Iztapalapa, 2007, pp. 21-53.
121
enccvica 2017-2023
de cooperacin. La manera en la que una sociedad se relaciona con las leyes y las instituciones del
sistema legal est en buena medida determinada por su cultura de la legalidad, y sta a su vez
tiene efectos sobre el Estado de derecho.87
De acuerdo con lo anterior, la cultura de la legalidad se refiere al posicionamiento de los inte-
grantes de una comunidad ante el conjunto de ordenamientos jurdicos, lo cual est determinado
por los conocimientos y las creencias, as como por los usos y las costumbres de los miembros de
esa comunidad en relacin con diferentes aspectos de la vida colectiva vinculados a las normas
jurdicas y su aplicacin.88 En este sentido, la cultura de la legalidad tiene tres componentes
principales: el conjunto de representaciones sociales acerca de la ley, la nocin de justicia que pre
valece en una sociedad y en un tiempo determinados, y la valoracin y legitimidad de las institu-
ciones encargadas de velar por la observancia y respeto al orden jurdico.89
Por lo anterior, la cultura de la legalidad hace efectivo el Estado de derecho ya que permite
la reproduccin de prcticas que fortalecen la convivencia privada y pblica en el marco de la
ley. Segn el Informe pas, en Mxico hay
una diferencia entre la normatividad jurdica y las prcticas polticas reales, lo que contribuye a una
cultura de la permisividad, la aceptacin y la complicidad de los gobernados con los gobernantes y la
discrecionalidad. En materia de cultura de la legalidad, sigue vigente la vieja tradicin de negociar pol-
ticamente la ley, de la ley como un referente de la negociacin o la presin. La politizacin de los proce-
sos judiciales ha sido sistemtica en la vida pblica mexicana, lo mismo que la judicializacin de la
poltica. La larga tradicin negociadora del sistema corporativo y clientelar ha permeado profundamen-
te la cultura poltica: pactar, ceder, negociar, incluir y repartir espacios de poder como mecanismos de
control del sistema poltico se han trasladado al campo de la legalidad y obediencia a la ley. La perviven-
cia de redes clientelares y estructuras corporativas impiden que la organizacin colectiva de la sociedad
establezca los parmetros de un cambio cultural y la conformacin de un contexto ciudadano.90
122
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
1.Una sociedad con una amplia cultura de la legalidad conoce las reglas bsicas
que la regulan
En Mxico an existe un amplio desconocimiento de las normas que regulan la vida cotidiana.
Al respecto, la encc93 arroj que 65.1% de las y los entrevistados dijo que sabe poco del con-
tenido de la Constitucin y 27.2% la desconoce completamente; es decir, slo 3.6% de las y los
entrevistados dijo conocerla. No obstante lo anterior, es interesante observar que en una pre-
gunta posterior acerca de la percepcin del cumplimiento de la Constitucin: Qu tanto cree
usted que se cumple la Constitucin?, 59.3% de las personas encuestadas seal que sta se
cumple muy poco y 21.4% opin que no se cumple.
Otra evidencia del poco conocimiento de las normas se puede observar en una pregunta
realizada en la encup sobre la divisin de poderes en nuestro pas. A la pregunta Me podra
usted mencionar cules son los tres poderes de la Unin?, slo 40.5% de los encuestados dio
una respuesta correcta, mientras que 30.58% contest de manera incorrecta y 28.39% declar
desconocimiento total.
72.6 2003
65.1
2011
27.2
20.3
4.80 3.6
1.3 2.1 2.4
0.2
93 La Segunda Encuesta Nacional de Cultura Constitucional cont con un total de 2208 cuestionarios.
123
enccvica 2017-2023
2.En una sociedad con una slida cultura de la legalidad se cumple la ley
52.9
46.6
28.9
24.9 24.5 23.2
5.2 3.4
0.1 0.3
2003
2011
124
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
En el mismo sentido, dicha encuesta seala que los ciudadanos perciben que los polticos
son quienes ms violan la normativa (36%), seguidos de los policas (15%) y de los funciona-
rios (14%).
En Mxico existe una tolerancia hacia la ilegalidad. Diversos autores coinciden en que la corrup-
cin ha permeado no slo a nivel institucional, sino que forma parte de una cultura de conviven-
cia en la que el respeto a la ley tiene pocos incentivos frente a las ventajas que proporciona la
corrupcin. Uno de los problemas de sta es que va distorsionando las percepciones sobre las
responsabilidades individuales y colectivas: En un contexto en el que (al menos en apariencia)
todos roban, el que no lo hace destaca por su imbecilidad y los que s lo hacen diluyen su accin
en el actuar colectivo: por qu no he de aprovecharme si todos los dems se aprovechan?.95
En Mxico no slo no se rechazan los actos ilegales, sino que se justifican. En la Grfica 2.3 se
observa que a la pregunta: Si un grupo de taxistas opera con placas falsas, qu debera hacer
el gobierno, regularizar las placas o prohibirles circular?, destaca que un gran porcentaje de
los encuestados seal que la regularizacin es la opcin para resolver este problema. En pre-
guntas subsecuentes realizadas en la encc, por ejemplo, qu hacer ante un grupo de personas
que venden comida de manera irregular en la calle o con respecto a los dueos de bares que
operan sin licencia, ms de 30% de los encuestados respondi que las autoridades deben darles
los permisos necesarios, y una menor proporcin opin en todos los casos que se les debe
sancionar de alguna manera.
La corrupcin, entonces, est completamente identificada por la poblacin, ya que 75% de
los encuestados en la encup seal que en Mxico se vive una corrupcin total y que los ciu-
dadanos permiten que sta exista (68%). Poco ms de 56% opin que es poco o nada posible
acabar con la corrupcin en Mxico.
El Estado de derecho requiere de una relacin adecuada entre los ciudadanos y las institucio-
nes que procuran justicia: los delitos se denuncian, las autoridades castigan a los culpables, se
protege a las vctimas, se previenen los delitos, se provee asesora legal a stas y se protegen los
derechos humanos. En Mxico existe la percepcin de que las autoridades responsables de
impartir justicia no son eficientes, que la corrupcin permea los sistemas de justicia, que hay
un alto nivel de impunidad y que, por tanto, la denuncia de los delitos es irrelevante.
En el Informe pas se demuestra que la mayora de los mexicanos no denuncia: 61% de quienes
han sido vctimas de algn delito no lo denunci. Las razones para no hacerlo son, en primer
lugar: porque no sirve de nada (63%), por la falta de confianza en las autoridades (52%), por
malas experiencias con autoridades en el pasado (34%), por miedo a las represalias de los delin-
cuentes (34%), porque toma mucho tiempo y da flojera (32%), por no saber a quin acudir (22%).
En este ltimo punto con respecto a la legalidad, hay una agravante. La percepcin
de inseguridad en el pas es creciente; con ello ha aumentado la percepcin de que el Estado es
incapaz de cumplir con una de sus tareas ms importantes: garantizar la seguridad a los ciuda-
danos. Ello ha ocasionado que stos crean que pueden hacer justicia por su propia mano si el
Estado no se las proporciona, mermando la cultura de la legalidad y cercenando fuertemente al Esta-
do de derecho. Al respecto, a la pregunta Si una persona mata a alguien y las autoridades no
125
enccvica 2017-2023
Grfica 2.3Si un grupo de taxistas opera con placas falsas, qu debera hacer el gobierno, regularizar
las placas o prohibirles circular? (porcentaje)
43.40
35.40
11.10
8.10
0.40 0.10 1.60
* NS/NC = No sabe/
No contest hacen nada, los miembros de la comunidad tienen derecho de hacer justicia por su propia
Fuente: Encuesta mano?, 42% de los encuestados a nivel nacional seal que s tienen derecho. En este mismo
Nacional de Cultura
Constitucional: sentido, 79.6% dijo no sentirse protegido por las instituciones contra el abuso de autoridad.
legalidad,
legitimidad de las
instituciones y
rediseo del Estado: 2.2.1 Cultura de la legalidad en la actividad cotidiana
ife-iij, unam, 2011
126
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Por otro lado, tambin se hicieron estas mediciones con relacin al nivel de escolaridad.
Los resultados muestran que el nivel educativo parece no influir para cambiar la idea de que
las leyes en el pas se respetan poco o nada. Esto implica que para aumentar la percepcin
positiva al respeto de la ley no bastar solamente con una mejora del nivel educativo, sino que
subsiste un problema estructural que permea en la opinin pblica.
En cuanto a la percepcin del respeto a la ley de los mexicanos por grupo de edad, existe un
resultado interesante respecto al desencanto con las leyes. En este sentido, la percepcin de que
la ley no se respeta nada crece conforme aumenta la edad. Por ello, los mexicanos menores de
18 aos tienen esta opinin en 23.47%, el grupo de 30-39 aos en 28.27%, y el de 70-79 aos
en 42.88%.
55.15 55.32
41.79
33.15
Hombres Mujeres
Las personas siempre deben obedecer las leyes, sean justas o injustas
Las personas pueden ignorar las leyes cuando les parezcan injustas
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico, Mxico, ine, 2014.
127
enccvica 2017-2023
Grfica 2.5 Qu tanto se obedecen las leyes, por nivel acadmico? (porcentaje)
Universidad y ms
Preparatoria
Carrera tcnica
Secundaria completa
Secundaria incompleta
Primaria completa
Primaria incompleta
Ninguno
Las personas pueden ignorar las leyes cuando les parezcan injustas
Fuente: Instituto
NacionalLas c) Legitimidad
personas siempre
Electoral-El de las
deben obedecer las instituciones que ovelan
leyes, sean justas por el orden pblico: Qu tanto est de
injustas
Colegio de Mxico, acuerdo con que la polica hace de su colonia un lugar ms seguro?
Informe pas sobre
la calidad de la
democracia en En cuanto a la confianza en la polica existe un sentimiento mixto entre la poblacin
Mxico, Mxico, ine, mexicana por sexo y nivel de escolaridad. En general, ms de 40% no considera que
2014.
la polica haga de su colonia un lugar seguro. En este sentido, cerca de 45% de los
hombres piensan que la polica no hace de su colonia un lugar seguro; en cambio
40% opina que la polica s lo hace. En cuanto a las mujeres, los resultados obtenidos
son similares.
Cuando se analizan estos datos con respecto al nivel de escolaridad, los resultados son simila-
res, pues 40% de los mexicanos considera que la polica s cumple su funcin, en tanto que 45%
opina lo contrario.
128
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
58.68 58.82
55.60 56.77 55.62 56.03 56.90
54.87
52.74
44.41
41.88 41.05 42.25 40.99 41.18
40.79 40.23
37.15
Las personas siempre deben obedecer las leyes, sean justas o injustas
Las personas pueden ignorar las leyes cuando les parezcan injustas
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico, Mxico, ine, 2014.
40
38
33
31
24 23
5 4
Hombre
Mujer
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico, Mxico, ine, 2014.
129
enccvica 2017-2023
Grfica 2.8 Qu tanto se respetan las leyes, por nivel acadmico? (porcentaje)
45.00
40.00
35.00
30.00
25.00
20.00
15.00
10.00
5.00
0.00
N
Ninguno
in
ngu
nguno
un Primaria
P rim
mari
maria
a Prim
Primaria
maria
maria Secundaria
Seecu
und
undaria
da
daria Se
Secundaria
ecund
ecundaria
da Ca
Carrera
arreer
arrera Prepara
a atoria
at
ator
Preparatoria Un
Universidad
niver
e sidad
sid
sida
incompleta completa incompleta completa tcnica y ms
Mucho
Algo
Poco
Nada
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico, Mxico, ine, 2014.
50.00
45.00
40.00
35.00
30.00
25.00
20.00
15.00
10.00
5.00
0.00
Menor 18 19-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80-89 Mayor 90
Mucho
Algo
Poco
Nada
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico, Mxico, ine, 2014.
130
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Grfica 2.10Qu tanto est de acuerdo con que la polica hace de su colonia un lugar ms seguro, por
sexo? (porcentaje)
24.78
2
Muy en desacuerdo
23.49
23
2 34
22.19
2 2
Algo en desacuerdo
22.48
2
9.54
9.5
Ni de acuerdo ni desacuerdo
10.31
1
31.68
31..
31
3
Algo de acuerdo
32.36
3
11.02
1
Muy de acuerdo
110.99
Mujer
Hombre
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico, Mxico, ine, 2014.
Grfica 2.11Qu tanto est de acuerdo con que la polica hace de su colonia un lugar ms seguro,
por nivel acadmico? (porcentaje)
Universidad y ms
Preparatoria
Carrera tcnica
Secundaria completa
Secundaria incompleta
Primaria completa
Primaria incompleta
Ninguno
Fuente: Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico, Mxico, ine, 2014.
131
enccvica 2017-2023
35.60
24.60
23.10
8.70
4.40 3.80
Funciona bien Bien en parte Mal en parte Funciona mal Ni bien ni mal NS/NC*
* NS/NC = No sabe/ En materia de Estado de derecho y acceso a la justicia, seis de cada 10 mexicanos opin que la
No contest
Fuente: Encuesta
ley se respeta poco o nada, ms de 40% no consider que la polica haga de su comunidad un
Nacional de Cultura lugar ms seguro y 61% de los ciudadanos vctimas de delito no denunci. En este ambiente de
Constitucional: inseguridad, las repercusiones para el respeto a los derechos humanos son graves, pues 54%
legalidad,
de las personas opin que es ms importante que la autoridad capture a los responsables de
legitimidad de las
instituciones y los delitos y slo 44% dijo que es ms relevante que las autoridades respeten los derechos
rediseo del Estado: humanos.
ife-iij, unam, 2011. En el acceso a la justicia, una agravante adicional es la enorme desigualdad en el acceso a la
imparticin de justicia en nuestro pas. Si bien se ha hecho un esfuerzo importante por com-
batir la discriminacin, siguen existiendo condiciones distintas tanto para el acceso a la infor-
macin como en la exigencia de justicia para diferentes sectores de la poblacin.
Las autoridades relacionadas con la justicia tienen un muy bajo nivel de confianza, ubican-
do a los policas y jueces por debajo de 30%; y a la pregunta sobre si es importante acercarse a
los tribunales para poner una demanda, 22.9% de la poblacin seal que no vale la pena
(Grfica 2.13).
132
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Grfica 2.13 Qu tanto vale la pena ir a los tribunales a presentar una demanda? (porcentaje)
42.30
28.30
22.90
5.50
1.00
* NS = No sabe
Fuente: Encuesta
2.3.1 Imparticin de justicia en el mbito federal Nacional de Cultura
Constitucional:
legalidad,
En el tema de la justicia penal, por un lado intervienen las reas de procuracin de justicia y, legitimidad de las
por otro, los tribunales. En el primer caso, la responsabilidad recae directamente en instancias instituciones y
del Poder Ejecutivo, ya sea en el orden federal o en el estatal. En el primer caso, la Constitucin rediseo del Estado:
ife-iij, unam, 2011.
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) establece varios mandatos para la Procu
radura General de la Repblica (pgr).97 Uno de stos tiene que ver con investigar y perseguir
los delitos federales, as como atender a las vctimas de los delitos,98 mientras que otro versa
sobre la defensa de los intereses de la sociedad y de la Federacin para que no se violen los
derechos humanos de las y los gobernados.99
En virtud de la importancia que tienen los derechos humanos en el mbito de la procuracin
de justicia, en la estructura orgnica de la mencionada instancia existe la Subprocuradura de
Derechos Humanos, Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad. En sta se encuentran
la Direccin General de Promocin de la Cultura en Derechos Humanos, Quejas e Inspeccin
y la Direccin General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad. La primera tiene
como algunas de sus facultades: proponer e instrumentar las polticas institucionales para la
capacitacin y promocin en materia de derechos humanos; fomentar, entre los servidores p-
blicos de la institucin, una cultura de respeto a los derechos humanos que ampara la legislacin
federal y los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano; establecer las relaciones
97 De acuerdo con el artculo 1 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, esta instancia debe
ejercer sus atribuciones respondiendo a la satisfaccin del inters social, as como del bien comn. En este sentido,
la actuacin de sus servidores (sobre todo agentes del Ministerio Pblico, polica de investigacin y peritos) tiene
que regirse por los principios plasmados en el artculo 21 constitucional, a saber: certeza, legalidad, objetividad,
imparcialidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad, disciplina y respeto a los derechos humanos.
98 Artculos 21 y 102 constitucionales y artculo 4 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
99 Artculos 102, 105 y 107 constitucionales.
133
enccvica 2017-2023
La impunidad es uno de los principales problemas del sistema de justicia y que incide directa-
mente en la cultura de la legalidad y en el Estado de derecho. De acuerdo con el ndice Global
100 De manera adicional, esa Direccin General debe intervenir en la investigacin, resolucin y seguimiento de las
quejas que haga del conocimiento de la Procuradura la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (cndh), as
como en las visitas que sta realice a la misma; atender y dar seguimiento a la ejecucin y cumplimiento de las
medidas cautelares que solicite dicha Comisin Nacional; y observar las peticiones de los organismos estatales de
derechos humanos respecto de las quejas en que se vean involucrados servidores pblicos de la institucin. Lo an-
terior, con base en el artculo 63 del Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
101 Artculo 64 del Reglamento doc. cit.
102 Cabe advertir que el Programa tambin contempla acciones para la Conferencia Nacional de Procuracin de
Justicia, que es parte del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (artculos 10 y 23 a 26 de la Ley General
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica).
134
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
de Impunidad, este fenmeno es multidimensional, esto es, surge de varias dimensiones del
quehacer de un Estado, como la responsabilidad de la seguridad ciudadana, la procuracin y
administracin de justicia, el buen funcionamiento del sistema penitenciario, as como la
proteccin de los derechos humanos. Adems es multicausal, pues encuentra sus orgenes en
el proceso que inicia con la comisin de un delito hasta que ste es castigado y sus vctimas
reciben la reparacin por el dao causado. De igual modo, mantiene correlacin estadstica
con los niveles de corrupcin y desigualdad socioeconmica. Por tanto, la impunidad surge a
partir del mal funcionamiento de las dimensiones de seguridad, justicia y derechos humanos
en los mbitos nacional y local de los pases.103
A este respecto, es importante sealar que Mxico ocupa, conforme al citado ndice, el lugar
58 de 59 pases que registraron los mayores niveles de impunidad104 debido a que se denuncian
pocos de los delitos cometidos (siete de cada 100 segn la Encuesta Nacional de Victimizacin
y Percepcin sobre Seguridad Pblica 2015) porque las y los mexicanos consideran que hacerlo
es una prdida de tiempo, adems de que desconfan de la autoridad.105
Con base en dicho ndice puede afirmarse que la impunidad es un problema generalizado en
Mxico. As, del total de los delitos consumados, slo 4.5% tienen como consecuencia una sen-
tencia condenatoria, esto es, 95.5% queda impune. Esta cifra, en perspectiva con la llamada cifra
negra, llevan a concluir que la impunidad en Mxico, entendida como delito sin castigo, est en
los mrgenes del 99 % []. Es decir, menos del 1% de los delitos en Mxico son castigados.106
Grfica 2.14 Calificacin de los pases en el ndice Global de Impunidad (peor evalua-
dos) Peor evaluados
Georgiaa
Repblica de Coreaa
El Salvadorr
Hondurass
Nicaraguaa
Federacin Rusaa
Turquaa
Colombiaa
Mxico
o
Filipinass
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Fuente: ndice
103 Juan Antonio Le Clercq Ortega y Gerardo Rodrguez Snchez Lara (coords.), ndice Global de Impunidad Global de
Mxico 2016, Mxico, udlap/cesij/ccsjp, 2016, pp. 12-14. Impunidad Mxico
104 Ibid., p. 12. 2016, Mxico,
105 A este dato se le conoce como cifra negra, ibid., p. 13. udlap/cesij/ccsjp,
106 Loc. cit.
2016.
135
enccvica 2017-2023
Grfica 2.15 Calificacin de los pases en el ndice Global de Impunidad (mejor evaluados)
Mejor evaluados
Croacia
Eslovenia
Repblica Checa
Montenegro
o
Bulgariaa
Maltaa
Poloniaa
Sueciaa
Litaniaa
Serbiaa
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Fuente: ndice
Global de 2.4 Derechos humanos: situacin actual en Mxico
Impunidad Mxico
2016, Mxico,
udlap/cesij/ccsjp,
Como se mencion, una parte fundamental para construir un Estado de derecho es la protec-
2016. cin de las libertades y derechos de las personas, pero tambin crear las garantas que aseguren
su tutela efectiva. El Estado de derecho presupone la conformacin de un diseo institucional
que a fin de garantizar la proteccin de los derechos de las personas, limite el ejercicio del
poder pblico mediante normas de carcter general que sean claras, transparentes y plena-
mente difundidas entre la poblacin.107
Los derechos humanos parten de una premisa fundamental establecida en los artculos 1
y 2 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, que seala que todos los seres
humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y que toda persona tiene todos los
derechos y libertades proclamados en dicha declaracin, sin distincin alguna de raza, color,
sexo, idioma, religin, opinin poltica o de cualquier ndole, origen nacional o social, posicin
econmica, nacimiento o cualquier otra condicin.
La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(oacnudh) seala que stos son derechos inherentes a todos los seres humanos, sin distincin
alguna de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen nacional o tnico, color, religin,
lengua, o cualquier otra condicin y que estos derechos son universales e inalienables; interre-
lacionados, interdependientes e indivisibles; iguales y no discriminatorios.
107 Dante Jaime Haro Reyes, Estado de derecho, derechos humanos y democracia, acervo de la Biblioteca Jurdica
Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico, unam.
136
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
108 G.J.H Van Hoof, Legal Nature of Economic, Social and Cultural Rights: a Rebuttal of Some Traditional Views, en
P. Alston y K. Tomasevsky (eds.), The Right to Food, Utrecht Martinus Nijhoff Publishers, 1984, pp. 106-108.
109 cidh/oea, Situacin de los derechos humanos en Mxico, diciembre de 2015, disponible en <http://www.oas.org/
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, 10 de junio de 2011.
111 Se modific la denominacin del Captulo Primero del Ttulo Primero; el primero y quinto prrafos del
artculo 1; el segundo prrafo del artculo 3; el primer prrafo del artculo 11; el artculo 15; el segundo prra-
fo del artculo 18; el primer prrafo del artculo 29; el primer prrafo del artculo 33; la fraccin dcima del
artculo 89; el segundo prrafo del artculo 97; el segundo y tercer prrafos del apartado B del artculo 102; y el
inciso g) de la fraccin segunda del artculo 105; la adicin de dos nuevos prrafos, segundo y tercero, al artcu-
lo 1 y se recorrieron los actuales en su orden; un nuevo prrafo segundo al artculo 11, los prrafos segundo,
137
enccvica 2017-2023
Todas las personas gozarn de los derechos humanos reconocidos en esta Constitucin y en los trata-
dos internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, as como de las garantas para su protec-
cin, cuyo ejercicio no podr restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que
esta Constitucin establece. [] las normas relativas a los derechos humanos se interpretarn de
conformidad con esta Constitucin y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en
todo tiempo a las personas la proteccin ms amplia. Todas las autoridades, en el mbito de sus
competencias, tienen la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos
de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresivi-
dad. En consecuencia, el Estado deber prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los
derechos humanos, en los trminos que establezca la ley.
Dicha reforma ha sido reconocida por el oacnudh , as como por la propia cidh. Tambin se
han reconocido otros protocolos aprobados para la investigacin de casos de tortura y desapa-
ricin forzada y otras iniciativas encabezadas por el Estado mexicano para establecer alertas de
gnero, proteger los derechos de las personas migrantes, y ejecutar programas de capacitacin
para policas, jueces y funcionarios pblicos en materia de derechos humanos. Ambas instan-
cias internacionales tambin han reconocido las sentencias de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin (scjn) con respecto al matrimonio igualitario, la tortura, la proteccin de libertades
y el debido proceso, as como algunos esfuerzos gubernamentales para cambiar leyes y prcti-
cas nacionales en los tres rdenes de gobierno.
No obstante, el Alto Comisionado ha sealado que son alarmantes las estadsticas oficiales
respecto de la impunidad de los crmenes cometidos en nuestro pas. Particularmente preocupa
que 98% de los crmenes en Mxico quedan sin resolver y que la mayora de ellos ni siquiera
llevan un proceso de investigacin. Por otra parte, para un pas que no se encuentra en situacin
de conflicto, es muy grave el hecho de que ms de 151 233 personas hayan sido asesinadas entre
2006 y 2015, y que de 2007 a la fecha haya ms de 26 000 personas desaparecidas.
Esto supone una crisis para el Estado de derecho en Mxico, ya que la incapacidad de las
autoridades para castigar estos delitos y para proteger los derechos de la poblacin ha dejado
al margen de la ley a buena parte de la ciudadana. En este escenario, como se mencion en
prrafos anteriores, las y los mexicanos ven la justicia por propia mano como una posibilidad
o prefieren la captura de los delincuentes por encima del respeto a los derechos humanos.
El informe de la Comisin hace referencia a las fallas en las investigaciones sobre los casos de
desaparicin forzada que dejan ver una impunidad estructural para la resolucin de este tipo de
crmenes y que ha llamado la atencin de autoridades internacionales sealando que estas situa-
ciones requieren la revisin del uso de la fuerza en Mxico en armona con los principios de lega-
lidad, absoluta necesidad y proporcionalidad. Asimismo, requiere la adopcin y puesta en marcha
de medidas de rendicin de cuentas por un cuerpo independiente de todas las fuerzas de seguri-
dad en relacin a operativos y tareas de seguridad pblica en donde haya privacin de la vida.112
Segn el informe de la cidh los resultados son igualmente alarmantes en relacin con la
tortura y otros crmenes que quedan impunes, y advierte que las y los defensores de derechos
humanos estn en una situacin de inseguridad, y que a pesar de las medidas cautelares que ha
otorgado, continan las amenazas a la vida y seguridad de estas personas.
tercero, cuarto y quinto al artculo 29; un nuevo prrafo segundo al artculo 33, recorriendo el actual en su orden
y los nuevos prrafos quinto, octavo y dcimo primero, recorriendo los actuales en su orden, al artculo 102 del
Apartado B; todos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
112 La cndh se ha pronunciado sobre algunos de estos temas y ha respaldado el informe elaborado por la cidh,
reconociendo que otro problema que agrava el diagnstico sobre este tema es que no existe una estadstica
confiable con respecto a las desapariciones en Mxico.
138
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
La cndh116 tiene en sus manos la responsabilidad de proteger y promover el respeto a los de-
rechos humanos de la poblacin. Desde su creacin en 1993 hasta el da de hoy, Mxico ha
registrado importantes avances para la defensa de los mismos.
113 Las medidas recomendadas por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas son: fortalecer de manera urgente
las procuraduras en el pas para asegurar que las violaciones a los derechos humanos sean investigadas de
forma apropiada, conduciendo a resultados en tiempo; fortalecer de manera urgente la capacidad de la polica
para llevar a cabo sus funciones de seguridad pblica de acuerdo con el respeto a los derechos humanos, inclu-
yendo el desarrollo de un marco legal sobre el uso de la fuerza; adoptar un cronograma para el retiro de las
fuerzas militares de las funciones de seguridad pblica; implementar las recomendaciones del giei y considerar
mecanismos similares de seguimiento para otros casos graves.
114 Human Rights Watch, Informe Mundial 2015: Mxico, disponible en: <https://www.hrw.org/es/world-report/
139
enccvica 2017-2023
El mecanismo con el que cuenta la ciudadana para denunciar violaciones a los derechos
humanos es el sistema de quejas. La cndh es competente para tramitar una queja en los si-
guientes casos: a) cuando las autoridades administrativas de carcter federal, con excepcin de
los del Poder Judicial de la Federacin, cometan actos u omisiones que violen los derechos
humanos; b) cuando una persona cometa un ilcito con la tolerancia o anuencia de algn ser-
vidor pblico o autoridad federal, o cuando estos ltimos se nieguen, sin fundamento, a ejercer
las atribuciones que legalmente les correspondan en relacin con dichos ilcitos, particular-
mente tratndose de conductas que afecten la integridad fsica de las personas; y c) cuando se
presenten inconformidades por las omisiones o por la inactividad en que incurran las comi-
siones estatales de derechos humanos, as como por la ineficiencia de las autoridades locales en
el cumplimiento de sus recomendaciones.
En ese sentido, el Sistema Nacional de Alerta a Violaciones a los Derechos Humanos es un
programa que permite detectar la repeticin de quejas presentadas en contra de autoridades
federales en una entidad federativa, y la frecuencia con que se violan los derechos humanos de
acuerdo con la calificacin que se realiza conforme al Manual para la Calificacin de Hechos
Violatorios de los Derechos Humanos. Esta informacin permite orientar los esfuerzos de esta
Comisin Nacional hacia situaciones que representan una alta incidencia de violaciones a los
derechos humanos, ya sea por ubicacin geogrfica, hecho, autoridad o sector.117
En el Sistema Nacional de Alerta se pueden observar las estadsticas de las quejas presentadas
por los ciudadanos respecto de las autoridades federales. Algunos datos que arroja este sistema re-
sultan relevantes en trminos del anlisis de los espacios institucionales. Por ejemplo, durante 2015
las instituciones pertenecientes a los sectores salud, seguridad y educativo recibieron el mayor
porcentaje de quejas con respecto a la violacin de derechos humanos, como se ve en la Tabla 2.2.
140
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Grfica 2.16 Motivos de las quejas presentadas ante la cndh, 2015 (porcentaje)
4 4
5
29 Prestacin indebida del servicio pblico
5 Falta a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad
en el desempeo de funciones, empleos, cargos o comisiones
No proporcionar atencin mdica
6
Detencin arbitraria
Trato cruel, inhumano y degradante
6
Acciones y omisiones que transgreden los derechos
de los migrantes y sus familiares
Negligencia mdica
8 Omitir fundar el acto de autoridad
Omitir motivar el acto de autoridad
17
Prestar indebidamente el servicio de educacin
16
Durante 2015, la cndh emiti 59 recomendaciones, y una por violaciones graves a los derechos Fuente: Elaboracin
humanos. Estos instrumentos que emite dicho organismo tienen un carcter no vinculante, es decir, propia con datos del
Informe de
las instancias que las reciben no estn obligadas a cumplirlas. Por ello resulta importante que en el Actividades cndh,
mbito estatal existan acciones encaminadas a fortalecer el respeto a los derechos humanos. 2015
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 de la actual administracin reconoce que, a pesar
de los esfuerzos realizados por las instancias competentes, no se ha logrado revertir el nmero
de violaciones que persisten en muchos mbitos de los derechos humanos, y seala que la
observancia y respeto a stos se debe considerar una poltica de Estado que garantice que todas
las autoridades asuman su respeto y garanta como prctica cotidiana.
La atencin y defensa de derechos humanos son un tema transversal en el Plan Nacional de
Desarrollo y forman parte de Mxico en Paz, la primera de las cinco metas nacionales: Esta
meta busca fortalecer las instituciones mediante el dilogo y la construccin de acuerdos con
actores polticos y sociales, la formacin de ciudadana y corresponsabilidad social, el respeto
y la proteccin de los derechos humanos, la erradicacin de la violencia de gnero, el combate
a la corrupcin y el fomento de una mayor rendicin de cuentas, todo ello orientado a la
consolidacin de una democracia plena.118 Para el cumplimiento de dicha meta establece di-
versas acciones respecto de los derechos humanos, las cuales se muestran en la Tabla 2.3.
El marco normativo/institucional con respecto a la promocin de los derechos humanos ha
registrado avances significativos en los ltimos aos. No obstante, Mxico contina teniendo
importantes temas pendientes en esta materia. En su Informe 2014/2015, Amnista Internacio-
nal seal que es necesario que el proceso de designacin del ombudsman nacional se realice
con transparencia y mediante diversos mecanismos de consulta, como sucede en otras partes
del mundo.
141
enccvica 2017-2023
Por otra parte, el nmero de recomendaciones emitidas por la Organizacin de las Nacio-
nes Unidas respecto de los derechos humanos ha aumentado significativamente. Asimismo, la
organizacin Freedom House catalog a Mxico como un pas parcialmente libre, debido a que
las libertades polticas y civiles se ven comprometidas en un ambiente de creciente violacin a
los derechos humanos.
Si las percepciones y opiniones acerca de la ley y los derechos son parte de nuestra cultura de
la legalidad, es importante conocer algunas ideas que los mexicanos tienen con respecto del
tema. Los resultados que arroja la encc al respecto es la siguiente: 42.9% de los mexicanos
opin que los derechos humanos se respetan muy poco, y 12.9% dijo que no se respetan nada.
0 3 8
13
33
43
Mucho
Algo
Poco
Nada
Otra
NS/NC*
142
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Una encuesta realizada por Latinobarmetro en 2013 seal una opinin muy dividida con
respecto al desempeo del Estado mexicano en materia de proteccin de los derechos huma-
nos: 49% de los mexicanos opin que el desempeo del gobierno es muy bueno y 48% dijo
que es muy malo. Sin embargo, al reconocer los derechos que estn siendo amenazados en el
pas, 26% seal que la seguridad fsica es el derecho ms amenazado, mientras que 29% hizo
referencia a los derechos de los indgenas, 12% a la igualdad de gnero y 11% a la libertad de
expresin.
Los resultados son consistentes con las propias encuestas realizadas por la cndh respecto
de su propio desempeo y del conocimiento de los mexicanos sobre los derechos humanos. En
su ltima encuesta publicada en 2012,119 77.8% de los encuestados declar haber odo hablar
de derechos humanos. Asimismo, el conocimiento de las organizaciones que defienden los dere-
chos humanos en Mxico se ubica en el rango de 40.3%, destacando entre las ms conocidas la
cndh (66.5%), el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (dif) (11.8%), el
Instituto Nacional de la Mujer (1.5%) y la onu (.8%). Tambin, 54% de los encuestados seal
que en Mxico se respetan poco o nada los derechos humanos, mientras que 43.8% opin que
s se respetan algo o totalmente.
2.5Conclusiones
Para sobrevivir, la democracia funcional requiere de un Estado de derecho120 plenamente vi-
gente. El incumplimiento de las leyes y la incapacidad de hacerlas valer constituye una ruptura
de un pacto social fundamental que debe existir entre la ciudadana y el Estado. En Mxico,
la disolucin paulatina del pacto social se agrava ante condiciones adversas de inseguridad
que dificultan la exigencia de justicia y deterioran las libertades de los individuos. En este
marco, la cultura de la ilegalidad tiende a reproducirse, aumentan las arbitrariedades por
parte del Estado, lo cual reproduce un crculo vicioso en el que la poca credibilidad en las
autoridades genera incentivos para evadir las leyes o tomar la justicia por mano propia.
Es un hecho que para construir un Estado de derecho slido es necesario crear garantas
bsicas de seguridad y justicia, pero tambin es indispensable promover que el aprecio por la
ley forme parte de la cultura cvica. Si bien hay mucho por hacer, tambin existe una buena
oportunidad para lograrlo. Como se seala en el Informe pas, resulta alentador que el Estado
de derecho y la proteccin a los derechos humanos se han convertido en temas relevantes no
slo para el gobierno, sino para la sociedad en su conjunto. Este escenario es propicio para
crear un discurso para la convivencia democrtica basado en la cultura de la legalidad. Los
datos que se incluyen en este apartado reflejan claramente el enorme desafo que se tiene en
esta materia.
119 Encuesta Nacional en Viviendas de la cndh, 2012. Consulta Mitofsky-cndh, disponible en: <www.cndh.org.mx>.
120 Las y los asistentes a los Talleres Regionales de Cultura Cvica coincidieron en que es fundamental fortalecer el
Estado de derecho mediante la transparencia y rendicin de cuentas, as como impulsar una cultura de
la legalidad y combate a actos de corrupcin. ine, Informe final de los Talleres Regionales de Cultura Cvica,
Mxico, 2016, documento interno.
143
enccvica 2017-2023
1.3 Mejorar las 1.3.1 Aplicar, evaluar y Garantizar condiciones para la existencia de mayor
condiciones de dar seguimiento seguridad y justicia para los pueblos indgenas, mediante el
seguridad al Programa Nacional diseo de una estrategia integral que contemple la
pblica para la Prevencin seguridad de los habitantes de las zonas en que existe
Social de la Violencia delincuencia organizada; el servicio de traductores y
y la Delincuencia defensores de oficio que hablen lenguas autctonas, que
estn capacitados en los mbitos de administracin y
procuracin de justicia, y que garanticen a los procesados el
respeto a los derechos humanos
144
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Tabla 2.3Objetivos, estrategias y lneas de accin relativas a derechos humanos incluidas en la meta
nacional Mxico en Paz, del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (continuacin)
145
enccvica 2017-2023
Tabla 2.3Objetivos, estrategias y lneas de accin relativas a derechos humanos incluidas en la meta
nacional Mxico en Paz, del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (continuacin)
146
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
A estos espacios de la participacin, interpelacin y control del poder estatal los denominamos in-
terfaces socioestatales. El proceso de creacin de nuevas interfaces socioestatales tiene varias formas.
Por un lado, el Estado se reforma y construye realidades institucionales, reconociendo las interfaces
que ya existan o creando a propsito las que no estaban. En esos espacios la negociacin logra un
estatuto pblico, lo que cambia las reglas de la relacin Estado-sociedad: ya no es la negociacin
particularista y privatista la que funciona como mecanismo de resolucin de conflictos, sino que se
121 Tanja A. Brzel, Qu tienen de especial los policy networks? Explorando el concepto y su utilidad para el estudio
de la gobernacin europea, Mara ngela Petrizzo Pez (trad.), Madrid-Florencia, Instituto Universitario Ortega
y Gasset/Instituto Universitario Europeo en Florencia, s/f, disponible en: <http://revista-redes.rediris.es/webre-
des/textos/policynet.pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
122 Las y los participantes de los Talleres Regionales afirmaron que el xito de una poltica de educacin cvica est
147
enccvica 2017-2023
crean espacios pblicos a travs del reconocimiento de esferas temticas, en las que se buscan salidas
a la ineficiencia de los medios convencionales. As, se crea una esfera de actuacin que debe ser
constituida conjuntamente por el Estado y la sociedad, sin la intermediacin necesaria de los parti-
dos polticos.123
Para Ernesto Isunza, tericamente el valor del concepto interfaz se traduce en la reduccin de
los diversos patrones de interaccin entre los actores del mbito social y poltico-estatal a dos
puntos de contacto (o intercambio), cada uno con su propia lgica. El primer punto se cir-
cunscribe a la lgica de intercambio de informacin y toma de acuerdos no vinculantes: rela-
ciones de saber hacer que se traducen en tipos ideales cognoscitivos. El segundo, se
configura a partir de convenios que deben ser acatados por las partes involucradas: relaciones
de hacer-hacer organizadas en tipos ideales polticos. [] la nocin de interfaz socioesta-
tal permite reducir la lgica de las interacciones a dos formas bsicas de intercambio, ms all
de los actores concretos que les den vida. Por un lado, las relaciones socioestatales en las que
se intercambia informacin [] (relaciones de hacer saber que se traducen en tipos ideales
cognoscitivos); por el otro, los mecanismos vinculantes (relaciones de hacer-hacer o tipos
ideales polticos).124
En Mxico, por medio del Plan Nacional de Desarrollo, se reconoce tanto el derecho de los
ciudadanos a incidir en el mbito pblico como la operacin de instrumentos cuya figura es
legalmente reconocida que sirven al propsito de crear precisamente esos puntos de contac-
to, de intercambio de informacin, de acuerdos y toma de decisiones entre el gobierno y los
actores sociales y privados.
En la estrategia transversal Programa para un Gobierno Cercano y Moderno del Plan Nacional
de Desarrollo 2013-2018 se dispone que la Administracin Pblica Federal coloca al ciudada-
no como eje central en la toma de decisiones, as como proveer de herramientas institucionales
a efecto de solucionar eficiente y eficazmente los problemas pblicos. As, en la justificacin
del objetivo 1, Impulsar un gobierno abierto que fomente la rendicin de cuentas en la Adminis-
tracin Pblica Federal, se afirma que impulsar un gobierno abierto
hace referencia a todos aquellos componentes que deben integrar su implementacin de manera que
se fortalezca la rendicin de cuentas, que van desde la apertura de datos [] hasta facilitar la parti-
cipacin ciudadana para la mejora de los programas y acciones de gobierno que deriven en la gene-
racin de espacios para la colaboracin entre el gobierno, la sociedad civil y el sector privado.125
123 Ernesto Isunza Vera, Para analizar los procesos de democratizacin: interfaces socioestatales, proyectos polti-
cos y rendicin de cuentas, en Manuel Canto Chac (comp.), Participacin ciudadana en las polticas pblicas,
Mxico, Escuela de Administracin del Distrito Federal/Siglo xxi Editores/Biblioteca Bsica Administracin
Pblica, 2010, p. 227.
124 Ibid., p. 229.
125 Gobierno de la Repblica, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Gobierno Cercano y Mo-
148
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
En las lneas de accin del programa referido se alude a ciertos mecanismos institucionales,
como la Contralora Social, por cuyo medio la ciudadana pueda incidir en las decisiones to-
madas en la Administracin Pblica Federal.126
Las disposiciones de orden legal que dan sustento a la participacin de los ciudadanos en el
mbito de la Administracin Pblica Federal de gobierno son las siguientes.127
Normativa nacional
Normativa internacional
126 En la Gua Anual de Acciones de Participacin Ciudadana 2016, del Programa para un Gobierno Cercano y
Moderno (pgcm), se dice que el compromiso de participacin ciudadana del pgcm debe ser observado por
todas las instituciones de la Administracin Pblica Federal, excepto aquellas relacionadas con la seguridad
nacional, con operaciones bancarias y financieras, con actividades acadmicas y que atienden a otras institucio-
nes pblicas. Vase Gobierno de la Repblica, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Go-
bierno Cercano y Moderno. Gua anual de Acciones de Participacin Ciudadana 2016, Mxico, s/f, p. 7,
disponible en: <https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/111144/Gu_a_Anual_de_Acciones_de_
Participaci_n_Ciudadana_2016.pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
127 Tomado de sep, Promocin de una Cultura Organizacional de Gobierno centrado en el Ciudadano, Mxico, s/f, p. 70,
149
enccvica 2017-2023
Consejos consultivos
Al analizar los consejos consultivos como una de las interfaces privilegiadas de participacin
por parte del gobierno federal, Alberto Olvera et al. afirman que Los rganos colegiados,
como los consejos de carcter consultivo, pretenden incorporar la voz de expertos y repre
sentantes para asesorar en la toma de decisiones a la autoridad.131 Una definicin concisa de
consejo consultivo o ciudadano es aquella que dice que son espacios de interlocucin entre
representantes de la ciudadana y las instituciones gubernamentales. Se promueve su uso,
como mecanismos fundamentales para la participacin de la ciudadana en el diseo de las
polticas pblicas, la transparencia y la rendicin de cuentas.132 Adems, se supone, una de
las grandes ventajas de los consejos es contar con un alto grado de informacin de sus parti-
cipantes y que representan bajos costos operativos para organizarlos.133
De acuerdo con la encuesta llevada a cabo en 2008 por la entonces Comisin Intersecreta-
rial para la Transparencia, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en 2007
haba 189 Consejos Consultivos en funciones en la Administracin Pblica Federal.
128 Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, en Manuel Canto Chac (comp.),
Participacin ciudadana op. cit., p. 258.
129 sfp, Participacin-Programa Anticorrupcin, Mxico, s/f., disponible en: <http://www.gob.mx/sfp/acciones-
y-programas/participacion-programa-anticorrupcion>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
130 sfp, Participacin-Programa Anticorrupcinop. cit.
131 Alberto Olvera et al., Los consejos ciudadanos de seguridad. Diagnstico y gua de operacin, Mxico, Secretariado
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica/Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin
Ciudadana, 2102, p. 26, disponible en: <http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/Secreta-
riadoEjecutivo/Resource/1342/1/images/LCONSEJOSPRODUCTOFINAL.pdf>, pgina consultada el 4 de
noviembre de 2016.
132 sep, Promocin de una Cultura Organizacional, op. cit., p. 75.
133 Alberto Olvera et al., Los consejos ciudadanos de..., op. cit., p. 26.
150
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Desarrollo econmico 31 24
Educacin y cultura 55 47
Energa 16 10
Hacienda 15 11
Seguridad nacional 12 7
Porcentajes 100 83
Por otra parte, Felipe Hevia et al. reportan que por medio de un anlisis de 256 leyes vigentes en Fuente: Vase
2008, 131 reglas de operacin y fuentes secundarias encontraron un total de 409 instancias referencia completa
en la n. 134.
pblicas de deliberacin (ipd): 182 de carcter intraestatal (los integrantes son funcionarios del
gobierno), 130 socioestatal (confluyen autoridades de gobierno e integrantes que no pertene-
cen al gobierno), 64 sociales (las integran actores no gubernamentales) y 33 estatal-sociales o
intragubernamentales (participan actores no gubernamentales, pero sin voz ni voto). Como se
nota, en 130 casos se trata de instancias pblicas de deliberacin donde actores gubernamen-
tales y no gubernamentales deliberan en el espacio pblico sobre diversos campos de polticas
pblicas.135 En relacin con las dependencias de la Administracin Pblica Federal, los autores
dicen que
Al analizar las instancias segn la entidad o dependencia de la apf responsable, siete secretaras
concentran ms de 50% de las 409 instancias, encabezadas por la Sedesol, la Secretara de Educacin
Pblica (sep) y la se. Analizando las secretaras con ms rganos colegiados, se aprecian diferencias
interesantes. La sep concentra la mayor proporcin de instancias intraestatales (65%). En cambio,
80% de las instancias de Conacyt son socioestatales; 36% de las ipd de Sedesol son intraguberna-
134 Ernesto Gmez Magaa et al., Mejores prcticas de gobernanza en los Consejos Consultivos Nacionales en materia
agropecuaria y ambiental, Mxico, Instituto para la Defensa del Inters Pblico, A.C., 2012, p. 31, disponible en:
<http://consejosconsultivos.mx/ebook/consejos_consultivos_nacionales_ebook.pdf>, pgina consultada el 4
de noviembre de 2016.
135 Felipe Hevia et al., Participacin ciudadana en Mxico: Consejos consultivos e instancias pblicas de delibera-
cin en el gobierno federal, en Perfiles Latinoamericanos, Mxico, Facultad Latinoamericana de Ciencias Socia-
les, 2011, p. 1, disponible en: <http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11519271003>, pgina consultada el 4 de
noviembre de 2016.
151
enccvica 2017-2023
mentales, 30% socioestatales y 22% sociales [] Otras dependencias que tienen la mayora de sus
instancias con participacin no gubernamental son la Secretara de Turismo y el Instituto Mexicano
de la Juventud, donde el 100% de sus instancias son socioestatales.136
Como conclusin del anlisis de las ipd, Felipe Hevia et al. firman que la mayora de aquellas
eran intraestatales, lo que significa que eran instancias en las que slo participaban actores
gubernamentales y, por tanto, no contribuan al dilogo y la toma de decisiones compartidas
entre actores de gobierno y actores no gubernamentales. Le siguen, en nmero, las socioesta-
tales a las que confluan representantes del gobierno y actores sociales, cuya funcin se
reduca meramente a ser consultadas (de estos espacios de dilogo se exclua la dimensin
hacer-hacer y sus consecuencias vinculantes). Por el contrario, la dictaminacin de proyec-
tos, la cogestin y la operacin de programas eran tareas que recaan mayoritariamente en
dispositivos intraestatales por cuyo medio nicamente los actores gubernamentales tomaban
decisiones. As, en los hechos, las acciones de vigilancia y evaluacin de los programas sociales
las ejercan no los ciudadanos sino exclusivamente los actores de gobierno.
ESTATAL-
INTRAESTATAL SOCIOESTATAL SOCIAL TOTAL
SOCIAL
Fuente: Felipe Hevia et al., Participacin ciudadana en Mxico: Consejos consultivos e instancias pblicas de deliberacin en el gobierno federal, en Perfiles
Latinoamericanos, Mxico, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, 2011, p. 1.
152
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Felipe Hevia et. al afirman tambin que la transparencia no era una caracterstica de esas
instancias de deliberacin (slo la mitad de ellas facilitaban informacin en internet y slo un
porcentaje menor de ese 50% ofreca datos sobre los integrantes de las ipd). Segn estos autores,
es mucho ms preocupante el tema de la legitimidad, ya que se puede concluir que no slo est
en entredicho la eficacia de estos mecanismos, sino tambin su legitimidad: como buena parte de
los mecanismos de participacin, los consejos consultivos y dems instancias parecen engrosar
la larga lista de simulacin.138 Adems de que los dficits de transparencia y de rendicin de
cuentas no son slo por parte del gobierno federal. La opacidad proviene tambin de los actores
no gubernamentales y de las osc [] no hay informacin sobre el desempeo de las propias
organizaciones cuando participan en ipd.139 Como mencionan Alberto Olvera et al., las ipd
tienen la desventaja en particular cuando se pretende involucrar ampliamente a la ciudadana
para incorporar el amplio mosaico de intereses ciudadanos, puesto que para ser dinmicos y
manejables, deben tener un tamao pequeo y problemas de sobrerrepresentacin de intereses
previamente organizados en desmedro de las capas ms pobres y vulnerables de la poblacin.140
Contralora social
Uno de los mecanismos por cuyo medio los ciudadanos y beneficiarios vigilan la ejecucin de
programas de poltica pblica es la contralora social, la cual se define como
el conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluacin que realizan las personas, de manera or-
ganizada o independiente, en un modelo de derechos y compromiso ciudadanos, con el propsito de
contribuir a que la gestin gubernamental y el manejo de los recursos pblicos se realicen en trminos
de transparencia, eficacia, legalidad y honradez, as como para exigir la rendicin de cuentas, en el
marco de los programas federales de desarrollo social.141
de la contralora social en los programas federales de desarrollo social, Mxico, sfp, 2008, disponible en:
<http://2006-2012.funcionpublica.gob.mx/images/doctos/ACERCA/UORCS/coordina_con_esta_y_muni/
logros_y_resultados/D_G_Adjunta_C_Social/lineamientoscs.pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
153
enccvica 2017-2023
to se dice que las actividades de contralora social son aquellas que realizan los beneficiarios de
los programas de desarrollo social a cargo de la Administracin Pblica Federal a fin de dar
seguimiento, supervisin y vigilancia de dichos programas. Se consideran actividades de pro-
mocin de contralora social las que realizan los servidores pblicos de la Administracin P-
blica Federal de las entidades federativas y de los municipios para que los beneficiarios de los
programas de desarrollo social lleven a cabo sus actividades de contralora. Los comits de
contralora social son las formas de organizacin social constituidas por los beneficiarios de
los programas de desarrollo social [] para el seguimiento, supervisin y vigilancia de la ejecu-
cin de dichos programas, del cumplimiento de las metas y acciones comprometidas en stos,
as como de la correcta aplicacin de los recursos asignados a los mismos.144 En la seccin de
los comits de contralora social se establece que stos recibirn las quejas y denuncias tanto
para presentarlas a la representacin federal o la entidad federativa como para dar lugar al esta-
blecimiento de responsabilidades administrativas, civiles o penales.
Ana Luisa Viveros Salinas realiz un estudio sobre los proyectos apoyados por el Programa
de Coinversin Social del Instituto Nacional de Desarrollo Social y compilados por medio de la
convocatoria Transparencia y Contralora Social 2004. A sta respondieron organizaciones de
la sociedad civil e instituciones de educacin superior en investigacin. Los participantes fueron
capacitados con base en los seis componentes del entonces Sistema Integral de Contralora So-
cial (sics): 1) informacin ciudadana; 2) formas de organizacin social para el control y la vigi-
lancia; 3) espacios de comunicacin gobierno-sociedad; 4) capacitacin y asesora; 5) sistemas
de resolucin a quejas y denuncias; y 6) programas de evaluacin social de gobierno.
La autora encontr que de los 14 proyectos de contralora social aprobados, la mayora se
orientaron a difusin de informacin, as como a capacitacin: Podemos observar que las
acciones de los 14 proyectos analizados abordan uno o ms componentes del sics de la si-
guiente manera: 71% programan acciones de informacin o difusin, as como de capacitacin;
35.7% buscan constituir espacios de comunicacin gobierno-sociedad; casi 29% incluyen se-
guimiento o canalizacin de quejas y denuncias; 43% posibilita la accin mediante formas de
organizacin, y 35%, actividades de evaluacin social de alguna actividad pblica.145 Ensegui-
da, Ana Luisa Vivero hace una observacin relevante: si la mayora de los proyectos estaban
relacionados con la difusin de informacin y capacitacin, slo un pequeo porcentaje de
esos proyectos se relacionaban con la presentacin de quejas y denuncias.
Como se aprecia en los porcentajes anteriores [] las acciones de transparencia y contralora social
de las osc se estn centrando en actividades de informacin y capacitacin, ya sea a otras organiza-
ciones, grupos sociales o a la poblacin, lo cual es importante ya que el conocimiento de la informa-
cin y la capacitacin son el punto de partida para derivar la accin de control social. Sin embargo,
esta accin se concretara en la vigilancia y, previsiblemente, en la posibilidad de presentar y canali-
zar quejas o denuncias. En estos puntos tenemos apenas que 6 de los 14 proyectos consideran la
accin concreta de vigilancia; y 4 la posibilidad de canalizar quejas, cuando ambas situaciones posi-
bilitan la exigencia de rendicin de cuentas.146
144 Idem.
145 Ana Luisa Viveros Salinas, Del derecho a saber al derecho de exigir. Contralora social y organizaciones de
la sociedad civil, en Alejandro Monsivis (comp.), Polticas de transparencia: ciudadana y rendicin de cuentas,
Mxico, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica/Centro Mexicano para la Filantropa, 2005, p. 92,
disponible en: <http://inicio.ifai.org.mx/Publicaciones/Politicas_de_Transparencia15.pdf>, pgina consultada el
4 de noviembre de 2016.
146 Ibid., p. 93.
154
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Educacin 24 37
Salud 7 11
Desarrollo Social 19 29
Total 65 100
En 2011, el Sistema Informtico de Contralora Social fue la herramienta para sistematizar los Fuente: Secretara
resultados obtenidos de las actividades de contralora social realizadas que son: Difusin, Capa- de la Funcin
Pblica (sfp),
citacin; Reuniones con Beneficiarios, Integracin de Comits de Contralora Social, Cdulas de Contralora social:
Vigilancia y Quejas y Denuncias.148 Con la informacin as recopilada se elabor el informe en el Informe general de
actividades 2011.
que se reportan, entre otros aspectos, los de las actividades de contralora social que incluyeron la
capacitacin de servidores pblicos sobre el tema de inters, la definicin del presupuesto a vigilar,
la proporcin de obras, apoyos y servicios entregados por los programas de desarrollo social, la
poblacin beneficiaria de esos programas, entre otros.149 Por otra parte, las reuniones llevadas a
cabo con los beneficiarios de los programas fue una actividad relevante de los comits de Contra-
lora Social. En la siguiente tabla se presentan el nmero de reuniones y los temas tratados.
147 sfp, Contralora social: Informe general de actividades 2011, Mxico, s/f, p. 4, disponible en: <http://2006-2012.
funcionpublica.gob.mx/images/doctos/ACERCA/UORCS/coordina_con_esta_y_muni/logros_y_resultados/
D_G_Adjunta_C_Social/informe_general_2011_cs_final.pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
148 Ibid., p. 11.
149 Un conjunto significativo de datos es el siguiente: el nmero de comits constituidos fue de 58218; el de inte-
grantes de los comits, 188737; el de la poblacin beneficiaria representada por los comits de contralora social,
64265835; el monto presupuestal vigilado, en 2011, 55726447163 pesos, y los beneficios entregados a la pobla-
cin clasificados por tipos fueron: a) obras, 11338; b) apoyos, 29711, y c) servicios, 562. Idem.
155
enccvica 2017-2023
Tabla 3.4 Reuniones de los Comits con los beneficiarios de los programas sociales
5 949 Otros
Total 27 235
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica (sfp), Contralora social: Informe general de actividades 2011.
32 Servicio ofrecido
10 Aplicacin de recursos
42 Otros
Total128
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica (sfp), Contralora social: Informe general de actividades 2011.
156
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Como se observa, muchas de las reuniones de los comits son de carcter logstico o admi-
nistrativo: se trata de reuniones para organizar a los propios comits y recibir la informacin
personal en cdulas o formatos proporcionada por los beneficiarios de los programas sociales.
Como en 2004, la vigilancia, actividad fuertemente asociada a la rendicin de cuentas, no ha
resultado ser una tarea prioritaria de los comits. De hecho, la suma de las reuniones para vi-
gilar la implementacin de los programas, atender a los beneficiarios y entregar apoyos, obra
o servicio no iguala a las reuniones en la constitucin de los comits. Ello equivale a dedicar
menos tiempo y recursos a tareas sustantivas de los comits de Contralora Social que, a decir
de Alberto Olvera et al., se orientan especficamente al control, la vigilancia y evaluacin de las
acciones y programas de gobierno.150
El nmero y tipo de quejas o denuncias reportadas sobre la operacin de los programas
federales en 2011, ya sea por la poblacin beneficiaria o por los integrantes de los comits de
Contralora Social, se muestran en la siguiente tabla.
Si se hiciese un ejercicio de comparacin entre el nmero de Comits constituidos (52218)
y el total del nmero de quejas que esos Comits admitieron en 2011, el resultado ascendera
a 128 quejas, esto es, a .002451 quejas por Comit. Adems, la sfp no reporta el seguimiento
a esas quejas, la atencin que ofrece o si aquellas desembocaron en una accin de carcter
penal y administrativa o civil de los funcionarios o de quienes hayan cometido un delito en
relacin con los programas sociales del gobierno. Uno de los problemas fundamentales
en los campos donde es posible la contralora social [] es que el ciudadano se limita a la
vigilancia de lo que otro hace en tanto representante. Es decir, aun habindose detectado
alguna falta de responsabilidad por parte de los funcionarios o los polticos, el ciudadano
carece de poder para dar seguimiento a la sancin correspondiente.151 Son los comits de
Contralora Social un mecanismo apropiado para integrar la accin de los ciudadanos en el
campo de las polticas sociales y promover el dilogo, el intercambio de informacin y la
toma de decisiones compartidas? A decir de Felipe Hevia, dichos comits tal como estn
configurados hoy da podran ayudar a prevenir la pequea corrupcin en la operacin
misma de los programas, pero estn lejos de prevenir, atacar y dificultar actos corruptos en las
dems fases de la poltica pblica, incluyendo la toma de decisiones sobre procesos de adqui-
siciones, licitaciones, seleccin de propuestas.152
Como resultado de un ejercicio de reflexin y anlisis sobre la constitucin y el trabajo de
los comits de Contralora Social en 2011, la sfp identific cuatro reas de oportunidad en lo
que se refiere a la operacin y promocin de la contralora social en los Programas Federales
de Desarrollo Social, mismas [las reas de oportunidad] que son importantes de considerar
para la consolidacin de las acciones de contralora social en el corto y mediano plazo,153 las
cuales se mencionan a continuacin.
150 Alberto Olvera et al., Los consejos ciudadanos de..., op. cit., p. 32.
151 Elisa Mara Saldaa Malagamba, Consolidar la contralora social: la importancia de un enfoque realista de la
democracia y de la administracin pblica, en Alejandro Monsivis (comp.), Polticas de transparencia: ciuda-
dana y rendicin de cuentas, Mxico, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica/Centro Mexicano para la
Filantropa, 2005, p. 54, disponible en: <http://inicio.ifai.org.mx/Publicaciones/Politicas_de_Transparencia15.
pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
152 Felipe J. Hevia, Monitoreo ciudadano en Mxico. Participacin ciudadana para mejorar la provisin de servi-
cios pblicos, Centro de Aprendizaje en Evaluacin y Resultados para Amrica Latina (clear)-Centro de In-
vestigacin y Docencia Econmicas (cide), Mxico, 2016, p. 32, disponible en: <http://www.clear-la.org/home/
wp-content/uploads/2016/07/Monitoreo-ciudadano_Felipe-J.-Hevia-no-editable.pdf>, pgina consultada el 4
de noviembre de 2016.
153 sfp, Contralora social: Informe general, op. cit., pp. 41-43.
157
enccvica 2017-2023
En pocos casos se cuenta con reas especficas y formales para la promocin de la con-
tralora social.
Los recursos asignados para las actividades de promocin de la contralora social son
escasos.
Se cuenta con pocos recursos materiales para asignar a las actividades de promocin de
la contralora social.
Se cuenta con poco personal para las actividades de promocin de la contralora social,
adems de los constantes cambios y movilidad del personal.
Herramienta informtica
158
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Testigos sociales
Los testigos sociales son ciudadanos especializados que vigilan todo el proceso de la licitacin, sus
fundamentos legales se encuentran en el artculo 134 constitucional que seala que las adquisiciones,
arrendamientos y enajenaciones de todo tipo y la contratacin de obra que realicen los servidores
pblicos, se adjudicarn a travs de licitaciones pblicas mediante convocatoria pblica para que
libremente participen en ella prestadores de bienes y servicios; la Ley de Adquisiciones, Arrenda-
mientos y Servicios del Sector Pblico y el acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federacin el
16 de diciembre de 2004 en el que se establecen los lineamientos que regulan la participacin de los
Testigos Sociales en las contrataciones que lleven a cabo las dependencias y entidades de la Admi-
nistracin Pblica Federal, en donde se seala que las entidades federativas y el Gobierno del Distri-
to Federal deben sujetarse a dicho acuerdo, cuando contraten adquisiciones, arrendamientos,
servicios, obras pblicas y servicios relacionados con las mismas con recursos federales.154
Para quedar registrados ante la sfp, los testigos, personas fsicas o morales, deben cumplir con
varios requisitos, entre otros: no ser servidor pblico en activo, no tener antecedentes penales
y contar con un perfil profesional y acadmico acorde con el mbito sobre el que emitir su
testimonio. Los testigos sociales, a solicitud de las dependencias y entidades o de la propia sfp,
podrn participar con derecho a voz en las contrataciones que lleven a cabo las dependencias
y entidades, emitiendo al trmino de su participacin un testimonio pblico sobre el desarro-
llo de las mismas.155 Por testimonio se entiende un Documento pblico que emitir el Testi-
go Social al final de su participacin y que contendr las observaciones y, en su caso,
recomendaciones derivadas de la misma.156
De acuerdo con los lineamientos mencionados, el testimonio que emita el Testigo Social
en ningn caso tendr efectos jurdicos sobre las contrataciones, las cuales sern responsabili-
dad exclusiva de los servidores pblicos designados para llevarlas a cabo.157 Como se nota, si
bien quienes actan como testigos sociales tienen voz durante la vigilancia de la ejecucin de
un programa de poltica pblica, su testimonio (que en s mismo, cuando se publicita, da
transparencia a los actos de gobierno) carece de valor jurdico. Al respecto, Sergio Rivera et al.
han expresado que en cuanto a las interfaces polticas, se observa que el testimonio y, en ge-
neral las aportaciones del Testigo Social, carecen de poder legal para vincular el actuar de los
entes pblicos158 excepto si, como se dispone en el artculo 26 de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, en caso de que el testigo social detecte irregu-
154 sct, Testimonios. Testigos Sociales, Mxico, sct, s/f, disponible en: <http://www.sct.gob.mx/carreteras/direccion-
general-de-carreteras/licitaciones/testimonios-testigos-sociales/>, pgina consultada el 4 de noviembre de
2016.
155 sfp, Acuerdo por el que se establecen los lineamientos que regulan la participacin de los testigos sociales en las
contrataciones que realicen las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, Mxico, s/f,
disponible en: <http://www.funcionpublica.gob.mx/unaopspf/comunes/testigo.htm>, pgina consultada el
4 de noviembre de 2016.
156 Idem.
157 Idem.
158 Sergio Rivera et al., Participacin ciudadana y combate a la corrupcin. Cinco modelos de incidencia, desde el ser-
vicio pblico, Mxico, Contralora Ciudadana para la Rendicin de Cuentas, 2012, p. 125, disponible en: <http://
www.testigosocial.org.mx/assets/participacionciudadana.pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
159
enccvica 2017-2023
159 Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Pblico, Mxico, ltima Reforma dof 28 de mayo de 2009, p. 15, disponible en: <http://www.sagarpa.
gob.mx/colaboracion/normatividad/Documentos/Leyes/Ley%20de%20Adquisiciones,%20Arrendamien-
tos%20y%20Servicios%20del%20Sector%20P%C3%BAblico.pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
160 Sergio Rivera et al., Participacin ciudadana y combate a la corrupcin, op. cit., p. 125.
161 Sergio Rivera Snchez y Ernesto Gmez Magaa, El Testigo Social. Experiencia de incidencia de la sociedad civil
en la gestin pblica, Mxico, Instituto Nacional de Desarrollo Social-ong Contralora Ciudadana para la
Rendicin de Cuentas, 2011, p. 65, disponible en: <http://www.testigosocial.org.mx/assets/eltestigosocial.pdf>,
pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
162 Ibid., p. 192.
163 Sergio Rivera et al., Participacin ciudadana y combate a la corrupcin, op. cit., p. 125.
164 Sergio Rivera Snchez y Ernesto Gmez Magaa, El Testigo Social, op. cit., pp. 178-179.
165 Sergio Rivera Snchez y Ernesto Gmez Magaa reconocen que se puede cuestionar la motivacin de los testi-
gos sociales en funcin de la contraprestacin que reciben quienes asumen esa funcin. Los intereses del
grupo o colectivos quedan subordinados al inters individual del testigo? O el individuo, en calidad de testigo,
armoniza los intereses de carcter pblico con su inters como ciudadano que recibe una contraprestacin? O
peor an: el testigo social es pagado para encubrir actos de corrupcin? En la revista Contralnea, producto de
una investigacin sobre el tema, se afirma que con el objetivo de legitimar multimillonarias y cuestionables
licitaciones, siete dependencias de la Administracin Pblica Federal gastan 22 millones de pesos en testigos
160
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
de un grupo, no slo muestra un movimiento ascendente sostenido sino que tiene el mayor
nmero de testigos comparado con el de las personas morales (organizaciones).
A decir de Sergio Rivera y sus colegas, la figura del Testigo Social en Mxico es un mecanis-
mo relevante para contrarrestar la corrupcin al fortalecer la transparencia en la administra-
cin pblica y apuntalar la posibilidad de fortalecer el sistema de denuncias, como un medio
adicional de captacin de las mismas.166 Dado que el testimonio emitido no tiene efectos
vinculantes en trminos jurdicos,167 la denuncia es aparentemente la va para combatir la
corrupcin. Sin embargo, Rivera Snchez y Gmez Magaa encontraron en su investigacin
que los testigos sociales desconocan los procedimientos para elaborar informes previos a la
sfp, a las dependencias y entidades contratantes y, en el caso de haber detectado irregularida-
des, los correspondientes al envo de reportes al rgano de Control Interno.
[los testigos] no fueron muy claros sobre el envo de los mismos [informes previos] tanto a la SFP
como a los rganos Internos de Control e, incluso, a la Comisin de Vigilancia del Congreso de la
Unin. En el anlisis de estos documentos, empero, se advirti que por lo general se remite el infor-
me slo a las dependencias o entidades concernidas, as como la propia sfp y excepcionalmente al
rgano Interno de Control que corresponda.168
Personas fsicas 3 12 19 24 29 34
Personas morales 2 3 4 5 5 5
En este sentido, Rivera Snchez y Gmez Magaa afirman que en el anlisis de las entrevistas Fuente: Sergio
realizadas durante la investigacin, encontraron que los ciudadanos que trabajaron como tes- Rivera Snchez y
Ernesto Gmez
tigos sociales no comprendieron la figura del testigo social como parte de la estrategia del Magaa, El Testigo
combate a la corrupcin. Por tanto, a manera de conclusin, los autores del estudio emiten la Social. Experiencia
de incidencia de la
sociedad civil
sociales; al tiempo, otras cuatro omiten informar sus gastos respectivos. Especialistas consideran que esta figu- en la gestin
ra de participacin ciudadana no contribuye al combate a la corrupcin y afecta la transparencia. Vese Con- pblica, Mxico,
tralnea, Testigos sociales: la simulacin, noviembre, 1, Mxico, 2008, p. 1, disponible en: <http://www. Instituto Nacional
contralinea.com.mx/archivo-revista/index.php/2008/11/01/testigos-sociales-la-simulacion/>, pgina consultada de Desarrollo
Social-ong
el 4 de noviembre de 2016.
166 Sergio Rivera et al., Participacin ciudadana y combate a la corrupcin, op. cit., p. 127.
Contralora
Ciudadana para la
167 De acuerdo con el reportaje de la revista Contralnea, de marzo de 2006 a junio de 2008 haba 78 testigos socia-
Rendicin de
les designados, es decir, contratados. Sin embargo, En ninguno de los 78 casos reportados en el Portal de Cuentas, A. C., 2011.
Transparencia, el testigo ha denunciado supuestos hechos de corrupcin; ello a pesar de que al menos cuatro
procesos han sido objetados por los licitantes ante la sfp consta en la respuesta a la solicitud de informacin
ciudadana 00027001923907. Contralnea, Testigos sociales, op. cit., p. 1.
168 Ibid., p. 202.
161
enccvica 2017-2023
siguiente recomendacin: Enfatizar el papel del testigo social como un instrumento de com-
bate a la corrupcin, en un contexto amplio e integral, entre los testigos sociales y que stos a
su vez lo socialicen, principalmente, mediante testimonios.169
Observatorios ciudadanos
En la supervisin de los actos de gobierno han participado los observatorios ciudadanos cuyo
trmino hace alusin a la denominacin bajo la cual un nmero de personas u organizaciones
se agrupa con el objetivo de impulsar o vigilar un proceso, una poltica o un actor en especfi-
co.170 As, un observatorio es un mecanismo tanto de participacin ciudadana de vigilancia y
control, por ejemplo, de la ejecucin de polticas pblicas, como de transparencia guberna-
mental. De acuerdo con Alejandro Natal y Oniel Daz, los observatorios ciudadanos, grosso
modo, llevan a cabo las siguientes cinco actividades centrales: 1. La recopilacin de informa-
cin. 2. Decodificacin/o anlisis de la informacin. 3. Comunicacin de resultados. 4. Bs-
queda de incidencia y 5. Construccin de opinin pblica. Un Observatorio Ciudadano, en
particular, puede dedicarse a una o varias de estas actividades.171
Con base en el portal de informacin que organiz la Fundacin Este Pas,172 Alejandro
Natal y Manuel Lara reportaron que hasta 2012 en Mxico se tenan registrados 160 observa-
torios ciudadanos, de los cuales 23.75% se concentraba en el antes Distrito Federal, 7.5% en el
Estado de Mxico y 6.8% en Aguascalientes; asimismo, en el citado estudio sealan que no les
fue posible identificar la entidad federativa de 30% de la muestra (vase Tabla 3.7). En cuanto
al tipo de observatorio, la sociedad civil constituy 35.71%; las instituciones acadmicas,
26.19%; las gubernamentales, 25%; y la coalicin de organismos de la sociedad civil, 13.1%.173
En cuanto a los recursos, los observatorios acadmicos contaron con financiamiento de
alguna institucin educativa, las gubernamentales recibieron apoyo del Estado y las organiza-
ciones de la sociedad civil, de agencias internacionales y de organismos pblicos y privados.174
Segn estos autores, se espera que haya una correspondencia entre el tipo de observatorio y
la fuente de financiamiento, empero, no siempre es as. Por ejemplo, durante 2008 y 2009 la
Comisin de Equidad de Gnero de la Cmara de Diputados destin un presupuesto para
la implementacin de Observatorios, para la transparencia y rendicin de cuentas en la aplica-
cin de programas en materia de gnero.175 En este caso, los observatorios acadmicos y los de
organizaciones de la sociedad civil recibieron apoyos del Estado mexicano.
169 Sergio Rivera Snchez y Ernesto Gmez Magaa, El Testigo Social, op. cit., p. 261.
170 Fundacin Este Pas, Sistema de informacin sobre observatorios ciudadanos, Qu es un observatorio ciuda-
dano?, Mxico, s/f, disponible en: <http://www.observatoriosciudadanos.org.mx/quees01.aspx>, pgina con-
sultada el 4 de noviembre de 2016.
171 Alejandro Natal y Oniel Daz, Qu son y cmo funcionan los Observatorios Ciudadanos?, en Alejandro
Natal y Oniel Daz (coords.), Observatorios Ciudadanos. Nuevas formas de participacin de la sociedad, Mxico,
uam, Lerma-Gernika, 2014, p. 32, disponible en: <https://www.academia.edu/10367946/_Qu%C3%A9_son_y_
c%C3%B3mo_funcionan_los_observatorios_ciudadanos?auto=download>, pgina consultada el 4 de noviem-
bre de 2016.
172 Fundacin Este Pas, Sistema de informacin sobre observatorios ciudadanos, doc. cit.
173 Alejandro Natal y Manuel Lara, El reto de la construccin de opinin pblica, en Alejandro Natal y Oniel Daz
(coords.), Observatorios Ciudadanos..., op. cit., pp. 111-113, disponible en: <https://www.academia.
edu/10367946/_Qu%C3%A9_son_y_c%C3%B3mo_funcionan_los_observatorios_ciudadanos?auto=download>,
pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
174 Ibid., p. 114.
175 sfp, Observatorio en materia de igualdad entre hombres y mujeres, Mxico, s/f, disponible en: <http://2006-2012.
162
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Tabla 3.7 Distribucin estatal de los observatorios ciudadanos en Mxico 2012 176
Coahuila 2 Quertaro 1
Chihuahua 5 Sonora 1
Durango 1 Veracruz 7
Guanajuato 5 Yucatn 1
De hecho, segn Natal y Lara, para el ao 2012 casi la mitad de todos los observatorios recibie- Fuente: Alejandro
ron financiamiento pblico: Los resultados indican que el 45.16% de los OC reciben recursos Natal y Manuel
Lara, El reto de la
de algn organismo pblico, mientras que en el segundo y tercer lugar se encuentran los orga- construccin de
nismos internacionales y algn esquema mixto con 20.97% y 17.74%, respectivamente; por opinin pblica, en
Alejandro Natal y
ltimo, se encuentra el financiamiento privado con 16.13% del total.177 Con el formato Oniel Daz (coords.),
de registro empleado por la Fundacin Este Pas, los autores pudieron definir en qu nivel de Observatorios
gobierno actuaron los observatorios: Es necesario mencionar que en el formato de registro Ciudadanos. Nuevas
formas de
se poda seleccionar ms de una opcin entre los tres mbitos. Los resultados [] indican que participacin de la
el principal mbito de accin es el municipal con 55 menciones, mientras que en el segundo y sociedad, Mxico,
Universidad
tercer lugar se encuentran el nacional y estatal con 46 y 36 datos, respectivamente.178 Autnoma
De acuerdo con la investigacin de Natal y Lara, el estudio de la naturaleza de las actividades Metropolitana,
realizadas por los observatorios se clasifican en los siguientes campos: 1. La recopilacin Lerma-Gernika,
2014, pp. 112.
de la informacin. 2. Su decodificacin y/o anlisis.179 3. La comunicacin de resultados. 4. La
176 Alejandro Natal y Manuel Lara, El reto de la construccin de opinin pblica, op. cit., p. 112.
177 Idem, p. 114.
178 Ibid., p. 115.
179 Entre 2008 y 2009, los observatorios para la transparencia y rendicin de cuentas en la aplicacin de programas
163
enccvica 2017-2023
Contratismo Con un buen trabajo realizado, el observatorio podra ser invitado por el
gobierno a ejecutar una solucin al problema, en cuyo caso el observatorio
podra entonces convertirse en juez y parte de la poltica pblica.
Coordinacin Una variante del punto anterior consiste en que se le pida a los observatorios
que coordinen acciones de remediacin, correccin o prevencin, lo cual
puede incidir en la transformacin de la estructura organizativa de los propios
observatorios.
Prdida de autonoma El origen de los recursos podra comprometer la imparcialidad del trabajo de
los observatorios.
Ideologizacin Algunos grupos polticos podran sentir que sus posiciones son respaldas por
los informes de los observatorios y, por ello, buscaran alinear a stos
ideolgicamente.
Evaluacin Un desafo relevante es evaluar las actividades llevadas a cabo por los
observatorios por medio de un sistema de indicadores.
Fuente: Elaboracin
propia con datos de grados de informacin e indicadores sobre la aplicacin de los presupuestos y ejecucin de los programas de la
Alejandro Natal y Administracin Pblica Federal en materia de transversalidad de la perspectiva de gnero. Vase sfp, Observa-
Oniel Daz, Qu torio en materia de igualdad entre hombres y mujeres, op. cit.
son y cmo 180 Alejandro Natal y Manuel Lara, El reto de la construccin de opinin pblica, op. cit., p. 119.
funcionan los 181 Paulo Cantillo Gmez y Beatriz Vzquez Gaspar, Los observatorios ciudadanos como impulsores de la cohe-
Observatorios
Ciudadanos?...op. sin social y la gobernanza en Mxico, Mxico, Sinergia Ciudadana, s/f, disponible en: <http://www.sinergia-
cit. ciudadana.mx/sinergia/documentos/estudios/impulsorescohesion-social-gobernanzaContorno-IGLOM%20
2009.pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
182 Ibid., p. 14.
183 Elaboracin propia con datos de Alejandro Natal y Oniel Daz, Qu son y cmo funcionan los Observatorios
Ciudadanos?..., op. cit., p. 44 y ss.
164
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
En su estudio, Natal y Lara plantean como hiptesis, por una parte, que la concentracin de
observatorios en algunas entidades del pas obedece al hecho de que 1) existe una notable
vinculacin entre la sociedad civil y organismos acadmicos y/o entidades que manejan infor-
macin; 2) hay una alta diferenciacin del sector social; y 3) todas son entidades de rpido y
reciente crecimiento y con un nivel de desarrollo por encima de la media nacional. Ello impli-
ca que el trabajo de los observatorios requiere de la existencia de dependencias que generan
informacin (por ejemplo, el inegi), de una alta diferenciacin social de modo que haya un
sector(es) que demande informacin especializada y de suficientes recursos econmicos y
tecnolgicos. Por la otra, que el xito o fracaso de los observatorios puede estar en funcin de
dos variables: 1. Una sociedad receptiva que se relaciona principalmente con los niveles edu-
cativos de la poblacin y su nivel de desarrollo econmico y social, y 2. Su estructura organi-
zacional en trminos de recursos humanos, financieros, nivel de expertise, entre otros, que
permitan la socializacin de la informacin.184
Los observatorios ciudadanos enfrentan varios lmites y retos. En la Tabla 3.8 se presentan
los ms relevantes.
Sin embargo, quiz el reto (o problema) mayor consiste en saber si los gobiernos se apro-
piarn de la informacin generada por los observatorios ciudadanos. Al respecto, Paulo Can-
tillo Gmez y Beatriz Vzquez Gaspar sealan que an no se ha logrado crear una cultura por
parte de los gobiernos y de la ciudadana en cuanto al uso de la informacin que generan los
observatorios [] como afirma Yoali Navarro [] pareciera que la investigacin y la gestin
pblica se encuentran totalmente desasociadas y que ambas esferas se mueven bajo lgicas y
referentes distintos [] Hay una falta de comunicacin e informacin que nos sugiere la ur-
gente necesidad de establecer puentes entre ambos grupos.185
184 Alejandro Natal y Manuel Lara, El reto de la construccin de opinin pblica, op. cit., p. 127.
185 Paulo Cantillo Gmez y Beatriz Vzquez Gaspar, Los observatorios ciudadanos, op. cit., p. 14.
186 Darcy Ashman, Cmo brindar apoyo a redes de sociedad civil a travs de programas internacionales de desarrollo,
Washington, Centro para la Sociedad Civil y la Gobernanza (aed), 2005, p. 7, disponible en: <http://www.
ngoconnect.net/documents/592341/749044/C%C3%B3mo+Brindar+Apoyo+a+Redes+de+Sociedad+Civil>,
pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
187 Roxana Muoz Hernndez, Las redes organizacionales de la sociedad civil en Mxico y sus estrategias de
165
enccvica 2017-2023
podran fortalecer una red de asociaciones, no obstante, dicha diversidad puede causar
conflicto generalizado y debilitar la toma de decisiones si el valor de los tipos especficos de
diversidad representados en la red no es aparente para sus miembros y existe poco conoci-
miento o confianza mutuos.189
Los recursos econmicos, por supuesto, determinan el funcionamiento de la red. La proce-
dencia de aquellos puede ser de una fuente externa privada o pblica o interna, constituida
por las aportaciones de los miembros de la red. Segn Ashman, la dependencia de las fuentes
externas de financiamiento pone en serio riesgo la autonoma de las redes, mientras que si se
movilizan recursos de los integrantes de la red, la adquisicin de fondos de fuentes externas de
patrocinadores implicara establecer relaciones colaborativas y exitosas con stos.190
Finalmente, la institucionalizacin es un componente central. Las reglas contribuyen a que
se formalice la relacin entre los integrantes de la red, se facilite la adquisicin de una figura
jurdica que respalde las acciones emprendidas, se consiga con menos dificultad financiamien-
to y, sobre todo, se establezca un componente integrador, un centro neurlgico que funciona
como una unidad flexible que asesora y apoya a cada organizacin de la red segn conviene.191
El riesgo mayor de una institucionalizacin poco flexible es la lentitud de comunicacin y
coordinacin entre los participantes de la red, as como el aumento en el costo financiero y de
recursos humanos.
Para ejemplificar la experiencia de una red organizacional est el caso de la Red por la
Rendicin de Cuentas. sta ha hecho un trabajo relevante a fin de contribuir al diseo, puesta
en marcha y evaluacin de una poltica pblica de rendicin de cuentas en Mxico.192 La Red
est formada por 80 instituciones acadmicas, organizaciones sociales y pblicas,193 de la cual
el ine es integrante fundador, y se caracteriza por ser una organizacin de segundo piso, pues
articula y coordina sin sustituir ni absorber a las estructuras que han suscrito su fundacin
y a las que se sumen en su trayecto.194 El trabajo de la Red se orienta a los siguientes mbitos:
1) generacin de conocimiento emprico; 2) espacios para la deliberacin pblica; c) herra-
mientas de difusin y diseminacin, y 3) monitoreo y evaluacin.195
As, entre 2010 y 2015 la Red formul, en cuanto a los pilares principales de rendicin de
cuentas, propuestas tendientes a articular, mejorar y hacer ms eficiente lo que ya se haba
logrado hasta entonces en materia normativa e institucional, en materia de sistemas de ges-
tin y en materia de propuestas y esfuerzos polticos y sociales. Gener, adems, propuestas
en cuanto al acceso a la informacin al considerar que no puede haber juicio o supervisin
sobre los actos de gobierno si no hay informacin a este respecto. Para promover la rendicin
de cuentas dise recomendaciones en materia fiscal. Finalmente, en cuanto al pilar ms
dbil de la cadena de rendicin de cuentas, esto es, la responsabilidad pblica, la Red emiti
propuestas para establecer objetivos previos, procedimientos eficaces y eficientes para fin-
carlas, reglas claras y estables respecto del ejercicio de los recursos pblicos que se utilizan,
sobre la poltica pblica. As, por ejemplo, en el diseo del Sistema Nacional Anticorrupcin aprobado en julio
de 2016 participaron, adems de la Red, Causa en Comn, Transparencia Mexicana, el Instituto Mexicano para
la Competitividad, entre otras organizaciones.
193 La rrc cuenta con presencia en 21 entidades del pas.
194 Red por la Rendicin de Cuentas, Informe de actividades 2010-2015, documento interno, Mxico, Red por la
166
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
3.4 Conclusiones
El concepto de interfaz socioestatal pone el acento en la idea de que puede haber un punto de
confluencia entre la participacin desde abajo y el diseo de una poltica desde arriba.
Semejante contacto socioestatal bien podra funcionar como un dispositivo de control poltico
y de ejercicio de derechos de ciudadana.
La importancia de entidades como los consejos ciudadanos o los comits de contralora
reside en parte al menos en la institucionalizacin de vas legalmente sancionadas que
bien podran traducirse en dispositivos de gobernanza o en redes de polticas pblicas por
cuyo medio sociedad y Estado se encuentren para la resolucin de problemas pblicos, enri-
queciendo (y no anulando) la lgica del gobierno representativo y fortaleciendo la democracia.
El argumento de la pluralizacin de los espacios para el ejercicio del poder en las sociedades
complejas nos parece una salida fructfera a una nueva generacin de procesos democrticos
en nuestro entorno. Esto nos permite trascender lgicas coyunturales o simplemente funcio-
nales de la participacin ciudadana, a favor de una base sistmica y legitimadora que se tradu-
ce en la institucionalizacin de diversas interfaces socioestatales de varios tipos.198
Sin embargo, en primer lugar, la interfaz socioestatal mediada por los consejos ciudadanos,
la figura del testigo social, de contralora y observatorio ciudadano es un mecanismo poco
utilizado en Mxico. El Informe pas sobre la calidad de la ciudadana en Mxico muestra la
inexistencia de espacios mixtos, esto es, de dispositivos socioestatales (consejos, comits, etc.)
donde actores gubernamentales y sociales se encuentran para resolver problemticas pbli-
cas.199 Lo que se revela en este rengln es, entonces, que aun cuando esos mecanismos de
participacin y vigilancia estn reconocidos legalmente no se utilizan, hecho que se traduce, a
su vez, en una oportunidad perdida de participacin ciudadana fuera del circuito de la repre-
sentacin poltica.
167
enccvica 2017-2023
200 Alejandro Natal y Oniel Daz, Qu son y cmo funcionan los Observatorios Ciudadanos?..., op. cit., p. 39.
201 Roxana Muoz Hernndez, Las redes organizacionales de la sociedad civil, op. cit., p. 16.
168
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
4. Perspectiva de gnero
En este apartado se examina el problema de la apropiacin del espacio pblico por parte de
uno de los sectores de la sociedad que, adems de ser poco ms la mitad de la poblacin, ha
experimentado un tratamiento diferenciado en el ejercicio de sus derechos y oportunidades:
las mujeres. Desde una perspectiva de gnero, en este documento se confirma que entre hom-
bres y mujeres existe una distribucin desigual de los recursos y de los espacios de poder (se
hace nfasis en el espacio poltico y en el econmico), lo que limita la participacin de las mujeres
en el espacio pblico frente a su desenvolvimiento natural en el espacio privado, reforzado
constantemente por los estereotipos de gnero.
En la medida que el acceso a derechos y oportunidades, en igualdad de condiciones, de
hombres y mujeres, no slo atae y afecta las expectativas y oportunidades, sino tambin el
desarrollo democrtico de la sociedad en conjunto, se consider relevante identificar los espa-
cios en los que no existe la distribucin igualitaria de recursos y poder entre mujeres y hombres.
Adems de describir algunos elementos acerca de la participacin e intervencin de las
mujeres en los mbitos poltico y econmico, se abordan los patrones culturales cuya vigencia
en el pas impide cualquier cambio en la relacin de los gneros, tanto en el espacio pblico
como en el mbito privado.
4.1 Normatividad
En esta seccin se indica la normativa internacional, nacional y regional (Amrica Latina) que
ha promulgado el Estado mexicano, o que ha firmado y ratificado, y que est orientada a aten-
der la desigualdad entre mujeres y hombres. Esta revisin no busca ser exhaustiva, ms bien
pretende sealar aqulla que se considera clave en el tema.
El objetivo de la revisin del marco jurdico es sealar aquellos compromisos contrados en
materia de igualdad de gnero, los cuales deben traducirse en la elaboracin e implementacin
de polticas, programas y acciones orientados a promover de manera activa la igualdad de
oportunidades de hombres y mujeres, as como a fortalecer la ciudadana y los derechos socia-
les, econmicos, polticos y culturales de las mujeres para lograr un desarrollo ntegro y su
mayor presencia en el espacio pblico y en el acceso al poder poltico.
169
enccvica 2017-2023
contra las mujeres. La ley define los tipos de violencia (psicolgica, fsica, patrimonial,
econmica, sexual, entre otras) y sus modalidades (familiar, laboral y docente, en la
comunidad, institucional, entre otras).
5. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin. Seala que corresponde al Estado
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas sean reales y
efectivas. Asimismo, se indica que todo impedimento al ejercicio de la participacin pol-
tica o la limitacin del derecho poltico se considera una conducta discriminatoria.
6. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe). Indica que es res-
ponsabilidad de los partidos promover y garantizar la paridad entre gneros para la
integracin del Congreso de la Unin, los congresos estatales y la Asamblea Legislativa
del Distrito Federal; adems, que cada partido deber destinar presupuesto para la ca-
pacitacin, la promocin y el desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres. En este
sentido, tambin es importante mencionar las jurisprudencias del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federacin, que sealan la obligatoriedad de la paridad en el
espacio local en sus vertientes vertical y horizontal, las cuales son obligatorias para
todos los partidos polticos y tambin de ople en funcin de su deber de vigilancia: 1)
jurisprudencias 6/2015 de rubro PARIDAD DE GNERO. DEBE OBSERVARSE EN
LA POSTULACIN DE CANDIDATURAS PARA LA INTEGRACIN DE RGANOS
DE REPRESENTACIN POPULAR FEDERALES, ESTATALES Y MUNICIPALES y
7/2015 de rubro PARIDAD DE GNERO. DIMENSIONES DE SU CONTENIDO EN
EL ORDEN MUNICIPAL, emitidas el 6 mayo 2015.
7. El 27 de enero del presente ao, el Consejo General del ine aprob la Poltica de Igual-
dad de Gnero y No Discriminacin, as como las Lneas Estratgicas de la Unidad
Tcnica de Igualdad de Gnero y No Discriminacin 2016-2023, lo que representa un
compromiso del Instituto para proteger, garantizar y promover los derechos de las
personas en el mbito de sus atribuciones.
170
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Poder Ejecutivo
En Mxico no ha existido una mujer al frente del Ejecutivo, y en toda su historia moderna slo
cinco han sido candidatas a ocupar el cargo. En la presente administracin, de 18 puestos titu-
lares en el gabinete, slo 2 mujeres estn al frente de secretaras de Estado: Relaciones Exteriores
y Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. Esta relacin tan dispar se aprecia en la grfica.
Grfica 4.1 Porcentaje de integrantes del actual gabinete de gobierno, por gnero
88.89
11.11
Hombres Mujeres
Secretarias(os) de Estado
Fuente: Elaboracin propia con base en el Instituto Nacional de las Mujeres, Sistema de indicadores de gnero: indicadores bsicos de toma
de decisiones. 2016.
171
enccvica 2017-2023
Poder Legislativo
En el presente ao, tanto la Cmara de Senadores como la de Diputados tienen una cantidad
importante de mujeres ocupando escaos. Los porcentajes se observan en la siguiente grfica.
A partir del periodo legislativo 1991-1994, se constata un incremento sostenido (con un
ligero retroceso en la legislatura 2000-2003) de la presencia de mujeres en el Poder Legislativo
nacional. En la siguiente tabla se muestran los porcentajes de mujeres en la Cmara de Dipu-
tados de 1998 a la fecha, y es justo en la presente Legislatura en la que hay mayor presencia.
Otro dato importante por analizar es el nmero de mujeres que presiden los rganos inter-
nos del Poder Legislativo nacional; un ejemplo son las Comisiones. En la Cmara de Diputados,
32.1% de las diputadas presiden Comisiones Ordinarias, diez puntos porcentuales menos que
la presencia general de las mujeres en dicha instancia. En el Senado de la Repblica, 31% de las
mujeres presiden dichos rganos, frente a 36% de la presencia general en dicho rgano.
Grfica 4.2Porcentaje de integrantes del Congreso de la Unin en el presente ao, por gnero
63.28
57.6
42.4
36.72
Senadoras(es) Diputadas(os)
federales
Hombres
Mujeres
Nivel estatal
Como se seal, la lgipe obliga a los partidos polticos a establecer el principio de paridad de
gnero en los Congresos de los estados y en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (hoy
Ciudad de Mxico). As, observamos una representacin relativamente proporcional en los
172
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Congresos locales, donde 34.6% son mujeres, de acuerdo con el monitoreo que realiz el Ins-
tituto Nacional de las Mujeres en 2015. El dato relevante en este orden de gobierno es que en
la actualidad slo una mujer se encuentra al frente del Ejecutivo de los estados, la sptima
en ocupar este cargo a lo largo de la historia del pas.202
Nivel municipal
1998-1991 54 11.6
1991-1994 55 8.8
1994-1997 56 14.2
1997-2000 57 17.4
2000-2003 58 16.8
2003-2006 59 24.9
2006-2009 60 22.6
2009-2012 61 28.1
2012-2015 62 37
2015-2018 63 42.4
Fuente: Elaboracin propia con base en el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Censo Nacional de Imparticin de Justicia Federal, Mxico, inegi, 2015.
202 Susana Vidales y Sara Lovera, La sptima gobernadora en la historia de Mxico, Claudia Pavlovich Arellano,
SEMMxico, seccin Desde el Ejecutivo, Mxico, 13 de septiembre de 2015.
173
enccvica 2017-2023
Grfica 4.3 Porcentaje de integrantes de los rganos del Poder Judicial, por gnero
Hombres
Mujeres
Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Observatorio de Participacin Poltica de las Mujeres en Mxico (informacin actualizada al 3 de agosto de 2016).
96.9
65.4
34.6
3.1
Hombres
Mujeres
Fuente: Elaboracin propia con base en el Instituto Nacional de las Mujeres, Sistema de indicadores de gnero: indicadores bsicos de toma de decisiones. 2015 y 2016.
174
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
90.6
74.2
64.9
35.1
25.7
9.4
Hombres
Mujeres
Fuente: Elaboracin propia con base en el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Censo Nacional de Imparticin de Justicia Federal, Mxico, inegi, 2015.
77.6
71.2 69.6 66.6
64.8
Hombres
22.4
Fuente: Elaboracin propia con base en el Instituto Nacional de las Mujeres, Estadsticas de mujeres. Mujeres en puestos directivos de la administracin pblica, Mxico,
Gobierno de la Repblica.
175
enccvica 2017-2023
De acuerdo con datos del ine, el 1 de julio de 2012, ms de 50 millones de mexicanos emi-
tieron su voto para elegir al presidente de la Repblica y renovar la Cmara de Diputados, cifra
equivalente a 62.08% del padrn. Segn datos del Instituto, la tasa de participacin de los hom
bres fue de 57.78%, y la de mujeres, de 66.08%. En las elecciones de 2009, 47.35% de las mujeres
participaron emitiendo su voto y 40.5% de los hombres.203
Con respecto a la participacin poltica de las mujeres en actividades no electorales (grfica 4.7),
se aprecia que, en general, ellas intervienen menos que los hombres. Este resultado es contrario
a las tasas de participacin electoral donde son las mujeres quienes presentan mayores niveles de
participacin que los hombres. De acuerdo con el anlisis del Comit de Especialistas para el
Seguimiento y Evaluacin de la enec,204 la participacin en actividades polticas no convencio-
nales (que en general son las no electorales) se traduce en desigualdades polticas para quienes
no tienen capacidad de movilizacin u organizacin, y en particular se hace nfasis en el caso de
las mujeres, quienes votan ms pero colaboran menos en actividades de participacin poltica no
electoral. De acuerdo con el Informe pas sobre la calidad de la ciudadana en Mxico,205 de las
actividades de participacin de tipo no electoral en que en mayor medida se observa a las muje-
res es en la asistencia a las reuniones de cabildo, con 51.5%, ligeramente superior al que presentan
los hombres, 48.5%. En el resto de las actividades, en general la cifra es menor para las mujeres.
Asistencia
Participacin
Participacin
Firma
a reuniones
de cabildo
en huelgas
o protestas
Bloqueos
en manifestaciones
Mujer
Hombre
Fuente: Elaboracin
propia con base en 203 Instituto Federal Electoral, Estudios Censales de Participacin Ciudadana en las Elecciones Federales 2012 y
el Instituto Nacional 2009, Mxico, ife.
Electoral-El Colegio 204 Comit de Especialistas para el Seguimiento y Evaluacin de la enec, Anlisis de Propuestas de Poltica Pbli-
de Mxico, Informe
pas sobre la calidad ca: La Educacin Cvica desde el Instituto Nacional Electoral, Instituto Nacional Electoral, septiembre de 2014.
205 Instituto Nacional Electoral-El Colegio de Mxico, Informe pas sobre la calidad de la democracia en Mxico,
de la ciudadana en
Mxico, 2014, p. 76. Mxico, ine, 2014.
176
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Un elemento que se puede apreciar, y que lo ejemplifica muy bien la Encuesta Nacional de Gne-
ro, es la percepcin de que en la poltica los hombres son ms capaces que las mujeres. Se consul-
t a ambos gneros si consideraban que alguno tena ms facilidad o ms habilidades para la
poltica, y casi 50% de la poblacin comparti tal afirmacin (en parte o completamente). Si bien
esta idea fue superior entre los hombres, cerca de 45% de las mujeres coincidi con ello.208
Otro aspecto que permite analizar dicho instrumento es la opinin de los participantes en
el ejercicio del voto para diversos cargos de representacin popular cuando una mujer es la
candidata. Ms de 50% de la poblacin votara por una mujer, pero, como se precisa, el por-
centaje desciende conforme sube la jerarqua: 57.7% votara ms por una mujer para el cargo
de presidenta municipal, y 53.6% para presidenta de la Repblica. Es en la opinin de los
hombres donde ms clara se presenta la disminucin de votacin: 50.4% votara por una mujer
para presidenta municipal y 43.3% para presidenta de la Repblica; mientras que 64.6% de las
mujeres votara por la primera, y 63.3% por la segunda.
Sin duda, un dato que evidencia los estereotipos que permean la poltica es el relacionado
con la opinin de las y los mexicanos acerca de las mujeres que llegan a niveles altos de poder.
Existe 32% de la poblacin que piensa que las mujeres lograron un puesto de mayor jerarqua
porque tuvieron relaciones con un varn, y es justo la poblacin masculina la que ms coinci-
de con esta opinin: 34.3% de hombres frente a 30.6 de mujeres.
Otro dato que abona al anlisis de los estereotipos de gnero presentes en el entorno pol-
tico es el que arroja la Encuesta Mundial de Valores (vws, por sus siglas en ingls). En su lti-
ma versin,209 se recab la opinin de los mexicanos acerca de si consideraban que los hombres,
en general, son mejores lderes polticos que las mujeres. Si bien 55% seal estar en desacuer-
do con dicha expresin, 23% se mantuvo de acuerdo en mayor o menor medida. Cabe sealar
que son los hombres quienes ms comparten esa postura.
Adems de los estereotipos mencionados, existen an claras asimetras para el ejercicio real
de los derechos poltico-electorales de las mujeres. Para evidenciar lo anterior, el ine report
que en 2015 los candidatos de los diez partidos polticos con registro nacional recibieron 530
206 Religiosas, de padres de familia, deportivas, partidos polticos, sindicatos, estudiantiles, culturales, vecinales o de
condminos, de voluntariado o beneficencia, profesionales, ambientalistas, de proteccin de derechos humanos.
207 Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin, Resultados Generales de la Encuesta Nacional sobre Discri-
tivo, en Los mexicanos vistos por s mismos, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2015, pp. 147-149.
209 World Values Survey 6 (2010-2014).
177
enccvica 2017-2023
millones 993 mil 339 pesos, y las candidatas, 501 millones 680 mil 531 pesos, una diferencia
importante de 30 millones.210
As tambin, de acuerdo con el monitoreo de espacios noticiosos en radio y televisin de las
campaas electorales federales para diputaciones de 2014-2015 que realiz la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, en lo relativo a la cobertura noticiosa en trminos de equidad
de gnero se presentaron los siguientes resultados: del total de las piezas analizadas, 71.4% no
incluy especificacin de gnero, 3.3% se dedic tanto a hombres como mujeres, 17.3% se
destin a hombres, y slo 7.8%, a candidatas; esto revela una exposicin diferenciada entre
candidatas y candidatos.211
Los ltimos aos se han caracterizado por el incremento de la insercin de las mujeres al mer-
cado laboral. En 1970 slo participaba 17.6% de stas; en la actualidad, de 53 millones de per-
sonas consideradas como poblacin econmicamente activa, 38% son mujeres;212 sin embargo,
se debe recalcar que dicha participacin an es baja en comparacin con la de los hombres.
Otro aspecto que se debe tomar en cuenta es el sector de la poblacin no econmicamente ac-
tiva, en el cual las mujeres representan 73%. Esto se explica, en gran medida, porque este grupo
se compone principalmente por personas que se dedican a los quehaceres del hogar, estudiantes,
jubilados, personas con alguna discapacidad que les imposibilita trabajar, entre otras.
De acuerdo con el Informe sobre Trabajo Decente e Igualdad de Gnero de la Organizacin
Mundial del Trabajo, Mxico es uno de los pases de Amrica Latina con menor participacin
de las mujeres en el mercado laboral. En 2013, ao del estudio, se tena una participacin de
43.4%, que junto con Chile (42.3) y Honduras (43.3), ubicaba a Mxico por debajo de la media
regional, de 50.4%. Por el contrario, pases como Argentina y Bolivia se localizaban muy por
arriba de la media, con 73.9% y 61.6%, respectivamente.213
Otro elemento que se debe resaltar es el nivel de ingreso de las mujeres. Un anlisis general
arroja una importante desigualdad por gnero. Como se puede apreciar en la siguiente grfica,
en promedio las mujeres percibieron un menor ingreso (por hora trabajada) que los hombres
en la gran mayora de los sectores ocupacionales. Esta situacin se acenta an ms en los cargos
de funcionarios y directivos de los sectores pblico, privado y social, donde las mujeres perci-
ben, en promedio, 80.5, y los hombres, 98, diferencia de 17.5 pesos por hora trabajada.
Aunque en algunos sectores las mujeres tienen una presencia ligeramente superior, preva-
lece el elemento desigual. Esto se refiere a que, dentro de los mismos sectores, las mujeres ob-
tienen un menor ingreso. Se deben considerar varios aspectos para explicar este fenmeno:
aun cuando se ocupe el mismo puesto y se desempeen las mismas funciones, las mujeres
sufren discriminacin y se les paga menos.
210 Instituto Nacional Electoral, Anlisis de los ingresos y gastos de los recursos ejercidos en las candidaturas fe-
derales desde un enfoque de gnero, documento elaborado por la Unidad Tcnica de Fiscalizacin del ine
respecto al proceso electoral 2014-2015.
211 Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Informe del monitoreo de espacios noticiosos en radio y televi-
de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura, Programa de las Naciones Unidas para el Desa-
rrollo y onu Mujeres, Trabajo decente e igualdad de gnero. Polticas para mejorar el acceso y la calidad del empleo
de las mujeres en Amrica Latina, Santiago, oit / fao / onu Mujeres / pnud, 2013.
178
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Grfica 4.8Nivel de ingreso (en pesos por hora trabajada) por sector ocupacional,
2016214
98
77.5 80.5
8 05
0.
74.6
74.
74 6
68.6
68.6
6
58.6
58.
86
42
39.7
39 7
2 36.1
34.2
34.2
31.9
31.9
9 30.7
3
27.4
27 4 27.1
27.11 27.
2 27.11
24.1
241
4.
119.3
9.3
3 20
pblico, privado y social
s,
Profesionistas,
tcnicos y trabajadoress
del artee
Trabajadoras(es))
n
de la educacin
Funcionarias(os))
y directivos de los sectoress
al
Trabajadoras(es) en actividadess
agrcolas, ganaderas, silvcolass
y de caza y pescaa
ss,
Trabajadoras(es) industriales,
Oficinistass
Comerciantess
Trabajadoras(es))
en servicios personaless
Trabajadoras(es))
n
en servicios de proteccin
Hombre
Mujer
Como complemento, es interesante mencionar la percepcin de los mexicanos en relacin Fuente: Elaboracin
con el nivel salarial de hombres y mujeres. En los resultados de la Encuesta Nacional de propia con base en
el Instituto Nacional
Gnero 2015, se seal que 40.5% de los hombres estuvieron de acuerdo (o en parte) en que de Estadstica,
es lgico que las mujeres ganen menos que los hombres, mientras que 28.9% de las mujeres Geografa e
Informtica,
comparten la misma opinin. Asimismo, de acuerdo con la Encuesta Mundial de Valores, Encuesta Nacional
cerca de 50% las mujeres entrevistadas sealaron que si ellas ganaran ms que sus parejas, de Ocupacin
esto generara problemas en la relacin, mientras que slo 37% de los hombres coincidi y Empleo 2016.
214 Para una mejor lectura de los sectores: profesionistas, tcnicos y trabajadores del arte; trabajadoras(es) de la
educacin; funcionarias(os) y directivos de los sectores pblico, privado y social; trabajadoras(es) en activida-
des agrcolas, ganaderas, silvcolas y de caza y pesca; trabajadoras(es) industriales, artesanos y ayudantes; ofici-
nistas; comerciantes; trabajadoras(es) en servicios personales; trabajadores(es) en servicios de proteccin y
vigilancia y fuerzas armadas.
179
enccvica 2017-2023
Trabajadores de la educacin 39 61
Profesionistas 59 41
Tcnicos 60 40
Coordinadores y supervisores
61 39
en actividades administrativas
Total 62 38
Supervisores en actividades
74 26
de transformacin y mantenimiento
Mujer
Hombre
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Estadsticas a Propsito del Da Internacional del Trabajo (1 de Mayo), Mxico, inegi, 2015.
180
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
cifras de las horas que dedican los hombres y las mujeres al cuidado de los integrantes de la
familia, y, al igual que en el dato anterior, el tiempo de las mujeres es mayor: 28.8 horas, frente
a las 12 que en promedio dedican los hombres.215
Sin duda el trabajo no remunerado es indispensable en las dinmicas familiares y sociales,
pero a la vez ste representa un reto. La oit considera que se puede convertir en un obstculo
para el trabajo decente, ya que en general no es reconocido y recae en la mujer, lo que repercute
seriamente en su capacidad para percibir ingresos remunerados, mejorar sus competencias y
participar en el dilogo social. Un elemento que explica esta dinmica es que dichas actividades
no son vistas como gratificantes o de valor. Se expone as, de acuerdo con la Encuesta Mundial
de Valores, que 39.9% de los mexicanos hombres y 39.7% de las mujeres no consideran que ser
ama de casa sea gratificante, como s lo es un trabajo remunerado. La desvalorizacin del tra-
bajo domstico se evidencia con estos elementos.
En la siguiente grfica se muestran aquellos trabajos en su mayora desempeados por las
mujeres, en contraste con los que realizan los hombres; 90% del trabajo domstico lo hacen las
mujeres y tambin, en su mayora, forman parte de los trabajadores de la educacin, vendedo-
res ambulantes y prestadores ambulantes de servicios, as como de actividades administrativas.
En la grfica se aprecia que en los puestos de funcionarios y directivos de los sectores p-
blico, privado y social, las mujeres slo tienen una presencia de 34%. Al respecto, es importan-
te mencionar que, de acuerdo con Mnica Flores Barragn, presidenta de ManpowerGroup,
slo 5% de las empresas tienen a una mujer como directora general o directora ejecutiva.216
Segn el estudio de los 300 lderes ms influyentes de Mxico 2016,217 slo 24 mujeres estn en
esta lista, en la que destacan empresarias, periodistas, deportistas, entre otras. Segn este estu-
dio, slo 8% de este grupo son mujeres y tienen una gran influencia en el pas.
En relacin con el puesto que ocupan, 41% de hombres dijo que ellos son mejores directo-
res y slo 28.5 opin que las mujeres desempean mejor los puestos directivos; en el caso de
las mujeres, 29.9% dijo que los hombres son mejores directores que las mujeres, y 38.6% sea-
l estar de acuerdo en que ellas son mejores directoras que ellos.218 Lo mismo se constata en la
Encuesta Mundial de Valores: se pregunt qu tan de acuerdo estn con la afirmacin de que
los hombres son mejores ejecutivos de negocios que las mujeres; si bien esta opinin se ha ido
diluyendo (de 74% de las personas que estaban en desacuerdo en la anterior edicin de la en-
cuesta, en la actual la cifra aument a 79%), an se mantiene tal aseveracin, y es precisamen-
te entre la poblacin masculina donde ms se comparte.
La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia define la violencia
contra las mujeres como cualquier acto u omisin, con base en su gnero, que les cause dao
fsico o sufrimiento psicolgico, e incluso la muerte, as como dao patrimonial, econmico o
sexual, tanto en el mbito privado como en el pblico.
Existen estadsticas muy alarmantes acerca de las formas de violencia que padecen las
mujeres, los espacios donde se desarrolla y el perfil de sus agresores. El Instituto Nacional de
215 Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Encuesta Nacional sobre uso del Tiempo, tabulados
bsicos, Mxico, inegi, 2014.
216 Mara Ramrez, Slo 5% de altos puestos en Mxico lo ocupan las mujeres, Milenio, seccin Negocios, 5 de
mayo de 2016.
217 Lderes Mexicanos, Anlisis de los 300 lderes ms influyentes de Mxico, Lderes Mexicanos, 12 de julio de 2016.
218 Patricia Galeana y Patricia Vargas Becerra, Gneros asimtricos, op. cit., pp. 70-73.
181
enccvica 2017-2023
las Mujeres, con base en la Encuesta Nacional sobre la Dinmica de las Relaciones en los Ho-
gares de 2006 y 2011, arroj los siguientes hallazgos:219
Por lo anterior, es fundamental atender esta problemtica no slo desde el mbito de la procu-
racin de justicia (lo que, sin duda es inminente, urgente y necesario), sino que es indispensa-
ble replantear la manera en que hombres y mujeres se relacionan, con el objetivo de reconocer
al otro como ser humano y hacer conciencia en la garanta del ejercicio pleno y real de los
derechos humanos.
Al hablar de violencia contra las mujeres se debe sealar un tipo de violencia extrema: el femi-
nicidio. Tipificado en 2012 en el Cdigo Penal Federal, se seala que:
Comete el delito de feminicidio quien prive de la vida a una mujer por razones de gnero. Se consi-
dera que existen razones de gnero cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: I. La
vctima presente signos de violencia sexual de cualquier tipo; II. A la vctima se le hayan infligido
lesiones o mutilaciones infamantes o degradantes, previas o posteriores a la privacin de la vida o
actos de necrofilia; III. Existan antecedentes o datos de cualquier tipo de violencia en el mbito fa-
miliar, laboral o escolar, del sujeto activo en contra de la vctima; IV. Haya existido entre el activo y
la vctima una relacin sentimental, afectiva o de confianza; V. Existan datos que establezcan que
hubo amenazas relacionadas con el hecho delictuoso, acoso o lesiones del sujeto activo en contra de
la vctima; VI. La vctima haya sido incomunicada, cualquiera que sea el tiempo previo a la privacin
de la vida; VII. El cuerpo de la vctima sea expuesto o exhibido en un lugar pblico.220
219 Instituto Nacional de las Mujeres, Mujeres y hombres en Mxico 2013. Violencia contra las mujeres, docu-
mento en lnea disponible en: <http://estadistica.inmujeres.gob.mx/myhpdf/105.pdf>, pgina consultada el 23
de agosto de 2016.
220 Cdigo Penal Federal.
182
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
atender la situacin que se presentaba en Ciudad Jurez sobre los feminicidios, y que en gene-
ral se relacionaba con aspectos de procuracin y administracin de justicia.
Sobre este elemento, y de acuerdo con el documento Una mirada al feminicidio en Mxi-
co,221 en los aos 2009, 2010 y 2011 se presentaron cifras que obligaron a llevar la atencin a
Chihuahua en particular y a este problema en general: ocurrieron 204, 370 y 342 asesinatos de
mujeres en estos aos en dicho estado.
Asimismo, de acuerdo con estadsticas oficiales, en el periodo 2000-2014, se registraron
235 mil defunciones por homicidio, de las cuales 11.2% fueron de mujeres. Una cifra a la que
se debe prestar atencin es aqulla que seala que, en promedio, durante 2013 y 2014 en
Mxico cada da fueron asesinadas siete mujeres.222
Por ello, la tipificacin del feminicidio es en s un avance importante para el reconocimiento
de una situacin por dems delicada: el asesinato de las mujeres por el solo hecho de ser mujeres.
Adems de la tipificacin del feminicidio, tambin se instrument la Alerta de Violencia de
Gnero contra las Mujeres, enfocada a la proteccin de sus derechos humanos, bajo los trminos
de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. La Alerta se declara
cuando en un territorio determinado existe una situacin grave de violencia contra las mujeres.223
221 Observatorio Ciudadano Nacional de Feminicidios, Una mirada al feminicidio en Mxico, enero de 2010 a
junio de 2011, documento en lnea disponible en: <http://observatoriofeminicidiomexico.org.mx/wp-content/
uploads/2013/09/Informe_2010-2011_FINAL.pdf>, pgina consultada el 23 de agosto de 2016.
222 Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Estadstica a propsito del Da Internacional de
hacia las mujeres; son los casos de las senadoras Lucero Saldaa (el 13 de noviembre de 2012 y el 4 de noviem-
bre de 2014), Anglica de la Pea Gmez, Diva Hadamira Gastlum Bajo, Adriana Dvila Fernndez y Martha
Elena Garca Gmez (el 8 de abril de 2015), y de la diputada Mara Candelaria Ochoa valos (el 29 de septiem-
bre de 2015).
183
enccvica 2017-2023
Este tipo de violencia parece incrementarse con la cada vez mayor presencia de las mujeres
en el mbito poltico. De acuerdo con informacin contenida en el Protocolo, en el desarrollo
del proceso electoral 2014-2015, la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electora-
les report un total de 38 casos, concentrados principalmente en ochos estados: Baja Califor-
nia, Chiapas, Estado de Mxico, Guerrero, Morelos, Oaxaca, Sonora y Tabasco.
Como se observa, es un tema que se est planteando de manera reciente, por lo que es ne-
cesario promulgar una legislacin especfica, generar estadsticas, capacitacin y actualizacin,
entre otras actividades necesarias para la atencin de este problema.
De este modo, es indispensable que en la nueva Estrategia Nacional de Cultura Cvica se
contemple el tema de la violencia poltica contra las mujeres, pues se trata de un elemento que
limita su acceso al ejercicio pleno de sus derechos poltico-electorales.
4.3 Conclusiones
An persisten brechas de gnero en los espacios de toma de decisiones en el mbito poltico y
econmico. Se ha evidenciado que en estos espacios permean y se reproducen estereotipos que
influyen en la manera en que hombres y mujeres se relacionan.
En particular, este apartado ha sido til para describir la representacin de las mujeres en
los diversos espacios del poder poltico; lo anterior, para saber si los valores y experiencias de
vida de este sector estn presentes en la toma de decisiones y si en la agenda pblica se incluyen
los temas que le ataen como sector.
Por supuesto que se han hecho avances significativos en el tema. Un ejemplo claro es la le-
gislacin poltico-electoral, donde se plasma el principio de paridad de gnero para la integra-
cin del Congreso de la Unin, los Congresos estatales y la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal. A partir de su implementacin se puede observar un incremento considerable de la
presencia de mujeres en estos espacios. Sin duda este tipo de medidas acortan la brecha exis-
tente, pero no son suficientes. Como este principio no es obligatorio en otros mbitos, se
aprecia una diferencia en los poderes Ejecutivo y Legislativo: slo 11.11% de los integrantes del
gabinete son mujeres, y 18.2, ministras de la Suprema Corte de Justicia. En los otros rdenes
de gobierno la situacin es muy similar.
En el mbito econmico, las diferencias se presentan en el tipo de trabajo que desempean
hombres y mujeres, los puestos que ocupan en cada rea, el nivel salarial, entre otros indicado-
res. A pesar del incremento de las mujeres en el mercado laboral, las condiciones en las que
ellas se desenvuelven no son las mismas que las de los hombres; influyen los estereotipos, las
limitaciones y dificultades que les impone el rol que desempean en el espacio familiar.
De ah que sea indispensable la implementacin de medidas orientadas a eliminar prejui-
cios, evitar la discriminacin y fomentar mayores espacios igualitarios de convivencia entre
hombres y mujeres. La nueva Estrategia Nacional de Cultura Cvica (enccvica) deber ser,
por tanto, ese instrumento que promueva un acceso al espacio pblico de las mujeres en
igualdad de condiciones y oportunidades, al involucrar a los hombres en la construccin de
una cultura cvica democrtica. Si bien es necesario crear un espacio propicio en el que las
mujeres participen, el espacio pblico es de hombres y mujeres, y ambos contribuyen y enri-
quecen sus perspectivas diversas.
184
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
5. Interculturalidad
Durante gran parte de su existencia como nacin independiente, Mxico impuls un mode
lo de construccin nacional basado en la homogeneidad lingstica y cultural: una visin
nica y totalizadora de lo que simblicamente es lo mexicano, as como una forma nica
de entender el desarrollo.226 Esta visin neg su realidad como pas pluricultural en el que
coexisten distintas culturas e identidades, las cuales especialmente los pueblos originarios
se vieron sometidas a una relacin caracterizada por la subordinacin y la discriminacin, la
integracin forzosa y la exclusin.227
Es claro que un proyecto de construccin de cultura cvica y ciudadana democrtica para
nuestro pas debe estar orientado por una visin que no slo suponga el reconocimiento y
respeto a la diversidad representada por las distintas culturas, sino que promueva desde la
igualdad de todas ellas una mejor convivencia. Asumir la interculturalidad como un pro
yecto social implica, por una parte, desmontar las inequidades y asimetras que hist
ricamente se han construido, y por otra, desarrollar marcos de dilogo que conlleven a la
valoracin de la diversidad como fuente de riqueza social y cultural, as como al aprendizaje
y conocimiento mutuos entre quienes somos y nos reconocemos como distintos.228
Este apartado pretende ser un breve diagnstico de dos grupos de poblacin hist
ricamente excluidos: los pueblos indgenas y los migrantes. Ambos vistos como identidades
culturales que, en un contexto de ejercicio deficitario de sus derechos polticos, sociales,
econmicos y culturales, buscan reivindicar su identidad e insertarse en condiciones de
igualdad al desarrollo nacional.
226 Ana Laura Gallardo Gutirrez, Las escuelas multigrado frente la diversidad cultural, tnica y lingstica,
ponencia presentada en la Reunin Nacional Propuesta Educativa Multigrado. Fase extensiva. Mejorar la
enseanza y el aprendizaje, en la Ciudad de Mxico, del 24 al 27 de agosto de 2004, disponible en: <file:///C:/
Users/Ricardo/Downloads/escuelas-multigrado-diversidad.pdf>.
227 Coordinacin General de Educacin Intercultural y Bilinge, Polticas y fundamentos de la educacin inter-
cultural bilinge en Mxico, Mxico, Secretara de Educacin Pblica, 2007, p. 12, disponible en: <http://eib.
sep.gob.mx/isbn/9685927073.pdf>, pgina consultada el 3 de agosto de 2015.
Asimismo, Armando Bartra y Gerardo Otero escriben: La poltica de Estado de Mxico del siglo xix intent
exterminar a los indgenas, estadstica o fsicamente, para construir una homognea nacin-Estado blanca. En
contraste, el Estado posrevolucionario del siglo xx se comprometi en una poltica concertada de integracin,
que asumi el abandono de culturas indgenas en favor de la adopcin de la cultura dominante, mestiza, en Sam
Moyos y Paris Yeros (coords.), Movimientos indgenas campesinos en Mxico: la lucha por la tierra, la autono
ma y la democracia, Recuperando la tierra. El resurgimiento de movimientos rurales en frica, Asia y Amrica
Latina, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 2008, p. 410, disponible en: <http://biblio
teca.clacso.edu.ar/clacso/sur-sur/20100713084250/18BarOt.pdf>, pgina consultada el 4 de agosto de 2015.
228 Ibid., pp. 30-42.
185
enccvica 2017-2023
cionado a estos grupos en una situacin subordinada: ellos son los distintos, quienes no se han
integrado plenamente a la nacin y a la mayora de la poblacin considerada mexicana.229
Una consecuencia de esta visin es unificar a los indgenas en una sola categora obviando
un rasgo fundamental de estos pueblos: su pluralidad y diversidad. Lejos de ser un cuerpo
homogneo, existen alrededor de 67 etnias diferentes en todo el territorio nacional. Adems,
estas poblaciones presentan, en su interior, una pluralidad cultural, social, poltica y religiosa.
El mundo indgena en Mxico es complejo y diverso; con distintas historias, diversos tipos de
relaciones con el mundo occidental y mestizo, y con diferentes proyectos de desarrollo.230
Por razones histricas, polticas y sociales, estos pueblos han padecido situaciones de ex
plotacin, exclusin y discriminacin, lo que en gran medida ha determinado, como veremos
ms adelante, que se encuentren en niveles de desarrollo social y econmico menores en
comparacin con el resto de la poblacin mexicana.
De acuerdo con la Encuesta Intercensal 2015,231 existen 12 025 947 habitantes de origen ind
gena en el pas, lo cual representa 10.1% de la poblacin total (119530753). De ellos, 48.6%
(5879468) son hombres, y 51.4% (6146479), mujeres.232
Como se observa en la grfica 5.1, la mayora de la poblacin indgena es joven, tanto
hombres como mujeres, pues est concentrada en los rangos de 10 a 24 aos.
229 Fernando Navarrete Linares, Los pueblos indgenas del Mxico contemporneo, Mxico, Comisin Nacional para
el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, 2008, p. 8, disponible en: <http://www.cdi.gob.mx/dmdocuments/mo
nografia_nacional_pueblos_indigenas_mexico.pdf>, pgina consultada el 3 de agosto de 2015.
230 Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Programa Especial de los Pueblos Indgenas
rrollo de los Pueblos Indgenas, derivados de su metodologa para la cuantificacin de la poblacin indgena: Esta
metodologa [] tiene como base la identificacin del hogar indgena, el cual se define como aquel donde el jefe(a)
del hogar, su cnyuge o algunos de los ascendentes (madre o padre, madrastra o padrastro, abuelo(a), bisabuelo(a),
tatarabuelo(a), suegro(a)) declararon ser hablantes de una lengua indgena. Todos los integrantes de este hogar se
contabilizan como poblacin indgena aun cuando hayan manifestado no hablar lengua indgena. A este volumen
de poblacin se adicionan aquellas personas que declararon hablar alguna lengua indgena y que no forman parte de
estos hogares, Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Fichas de informacin, op. cit., p. 4.
Por otra parte, slo se toman en cuenta los datos de poblacin de Hogares indgenas y se excluy aquellos
denominados Indgenas por autoadscripcin.
233 Ibid., p.11
186
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Grfica 5.1Estructura por rangos de edad y sexo de la poblacin indgena (hogares indgenas)
85 y ms Hombres
80 a 84
Mujeres
75 a 79
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29
20 a 24
15 a 19
10 a 14
5a9
0a4
Fuente: Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, 2016, p. 10.
Tabla 5.1Entidades con porcentaje de poblacin indgena por encima del promedio nacional
Yucatn 50.18
Oaxaca 43.72
Chiapas 32.70
Campeche 22.15
Fuente: Alejandro
Hidalgo 21.20 Natal y Manuel
Lara, El reto de la
Guerrero 19.29 construccin de
opinin pblica, en
Alejandro Natal y
Puebla 17.75 Oniel Daz (coords.),
Observatorios
Ciudadanos. Nuevas
San Luis Potos 13.63 formas de
participacin de la
Veracruz 13.58 sociedad, Mxico,
uam, Lerma-Gernika,
2014, pp. 112.
187
enccvica 2017-2023
En Mxico, de un total de 2457 municipios, 623 de stos son indgenas; es decir, 40% o ms
de su poblacin pertenece a algunos de los pueblos originarios del pas. A ellos se agregan 251
municipios cuya presencia indgena es menor de 40%, pero con al menos 5000 habitantes
indgenas. La mayora de los municipios indgenas se concentran en los estados de Oaxaca,
Yucatn, Puebla, Chiapas, Veracruz, Guerrero e Hidalgo.
Respecto a su distribucin por tamao de localidad, la poblacin indgena reside principal
mente en localidades con menos de 2500 habitantes, en las cuales viven 61 de cada 100 ind
genas. En cambio, slo 20 viven en localidades de 2 500 a 14999 habitantes, y 19 en localidades
de 15000 y ms habitantes. De acuerdo con el inegi, esta situacin puede explicarse por la
presencia originaria de poblacin indgena en las ciudades y la migracin de indgenas de lo
calidades pequeas a otras de mayor tamao.234
El pueblo nhuatl es el de mayor peso demogrfico entre los indgenas del pas, ya que est
conformado por 2886105 personas, que representan 24% de la poblacin originaria de Mxico.
Quienes les siguen en mayor importancia demogrfica son los mayas, con 13.7%; mixtecos, con
6.8%; zapotecos, con 6.8%; tzeltales, con 5.7%; otomes, con 5.5%; tzotziles, con 5.1%; totonacos,
con 3.6%; mazahuas, con 3%; mazatecos, con 3%; choles, con 2.7%, y huastecos, con 2.1%.
Otros, 10
No especificado, 2
Mixe, 1.60 Nhuatl, 24
Tlapaneco, 1.50
Chinanteco, 1.80
Mazahua, 3
Tarasco, 1.80
Huasteco, 2.10
Mazateco, 3
Ch'ol, 2.70
Totonaco, 3.60
Maya, 13
Otom, 5.50
Fuente: Comisin
Nacional para
el Desarrollo de
los Pueblos Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Principales resultados de la Encuesta Intercensal
234 Instituto
Indgenas, 2016. 2015. Estados Unidos Mexicanos, Mxico, inegi, 2015, p. 61, disponible en lnea en: <http://www3.inegi.org.
mx/sistemas/biblioteca/ficha.aspx?upc=702825078966>, pgina consultada el 5 de agosto de 2015.
188
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Educacin
Se considera que un total de 1 460 294 indgenas de 15 aos o ms son analfabetas. Esto quiere
decir que del total de la poblacin analfabeta del pas (4 749 057), casi una tercera parte (30.7%)
son indgenas, lo que a su vez representa 17.8% de la poblacin indgena de este grupo etario.235
La poblacin indgena presenta los niveles de escolaridad ms bajos que el resto de los ha
bitantes en todos los rangos de edad.236 Aunque entre la poblacin ms joven, de 15 a 24 aos,
esta brecha se ha ido cerrando.
Por otra parte, la tasa de inasistencia escolar ha sido claramente superior en la poblacin indge
na en los rangos de edad comprendidos entre los 3 a 24 aos. Esta diferencia se va incremen
tando conforme avanza el nivel de escolaridad.237
De acuerdo con el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee), en Mxico
existen 11 956 escuelas indgenas y comunitarias indgenas de nivel preescolar y 11 619 de
primaria, las cuales atienden a 426 691 y 866 325 alumnos, respectivamente. Sin embargo, segn
esta misma institucin,
el sistema educativo an no puede garantizar que los docentes de escuelas indgenas hablen la lengua
materna de los nios que atienden. De acuerdo con la estadstica educativa, al inicio del ciclo 2012-
2013, en 9.3% y 7.3% de las escuelas preescolares y primarias indgenas los docentes no hablan la
lengua de la comunidad. El problema se agrava en entidades como Chiapas, donde 19.9% de las es
cuelas de preescolar y 12.9% de las escuelas primarias no tienen profesores que hablen la lengua de
origen de la comunidad.238.
235 Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Fichas de informacin, op. cit., p. 6.
236 Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, En qu medida el sistema educativo cubre la necesidad
social de educacin?, Mxico, 2012, p. iv, disponible en: <http://www.inee.edu.mx/tei/file//usr/local/tei/
repositorio/contenido/2013/PanoramaEducativoDeMexico/CS/CS04/2013_CS04__a.pdf?index=main>, pgina
consultada el 6 de agosto de 2015.
237 Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, CS03 Anexo Cul es la asistencia de la poblacin infantil
y juvenil a la educacin bsica y media superior?, Mxico, inee, 2012, p. iv, disponible en: <http://www.inee.
edu.mx/tei/file//usr/local/tei/repositorio/contenido/2013/PanoramaEducativoDeMexico/CS/CS03/2013_
CS03__cA.pdf?index=main>, pgina consultada el 6 de agosto de 2015.
238 Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Breve panorama educativo de la poblacin indgena,
189
enccvica 2017-2023
Grfica 5.3Escolaridad media de la poblacin segn tipo de hogar, informacin de 2012 (promedio de aos)
Hogar indgena
Hogar no indgena
10.2 10.5
8.9
7.9 7.3
3.4
Grfica 5.4Escolaridad media de la poblacin segn tipo de hogar, informacin de 2012 (promedio de aos)
3a5 6 a 11 12 a 14 15 a 17 18 a 24
Poblacin total
Indgena
No indgena
Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, CS03 Anexo Cul es la asistencia de la poblacin infantil?
190
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
A lo anterior hay que agregar que muchos nios y nias de hogares indgenas asisten a es
cuelas generales, en las cuales no se les brinda educacin en su lengua materna.
Por otra parte, casi todas las escuelas indgenas estn ubicadas en zonas de alta margina
cin, por lo que tienen importantes carencias de recursos humanos y materiales adecuados.
Por ejemplo, slo 30% de las escuelas primarias indgenas cuentan con al menos una compu
tadora con acceso a internet para uso educativo, mientras que las escuelas generales que
cuentan con este equipo representan 59% del total.239
Adems de las desigualdades objetivas y materiales, se suman factores de ndole cultural
que dificultan la plena integracin de nios y jvenes indgenas al espacio escolar y, en ltima
instancia, los excluye. As, en el sistema educativo prevalecen prcticas discriminatorias en las
escuelas, estigmas, castigos y maltratos, as como enfoques pedaggicos y mtodos de ense
anza que resultan inapropiados para la realidad sociocultural y lingstica de esta poblacin.
Asimismo, factores como la poca valoracin que algunos padres de familias indgenas tienen
hacia la educacin, sobre todo a niveles superiores, y los comportamientos hostiles de los
compaeros inciden de manera importante en la desercin escolar de esta poblacin.240
Por otra parte, un estudio realizado por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y
el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social acerca de jvenes
indgenas concluye que si bien stos perciben la importancia de asistir a la escuela para su
formacin acadmica y futuro profesional, al mismo tiempo sta resulta un espacio ajeno y
distante en su vida, el cual no cumple con su papel socializador, de interaccin entre pares
y con adultos, formador de identidades, moldeador de comportamientos, estructurador de la
vida cotidiana, entre otros; un espacio que no marca el destino ni los proyectos de vida de
este sector.241
La poblacin indgena tiene menor acceso a servicios bsicos y bienes materiales que el pro
medio de la poblacin del pas.
De acuerdo con las estimaciones de pobreza del Consejo Nacional de Evaluacin de la Po
ltica de Desarrollo Social (Coneval) de 2012, el porcentaje de poblacin hablante de lengua
indgena en condiciones de pobreza era mucho mayor que la poblacin que no habla alguna
de estas lenguas (76.8 frente a 43%), y el de la poblacin indgena en pobreza extrema era casi
cinco veces mayor (38 frente a 7.9%). De acuerdo con sus estimados, la mitad de la poblacin
hablante de lengua indgena tena ingresos inferiores al costo de la canasta bsica alimentaria,
en contraste con 17.9% de la poblacin no hablante en la misma condicin.242
239 Idem.
240 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Buenas prcticas sobre educacin indgena, Mxico, unicef
(Coleccin Buenas Prcticas), 2014, pp. 15-16, disponible en: <http://www.unicef.org/mexico/spanish/BP_
Educacion_Indigena.pdf>, pgina consultada el 6 de agosto de 2015.
241 Fondo de las Naciones Unidad para la Infancia-Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa
Social, Voces de jvenes indgenas. Adolescencias, etnicidades y ciudadanas en Mxico, Mxico, unicef-ciesas,
2011, p. 191, disponible en: <http://www.unicef.org/mexico/spanish/mx_Voces_de_los_jovenes_indigenas.pdf>,
pgina consultada el 8 de agosto de 2015.
242 Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, La pobreza en la poblacin indgena de
Mxico 2012, Mxico, Coneval, 2014, pp. 12-13, disponible en: <http://www.coneval.org.mx/Informes/Coordi
nacion/INFORMES_Y_PUBLICACIONES_PDF/POBREZA_POBLACION_INDIGENA_2012.pdf>, pgina
consultada el 8 de agosto de 2015.
191
enccvica 2017-2023
Tabla 5.2Factores que inciden en la desercin escolar de la poblacin indgena, por nivel educativo
NIVEL
FACTORES
EDUCATIVO
Media Desmotivacin de las y los adolescentes para continuar con sus estudios
superior Problemas de salud
Los padres declararon que la educacin media superior no es importante
Comportamientos hostiles de los compaeros
Problemas familiares
Fuente: Fondo de Adems, existen comportamientos de ndole cultural que se convierten en factores que
las Naciones Unidas condicionan el acceso a bienes y servicios. Por ejemplo, en el sector salud se han hecho mltiples
para la Infancia,
Buenas prcticas sealamientos respecto del trato indiferente, deshumanizado, despersonalizado y discriminato
sobre educacin rio que recibe la poblacin indgena cuando acude a solicitar atencin mdica. A los pacientes
indgena
y sus familiares no se les escucha ni se toman en cuenta sus opiniones con respecto a lo que
esperan de los servicios mdicos. De igual forma, es comn que reciban maltrato y regaos ante
sus creencias y prcticas acerca de la salud y la enfermedad. Muchos profesionales de la salud
desconocen y menosprecian la cosmovisin indgena y el uso de la medicina tradicional.243
243 Jos Alejandro Almaguer Gonzlez et al., Interculturalidad en salud. Experiencias y aportes para el fortalecimien-
to de los servicios de salud, Biblioteca Mexicana del Conocimiento, Mxico, Secretara de Salud, 2014, pp. 22-24,
disponible en: <http://www.dgplades.salud.gob.mx/Contenidos/Documentos/MedicinaTradicional/Intercul
turalidadSalud.pdf>, pgina consultada el 8 de agosto de 2015.
192
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
DISPONIBILIDAD DISPONIBILIDAD
SERVICIO O BIEN
POBLACIN NACIONAL POBLACIN INDGENA
193
enccvica 2017-2023
Por otra parte, la prctica de la justicia en las regiones indgenas contina caracterizndose por
la impunidad, la discriminacin y la indefensin legal de sus pobladores, como consecuencia
de la escasa preparacin y comprensin de los funcionarios acerca de la exigencia constitucio
nal del reconocimiento de las diferencias culturales cuando se trata de impartir justicia entre
los indgenas.249
En relacin con el acceso a la justicia, la propia Comisin Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indgenas reconoce:
La poblacin indgena enfrenta serios obstculos para acceder a la jurisdiccin del Estado. Existen
prcticas de exclusin y discriminacin en los mbitos de la justicia penal, agraria, laboral, civil y
mercantil, entre otros. Es comn que los indgenas que acuden a demandar la justicia del Estado no
conozcan sus derechos, normas y procedimientos y vean desestimadas sus denuncias o demandas
por la incapacidad de expresarse correctamente, comparezcan, sean interrogados, o notificados por
autoridades administrativas o jurisdiccionales sin el auxilio de traductores o intrpretes, o bien,
cuenten con traductores habilitados por el juzgador pero sin conocimientos jurdicos, entre otros
factores [] En general, las instituciones encargadas de procurar, impartir y administrar justicia no
cuentan con las capacidades institucionales necesarias para hacer efectivos los derechos de la pobla
cin indgena. Ninguna instancia pblica tiene la atribucin legal expresa ni las capacidades institu
cionales para garantizar a los indgenas el ejercicio de su derecho a contar con traductor o intrprete
en todas las etapas procesales de los juicios o procedimientos en que ellos sean parte.250.
25-26.
194
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Despus de dcadas de ser negadas e ignoradas por el Estado mexicano, a partir de la dcada
de 1990, como resultado de las movilizaciones indgenas y de los compromisos adquiridos por
nuestro pas con los organismos internacionales, se inici el proceso de reconocimiento legal
de las prcticas comunitarias y los sistemas normativos de gobierno que tradicionalmente han
regulado la vida interna de las comunidades indgenas.251 Por medio de estas normas, que son
parte de la identidad de las comunidades, los grupos indgenas designan a sus autoridades
comunitarias.252
El derecho electoral indgena las normas y los procedimientos electorales utilizados por
las comunidades es un elemento sumamente importante para la autoafirmacin y reconoci
miento a la autonoma de las mismas, y el cual forma parte fundamental de sus sistemas de
organizacin poltico-social.253
Sin embargo, como vimos en el apartado anterior, el proceso de armonizacin de las consti
tuciones y leyes de los estados con las disposiciones federales ha sido lento, y en muchos casos
esto no ha significado realmente el reconocimiento de los sistemas normativos indgenas.254
Oaxaca es la nica entidad federativa donde el Derecho Electoral Indgena se reconoce expresamen
te en la constitucin y las leyes electorales del estado al referirse a los gobiernos municipales. Actual
mente, y a partir del caso Chern, tambin hay una breve mencin a dichos ordenamientos jurdicos
en el cdigo electoral local de Michoacn. En las otras entidades federativas, generalmente la aplica
cin del Derecho Electoral Indgena se da en el nivel comunitario, lo que comnmente no corres
ponde a la categora administrativa del municipio, y no hay un reconocimiento expreso a dichos
sistemas electorales o las normas que los rigen. Incluso, hay casos importantes donde hay muy poca
relacin con la figura del municipio, como el caso del pueblo Yoeme, y el Derecho Electoral Indgena
se aplica dentro del territorio de la referida tribu con base en la territorialidad propia, sin mencin
alguna en las leyes locales vigentes.255
Adems, existe una serie de factores que obstaculizan hacer compatibles los sistemas normativos
indgenas con la eleccin de distintos mbitos de autoridad constitucionalmente reconocidos:
Entre estas dificultades se encuentra el hecho de que no toda la poblacin indgena del pas habita
en sus comunidades originales, fundamentalmente como consecuencia de los flujos migratorios a
los que ha tenido que enfrentarse. Por otra parte, la comunidad y el municipio no coinciden geogr
ficamente y en ocasiones pueden existir diferencias entre comunidades del mismo municipio en
cuanto a su composicin tnica, sus prcticas religiosas y su organizacin poltica. Adems, dada la
estructura del pacto federal, en Mxico rigen distintos ordenamientos jurdicos para cada estado de
251 Martha Singer Sochet, Justicia electoral. Mxico, participacin y representacin indgena, Mxico, Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federacin, serie Temas Selectos de Justicia Electoral, nm. 38, 2013, p. 16, disponible en:
<http://www.trife.gob.mx/sites/default/files/38_justicia.pdf>, pgina consultada el 8 de agosto de 2015.
252 Ibid., p. 17.
253 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Gua de actuacin para juzgadores en materia de derecho
195
enccvica 2017-2023
Adems, en muchos casos la divisin poltica de los estados de la Federacin fragmenta de manera
artificial las comunidades indgenas, quedando muchas de ellas en minoras dentro de las delimita
ciones municipales, lo que dificulta la traduccin de su participacin en representacin poltica.257
Si bien el tema de la representacin de los pueblos indgenas en el Congreso de la Unin no
es nuevo, s lo es el enfoque multiculturalista desde el cual se est promoviendo actualmente.258
Al respecto se han realizado avances notables, como el hecho de que, a partir de los aos 2003-
2004, el Instituto Federal Electoral integr, por primera vez, criterios tnico-lingsticos en la
nueva delimitacin de los 300 distritos uninominales, lo que en s mismo propici un incremen
to de los legisladores de origen indgena en el Congreso de la Unin.259 A partir de ese momento,
la distribucin territorial de las comunidades indgenas se ha establecido como un criterio para
la conformacin de los distritos electorales. La ltima expresin de esta poltica es el Protocolo
para la Consulta a Pueblos y Comunidades Indgenas en materia de Distritacin Electoral, apro
bado por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral el 26 de febrero de 2016. Este docu
mento establece los procedimientos para que las autoridades administrativas electorales consulten
a las instituciones representativas de los pueblos y comunidades indgenas en las entidades federati
vas, definidas con ese carcter de acuerdo con la informacin ms actualizada de la Comisin Na
cional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas y otras instancias especializadas, para que emitan
su opinin sobre la forma como podran quedar agrupados los municipios en donde se ubican sus
pueblos y comunidades dentro de los Distritos Electorales generados por la autoridad electoral, as
como consultarles acerca de una propuesta inicial de cabeceras distritales.260
Si bien medidas como sta, as como el inters de los actores pblicos al menos discursivamen
te en apoyar la representacin de los pueblos indgenas aument en trminos de nmero de
legisladores indgenas,261 lo cierto es que esta representacin descriptiva no se ha traducido en
una representacin de mejor calidad, ms justa, legtima y efectiva de los intereses de esa minora.
El verdadero problema no consiste en incrementar el nmero de legisladores indgenas,
sino en incentivar la eleccin de representantes democrticos dotados de legitimidad y de la
capacidad de incidir efectivamente en la agenda legislativa, en la formulacin y control de las
polticas pblicas.262
Otro problema para lograr una representacin efectiva de las comunidades indgenas en los
rganos legislativos reside en la diversidad, pluralidad y fragmentacin extrema de estas co
munidades, particularmente en su dimensin poltica y organizativa. De ah que los efectos de
la discriminacin positiva hayan sido limitados.263
256 Martha Singer Sochet, Justicia electoral. Mxico, op. cit., p. 18.
257 Idem.
258 Willibald Sonnleitner, La representacin legislativa de los indgenas en Mxico. De la representatividad descriptiva a
una representacin de mejor calidad, Mxico, tepjf, Serie Temas Selectos de Derecho Electoral, 2013, p. 18.
259 Ibid., p. 30.
260 Instituto Nacional Electoral, Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se aprue
ba el Protocolo para la Consulta a Pueblos y Comunidades Indgenas en Materia de Distritacin Electoral, ine,
Mxico, 2016, disponible en: <http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/recursos/IFE-v2/DS/DS-Gaceta
sElectorales_INE/2016/Gaceta-011/PDF5.pdf>, pgina consultada el 17 de septiembre de 2016.
261 De acuerdo con el trabajo de Sonnleitner, el cual abarca las elecciones federales de 2003 a 2009.
262 Ibid., p. 94.
263 Ibid., p. 95.
196
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Un factor relevante que puede dificultar o facilitar el dilogo intercultural con los pueblos
originarios, su eventual reconocimiento y la instrumentacin de los cambios estructurales
necesarios para su integracin y el acceso pleno a sus derechos lo constituyen los conocimien
tos y las percepciones que la poblacin en su conjunto especialmente quienes no son indge
nas tienen sobre estos pueblos, sus condiciones y sus demandas. En esta seccin se presentan
de manera selectiva algunos datos que pueden servir de referencia sobre este punto.
De acuerdo con la investigacin Ser indgena en Mxico. Races y derechos. Encuesta Nacional
de Indgenas, llevada a cabo por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (unam), las
personas suelen asociar la identidad indgena con el origen de los padres (ambos), la lengua y
la pertenencia a una comunidad originaria.264
Si una persona habla la lengua indgena, es indgena 69.3 27.3 2.5 1.0
o no es indgena?
Si los paps son indgenas, y el hijo no habla la lengua 70.7 23.5 4.9 .9
de los padres, es indgena o no es indgena?
Si sigue las costumbres indgenas pero no habla 68.6 26.8 3.6 1.1
la lengua, es indgena o no es indgena?
Fuente: Natividad
Gutirrez y Luz
Mara Valds,
264 Natividad Gutirrez y Luz Mara Valds, Ser indgena en Mxico. Races y derechos. Encuesta Nacional de Indgenas, Ser indgena
Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, unam (coleccin Los Mexicanos Vistos por S Mismos), 2015, dis en Mxico, op. cit.
ponible en: <http://www.losmexicanos.unam.mx/indigenas/>, pgina consultada el 8 de agosto de 2015.
197
enccvica 2017-2023
De los entrevistados, 40.3% estuvo de acuerdo en que el principal problema que enfrentan los
indgenas en el pas es su condicin de poblacin pobre270 y marginada.271
Una mayora (44.7%) atribuy la pobreza de los indgenas a la falta de accin del Estado.
Sin embargo, 30.4% respondi que esta condicin se debe a su aislamiento geogrfico, y 10.8%,
a que son flojos o no se esfuerzan lo suficiente.272
De los entrevistados, 54.6% opin que las costumbres propias de los pueblos indgenas son
un obstculo para su desarrollo.
De los encuestados, 50.4% consider que en Mxico a los indgenas se les respetan su cultura
y sus costumbres, frente a 45.6% que cree que no es as.273
Una mayora (59.4%) opin que los pueblos indgenas tienen derecho a elegir a sus gober
nantes de acuerdo con su propias formas de organizacin y gobierno.274
La mayora de los entrevistados (66.6%) estuvo de acuerdo en que los nios indgenas reci
ban educacin en su lengua materna, as como en espaol.275
La mayora de los entrevistados coincidi en que a los indgenas se les debe ofrecer un
traductor para tener acceso a los servicios pblicos. Sin embargo, un importante 33.7% opin
que los indgenas estn obligados a saber espaol para acceder a tales servicios.276
198
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Grfica 5.5 Tipo de trabajo con el que se identifica al hombre indgena (porcentaje)
NS, .3 NC, .9
Otro (esp.), 7.3
Construccin, 38.7
Campesino, 45.9
Cargador, 18.5
Vendedor
ambulante, 54.5
Msicos
ambulantes, 16.9
Fuente: Natividad Gutirrez y Luz Mara Valds, Ser indgena en Mxico, op. cit.
Grfica 5.6 Tipo de trabajo con el que se identifica a la mujer indgena (porcentaje)
NS, .4
Msicos
ambulantes,
12.6
Vendedor
ambulante, 56.1
Fuente: Natividad Gutirrez y Luz Mara Valds, Ser indgena en Mxico, op. cit.
199
enccvica 2017-2023
Grfica 5.7 Cul considera que es el principal problema de los indgenas? (porcentaje)
Ninguno, .2
Falta de organizacin
propia, .9
Abusos, 2.7
Marginalidad
Marg
y pobreza,
pob 40.3
Falta de
educacin, 10.2
Baja autoestima,
autoestima 3 2
3.2
Fuente: Natividad Gutirrez y Luz Mara Valds, Ser indgena en Mxico, op. cit.
Grfica 5.8 A qu cree usted que se deba que la mayora de los indgenas en Mxico sean pobres?
(porcentaje)
NS, 2.4
NC, .9
Otra (esp.), 3.5
A la falta de
organizacin, 7.4
A que no se
esfuerzan lo
suficiente, 3.1
A que el
go
gobierno no
hace nada, 44.7
ven
A que viven
en lugaress
alejados, 30.4
A que son fl j 7
flojos, 7
7.7
Fuente: Natividad Gutirrez y Luz Mara Valds, Ser indgena en Mxico, op. cit.
200
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Grfica 5.9Cree usted que las costumbres de los indgenas son un obstculo o no para el progreso
de las regiones donde habitan? (porcentaje)
NC, 1.3
NS, 3.7
S, 30.2
30
No, 40.4
4
S, en part
parte (esp.)
24.4
24
Fuente: Natividad Gutirrez y Luz Mara Valds, Ser indgena en Mxico, op. cit.
Grfica 5.10Usted considera o no que a los indgenas se les respetan su cultura y sus costumbres?
(porcentaje)
NC, .9
NS, 3.2
Fuente: Natividad Gutirrez y Luz Mara Valds, Ser indgena en Mxico, op. cit.
201
enccvica 2017-2023
Grfica 5.11 Cul de las siguientes opciones refleja mejor su postura? (porcentaje)
NS 2.7
2.
2 7
NC 1.6
Fuente: Natividad Gutirrez y Luz Mara Valds, Ser indgena en Mxico, op. cit.
Grfica 5.12Cul de las siguientes opciones le parece ms adecuada respecto de la lengua en la que
se imparte la educacin a nios y nias indgenas? (porcentaje)
ge
La educacin debe ser bilinge
66.6
66.6
ol)
(lengua indgena-espaol)
ol
La educacin debe ser slo en espaol 1.7
NS 21
2.
2.1
NC 1.1
Fuente: Natividad Gutirrez y Luz Mara Valds, Ser indgena en Mxico, op. cit.
202
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Grfica 5.13 Algunas personas sealan que los indgenas deben hablar espaol para
tener acceso a los servicios pblicos; otras personas piensan que se debe
ofrecer traduccin para que tengan acceso en su propia lengua. Usted con
cul opcin est ms de acuerdo? (porcentaje)
NS 2.4
NC 11.5
.5
277 Maritza Caicedo y Agustn Morales, Imaginarios de la migracin internacional en Mxico. Una mirada a los que
se van y a los que llegan. Encuesta Nacional de Migracin, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, unam
(coleccin Los Mexicanos Vistos por S Mismos), 2015, p. 40.
278 Ibid., p. 36.
279 Ibid., p. 37.
280 Nstor Garca Canclini, Diferentes, desiguales y desconectados. Mapas de la interculturalidad, Mxico, Gedisa,
2004, p. 14.
203
enccvica 2017-2023
281 Ibid., p. 8.
282 Ibid., p. 14.
283 Agustn Escobar L., Frank D. Bean y Sidney Weintraub, La dinmica de la emigracin mexicana, Mxico, Centro
<http://www.gob.mx/conapo/documentos/notas-interesantes-de-la-migracion-interna-en-mexico-infografias>,
pgina consultada el 9 de agosto de 2016.
286 Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Estadsticas a propsito del Da Internacional del
Migrante, boletn de prensa, 16 de diciembre de 2015, Mxico, 2016, p. 2, disponible en: <http://www.inegi.org.
mx/saladeprensa/aproposito/2015/migrante0.pdf>, pgina consultada el 9 de agosto de 2015.
287 Idem.
288 Ibid., p. 3.
289 Ibid., p. 4.
204
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
No sabe, 0.5
Otra causa,
12.7 Buscar trabajo,
17
Por inseguridad
pblica o
violencia, 6.4
Estudiar, 7.5
Cambi de
trabajo, 10.4
Reunirse con la
familia, 45.5
La Encuesta Nacional de Dinmica Demogrfica 2014 seala que entre agosto de 2009 y sep
tiembre de 2014 emigraron 719 mil personas. Estados Unidos (86.3%), Canad (2.2%) y Espa
a (2.1%) fueron los principales destinos de quienes decidieron emigrar. Guanajuato,
Michoacn, Estado de Mxico y Jalisco fueron las entidades de mayor expulsin, pues juntos
acumularon 31% del total de emigrantes internacionales.290
En cuanto al perfil del migrante internacional en Mxico, alrededor de 75% fueron hom
bres, la mitad de la poblacin migrante (47.8%) tena entre 15 y 29 aos cuando se fue; sin
embargo, en los varones fue casi igual el porcentaje de 15 a 29 aos (47.1%) que de 30 a 59 aos
(45.9%); mientras que en el caso de las mujeres, 50 de cada 100 se fueron del pas entre los 15
a 29 aos; 33, de los 30 a 50 aos, y nueve entre 1 y 14 aos.291
Entre los motivos expresados para emigrar al extranjero el ms mencionado fue trabajar o
buscar trabajo (67.8%), seguidos por reunirse con su familia (14.4%) y estudiar (12.4%). El
motivo del viaje fue distinto entre hombres y mujeres: trabajar o buscar trabajo hizo que 8 de
cada 10 hombres salieran del pas; mientras que reunirse con la familia (34.1%), buscar traba
jo o trabajar (30.6%) y estudiar (24.8%) resultaron los motivos de 9 de cada 10 mujeres.292
290 Ibid., p. 5.
291 Idem.
292 Ibid., p. 6.
205
enccvica 2017-2023
Regularizacin
migratoria, 0.8
Otro motivo, 3.5
Reunirse con la
familia, 14.4
Estudiar, 12.4
Buscar trabajo o
trabajar, 67.8
Fuente: Instituto Por otra parte, la Encuesta sobre Migracin en la Frontera Norte de Mxico 2011, respecto de
Nacional de los migrantes nacidos en Mxico, provenientes del sur y cuyo destino final era Estados Unidos
Estadstica y
Geografa, 2014, o alguna de las ciudades fronterizas del norte del pas, arroj los siguientes resultados:293
Enadis 2014.
Seis de cada diez migrantes del flujo total tena como lugar de destino alguna ciudad
de la frontera norte de Mxico (62%), mientras que el restante 38% se diriga a Estados
Unidos.
Este flujo estaba compuesto mayormente por hombres (68%). La proporcin de stos
fue mayor en el grupo que se diriga a Estados Unidos (73%) que el que iba a la
frontera norte (65%). En el flujo de mujeres fue mayor la proporcin que se diriga a
la frontera norte (35%) que la que su destino era Estados Unidos (27%).
Se trat de un flujo de gente joven, en el que seis de cada diez integrantes (63%) se
ubicaron entre los 15 y 39 aos. ste fue un rasgo propio de la poblacin masculina
293 Secretara de Gobernacin-Instituto Nacional de Migracin, Encuesta sobre Migracin en la Frontera Norte de
Mxico 2011, Mxico, Segob, 2013, disponible en: <http://www.colef.mx/emif/resultados/publicaciones/publi
cacionesnte/pubnte/EMIF%20NORTE%202011.pdf>, pgina consultada el 9 de septiembre de 2015.
206
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
que particip en esta migracin (74% tena entre 15 y 39 aos). Por el contrario, las
mujeres presentaron una edad mucho mayor, pues 49% tena 50 aos o ms.
En cuanto al nivel de escolaridad por sexo, se observ que 67% de los hombres curs
al menos un grado de secundaria, cifra mayor al 52% para el caso de las mujeres.
Cuando el destino es la frontera norte, la proporcin de hombres con algn grado de
licenciatura o ms fue superior al de las mujeres (20 contra 12%, respectivamente). En
contraste, cuando el destino es Estados Unidos, es mayor la proporcin de mujeres
con este mismo nivel de escolaridad que el de los hombres (13 y 5%, respectivamente).
Entre quienes tenan trabajo en su lugar de residencia, antes de iniciar su viaje la
mayor proporcin se empleaba en actividades agropecuarias (35%). En cuanto a la
remuneracin salarial, 47% de los integrantes del flujo perciba hasta dos salarios
mnimos por su trabajo.
Aproximadamente 36% de los integrantes del flujo total provena de Jalisco, Michoa
cn, Tamaulipas y Veracruz.
Ms de la mitad de los migrantes que se dirigan a Estados Unidos tena como desti
no final los estados de California (48%) y Texas (9%); en tanto que 19% no tena
definido un lugar en particular de destino.
Tres cuartas partes del grupo que planeaba cruzar a Estados Unidos declar que no
tena experiencia migratoria previa a ese pas.
294 Alberto Valencia Rojas, Dnde estn y cuntos son, en Inmigracin y diversidad cultural. Los mexicanos que
nos dio el mundo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, s/f, disponible en lnea: <http://www.
nacionmulticultural.unam.mx/inmigracionydiversidadcultural/colectividades-en-mexico/donde-estan-y-
cuantos-son/>, pgina consultada el 9 de agosto de 2015.
207
enccvica 2017-2023
739 918
129 763
Las reas rurales del pas tienen serias carencias de infraestructura bsica y de opciones de
ingresos remunerados, por lo que muchas personas que viven en estas zonas optan por migrar
en busca de oportunidades. La migracin interna de la poblacin rural comprende principal
mente a jornaleros agrcolas, los cuales se trasladan de sus lugares de origen durante las pocas
de siembra y cosecha.295. En general, los jornaleros agrcolas son contratados tanto en mbitos
cercanos a sus localidades como en regiones remotas ubicadas en zonas de mayor desarrollo
agropecuario y conectividad con mercados nacionales e internacionales.296.
De acuerdo con la Secretara de Desarrollo Social, en el pas existe un total de 2 040 414 tra
bajadores jornaleros agrcolas, de los cuales 372 015, es decir, 18%, son migrantes.297 La Encuesta
Nacional de Jornaleros Agrcolas 2009 seala que 51% de los jornaleros que migraron lo hicieron
con su familia.298 Si se contabiliza a los jornaleros migrantes y a los integrantes de sus familias (los
que suelen viajar con ellos), se tiene a una poblacin de alrededor de 892 089 personas.
En su mayora, los jornaleros migrantes provenan de municipios con un nivel de margina
cin muy alto y alto, el cual es superior al de la poblacin jornalera local, y se concentran
principalmente en los cultivos de tomate rojo, chile, meln y manzana, que se ubican en el
norte y occidente del pas (Baja California, Coahuila, Colima, Chihuahua, Durango, Nayarit,
Sonora y Sinaloa), donde se emple 51.7% de los jornaleros migrantes.299
295 Secretara de Desarrollo Social, Pobreza, migracin y capacidades bsicas en la poblacin jornalera agrcola de
Mxico. Resultados de la Encuesta Nacional de Jornaleros Agrcolas 2009, Mxico, Sedesol, 2011, p. 26, disponible
en: <http://www.academia.edu/3688161/Pobreza_migraci%C3%B3n_y_capacidades_b%C3%A1sicas_en_la_
poblaci%C3%B3n_jornalera_agr%C3%ADcola_en_M%C3%A9xico>, pgina consultada el 9 de agosto de 2015.
296 Ibid., p. 27.
297 Secretara de Desarrollo Social, Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas (PAJA). Nota de actualizacin de
poblacin potencial y objetivo, Mxico, Sedesol, 2011, p. 13, disponible en: <http://www.sedesol.gob.mx/work/
models/SEDESOL/Sedesol/sppe/dgap/notas/N_PAJA_2011.pdf>, pgina consultada el 10 de agosto de 2015.
298 Secretara de Desarrollo Social, Pobreza, migracin, op. cit., p. 30.
299 Ibid., p. 27.
208
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Esto refuerza la percepcin de que el fenmeno migratorio laboral agrcola tiene un carcter indge
na. Si observamos esta condicin con el conjunto de indicadores relativos al nivel de precariedad y
pobreza, podemos entender a la migracin temporal como una estrategia de sobrevivencia de la
poblacin que reside en comunidades altamente marginadas, con pocas alternativas reales de diver
sificacin de ingresos, las cuales representan en un alto porcentaje a las regiones indgenas.301
En general, los jornaleros agrcolas migrantes tienen altos niveles de pobreza multidimensio
nal (el porcentaje de esta poblacin por debajo de la lnea de bienestar econmico con 3 o ms ca
rencias de acuerdo con la metodologa del es del 70.8%) superiores a los de la poblacin jornalera
no migrante (61.7%).302
5.3 Conclusiones
Los pueblos indgenas constituyen un grupo importante de poblacin cuya identidad ha sido
histricamente negada al tratar de integrarlos, desde una visin supremacista, a un proyecto
nacional monocultural. Si bien en los ltimos aos estos pueblos han logrado avances destaca
bles en el reconocimiento jurdico a su identidad y a su derecho a la autodeterminacin, lo
cierto es que an prevalecen condiciones que los colocan en una situacin de desventaja para
alcanzar su desarrollo y tomar de manera plena el lugar que les corresponde en las decisiones
pblicas del pas. Por un lado, prcticamente todos los indicadores muestran que los indgenas
209
enccvica 2017-2023
tienen los niveles de desarrollo y bienestar ms bajos del pas, lo que en los hechos restringe y
limita seriamente el acceso a sus derechos bsicos. Por otro, observamos que en las institucio
nes y en la poblacin prevalecen prcticas de incomprensin y menosprecio hacia su cultura,
lo que crea barreras a la comunicacin intercultural para la construccin de una sociedad
justa y equitativa.
Los migrantes nacionales e internacionales, por otra parte, son un grupo particularmente
vulnerable, pues a su condicin de pobreza en sus lugares de origen se suman el desarraigo y
el agravamiento de su situacin de precariedad social; as lo muestran los indicadores consul
tados. Especialmente difciles son las condiciones de los jornaleros agrcolas migrantes quie
nes, en su mayora y cuando se trata de personas de origen indgena, tienen niveles de pobreza
muy altos, adems de que sufren la lejana de sus comunidades.
210
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
6. Igualdad y no discriminacin
La no apropiacin del espacio pblico por razones de discriminacin limita los derechos de
diversos sectores de la sociedad, los cuales experimentan un trato desigual para ejercer sus
derechos y libertades.
La discriminacin es una prctica cotidiana que consiste en dar un trato desfavorable o de
desprecio inmerecido a determinada persona o grupo.304 En nuestro pas existen grupos que
son vctimas de discriminacin305 de manera cotidiana. Ya sea por su origen tnico o nacional,
sexo, edad, condicin social o econmica, preferencias sexuales, lengua, religin, origen tnico
y otras diferencias que los colocan en una situacin propicia para sufrir actos de discrimina
cin. Por lo que es pertinente preguntar: qu tanta desigualdad de trato hay en Mxico en las
distintas esferas de relacin humana?
6.1 Normatividad
1) Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Artculo 1. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarn de los derechos humanos
reconocidos en esta Constitucin y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea
parte, as como de las garantas para su proteccin, cuyo ejercicio no podr restringirse ni suspen
derse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitucin establece.
[]
Queda prohibida toda discriminacin motivada por origen tnico o nacional, el gnero, la edad, las
discapacidades, la condicin social, las condiciones de salud, la religin, las opiniones, las preferen
cias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por obje
to anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia que, por accin u omisin, con intencin o sin
ella, no sea objetiva, racional ni proporcional y tenga por objeto o resultado obstaculizar, restringir,
impedir, menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos y liber
tades, cuando se base en uno o ms de los siguientes motivos: el origen tnico o nacional, el color de
piel, la cultura, el sexo, el gnero, la edad, las discapacidades, la condicin social, econmica, de salud
o jurdica, la religin, la apariencia fsica, las caractersticas genticas, la situacin migratoria, el
304 Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (Conapred), Qu es la discriminacin?, disponible en:
<http://www.conapred.org.mx/index.php?contenido=pagina&id=65&id_opcion=110&op=110>, pgina consul
tada el 4 de noviembre de 2016.
305 En los Talleres Regionales, principalmente en las regiones centro y centro-occidente, se advirti que las condi
ciones sociales adversas como la desigualdad, falta de oportunidades y la discriminacin dificultan el acceso
pleno del ejercicio de los derechos, y que es urgente promover una cultura de la no discriminacin precisamen
te por la ausencia de una poltica integral y programas de formacin ciudadana. ine, Informe final de los Talle
res Regionales de Cultura Cvica, documento interno, Mxico, 2016.
211
enccvica 2017-2023
embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias sexuales, la identidad o filiacin poltica, el esta
do civil, la situacin familiar, las responsabilidades familiares, el idioma, los antecedentes penales o
cualquier otro motivo.
Asimismo, esa norma da origen al Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (Cona
pred), el cual tiene, entre otros objetivos:
6.2 La no discriminacin
De acuerdo con el Informe pas,306 las personas que sealaron haber sido vctimas de discrimi
nacin indicaron los siguientes motivos: por ser mujer, 26.4%; por clase social, 20.4%; por
apariencia fsica, 18.4%; por color de piel, 10.2%, entre otros.
De esta manera, para abordar el tema de la discriminacin, entendida como desigualdad de
trato, se consider pertinente hacerlo mediante los siguientes temas.307
6.2.1 Sexismo
La discriminacin por motivos de sexo se entiende como toda distincin, exclusin, restric
cin o preferencia que, por accin u omisin, con intencin o sin ella, no sea objetiva, racional
ni proporcional y tenga por objeto o resultado obstaculizar, restringir, impedir, menoscabar o
anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos y libertades, cuando se
base en razones de sexo.
En el diagnstico realizado en este documento sobre el tema de la perspectiva de gnero,
qued en evidencia la situacin de las mujeres y su apropiacin del espacio pblico. Se seala
ron las dificultades que deben afrontar para acceder a espacios de toma de decisiones, tanto en
el mbito poltico como en el econmico.
Como complemento, se puede mencionar que, de acuerdo con la Encuesta Nacional de
Discriminacin en Mxico 2010 (Enadis), el principal problema que sealaron las mujeres
como grupo es el relacionado con el empleo, en segundo lugar indicaron la inseguridad, y un
tercer factor mencionado fue el abuso, acoso, maltrato y la violencia.
212
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
6.2.2 Clasismo
Histricamente Mxico es y ha sido un pas de profundas desigualdades sociales. Slo por citar
un dato, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares 2014 seal que 30% de
stos con mayores ingresos concentraron 62.5% de los ingresos corrientes totales, mientras
que el restante 70% de los hogares obtuvo slo 37.5% del ingreso.309
El clasismo est fundado, entre otras causas, por la idea de dominancia social: de manera
natural la sociedad se ordena de forma jerrquica, en la que existe una distribucin desigual
de los recursos legitimada ideolgica y moralmente por medio de un conjunto coherente de
valores, creencias y opiniones socialmente aceptados.310 De acuerdo con esta teora, las perso
nas pueden aceptar o rechazar las ideas que legitiman las desigualdades y la discriminacin
entre los distintos grupos sociales.311
Grfica 6.1Considera correcto o incorrecto que se prohba la entrada a un lugar pblico a cualquier
persona slo por su aspecto? (porcentaje)
Incorrecto, 71.1
308 Ricardo Raphael de la Madrid (coord.), Reporte sobre la discriminacin en Mxico 2012, Mxico, Conapred, 2012. Fuente. Luis de la
309 Barreda Solrzano,
inegi, Encuesta Nacional de Ingreso y Gastos de los Hogares 2014. Principales resultados, Mxico, 2014, dispo La sociedad
nible en: <http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/regulares/enigh/enigh2014/ mexicana y los
tradicional/doc/resultados_enigh14.pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016. derechos humanos
310 Carmen Martnez, Consuelo Paterna, Ana I. Rosa y Josefa Angosto, El principio de jerarqua social como ex op. cit.
plicacin del prejuicio y el rechazo a la accin positiva, en Revista Psicologa Poltica, nm. 21, Murcia, Univer
sidad de Murcia, noviembre de 2000, pp. 55-71.
311 Anja Eller et al., #Ladies y #gentlemen del df: Dominancia social y actitudes hacia la discriminacin, en Acta
de Investigacin Psicolgica, Mxico, vol. 4, nm. 1, abril de 2014, disponible en; <http://www.scielo.org.mx/
scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2007-48322014000100003>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
213
enccvica 2017-2023
6.2.3 Racismo
El racismo supone que el carcter social o moral de una persona o grupo tnico est determi
nado por su origen biolgico.314 Esta concepcin supone que existe una superioridad que di
ferencia en el otorgamiento de privilegios o responsabilidades en funcin del color de piel o de
las caractersticas raciales. El racismo deriva en discriminacin racial, lo cual consiste en negar
derechos, humillar, menospreciar o maltratar a las personas en razn de sus caractersticas
biolgicas, con el argumento de que son inferiores en algn sentido.315
Grfica 6.2Estara dispuesto o no a que en su casa vivan personas de otra raza? (porcentaje)
NS/NC, 2.1
No,
o, 23.3
S, 63.9
S, en parte,
arte,
7
10.7
Fuente. Conapred,
Enadis 2010. 312 Luis de la Barreda Solrzano, La sociedad mexicana y los derechos humanos... op. cit.
Resultados sobre 313 Ibid., p. 204.
diversidad cultural, 314 Yuri Escalante Betancourt, Derechos de los pueblos indgenas y discriminacin tnica y racial, Mxico, Conapred,
2012.
2009, p. 11, disponible en: <http://www.conapred.org.mx/documentos_cedoc/CI011.pdf>, pgina consultada
el 4 de noviembre de 2016.
315 Luis de la Barreda Solrzano, La sociedad mexicana op. cit., p. 203.
214
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
De acuerdo con el Conapred, durante generaciones muchos mexicanos han tenido que
padecer abusos y un trato desigual injustificados, por el color de su piel o por tener (o no tener)
ciertas caractersticas fsicas. La discriminacin por tales motivos est arraigada tanto en ins
tituciones reflejadas, por ejemplo, en los obstculos para acceder a los servicios de educacin
o de salud como en prcticas sociales entre particulares, por ejemplo, cuando se niega la
entrada a determinados lugares de esparcimiento o se definen relaciones desiguales de contra
tacin y empleo.316
Los resultados de la Enadis 2010 indican que poco ms de 20% de las y los entrevistados no
estara dispuesto a compartir su hogar con personas de caractersticas fenotpicas distintas a
las suyas (otra raza).317
En este sentido, las personas que contestaron mayoritariamente de forma negativa son las
de mayor edad, menores niveles educativos y nivel socioeconmico bajo;318 18% de los entre
vistados para la Enadis 2010 dijeron que han sentido que sus derechos no fueron respetados
o al menos en parte por el color de su piel.319
316 Conapred, Documento informativo sobre la discriminacin racial en Mxico, Mxico, 2011, disponible en:
<http://www.conapred.org.mx/documentos_cedoc/Dossier%20DISC-RACIAL.pdf>, pgina consultada el 4 de
noviembre de 2016.
317 Conapred/Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Encuesta Nacional sobre Discrimi
nacin en Mxico. Resultados sobre diversidad cultural, Mxico, 2012, disponible en: <http://www.conapred.
org.mx/userfiles/files/Enadis-DC-INACCSS.pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
318 Ibid., pp. 66-68.
319 Ibid., p. 83.
320 En 2000 este sector era de 5%; en 2010, de 6.2; y en 2015, de 7.2. De acuerdo con el documento del inegi,
215
enccvica 2017-2023
analiza por gnero: de aquellos que dependan de algn familiar u otra persona, 76% son
mujeres, y de quienes dependan de una pensin, 58% son hombres.
Otro derecho de este sector que se vulnera, y que se encuentra en ntima relacin con lo
descrito en los prrafos anteriores, es el acceso a un esquema de derechohabiencia. De acuerdo
con Raphael de la Madrid (2012), en 2010, 28% de este sector no estaba cubierto por ningn
sistema de salud. Si se consideran las dificultades que por motivos de salud padece esta pobla
cin, se crean condiciones muy adversas para el desarrollo de una vida digna.
Mxico es un pas con diversidad religiosa: de acuerdo con el Censo Nacional de Poblacin y
Vivienda 2010, 82.7% de la poblacin se consideraba catlica, 6.7% profesaba alguna religin
cristiana o evanglica, 2.2% alguna religin bblica distinta de la evanglica, 0.7% la religin
protestante, 0.6% profesaba la fe juda, 0.9% otras religiones como el islam, el budismo, el hinduis
mo, entre otras. A esto se suma 4.6% de personas que declararon no tener religin (ms 2.7% que
no especific la fe que profesaba);322 16.2% de los encuestados en el estudio La sociedad mexicana
y los derechos humanos declar haber sentido que sus derechos no han sido respetados por causa
de su religin o por falta de ella.323 Por su parte, de acuerdo con la Enadis, 67.7% de las personas
estaba dispuesta a permitir que en su casa vivieran personas de otra religin, contra 24.4% que no
lo admitira, y 9.8% que contest depende.324 Las respuestas negativas las dieron mayoritaria
mente personas de nivel socioeconmico muy bajo (33.6%), y carente de algn nivel educativo
(47.6%).
Grfica 6.3Estara dispuesto a que en su casa vivieran personas de otra religin? (porcentaje)
No, 24.2
S, 64.7
S, en parte,
9.8
Fuente: Conapred,
Enadis 2010, op. cit.
322 inegi, Tabulados bsicos del Censo de Poblacin y Vivienda 2010. Poblacin total por tamao de localidad y
religin segn sexo, Base de datos, disponible en: <http://www3.inegi.org.mx/sistemas/TabuladosBasicos/De
fault.aspx?c=27302>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2106.
323 Luis de la Barreda Solrzano, La sociedad mexicana, op. cit., p. 203.
324 Conapred, Enadis 2010. Resultados sobre diversidad religiosa, Mxico, 2012, p. 49, disponible en: <http://www.
216
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
De los encuestados, 85.2% dijo que nada justifica que se expulse de una comunidad a al
guien que no comparte la religin de la mayora, contra 1.6% que opin que se justifica mucho
y 11.1% que respondi que se justifica algo o poco.325
Grfica 6.4 Nmero de quejas, por causa, relativo a actos de discriminacin (2011-2012)
148
132
132 131
9
79 75
65 66 62 66
59
49
9
3
43
5 38
35 3
33 311
17 15
12
4
Embarazo
Gnero
Preferencias sexualess
d
Discapacidad
Apariencia fsicaa
Condicin de salud
d
Edad
d
Cualquier otraa
Origen nacionall
o
Origen tnico
2010
2011
Asimismo, en la Enadis 2010 se indic que 52% de las personas homosexuales, lesbianas o bi Fuente: Ricardo
sexuales consider la discriminacin como el principal problema al que se enfrentaban como Raphael de la
Madrid, Reporte
grupo. Si se agrega la variable nivel socioeconmico al anlisis, los porcentajes de personas que sobre la
sufrieron discriminacin por razones de preferencia sexual era mayor en los niveles muy bajo discriminacin,
op. cit., p. 59.
(58.5%) y bajo (57.7%).
217
enccvica 2017-2023
Grfica 6.5 Discriminacin por preferencia sexual, nivel econmico muy bajo y bajo (porcentaje)
58.5
57.7
Fuente: Conapred, En relacin con las instituciones que muestran mayor o menor aceptacin a este sector, la
Enadis 2010, op. cit. poblacin con preferencia diferente a la heterosexual seal que la polica y la gente de su
p. 47.
congregacin o iglesia son quienes muestran mayor intolerancia hacia ellos. En contrasentido,
los amigos y la familia mostraron mayor aceptacin.
En general, la percepcin de este sector sobre las actitudes de intolerancia que experimenta
se refuerza con la opinin de la poblacin que se considera heterosexual: 44% de este sector
extern que no estara dispuesto a vivir con personas homosexuales o lesbianas, y 28% justifi
c el oponerse a que dos personas del mismo sexo contraigan matrimonio. Lo anterior eviden
cia la reproduccin de estereotipos.
Es pertinente preguntarse qu tanto afectan a esta poblacin las diversas actitudes de into
lerancia hacia la diversidad sexual, ya que stas se traducen en exclusin educativa, acoso es
colar, despidos injustificados, negacin de servicios de salud y estigmas reproducidos por los
medios de comunicacin.326
En este sentido, vale la pena sealar la problemtica que en particular aqueja a la poblacin
transgnero.327 Si bien es cierto que parte de la comunidad lsbica, gay, bisexual, transgnero,
transexual, travesti e intersexual (lgbttti) ha reivindicado el respeto a sus derechos y no
discriminacin, es necesario considerar el doble tipo de discriminacin que enfrentan: por su
preferencia sexual y por su apariencia fsica. Como se seal en prrafos anteriores, y de
acuerdo con los reportes del Conapred, tanto la preferencia sexual como la apariencia fsica se
encontraron en los primeros lugares de las quejas presentadas y calificadas como discrimina
cin en el periodo 2011-2012.
Para abonar al anlisis, en el Reporte sobre Discriminacin (2012) se seal que en Mxico,
en algunas oficinas dedicadas a gestionar los recursos humanos no se admiten cambios en el
nombre a las personas transgnero aun si se presenta por correccin al acta de nacimiento y/o
por reasignacin sexual.328 Por tanto, la problemtica se orienta a la falta de identidad oficial
reconocida por el Estado.329 Cabe mencionar que slo en la Ciudad de Mxico existe legisla
cin al respecto, lo que permite que este sector cuente con un nuevo documento de recono
326 Conapred, 17 de mayo. Da Internacional de la Lucha contra la Homofobia y la Transfobia. Por el respeto a la
diversidad sexual, Mxico, 2013, p. 5, disponible en: <http://www.conapred.org.mx/userfiles/files/Dossier_
17Mayo_Homofobia_INACCSS.pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
327 Personas travestistas, transgnero y transexuales.
328 Ricardo Raphael de la Madrid (coord.), Reporte sobre la discriminacin en Mxico 2012, op. cit.
329 Mxico Social, La marginacin transgnero, 30 de mayo de 2014, disponible en: <http://mexicosocial.org/index.
218
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Cerca de 80% consider que se discrimina (en mayor o menor medida) a las personas
travesti. Asimismo se seal que esta poblacin enfrenta agresiones fsicas, insultos, es
rechazada y sus derechos no se respetan.
Poco ms de 70% de los encuestados opin que las personas transexuales y transgnero
son discriminadas en mayor o menor medida, aunque se aclara existe confusin y poca
comprensin de la condicin de este sector.331
La Convencin de los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas
(instrumento ratificado por Mxico en 2007) sugiere que entre stas se incluyen a aqullas que
tengan deficiencias fsicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar
con diversas barreras, puedan impedir su participacin plena y efectiva en la sociedad, en
igualdad de condiciones con las dems.332
De los 120 millones de personas en Mxico, casi 7.2 millones reportan tener mucha
dificultad o no poder hacer alguna de las actividades bsicas (personas con discapacidad),
alrededor de 15.9 millones tienen dificultades leves o moderadas para realizar las mismas
actividades (personas con limitacin) y 96.6 millones de personas indican no tener dificultad
para realizar dichas actividades.333
La Ley General para la Inclusin de las Personas con Discapacidad protege a dicha pobla
cin contra actos discriminatorios; sin embargo, se mantienen actitudes de menoscabo de sus
derechos. El estudio La sociedad mexicana y los derechos humanos de la unam seala que si
bien 82.3% de los entrevistados dijo estar de acuerdo y muy de acuerdo en que a las personas
con discapacidad se les ofrezcan oportunidades de trabajo segn sus capacidades, 15.5% no
est ni de acuerdo, ni en desacuerdo, y 1.4% no est de acuerdo con que se les ofrezcan opor
tunidades de trabajo a esta poblacin.
Hasta 2010 se registraron 436 expedientes de reclamacin ante el Conapred, de los cuales
49 casos se deban al tema de discriminacin por discapacidad.334
330 El Universal, Congreso recibe iniciativa de epn sobre matrimonio gay, 18 de mayo de 2016.
331 Consejo para Prevenir y Eliminar la Discriminacin en la Ciudad de Mxico (Copred), Monografas por la No
Discriminacin: Poblacin lgbttti, disponible en: <http://copred.cdmx.gob.mx/por-la-no-discriminacion/
poblacion-lgbttti/>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
332 onu, Convencin de los Derechos de la Personas con Discapacidad, 2006, disponible en: <http://www.cndh.org.mx/
219
enccvica 2017-2023
97.7 93.3
63
44
220
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Grfica 6.7Qu tanto cree que las personas que vienen de afuera provoquen divisiones? (porcentaje)
NS/NC, 2.9
Mucho, 26.8
Nada, 30.4
Poco, 39.9
Respecto de la actitud hacia las personas extranjeras, 58.3% dijo que s compartira su casa con Fuente: Conapred,
un extranjero, 12.5% respondi que s, en parte, y 27% consider que no lo hara. El mayor Enadis 2010, op. cit,
p. 18..
nmero de respuestas negativas se ubica entre la gente de mayor edad (40.7%), personas con
ningn nivel de escolaridad (50.1%) y nivel econmico muy bajo (39.9%).338
6.3 Conclusiones
Vivimos en una sociedad diversa y de contrastes. En las mltiples relaciones sociales que
configuramos a diario, confluimos personas de distintos gneros, orgenes, edades, niveles
socioeconmicos, religiones, ideologas, etc. Una sociedad democrtica es incompatible sin
una idea de salvaguarda de los derechos bsicos de todas las personas, sin distingo. En Mxico,
336 Conapred, Enadis 2010. Resultados sobre personas migrantes, Mxico, 2012, p. 25, disponible en: <http://www.
conapred.org.mx/userfiles/files/Enadis-MIGRANTES-Web_Accss.pdf>, pgina consultada el 4 de noviembre
de 2016.
337 Ibid., p. 55.
338 Ibid., p. 58.
221
enccvica 2017-2023
la ley establece claramente esa igualdad fundamental, seala la obligacin de las instituciones
de garantizar los derechos de todas las personas, as como de crear las condiciones necesarias
para su ejercicio efectivo, y por parte de los particulares, de respetarlos.
Sin embargo, como hemos visto en este apartado, en nuestro pas persisten ideas y prcticas
que tienden a menoscabar la igualdad y libertad de ciertos grupos de poblacin. As, hemos
hecho un recorrido por distintos grupos de la poblacin que, por sus condiciones biolgicas,
histricas, socioeconmicas o de preferencias, constantemente se enfrentan a situaciones
motivadas por las instituciones y las personas que les impiden integrarse totalmente a la socie
dad y tomar parte activa en las decisiones que les competen. La intolerancia, el menosprecio,
el rechazo, la incomprensin y el prejuicio son actitudes que forman parte de discursos larga
mente construidos en el colectivo y los cuales obstaculizan, de manera crtica, la convivencia
democrtica.
La nueva poltica de educacin cvica del Instituto Nacional Electoral deber llevar a cabo
programas y acciones educativas que promuevan, entre las y los ciudadanos, la idea de igual
dad jurdica de las personas y el respeto a sus derechos con independencia a su condicin
tnica, racial, religiosa, socioeconmica, etc. Por otra parte, es claro que para abatir la discri
minacin se deber trabajar de manera coordinada con las instituciones pblicas, a fin de
desarrollar polticas que conlleven a una mayor integracin y empoderamiento de todas las
personas que integran nuestra sociedad.
222
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Debe observarse que el ejercicio del sufragio para elegir representantes constituye una de entre tantas
formas mediante las cuales los ciudadanos pueden ejercer su poder; es un arreglo necesario para es
tructurar el gobierno democrtico de tipo representativo, pero no por ello suficiente. Por eso, no po
demos justificadamente confinar la participacin de los ciudadanos al mero ejercicio del sufragio
para la eleccin de representantes [] el poder poltico ciudadano debe entenderse como una prc
tica colectiva que involucra una serie de mecanismos que permitan la discusin, la deliberacin, el
intercambio de opiniones pero, adems, el control sobre la actuacin de sus representantes en el
Congreso, de los partidos polticos, sus candidatos, precandidatos, etctera.340
De esta manera, los derechos polticos tambin se refieren a aquellas prerrogativas que posee
todo individuo en nuestro pas para expresarse, asociarse pacficamente, realizar una peticin
a las autoridades, etc. Sin pretender hacer una revisin exhaustiva, a nivel nacional, los dere
chos polticos estn consagrados en los siguientes apartados constitucionales, lo cuales tambin
garantizan: 1) el derecho al voto (artculo 35), que faculta a los ciudadanos para elegir a sus
representantes; 2) el derecho a ser votado (artculo 35), el cual est condicionado a los ciuda
danos que cumplan con los requisitos de ley para el cargo especfico; 3) libertad de expresin
y publicacin (artculos 6 y 7), que garantiza la manifestacin y circulacin de las ideas; 4)
derecho de reunin (artculo 9) para fines pacficos y lcitos; 5) derecho de asociacin poltica
(artculo 35) exclusivo de los ciudadanos para conformar organizaciones polticas; y 6) derecho
de peticin (artculo 8) a la autoridad, que en asuntos polticos slo lo tienen los ciudadanos.
339 Miguel Carbonell, Derechos fundamentales y democracia, Mxico, ife (Cuadernos de Divulgacin de la Cultura
Democrtica, nm. 31), 2013.
340 Leopoldo Gama Leyva, Garanta jurdica de la representacin poltica, en Leopoldo Gama y Rubn Becerra
(coords.), Derechos polticos y democracia. Reflexiones en torno al caso 10.180 Mxico cidh, Mxico, Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin, pp. 73-74.
223
enccvica 2017-2023
Adems, a partir de las reformas constitucionales de 2012, existen tres principales mecanis
mos institucionales dirigidos a aumentar la participacin ciudadana aprobados en los ltimos
aos: las candidaturas independientes, las consultas populares y las iniciativas populares de
ley. A continuacin se presenta un breve repaso del alcance de los tres.
Iniciativa ciudadana. sta permite que con un mnimo de firmas correspondiente a 0.13%
de las y los ciudadanos con derecho a voto (de acuerdo con la lista nominal de electores),
una propuesta se ponga a consideracin del Congreso.
Consultas populares. Consienten que las personas decidan si se aprueba o rechaza una
propuesta referente a un tema de inters nacional. Para iniciar una consulta popular se re
quiere de la iniciativa del presidente de la repblica, 33% de cualquiera de las dos Cmaras
del Congreso o la solicitud de al menos 2% de los inscritos en la lista nominal. Para tener
efectos vinculantes (que el Estado est obligado a acatar lo establecido), una consulta popu
lar debe contar con una tasa de participacin de al menos 40% de las personas registradas
en la lista nominal.
Estos mecanismos son avances importantes para facilitar la participacin ciudadana. No obs
tante, la opinin pblica ha cuestionado si los requisitos para su autorizacin son demasiado
exigentes como para hacer factible su realizacin.
Como antecedentes a la inclusin de esta regulacin debe mencionarse la existencia de es
tos espacios de participacin a nivel local. Por ejemplo, ya para 2013 el referndum estaba
previsto en la normativa constitucional y/o legal de 24 entidades federativas.341 Asimismo,
antes de su aprobacin a nivel federal, la consulta popular ya se haba establecido en 19 esta
dos.342 Por su parte, la revocacin de mandato, inexistente a nivel federal, est prevista en
cuatro entidades. Sin embargo, la problemtica en ese sentido es que muchas veces la legisla
cin no es lo suficientemente explcita sobre cmo habrn de llevarse a cabo estos procedi
mientos. A decir de Jacqueline Peschard, en estos mecanismos de participacin ciudadana lo
anterior ha tenido como consecuencia que han ganado un lugar en las legislaciones locales,
pero que estn lejos de haberse traducido en prcticas cotidianas que efectivamente impulsen
el involucramiento de la poblacin en los asuntos pblicos.343
341 Manuel Gonzlez Oropeza, Las disyuntivas de la democracia directa, en Arturo Alvarado (ed.), Mxico, demo-
cracia y sociedad, ms all de la reforma electoral, Mxico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin,
2013.
342 Jacqueline Peschard, Introduccin, en Jacqueline Peschard (ed.), El federalismo electoral en Mxico, Mxico,
unam, 2008.
343 Ibid., p. 78.
224
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
7.2
Datos empricos sobre la participacin: percepciones
en torno a factores clave
Una de las condiciones para concretar una participacin vigorosa tiene que ver con el grado de
confianza que se deposita en los dems miembros de una sociedad.344 Sin embargo, como
muestran algunos datos del Informe pas sobre la calidad de la ciudadana en Mxico y los estu
dios complementarios Ciudadana en Mxico. La importancia del contexto y Ciudadana en
Mxico, ciudadana activa?, nuestro pas presenta serios dficits en este aspecto.
La confianza puede definirse como el grado de certeza que se tiene en las acciones que
realizarn otras personas, especialmente aquellas acciones que pueden afectar el bienestar
propio.345 En este sentido, el grado de confianza interpersonal es revelador de los problemas de
la calidad de la ciudadana mexicana pues, mientras que en 2013, 74% de las y los mexicanos
consider que no se puede confiar en la mayora de las personas, esta cifra se increment a
77% en 2015.
77
74
24
21
2 2
2013 2015
Fuentes: ife, Encuesta Nacional sobre la Calidad de la Ciudadana, 2013; e ine/El Colegio de Mxico, Ciudadana en Mxico, ciudadana activa?, Mxico, 2015, p. 37.
225
enccvica 2017-2023
16
Diputados
17
Partidos polticos
26
Polica
18
Sindicatos
22
Jueces
32
Gobierno federal
33
Organizaciones vecinales
31
Medios de comunicacin
32
IFE-INE
36
Organizaciones no gubernamentales
58
Ejrcito
56
Iglesias
53
Maestros
0 10 20 30 40 50 60 70
2013
2015
226
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Igualmente, una sociedad desconfiada motiva nios y jvenes recelosos de los dems. De
acuerdo con los resultados de la Consulta Infantil y Juvenil 2015, entre las y los nios de 6 a 9
aos se presentaron niveles de confianza altos hacia su crculo ms cercano (familia y amigos)
y hacia las autoridades, pero dicha confianza fue disminuyendo conforme aumentaba la edad.
En el caso de las y los nios entre 10 y 13 aos se mantuvo una confianza alta hacia la familia,
amigos, maestros y autoridades escolares, pero descendi alrededor de 10 puntos porcentuales
hacia la polica y el ejrcito. Finalmente, en el caso de las y los adolescentes, los niveles altos de
confianza se presentaron nicamente hacia la familia y los amigos; empero, se volvi negativa
hacia los maestros, los mdicos, los vecinos, la poltica y, sobre todo, hacia los gobernantes y
los partidos polticos.
6a9 10 a 13 14 a 17
Fuente: ine,
Putnam, Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community, Nueva York, Simon &
347 Robert
Consulta Infantil y
Schuster, 2000. Juvenil 2015.
227
enccvica 2017-2023
45.76
23.58
15.52
7.33
3.64 4.18
0 1 2 3 4 5 o ms
Nmero de organizaciones
Hombres Mujeres
27
7
36 41
49
4
24
4
23
Ninguna
Una
2 o ms
228
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
ACTIVO/
MIEMBRO PERTENECA NUNCA HA
AGRUPACIN PERTENECA
ACTIVO ANTERIORMENTE PERTENECIDO
ANTERIORMENTE
Nuevamente, el sexo, los ingresos y el nivel educativo se traducen en desigualdades en este tipo Fuente: ife, Encuesta
de participacin: casi la mitad de las mujeres (49%) no pertenece a organizaciones y grupos, y Nacional sobre la
Calidad de la
las personas con menos ingresos y menor nivel educativo son menos propensas a sumarse a Ciudadana, 2013.
este tipo de grupos.
229
enccvica 2017-2023
Con el fin de apropiarse de lo pblico resulta relevante conocer, como punto de informacin
bsica inicial, hasta qu grado a las personas les interesan los asuntos de la agenda pblica y
hasta dnde consideran que pueden influir en la misma; es decir, su sentido de eficacia polti
ca.348 Los datos de la Encuesta Nacional de Cultura Poltica (Encup) ilustran que existe una
conciencia de que la poltica es importante y que tiene un efecto en la vida cotidiana de las
personas. No obstante, los niveles de inters son relativamente ms bajos: 55.80% de la muestra
de la Encup manifest que tiene poco o nada de inters en la poltica.
12.90
38.10
Importancia de la poltica
29.90
19.00
22.90
17.40
7.70
36
Mucho Inters en poltica
33.60
Algo
22.20
Poco
Nada
348 En el Informe pas sobre la calidad de la ciudadana en Mxico este concepto se define como la creencia de que
uno es eficaz cuando participa en poltica y que, por ende, el gobierno responder a sus demandas. ine, Informe
pas, op. cit., p. 64.
349 Las preguntas para obtener las respuestas son las siguientes: 1) Importancia de la poltica, Qu tan importan
te es para usted la poltica?; 2) Efecto de la poltica en la vida diaria, Qu tanto piensa usted que la poltica tiene
que ver con su vida diaria?, y 3) Inters en la poltica.
230
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
En la siguiente grfica se muestra un indicador del nivel de eficacia poltica a partir del
valor que los encuestados le dieron a la participacin ciudadana. En ese sentido, llama la atencin
que la ciudadana prcticamente se dividi en tres partes iguales acerca de si vale la pena o no
involucrarse en poltica. Esto podra interpretarse como seal de que no existe un consenso en
la percepcin de las personas sobre su capacidad para articular cambios a partir de su partici
pacin en estos asuntos.
En la Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas de 2008 se report
que 44% de los entrevistados contest que los polticos no se preocupan por gente como ellos.
Vale la pena
en parte, 38.30
Grfica 7.7Afeccin poltica: Est de acuerdo o en desacuerdo de que los polticos se preocupan
mucho por lo que piensa la gente como yo? (porcentaje)
72 76
13 16
2013
2015
Fuente: ife, Encuesta Nacional sobre la Calidad de la Ciudadana, 2013; e ine/El Colegio de Mxico, Ciudadana en Mxico ciudadana activa?, Mxico, 2015, p. 39.
231
enccvica 2017-2023
La ciudadana no slo est construida como una cualidad individual, sino que depende de una
condicin relacional surgida a partir del contacto con los otros (personas, grupos, asociaciones,
comunidad, etc.). As, 65% de los encuestados dijo no tener contactos para canalizar y hacer
efectivas sus demandas. En tanto, los contactos mencionados por los encuestados son prepon
deradamente hombres, sobre todo en la intermediacin para acceder a derechos. Por el contra
rio, en la intermediacin para hacer algo por la comunidad se cuenta con ms contactos mujeres.
El tipo de relacin entre contactos y encuestados es principalmente informal y personal,
basada en lazos de amistad, vecindad y familia. La mayora de los contactos mencionados se
encuentran adscritos a alguna dependencia del gobierno. Por tanto, el acceso a espacios formales
gubernamentales se hace a partir de relaciones que son profundamente informales y cercanas.
La membresa partidaria y las actividades electorales aumentan la probabilidad de estar
conectados. En contraste, a menor ingreso es mayor la desconexin y a medida que aumenta
el nivel educativo y de ingresos, se incrementa la probabilidad de tener contactos. En cuanto a
la identidad de gnero, si se es hombre, aumenta la probabilidad de contar con aquellos.
En el anlisis de esta dimensin, centrado en las redes de los encuestados, se detect que
una buena parte de las y los mexicanos no detentaba capital relacional para el acceso a derechos
y la cohesin comunitaria, mientras que entre quienes contaban efectivamente con este tipo de
capital, la mayora posea slo un contacto, lo que habla de escasez y monopolio de la interme
diacin. Slo un exclusivo 8.7% tena dos o ms contactos, lo que permita un mayor grado de
libertad y autonoma a la hora de seleccionar caminos de intermediacin para acceder a dere
chos. Ello nos seala un primer nivel de profunda desigualdad en cuanto a capital relacional
se refiere. Aunque este contexto resulta desolador, vale la pena advertir que lo es an ms para
las redes de intermediacin que para las de cooperacin comunitaria.
350 Lorenzo Crdova Vianello et al., El dficit de la democracia en Mxico, Encuesta Nacional de Cultura Poltica, Los
mexicanos vistos por s mismos. Los grandes temas nacionales, Mxico, unam, 2015, p. 146.
351 ine, Informe pas sobre la calidad de la ciudadana, op. cit., p. 58.
232
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
75.85
63.23
63.97
57.02 58.55
47.43
44.61
41.68
71.50
64.80 64.60
59.70
56.28 55.60 54.90
55.90 51 52.30
53.70 54.30 54.30
47.60
50.50
48.80
47.20
45.20
43.70
2011
1997
2005
2012
1998
1999
2007
1994
2000
2006
2008
2009
2010
1995
1996
2001
2002
2003
2004
Fuente: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide), Las balas y los votos: efectos de la violencia en el comportamiento y actitudes de los ciudadanos en
Mxico, Elecciones, violencia y estructura social (Base de datos integral de municipios mexicanos), p. 62.
233
enccvica 2017-2023
A nivel desagregado hay brechas importantes en el ejercicio del derecho al voto que vale la
pena considerar. A partir de la informacin contenida en los cuadernillos de las listas nomina
les de 2009 y 2012 es posible identificar que los jvenes, los hombres y la poblacin en locali
dades urbanas acudieron a las urnas de manera significativamente menor si se les compara con
los adultos a partir de los 30 aos, las mujeres y la poblacin en viviendas ubicadas en secciones
rurales y de tipo mixto (vanse grficas 5, 6 y 7). Las brechas resultan ms pronunciadas si las
caractersticas asociadas a una baja participacin son yuxtapuestas; es decir, jvenes hombres
de localidades urbanas tuvieron tasas de votacin particularmente bajas. Asimismo, para el
caso de la eleccin federal de 2012 incluso fue posible encontrar una variable adicional de
importancia para predecir las bajas tasas de participacin: el hecho de vivir en distritos con
una baja calidad de vida.352 Prueba de ello es que de los 385 sectores sociales identificados con
una atpica participacin a la baja en la eleccin de 2012, 255 estaban compuestos por jvenes
entre los 20 y los 29 aos habitantes de localidades urbanas en los que existan bajos niveles de
calidad de vida.353 En este sentido, resulta de fundamental importancia articular acciones para
generar mayores niveles de participacin entre los sectores identificados como particularmen
te abstencionistas. En la medida en que lo anterior sea posible, habr un incentivo de las pla
taformas polticas para responder mejor a los intereses de estos sectores.
Grfica 7.10Participacin electoral por grupo etario (elecciones federales 2009 y 2012) (porcentaje)
74
72
69
67
62
58 58
55 54
53
49 50
44
40
35
32
2009
2012
Fuente: ife, Estudio Comparativo Sobre la Participacin Ciudadana en las Elecciones Federales de 2009 y 2012, 2014..
352 Para dicha clasificacin se gener un ndice de calidad de vida compuesto por 13 variables que cuantifican las
tres dimensiones convencionalmente utilizadas para medir el desarrollo humano: acceso a la educacin, bien
estar econmico y acceso a la salud. Vase ine, Estudio censal de la participacin ciudadana en las elecciones
federales de 2012: Diagnstico de grupos prioritarios para la promocin del voto, Mxico, 2014, p. 2.
353 Ibid., p. 310.
234
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
66.08
57.77
47.34
40.52
2009 2012
Mujeres
Hombres
Fuente: ife, Estudio Comparativo Sobre la Participacin Ciudadana en las Elecciones Federales de 2009 y 2012, 2014..
Grfica 7.12 Participacin electoral por tipo de seccin (2009 y 2012) (porcentaje)
64.18
61.36 61.66
48.10
44.61 42.85
2009 2012
Rural
Mixto
Urbano
Fuente: ife, Estudio Comparativo Sobre la Participacin Ciudadana en las Elecciones Federales de 2009 y 2012, 2014..
235
enccvica 2017-2023
Fuente: ine, Informe En relacin con la supervisin de los procesos electorales, el nmero de observadores electo
sobre la primera rales mostr un importante incremento en los dos ltimos procesos electorales federales: 2012
etapa de integracin
de mesas directivas y 2015 en relacin con los de 2006 y 2009, respectivamente (vase grfica 13).357 Por tanto, es
de casilla y posible describir dos procesos de la participacin electoral que ocurren en paralelo y en sen
capacitacin
electoral a tido contrario: por un lado, el reto cada vez mayor para conformar las Mesas Directivas de
ciudadanos Casilla (en parte ocasionado por la desafeccin de la ciudadana) y, por otro, un inters
sorteados. creciente en los ltimos procesos electorales por vigilar la jornada a travs de la figura de los
observadores electorales.
354 ine, Informe sobre la primera etapa de integracin de mesas directivas de casilla y capacitacin electoral a
ciudadanos sorteados, Mxico, 2015, documento interno, p. 144.
355 ine, Informe de la segunda etapa de integracin de mesas directivas de casilla y capacitacin electoral, Mxico,
236
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
45
35
32
22
33
25
20 18
Observadores acreditados
Solicitudes de observadores
y Prcticas Ciudadanas. Sin embargo, en la Encuesta Nacional sobre la Calidad de la Ciudadana es de apenas
6.7%, por lo que no hay total certeza de que sea de las actividades ms recurrentes suscritas por los mexicanos.
237
enccvica 2017-2023
Nota: Los cuestionarios de las dos fuentes de informacin aqu utilizados son distintos, por lo que en muchas de las actividades enumeradas en la tabla no se cuenta
con disponibilidad de informacin para ambas encuestas.
238
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Ms all de cules son las formas de participacin ms frecuentes, es importante saber cules
son las que se consideran ms efectivas para lograr incidir en la toma de decisiones. Lo anterior
se reporta en las tablas 7.5 y 7.6; una corresponde a una encuesta de cultura poltica y otra a
prcticas ciudadanas. Cabe sealar que las tablas no miden exactamente los mismos indicadores:
mientras la 7.5 cuantifica la percepcin de los ciudadanos acerca de que si creen que una accin
ser efectiva (hayan o no participado en ella), la 7.6 mide el grado de satisfaccin de quienes
realizaron dicha accin. Lo que se desprende de esta informacin es, por un lado, una percepcin
muy baja de que las acciones de participacin ciudadana tendrn un efecto tangible para influir
en la toma de decisiones. Particularmente, muy pocas personas creen que aspirar a un puesto de
eleccin popular pueda tener un sentido para cambiar la agenda pblica: postularse como can
didato es la opcin que menos se percibe que tiene efectividad poltica. Quizs ello sea sntoma
de la poca movilidad poltica existente en el pas, que se traduce en que la ciudadana vislumbre
poco probable poder acceder al poder poltico por la va electoral.
En la siguiente tabla se muestra que los grados de satisfaccin con la participacin en la
arena pblica no muestran niveles tan bajos como los de la percepcin de efectividad poltica.
Prueba de ello es que para ninguna de las actividades enlistadas el porcentaje de personas que
considera que no se logr el resultado deseado con la accin en cuestin super 50%. Por
tanto, pareciera que un mayor aprecio por la participacin poltica requiere de que, en primer
lugar, las personas se involucren y tengan vivencias en este plano.
Fuente: Los mexicanos vistos por s mismos, Encuesta Nacional de Cultura Poltica, unam.
239
enccvica 2017-2023
Tabla 7.6 Grado de satisfaccin con la participacin en actividades polticas (a posteriori) (porcentaje)
Fuente: ine, En relacin con actividades de tipo filantrpico, la accin ms reportada fue la donacin de
Encuesta Nacional dinero a la Cruz Roja, seguido por ayudar a algn desconocido y donar alimentos, medicina o
sobre Calidad de la
Ciudadana. ropa en caso de desastre. Sin embargo, mientras que 84% de los entrevistados hizo alguno de
los actos altruistas mencionados en la encuesta, 16% dijo no haber hecho ninguno. El Informe
pas concluye que estos porcentajes muestran en general un declive en los actos de solida
ridad comparado con estudios anteriores. Por ltimo, la escolaridad y el nivel socioeconmico
son variables positivas para que las personas ayuden a sus semejantes en este tipo de actos.362
240
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
el vasto conjunto de formas de asociacin de los ciudadanos, de variadas formas de accin colectiva
de los mismos y de mltiples espacios pblicos y a veces privados en los cuales esos ciudadanos
interactan y llegan a acuerdos sobre puntos de inters comn.363
La existencia de una sociedad civil fuerte supone una serie de condiciones como:
363 Alberto J. Olvera, El rol de la sociedad civil frente al escenario postelectoral y de cambio de gobierno, docu
mento interno.
241
enccvica 2017-2023
Histricamente nuestro pas se ha caracterizado por tener una sociedad organizada dbil.364
Como resultado del proceso de construccin del Estado en Mxico en el transcurso del siglo xx,
se gener una falta de libertad de asociacin aunque reconocida jurdicamente y una es
casez de vida organizativa independiente. Al respecto, se crearon, entre el Estado y la sociedad,
una serie de relaciones y canales de comunicacin verticales y autoritarios (como el corporati
vismo, el clientelismo y diversos tipos de relaciones paternalistas), privados del discurso de
derechos ciudadanos y de autonoma individual frente al poder pblico.365 La herencia que
pervive a la alternancia poltica es un vaco generalizado de sociedad civil en la esfera pblica,
lo que se traduce en un aislamiento del Estado respecto de la sociedad.
Contando con este breve contexto como referencia, se puede explicar mejor el estado actual
de algunas de las organizaciones de ciudadanos tericamente con autonoma que existen
en nuestro pas:366
364 Idem.
365 Idem.
366 Seccin tomada de Alberto J. Olvera, doc. cit.
242
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Existe una inestabilidad institucional muy alta, ya que la mitad de las organizaciones
mueren en sus primeros aos de creacin, pues an existe una gran informalidad en el
sector y una enorme variedad en sus capacidades institucionales.372
367 Mara Fernanda Somuano, Sociedad civil organizada y democracia en Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico,
2011, p. 25.
368 Ibid., p. 63.
369 Ibid., pp. 63-70.
370 Alberto Olvera, doc. cit.
371 Vase Comisin de Fomento de las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil, de la Sedesol, dis
ponible en <http://166.78.45.36/portal/>, pgina consultada el 4 de noviembre de 2016.
372 Alberto J. Olvera, doc. cit.
243
enccvica 2017-2023
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
2009
2013
2016
Fuentes: F. Somuano y elaboracin propia con base en el directorio del Registro Nacional de osc.
244
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
En relacin con los factores que inciden en la participacin de las personas en las osc, existen
aspectos como tener ms inters en la poltica, la percepcin de eficacia poltica, disponer de
tiempo, tener un mayor inters en los problemas de la comunidad, pero sobre todo, que haya
tenido experiencia previa en organizarse con otras personas para resolver un problema,
aumentan las posibilidades de involucrarse en una osc.375
En la historia moderna de nuestro pas, la sociedad civil organizada ha tenido un papel
fundamental en la promocin y defensa de los derechos humanos, la observacin electoral y la
defensa del voto, la introduccin de temas en la agenda pblica y tambin han contribuido en
el fortalecimiento de la pluralidad poltica y el control y vigilancia de los actores polticos. Pero
es un hecho que han ido perdiendo el espacio y protagonismo que alguna vez tuvieron. Muchos
funcionarios pblicos an no son conscientes del papel que las osc pueden desempear en el
diseo, ejecucin y monitoreo de polticas pblicas. Por otra parte, las organizaciones deben
hacer mayores esfuerzos para la profesionalizacin de sus integrantes y la formacin de alian
zas y redes con otros actores que les permitan potenciar sus alcances.376
7.6 Conclusiones
La participacin ciudadana requiere de ciertas condiciones377 para poder desarrollarse de
forma vigorosa en el espacio pblico. En el caso mexicano esas condiciones no estn presentes
en los niveles requeridos. La confianza interpersonal y en las instituciones es baja. El capital
social est por debajo de niveles ptimos, situacin poco propicia para la formacin de orga
nizaciones sociales.
Otro elemento relevante para la participacin ciudadana es la percepcin que la gente tiene
sobre la poltica. Existe una conciencia de que la poltica es importante y tiene efectos en la
vida cotidiana. Sin embargo, el inters por sta es relativamente escaso. Tampoco existe un
consenso de que valga la pena participar en actividades de orden poltico.
En el mbito electoral Mxico tiene niveles comparables a los de democracias consolidadas,
aunque es posible apreciar un ligero descenso en las tasas de votacin a partir de 1994. De
373 Idem.
374 Ibid., p. 233.
375 Mara Fernanda Somuano, Sociedad civil organizada, op. cit., pp. 107-133.
376 Ibid., p. 250.
377 La seguridad en el espacio pblico es una condicin sine qua non a fin de que los y las ciudadanas participen.
Los y las asistentes a los Talleres Regionales argumentaron que la inseguridad y la presencia del crimen organi
zado inhiben la participacin activa de la ciudadana en el espacio pblico y promueven en la sociedad valores
y prcticas que no slo debilitan la democracia sino tambin la cohesin social. ine, Informe final de los Talle
res Regionales de Cultura Cvica, Mxico, 2016, documento interno.
245
enccvica 2017-2023
igual forma, existen brechas de participacin entre distintos sectores sociales plenamente
identificadas. En particular, los jvenes hombres, en reas de tipo urbano con bajos niveles de
calidad de vida muestran la mayor reticencia a participar en las elecciones. Otro elemento
importante a considerar en materia electoral son los funcionarios de casilla y los observadores
electorales. Mientras la integracin de las mesas directivas de casilla es un proceso cada vez
ms complejo por el recelo de buena parte de la ciudadana a participar, el nmero de obser
vadores electorales acreditados ha aumentado en los dos ltimos procesos electorales federales.
Por otra parte, los datos del Informe pas indican que el tejido asociativo en nuestro pas es
dbil como para pensar que ste pueda servir de sustento a una democracia de mayor calidad.
Una estrategia de cultura cvica deber dirigir sus esfuerzos de manera ms especfica a
crear en los ciudadanos una serie de competencias que les permitan vincularse de manera
efectiva con los otros para potenciar su incidencia en el mbito de lo pblico.
246
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
247
enccvica 2017-2023
en cuanto a la percepcin de la limpieza de sus elecciones al registrar slo 26% favorable. Estos
datos repercuten en la legitimidad de los gobiernos ya que al preguntar para quin se gobierna,
el resultado en Mxico fue que slo 21% de los encuestados consider que para el bien de todo
el pueblo.383 En trminos generales, el sentir de la ciudadana latinoamericana revela que las
instituciones y los gobiernos electos no se desempean bien y, Mxico no es la excepcin.
En contrapartida, la ciudadana latinoamericana ha fortalecido su capacidad de moviliza
cin y denuncia en la medida en que las estructuras tradicionales para encausar sus demandas
han sido incapaces de procesarlas. El Latinobarmetro documenta que los niveles de partici
pacin ciudadana van en aumento en la regin: La participacin convencional [como] asistir
a manifestaciones autorizadas se ha duplicado de 13% a 27% entre 2005 y 2015. Se duplican
asimismo los que firman una peticin, aumentan de 16% a 35% en la dcada. Lo que ms au
menta es la participacin no convencional, que es asistir a manifestaciones no autorizadas, que
aumenta de 3% a 21% multiplicndose siete veces en la dcada entre 2005 y 2015.384 Sin em
bargo, esta activacin de las y los ciudadanos no se traduce en organizacin permanente ni en
redes capaces de representar intereses colectivos, particularmente en Mxico, como lo docu
menta el Informe pas sobre la calidad de ciudadana en Mxico.
Una parte de la crtica que es a un tiempo causa y consecuencia del distanciamiento entre
la sociedad y los partidos, ms all de los procesos electorales rutinarios ha advertido que las
organizaciones partidarias no han estado a la altura de las exigencias planteadas por una buena
parte de la sociedad. Las fuentes consultadas confirman que, en efecto, la sociedad percibe que
la contienda electoral ha concentrado la mayor parte de las energas de los partidos en busca
del poder poltico y, a la vez, los ha ido alejando de las preocupaciones cotidianas de los ciuda
danos y de su compromiso con las soluciones concretas a los problemas que les son planteados.
Por otra parte, los ciudadanos observan que la identidad de los partidos se ha ido diluyendo
entre estrategias electorales que responden a las coyunturas, pero no a sus trayectorias propias.
La percepcin que la gente tiene sobre la ideologa o los programas de los partidos se ha veni
do confundiendo, hasta el punto de que stos solamente se distinguen por sus candidatos y la
fuerza personal de sus lderes polticos.
En el informe Nuestra democracia385 el resultado relativo a la escasa confianza que tiene la
ciudadana respecto a los partidos polticos en Amrica Latina, los colocaron como las institu
ciones que ms baja calificacin han obtenido: 37%, que expresa ninguna confianza, un 37%
poca confianza, 20% algo de confianza y 4%, mucha. En Mxico, 51% de los ciudadanos dijeron
que conciben una democracia sin partidos. La crisis de representacin afecta directamente la
sostenibilidad democrtica, lo que se traduce con frecuencia en crisis de poder democrtico.
Entre las razones de la crisis de los partidos, el informe seala la debilidad de los contenidos
en las propuestas electorales. Los partidos han dejado de plantear programas con contenidos
que permitan al votante identificar sus opciones y la decisin del voto tiene ms que ver con
los individuos que los encabezan y no con un proyecto que represente una opcin de sociedad.
En consecuencia, el estudio sugiere que la representacin poltica as gestada, ser slo formal:
El quiebre de representacin se produce cuando se extiende la percepcin de que a quien
delegamos, no nos representa: cuando la legitimidad de ejercicio contradice la legitimidad de
origen. Adems, la escasa propuesta partidaria se formula con base en encuestas, slo como
reaccin coyuntural. Se ha perdido identidad por eficacia electoral: Frente a la escasa diferencia
cin de las ideas, los atributos del candidato toman un papel central, que de otro modo seran
248
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
marginales. Por otra parte, la ausencia de debate pblico e informado, e incluso parlamentario
el estudio lo llama democrtico, limita las posibilidades del ciudadano para elegir con
claridad entre las diferentes opciones que se le presentan en los comicios respecto de la orga
nizacin econmica y social.
La vida interna de los partidos polticos tambin ha sido una fuente de distancia y descon
fianza entre los ciudadanos. Los datos muestran que la sociedad no siente cercana con las
decisiones que stos toman, y los califican como organizaciones que no slo son oscuras en el
manejo de los recursos, sino que son, incluso, una fuente de corrupcin.386 En el mismo sen
tido, hay una mala percepcin sobre los procedimientos que siguen los partidos para seleccio
nar a sus candidatos a quienes, con frecuencia, se les considera como representantes de
intereses parciales o de grupo que aspiran al poder y a la obtencin de recursos propios bajo
presin de grupos de poder lcitos e incluso ilcitos, pero no a representar los intereses ms
amplios de la sociedad. Y, por otro lado, los procesos internos que llevan a proponer candidatu
rasde baja calidad son vistos, tambin, como una de las causas de los pobres resultados de los
gobiernos que encabezan respecto de las expectativas creadas durante los procesos electorales.
Del Informe pas sobre la calidad de la ciudadana en Mxico vale la pena destacar que:
Con respecto a la desvinculacin entre ciudadanos y gobierno, los partidos polticos quienes
tendran que ser uno de los agentes que promuevan la relacin entre ciudadana y funcionarios y
representantes no cumplen con ese papel. Incluso podra ser al contrario. Los partidos no slo son
muy mal evaluados por la ciudadana, tambin son vistos como grupo de inters que no se preocu
pan por los ciudadanos ni por el bien comn. Sin embargo, todava 42% dice que los partidos que
tenemos contribuyen a la democracia. Adems, tambin se perciben como intermediarios que pue
den ser eficientes en la consecucin de objetivos concretos en coyunturas especficas.387
Los ciudadanos mexicanos no se sienten representados, no tienen confianza en los actores clave de
la democracia ni en las instituciones tericamente ms cercanas y visibles del Estado. En los parti
dos polticos slo 19% confa mucho y algo. Casi cuatro de cada 10 mencion que lo que ms le
molesta es que los partidos no cumplan sus promesas, mientras que uno de cada cuatro dijo que
son corruptos; 14% mencion que a los partidos no les interesan los problemas de la gente. Los
ciudadanos reconocen a los partidos como grupos con intereses particulares que se movilizan
principalmente en temporadas electorales y por ello no tienen un sentido ciudadano genuino, es
decir, no buscan el inters general o comunitario como valores en s mismos, sino como medios
para ganar simpatas.
386 Los y las asistentes a los talleres subrayaron el hecho de que los partidos polticos (y congresos, as como los
gobiernos) no cumplen satisfactoriamente con su funcin de representar el inters de la ciudadana sino adems
que son ineficaces, poco profesionales y corruptos. ine, Informe final de los Talleres Regionales de Cultura Cvica,
Mxico, 2016, documento interno.
387 ine, Informe pas, op. cit., p. 45.
388 Fernanda Somuano y Fernando Nieto, Ciudadana en Mxico, op. cit., pp. 27-28.
389 Lorenzo Crdova et al., El dficit de la democracia en Mxico, op. cit., pp. 181-187.
249
enccvica 2017-2023
gracias a los partidos la gente puede participar en la vida pblica y 56.9% opin que sin partidos
no puede haber democracia; 67.9% mencion que los partidos no sirven para nada y 72.1%
afirm que los partidos slo sirven para dividir a la gente; adems, 86.9% de las y los ciudada
nos encuestados dijo que en realidad todos los partidos son iguales aunque se critiquen mucho
entre s. Asimismo, se plantea una comparacin a travs del tiempo entre 1996 y 2014 con la
pregunta: Un ciudadano puede contribuir mejor a la solucin de los problemas polticos y
sociales de Mxico cuando acta dentro de un partido o fuera de los partidos? En 1996, 71%
de las personas consultadas respondi que un ciudadano puede contribuir mejor a la solucin de
los problemas polticos y sociales de Mxico cuando acta dentro de un partido. En 2014, slo
33.5% respondi en el mismo sentido, 32.1% consider que fuera de los partidos y 25.5% dijo que
dependa de la problemtica poltica o social que se quisiera solucionar.
Con todo, la distancia entre organizaciones partidarias y ciudadanos no se manifiesta tanto
en la participacin electoral que se ha mantenido ms o menos constante, gracias a la movi
lizacin que producen las campaas y a la fuerza individual de los candidatos cuanto en el
deterioro de la afiliacin y de la militancia activa en esas organizaciones, as como en la cre
ciente disminucin de la confianza y de las calificaciones que los ciudadanos les otorgan. En el
mismo sentido, la sociedad resiente el incremento de las prcticas clientelares utilizadas por
los partidos polticos para ganar votos, as como el uso de los recursos pblicos que son des
viados para los mismos fines: Las prcticas clientelistas conspiran contra la libre opcin
electoral. Esta prctica, que adopta las prcticas ms diversas, recorre todos los niveles de la
poltica, desde las dirigencias hasta las bases390 y erosiona la competencia por programas. De
forma paralela, el abuso de las campaas negativas y de descalificaciones sistemticas entre los
contendientes ha contribuido, adems, a crear ambientes de desapego hacia los valores de la
democracia que son incrementados por los medios de comunicacin como poderes fcti
cos, deteriorando la imagen de los partidos que emplean esas estrategias para hacerse de
espacios de poder y, en general, en descrdito de la poltica y de los polticos.
En el captulo Evaluacin de la democracia mexicana, del mismo estudio, en el cuadro 29
se presentan los resultados en porcentajes a la pregunta: Qu medidas le parece que podran
tomarse para mejorar el funcionamiento de la democracia en Mxico? Las respuestas fueron
recogidas de forma espontnea. La medida que recibi mayor porcentaje con 25.7% fue
que haya ms honradez como una exigencia hacia los gobernantes, partidos polticos y los
polticos; en segundo lugar, con 20.8%, que el gobierno cumpla lo que promete; en tercero,
con 18.7%, dar ms participacin directa a los ciudadanos, ms democracia; en cuarto, con
16%, hacer consultas para conocer la opinin de los ciudadanos, para propiciar el dilogo y
el debate pblico; en quinto, con 14.8%, aparece lograr ms transparencia en el financiamien
to de los partidos; e inmediatamente despus, con 11%, que los partidos trabajen para la
gente y no por ellos mismos. Su dficit aumenta conforme los ciudadanos perciben que los
partidos compran votos y comparten opiniones negativas entre ellos: La participacin ciuda
dana es menor entre los ciudadanos que creen que los partidos compran votos.
En el conjunto de estos datos, la democracia de nuestros das enfrenta una crisis de legiti
midad en la representacin poltica que, de manera circular, desafa la capacidad de los gobier
nos para resolver los problemas planteados por la sociedad: La crisis de la poltica se expresa
en la ruptura que existe entre los problemas que la ciudadana reclama resolver y la capacidad
que aqulla tiene para enfrentarlos. La poltica tiende entonces a vaciarse, con lo que no logra
construir el poder y los instrumentos que permitan hacer frente a los principales desafos de
250
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
nuestros pases. Ah radica buena parte de los problemas de confianza y legitimidad que, en
Amrica Latina, enfrentan la democracia, la poltica, sus instituciones bsicas y sus lderes.391
La Conferencia estableci que la corrupcin el abuso del poder encomendado para obtener bene
ficios inapropiados es un factor muy significativo en la crisis global de gobernanza, que cruza por
diversas culturas y niveles de desarrollo econmico y modernizacin. La clave para revitalizar la
confianza en la democracia y en la economa de mercado, reside en asegurar una gobernanza que sea
efectiva y honesta a la vez. La corrupcin es el obstculo primordial para alcanzar este fin. [] La
corrupcin en su sentido estricto, consiste en seguir conductas que hoy se reconocen ampliamente
por ser ilegales como, por ejemplo, las mordidas que, en amplia o pequea escala, afectan tanto a
las grandes corporaciones como a los ciudadanos. Pero en contraste, la corrupcin definida en su
sentido ms amplio, atae al uso de la influencia a favor de intereses especficos que, con frecuencia,
suceden a travs de conductas que se presumen legales como, por ejemplo, las relaciones financieras
ocultas, las contribuciones a las campaas polticas o las prcticas de lobbying, que llevan a los fun
cionarios pblicos a desviar recursos en beneficio de sus aliados a expensas del inters pblico
(World Forum on Governance, 2012).392
La Declaracin de Praga acierta en establecer por primera vez en una convencin inter
nacional que la corrupcin no es un accidente del sistema legal en el que tiene lugar, ni
solamente una anomala cometida por individuos corruptos que deben ser contenidos y san
cionados, sino que sus prcticas y sus efectos pueden formar parte del mismo sistema legal.
As, la corrupcin es vista no slo como anomala ni como causa de otros problemas como
251
enccvica 2017-2023
Los niveles de percepcin de la corrupcin en Mxico son alarmantes y los pocos o muchos intentos
para reducirlos han sido un fracaso. En 2014 Mxico obtuvo una calificacin de 35 puntos de 100
posibles y el lugar nmero 103 de 175 pases segn Transparencia Internacional. Dichos datos coin
ciden con los del Banco Mundial, organismo que reprueba a Mxico con una calificacin de 39
(sobre 100) en sus indicadores de control de la corrupcin y lo coloca en el lugar 127, o sea, uno de
los pases ms corruptos.393
Este mismo estudio mostr que segn el Barmetro Global de la Corrupcin (2013), para ms
de 90% de los ciudadanos la corrupcin constituye un problema, y para casi 80% de ellos es un
problema serio; mientras que en las mediciones respecto de las instituciones pblicas, los
partidos polticos encabezaron la lista con 91% de respuestas negativas, seguidos de la polica
con 90% y del Poder Legislativo con 83% lo que a su vez se asocia con la actividad de los
partidos. En contrapartida, ese instrumento revel que 61% de los ciudadanos admite haber
entregado sobornos a la polica y 55% a alguna instancia del Poder Judicial, entre otras institu
ciones.394 Y en este mismo sentido, claramente asociado a la construccin de la cultura cvica
de los mexicanos, vale la pena subrayar que:
No es casual, en este mismo sentido, que la encuesta ms reciente sobre Calidad e Impacto
Gubernamental (Encig) levantada en 2015 por el inegi, mostrara que la corrupcin se ubic
en el segundo lugar entre los problemas que ms preocupan a los mexicanos, con 50.9% de las
respuestas presentadas, slo por detrs de la inseguridad y la delincuencia, que alcanzaron
66.4%. Y no es trivial tampoco que segn la misma fuente el mayor porcentaje de expe
riencias de corrupcin se haya derivado del contacto con autoridades de seguridad pblica,
que registr 55.2%, seguido por los trmites ante el ministerio pblico, con 23.7 por ciento.
Los datos anteriores revelan que el deterioro de la confianza de los ciudadanos en las insti
tuciones pblicas no slo obedece a la persistencia de esas prcticas de corrupcin, sino que
tambin responde a la muy extendida percepcin de que los servicios pblicos que ofrece el
393 Mara Amparo Casar, Mxico: anatoma de la corrupcin, Mxico, cide/imco, 2015, p. 12.
394 Ibid., p. 36.
395 Ibid., p. 44.
252
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Estado estn mediados por los privilegios y, en trminos generales, son de baja calidad. El es
tudio elaborado por el inegi revela que el nivel de satisfaccin general con la calidad de los
servicios pblicos bsicos y de los servicios pblicos bajo demanda fue de 43.5%.396 Y en la
misma encuesta se muestra, por ejemplo, que la sociedad estim que el agua que distribuye el
Estado a los hogares solamente es potable en 25% de los casos, mientras que la satisfaccin
nacional con ese servicio apenas alcanz 51.7% de las respuestas, cifra superior a 40.7% que se
consider satisfecho con el servicio de drenaje. En el agregado nacional, adems, slo 28.3% de
los encuestados respondi que hay un mantenimiento frecuente a esos servicios bsicos. Algo
similar sucede con la prestacin del servicio de alumbrado pblico, donde solamente 33% se
declar satisfecho y slo 27.4% opin que las fallas se atienden inmediatamente. Y en el mismo
sentido, la sociedad se sinti insatisfecha con el estado que guardan las calles y avenidas de la
ciudad donde habita, pues slo 20.7% se declar en sentido opuesto.
En los mismos trminos, apenas 38% de la poblacin se sinti satisfecha con el servicio que
ofrecen los parques y los jardines pblicos que es uno de los espacios pblicos ms utilizados
por la sociedad en todo el pas, cifra que disminuy a 33.5% cuando se les pregunt por la
seguridad que perciben en esos lugares. De acuerdo con estos resultados, la encuesta mostr
que la satisfaccin nacional con el servicio de polica es de solamente 25.3%, y apenas 43.7%
respondi que la polica realmente est dispuesta a ayudar cuando se le necesita.
En cuanto a los servicios que el Estado ofrece bajo demanda y que no dependen sola
mente de los gobiernos locales, la situacin no es mejor: slo 38.8% de los encuestados se
declar satisfecho con los servicios de salud ofrecidos por el imss; apenas 39% afirm no haber
observado deficiencias en esos servicios, mientras que 87.4% de la poblacin encuestada esti
m que los hospitales de esa institucin estn saturados, y apenas 56.3% dijo que existen m
dicos suficientes, cifra que disminuye a 48.6% cuando se pregunta si hay disponibilidad de
medicamentos para los tratamientos que esa institucin ofrece. Y en cuanto al issste, sola
mente 41.6% declar sentirse satisfecho con los servicios que recibi, 58.7% consider que hay
instalaciones y equipo necesario, 52.4% que existen mdicos suficientes, y 44.3% opin que
hay disponibilidad de medicamentos.
Algo parecido se observa con los servicios de salud estatales y el Seguro Popular, en los que,
siguiendo la fuente citada, apenas 47% de la poblacin se declar satisfecha con ellos, aunque
la cifra aument ligeramente a 45.3% cuando se pregunt si hay disponibilidad de medica
mentos y a 57.8% cuando se pregunt si hay mdicos suficientes. No obstante, en este punto
vale la pena destacar que en relacin con la calidad de los servicios de salud que se ofrecen a la
poblacin abierta en Mxico, Laura Flamand y Carlos Moreno, tras estudiar el caso del Seguro
Popular en Mxico, afirman que:
396 inegi, Principales resultados, Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (Encig) 2015, Mxico,
2016.
253
enccvica 2017-2023
nanciamiento de los servicios pues, en nuestro pas, casi la mitad del gasto total en salud proviene de
las erogaciones que las familias realizan en el momento de recibir atencin mdica.397
En cuanto a la satisfaccin nacional con los servicios ofrecidos por la educacin pblica en
educacin primaria, secundaria y bachillerato fue de 61% en 2015. Pero entre los datos recu
perados por esa encuesta se observa, por ejemplo, que apenas 63.5% de los usuarios consider
que existen las instalaciones y el mobiliario adecuados, 41.6% dijo que los salones de clase no
estn saturados de estudiantes y, lo que ms llama la atencin, es que solamente 32% estim
que la educacin pblica es realmente gratuita.
Por otra parte, el ndice de Cumplimiento de la Responsabilidad Educativa 2016, publicado
por Mexicanos Primero, muestra que la calificacin media nacional evaluando seis compo
nentes de la calidad educativa en el pas, entre los cuales se incluye el aprendizaje de las nias
y los nios, la trayectoria completa de los alumnos en los ciclos escolares, la preparacin inicial
de los maestros y la actualizacin de sus conocimientos, la participacin de las familias en la
comunidad escolar, las condiciones materiales y los sistemas de apoyo a docentes fue de
solamente 5.6 sobre 10 puntos.
Los datos anteriores muestran la insatisfaccin que los ciudadanos tienen con la calidad de
los resultados ofrecidos por los gobiernos ms all de las siglas partidarias de cada uno
o de los niveles a los que se refieren pero, a la vez, deben ser comprendidos en el marco de la
insatisfaccin equivalente con los sistemas de justicia que hay en Mxico, dado que esa insatis
faccin no ha logrado ser modificada a travs de los medios de proteccin jurisdiccional o de
arbitraje que ofrece el Estado. Por el contrario, los datos muestran que la desconfianza en los
sistemas de justicia no es menor que respecto el resto de los servicios prestados por los gobier
nos. En 2015, por ejemplo, el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas realiz un estu
dio sobre el estado que guarda la justicia cotidiana en Mxico a peticin del gobierno de la
repblica en el que se observa que, en efecto, los medios con los que cuentan los ciudadanos
para hacer valer sus derechos frente a las autoridades y ante los abusos cometidos por otras
personas, carecen de la eficacia suficiente para revertir la mala percepcin que prevalece sobre
los resultados gubernamentales, el dficit de calidad en la gobernanza y la captura poltica de los
puestos pblicos. En las conclusiones de este ltimo estudio citado se afirma que:
Los foros [convocados por el cide] confirmaron que el estado de la justicia cotidiana presenta graves
problemas que requieren atencin urgente, entre otros los siguientes: 1) los procesos son largos, cos
tosos, poco flexibles o adaptables a las circunstancias; 2) existen numerosos obstculos tanto para el
acceso a la justicia como para que el resultado contribuya a solucionar efectivamente los problemas
de los ciudadanos; 3) la justicia se percibe como lejana, resulta mayormente incomprensible para los
ciudadanos y tiende a incrementar la desigualdad social; 4) se tiende a privilegiar la forma procesal
sobre la resolucin del conflicto; y 5) las personas que enfrentan un conflicto con mucha frecuencia
no saben a dnde acudir y cmo obtener servicios de asistencia jurdica de calidad y bajo costo.398
Mxico Evala, por su parte, elabor el documento Justicia a la medida: Siete indicadores
sobre la calidad de la justicia penal en Mxico a partir de la experiencia de los usuarios del
sistema, donde se prueba que la gran mayora de los ciudadanos tambin desconfa de la justi
cia penal. Los datos ofrecidos muestran que el ndice de confianza en la justicia en el periodo
397 Laura Flamand y Carlos Moreno, Seguro Popular y Federalismo en Mxico, Mxico, cide (col. Coyuntura y
Ensayo), 2014 (versin Kindle), posiciones 2598, 5411 y 5419.
398 Sergio Lpez Aylln (coord.), Justicia cotidiana. Sntesis del informe y recomendaciones en materia de justicia
254
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
2011-2015 fue de solamente 6.9% a nivel nacional; entre 2010 y 2014, el promedio de delitos
denunciados en todo el pas fue de 19.1% sin tomar en cuenta la llamada cifra negra, que
hace invisible la comparacin entre los delitos efectivamente cometidos y los denunciados;
en los extremos estatales, Baja California tuvo la tasa ms alta de denuncia, con 29.7%, mien
tras que Guerrero la ms baja, con 11.4%. En cuanto al trato satisfactorio a vctimas, a nivel
nacional, entre 2012 y 2014, 50.5% de las vctimas que acudieron al ministerio pblico a de
nunciar algn delito, report que el trato recibido fue satisfactorio; la mejor percepcin fue en
Chihuahua y Sinaloa, donde ms de 70% de las vctimas afirm que el trato recibido fue
bueno o excelente, mientras que en contrapartida, en el Estado de Mxico y el Distrito Fe
deral, la satisfaccin con esos servicios fue de 37.2 y 40.6%, respectivamente.399
Esa mala percepcin sobre los resultados ofrecidos por los gobiernos que a su vez, como
se ha sealado repetidamente en estas notas, afecta la confianza de los ciudadanos en los parti
dos polticos y el afecto por la democracia como rgimen poltico, se consolida adems con la
certidumbre de que los puestos pblicos del pas no son asignados por razones vinculadas con
el mrito o las competencias de los funcionarios que encarnan el servicio pblico, sino por ra
zones de cercana y confianza. Los ciudadanos no se equivocan cuando consideran que en
Mxico salvo casos muy excepcionales no hay sistemas que garanticen que el funcionariado
del pas responda a criterios profesionales y de imparcialidad poltica fuera de toda sospecha.
Si bien desde 2003 se han llevado a cabo esfuerzos sistemticos por avanzar en la profesio
nalizacin del servicio pblico en prcticamente todos los planos de la gestin pblica del pas,
lo cierto es que los resultados han sido por lo menos precarios y, en buena medida, ambiguos.
En el mbito federal, la gran mayora de los puestos pblicos son todava asignados por mto
dos diferentes al mrito o que, en todo caso, privilegian criterios de seleccin de confianza con
los titulares o los mandos superiores de las instituciones pblicas, antes que las cualidades
profesionales o la experiencia y los resultados probados por quienes los ocupan. Como lo
seala la Auditoria Superior de la Federacin:
Durante 2012 hubo 329 entes pblicos del Estado Federal Mexicano, de los cuales 95 (28.9%) cuen
tan con alguno de los 20 servicios de carrera que estn diseados o instrumentados en el Estado
Federal, mientras que en 234 (71.1%) an no opera ningn servicio de carrera[] En cuanto a las
plazas en 2012, el Estado Federal cont con 1 800 743 plazas[] Con la informacin proporcionada
por los entes pblicos que contaron con un servicio de carrera, se determin que en 2012 132 961
plazas fueron susceptibles de pertenecer a algn servicio, lo cual represent 7.4% de las plazas del
Estado Federal. Asimismo, 107 440 plazas estuvieron incorporadas a algn servicio de carrera, lo
que represent 6.0% de los plazas con que contaba el Estado Federal.400
Pero an con esas cifras tan modestas en relacin con el conjunto de plazas pblicas, hay datos
que muestran que incluso entre los servicios de carrera que estn regulados por las normas
mexicanas an existen mecanismos polticos que consiguen burlar esas normas para darle
persistencia a los criterios que anteponen la asignacin de puestos pblicos por razones
de cercana poltica y confianza personal, antes que por el mrito. Mauricio Merino afirma que
ms all de las ancdotas que se han registrado durante estos aos y de las sanciones que se
han impuesto a los funcionarios que, abiertamente, han desviado los procedimientos estableci
dos para desconocer los resultados e intervenir a favor del nombramiento de sus allegados, los
399 Layda Negrete y Leslie Sols, Justicia a la medida: siete indicadores sobre la calidad de la justicia penal en Mxico,
Mxico, Mxico Evala, 2016, pp. 6-13.
400 Auditora Superior de la Federacin (asf), Evaluacin Nmero 230 Servicios de Carrera en el Estado Federal,
255
enccvica 2017-2023
datos duros sobre la realizacin de esos concursos demuestran el sesgo de oposicin burocr
tica a los principios de imparcialidad y mrito que se aprecian en la salida de los funciona
rios.401 As, en 2010, se registraron 7 137 concursos realizados para ocupar 6 040 plazas, en
los que 68.0% (4 855) fue declarado como ganador; 29.9% (2 136) desierto; 1.7% (121) cance
lado, y 0.4% (25) en proceso, mientras que las plazas asignadas mediante el artculo 34 de la ley
sumaron ese ao 1 443 puestos de trabajo: 5.1% del total asignado.402
Y en cuanto a las entidades federativas, la situacin es incluso ms delicada que en las ins
tituciones y las dependencias del gobierno federal. Entre los gobiernos de los estados y de los
municipios hay evidencia acumulada de la captura de los puestos pblicos, que a su vez moti
va la mala percepcin del servicio pblico que se ha venido mostrando en las pginas anterio
res. En un estudio reciente realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) sobre
ese tema en particular, se afirma que:
Mxico, con una poblacin de alrededor de 118 millones de personas, report en el ao 2010 un total
de 4.2 millones de empleados pblicos en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal),
equivalente al 3.6% de la poblacin. Los niveles federal y estatal tienen, cada uno, alrededor de 1.7
millones de empleados pblicos, mientras que el nivel municipal tiene alrededor de 800 mil. En trmi
nos de requerimientos de gestin, impacto fiscal e impacto social, el empleo pblico en los estados
mexicanos es de considerable importancia. [Sin embargo] la informacin disponible sobre la situacin
de la funcin pblica en los estados es en gran medida anecdtica y no existe un relevamiento uniforme
y metodolgicamente riguroso que describa las fortalezas y debilidades. Se conoce que a lo largo de la
ltima dcada en varias entidades federativas se han expedido leyes del Servicio Civil o Servicio Profe
sional de Carrera (Aguascalientes, Baja California Sur, Distrito Federal, Quintana Roo, Sinaloa, Vera
cruz, Zacatecas); sin embargo, segn la poca informacin disponible, no se evidencian avances
significativos en el diseo e implementacin de los sistemas operativos de servicio civil.403
8.3 Conclusiones
En suma, como se ha sostenido a lo largo de estas notas, una buena parte de las razones que
explican la desafeccin de los mexicanos con el rgimen democrtico se encuentra en la apre
ciacin de que este rgimen no ha ofrecido resultados satisfactorios en prcticamente ninguno
de los mbitos que vinculan a la sociedad con sus gobiernos. Los muy bajos niveles de satisfac
cin con la calidad de los servicios pblicos ofrecidos por la administracin pblica en su
conjunto, la percepcin de corrupcin e inseguridad que prevalece en todo el territorio del
pas aun en medio de los matices que diferencian a cada regin y cada entidad federativa,
y el descrdito con los sistemas de justicia que estn diseados para garantizar el cabal cumpli
miento de los derechos y las obligaciones de los ciudadanos, se aaden a la idea y la evidencia
de que el funcionariado mexicano no slo no cumple de manera adecuada con sus cometidos,
sino que ms bien responde a la captura poltica de los puestos pblicos. De aqu que, en
conjunto, estos datos refuercen la tesis de que los bajos niveles de aprobacin de los partidos
polticos en su conjunto estn claramente relacionados con esas otras percepciones sobre la
baja calidad de los gobiernos que encarnan.
401 Mauricio Merino, La captura de los puestos pblicos, op. cit., p. 147.
402 asf, Informe de resultados de fiscalizacin de la cuenta pblica 2010. Auditora Especial de Desempeo al Servicio
Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal Centralizada, Mxico, 2010.
403 Mario Sangines (coord.), Diagnstico del servicio civil de los estados mexicanos, Banco Interamericano de
256
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
9. Medios de comunicacin
Los medios de comunicacin juegan un papel esencial en la construccin de ciudadana activa
en cualquier pas. No slo la existencia de una oferta plural es indispensable, tambin es
importante contar con condiciones jurdicas que promuevan la libertad de expresin y el
compromiso de los medios de comunicacin para generar informacin suficiente, objetiva,
crtica, verificable y oportuna relacionada a los asuntos pblicos. En este documento se reuni
cierta informacin acerca de las condiciones de calidad necesarias para la formacin de una
opinin educada y capacitada para la participacin ciudadana en las que se demuestra que
an no se cumplen adecuadamente en el pas.
En particular, el apartado presenta una revisin de los medios de comunicacin en diferentes
mbitos para delimitar el alcance que tiene la divulgacin de sus contenidos, las preferencias de
consumo por parte de la ciudadana y la credibilidad diferenciada que se le otorga a cada medio.
En segundo trmino, se hace una descripcin de la concentracin de la infraestructura, publi
cidad y audiencia en una oferta televisiva nacional limitada que, a pesar de la fuerte penetracin
de internet en los hbitos de consumo de la poblacin, sigue siendo el medio de comunicacin
predilecto para informarse. En tercer lugar, se analiza la censura que sufren los medios de co
municacin a partir de la criminalizacin de la crtica, la contencin de la expresin a travs de
la violencia y los gastos oficiales en publicidad para afectar la opinin pblica.
9.1
Impacto sobre la opinin pblica: disponibilidad y uso de tecnologas
de la informacin y la comunicacin
Algunas investigaciones han comprobado que los medios de comunicacin nos ayudan a
comprender, analizar e interpretar la realidad en la que vivimos, y que la influencia que los
medios ejercen en estos procesos psicosociales condiciona, en gran medida, nuestra opinin.404
Por ello es necesario reconocer el impacto que tienen los medios de comunicacin as como
los hbitos de consumo por los que actualmente se informa la sociedad mexicana.
La opinin de la sociedad est vinculada, indudablemente, al acceso y uso de tecnologas de
la informacin y comunicacin (tic), siendo la computadora e internet elementos prota
gnicos de la creciente aceptacin tecnolgica;405 sin embargo, medios tradicionales como la
televisin y la radio siguen siendo los principales proveedores de informacin en el pas de
acuerdo con los resultados de la ltima Encuesta Nacional de Sociedad de la Informacin
elaborada por la unam.
La Encuesta en Hogares realizada por el inegi en 2015 sobre Disponibilidad y Uso de
Tecnologas de la Informacin en los Hogares (endutih) muestra que 93.5% de los hogares en
el pas cuenta con, por lo menos, una televisin; 65.8% dispone de radio en sus hogares y
39.2% tiene conexin a internet que utilizan con computadoras o dispositivos inteligentes,
como puede observarse a continuacin.
404 Issa Luna Pla y Julio Vicente Jurez Gmiz, La otra brecha digital. La sociedad de la informacin y el conocimien-
to, Mxico, unam, 2015.
405 inegi, Encuesta en Hogares sobre disponibilida y Uso de tecnologas de la Informacin en los Hogares 2015, dis
257
enccvica 2017-2023
65.8
44.9 43.7
39.2
34.7
Fuente: Elaboracin En los resultados de la Encuesta Nacional de Sociedad de la Informacin406 se observa la impor
propia con base en tancia que tiene la televisin, en su funcin informadora, entre la poblacin mexicana por encima
inegi y endutih.
de otros medios como los peridicos o el internet. As, 83.4% ve la televisin para informarse de
lo que sucede en el pas, 32.1% consulta peridicos (impresos o en lnea), 30.1% se entera a travs
de su familia, 28.7% mediante internet, 28.5% por medio de radio y 15.2% por redes sociales.
9.1.1 Televisin
Como ya se seal, la televisin sigue siendo el equipo de mayor acceso y por ende ms alto
alcance. Entre sus principales usos se encuentran los siguientes: 56% usa la televisin para ver
las noticias, 47% para ver telenovelas, 42% para ver pelculas, 29% para ver series y 28% para
ver deportes. Sin embargo, los contenidos ms consumidos de televisin abierta son, en su
mayora, de entretenimiento.407
Grfica 9.2 Tipo de contenido ms visto, por gnero, en marzo 2016 (porcentaje)
Telenovelas Deportes
17 22
Noticieros
4
Pelculas
as O
Otros
43 1
14
Fuente: Elaboracin
propia con base
en Top Ten de
406 Issa Luna Pla y Julio Vicente Jurez Gmiz, op. cit.
Nielsen Ibope. 407 Nielsen Ibope, Top Ten, disponible en <https://www.nielsenibope.com.mx/uploads/topten_marzo.pdf>, pgi
na consultada el 4 de noviembre de 2016.
258
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
A pesar del amplio acceso y alcance que tiene la televisin como medio para informar a la
poblacin, sta no goza necesariamente de altos niveles de credibilidad. La Encuesta Nacional
de Sociedad arroj que en promedio los mexicanos califican a la televisin con 6.7 en una es
cala de 1 al 10, en cuanto s creen en la informacin que sta proporciona. En este sentido,
tambin consideran que obtienen informacin de mayor confianza de la familia (8.9), los libros
de texto (7.4), los maestros (7.1) y los amigos (7).408
9.1.2 Radio
90
82 83
76
69
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Asociacin de Radio del Valle de Mxico.
* Con base en estimacin de 6 a 10 personas en el Valle de Mxico que escuchan radio.
408 Issa Luna Pla y Julio Vicente Jurez Gmiz, op. cit.
409 PricewaterhouseCoopers Mxico, Entertainment and Media Outlook Mxico 2015-2019, 8 de agosto de 2016,
disponible en <http://www.pwc.com/mx/es/publicaciones/entertainment-and-media-outlook-mexico-2015-2019.
html>, pgina consultada el 5 de noviembre de 2016.
410 Idem.
259
enccvica 2017-2023
9.1.3Internet
19 20 20
15
12
9
5
6 a 11 12 a 17 18 a 24 25 a 34 35 a 44 45 a 54 55 o ms aos
No hay
proveedores
Falta de recursos
16
55
Equipo insuficiente
2
en usarlo
No saben
11
260
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Diario
Al menos una vez a la semana
Al menos una vez al mes
Al menos una vez al ao
Al menos una vez cada seis meses
Obtener informacin 89
Comunicacin 84
Acceso a contenidos 77
Redes sociales 72
Entretenimiento 71
Educacin / Capacitacin 57
Descarga de software 31
Compras 10
Operaciones bancarias 9
Otros usos 0
261
enccvica 2017-2023
S utiliza
No utiliza
40 41
37
32
30 29
28 27
25
23 23
18
16
10
7 7
18 a 24 aos
25 a 34 aos
35 a 49 aos
50 y ms aos
Fuente: Elaboracin propia con base en ift, Primera Encuesta 2016: Usuarios de Servicios de Telecomunicaciones.
262
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Entre los principales usos que se le da al internet destacan: con 89%, la obtencin de infor
macin; con 84%, la comunicacin; con 77%, el acceso a contenidos; con 72%, redes sociales,
y con 71%, entretenimiento.
Los grupos de edad que ms lo utilizan son los menores y jvenes con 70% y 77%, respec
tivamente, en contraste con 47% de los adultos y 14% de los adultos mayores.
De acuerdo con la primera encuesta realizada a usuarios de servicios de telecomunicaciones
en Mxico411 los horarios prioritarios para conectarse a internet son la tarde y la noche, aunque
se reconoci un fenmeno durante el levantamiento de encuestas sobre el uso ininterrumpido,
cabe destacar que la respuesta todo el da fue mencionada por el usuario de manera espontnea.
Por octavo ao consecutivo, iab Mxico (Interactive Advertising Bureau), principal orga
nismo a nivel global que representa a la industria de la publicidad digital y marketing interac
tivo, present su Estudio de consumo de medios y dispositivos entre internautas mexicanos
desarrollado por Millward Brown y patrocinado por televisa.com. Este estudio tiene el objetivo
de explorar y conocer los usos y hbitos de las personas que se conectan a internet en Mxico
mediante los diversos dispositivos, as como entender la experiencia y la percepcin de los
usuarios hacia la publicidad en la web.
Entre los principales hallazgos se reconoce al internet presente en la vida cotidiana del in
ternauta de manera constante y, por primera vez desde el inicio del estudio, los telfonos inte
ligentes superaron a todos los dispositivos en uso y conexin, aunque, cabe destacar, que el uso
vara de acuerdo con el dispositivo.
4 Descargar de videos Ver mapas con gps Ver mapas con gps
Fuente: Elaboracin propia con base en iab Mxico; Millward Brown; televisa.com, Estudio de consumo de medios y dispositivos entre internautas mexicanos, 8 ed., 2016.
411 Instituto Federal de Telecomunicaciones, Primera Encuesta 2016: Usuarios de Servicios de Telecomunicacio
nes, disponible en <http://www.ift.org.mx/sites/default/files/encuestas2016-1-vacc.pdf>, pgina consultada el 5
de noviembre de 2016.
263
enccvica 2017-2023
Otros 1 1 1 1 1
Exteriores 8 8 8 8 8
Internet 7 9 11 14 16
Cine 2 2 1 1 1
Prensa 8 7 7 6 5
Revista 3 3 3 2 2
Radio 9 9 9 9 9
Televisin de paga 7 8 8 7 8
Televisin abierta 55 53 52 52 50
disponible en <http://telecomcide.org/docs/publicaciones/Estudio_sobre_el_mercado_de_la_TV(mod).pdf>,
pgina consultada el 5 de noviembre de 2016.
264
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
En Mxico se cuenta con televisoras pblicas, privadas y de paga, dos cadenas conformadas
por Canal Once y Canal 22, adems de los 23 permisos concedidos al gobierno y 30 permisos
otorgados a universidades y patronatos.418
Actualmente, Canal Once tiene una cobertura de 32.25% de la repblica mexicana, con
antenas propias; y de 67% a partir de convenios y el apoyo de las antenas del Sistema Pblico
de Radiodifusin del Estado Mexicano (spr). Asimismo, puede ser sintonizada en casi 600
sistemas de paga por cable y televisin satelital, lo que asegura su presencia en las 32 entidades
federativas del pas.419
Por su parte, Canal 22 est disponible nicamente en la Ciudad de Mxico y rea metropo
litana, Celaya, Coatzacoalcos, Guadalajara, Hermosillo, Len, Mrida, Monterrey, Morelia,
Oaxaca, Puebla, Quertaro, Tampico, Tapachula, Toluca y Xalapa.420
En 2011 se tena registrada la existencia de 461 estaciones concesionadas de televisin pri
vada de las cuales 56% le pertenecen a Televisa entre sus concesiones directas y estaciones
afiliadas. Por su parte, tv Azteca cuenta con 39% del total de concesiones.421
En lo concerniente a la televisin de paga, la oferta ha tenido una diversificacin ms am
plia: 38% de la suscripcin a televisin de paga pertenece a Sky, 16% a Dish/mvs; 15.1%, a
Megacable; 7.6%, a Cablems; 5.5%, a Izzi; 4.7%, a Cablecom; 2.7%, a Cablevisin Red; 2.7%,
a tvi, y 6.9% al resto.422
Todos estos datos demuestran el alto nivel de concentracin en el medio de comunicacin
que tiene mayor alcance en el pas.
265
enccvica 2017-2023
derechos de las audiencias, destacan el acceso a contenidos que promuevan la formacin educa
tiva, cultural y cvica, as como la difusin de informacin imparcial, objetiva y oportuna.423
La ley establece un apartado especfico sobre derechos de los usuarios y de las audiencias; de
este ltimo destaca la distincin entre la informacin noticiosa de la opinin de quien la presen
ta, la diferencia entre la publicidad y el contenido de programas, y el respeto de horarios de los
programas entre otras medidas de control para la defensora de los derechos de la audiencia.
En este sentido, tambin se establece por ley una figura para la defensora de la audiencia. Los
concesionarios de servicios de radiodifusin debern contar con un defensor de audiencia respon
sable de recibir y dar seguimiento a las observaciones, peticiones o sugerencias de las personas.
La ley seala que los defensores de las audiencias se ajustarn a los criterios de imparcialidad
e independencia, cuya prioridad ser hacer valer los derechos del pblico segn los cdigos de
tica que establezcan con los concesionarios. Para ser defensor se deber tener cuando menos
treinta aos; contar con prestigio en las materias de comunicacin, radiodifusin y telecomuni
caciones; no haber sido condenado a un delito doloso que amerite pena de prisin por ms de un
ao, y que no haya laborado con el medio concesionario durante un periodo previo de dos aos.
Es complicado hacer un balance de las modificaciones pues an contina en curso su
puesta en marcha y habr que esperar para identificar el efecto que tienen en la oferta y los
hbitos de consumo con la incorporacin de dos nuevos proveedores de servicios televisivos.
423 ift, Principales beneficios de la reforma constitucional y la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin,
s.f., disponible en <http://www.ift.org.mx/que-es-el-ift/principales-beneficios-de-la-reforma-constitucional-y-
la-ley-federal-de-telecomunicaciones-y
424 Committee to Protect Journalists, Thomson Reuters Foundation and Debevoise & Plimpton LLP,. Thomson
Reuters Foundation, Critics Are Not Criminals. Comparative Study of Criminal Defamation Laws in the
Americas, 10 de marzo de 2016, documento electrnico disponible en <http://www.trust.org/publications/
i/?id=add1a4ac-a185-439b-aeea-abe687933639>, pgina consultada el 5 de noviembre de 2016.
266
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Aparte de las controversias legales que se discuten actualmente acerca de los supuestos lmites
de movilidad y manifestacin que se han promovido para la regulacin de la propuesta, Mxi
co es uno de los pases ms peligrosos en el mundo para ejercer el periodismo y la comunica
cin. La independencia noticiosa en el pas se explica en funcin de diversos entornos, tal
como lo presenta el estudio de Freedom House en su reporte sobre libertad de prensa, donde
Mxico ha sido calificado como un pas en el que no existe libertad de prensa desde 2010,
ameritando un puntaje de 64 (en una escala del 0 al 10, donde 0 es lo ms libre y 100 lo menos
libre) y ocupando el lugar 141 en el mbito internacional.
La cidh observa que los actos de violencia e intimidacin que sufren los periodistas y
otros trabajadores de los medios de comunicacin, constituye el principal obstculo para el
ejercicio de la libertad de expresin en Mxico.426 En el entorno poltico es bien sabido que los
medios de comunicacin enfrentan presiones de diversos actores que pretenden manipular el
contenido noticioso o impedir su publicacin, entre ellos los dueos de agencias que defienden
agendas polticas o de negocios, importantes publicistas que buscan recibir cobertura positiva
o neutral y funcionarios gubernamentales.427
La violencia es uno de los principales riesgos que corren los periodistas o medios de comu
nicacin que tratan temas de corrupcin o narcotrfico en el pas. Esta condicin ha colocado
a Mxico como uno de los 10 pases ms peligrosos para desempear este oficio.
El puntaje de impunidad de Mxico con relacin al asesinato de periodistas ha aumentado en
ms del doble desde la primera edicin de la compilacin del ndice, en 2008.428 Tal como la
Federacin Internacional de Periodistas sostuviera en Mxico, los periodistas son un claro
objetivo de grupos pertenecientes al crimen organizado y de sectores del poder en connivencia
con los mismos, en un pas dominado por la violencia y por la impunidad.429
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos seala en el Informe Pas Mxico que
la violencia contra periodistas afecta la libertad de expresin de los trabajadores de los me
dios de comunicacin y que, de manera colateral, vulnera el derecho de la sociedad a estar
bien informada: La violencia y los altos ndices de impunidad, hacen que la autocensura en
muchos casos sea la alternativa para que los periodistas salvaguarden su integridad personal
y su vida.430
425 Alianza Regional por la Libre Expresin e Informacin / Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, Artculo
xiii. Informe sobre: Control estatal de los medios de comunicacin, documento electrnico disponible en
<http://fundar.org.mx/informe-sobre-control-estatal-de-los-medios-de-comunicacion/>, pgina consultada el
5 de noviembre de 2016.
426 cidh, Situacin de los derechos humanos en Mxico, disponible en <http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/
267
enccvica 2017-2023
Fuente: Committee to Protect Journalists, Getting Away With Murder Report, documento electrnico disponible en <https://cpj.org/reports/2015/10/impunity-index-
getting-away-with-murder.php>, pgina consultada el 5 de noviembre de 2016.
268
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
En Mxico un total de 19 casos de asesinato a periodistas que informaban sobre la delincuencia Fuente: Elaboracin
y la corrupcin han quedado impunes entre 2005 y 2015, de acuerdo con el registro del Comi propia con base en
Committee to
t para la Proteccin de los Periodistas. En 2013 se cre en el pas la Ley para la Proteccin de Protect Journalists,
Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas para Implementar y operar las Getting Away With
Murder Report,
medidas de prevencin, medidas preventivas y medidas urgentes de proteccin que garanticen doc. cit.
la vida, integridad, libertad y seguridad de las personas que se encuentren en situacin de
riesgo como consecuencia de la defensa o promocin de los derechos humanos, y del ejercicio
de la libertad de expresin y el periodismo.432
431 Dicho ndice es compilado como parte de la Campaa Global Contra la Impunidad con apoyo de Leon Levy
Foundation.
432 Ley para la Proteccin de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, Diario Oficial de la Fede-
269
enccvica 2017-2023
12 12
10 10 10
9
8
9 9 9
6
5 7 7
4 4 4 6
4 4 4
5
2 4
3 2
1 1 1 1 1
2 2
0
1 1 1 1
2016*
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Homicidios
Atentados
Desaparecidos
Fuente: Elaboracin Esta ley otorg a las autoridades federales mayor jurisdiccin para enjuiciar a los responsables
propia con base de delitos contra personas defensoras de derechos humanos y periodistas, pero la medida no
en cndh,
Recomendacin ha trado como resultado ningn enjuiciamiento, por lo que ha causado decepcin entre pe
general nm. 24. riodistas y defensores de la libertad de expresin. Desde su adopcin, otros seis periodistas
han sido asesinados con impunidad.433
En la cndh se registraron 20 casos de desaparecidos de 2005 a 2016; 48 de atentados a
medios de comunicacin de 2006 a 2015; y 114 casos de homicidio de 2000 al 31 de mayo de
2016. Dichos agravios han provocado autocensura, desplazamiento y exilio forzado de perio
distas, generacin de espacios de silencio en el pas.434
El pasado 16 de agosto de 2016 la Federacin Internacional de Periodistas organizacin
que rene a 600 000 trabajadores y trabajadoras de prensa en todo el mundo manifest en
su pgina de internet la preocupacin por la situacin de extrema peligrosidad en que se
desenvuelve el periodismo mexicano,435 tras la muerte de un noveno periodista en lo
que va del ao. La fip refiere a Mxico como el pas ms peligroso de Amrica Latina para
los comunicadores.436
Con la evolucin de los medios de comunicacin hacia la digitalizacin y el uso del
internet, tambin han evolucionado los mecanismos de censura; tan slo en 2014 Article 19
registr 12 ataques de los que destacan bajas de red, secuestro o bloqueo de equipo, extraccin
disponible en <http://www.ifj.org/nc/news-single-view/backpid/1/article/mexico-noveno-periodista-asesinado-
en-2016/>, pgina consultada el 5 de noviembre de 2016.
436 Idem.
270
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
El cambio en la agenda gubernamental modific la cobertura de los medios respecto a los hechos
relacionados con delincuencia organizada y violencia. Ello evidencia, como se ha venido sealando
en informes anteriores, que la fuente principal de los medios de la Zona Metropolitana de la Ciudad
de Mxico en torno a estos temas era el propio gobierno federal.438
En Mxico, el principal medio de censura sutil en el pas sigue siendo la asignacin discrecio
nal de la publicidad oficial a los medios de comunicacin.439 A pesar de los avances en la difu
sin del gasto en publicidad oficial, la informacin difundida por este medio no es oportuna
y su actualizacin adolece de retrasos.440 Al da de hoy an se encuentra pendiente de cumplir
la promesa de crear una instancia reguladora de la publicidad oficial; tampoco se ha logrado
aprobar una iniciativa en la materia en el Congreso.441
De acuerdo con el anlisis elaborado por Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A. C.,
acerca de la Censura Indirecta en Mxico, los ejemplos ms comunes de sta en su forma sutil
(o indirecta) son el soborno, la presin financiera, restriccin del acceso a informacin pblica
y presiones administrativas como vigilancia, despidos arbitrarios, restricciones de cobertura,
boicots publicitarios, entre otros. La publicidad oficial en Mxico se caracteriza por la ausencia
de reglas claras y por los sobrejercicios del gasto. De 2012 a la fecha se ha observado una ten
dencia a ampliar el monto presupuestado: en 2012 la ampliacin fue de 51%; en 2013, de 43%;
en 2014, de 25%; en 2015, de 52%, y de enero a junio, de 2016, registrndose una ampliacin
de 953 millones de pesos correspondientes a un incremento de 19% del monto presupuestado
originalmente.442
437 Alianza Regional por la Libre Expresin e Informacin / Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A. C.,
Artculo xiii. Informe sobre: Control Estatal de los Medios de Comunicacin, doc. cit.
438 Observatorio aciv, Sptimo Informe, febrero de 2013, disponible en <https://observatorioaciv.files.wordpress.
com/2013/04/septimo-informe.pdf .
439 wan-ifra, Actualizacin del informe Censura indirecta en Mxico: Rompiendo promesas, bloqueando reformas,
ro-Diciembre (2012, 2013, 2014, 2015); Presupuesto Enero-Junio 2016, documento electrnico disponible en
<http://www.gob.mx/sfp/documentos/gastos-de-comunicacion-social>, pgina consultada el 5 de noviembre
de 2016.
271
enccvica 2017-2023
Grfica 9.11Relacin entre montos presupuestos y montos ejercidos de gasto en publicidad oficial
9,152,764,641.78 9,393,779,975.98
7,916,633,061.02
6,292,848,600.75
Presupuestado
Ejercido
Fuente: Elaboracin Del presupuesto ejercido, y con informacin correspondiente a 2014, se observa una concen
propia con base en tracin del gasto en publicidad oficial del gobierno federal en dos medios de comunicacin
Secretara de la
Funcin Pblica, principalmente: Televisa y tv Azteca;443 se trata de un dato que refuerza la alusin que se hizo
Presupuesto en el apartado de concentracin del mercado.
de servicios de
comunicacin social Un ejemplo de los sobornos y pago a periodistas (vulgarmente conocido como chayote) para
y publicidad. la manipulacin de la informacin fue documentado en Ciudad Jurez por la asociacin civil
Plan Estratgico de Jurez (pej). En efecto, para 2014 dicha organizacin pudo registrar que el
gobierno municipal realiz contratos de publicidad por un total de 120 millones de pesos, desti
nando ms de 600 mil pesos a sitios web inexistentes.444 Tambin se mostr cmo las autoridades
municipales ocultaron la informacin de los contratos bajo la clasificacin de informacin reser-
vada. Sobre este punto, en el reporte de Freedom House sobre libertad de expresin se puede leer:
En marzo de 2015, la Asociacin Mundial de Peridicos y Editores de Noticias inform que
funcionarios gubernamentales aplican criterios discrecionales para la erogacin federal y esta
tal de unos 12 mil millones de pesos (alrededor de 905 millones de dlares) en publicidad
oficial; dichos fondos han sido utilizados para configurar polticas editoriales y promover
agendas partidistas y personales. La asociacin descubri que muchos de los medios de comu
nicacin manipulaban la cobertura para obtener contratos de publicidad ms favorables de
parte del gobierno.445
443 Article 19/Fundar, Sin reglas claras, gobierno federal realiza gasto histrico en publicidad oficial, documento
electrnico disponible en <http://fundar.org.mx/sin-reglas-claras-gobierno-federal-realiza-gasto-historico-en-
publicidad-oficial/>, pgina consultada el 5 de noviembre de 2016.
444 wan-ifra, Censura indirecta en Mxico, doc. cit.
445 Freedom House, Mxico Report, 2016, doc. cit.
272
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Tabla 9.3 Gasto de publicidad oficial del gobierno federal por proveedor
Comercializadora
Radio de Servicios de Imagen 47 814 840.33 31. 19 1.390
S.A. de C.V.
Fuente: Article 19/Fundar, Sin reglas claras, gobierno federal realiza gasto histrico en publicidad oficial, documento electrnico, 11 de julio de 2015.
273
enccvica 2017-2023
9.4 Conclusiones
La televisin es el medio de comunicacin predilecto en el pas para informarse, pero tambin
es el que presenta mayor grado de concentracin. En este documento se ha subrayado que tal
situacin podra estar comprometiendo la pluralidad e incluso la calidad del contenido, lo cual
repercute en la opinin pblica. La vulnerabilidad de la poblacin frente a los medios de co
municacin446 puede apreciarse en la oferta limitada de contenido y el gasto que se hace en
publicidad para llegar al espacio donde se concentra la mayor parte de la audiencia e influir
en sta. Aunque es preciso reconocer los avances (como la transicin a televisin digital o la
concesin de dos nuevas cadenas televisivas), se requiere ms tiempo para valorar el efecto de
estas medidas; de ello tambin se ha dado cuenta en este apartado.
Tambin es importante resaltar el cambio que han tenido y continan evolucionando
los hbitos de consumo, principalmente frente al creciente uso de internet y la estrecha vincu
lacin de las personas con el dispositivo mvil inteligente.
Finalmente, consolidar la independencia de los medios en un contexto de violencia que
criminaliza la crtica y modula la opinin pblica mediante el gasto publicitario es un reto
que debe confrontarse, no slo desde el mbito profesional y tico de los medios de comunica
cin con relacin a la calidad de la informacin y productos que realizan, sino tambin median
te el dilogo constante y plural que permita la confrontacin de diversos puntos de vista en
sociedad, de modo que puedan establecerse acuerdos para contribuir a generar las condiciones
necesarias para su convivencia, con la intencin de promover contextos de exigencia.
446 En los Talleres Regionales se identific como un problema el proceso de educacin informal que promueven
los medios de comunicacin electrnica. Se coment que stos, muy al contrario de difundir valores cvicos y
democrticos, suelen transmitir mensajes que a menudo socavan precisamente valores y prcticas cvico-de
mocrticas. Vase ine, Informe final de los Talleres Regionales de Cultura Cvica, Mxico, 2016, documento interno.
274
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
275
enccvica 2017-2023
447 Las definiciones y caractersticas citadas en la Constitucin y en la Ley General de Educacin son parte de la
normativa que ampara el desarrollo de programas de educacin cvica. Otras legislaciones, como la Ley Org-
nica de la Administracin Pblica Federal, que en su artculo 38 establece lo relativo a las responsabilidades de
la Secretara de Educacin Pblica, o el propio Reglamento Interno de la Secretara de Educacin Pblica, no
hacen referencia alguna al desarrollo de capacidades cvicas, formacin ciudadana o temas relacionados.
448 Artculos 2o y 8o de la Ley General de Educacin.
276
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
La traduccin de las obligaciones normativas en programas especficos para cada nivel educa-
tivo se expone en prrafos subsecuentes. No obstante, es pertinente recordar que los servicios
educativos se prestan en el marco del federalismo, as como de la concurrencia, previstos en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y conforme a la distribucin estableci-
da en la Ley General de Educacin. Al respecto, cabe mencionar que al Sistema Educativo
Nacional lo constituyen:
277
enccvica 2017-2023
cvicas no est incluido en la meta nacional nmero tres, referente a la Educacin de Calidad
ni se traduce en acciones especficas relacionadas con el fortalecimiento de la ciudadana me-
diante polticas pblicas educativas.
Por su parte, el Programa Sectorial de Educacin 2013-2018 seala que es necesario que la
educacin forme para la convivencia, los derechos humanos y la responsabilidad social, el cuida-
do de las personas, el entendimiento del entorno, la proteccin del medio ambiente, la puesta en
prctica de habilidades productivas y, en general, para el desarrollo integral de los seres huma-
nos.452 Sin embargo, la educacin cvica no forma parte de los objetivos y las lneas de accin
contenidas en el Programa ni de las estrategias transversales en materia de poltica educativa.453
A partir de la Reforma Educativa de 2013,454 mediante la cual se estableci que el Estado
est obligado a prestar servicios educativos de calidad a nivel bsico y medio superior, cobr
especial relevancia la evaluacin del Sistema Educativo Nacional (materiales y mtodos educa-
tivos, organizacin escolar, infraestructura educativa, idoneidad de docentes y directivos) a fin
de que su mejora constante asegure el mximo logro acadmico de los educandos.455
As, para garantizar la prestacin de servicios educativos de calidad, se cre el Sistema Nacio-
nal de Evaluacin Educativa.456 La coordinacin de ste qued a cargo del Instituto Nacional
para la Evaluacin de la Educacin (inee), el cual se convirti en un organismo pblico autno-
mo, con personalidad jurdica y patrimonio propios.457 En esta nueva etapa, el inee tiene como
tarea principal evaluar la calidad, el desempeo y los resultados del Sistema Educativo Nacional
en la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para cumplir con esto debe:
estar a la altura de los requerimientos que impone nuestro tiempo y que la justicia social demanda: una educa-
cin inclusiva que conjugue satisfactoriamente la equidad con la calidad en la bsqueda de una mayor igualdad
de oportunidades para todos los mexicanos, exposicin de motivos de la iniciativa con proyecto de decreto que
reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en
materia educativa, presentada por el Ejecutivo Federal. Diario de los Debates, 11 de diciembre de 2012, disponi-
ble en <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/proceso/lxii/032_DOF_26feb13.pdf>, pgina consultada al
16 de noviembre de 2016.
456 El Sistema Nacional de Evaluacin Educativa es un conjunto orgnico y articulado de instituciones, procesos,
instrumentos, acciones y dems elementos que contribuyen al cumplimiento de su objeto y sus fines. El objeto
del Sistema es contribuir a garantizar la calidad de los servicios educativos prestados por el Estado y los parti-
culares con autorizacin o con reconocimiento de validez oficial de estudios. El Sistema cuenta con una confe-
rencia cuyo propsito es intercambiar informacin y experiencias relativas a la evaluacin educativa. La
conferencia es conducida por el consejero presidente del inee y est constituida por los integrantes de la Junta
de Gobierno de ese Instituto; hasta cuatro representantes de la Secretara de Educacin Pblica designados por
su titular (al menos dos de ellos deben ser subsecretarios); y los titulares de las secretaras de Educacin u orga-
nismos equivalentes de las entidades federativas que determine la Junta atendiendo a criterios de representacin
regional (artculos 10, 11, 18 y 19 de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin).
457 El inee fue creado por decreto presidencial el 8 de agosto de 2002. Antes de constituirse como organismo aut-
nomo oper, en una primera etapa (del 8 de agosto de 2002 al 15 de mayo de 2012), como un organismo des-
centralizado de la Secretara de Educacin Pblica y, en una segunda (del 16 de mayo de 2012 al 25 de febrero
de 2013), como un organismo descentralizado no sectorizado, informacin disponible en <http://www.inee.
edu.mx>, pgina consultada el 13 de noviembre de 2016.
278
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
La educacin cvica es una disciplina de estudio cuyo contenido curricular se mandata por acuer-
dos internos de la Secretara de Educacin Pblica (sep) en materia de la articulacin de la educa-
cin bsica y la educacin media superior. Con la finalidad de cumplir con las atribuciones que le
da la Constitucin y la Ley General de Educacin, la sep ha integrado al currculo la asignatura de
Civismo (hoy Formacin Cvica y tica), que es obligatoria y transversal a otros temas de estudio
y se complementa con actividades extracurriculares, asambleas y eventos especiales.458
La ltima transformacin curricular relevante con respecto a la educacin cvica se dio en
el marco de la Reforma Integral de la Educacin Bsica del ao 2011. En sta se busc favorecer el
fortalecimiento de competencias, incluyendo aspectos cognitivos, procedimentales y de desa-
rrollo de valores para el cuidado del patrimonio natural y cultural, y la vida democrtica. Este
objetivo deriv en la programacin de la asignatura de Formacin Cvica y tica durante seis
grados en la primaria y dos en la secundaria.459
La estructura del discurso curricular de la educacin bsica en materia de civismo y ciuda-
dana se divide en tres ejes formativos (formacin de la persona, formacin tica y formacin
458 Desde los aos veinte y hasta los cuarenta del siglo xx, el Estado mexicano impuls programas de civismo con
la intencin de mantener el lazo social. A partir de 1944, con el programa de esta asignatura realizado por el
profesor Rafael Ramrez y la reforma emprendida por Jaime Torres Bodet, la formacin de una ciudadana so-
cial adquiri un estatus acadmico en la educacin bsica. Durante los aos setenta, en un contexto de crisis
poltica e institucional que enfrent al Estado a nuevos dilemas con respecto a la formacin de sus ciudadanos,
la implementacin del currculum por reas en la educacin primaria y en parte de la secundaria, se elimin la
asignatura de Civismo. Fue hasta el Programa de Estudios de 1993 que se reintrodujo para el cuarto, quinto y
sexto grados de primaria (Acuerdo nmero 181, por el que se establecen el plan y los programas de estudio para
la educacin primaria, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 27 de agosto de 1993). En 1999, apare-
ci la Formacin Cvica y tica en la educacin secundaria. Este programa mostraba una mezcla de la visin del
civismo posrevolucionario, pero aplicaba un nuevo sentido en el que el sujeto apareca como un actor en la
aprehensin de su realidad. La democracia, los derechos humanos, la perspectiva de gnero, el reconocimiento
de la diversidad cultural, la justicia social y econmica, la sustentabilidad ambiental, as como la lucha en contra
del terrorismo y el trfico de drogas, se convirtieron en los nuevos temas en la agenda internacional y en la
propia agenda educativa. En 2006, la Reforma de la Educacin Secundaria (res) logr incluir estas temticas
globales bajo un enfoque denominado por competencias, las cuales, adems de actualizar la agenda en la
educacin ciudadana, dieron a los estudiantes nuevas formas de participacin en sus procesos de aprendizaje.
Este mismo enfoque se present en el Programa Integral de Formacin Cvica y tica, publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 31 de marzo de 2008, mediante el cual sta se estableci como asignatura para los seis
grados de educacin primaria. Ambos programas, adems de contar con las competencias para la vida como
objetivos por desarrollar, presentaron ocho competencias especficas para la formacin ciudadana, las cuales
articulaban conocimientos, destrezas, actitudes y valores necesarios para lograr un desarrollo integral de los
alumnos como ciudadanos, en AZ. Revista de Educacin y Cultura, disponible en <http://www.educacionycul-
turaaz.com/educacion/la-evaluacion-de-la-formacion-ciudadana-en-la-educacion-basica-en-mexico>, pgina
consultada el 16 de noviembre de 2016.
459 Acuerdo nmero 592 por el que se establece la Articulacin de la Educacin Bsica, Diario Oficial de la Federa-
279
enccvica 2017-2023
Los puntajes promedio de conocimiento cvico alcanzados por los pases van de 380 a 576 puntos. Un
total de dieciocho pases obtuvieron puntajes significativamente mejores que el promedio, mientras
que catorce incluidos los seis latinoamericanos se ubicaron significativamente por debajo de l.
Mxico presenta una media de 452 puntos. La distancia entre nuestro pas y Finlandia y Dinamarca,
los dos pases con las medias ms altas, es de 124 puntos, es decir, superior a una desviacin estn-
dar.464
El estudio asocia el nivel de conocimiento cvico a otros factores, como el estatus ocupacional
de los padres, su mximo nivel de escolaridad y el nmero de libros en el hogar. Estos tres
factores tambin resultaron relevantes para el caso mexicano, pues la proporcin de estudian-
tes mexicanos cuyos padres tienen ocupaciones de estatus bajo es considerablemente ms alta
que la registrada en el promedio de los pases; las proporciones de padres y madres con esco-
laridades con niveles mximos de primaria y secundaria son mayores que las que registran en
promedio los pases participantes; y las proporciones nacionales de estudiantes en cuyos hoga-
res no hay ms de 25 libros son mayores que en el conjunto de pases evaluados.465 Otro dato
460 Una nueva actualizacin del estudio ser publicada en este ao 2016.
461 Austria, Blgica, Bulgaria, Chile, Chipre, Colombia, Corea del Sur, Federacin Rusa, Dinamarca, Eslovenia,
Espaa, Estonia, Finlandia, Grecia, Guatemala, Hong Kong, Indonesia, Inglaterra, Italia, Irlanda, Letonia, Liech
tenstein, Lituania, Luxemburgo, Malta, Mxico, Noruega, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Paraguay, Polonia,
Repblica Checa, Repblica Eslovaca, Repblica Dominicana, Suecia, Suiza, Tailandia y Taiwn.
462 Agencia Internacional para la Evaluacin del Rendimiento Educativo, Estudio internacional de educacin cvica y
ciudadana, Mxico, iccs, 2009.
463 Ibid., p. 24.
464 Idem.
465 Ibid., pp. 30-31.
280
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Tabla 10.1 Porcentaje de estudiantes que estn de acuerdo con declaraciones que reflejan valores
democrticos
PROMEDIO PASES
DECLARACIONES QUE REFLEJAN VALORES DEMOCRTICOS MXICO
EVALUADOS
La siguiente tabla muestra cmo los estudiantes califican, de acuerdo con su importancia, Fuente: Agencia
algunos elementos del comportamiento democrtico en diversas dimensiones, como el deber Internacional para
la Evaluacin del
ciudadano, el cumplimiento de normas sociales y la participacin ms activa. Como puede Rendimiento
observarse, las y los estudiantes muestran poca importancia a la participacin en discusiones Educativo, Estudio
internacional de
polticas y en la afiliacin a los partidos polticos. Estos resultados refrendan que en Mxico la educacin cvica y
percepcin sobre la poltica y la participacin en sta se ha deteriorado, como se ha mostrado ciudadana, Mxico,
iccs, 2009.
en otros apartados del presente diagnstico.
466 De acuerdo con este estudio, el resultado fue superior en las escuelas privadas (Ibid., p. 34).
281
enccvica 2017-2023
Tabla 10.2Importancia que los estudiantes asignan a comportamientos para llegar a ser un buen
ciudadano adulto
COMPORTAMIENTOS PORCENTAJE
Trabajar duro 85
Estar enterado(a) de los asuntos polticos por la prensa, la radio, la televisin o internet 71
Fuente: Agencia Asimismo, es pertinente hacer referencia a otros resultados del estudio que reflejan ciertas creen-
Internacional para la cias con respecto a temas prioritarios en materia de equidad de gnero y participacin. Por
Evaluacin del
Rendimiento ejemplo, 64% de los estudiantes opin que las mujeres deberan mantenerse al margen de la
Educativo, Estudio poltica; slo 35% de los estudiantes dijo confiar en los partidos polticos, y 58%, en el gobierno.
Internacional de
Educacin Cvica y Por su parte, los resultados ms recientes del Examen de la Calidad y Logro Educativos
Ciudadana, Mxico, (Excale), realizado por el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee), tam-
iccs, 2009.
bin revelan importantes deficiencias del alumnado respecto a lo aprendido en los programas
de Formacin Cvica y tica. Al tomar como muestra los resultados de la evaluacin realizada
a estudiantes de sexto grado de primaria, en el ciclo escolar 2012-2013, se observa que, a nivel
nacional, 21% de stos alcanzaron logros por debajo del nivel bsico.
Los resultados alcanzados en dicho examen demuestran una enorme desigualdad entre las
y los estudiantes de diversos estratos escolares. As, mientras que 61% de los alumnos indgenas
y 43% del comunitario se encontraron por debajo del nivel bsico, 67% de las y los estudiantes
de escuelas privadas se ubicaron en el nivel medio y avanzado. Si se considera que la educacin
cvica es una educacin formadora de ciudadana, estos resultados deben alarmarnos, pues
mientras que un sector de los estudiantes que terminan la primaria son competentes para re-
conocer los derechos humanos garantizados en la Constitucin, otros sectores apenas saben
282
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Nacional 21 45 28 6.4 79 34
Comunitario 43 45 12 1.0 57 13
Urbano 17 47 30 6.1 83 36
pblico
Privado 4.4 29 44 23 96 67
467 Acuerdo secretarial nmero 444 por el que se establecen las competencias que constituyen el marco curricular
comn del Sistema Nacional de Bachillerato, Diario Oficial de la Federacin, 21 de octubre de 2008.
468 Diario Oficial de la Federacin, 29 de septiembre de 2008.
283
enccvica 2017-2023
469 Secretara de Educacin Superior e Investigacin Cientfica. Direccin General de Bachillerato, tica y Valores.
Serie I: Programas de Estudio, disponible en <http://docplayer.es/17428767-Etica-y-valores-i-serie-programas-
de-estudio.html>, pgina consultada el 16 de noviembre de 2016.
470 unam. Ciudadana escolar, disponible en: <http://portalacademico.cch.unam.mx/alumno/CPyS1/U2/escuela/
284
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
tados destacan: 4.9% de quienes votaron seal tener confianza en los partidos polticos, y 5.2%,
en los gobernantes; adems, 58.4% opin que Mxico no estar mejor en unos aos, lo que refleja
una percepcin negativa del futuro y poca confianza en su capacidad de transformacin.471
471 Consulta Infantil y Juvenil 2015, disponible en: <www.ine.mx>, pgina consultada el 16 de noviembre de 2016.
472 Estatuto de la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior de la Repblica
Mexicana, disponible en <www.anuies.mx>, pgina consultada el 16 de noviembre de 2016.
473 Convenio marco de colaboracin ine-anuies, disponible en: <http://www.ine.mx/portal/>, pgina consulta
285
enccvica 2017-2023
cin superior operada por los privados, la cual ha crecido de manera importante durante los
ltimos aos. El Informe sobre la Educacin Superior en Mxico, elaborado en 2005 por el
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, seala que de
1990 a 2005 el nmero de escuelas privadas de educacin superior creci de 706 (que repre-
sentaba 33% de las instituciones de educacin superior) a 2 536 (equivalente a 52%). El total
de instituciones de educacin superior se increment en el mismo periodo de 2 123 a 4 876.
Este universo de instituciones representa un gran reto para la instrumentacin de polticas
transversales y programas de educacin cvica.474
474 Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Informe sobre la educacin superior en Mxico, Cmara de
Diputados, 2005, disponible en <http://www5.diputados.gob.mx/index.php/camara/Centros-de-Estudio/CESOP>,
pgina consultada el 16 de noviembre de 2016.
286
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
ATRIBUCIN INSTANCIA
Promocin de la cultura de Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana del
la legalidad y valores cvicos Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (Segob)
475 Sobre esas bases, y como se ha descrito en un apartado completo en el presente documento, el anterior Institu-
to Federal Electoral (ahora Instituto Nacional Electoral) tiene una experiencia y conocimiento acumulados en
materia de iniciativas, programas y proyectos de educacin cvica, que constituyen un piso relevante para reim-
pulsar mediante la Estrategia Nacional de Cultura Cvica tales esfuerzos, pero con una perspectiva diferente,
la cual ha sido planteada en la seccin relativa al marco conceptual de este documento.
476 Esto ltimo con base en el artculo 32, base i, inciso b), fraccin viii, de la Ley General de Instituciones y Pro-
cedimientos Electorales.
287
enccvica 2017-2023
Grfica 10.1Acciones implementadas por los Organismos Pblicos Locales Electorales en materia
de educacin cvica en las entidades federativas
Ludoteca, 2 Otros, 15
Actividades
Materiales relacionadas con
impresos, 6 la materia
electoral, 36
Concursos (cartel,
cuentos, debate,
fotografa, ensayos,
etctera), 18
Actividades
deportivas y/o
culturales, 10 Jornadas, plticas
o talleres para
promover la
Actividades cultura cvica en el
de difusin y/o mbito escolar, 58
promocin, 8
Fuente: Segundo Encuentro Nacional de Educacin Cvica, Catlogo de actividades en materia de educacin cvica en Mxico, disponible en: <http://www.iepac.mx/
SENEC/#catalogo>, pgina consultada el 16 de noviembre de 2016.
477 Segundo Encuentro Nacional de Educacin Cvica, Catlogo de actividades en materia de educacin cvica en
Mxico, disponible en <http://www.iepac.mx/SENEC/#catalogo>, pgina consultada el 16 de noviembre de
2016.
288
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
18
17
8
7
5
3 3 3
2 2
Elecciones en el
mbito escolar
Actividades deportivas
y/o culturales
Congreso, parlamento
o consejo infantil o juvenil
Ferias
Visitas guiadas
Materiales impresos
Urna electrnica
Ludoteca
Es importante sealar que los Organismos Pblicos Locales Electorales mencionaron, como Fuente: Segundo
parte de sus debilidades para el despliegue de acciones en materia de educacin cvica, lo Encuentro Nacional
de Educacin Cvica,
siguiente:478 Catlogo de
Actividades en
Materia de
Si bien cada ao se realizan actividades, stas son aisladas y no integradas. Educacin Cvica en
El mbito de accin se limita a las capitales de las entidades federativas, pues no se Mxico, disponible
cuenta con una estructura territorial que permita cubrir otros centros de poblacin.479 en: <http://www.
iepac.mx/
SENEC/#catalogo>,
pgina consultada
478 Relatora del Foro de Intercambio de Experiencias en Materia de Educacin Cvica, Santiago de Quertaro, el 22 de agosto de
Quertaro, 17 y 18 de septiembre de 2015, pp. 82 y 84. 2016.
479 Esto es una realidad en 30 de 32 Organismos Pblicos Locales Electorales. Con la excepcin la Ciudad de M-
xico y Guanajuato, estos organismos no cuentan con una estructura desconcentrada permanente, ya que los
consejos municipales o distritales se instalan slo durante el desarrollo de los procesos electorales o de partici-
pacin ciudadana. En el caso de la Ciudad de Mxico, el artculo 91 del Cdigo de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales estipula que en cada uno de los distritos electorales en que sta se divide (40), el Instituto
Electoral contar con un rgano desconcentrado permanente denominado Direccin Distrital. Las direcciones
distritales se integran de manera permanente por un coordinador distrital, un secretario tcnico jurdico, un
director de Capacitacin Electoral, Educacin Cvica y Geografa Electoral, y dos lderes de proyecto, todos
miembros del Servicio Profesional Electoral. Por su parte, Guanajuato cuenta con 13 rganos desconcentrados
regionales (no distritales) de carcter permanente, ubicados en Acmbaro, Celaya, Dolores Hidalgo, Guanajua-
to, Irapuato, Len, Pnjamo, Salamanca, Salvatierra, San Francisco del Rincn, San Luis de la Paz, Valle de
Santiago y Apaseo el Grande (fuente:<http://www.ieeg.org.mx/>). De acuerdo con el artculo 106 de la Ley
de Instituciones y Procedimientos Electorales, las Juntas Ejecutivas Regionales son rganos permanentes que se
integran por el vocal ejecutivo, el vocal secretario, el vocal de Administracin y del Servicio Profesional Electo-
ral y el vocal de Organizacin, Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, los cuales forman parte tambin del
Servicio Profesional Electoral.
289
enccvica 2017-2023
El presupuesto destinado a este tipo de acciones es insuficiente, lo que dificulta dar se-
guimiento a las realizadas.
Hay carencia de materiales para poder llevar las acciones a las comunidades indgenas,
poblacin rural y grupos vulnerables.
La ausencia de proyectos que fomenten la ciudadana ms all del ejercicio del voto, esto
es, los proyectos se concentran ms en lo electoral.
El personal adscrito al rea de educacin cvica es insuficiente para poder cubrir a la
entidad federativa de forma permanente.
Respecto a este ltimo punto, en los cuestionarios enviados a los Organismos Pblicos Locales
Electorales480 se report que trabajan de cuatro a siete personas en la ejecucin de acciones de
educacin cvica en cerca de 50% de estas instancias y en poco ms de 20% se cuenta con menos
de tres personas para tal efecto. Adems, cerca de 50% de estos organismos report que menos
de 70% del personal que labora en el rea de educacin cvica tiene el perfil idneo para ello.
Adicionalmente, en estos cuestionarios la gran mayora de los Organismos Pblicos Locales
Electorales reportaron que sus esfuerzos en materia de educacin cvica estn dirigidos priorita-
riamente al mbito escolar, es decir, a estudiantes y profesores, y que han establecido esquemas
de cooperacin para realizar acciones en materia de educacin cvica en los ltimos cinco aos
con instituciones educativas (96.5%), el gobierno estatal (89.6%) y organizaciones de la sociedad
civil (75.8%). De las acciones realizadas bajo un esquema de cooperacin, consideraron que los
concursos son los que mejores resultados han reportado (80% de las menciones).
En el caso del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (tepjf), la materia de
educacin cvica est conferida a la Coordinacin de Informacin, Documentacin y Transpa-
rencia. As, el artculo 201, fraccin II, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin seala que la Coordinacin de Informacin, Documentacin y
Transparencia tendr las facultades siguientes: [] II. Coadyuvar con las diversas instancias
superiores, Coordinaciones y Direcciones Generales en la difusin del conocimiento en mate-
ria electoral, de la cultura democrtica y de la educacin cvica.481 De igual modo, la Coordi-
nacin de Relaciones con Organismos Electorales debe establecer y promover vnculos entre
el Tribunal Electoral y los organismos electorales nacionales y extranjeros para expandir los
valores democrticos y fortalecer, as como incrementar, sus relaciones institucionales.482
En cuanto a sus tareas que inciden en fomentar la cultura cvica, el Plan Estratgico Insti-
tucional 2010-2016 plantea claramente tres objetivos. Uno de stos versa sobre: Abrir al
mximo de nuestras capacidades la transparencia en beneficio de la ciudadana.483 Asimismo,
se contemplan dos proyectos estratgicos alineados al anterior objetivo; por un lado, el Forta-
lecimiento Institucional (antes denominado Vinculacin con la sociedad civil) y, por el otro, el
Gobierno de la Informacin Institucional. Puede afirmarse que el primero tiene incidencia en
recrear la cultura cvica, pues pretende dar cauce institucional a las demandas ciudadanas so-
480 Los 32 cuestionarios se enviaron en mayo de 2016 a las reas de Educacin Cvica de los Organismos Pblicos
Locales Electorales; 29 de ellos se recibieron debidamente llenados. La informacin obtenida se tom en cuen-
ta en los Estudios Multifactoriales de Contexto elaborados por la Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral
y Educacin Cvica del Instituto Nacional Electoral, a fin de realizar los Talleres Regionales de Cultura Cvica
que se celebraron en junio de 2016.
481 De acuerdo con el artculo 192, fraccin iv, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
en: <http://www.trife.gob.mx/sites/default/files/informacion_importante/2012/04/pei_2010_2016_pdf_19607.pdf>,
pgina consultada el 15 de agosto de 2016.
290
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
La Comisin Nacional de los Derechos Humanos (cndh) es la instancia del Estado mexicano
responsable de promover la defensa de los derechos humanos en el pas. Fue creada en 1990
como rgano autnomo con plena autonoma de gestin y, posteriormente, adquiri su carcter
nacional.485
En la Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos se consignan sus atribucio-
nes, destacando, en materia de fomento a la cultura cvica, el impulso a la observancia de los
derechos humanos en el pas; la promocin, ante las diversas autoridades del pas, de modifi-
caciones a disposiciones normativas, as como a prcticas administrativas que redunden en
una mejor proteccin de los derechos humanos, y la promocin del estudio, la enseanza y la
divulgacin de los derechos humanos en el mbito nacional.
Las prioridades de la cndh pueden observarse en sus programas especiales que, en sintona
con el artculo 6o, fraccin xi, de la citada ley,486 son: agravio a periodistas y defensores civiles;
asuntos de la mujer y de igualdad entre mujeres y hombres; asuntos de la niez y la familia;
atencin a migrantes; atencin a vctimas del delito; atencin a la discapacidad, a presuntos
desaparecidos, pueblos y comunidades indgenas; contra la trata de personas, y vih/sida
y derechos humanos.
En 2016, para cumplir con sus atribuciones generales y operar sus programas, la cndh
cuenta con un presupuesto de 1546 millones de pesos, mientras que en 2015 cont con un
presupuesto de 1465.9 millones. De hecho, entre 2010 y 2015, el presupuesto de la Comisin
ha crecido paulatinamente, como puede observarse en la siguiente grfica.
Grfica 10.3Presupuesto de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, periodo 2010 a 2016
1 546
1 416.3 1 465
1 375.1
1 101.7 1 101.7
889.6
Fuente: Elaboracin
propia con datos
484 del Centro de
De acuerdo con el plan, la unidad ejecutora responsable de este proyecto es la Coordinacin de Relaciones con Investigacin
Organismos Electorales (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Plan Estratgico Institucional Econmica y
2010-2016, p. 18). Presupuestaria y de
485 La cndh tiene sus antecedentes en la Direccin General de Derechos Humanos, adscrita a la Secretara de los Presupuestos
Gobernacin, creada en 1989. de Egresos de la
486 Esta fraccin de la ley seala que la Comisin Nacional de los Derechos Humanos tiene como atribucin ela- Federacin 2015
y 2016.
borar y ejecutar programas preventivos en materia de derechos humanos.
291
enccvica 2017-2023
Grfica 10.4Distribucin del presupuesto asignado en 2015 a la Comisin Nacional de los Derechos
Humanos (porcentaje)
117.78
110.40
106.61
101.24 102.14
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Cuenta Pblica publicada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, disponible en: <http://cuentapublica.
hacienda.gob.mx/>, pgina consultada el 13 de septiembre de 2016.
292
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
Con cifras de 2015, 40.9% de su presupuesto lo destin a proteger los derechos humanos;
37.3%, a ofrecer servicios, y 21.8% esto es, la menor proporcin, a promover y divulgar la
cultura de los derechos humanos.487
Para atender la agenda de la discriminacin, el Estado mexicano cuenta con el Consejo
Nacional para Prevenir la Discriminacin (Conapred), que, conforme al artculo 16 de la Ley
Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin (lfped),488 es un organismo descentrali-
zado que, si bien est sectorizado en la Secretara de Gobernacin, tiene personalidad jurdica
y patrimonio propios. Adems, para poder desarrollar sus atribuciones, goza de autonoma
tcnica y de gestin, y cuenta con los recursos que anualmente se le asignen en el Presupuesto
de Egresos de la Federacin.
Como puede observarse en la siguiente grfica, el gasto ejercido por el Conapred se ha mante-
nido constante en los ltimos cinco aos, y ha tenido un repunte de 34% entre 2014 y 2015.
Para poder dictar las resoluciones que se formulen como resultado del procedimiento de
queja en los trminos de la ley antes citada, el Conapred no est subordinado a autoridad alguna;
por tanto, adopta sus decisiones con plena independencia.
Como uno de sus objetivos, este Consejo debe contribuir al desarrollo cultural, social y, sobre
todo, democrtico del pas (artculo 17, fraccin i, de la lfped). En este sentido, puede afirmarse
que es una de las instancias del gobierno federal que coadyuva en el fomento de la cultura cvica
en el espacio pblico. De hecho, en marzo de 2014 se reformaron sus atribuciones contenidas en
la ley para armonizarlas con la reforma constitucional en materia de derechos humanos de junio
de 2011. Al respecto, el Conapred debe generar y promover polticas, programas, proyectos o
acciones cuyo objetivo o resultado est encaminado a prevenir y eliminar la discriminacin, en
otras palabras, el Consejo tambin debe promover la incorporacin del derecho humano a la
igualdad y la no discriminacin en el espacio pblico mediante campaas de difusin y divulga-
cin, as como la promocin de una cultura de denuncia de prcticas discriminatorias.489
487 Fiorentina Garca Miramn, Gasto en Derechos Humanos (cndh), Centro de Investigacin Econmica y
Presupuestaria, 14 de noviembre de 2014, disponible en: <www.ciep.mx>. Cabe mencionar que en el apartado
de Estado de derecho y derechos humanos se proporcionan datos adicionales a los aqu consignados.
488 Cabe mencionar que esta ley es reglamentaria del artculo 1o, prrafos tercero y quinto, de la Constitucin
293
enccvica 2017-2023
los presuntos casos de discriminacin que se presenten, cometidos por personas servidoras pblicas, poderes
pblicos federales o particulares, y velar porque se garantice el cumplimiento de todas las resoluciones del propio
Consejo; n) efectuar, fomentar, coordinar y difundir estudios e investigaciones sobre el derecho a la no discrimi-
nacin; o) emitir opiniones en relacin con los proyectos de reformas en la materia que se presenten en el hono-
rable Congreso de la Unin; p) emitir opiniones sobre las consultas que, relacionadas con el derecho a la no
discriminacin, se le formulen; y q) proponer al Ejecutivo Federal reformas legislativas, reglamentarias o admi-
nistrativas que protejan y garanticen el derecho a la no discriminacin. De algn modo, puede afirmarse que
todas estas atribuciones inciden directa o indirectamente en el fomento de la cultura cvica.
490 En el presente diagnstico, en el apartado de No discriminacin se ofrecen datos complementarios a los aqu
consignados.
294
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
el ejercicio pleno de los derechos lingsticos, el desarrollo de las lenguas indgenas nacionales
y el fomento de su uso en todos los mbitos de la vida social, econmica, laboral, poltica, cul-
tural y religiosa, principalmente en aqullos en los que participan los pueblos indgenas; y el
Instituto Mexicano de la Juventud, dependencia que disea, ejecuta y evala polticas pblicas
orientadas al beneficio de los jvenes y a su desarrollo integral en aspectos como educacin,
salud, empleo y participacin social.
La existencia de este importante nmero de instancias es una muestra del inters que tiene el
Estado mexicano por atender el problema pblico de la discriminacin. Sin embargo, y de acuer-
do con el diagnstico contenido en el Programa Nacional para la Igualdad y no Discriminacin
2014-2018, la coordinacin interinstitucional en materia de igualdad y discriminacin es limita-
da, esto es, prevalecen la dispersin de los esfuerzos, recursos y la falta de coordinacin entre las
distintas instituciones responsables y colaboradoras para concretar la poltica antidiscriminatoria
en el pas.491 Adicionalmente, en el diagnstico se seala que existe una sensible debilidad ins-
titucional dentro de la Administracin Pblica Federal en trminos de la provisin de mecanis-
mos de proteccin y garanta del derecho a la igualdad y no discriminacin, dado que
nicamente la autoridad en el mbito federal dispone del Conapred como mecanismo operativo,
situacin que limita significativamente la disposicin de un recurso accesible, efectivo y adecuado
para toda la sociedad en materia de la proteccin del derecho a la igualdad y no discriminacin.492
295
enccvica 2017-2023
La ley es clara al establecer que los rganos garantes de la transparencia en los diferentes
rdenes de gobierno deben: a) establecer las bases mnimas que regirn los procedimientos
para garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin; b) establecer procedimien-
tos y condiciones homogneas en el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, mediante
procedimientos sencillos y expeditos; c) regular los medios de impugnacin y procedimientos
para la interposicin de acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales por
parte de los organismos garantes; d) establecer las bases y la informacin de inters pblico
que se debe difundir proactivamente; e) regular la organizacin y funcionamiento del Sistema
Nacional de Transparencia, Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos Personales, as
como establecer las bases de coordinacin entre sus integrantes; f) promover, fomentar y difundir
la cultura de la transparencia en el ejercicio de la funcin pblica, el acceso a la informacin,
la participacin ciudadana, as como la rendicin de cuentas, a travs del establecimiento de
polticas pblicas y mecanismos que garanticen la publicidad de informacin oportuna, veri-
ficable, comprensible, actualizada y completa, que se difunda en los formatos ms adecuados
y accesibles para todo el pblico y atendiendo en todo momento las condiciones sociales,
econmicas y culturales de cada regin; g) propiciar la participacin ciudadana en la toma de
decisiones pblicas a fin de contribuir a la consolidacin de la democracia; y h) establecer los
mecanismos para garantizar el cumplimiento y la efectiva aplicacin de las medidas de apre-
mio y las sanciones que correspondan.494
De acuerdo con datos obtenidos de la Cuenta Pblica para los ejercicios 2010 a 2015, el inai
destin aproximadamente 35% de su gasto en promover el acceso a la informacin pblica. La
siguiente grfica muestra el comportamiento del gasto ejercido en ese rubro en los ltimos aos.
Al respecto, puede observarse que ste se ha mantenido sin variaciones importantes en el periodo
2010-2015; slo en 2014 tuvo una disminucin de 19%, y se registr una recuperacin en 2015.
Grfica 10.6Gasto ejercido por el ifai/inai en la promocin del acceso a la informacin pblica
(millones de pesos)
299.55
271.19 266.75 276.44
240.86
223.98
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Cuenta Pblica publicada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, disponible en: <http://cuentapublica.
hacienda.gob.mx/>, pgina consultada el 13 de septiembre de 2016.
494 Artculo 2 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. En el apartado de La impor-
tancia del espacio pblico, parte del presente diagnstico, se ofrecen datos adicionales acerca del alcance y de
los logros (an incipientes) de esta ley.
296
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
495 Esta ley es reglamentaria del artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en mate-
ria de seguridad pblica. En este sentido, su objetivo es regular la integracin, la organizacin y el funciona-
miento del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, as como establecer la distribucin de competencias y las
bases de coordinacin entre la Federacin, las entidades federativas y los municipios en dicha materia.
496 Una atribucin que tambin contribuye en el fomento de la cultura cvica es proponer, al Secretariado Ejecutivo
del Sistema, la celebracin de convenios para formar, capacitar, especializar y actualizar a las y los servidores
pblicos cuyas funciones inciden en la prevencin social de la violencia y la delincuencia.
297
enccvica 2017-2023
De este cmulo de objetivos, estrategias y lneas de accin, las que mayormente inciden en
materia de cultura cvica son el incremento de la corresponsabilidad de la ciudadana y los
actores sociales en la prevencin social, mediante su participacin y desarrollo de compe
tencias. En el citado programa se dice que se implementarn mecanismos de participacin
inclusiva y libre de discriminacin de la ciudadana y organizaciones de la sociedad civil
en proyectos locales de prevencin social, por medio de la creacin de redes ciudadanas, el
fortalecimiento de los consejos, comits y observatorios de seguridad, y la promocin de la
contralora social en acciones de prevencin aplicadas en territorios focalizados. Asimismo, se
buscar desarrollar competencias en la ciudadana y en las organizaciones de la sociedad civil
de cultura de paz, cultura de legalidad y convivencia ciudadana, mediante la promocin del
reconocimiento, la proteccin y el ejercicio de derechos y obligaciones ciudadanas para impul-
sar la cultura de la legalidad, la ejecucin de modelos de negociacin, mediacin y conciliacin
para resolver conflictos comunitarios y escolares, y la promocin de la cultura de la denuncia
ante hechos delictivos y de violencia; adems, se promover la participacin de actores sociales
estratgicos (sector acadmico, iniciativa privada, medios de comunicacin, agencias interna-
cionales especializadas en prevencin social y asociaciones religiosas) para el desarrollo de
acciones de prevencin social y en materia de seguridad.
De igual modo, el programa contempla, en otro de sus objetivos, reducir la vulnerabilidad
ante la violencia y la delincuencia, esto es, los factores de riesgo, de nias y nios, por medio
de la promocin de acciones de convivencia democrtica y de respeto a los derechos de la in-
fancia en el mbito familiar; y de la poblacin migrante, mediante la promocin de la no dis-
criminacin y el respeto de sus derechos humanos, lo cual tambin contribuye al fomento de
la cultura cvica en esos grupos.
El programa tambin considera un objetivo orientado al espacio pblico fsico. Al respecto,
seala que se llevarn a cabo varias estrategias y lneas de accin que generen entornos que
favorezcan la convivencia, cohesin y seguridad ciudadana mediante la instrumentacin de
proyectos sociales, culturales, artsticos y deportivos que fomenten la apropiacin del espacio
pblico, en este caso, fsico.
Respecto a los recursos destinados a la prevencin social de la violencia y la delincuencia con
participacin ciudadana, se ubican dos fuentes: por un lado, el Secretariado Ejecutivo del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica opera el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica, que es
un fondo presupuestal previsto en la Ley de Coordinacin Fiscal, por medio del cual se transfie-
ren recursos a las entidades federativas para dar cumplimiento a las estrategias del Sistema Na-
cional y sus respectivos Programas con Prioridad Nacional, entre los que se encuentra el diseo
de polticas pblicas destinadas a la prevencin social de la violencia y la delincuenciacon parti-
cipacin ciudadana. Adicionalmente, opera el Programa de Fortalecimiento para la Seguridad
(antes denominado Subsidio para la Seguridad en los Municipios), que es un subsidio para los
municipios y, en su caso, los estados, cuando stos ejercen la funcin de seguridad pblica en
lugar de aqullos, o ambos lo hacen de manera coordinada, para fortalecer la prevencin social
de la violencia y la delincuencia, entre otros temas de seguridad pblica.497
Por otro lado, es preciso mencionar que en esta materia tambin se encuentra el Programa
Nacional de Prevencin del Delito (Pronapred). Este subsidio tiene como objetivo apoyar a los
municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de Mxico en el desarrollo y la
aplicacin de programas y acciones en materia de seguridad ciudadana, que prioricen un
497 SecretariadoEjecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Fondo de Aportaciones para la Seguridad
Pblica, <http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/fondos-subsidios/fasp.php> y Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Programa de Fortalecimiento para la Seguridad , <http://www.secreta-
riadoejecutivo.gob.mx/fondos-subsidios/fortaseg.php>, pgina consultada el 5 de septiembre de 2016]
298
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
agosto de 2016.
500 Red Mxico. Qu es la Red?, disponible en <http://www.redmexico.org.mx/que-es-la-red/>, pgina consultada
el 22 de agosto de 2016.
501 La Red se cre en 2005 para propiciar una articulacin y colaboracin comn entre todos los sistemas
299
enccvica 2017-2023
Mexicanos consigna que el Congreso de la Unin debe hacer la ms amplia difusin de sus
actividades. Para ello, cuenta con un canal de televisin (Canal del Congreso) que tiene por
objeto resear y difundir la actividad legislativa y parlamentaria que corresponda a las respon-
sabilidades de las Cmaras del Congreso y de la Comisin Permanente, as como contribuir a
informar, analizar y discutir, pblica y ampliamente, la situacin de los problemas de la reali-
dad nacional vinculados con la actividad legislativa.502
Conforme a esta normativa, para la conduccin de las actividades del Canal del Congreso
se constituye la Comisin Bicameral del Canal de Televisin del Congreso de la Unin, inte-
grada por tres diputados y tres senadores electos por el Pleno de cada Cmara, a propuesta de
las respectivas juntas de coordinacin poltica. De hecho, estos legisladores representan a sus
grupos parlamentarios en ambas cmaras.503
En el Reglamento del Canal de Televisin del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, se establecen con claridad el objeto, los principios y las funciones del canal. Entre
sus funciones vinculadas a la recreacin de la cultura cvica se encuentran: a) contribuir a colo-
car en el espacio pblico los intereses de la nacin por encima de los intereses particulares o de
grupo, en el marco de la pluralidad democrtica y la tolerancia; b) considerar la informacin y
el conocimiento de la realidad nacional como un bien y un derecho pblico a los cuales tienen
derecho de acceder y ejercer todas y todos los mexicanos; c) fomentar que la difusin del anli-
sis, la discusin y el debate de los problemas nacionales que fortalecen la opinin pblica, se
realicen con plena libertad y tolerancia; d) contribuir al fortalecimiento educativo y cultural, as
como fomentar el desarrollo de la cultura cvica y poltica en la sociedad, con nfasis en la po-
blacin infantil y juvenil; e) fomentar la paz, los valores humanos y sociales, nacionales y uni-
versales, garantizados por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; f) construir
un vnculo entre el Congreso, los rganos que lo integran y la sociedad para favorecer una rela-
cin de informacin entre las partes, y g) promover la libre expresin de las ideas y fomentar un
debate ciudadano permanente sobre los temas vinculados con la actividad legislativa.504
Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin tambin cuenta con un espacio que
permite recrear la cultura cvica: el Canal Judicial, cuya razn de ser es transmitir las sesiones
del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federacin, as como difundir contenidos televisivos de naturaleza jurdica, cultural
e informativa, para que el pblico televidente conozca el quehacer del Poder Judicial de la Fe-
deracin, a fin de crear y difundir una cultura jurdica.505
De acuerdo con el artculo 15 del ReglamentoOrgnico en Materia de Administracin de
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el rea responsable de operar dicho canal es la
Direccin General del Canal Judicial.506 Entre sus atribuciones se encuentran: 1) proporcio-
nar informacin institucional amplia, clara y oportuna al pblico televidente mediante pro
gramas de televisin y campaas televisivas de la Suprema Corte; 2) transmitir la seal de
televisin generada en sta y en los distintos rganos queconforman el Poder Judicial de la
Federacin; 3) producir programas de televisin relacionados con los objetivos y las activida-
des de la Suprema Corte y de los otros rganos del Poder Judicial de la Federacin, y 4) esta-
502 Artculo 140 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
503 Ibid., artculo 141.
504 Artculo 5o del Reglamento del Canal de Televisin del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
505 Canal Judicial. Quines somos?, disponible en <http://www.sitios.scjn.gob.mx/canaljudicial/quienes-somos>,
300
Diagnstico y situacin actual del espacio pblico y la cultura cvica en Mxico
blecer vnculos con instituciones educativas para producir materiales susceptibles de ser
transmitidos en el canal.
10.3 Conclusiones
Los espacios del Estado mexicano que fomentan la cultura cvica estn integrados primordial-
mente por aquellas instancias cuyo mandato las obliga a promover valores y prcticas demo-
crticas para incidir en la formacin de la ciudadana. En este espacio se encuentra la educacin
formal en sus tres niveles: bsico, medio superior y superior. Por ello, aqu se ha expuesto la
situacin en cada uno de estos niveles, enfatizando los alcances, pero tambin los lmites en el
bsico, pues ste corresponde a una etapa fundamental en el proceso de formacin de la per-
sona. Al respecto, est claro que la Secretara de Educacin Pblica desempea un papel pre-
ponderante en educar cvicamente a la niez y juventud mexicanas, tarea a la que se suman
instancias electorales, como el Instituto Nacional Electoral y los Organismos Pblicos Locales
Electorales, particularmente.
Aunado a lo anterior, el Estado mexicano cuenta con otros espacios que tambin fomentan
la cultura cvica. stos los ocupan aquellas instancias cuyas agendas estn vinculadas a
la promocin de los derechos humanos, la no discriminacin, la transparencia y el acceso a la
informacin pblica, a la generacin de condiciones sociales que inciden en la seguridad p-
blica y a la difusin de informacin proveniente del espacio pblico. Por esa razn, en este
apartado tambin se presenta lo que instancias como el Instituto Nacional de Transparencia,
Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos Personales, la Comisin Nacional de los Dere-
chos Humanos, el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin, el Centro Nacional de
Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana del Secretariado Ejecutivo del Sistema Na-
cional de Seguridad Pblica, el Canal del Congreso y el Canal Judicial realizan con el fin de
coadyuvar en el fomento de la cultura cvica en el pas. A este respecto, puede anticiparse que
su relevancia depende, en gran medida, de los recursos presupuestales con que cuentan para
llevar a cabo programas, proyectos y actividades cuyo objetivo sea incidir en la promocin de
valores y, sobre todo, prcticas acordes con la democracia.
301
enccvica 2017-2023
302
El ncleo duro
de la poltica
pblica y sus lneas
de accin
E
n la seccin anterior se presenta un amplio diagnstico referido a los diez compo
nentes que, se estima, son la explicacin del problema pblico referido a la debilidad
de la cultura democrtica de las y los mexicanos. En esta seccin se expone la ruta
para contribuir a la solucin de dicho problema. A este respecto, la Estrategia Nacio
nal de Cultura Cvica se propone como objetivo superior o fin crear las condiciones
necesarias para que las y los ciudadanos se apropien del espacio pblico en un sentido amplio
y, con ello, contribuir al fortalecimiento de la cultura democrtica.
De este modo, la base de la enccvica es la bsqueda de la apropiacin del espacio pbli
co507 por parte de las y los ciudadanos. Sin embargo, se reconoce que su despliegue ocurrir en
un contexto de desigualdad entre las personas, esto es, una sociedad fragmentada ideolgica
mente y segmentada socialmente, lo que genera no slo situaciones diferenciadas, sino tambin
lmites objetivos a la participacin poltica.
En la bsqueda del objetivo superior o fin, la estrategia nacional alentar desde un princi
pio la accin colectiva por medio de tres ejes que integran el ncleo duro de la poltica pblica
(Ilustracin c, en este apartado): mucha verdad (informacin, datos, apertura); mucho dilogo
(debates, foros, encuentros), y mucha exigencia (todos los grupos y organizaciones sociales
haciendo valer todos sus derechos). As, para alcanzar tal objetivo superior, estos ejes estratgi
cos se vincularn y reforzarn entre s mediante la realizacin de ocho lneas de accin que son
factibles, porque contemplan factores en los que realmente pueden incidir, ya sea de manera
directa o indirecta, el ine, los ople y los partidos polticos, as como resultados que pueden ser
razonablemente esperados tras su intervencin y la de los llamados actores involucrados, en
un horizonte de tiempo de corto, mediano y, sobre todo, largo.
Las lneas de accin que componen el Eje estratgico: Verdad pretenden promover la gene
racin y difusin de la informacin para contribuir a que la ciudadana tenga una idea ms
precisa y completa de su entorno y sus derechos, as como el intercambio de experiencias entre
la propia ciudadana. Se trata de crear los referentes cognitivos para formar el criterio y orientar
las prcticas sociales de las y los ciudadanos. Por su parte, las lneas de accin que integran el
Eje estratgico: Dilogo estn diseadas para configurar espacios donde se privilegie la inte
raccin, el intercambio y la discusin de ideas/posiciones entre mltiples actores, en un marco
de franqueza, respeto y tolerancia. Asimismo, es importante mencionar que, por medio de este
eje, se espera que la ciudadana se consolide no nicamente en su cualidad individual, sino
tambin como un ente colectivo capaz de articular demandas y proponer soluciones. Como se
ver, el entorno escolar es, en el eje de dilogo, el espacio ideal para promover de forma sistem
tica el desarrollo de una cultura cvica que, posteriormente, sea replicada en otros mbitos. Fi
nalmente, en el Eje estratgico: Exigencia se busca desarrollar mecanismos y procesos de
formacin en donde la ciudadana no nicamente vigile a las instituciones pblicas, sino tam
bin participe activamente en la toma de decisiones en distintos mbitos de interaccin. Estas
lneas parten, adems, de la premisa de que se requieren funcionarios y militantes de partidos
507 Insistimos, tal como se ha hecho en la introduccin y en la seccin conceptual del presente documento, en que
la nocin de espacio pblico ha sido entendida con base en el estudio de Nora Rabotnikof (2005, 2010).
305
enccvica 2017-2023
1. Generacin de
conocimiento
e informacin para el
ejercicio de la ciudadana.
2. Difusin, promocin,
conocimiento y ejercicio Resultados
VERDAD responsable de los esperados
derechos humanos.
7. Exigencia de
cumplimiento de la
palabra pblica
empeada.
EXIGENCIA Resultados
esperados
8. Promocin de la
incidencia de la
ciudadana en la solucin
de problemas pblicos.
La argumentacin y los valores: Mucha verdad, Mucho dilogo y Mucha exigencia como base para que los ciudadanos
se apropien desde abajo, desde adentro y transversalmente del espacio pblico.
306
El ncleo duro de la poltica pblica y sus lneas de accin
polticos sensibles a la necesidad de contar con una ciudadana exigente con respecto a la am
pliacin y el cumplimiento de sus derechos.
Es preciso sealar que estas ocho lneas de accin son el resultado de una amplia delibera
cin en la que participaron los miembros del Comit de Expertos, pero tambin los partidos
polticos, los Organismos Pblicos Locales Electorales, el Instituto Nacional Electoral (por
medio de la Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica y los rganos
desconcentrados), organizaciones de la sociedad civil, autoridades educativas nacionales y
subnacionales, grupos empresariales, entre otros actores; los cinco Talleres Regionales de
Cultura Cvica organizados en junio permitieron esa amplia participacin de actores. El Co
mit de Expertos, por otra parte, celebr 15 sesiones de trabajo, adems de tres con las repre
sentaciones de partidos en el Consejo General y un par de encuentros directos con los ople.
Si bien esos ejes estratgicos y sus respectivas lneas de accin orientarn los programas y
los proyectos que generar la enccvica, es muy importante honrar su propsito, evitando
en todo lo posible que las actividades bsicas que le darn forma sean vistas como una impo
sicin desde arriba, por valiosas que sean las ideas que las inspiran. Por tanto, la enccvica
debe forjarse desde abajo, desde adentro y transversalmente: desde los militantes de los par
tidos, las organizaciones de la sociedad civil, los sindicatos, la academia, las escuelas, las em
presas, los vecinos de los pueblos, las comunidades, las colonias. En este sentido, el ine debe
proveer los espacios y los medios para que el dilogo pueda fluir, para que adquiera sentido y
tenga consecuencias; es decir, propondr, pero no impondr contenidos para la deliberacin.
Desde abajo, desde adentro y transversalmente quiere decir que la enccvica no buscar esta
blecer ex ante el curso que tomar ese dilogo abierto y que renunciar a decidir cules pueden
ser las mejores expresiones de la apropiacin democrtica del espacio pblico, en el nimo de
fortalecer la cultura democrtica. Ser la gente, convocada e impulsada por el ine, los partidos
polticos y los ople, quien decida las prioridades de la deliberacin y su sentido final.
Como se ha enfatizado en el marco conceptual, en gobernanza, una poltica pblica implica
el involucramiento de mltiples actores en un esquema de red. Por tanto, en el diseo y la
instrumentacin de acciones y actividades de la enccvica, el ine y los ople no podrn ir
solos o como actores preponderantes en todos los casos. Dependiendo del eje y de la lnea de
accin, y en funcin del objetivo, los resultados esperados y las actividades bsicas a desa
rrollar, el ine y los ople admitirn que, en ciertos espacios, asumirn un papel menos prepon
derante respecto a otros actores pblicos, privados o sociales.
508 Pierre Rosanvallon menciona como una condicin para la existencia de un buen gobierno la necesidad de
transitar de una democracia electoral a una democracia de confianza no slo entre representantes y represen
tados, sino entre los ciudadanos y las instituciones en general. Dado que la confianza es una institucin invisible,
la integridad, la legibilidad, el hablar verdadero (es decir, no utilizar el lenguaje demaggico o la lengua de
madera) y la reactividad juegan un rol determinante. En Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Pars,
Nouveau Monde, 2015.
307
enccvica 2017-2023
Objetivo
Resultados esperados
308
El ncleo duro de la poltica pblica y sus lneas de accin
Actores involucrados
En esta lnea de accin se busca incidir en todos los componentes: la importancia de la informa
cin pblica; Estado de derecho y derechos humanos; gobernanza y construccin de redes;
perspectiva de gnero; interculturalidad; no discriminacin; participacin ciudadana como
empoderamiento ciudadano; el binomio partidos polticos-gobierno; medios de comunica
cin, y espacios del Estado para el fomento de la cultura cvica.
309
enccvica 2017-2023
Temporalidad
En el corto plazo
En el mediano plazo
Se buscar contar con una masa crtica de conocimientos diferenciada a nivel estatal, tomando
como referencia al Informe pas sobre la calidad de la ciudadana en Mxico y, en general, a las
variables involucradas en el conocimiento de cada uno de los componentes de la enccvica.
En el largo plazo
Objetivo
Sensibilizar a la ciudadana acerca de sus distintos derechos y la importancia que ellos tienen
tanto para el funcionamiento de la democracia como para la calidad de vida de las personas.
Resultados esperados:
310
El ncleo duro de la poltica pblica y sus lneas de accin
Generar y difundir materiales accesibles que permitan identificar cules son los derechos
fundamentales, cmo pueden ejercerse y qu instancias son las encargadas de garantizar
los. En este caso, resulta pertinente la produccin de materiales ad hoc para contextos di
ferenciados y subnacionales que contemplen poblaciones en condiciones de vulnerabilidad
(jvenes, indgenas, mujeres, migrantes).
Socializar la informacin acerca de cules son los instrumentos jurdicos tanto nacionales
como internacionales en los que aparecen los derechos humanos, que permita su exigibilidad.
Crear espacios para la reflexin y el debate pblicos en torno a los derechos humanos.
Fortalecer los elementos de educacin en derechos y promocin de los mismos en las
acciones de capacitacin y participacin electoral.
Promover la generacin de protocolos de actuacin para toda persona que viva o trabaje en
contextos de inseguridad o de especial vulnerabilidad (periodistas, profesionales de medios
de comunicacin, defensores de derechos humanos, empresarios, capacitadores y supervi
sores electorales, y en general, con poblaciones en zonas de alta marginalidad).
Actores involucrados
En esta lnea de accin se busca incidir en todos los componentes: la importancia de la informa
cin pblica; Estado de derecho y derechos humanos; gobernanza y construccin de redes;
perspectiva de gnero; interculturalidad; no discriminacin; participacin ciudadana como
empoderamiento ciudadano; el binomio partidos polticos-gobierno; medios de comunica
cin, y espacios del Estado para el fomento de la cultura cvica.
Temporalidad
En el corto plazo
311
enccvica 2017-2023
En el mediano plazo
Se aspira a que las y los ciudadanos ejerzan plena y efectivamente estos derechos.
En el largo plazo
Cambio de actitudes y comportamientos tanto por parte de actores institucionales como por
parte de actores sociales.
Objetivo
Informar a las y los ciudadanos y sensibilizar a las y los funcionarios, mediante una amplia
campaa de difusin en medios impresos, electrnicos y redes sociales, acerca de las normas
jurdicas y las herramientas tcnicas que estn a disposicin de la sociedad para hacer valer su
derecho a saber.
Resultados esperados
Generar y difundir, utilizando lenguaje llano, material de divulgacin acerca de las posibi
lidades con que cuenta la ciudadana para allegarse informacin de calidad de los actores,
procesos e instituciones polticos.
Promover formatos y contenidos bsicos de informes de gobierno (federal, estatal y local)
para que se incluya informacin de utilidad que permita una mayor y mejor rendicin de
cuentas, como lo es el cumplimiento con las obligaciones de transparencia, la informacin
relacionada con las decisiones de la autoridad, el procedimiento seguido, el resultado obte
nido y el uso del presupuesto. En este sentido, se requieren registros claros, fidedignos,
312
El ncleo duro de la poltica pblica y sus lneas de accin
oportunos y comparables acerca del uso de los recursos pblicos, as como una justificacin
que permita conocer si el resultado de la gestin cumpli o no con los fines para los cuales
se destinaron los recursos.
Promover glosas ciudadanas en formatos abiertos, difundidos en medios de comunicacin
y en redes sociales, para entablar un dilogo acerca de los resultados alcanzados por las di
versas administraciones. En este punto, se trata de generar espacios de discusin franca sobre
los contenidos de los informes de gobierno, abonando a la rendicin de cuentas.
Proporcionar informacin de calidad sobre los candidatos durante los procesos electorales.
Esta informacin habr de incluir, al menos, currculo y trayectoria del candidato, mtodo
de designacin, datos de contacto (Twitter, correo), propuesta y plan de trabajo. Adems,
las y los candidatos podrn dar a conocer las versiones pblicas de su declaracin patrimo
nial, de intereses y fiscal.
Generar herramientas 2.0 para la difusin de insumos, incluida la creacin de plataformas
que propicien el intercambio permanente de informacin entre actores institucionales y no
institucionales. Por medio del uso de las nuevas tecnologas de la informacin se difundirn
herramientas pedaggicas y se crearn espacios de discusin, tales como webinars, foros
virtuales y blogs, que permitan la comunicacin entre representantes y representados, as
como la retroalimentacin ciudadana en un marco de respeto y tolerancia.
Actores involucrados
Por su propia naturaleza, las reuniones destinadas a definir los contenidos de la campaa
deben ser convocadas y organizadas por el ine y los ople, mientras que el diseo tcnico de los
mensajes debe ser realizado por los especialistas mencionados entre los actores involucrados al
ms alto nivel posible, considerando experiencias internacionales, como la organizacin de los
juegos olmpicos, las campaas de la Organizacin de las Naciones Unidas o campaas de edu
cacin cvica equivalentes como las realizadas en Uruguay, Chile, Espaa y Colombia.
Por medio de esta lnea de accin se busca incidir en los siguientes componentes: la importan
cia de la informacin pblica; gobernanza y construccin de redes; participacin ciudadana
como empoderamiento de la ciudadana; el binomio partidos polticos-gobierno; medios de
comunicacin, y espacios del Estado para el fomento de la cultura cvica.
313
enccvica 2017-2023
Temporalidad
En el corto plazo
En el mediano plazo
En el largo plazo
Toda vez que las campaas de esta naturaleza tienen un periodo de vida, y que los contenidos
de las herramientas jurdicas y tcnicas en las que se apoya el derecho a saber tambin cambia
rn con el paso del tiempo, ser necesario ajustar los contenidos de la campaa en el largo
plazo, sin renunciar a su cocreacin en los trminos sealados en los plazos anteriores.
314
El ncleo duro de la poltica pblica y sus lneas de accin
Objetivo
Resultados esperados
315
enccvica 2017-2023
Actores involucrados
Las reuniones sern convocadas por el ine, en el mbito nacional, y por los ople, en las enti
dades federativas y los municipios, a partir de un acuerdo sobre los temas que sern abordados
en cada caso. En el mediano y largo plazos, los dilogos sern organizados en conjunto con
mbitos acadmicos nacionales y locales.
En esta lnea de accin se busca incidir en todos los componentes: la importancia de la informa
cin pblica; Estado de derecho y derechos humanos; gobernanza y construccin de redes;
perspectiva de gnero; interculturalidad; no discriminacin; participacin ciudadana como
empoderamiento ciudadano; el binomio partidos polticos-gobierno; medios de comunica
cin, y espacios del Estado para el fomento de la cultura cvica.
Temporalidad
En el corto plazo
a) Los dilogos sern organizados hasta el comienzo de las campaas electorales para la Pre
sidencia de la Repblica, sobre la base de los componentes de la enccvica. En todos los
casos se convocar a las y los representantes de los partidos polticos.
b) Durante las campaas electorales, los dilogos sern convocados para que los partidos
polticos presenten y discutan sus plataformas electorales ante los mismos grupos sociales,
de manera igualitaria.
En el mediano plazo
Los dilogos sern organizados de manera conjunta por el ine, los ople e instituciones acad
micas tanto nacionales como de las entidades federativas, previa suscripcin de convenios
para esos fines. En este caso, los dilogos volvern a los componentes de la enccvica tras
haber concluido el proceso electoral de 2018.
316
El ncleo duro de la poltica pblica y sus lneas de accin
En el largo plazo
Los dilogos deben continuar, primero, como precedente de las campaas electorales tanto
locales como nacionales privilegiando la discusin de las plataformas electorales de los
partidos polticos, as como las agendas planteadas por las y los ciudadanos, a la luz de los com
ponentes de la enccvica, y segundo, establecerse como una prctica permanente entre las
actividades habituales del ine y los ople.
Objetivo
Generar alianzas de diversa naturaleza y alcance que permitan una mayor interaccin y siner
gia entre los diversos actores pblicos, sociales y privados que contemplen en sus respectivas
agendas el abordaje de los distintos componentes de la enccvica.
Resultados esperados
Elaborar directorios de actores clave para incidir en cada uno de los componentes de la
enccvica. Con ayuda de la estructura del ine y de los ople, as como con el apoyo de
otras instituciones, se podr hacer un mapeo de actores que permita conocer quines son,
qu hacen, en qu regiones se encuentran y en qu componentes podran colaborar ms
activamente.
317
enccvica 2017-2023
Actores involucrados
En cada caso se definirn los formatos adecuados para la firma de convenios, establecimiento
de acuerdos y protocolos de colaboracin en torno a los componentes de la enccvica que
sean de inters comn.
En esta lnea de accin se busca incidir en todos los componentes: la importancia de la informa
cin pblica; Estado de derecho y derechos humanos; gobernanza y construccin de redes;
perspectiva de gnero; interculturalidad; no discriminacin; participacin ciudadana como
empoderamiento ciudadano; el binomio partidos polticos-gobierno; medios de comunica
cin, y espacios del Estado para el fomento de la cultura cvica.
Temporalidad
En el corto plazo
En el mediano plazo
Establecer los acuerdos y convenios pertinentes para desarrollar iniciativas que hagan posible
la concrecin de esfuerzos que requieran un mayor tiempo de maduracin e involucran a ac
tores que indirectamente trabajan en torno a los contenidos de la enccvica.
318
El ncleo duro de la poltica pblica y sus lneas de accin
En el largo plazo
Los acuerdos y convenios establecidos anteriormente debern ser evaluados a fin de determi
nar su posible continuidad y, al mismo tiempo, incorporar cada vez ms actores para la con
crecin de objetivos compartidos.
Objetivo
Resultados esperados
a) Las instituciones educativas que han implementado prcticas democrticas son ms procli
ves a favorecer un modelo participativo en la toma de decisiones y en la manera de atender los
asuntos que ataen a la comunidad escolar.
b) El involucramiento de los padres de familia, maestros y estudiantes en las decisiones relati
vas a la agenda de las escuelas, en el nivel bsico y medio superior, crece.
c) Las relaciones entre los espacios educativos y sus comunidades se incrementan y fortalecen.
319
enccvica 2017-2023
nes diversas. Esto puede incluir ciclos de debates, foros de coyuntura, espacios para la defi
nicin de problemticas comunes, invitacin de personajes que inviten al debate, entre otras.
Promover el diseo de mecanismos para fomentar la participacin en el espacio escolar,
considerando en su construccin la opinin de los actores involucrados (directivos, padres
de familia, maestros y estudiantes). Lo anterior, para propiciar el involucramiento de la
comunidad escolar en los diagnsticos, las problemticas, los objetivos y proyectos del en
torno escolar. Adems de la seleccin democrtica de representantes, las actividades pueden
incluir diseo de herramientas de monitoreo, mejora de programas de apoyo y espacios de
interlocucin presencial y virtual.
Contribuir a la formacin de docentes y replicadores en materia de cultura cvica para que
se conviertan en agentes promotores de la misma y para que, en el mbito de sus responsa
bilidades, puedan hacer uso de su creatividad, a fin de incluir el fomento de los valores de
la cultura democrtica en los temas, actividades, tareas y mtodos de evaluacin.
Instrumentar jornadas cvicas que impulsen el involucramiento de las instituciones educa
tivas en asuntos apremiantes de la comunidad inmediata, por medio de actividades y din
micas dirigidas a construir valores y prcticas cvicas propias de la democracia en nias,
nios y adolescentes.
Ubicar en los distintos niveles educativos espacios curriculares y extracurriculares suscep
tibles de ser aprovechados, para realizar actividades de vinculacin con la comunidad, que
impliquen la cooperacin, la participacin y la propuesta de acciones que mejoren el espa
cio pblico, a fin de lograr un mayor involucramiento de la ciudadana con su entorno.
Actores involucrados
Instituciones educativas del pas en los niveles bsico, medio superior y superior.
Temporalidad
En el corto plazo
320
El ncleo duro de la poltica pblica y sus lneas de accin
En el mediano plazo
Estas prcticas se llevan a cabo en el proceso electoral de 2018, de tal forma que sus objetivos
estn encaminados a fortalecer la convivencia democrtica y cobren sentido en la misma difu
sin del proceso electoral.
En el largo plazo
Las prcticas de socializacin democrticas se seguirn aplicando ms all del proceso electo
ral de 2018. Una vez que existan suficientes experiencias documentadas, se evala su efectivi
dad y realiza una campaa de difusin de los resultados alcanzados.
321
enccvica 2017-2023
Objetivo
Resultados esperados
Ejecutar acciones de cultura cvica dirigidas a las y los servidores pblicos para reforzar
su compromiso con la democracia y hacerlos copartcipes en la promocin de los valores
democrticos.
Disear mecanismos que permitan la vigilancia ciudadana en todo el ciclo del proceso de
toma de decisiones y uso de los recursos pblicos.
Abrir espacios de deliberacin y evaluacin en los medios de comunicacin en torno al
desempeo de los actores e instituciones polticamente relevantes.
Fomentar la rendicin de cuentas de los partidos polticos mediante informes pblicos,
oportunos y verificables, que permitan conocer a sus afiliados, sus principios, propuestas,
actividades, uso y destino de los recursos pblicos, perfil de sus dirigentes, mecanismos y
resultados de las normas de democracia interna, desempeo de sus integrantes, as como el
contenido de sus plataformas poltico-electorales. Con estas actividades se pretende propi
ciar un conocimiento ms profundo y un acercamiento entre ciudadana y partidos polticos.
Promover mecanismos de rendicin de cuentas en todos los rdenes de gobierno, incluidos
los gobiernos y territorios que se rigen por usos y costumbres (intermunicipalidad y cuar
to nivel de gobierno la comunidad) para propiciar la exigibilidad de resultados, el
buen uso de los recursos pblicos y el buen desempeo de los gobiernos.
322
El ncleo duro de la poltica pblica y sus lneas de accin
Actores involucrados
En el diseo de estas herramientas, el ine y los ople sern actores relevantes. En su difusin y
uso cotidiano, se utilizarn internet y los medios de comunicacin, tanto impresos como
electrnicos. Estas herramientas deben incorporarse como prcticas comunes en la prestacin
de servicios pblicos de toda naturaleza (escuelas, hospitales, ministerios pblicos, juzgados,
mdulos de atencin ciudadana en general, entre otros servicios). Adems, debe impulsarse
que estos mecanismos de monitoreo y seguimiento formen parte de las actividades cotidianas
de escuelas, universidades y centros de investigacin.
Mediante esta lnea de accin se busca incidir en los siguientes componentes: la importancia
de la informacin pblica; Estado de derecho y derechos humanos; gobernanza y construc
cinde redes; participacin ciudadana como empoderamiento de la ciudadana; el binomio
partidos polticos-gobierno; medios de comunicacin, y espacios del Estado para el fomento de
la cultura cvica.
Temporalidad
En el corto plazo
323
enccvica 2017-2023
En el mediano plazo
Las herramientas derivadas de esta lnea de accin tendrn que extenderse al monitoreo y la
vigilancia de todas las instituciones pblicas que actuarn durante el sexenio 2018-2024.
En el largo plazo
Las herramientas de exigencia aqu planteadas tendrn que volverse una prctica habitual
entre los ciudadanos y una exigencia permanente a las instituciones polticas.
Objetivo
Promover que las y los ciudadanos incidan en la solucin de problemas pblicos y que los ac
tuales espacios de participacin que las leyes, los programas y los gobiernos ya tienen abiertos
sean mejor aprovechados por la ciudadana.
Resultados esperados
La ciudadana
324
El ncleo duro de la poltica pblica y sus lneas de accin
Actores involucrados
ine, ople, sector acadmico, partidos polticos, organizaciones sociales y grupos ciudadanos.
En el diseo y la promocin de estos mecanismos y herramientas, el ine, los ople y los partidos
polticos promovern la creacin de espacios y el uso de herramientas de participacin ciuda
dana susceptibles de generar un impacto en polticas pblicas. Los espacios en los que se desa
rrolla es en los tres niveles de gobierno, tanto en espacios gubernamentales como en foros
convocados por las autoridades electorales, pero desarrollados en espacios universitarios,
culturales o sociales que sean polticamente neutros.
En esta lnea de accin se busca incidir en todos los componentes: la importancia de la informa
cin pblica; Estado de derecho y derechos humanos; gobernanza y construccin de redes;
perspectiva de gnero; interculturalidad; no discriminacin; participacin ciudadana como
empoderamiento ciudadano; el binomio partidos polticos-gobierno; medios de comunica
cin, y espacios del Estado para el fomento de la cultura cvica.
325
enccvica 2017-2023
Temporalidad
En el corto plazo
Realizar un diagnstico que permita identificar cules son los problemas pblicos ms impor
tantes para la ciudadana. Para ello es necesario invitar a actores del sector acadmico, organi
zativo y especializado por cada tema que contemple la enccvica.
En el mediano plazo
En esta etapa se espera desarrollar talleres en todas las entidades, articulados por el ine. Los
talleres brindarn informacin que permitir al ciudadano involucrarse en asuntos pblicos.
Adems, estarn orientados a entrenar a las y los ciudadanos en una lgica de poltica pblica,
es decir, que sepa: 1) identificar de forma deliberativa/colectiva problemas de atencin priori
taria; 2) identificar qu autoridad es la responsable de atenderlos; es decir, que sepa a quin
acudir, y 3) identificar teoras causales o ncleos duros de los problemas a propsito de que la
autoridad responsable ofrezca respuestas efectivas.
En el largo plazo
Una vez concluidos los talleres, deber establecerse un ciclo de dilogos acerca de estos temas
que sea permanente y que contine ms all de los procesos electorales. Adems, se deber
evaluar la efectividad de los talleres; para ello, habr de considerarse la capacidad de incidencia
de la ciudadana y el nivel de corresponsabilidad generado por la participacin.
326
Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin
Sistema
de Monitoreo,
Seguimiento
y Evaluacin
327
L
a enccvica, entendida como la poltica pblica en el pas para fortalecer la cultura
democrtica, tal como se ha planteado a lo largo del presente documento, incluir
mecanismos que permitirn monitorearla, darle seguimiento y evaluarla. El segui-
miento se aplicar a las lneas de accin concretas que estarn desarrollando las auto-
ridades electorales, partidos polticos y dems instituciones colaboradoras, y a los
resultados que se irn produciendo. En cumplimiento del punto Tercero del Acuerdo del
Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se crea el Comit de Expertos en
Materia de Educacin Cvica para la Conceptualizacin, Diseo y Socializacin de la Estrate-
gia Nacional de Cultura Cvica 2017-2023, aprobado el 25 de mayo de 2016 y donde se estable-
ce que dicho comit dentro de su propuesta final de estrategia deber incluir el diseo de
los criterios e indicadores generales para la evaluacin de los resultados.
Esta seccin contiene una propuesta de Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin
(vase Ilustracin d, p. 336), misma que ha sido discutida en las sesiones del Comit de Exper-
tos, con la participacin y contribucin del personal de la Direccin Ejecutiva de Capacitacin
Electoral y Educacin Cvica y asesores especialistas.
Como toda poltica pblica robusta, la enccvica aspira a producir resultados medibles y
provocar efectos deseables, por ello incluye instrumentos concretos que arrojarn informacin
de su funcionamiento y desempeo para elaborar juicios transparentes del diseo, implemen-
tacin y evaluacin y, en su caso, realizar ajustes cuando as sea necesario.
Los mecanismos e instrumentos ideados para el sistema de evaluacin estn diseados
para generar registros puntuales, tcnicamente slidos y de temporalidad variada (corto, me-
diano y largo alcance). Incluyen dispositivos que sistematizarn informacin y que facilitarn
el dilogo entre los actores involucrados, la cooperacin de las instancias participantes y la
creacin conjunta de acciones.
Desde luego, un sistema como el que aqu se propone tiene que hacerse cargo de la viabili-
dad jurdica, la factibilidad tcnica y de la voluntad que en su diseo y operacin aporten el
ine y los ople. La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (artculo 58)
ofrece bases para la colaboracin entre tales autoridades, que haran posible que el sistema
pueda adquirir el perfil y alcance que a continuacin explicamos.
El sistema contendra los siguientes cuatro elementos: un mecanismo de seguimiento y
gobernanza, un mecanismo de informacin estadstica, un mecanismo de operacin y un
comit tcnico de seguimiento.
La existencia de estos cuatro elementos tiene que ver con la compleja accin que sugiere la
puesta en marcha de la enccvica, que se ver reflejada en su seguimiento. Bajo el paraguas
de esta poltica se llevarn a cabo, cotidianamente y a lo largo y ancho del pas, lo que en la
Estrategia se han llamado acciones bsicas, y que se registrarn mediante un sistema de infor-
macin, el cual permitir no slo la documentacin de los hechos, sino la sistematizacin de
esas acciones. En ello trabajar el Mecanismo de Operacin.
Las acciones bsicas, sin embargo, no debern estar apartadas entre s o dispersas, sino que
estarn dirigidas a lograr resultados concretos, orientados hacia estadios deseables. Para poder
determinar si esas acciones estn logrando los resultados esperados, hay que contar con una
serie de indicadores de rigurosidad y pulcritud tcnica que permitan saber si los resultados
obtenidos los esperados. En ello trabajar el Mecanismo de Informacin Estadstica.
329
enccvica 2017-2023
Integrado por los actores clave Integrado por una diversidad Integrado por matrices sobre
(ine, ople y partidos polticos) de indicadores que van pulsando las acciones cotidianas, sus costos,
que impulsan la enccvica, los resultados esperados en las actores/instituciones involucradas,
propiciando el dilogo, acuerdos lneas de accin de la enccvica. etc., generando informacin
y compromisos de colaboracin. permanente e indicadores sujetos
a monitoreo constantes.
(Transversal)
Integrado por especialistas en gestin y polticas pblicas que sistematizarn la informacin de las acciones,
generando reportes para el monitorio y la evaluacin
Al pensarse con lgica de sistema, tanto los mecanismos como la operacin del Comit
estn diseados para comunicarse, dialogar y conformar una pieza coherente. As, el mecanis-
mo de seguimiento y gobernanza tomar como base para el dilogo la informacin estadstica
y operativa que generen los mecanismos de informacin estadstica y de operacin, y realizar
el seguimiento y la evaluacin considerando los datos procesados por el Comit Tcnico de
Seguimiento.
330
Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin
En las reuniones que se celebren, los integrantes del Comit Tcnico de Seguimiento presenta-
rn la informacin sistematizada que ofrezca el Mecanismo de Operacin, as como un anlisis
331
enccvica 2017-2023
completo de los indicadores del Mecanismo de Informacin y Estadstica, con el fin de tener
todos los elementos para dar seguimiento y evaluar. Se espera que los integrantes del Mecanis-
mo de Seguimiento y Gobernanza trabajen con base en convenios, acuerdos de voluntades,
compromisos conjuntos y arreglos formales, sobre la base insistimos del respeto de atribu-
ciones legales del ine, los ople y partidos polticos. Estos instrumentos de colaboracin per-
mitirn ir solidificando la estructura, medios y formas mediante los cuales la enccvica se
consolidar en su implementacin, coherencia y resultados.
Mecanismo de Operacin
La enccvica tendr xito si logra que se realicen acciones coordinadas, coherentes entre s,
pero generadas desde abajo, desde adentro y transversalmente. No es un reto fcil, pues son
diversas las realidades del pas y muy particulares las condiciones de las poblaciones objetivo
que se definan en cada actividad. No obstante, la enccvica ofrecer justamente a aquellos
Resulta pertinente valorar si el personal que labora en la estructura desconcentrada del ine y en los ople puede
509
contribuir y realizar estudios que permitan la construccin de indicadores y la generacin informacin. En esa
tarea, la supervisin y trabajo del Comit Tcnico de Seguimiento del que se ha hablado en la propuesta
completa del Sistema tendra un papel muy relevante de apoyo y asesora.
332
Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin
elementos para poder orientar y compaginar las copiosas acciones necesarias en favor de la
cultura democrtica.
En razn de ese amplio abanico de acciones que deben estar guiadas por un hilo conductor
claro, es por dems relevante contar con un mecanismo de operacin que permita monito-
rear el desarrollo y cumplimiento de las lneas de accin que guan la implementacin de la
Estrategia.
Operativamente, se propone que este sistema de informacin funcione de la siguiente manera:
MATRIZ DE ACTIVIDADES
*
Ser una actividad analtica diferente, del Comit de Seguimiento, contrastar los resultados logrados en cada actividad con los re-
sultados esperados por la lnea de accin respectiva.
333
enccvica 2017-2023
Para cada lnea de accin se propone tambin el diseo de una matriz de datos e indicado-
res, construidos con lgica de evaluacin que ofrecer toda la informacin relevante de las
acciones ejecutadas y que permitir evaluar con ms certeza la operacin y resultados logrados
por la enccvica.
Esta matriz representar, en formato de indicadores, la suma de actividades que se realicen
en cumplimiento de una lnea de accin en determinado periodo (por ejemplo, semestralmen-
te); ofrecer tambin la ruta para poder emitir juicios acerca de los avances, los esfuerzos, las
desviaciones y, quiz, las omisiones y reas de oportunidad en la accin, conformando todo
ello el material de dilogo y acuerdos entre los miembros del Mecanismo de Seguimiento y
Gobernanza.
Este par de matrices, desagregadas por cada una de las ocho lneas de accin, permitirn el
insumo de informacin o, dicho de otra manera, un sistema de informacin operativo que el
comit tcnico de seguimiento requiere para poder generar los reportes.
Con ese registro bien documentado es posible evaluar, con resultados empricos robustos,
la implementacin y coherencia de la Estrategia, haciendo los ajustes necesarios a luz de lo
reportado en ellas.
Asimismo, este sistema permitir procesar informacin para detectar si la enccvica est
logrando los resultados esperados en cada lnea de accin estipulada, que es la esencia del
sistema mismo.
334
Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin
335
enccvica 2017-2023
LA IMPLEMENTACIN Y LA EVALUACIN
Acciones
Actores VERDAD
Espacios
Acciones
Nota: La evaluacin se har con base en los resultados esperados.
Actores EXIGENCIA
Espacios
La argumentacin y los valores: Mucha verdad, Mucho dilogo y Mucha exigencia como base
para que los ciudadanosse apropien desde abajo, desde adentro y transversalmente del espacio
pblico.
336
Anexo
Propuesta de
indicadores para el
Mecanismo de
Informacin
Estadstica, dentro del
Sistema de Monitoreo,
Seguimiento y
Evaluacin de la
enccvica
E
n este documento se ha dicho que el Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin
de la enccvica estara conformado por cuatro elementos, uno de los cuales es el
relativo al Mecanismo de Informacin Estadstica. Tambin se ha precisado que este
mecanismo podra comprender un conjunto de indicadores, tanto cuantitativos
como cualitativos, que permitirn pulsar las variables afectadas en cada una de las
lneas de accin de la estrategia y sus respectivos resultados esperados. Para ello, se buscar
que esos indicadores hagan posible monitorear el grado en que se fortalece la cultura demo-
crtica en nuestro pas, dado el avance en la apropiacin ciudadana del espacio pblico que
van generando las acciones de la enccvica.
Para medir eso, el mecanismo acudir a las fuentes de informacin propias o de otras instancias
(gobierno, organismos autnomos, universidades, centro de estudio, internacionales, etctera),
existentes o por disear, que permitan documentar la movilidad en los indicadores de cada lnea
de accin. Su esquema se compondr de matrices de informacin con los siguientes rubros:
Porcentaje de
ciudadanos que
conocen distintos tipos
Conocimiento de de canales o Mediano plazo
mecanismos de mecanismos de Individual No disponible Encuesta
participacin participacin (N.D.) (por construir) (entre 3 y 4 aos)
ciudadana ciudadana (consejos
consultivos, testigos
sociales, contralora
social)
Porcentaje de
ciudadanos que han
Uso de participado por medio
mecanismos de de mecanismos de Encuesta
participacin participacin Individual N.D. (por construir) Mediano plazo
ciudadana ciudadana (consejos
consultivos, testigos
sociales, contralora
social)
339
enccvica 2017-2023
Conocimiento de Porcentaje de
herramientas ciudadanos que
para acceder conocen las Encuesta Corto plazo
y utilizar la herramientas Individual N.D. (por construir) (entre 1 y 2 aos)
informacin disponibles para
pblica acceder y utilizar la
informacin pblica
Porcentaje de
Satisfaccin con ciudadanos Ver datos
resultados de la satisfechos/ de la Encuesta
gestin pblica insatisfechos con la Nacional de Encuesta Nacional
(seleccin de provisin de ciertos Individual Calidad e de Calidad e Mediano plazo
algunos servicios servicios y bienes estatal Impacto Impacto
y bienes pblicos (realizacin Gubernamental Gubernamental
pblicos) de trmites, (2015)
interaccin con la
autoridad)
Conocimiento
del ciudadano Porcentaje de
de sus derechos ciudadanos que Encuesta
(civiles, polticos, desconoce/conoce Individual N.D. (por construir) Corto plazo
sociales, los distintos tipos de
culturales, derechos que tiene
econmicos)
Valoracin de la Porcentaje de
desigualdad, por ciudadanos que Encuesta
parte de los aprueban/ Individual N.D. (por construir) Mediano plazo
ciudadanos desaprueban la
desigualdad
340
Anexo
Valoracin de la Porcentaje de
desigualdad, por funcionarios pblicos Encuesta
parte de los que aprueban/ Individual N.D. (por construir) Mediano plazo
funcionarios desaprueban la
pblicos desigualdad
VALOR PARA
NIVEL DE
VARIABLE INDICADOR 2013 (2012) FUENTE TEMPORALIDAD
ANLISIS
(2011*)
Preguntas abiertas
Conocimiento acerca de temas Encuesta; grupos
ciudadano de especficos Individual N.D. de enfoque Mediano plazo
agendas (economa, (por construir)
partidistas inseguridad, salud,
educacin)
Niveles de
confianza Mucha 3% Largo plazo
ciudadana Individual ennc (mnimo cada
en partidos Nada 40.9% 6 aos)
polticos
341
enccvica 2017-2023
VALOR PARA
NIVEL DE
VARIABLE INDICADOR 2013 (2012) FUENTE TEMPORALIDAD
ANLISIS
(2011*)
La democracia es
preferible a
cualquier otra
Niveles de forma de gobierno 53.4%
aprecio de la
sociedad por la En algunas Individual ennc Mediano plazo
democracia circunstancias, un
gobierno 21.6%
autoritario puede
ser preferible a uno
democrtico
Participacin
electoral
Nacional
Porcentaje de
Voto participacin Estatal 62.08% ine Cada ao
electoral electoral
Municipal
Distrital
Porcentaje de
Colaboracin en personas que Cada ao
actividades dijeron haber Individual 11% encc electoral
partidistas hecho esta
actividad
Porcentaje de
Membresa personas que
activa en partido dijeron haber Individual 3.38% encc Mediano plazo
poltico hecho esta
actividad
Participacin no
electoral
Porcentaje de
Asistencia a personas que
reuniones de dijeron haber Individual 12% encc Mediano plazo
cabildo realizado esta
actividad
342
Anexo
VALOR PARA
NIVEL DE
VARIABLE INDICADOR 2013 (2012) FUENTE TEMPORALIDAD
ANLISIS
(2011*)
Compartir Porcentaje de
y difundir personas que
informacin dijeron haber Individual 10% encc Mediano plazo
poltica en redes realizado esta
sociales actividad
Porcentaje de
Firma de personas que
peticiones dijeron haber Individual 9% encc Mediano plazo
realizado esta
actividad
Porcentaje de
Participacin en personas que
manifestaciones dijeron haber Individual 6% encc Mediano plazo
o protestas realizado esta
actividad
Porcentaje de
Toma o bloqueo personas que
de lugares dijeron haber Individual 3% encc Mediano plazo
pblicos realizado esta
actividad
Porcentaje de
Participacin en personas que
huelgas dijeron haber Individual 2% encc Mediano plazo
realizado esta
actividad
Porcentaje de
Trabajo personas que
comunitario dijeron haber Individual 27.7% ennc Mediano plazo
realizado esta
actividad
343
enccvica 2017-2023
VALOR PARA
NIVEL DE
VARIABLE INDICADOR 2013 (2012) FUENTE TEMPORALIDAD
ANLISIS
(2011*)
Membresa activa
en asociaciones Individual Activo: 6.19% ennc Mediano plazo
de padres de
familia
Activo: 5.47%
Membresa activa
en organizaciones Individual Actividades ennc Mediano plazo
deportivas voluntarias:
9.7%*
Membresa activa
en grupo Individual Activo: 2.44% ennc Mediano plazo
estudiantil
Membresa activa
en organizaciones Individual Activo: 2.76% ennc Mediano plazo
culturales
Membresa activa
en asociaciones Individual Activo: 3.12% ennc Mediano plazo
vecinales o de
condminos
1
Resultados de la Encuesta Nacional sobre Filantropa y Sociedad Civil (Enafi) 2013.
344
Anexo
VALOR PARA
NIVEL DE
VARIABLE INDICADOR 2013 (2012) FUENTE TEMPORALIDAD
ANLISIS
(2011*)
Membresa activa
en asociaciones de Individual Activo 2.01% ennc Mediano plazo
voluntariado o
beneficencia
Activo: 1.21%
Membresa activa
en organizaciones Individual Actividades ennc Mediano plazo
ambientalistas voluntarias:
6.4%1
Porcentaje de
individuos Acuerdo: 28.8%
Normas de de acuerdo con ennc
reciprocidad la expresin: Individual Totalmente Mediano plazo
y apoyo mutuo Ayudando a los de acuerdo:
dems me ayudo 55.5%
a m mismo
1
Resultados de la Encuesta Nacional sobre Filantropa y Sociedad Civil (Enafi) 2013.
345
enccvica 2017-2023
VALOR PARA
NIVEL DE
VARIABLE INDICADOR 2013 (2012) FUENTE TEMPORALIDAD
ANLISIS
(2011*)
Porcentaje de
individuos que
Inters por los dicen estar Encuesta
problemas de la interesados/ N.D. (por construir) Mediano plazo
comunidad desinteresados en
los problemas de
su comunidad
Porcentaje de
individuos que
Inters por dicen estar Individual N.D. Encuesta Mediano plazo
lo pblico interesados/ (por construir)
desinteresados en
lo pblico
Adopcin Agregado
de modelos (grupos de Grupo de
participativos Seleccin de casos enfoque, enfoque
en la toma de especficos entrevistas en N.D. (por construir); Mediano plazo
decisiones en profundidad entrevistas con
las escuelas con actores actores clave
clave)
346
Anexo
6.2%
ine Mucha
27.4%
Nada
Gobierno estatal
4.6%
Mucha
31.6%
Gobierno municipal Nada
Porcentaje de
Uso del voto como individuos que
castigo al mal utilizan el voto Individual N.D. Encuesta Corto plazo
desempeo como castigo al (por construir)
gubernamental mal desempeo
del gobierno
Encuesta
(por construir)
Ejercicio de derechos
(denuncia de violacin Porcentaje de Revisar Encuesta
de un derecho por personas que Nacional sobre
parte de la autoridad; ejercieron esos Individual N.D. Transparencia, Mediano plazo
denuncia de actos de derechos Rendicin de
corrupcin de la Cuentas y
autoridad) Combate a la
Corrupcin
asf-unam 2012
347
enccvica 2017-2023
Inters en el uso de
normas, plataformas
y herramientas de Individual N.D. Encuesta Mediano plazo
exigencia a las (por construir)
instituciones polticas
del pas
Conocimiento de Encuesta
herramientas de Individual N.D. (por construir) Largo plazo
rendicin de cuentas
Participacin de los
ciudadanos en la Individual N.D. ennc; encuesta Largo plazo
resolucin de los (por construir)
problemas pblicos
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Normativa
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enccvica 2017-2023
Acuerdo nmero 592 por el que se establece la articulacin de la educacin bsica, Diario
Oficial de la Federacin de fecha 11 de agosto de 2011.
Acuerdo Secretarial nmero 444 por el que se establecen las competencias que constituyen el
marco curricular comn del Sistema Nacional de Bachillerato, Diario Oficial de la Fede-
racin de fecha 21 de octubre de 2008. Convenio marco de colaboracin entre la Asocia-
cin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior y el Instituto
Nacional Electoral, cuyo objetivo es establecer las bases de coordinacin para desarrollar
proyectos conjuntos que permitan promover y organizar actividades acadmicas en
materia de educacin cvica, de fecha 3 de agosto de 2015.
Decreto por el que se modifica la denominacin del captulo i del ttulo primero y reforma di-
versos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario
Oficial de la Federacin de fecha 10 de junio de 2011.
Decreto por el que se reforman los artculos 3o en sus fracciones iii, vii y viii; y 73, fraccin
xxv, y se adiciona un prrafo tercero, un inciso d) al prrafo segundo de la fraccin ii y
una fraccin ix al artculo 3o de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-
nos, Diario Oficial de la Federacin de fecha 26 de febrero de 2013.
Exposicin de motivos de la Iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas
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NDICE DE GRFICAS
a. Habitantes por entidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
b. Pirmide poblacional .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
c. Distribucin de la poblacin de 15 aos y ms segn nivel de escolaridad
(porcentaje).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
d. Asistencia escolar por grupos de edad (porcentaje). . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
e. Distribucin de la poblacin no econmicamente activa en Mxico (porcentaje). . . 66
f. Poblacin indgena y afrodescendiente en Mxico (porcentaje). . . . . . . . . . . . 67
g. Poblacin afiliada a servicios de salud por entidad.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
h. Distribucin de la poblacin afiliada a servicios de salud por institucin, por estado. 71
i. ndice de Desarrollo Humano (idh). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
4.1 Porcentaje de integrantes del actual gabinete de gobierno, por gnero. . . . . . . . 171
4.2 Porcentaje de integrantes del Congreso de la Unin en el presente ao, por gnero. 172
4.3 Porcentaje de integrantes de los rganos del Poder Judicial, por gnero. . . . . . . 174
375
enccvica 2017-2023
4.4 Porcentaje de integrantes de los Congresos locales y gubernaturas, por gnero. . . 174
4.5 Porcentaje de integrantes de los ayuntamientos, por gnero. . . . . . . . . . . . . 175
4.6 Porcentaje de puestos directivos de la administracin pblica, por gnero. . . . . 175
4.7 Porcentaje de participantes en actividades de tipo no electoral, por gnero. . . . . 176
4.8 Nivel de ingreso (en pesos por hora trabajada) por sector ocupacional, 2016. . . . 179
4.9 Composicin por sexo de grupos de ocupacin (porcentaje). . . . . . . . . . . . 180
376
ndice de grficas, tablas e ilustraciones
TABLAS
a. Proporcin de hombres y mujeres por entidad federativa (porcentaje). . . . . . . . 60
b. Fecundidad y mortalidad infantil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
377
enccvica 2017-2023
2.1 Variables para la definicin del ndice del Estado de derecho. . . . . . . . . . . . 121
2.2 Quejas recibidas por la cndh. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
2.3 Objetivos, estrategias y lneas de accin relativas a derechos
humanos incluidas en la meta nacional Mxico en Paz, del Plan
Nacional de Desarrollo 2013-2018. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
7.1 Confianza en la familia, las amistades, y las maestras y maestros (porcentaje). . . . 227
7.2 Membresa por tipo de organizaciones (porcentaje). . . . . . . . . . . . . . . . . 229
7.3 Nmero de rechazos a participar despus de la primera insaculacin (2009-2015). 236
7.4 Tasas de participacin en actividades polticas de tipo no electoral (porcentaje).. . 238
378
ndice de grficas, tablas e ilustraciones
ILUSTRACIONES
a. La enccvica 2017-2023, bajo un enfoque de poltica pblica. . . . . . . . . . . . 26
b. La enccvica: sus componentes y explicacin del problema de poltica pblica.. 104
c. La enccvica: el diseo de la poltica pblica (ncleo duro). . . . . . . . . . . . . 306
d La enccvica: sobre un sistema de monitoreo y evaluacin de la poltica. . . . . . 336
379
Estrategia Nacional de Cultura Cvica 2017-2023
se termin de imprimir en diciembre de 2016 en Talleres Grficos de Mxico,
Av. Canal del Norte nm. 80, Col. Felipe Pescador, Del. Cuauhtmoc,
Ciudad de Mxico, C. P. 06280 Mxico. Se utilizaron para su composicin
las familias tipogrficas Minion Pro y Whitney.
El papel fue couch mate de 130 gramos, con forros en cartulina sulfatada de 16 puntos.
La edicin consta de 1200 ejemplares.
Instituto Nacional Electoral
En un contexto donde la indiferencia y la desconfianza parecen ser los materiales
con los que se construyen muros en lugar de puentes, es, sin duda, un verdadero Estrategia Nacional Consejero Presidente