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Financieras y el
Medio Ambiente
en Amrica Latina-
Ruy de Villa/abas
1 Informe preparado por Ruy de ViIJalobos, Consultor Externo de FLACSO-Brasil, para el Estudio
de Evaluacin del Protocolo Verde (1995-2005).
l. Introduccin
La evaluacin del desempeo de las instituciones financieras
signatarias del Protocolo Verde en el Brasil cobra mayor relevancia
si tal desempeo se compara y pondera con lo ocurrido en mbitos
de mayor alcance que el nacional.
En este sentido, los Trminos de Referencia del Estudio
encomendado a la FLACSO (Sede Brasil) por el Ministerio de Meio
Ambiente del Brasil, solicitan una investigacin que incorpore
informacin actualizada sobre el desempeo de las instituciones
financieras en relacin al medio ambiente en Amrica Latina (AL).
Este Informe presenta los resultados de tal investigacin. Al
respecto, es importante acotar los alcances del trabajo realizado,
a saber:
(i) El trabajo se basa principalmente en informacin secundaria
obtenida de otros trabajos de investigacin relacionados con
la temtica y en la recoleccin primaria de informaciones
pblicas difundidas por las instituciones financieras de fomento
al desarrollo;
(ii) El trabajo se concentra en las instituciones financieras
(lF) con acciones principalmente nacionales y no se incursiona
en el anlisis de esta temtica por parte de las instituciones
financieras internacionales de la regin (p.ej. BID, CAF, BCIE,
CDB) sobre las cuales, por cierto, se ha realizado una
presentacin satisfactoria en un trabajo anterior/;
(iii) La investigacin realizada cubre todo el espectro de
instituciones financieras (p.ej. pblicas y privadas; bancos
comerciales y bancos o corporaciones de fomento) aunque
se incorporan anlisis ms detallados sobre las
instituciones financieras pblicas de fomento al desarrollo
las cuales seran el conjunto relevante para realizar
comparaciones con las instituciones financieras brasileas
signatarias del Protocolo Verde;
(iv) Finalmente, la investigacin elaborada arriba a un
conjunto de Conclusiones que brindan un marco comparativo
adecuado para evaluar el desempeo de las acciones de las
instituciones brasileas en el marco regional latinoamericano.
2 Ver Seccin I del Relatorio Final de la Avaliacao do Protocolo Verde. UFRJ-MMA, 2002.
En consecuencia, este Informe comienza con una breve
descripcin de los antecedentes pertinentes al rol de las Instituciones
Financieras en relacin al medio ambiente y su evolucin, con el
objeto de brindar un marco de referencia funcional. A continuacin
se incluye una seccin que revisa brevemente la evolucin de la
legislacin ambiental y las caractersticas de los SGA en Amrica
Latina y se extraen conclusiones relevantes sobre la interaccin de
la evolucin de estos sistemas y los distintos roles institucionales de
las If Luego, el Informe se detiene en el anlisis de la situacin del
"compromiso ambiental" de las IF en Amrica Latina (siguiendo
los resultados de una amplia encuesta realizada recientemente), en
la comparacin de estos resultados con otros relevantes a nivel
mundial y en la presentacin de resultados sobre el desempeo de
IF de fomento al desarrollo en AL y el medio ambiente. Finalmente,
se presentan un conjunto de Conclusiones en las cuales se intenta
ubicar comparativamente el desempeo de las IF del Brasil en el
contexto latinoamericano.
11. Antecedentes:
La evolucin del rol de las instituciones
financieras en relacin al medio ambiente
Porqu las instituciones financieras y el medio
ambiente?
A pesar de que las IF, en sus "procesos productivos", no
generan directamente impactos significativos sobre el medio
ambiente, su papel principal de facilitador de la mayor parte de las
inversiones productivas y en infraestructura en la economa, les ha
conferido un rol crucial en relacin al medio ambiente.
Este rol ha ido evolucionando a travs del tiempo y, en rigor,
se define en relacin a mltiples variables: stas incluyen tanto a la
naturaleza y caractersticas diferenciadas de las IF (p.ej. Banca de
inversin vs. Banca comercial, Banca pblica y privada, Banca
internacional o nacional, etc.) como a los contextos normativos e
institucionales (p.ej. existencia o no de legislacin ambiental; grados
de eficacia de los sistemas de comando y control pblicos, etc.) y
tambin al grado de desarrollo de las polticas pblicas ambientales
(p.ej. objetivos de minimizacin de daos ambientales; recuperacin
de daos ambientales; proyectos "verdes", etc.).
En general, las IF han ido evolucionando desde la inicial
incorporacin de "funcionesde prevencin" o de "controlde prejuicios
sobre el medio ambiente" a roles que incorporan "funciones de
recuperacin" de ambientes degradados y ms recientemente a
"funciones pro-activas ambientales" mediante la promocin de
"productos verdes", promocin de "tecnologas limpias", etc.
Probablemente, un breve repaso de la evolucin histrica del
grado de involucramiento de las IFen la temtica del medio ambiente
contribuya a esclarecer estas cuestiones.
El primer perodo, que se extendera desde mediados de la
dcada de 1970 hasta fines de la dcada de 1980 se caracteriz, a
pesar de los acuerdos declaratorios que surgieron de la Conferen
cia de Estocolmo (1972), por la ausencia de legislacin ambiental
en casi todos los pases de AL (y buena parte del mundo'').
En este perodo, el rol de las IF internacionales fue pionero
e importante pues estas IF adoptaron crecientes exigencias
ambientales para el financiamiento de proyectos de inversin en
sus prstamos a Gobiernos e Instituciones Pblicas. En efecto,
primero el Banco Mundial y poco despus el BID (y otros bancos
regionales internacionales) incorporaron a sus polticas criterios de
evaluacin ambiental.
La incorporacin de estas prcticas en las IF internacionales
probablemente obedeci al hecho de que al ser sus directorios
compuestos por funcionarios de los pases signatarios de la Con
3 Ntese que los EEUU de Norteamrica recin en 1969 promulgaron su National Environmental
Policy Act. Canad, por su parte, promulg su Canadian Environmental Protection Act, en 1999,
ferencia de Estocolmo, la influencia de estas polticas se reflej en
las prcticas corporativas de estos Bancos".
En el caso de Amrica Latina, la adopcin de estas polticas
en las IF internacionales tuvo consecuencias en las IF nacionales.
En efecto, en aquellas IF pblicas de fomento, generalmente con lneas
de financiamiento otorgadas por las IF internacionales, los efectos
fueron positivos pues una creciente cantidad de inversiones pasaron
a estar sujetas a anlisis de impactos ambientales. Estos criterios se
adoptaron tanto para el financiamiento de proyectos de inversin en
infraestructura como tambin al caso de programas de crdito
productivo canalizado al sector privado a travs de las IF pblicas.
Cabe destacar que, salvo excepciones, estas polticas (claramente
asociadas a la funcin de control de perjuicios ambientales) solamente
se aplicaban al uso de los fondos provenientes de las IF internacionales
y no al uso de fondos de origen nacional.
Paradjicamente, otras polticas adoptadas por las IF
internacionales hacia fines de la dcada de los 1980 conspiraron
en contra de la adopcin de polticas ambientales en las IF
nacionales. En efecto, la suspensin de las lneas de crdito sectorial
(en particular, crdito agropecuario) por parte del BIRF y del BID a
los bancos pblicos nacionales interrumpi, en buena medida, la
adopcin de polticas ambientales en las operaciones de estas If
Las IF privadas, nacionales o multinacionales, en
este perodo no asumieron explcitamente ni compromisos ni
polticas ambientales, registrndose algunas excepciones en los
pases industrializados.P
En resumen, este perodo est caracterizado por el rol
protagnico de las IF internacionales y su influencia sobre
IF de
IF IF Privadas IFPrivadas
Roles Desarrollo
Multinacionales Nacionales
Internacionales
Nacionales
1. Control de
perjuicios sobre
medio ambiente
x x
2. Recuperacin
de medio x x
ambiente
3. Proyectos
Verdes
IP' de
lP' IP' Prjva~as .!FPriYds
Roles Desarrollo
II1~rn.~.~.Q(lallils MUltil111~iOnal~.l N~~j()nllles
Nacionales
1. Control de
perjuicios sobre X X X x*
medio ambiente
2. Recuperacin
de medio X X *
ambiente
3. Proyectos
Verdes X x* * x
4 Trabajo que debera ser encarado oportunamente, con tempo y recursos adecuados, dado el
desarrollo normatvo alcanzado.
En este sentido, hace quince aos solamente cinco pases
tenan legislacin ambiental-marco en Amrica Latina (ver Cuadro
11I). La gran mayora de los pases aprob leyes ambientales durante
la dcada de los 1990 y, en general, despus de la Conferencia de
Ro de Janeiro (1992).
As, en todos los pases que realizaron reformas constitucionales
se incluyeron aspectos relacionados con el medio ambiente en las
Cartas Magnas reformadas.
En los pases federales, se registr tambin un proceso de
aprobacin de legislacin ambiental a nivel de estados o provincias
y en uno de ellos (Argentina) todava no existe legislacin a nivel
nacional (federal)pero s existe legislacinen casi todas las provincias.
Actualmente, todos los pases de la regin (con la excepcin
de Hait) tienen leyes-marco y regulaciones ambientales. Sin
embargo, los alcances y contenidos de las normativas nacionales
presentan diferencias importantes.
149.
Cuadro 11I
Leyes Ambientales en Amrica Latina - Fechas de Aprobacin
Antes Antes Despus
Pais
de 1989 de 1999 de 2000
Argentina X
Bolivia X
Brasil X
Colombia X
Costa rica X
Cuba X
Chile X
Ecuador X
El Salvador X
Guatemala X
Haiti (x)
Honduras X
Mejico X
Nicaragua X
Panama X
Paraguay
Peru X
Republica Dominicana X
Uruguay X
Venezuela X
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Foro Interamericano de Desarrollo Ambiental
(x) Incorporacin en Constitucin de 1974.
Colombia
Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente.
Costa Rica
Ley Orgnica del Ambiente N 7554, 4 de octubre de 1995.
11 de junio de 1997.
Repblica
Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales
Dominicana
(64-00) promulgada el 18 de agosto del ao 2000.
Ecuador
Presidencial N 3516,31 de marzo
El Salvador
Repblica de El Salvador, Amrica Central Tomo 339, N 79, San
5 de diciembre de 1986.
Hait
Constitucin de 1987, Ttulo IX.
Honduras
Ley General del Ambiente, Decreto N 104-93.
Mxico
al Ambiente, publicada en el Diario Ocial de la Federacin
el 28 de enero de 1988.
de 1996.
de la Repblica.
Ley N 816, que adopta medidas de defensa de los recursos
Paraguay
naturales (1996). Ley 1095 que amplia la Ley N 816.
1 Informe preparado por: Rafael Asenjo (Jefe de Proyecto), Guillermo Espinoza y Fernando Valenzuela
(Investigadores Principales), Jorge Jure (Investigador Asistente). Enero, 2002.
Cuadro V. MERCOSUR: leyes marco ambientales
Argentina :;;;;::;;;;:
Bahamas (1)
Barbados
Belice
Bolivia
Brasil
Colombia (2)
Costa Rica
Chile (3)
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Guyana
Haiti (4)
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Suriname (1)
Uruguay
Venezuela
Aspectos de
Sustentabilidad
Ambiental
Completo
Aspectos
Tcnicos y de Incompleto
Contenidos
Deficiente
Aspectos de
Formales y
Administrativos
.160.
Sobre el carcter preventivo de la evaluacin ambiental de
proyectos, la conclusin es que el anlisis preventivo de los proyectos
debera ser prioritario para la gestin ambiental, pues es el anlisis
previo de la viabilidad ambiental de un emprendimiento el que permite
corregir los rumbos del proyecto, evitndose el compromiso de los
recursos naturales. Entre tanto, se reconoce que en el pas, el trabajo
no es prioritario. En general, se acta en la correccin del dao.
En cuanto a la compatibilizacin entre las polticas sectoriales
y la poltica ambiental, se concluy que las primeras, en general, son
las que determinan los caminos del desarrollo. A la poltica ambiental
le compete buscar administrar los daos causados al medio ambiente
por el proceso de crecimiento econmico. Los mecanismos de
articulacin interinstitucionales practicados revelan una precaria
capacidad de integracin del sistema de licenciamiento ambiental
con otros procesos decisorios. Los procedimientos de articulacin
utilizados se limitan a las exigencias de manifestaciones burocrticas
visando solamente el compromiso de competencias sectoriales
especficas. El sistema se resiente, por lo tanto, de una articulacin
vinculada a una poltica integrada donde las cuestiones ambientales
tienen el mismo peso y papel que las polticassectoriales y econmicas.
En relacin a la participacin pblica en el proceso de evaluacin
y licenciamiento ambiental, los mecanismos/procedimientos
obligatorios establecidos en la legislacin (Audiencia Pblica para la
presentacin y discusin de los ElAs; divulgacin de los pedidos de
licencia y, eventualmente, la publicacin de los condicionamientos de
la licencia) no garantizan, en general, una efectiva participacin
ciudadana. Esa solamente se da cuando los EIAs ya estn concluidos
y el proyecto definido. Se reconoce que en la ltima dcada hubo una
evolucin en materia de participacin en el proceso de evaluacin
ambiental, pero todava no se consigui integrar la participacin en
las fases de preparacin inicialde los EIAs, cuando se est discutiendo
que tipo de proyecto va a causar que tipo de impacto.
Las etapas de la evaluacin ambiental estn determinadas,
en carcter general, en las Resoluciones del CONAMA. Cada rgano
ambiental, estadual, municipal y el IBAMA, deben establecer normas
especificas que les garanticen un mejor desempeo en los anlisis y
evaluaciones ambientales y seguimiento de los EIAs. Los problemas
que el sistema presenta fueron detectados en el marco de percepcin,
de la fase de diagnostico, cuando en las respuestas los entrevistados
identificaron que faltan normas especficas; que las normas no son
homogneas; que, en general, o no estn explicadas o no son
suficientemente transparentes de modo que permitan que los
involucrados identifiquen sus respectivos papeles en el proceso y
que necesitan ser actualizadas. La diferencia de los procedimientos
entre los rganos ambientales, tambin, torna el proceso de difcil
conduccin. En algunos Estados las normas estn amparadas por
instrucciones normativas formales, en otros no existen normas
explcitas. En el rgano federal, IBAMA, los procedimientos se
restringen a las generalidades de las Resoluciones del CONAMA.
En sntesis, el proceso de EIA, en el pas tiene soporte legal, pero
necesita resolver cuestiones de competencia legal entre los rganos
licenciadores; de articulacin intersectoriales; de la implementacin
efectivade mecanismos de participacin; de elaboracin e implantacin
de procedimientos e instrumentosnormativosespecficos y homogneos
entre los rganos que actan en el EIA.
Las conclusiones sobre el funcionamiento del sistema de EIAs,
obtenidas de las respuestas y observaciones de los entrevistados
(marco de percepcin) registran que el sistema es importante como
prevencin a los impactos causados por proyectos, pero funciona
de modo precario sin estructura, sistematizacin y armona. Las
causas identificadas indican falta de apoyo poltico para las
cuestiones ambientales y, consecuentemente, para los rganos
ambientales; falta de preparacin o inadecuacin de los equipos
que actan en las tareas de EIA; ausencia de programas sistemticos
de capacitacin y actualizacin de los profesionales.
La ausencia de fiscalizacin sistemtica y estratgica fue
presentada como causa de la poca eficiencia y eficacia del sistema de
EIA. Elestablecimientode sanciones y el cobro de multas para proyectos
- que o no ingresan en el sistema, o no cumplen las exigencias
propuestas - es casi nulo, en la mayora de los Estados y en el IBAMA.
Por otro lado, la no existencia de un banco de datos dificulta
el desempeo del SEIA. Se reconoce que las informaciones de
referencia de las que se sirve el sistema para proceder a las
evaluaciones ambientales, previstas en la ley, cuando existen, son
precarias, sin tratamiento informatizado y no siempre disponibles.
Los archivos administrativos existentes se resumen, en la mayor
parte a los rganos, en procesos administrativos burocratizados y
los historiales del sistema, aun, necesitan ser montados. Son muy
pocos los estados que mantienen datos informatizados en red. En
el IBAMA, los datos que existen no se encuentran sistematizados.
Con relacin a los estudios de impacto ambiental, la
falta de un sistema de informacin compromete tanto el
trabajo de los profesionales de los rganos ambientales,
como de los proponentes, en todas las fases de elaboracin,
anlisis, evaluacin e implementacin de los ElAs.
El EIA para los rganos ambientales es el instrumento de
anlisis y evaluacin y control de los impactos posibles de ser
generados por determinado tipo de actividades. Para el emprendedor,
es la posibilidad de la obtencin de las licencias ambientales
obligatorias lo que le va a permitir implantar su proyecto. Para
ambos los EIAs son instrumentos fundamentales.
La legislacin existente establece que los emprendimientos
citados por la ley deben presentar EIAs. En las resoluciones CONAMA
(01/86 y 237/97) estn definidos los contenidos mnimos; la formacin
profesional de los equipos que deben de elaborar; los plazos de anlisis;
las compensaciones a ser ejecutadas. Instrumentos generales existen
lo que se constat es que faltan procedimientos especficos para
determinados grupos de proyectos que adems de proporcionar
transparencia en el proceso, seguramente facilitaran los trabajos de
los involucrados en el proceso de evaluacin. Se reconoce la necesidad
de establecer TORs especficos para cada tipo de proyecto. Esa
situacin se refleja con relacin a los contenidos mnimos. Para los
proponentes son suficientes, para las ONGs insuficientes. En los
rganos ambientales, en general, prevalece la idea de que cunto
ms informaciones mejor el anlisis. Lo que hace que los documentos
de EIAs sean voluminosos; a veces, especficos en cuanto a las
tcnicas de implantacin del emprendimiento; pero, en general,
genricos en relacin a los impactos; y, casi siempre, superficiales
cuando se trata de definir responsabilidades y establecer las medidas
de mitigacin y los programas ambientales compensatorios.
Una de las causas de esa situacin es la ausencia de
categorizacion de proyectos. La ausencia de categorizacin de
proyectos segn los impactos a ser generados acaba por obligar a
todos los proyectos, citados en ley, a elaborar los EIAs, segn los
contenidos mnimos establecidos, independientemente del tamao,
localizacin, potencial contaminante. Adems de vulgarizar los EIAs,
que acaban tornndose en instrumentos burocrticos, sin especificar,
obligan a los rganos ambientales a dispensar esfuerzo en anlisis
y evaluacin de proyectos cuyos impactos seran identificados y
controlados por la simple implementacin de normas tcnicas de
implantacin. Con relacin al formato y estilo de los EIAs, las
conclusiones registran que deben ser constantemente
perfeccionados de modo que permitan a los interlocutores
informaciones claras y objetivas Los informes de EIAs, en general,
son elaborados sin que las lneas metodolgicas hayan sido definidas
con claridad. En funcin de la ausencia de indicaciones concretas,
los proponentes y los consultores utilizan metodologas de acuerdo
con lo que creen ser lo adecuado a los emprendimientos.
En general, en los EIAs la identificacin de los im
pactos son previsibles pues se refiere a la alteracin ocasi
onada por alguna actividad conocida del emprendimiento
sobre componentes ambientales tambin conocidos. Pero
en la clasificacin de los impactos y en la jerarquizacin,
los informes presentan fallas ya sea por la utilizacin de
mtodo inadecuado, o por la subjetividad utilizada en el
anlisis. La falta de objetividad en la clasificacin y
jerarquizacin de los impactos se constituye en uno de los
puntos ms crticos de los informes de EIA.
Con relacin a los criterios de revisin de los EIAs, se concluy
que en el proceso de revisin son importantes pero no siempre son
aplicados por los rganos ambientales. Cuando la revisin es aplicada
no siempre son utilizados criterios homogneos. Con relacin a los
plazos de revisin todos los involucrados en el sistema los consideran
cortos e insuficientes para la efectiva revisin de los EIAs.
Las conclusiones referentes a los diferentes programas
ambientales que deberan integrar informes de los EIAs (programas
de mitigacin y compensacin, de prevencin y contingencia y de
seguimiento) la conclusin registrada es que es justamente en esa
fase de los EIAs, cuando se tienen que implementar acciones que
eviten los impactos identificados, en que los EIAs demuestran su
debilidad. Se constat que esos programas no son implementados
como lo deberan; que falta seguimiento y fiscalizacin; que el gran
problema es el seguimiento postproyecto.
Concluyendo en las cuestiones referentes a los EIAsse puede
registrar la ausencia de categoras de EIAs; la falta de TORs
especficos para la elaboracin de los EIAs y de procedimientos
tcnicos para el anlisis y revisin de los EIAs; de controles y registros
de las fases de seguimiento de los proyectos; de estudios cientficos
que presenten metodologas ms apropiadas a cada tipo de proyecto;
capacitar y reciclar a los equipos que elaboran (consultores,
emprendedor) y evalan (profesionales de los rganos ambientales)
los EIAs; y perfeccionar los mecanismos de participacin ciudadana
de modo tal que se conviertan en efectivos.
Por lo expuesto se puede concluir que en el pas existe un
proceso de EIA, basado en una PolticaNacional de Medio Ambiente
(PNMA) explcita yen una estructura legal suficientemente fuerte.,
lo que permite que el sistema de evaluacin y licenciamiento
ambiental se instrumentalice para funcionar de modo eficiente y
eficaz, desde el momento en que se resuelvan sus debilidades
institucionales y operacionales."
Conclusiones
Los informes y estudios revisados permiten concluir que:
a) A fines de la dcada de los 1990s, la gran mayora de los
pases de AL contaban con legislacin ambiental, con
sistemas instaurados de Evaluacin de Impactos Ambientales
y con Sistemas de Gestin Ambiental incipientes;
b) Los procesos de evaluacin de impactos ambientales
preventivos se han instalado en todos los pases. Existen, sin
embargo, grandes diferencias entre los pases en cuanto a la
eficacia de estos sistemas y procesos estando bastante
correlacionado el grado de eficacia de estos procesos con la
antigedad de los sistemas legales. As, tanto el Brasil como
Mxico y Chile muestran un desarrollo mayor en trminos
comparativos al resto de los pases de la regin;
e) Los sistemas de evaluacin ambiental (entendidos como el
marco institucional en funcionamiento) estn tambin
instalados en casi todos los pases del rea. Surgen diferencias
importantes en la cantidad y calidad de los recursos humanos
y tcnicos asignados a las tareas de evaluacin, la participacin
de la sociedad civil y la capacidad real de los sistemas de aplicar
sanciones efectivas. Nuevamente, el Brasil muestra un grado
de desarrollo y eficacia por encima del promedio regional;
d) La calidad de los Estudios de Evaluacin de Impacto
Ambiental (instrumento bsico para el funcionamiento de la
funcin preventiva de perjuicios al medio ambiente) es
cuestionable en general. A pesar de que las presentaciones
tcnicas son aceptables, los elementos cruciales como las
medidas de mitigacin y la sostenibilidad ambiental son
cuestionables en al menos un 60% de los casos analizados.
Aparentemente, los elementos formales y administrativos se
cumplen formalmente en la mayora de los casos y esto
predomina por sobre consideraciones de contenido. La falta
de control social acenta estas tendencias que, en el lmite
podran convertir estos sistemas en ejercicios de "maquillaje
ambiental" y no prevenir eficazmente perjuicios al ambiente;
e) Los resultados obtenidos para el Brasil (en el marco de los 26
estudios de pases con la MIREIA) muestran que el pas puede
ser considerado un pionero y un lder en trminos comparativos
con la regin. Sin embargo, el Estudio tambin seala e identifica
una numerosa lista de deficiencias y problemas en los sistemas
nacionales y estatales de evaluacin de impacto ambiental;
f) El rol supletorio de las IF en el control de perjuicios al medio
ambiente frente a la carencia de legislacin ambiental y
sistemas de control que caracterizaban a la regin hace poco
ms de una dcada parece actualmente tener menos
importancia, dado el desarrollo alcanzado en los SEIA y SGA
regionales. Por cierto, muchas IF de la regin (ver ms
adelante) han reemplazado sus anlisis ambientales con la
simple constatacin de existencia de "licencias" o "permisos"
ambientales emitidos por las autoridades pertinentes;
g) Sin embargo, las deficiencias identificadas en los SEIA y
SGA de los pases (incluido el Brasil) indican que la necesidad
de sistemas de alerta en las IF se mantiene y puede siempre
servir como elemento adicional para mejorar la funcin
preventiva de control de perjuicios sobre el medio ambiente;
h) Finalmente, los roles "proactivos" en materia ambiental
no se solucionan con el desarrollo de sistemas de control. La
oportunidad de "ir ms all de la Ley" est claramente abierta
para las IF: p.ej. facilitar inversiones para mejorar los impactos
sobre el medio ambiente y/o para instalar tecnologas limpias
y otro tipo de "productos verdes" permanece como un campo
abierto para las IF comprometidas con el medio ambiente y,
obviamente para los responsables de desplegar polticas
pblicas ambientales, que vayan ms all del control
preventivo de perjuicios.
Fuente: Ecobanking
Principales resultados
Al evaluar el compromiso ambiental de los bancos estudiados
segn las reas de anlisis que se consideraron (siguiendo la
metodologa de PNUMA-fl), se lleg a los siguientes resultados:
a) En el rea de poltica ambiental corporativa, es
de destacar que el 70% de los bancos no tiene una poltica
corporativa sobre ambiente. En el 30% que s la tiene en
algn grado, predominan los bancos en los cuales la poltica
se restringe a la gestin ambiental de sus procesos internos
(reciclaje, ahorro energtico, etc.).
b) En el rea de direccin, planeamiento y segui
miento del manejo ambiental, se hall que el 90% de
los bancos no tiene un gerente o un departamento a cargo del
tema ambiental, el 90% no analiza su desempeo ambiental
y el 70% no tiene objetivos ni planes sobre desempeo
ambiental.
e) En el rea de ejecucin del desempeo ambiental,
se destaca lo siguiente:
i) La mayora de los bancos que han adoptado
procedimientos relacionados con el ambiente - cerca
de la mitad-lo han hecho en el campo de la gestin
ambiental interna.
ii) En contraste, los que tienen procedimientos explcitos
para tratar el tema ambiental en la prestacin de los
servicios financieros representan una proporcin mucho
menor, que oscila entre la mitad y la tercera parte,
dependiendo del tipo de servicio.
iii) La mayora de las consideraciones ambientales que
hacen los bancos durante la prestacin de sus serviciosse
restringea las revisiones del cumplimiento de regulaciones
ambientales estatales; mientras tanto, es un porcentaje
pequeo el que aplica procedimientos o tcnicasde anlisis
o control de riesgo ambiental, o de seguimiento del
comportamiento ambiental de proyectos aprobados.
iv) Los productos financieros verdes se ofrecen en
menos de la cuarta parte de los bancos. La mayora
son proyectos de inversin y fondos ambientales, muchos
de ellos apoyados por programas de estatales o de
cooperacin internacionaL
d) En el rea de la comunicacin predomina la ausencia
de acciones de comunicacin externas o internas sobre
aspectos relacionados con el compromiso ambiental de los
bancos. Adems, es comn que la participacin en foros
ambientales se restrinja a presencias espordicas de gerentes
o directivos y no involucre al resto de la organizacin.
e) En el rea de iniciativas ambientales, se registraron
ejemplos de consideracin de problemas ambientales en la
aprobacin de prstamos o proyectosde inversin, de perdidas
de prstamos o inversiones debidos a factores ambientales,
de creacin de oportunidades de negocios con base en
aspectos ambientales, y de iniciativas ambientales internas.
Grfico 11
ndice de Compromisso Ambiental
de Bancos de Latinoamrica
n = 86
25
21
VI
o 20
u 18
e 16
ca 15
1Il 15
Gl
"'C
...o
Gl
10 9
7
E
':::l
Z
ICAM
Fuente: Ecobanking
En sntesis:
Slo un 25% de los bancos de la regin refleja una
orientacin fuerte en el manejo ambiental.
El 50 % de los bancos se ubica entre ningn compromiso
con el manejo ambiental hasta un nivel entre dbil y
moderado de compromiso.
El resto no refleja compromiso ambiental significativo.
Grfico 11
Relacin sistemtica entre valor de
activos y el compromiso ambiental
o 5
'6 .4,36 .4,5
~ 4
e
o,
3
:2 2
~1
o 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000
Fuente: Ecobanking
Grfico 111
Ha desarrollado y comercializado su
organizacin productos verdes especficos?
n = 81
70 62
60 F
50
40
30
20 13 9
6 5 5
10
F1 A = .,....,. .,....,. o
Ninguno Inversiones - Otros prstamos Servidos N.A. Hipotecas Tarjetas "Cuentas
amblenlalesl (sirvase com lasas de asesora "verdes" de crdito de ahorros
encaseocrares especificar) de inters ambientales veroes
cescoruaoas
Fuente: Ecobanking
Comparacin con la encuesta PNUMA-Ff a nivel
mundial
Finalmente, en el grupo de bancos de otras regiones estudiados
por la PNUMA IF, se obtuvo una tendencia bastante clara: mientras
que en ese grupo de bancos hay un porcentaje mayoritario - cercano
a dos terceras partes - que muestra acciones concretas en diversos
aspectos de las reas de ejecucin, direccin, planeamiento y
seguimiento del manejo ambiental, en el estudio de AL los bancos
que registran acciones similares son una minora.
As, cerca del 60% de las organizaciones del estudio de la
PNUMA IF ha tomado medidas para integrar formalmente el riesgo
ambiental en las decisiones de crdito, mientras que en los bancos
considerados en el estudio para Amrica Latina ese
porcentaje fue de solamente el 24%.
Grfico IV
FACTOR
Fuente: Ecobanking
flACSO .Bib\ioteea
Grfico V
80%
71%
Fuente: Ecobanking
Grfico VI
Fuente: Clculos del BID basiades en c1atoesde La Porta, Lpex-de-Silanes y Shleifer (2001).
Grfico VII
Uruguay
Brasil 1="~~~~~~~~~~~===:D
SI
Panam CI ================:n
Repblica Dominicana CI =============::::D
Costa Rica CI ==========::::1
Chile e======:n
Bolivia t::L?::::""7::::'"""'=======:l
Argentina ~I:'::~===::J
Gua:::: ~L?:""""":"~~~
Colombia
Ecuador
Venezuela
Honduras c::=::::D
Per ~
El Salvador
o 5 10 15 20 25 30
g Excluldces bancos O Todos los bancos
de primer piso de desarrollo
Bolivia
Brasil
Costa Rica
Colombia
Chile
Ecuador
El Salvador
Honduras
Mxico
Panam
BancoHipotecario Nacional
Paraguay
Per
Banco de la Nacin
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
1 Ms all de las limitaciones del enfoque, estos resultados muestran que, en promedio, las IFD de
la regin presentan indicadores de compromiso ambiental mayores a los del promedio (ver encuesta
Ecobanking).
2 Por cierto, el BNDS organiz ya en 1972 un grupo de anlisis ambiental, siendo pionero en este
sentido entre todas las IFD del continente.
~ Conclusiones
El anlisis de la informacin recolectada en esta investigacin
permite extraer las siguientes conclusiones:
a) Rol de las IF y contexto normativo en AL: en general,
el rol de las IF en relacin al medio ambiente se origin y desarroll
(entre 1970 y 1990) en torno a la "funcin de control de perjuicios
al medio ambiente", ante la ausencia casi total de legislacin en la
materia. Este rol fue iniciado por las IFls en sus operaciones y
aplicado, parcialmente, por aquellas IF nacionales en AL que
reciban prstamos originados en las primeras. A partir de 1990,
cuando la legislacin y otras normativas se difunden en todos los
pases de AL, este rol supletorio pierde importancia aunque se
mantiene por razones legales y de minimizacin del riesgo crediticio.
Actualmente, la mayor parte de las IF de AL (pblicas y/o privadas)
deberan exigir a sus prestatarios el cumplimiento de la normativa
ambiental vigente en sus propuestas de proyectos, simplemente para
cumplir con la Ley. Esta presuncin, sin embargo, no se constata
en la mayor parte de las IF de AL y es una minora el nmero de IF
que incluyen en sus formularios de solicitud de crdito estos
requisitos. De la investigacin realizada surge tambin una
correlacin positiva entre el grado de antigedad y desarrollo de la
legislacin ambiental y el compromiso ambiental de las IF en los
diferentes pases. As, tanto el Brasil como Mxico y Chile muestran
un desarrollo mayor en trminos comparativos al resto de los pases
de la regin.
b) Las IF de AL y la funcin de control de los
perjuicios ambientales: Los datos consultados (p.ej. Ecobanking)
muestran que solamente un 24% de las IF de la regin incluyen
anlisis del riesgo ambiental y solo un 33% incluye explcitamente
sistemas de evaluacin de impacto ambiental en las operaciones
que financian. Este porcentaje es muy inferior al registrado por el
PNUMA-FI a nivel mundial (60%) aunque el conjunto de bancos
consultado en este caso inclua el sesgo de ser miembros de esta
iniciativa internacional. En el caso de las IF de Desarrollo de AL,
solamente un 24 % de las investigadas muestran aplicar mecanismos
de evaluacin de impacto ambiental en los proyectos (incluyendo
los requisitos de presentacin de aprobaciones legales como
"licencias" o "permisos" ambientales). Dado que la calidad de los
Estudios de Evaluacin de Impacto Ambiental (instrumento bsico
para el funcionamiento de la funcin preventiva de perjuicios al
medio ambiente) es todava cuestionable en general, persiste la
necesidad de controles preventivos adicionales, entre los cuales las
IF tienen un rol an vigente.
c) Las IF y la funcin de recuperacron del medio
ambiente: la progresiva aprobacin y aplicacin de legislacin
ambiental en los pases de AL revel un escenario de numerosas
actividades productivas, instaladas antes de la aprobacin de estas
normas, que violan las normas (p.ej. "pasivos ambientales"). Las
IFencontraron, tericamente, un mercado novedoso de operaciones
de crdito dirigido a financiar las inversiones necesarias para
corregir estas situaciones. Sin embargo, la investigacin realizada
solamente encontr casos marginales de lneas de crdito
especficamente dirigidas a esta problemtica (p.ej. caso de CORFO
en Chile). Esta constatacin indicara una muy baja demanda para
estos fines, lo cual lleva a preguntarse sobre la eficacia de los sistemas
de control ambiental en la regin.
d) Las IF y la funcin de promocin de "carteras verdes":
los datos relevados muestran un incipiente proceso de incorporacin
de "proyectos verdes" en las IF de AL. En trminos comparativos con
el resto del mundo (sobre todo con los pases de Europa) la regin
muestra un comportamiento marginal: frente a un 55% de IF del resto
del mundo que declaran "productos verdes", los bancos de AL que
tambin declaran estas operaciones solamente alcanzan al 23% (datos
de Encuestas consultadas). Cabe destacar que la mayor parte de estas
operaciones se financia con fondos de cooperacin internacional
aunque en el caso de Brasil y Chileestas operaciones se basan tambin
en fondos nacionales. En este sentido, la oportunidad de "ir ms all
de la Ley" est claramente abierta para las If
e) Las IF de AL y su grado de "compromiso ambiental":
los resultados obtenidos en las encuestas realizadas muestran todos
indicadores de muy dbil compromiso ambiental de las IF de la regin.
Ms all de los indicadores mencionados, es razonable estimar que
probablemente solamente entre un 10 y un 20% de las IF de la regin
incluyan, en forma sistemtica y orgnica, consideraciones
ambientales en sus operaciones y en su funcionamiento. El anlisis
realizado sobre las IF de Desarrollo arroja resultados levemente su
periores. En general, a pesar del desarrollo observado de la legislacin
y de los sistemas de gestin ambiental pblicos, las IF no parecen
haber seguido estas tendencias.
f) Las Instituciones del Protocolo Verde en
comparacin a las IF de Amrica Latina: Todos los
indicadores analizados muestran que el Brasil es el pas no solamente
pionero sino tambin lder en Amrica Latina en cuanto al grado
de involucramiento y compromiso ambiental. El desarrollo de la
legislacin ambiental y de los sistemas de gestin ambiental en el
Brasil es considerado el ms avanzado en Amrica Latina, segn
lo indican varios estudios comparativos. Esto se refleja en sus IF en
general y, en particular, en aquellas signatarias del Protocolo Verde.
Cabe volver a sealar que el BNDS es signatario de PNUMA-FI y el
Banco do Brasil de la carta de los Principios de Ecuador (junto a 5
bancos privados brasileos).
Anexo
Entidades Financieras Miembros de Alide
Argentina
Banco de la Ciudad de Buenos Aires
Barbados
Central Bank of Barbados (CBB)
Bolivia
Nacional Financiera Boliviana (NAFIBO) SAM.
Brasil
Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais SA (BDMG)
Costa Rica
Banco de Costa Rica
Colombia
Banco de Comercio Exterior de Colombia (BANCOLDEX)
Cuba
Banco de Crdito y Comercio (BANDEC)
Curacao
Corporacin para el Desarrollo de Curacao (KORPODEKO)
Chile
Banco del Desarrollo
Ecuador
Banco Ecuatoriano de la Vivienda
Superintendencia de Bancos
El Salvador
Banco de Fomento Agropecuario (BFA)
(FEDECREDITO)
Haiti
Banque Nationale de Crdit (BNC)
Honduras
Banco Nacional de Desarrollo Agrcola (BANADESA)
Jamaica
Jamaica Mortgage Bank (JMB)
Mxico
Banco Nacional de Comercio Exterior S.N.C. (BANCOMEXT)
de Mxico
Nacional Financiera S.N.C. (NAFIN)
Nicaragua
Financiera Nicaragense de Inversiones SA (FNI)
Panam
Banco de Desarrollo Agropecuario (BOA)
Banco Hipotecario Nacional
Paraguay
Banco Nacional de Fomento (BNF)
Crdito Agrcola de Habilitacin
Fondo Ganadero del Paraguay
Per
Banco Agropecuario (AGRO BANCO)
Banco de la Nacin
Corporacin Financiera de Desarrollo SA (COFIDE)
Federacin Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y Crdito
(FEPCMAC)
Superintendencia de Banca y Seguros (SBS)
Puerto Rico
Banco de Desarrollo Econmico para Puerto Rico (BDE)
Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico
Repblica Dominicana
Banco Agrcola de la Repblica Dominicana (BAGRICOLA)
Uruguay
Venezuela