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pblicas
Sustentabilidad
y medio ambiente
TECNOLGICO
DE MONTERREY.
TECNOlGICO
DE MONTERREY. .
CAMPUS CIUDAD DE MEXICO
EN APOVO A LA
INVESTIGACIN
ACAOEMICA MXICO' 2006
Esta investigacin, arbitrada por pares acadmicos,
se privilegia con el aval de la institucin coeditora.
2006
INSTITUTO TECNOLGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES
DE MONTERREY, CAMPUS CIUDAD DE MxICO
2006
Por caractersticas tipogrficas y de diseo editorial
MIGUEL NGEL PORRA, librero-editor
Derechos reselVados conforme a la ley
ISBN 970-701-815-1
Prlo~o
[Tecnolgico de Monterrey,
ciudad de Mxico,
agosto de 2006]
Captulo 1
1 Jared Diamond, 2005, Collapse: H!JW Societies Choose to Fail or Succeed, Viking.
9
10 I Gabriel Quadri de la Torre
Las cifras otrecidas en este texto corresponden a las del Millennium Ecorystem Assessment, a
3
menos que se indique otra fuente especfica.
Por qu actuar? El colapso / 11
MXICO
ESTIMACIONES DE DESFORESTACIN
Estas estimaciones slo incluyen bosques y selvas, a pesar de que algunas fuentes reporten
tambin superficies para matorrales.
Fuente: Semarnat, 2005, Infomu: de la situacin del medio ambiente en Mxico, Mxico.
Porcentaje
o 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
BOSqllCS mt:dircrdnl.:os
Hosqul.: ft;:Olpbdo
d, ' . . terJ.\
S.lb-,m;\.~
S.lbJnJ rropiClI
" subrropiC:l1
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Bosques rropiCllcs y
\ubm Iplc,l.k:s hmedos
BoscJlIl': [;mpbdo
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Tun<.In
MXICO
ESTADO DE SUSTENTABILIDAD DE LAS PESQUERAS 2000 Y 2004
Pesqueras
2000 2004
Estado Nmero ( por ciento) Nmero ( por ciento)
Fuente: Semarnat, 2005, Informe de la situacin del medio ambiente en Mxico, Mxico.
Por qu actuar? El colapso I lS
PESCA:
PESCA: PROFUNDIDAD PROMEDIO
VOLUMEN MUNDIAL DE CAPTURA DE CAPTURA EN EL MUNDO
90 o
80
V>
-50
'"
-O 70
U'" -100
t:: 60
8
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u
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30 -200
20
-250
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O -300 1'------+---+---+1---+1----+
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 1950 1960 1970 1980 1990 2000
IU,llOU
11
1,000
100
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0.5
1-
I:.:sIX:CI'L' -fill,h~ 1:1...';
mJrulJ~ M,lml!cn" .\f.unifcm:- Anlihlos (",v:,:il,;
MXICO
AGUA RESIDUAL QUE RECIBE TRATA1\1IENTO, I9982003
35
30
n
::g 10
:J
5
Fuente: Semarnat, 2005, Infonne de la situacin del medio ambiente en Mxico, Mxico.
Se calcula que cerca del 25 por ciento del agua que se utiliza en el
mundo rebasa los volmenes sustentables. Estos usos se mantienen slo
a partir de sobrexplotar acuferos subterrneos por encima de sus posi-
bilidades naturales de recarga, lo que los hace enfrentar un escenario de
agotamiento, o bien, por medio del trasvase de agua entre cuencas lo-
grado con costosas obras de ingeniera. Especialmente, ms del 35 por
ciento del agua usada en el riego agrcola se explota de manera no sus-
tentable.
Desde los inicios de la Revolucin Industrial (hacia finales del siglo
A'VU) hasta nuestros das, las concentraciones de bixido de carbono en
la atmsfera han aumentado un 30 por ciento, de 280 a casi 380 partes
por miJln. El bixido de carbono es emitido por el uso de combustibles
fsiles en la industria, por la generacin de electricidad, por los vehcu-
los automotores y por las quemas de bosques y selvas. Este gas tiene Llna
responsabilidad crtica en el efecto invernadero y en el calentamiento
global del planeta. Se calcula que durante el siglo XX!, la temperatura
promedio del planeta puede incrementarse ntre 1.4 y 5.8 grados cent-
grados, lo que traer consigo un aumento en los niveles del mar -posi-
blemente hasta un metro- como resultado del derretimiento de glaciares
18 / Gabriel Quadri de la Torre
900,000
800,000
700,000
600,000
~
."
-'l 500,000
2!
r9 400,000
300,000
200,000
100,000
o
1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
(('el de la sUSII'nldblidad
entre los intereses colectivos (de todos) y la propiedad, sea porque existe
slidamente o porque est diluida o ausente.
Cada hilo o nudo de la red de sustentabilidad tiene una cierta resis-
tencia o resilencia que habr que cuidar y respetar. De manera prctica,
esto significa que existen lmites o umbrales en la alteracin o explotacin
de los i'cosistemas, sistemas biofsicos o recursos naturales. De ello ha-
blaremos en su momento. Lo que es importante advertir ahora, es que
respetar esos lmites o umbrales -de cualquier forma que se definan- va
a depender de que puedan construirse ciertas instituciones a partir de un
conjunto ms o menos amplio de instrumentos de poltica: regulaciones,
derechos de propiedad, iniciativas o acciones colectivas, instrumentos
econmicos, contratos, etctera. Todo ello ser ms fcil o ms difcil, o
ms o menos costoso, dependiendo de:
La tecnologa disponible.
Las presiones demogrficas.
Los patrones de consumo o preferencias de los individuos.
El nivel de ingreso de la poblacin.
La cultura y la informacin.
Aunque a muchos sorprenda -quiz por cierta mala fama que tienen en
algunos crculos- los economistas y la economa como disciplina se han
rozado de hace mucho tiempo con los temas ambientales, y en general
con lo que hoy llamamos sustentabilidad. Una idea instintiva de sustenta-
bilidad puede encontrarse desde los postulados de los economistas fisio-
crticos de la Ilustracin francesa durante siglo el XVIII. Por ejemplo en la
Tableau Economique de Quesnay, 11 que la podramos ver hoy en da como
un anticipo de matriz insumo-producto en la que la tierra (o la natura-
leza) juega un papel central en la produccin y en la creacin de valor.
Ms tarde, en los albores del siglo XIX David Ricardo mantuvo a la tierra
12 David Ricardo, 2004 (1821), On the principies ofpolitical economy and taxation, John Murray,
Londres, Dover Publications, Inc.
l3Thomas Ma!thus, 2003, An Essay on the Principie ofPopulation, Norton Critica! Editions.
Economa. recursos naturales y medo ambiente I 39
17 Harold Hotelling, 1990, "The Economics of Exhaustible Resources", en The Collected Eco-
nomicsA rticles ofHarold Hotelling, Nueva York, Springer Verlag.
lxJohn Hicks, 1976 (1939), Utlory Capital, Mxico, FCE, p. 214.
40 I Gabriel Quadri de la Torre
ellos una parte del ingreso con el fin de no reducir el acervo de riqueza.
Es importante advertir en John Hicles elementos clave para formalizar
la reconciliacin entre la economa neoclsica y la idea moderna de
sustentabilidad. Sobresale en ello su definicin de ingreso, como " .. .la
cantidad mxima de dinero que puede ser gastada sin que se reduzca
el consumo real en el futuro". Es obvio que esta definicin admite una
parfrasis como el "consumo mximo que mantiene al capital intacto".
Claramente hay aqu un concepto de sustentabilidad porque el ingreso
se hace equivalente con un consumo sustentable a lo largo del tiempo.
Este concepto hoy adquiere una enorme relevancia si en el capital se
incluye tambin al capital ecolgico o a los ecosistemas y sistemas biofsi-
cos naturales. De manera prctica, la definicin de Hicks, puesta en una
ptica actual de sustentabilidad, nos lleva a mantener el valor del capital
ecolgico, conservndolo intacto o invirtiendo en activos que sustituyan
al valor de los recursos que se vayan agotando. Aqu queda implcita la
posibilidad de sustituir capital natural por activos producidos o construi-
dos por el hombre. La pertinencia real, el alcance y el qu tan deseable
sea, es algo bastante polmico, como haremos notar ms adelante. Es-
taramos dispuestos a sustituir 10 hectreas de bosque de niebla por un
estacionamiento de valor econmico equivalente?
Otra idea de referencia para la sustentabilidad ambiental que puede
identificarse en el pensamiento econmico ortodoxo, es la llamada regla
de oro para el crecimiento econmico l9 definida como el mximo consumo per
cpita sostenible a largo plazo. En el modelo neoclsico estndar de Solow
esto es posible cuando son equivalentes la tasa de rentabilidad del capital
y la tasa de crecimiento demogrfico. 20 No cabe duda que, entre lneas,
aqu se insina la idea de sustentabilidad, aunque de manera ajena a cual-
quier referencia a los sistemas fsicos y ecosistemas naturales. Tambin,
y de alguna forma, gracias a Hicles y a Solow, podemos encontrar en el
pensamiento econmico moderno algunas perspectivas y herramientas
formales para el abordaje de la sustentabilidad.
Adicionalmente, es importante reconocer que desde las primeras
dcadas del siglo xx, se desarroll la Economa de los Recursos Naturales a
19Geoffrey Real, 1998, Vluing the Futurc. Economic Theory and SustainCJility, Columbia
University Press.
20 Robert Solow, 1970, Teora del Crecimiento, Mxico, Fondo de Culmra Econ6mica.
Economa, recursos naturales y medo ambiente / 41
cal Economics, vol. 22, nm. 3, Special lssue, 1nternational Society of Ecological Economics.
Economa, recursos naturales y medio ambiente / 43
Precio
costo marginal
beneficio marginal
Costo marginal
de explotacin
o XI
Cantidad explotada
Economia, recursos naturales y medio ambiente! 47
max "'I B - C
t t
o (1 + ay
Tasas de crecimiento
Tasas de explotacin E * 1--------------,,>""""0
sustentable
s* SI So
Stock, acervo o tamao
de la poblacin
interesan los niveles de explotacin eficientes; esto es, aquellos en los que
se maximizan los beneficios netos, o la diferencia entre los beneficios
totales y los costos totales (la forma tcnica de expresarlo es que los be-
neficios marginales igualen a los costos marginales). Por esa razn, es in-
dispensable considerar ahora los costos de explotacin y el precio que tiene
el recurso en el mercado. En un mundo esttico (que no toma en cuenta
al tiempo), una explotacin eficiente debe de generar el mayor beneficio
neto posible en el momento presente.
Para simplificar las cosas, supongamos que cada nivel del stock o de
la poblacin (5) de animales o plantas corresponde a un determinado
esfUerzo de explotacin (X). El esfUerzo puede medirse en horas de bs-
queda, horas de equipo utilizado, nmero de horas hombre dedicadas,
etctera. Es lgico que entre mayor sea el esfuerzo, menor ser la pobla-
cin y viceversa; por tanto, el esfuerzo se lee a la inversa (de derecha a
izquierda) y en eje horiwntal de la grfica anterior. Podemos entonces
proponer enseguida una conocida grfica.
En la grfica anterior cada esfuerw de explotacin (X) est relaciona-
do con una tasa de explotacin sustentable y de crecimiento biolgico de
la poblacin de plantas y animales (E) que constituyen el recurso natural
(E)
Tasas de crecimiento
Tasas de explotacin
explotacin (X)
Bene!icas
y costos
X' X, Esfuerzo de
explotacin X
Beneficios
y costo~
Renta
X' x, Esfuerzo de
explotacin X
52 / Gabriel Quadri de la Torre
36 Beneficios netos B N son iguales a los beneficios totales B,/ menos los costos totales CJ'.
B N = B1'-C 1'
Max B N: B N (X) = B 1' (X) - C 1' (X)
B'N = B'1' - C'1' O=
B'1' = C'1'
54 I Gabriel Quadri de la Torre
max ""J PX -
t e
o (1 + ay
Xt = r(st)
Cada periodo se denota por la letra t. Cabe hacer notar que es posible
una trayectoria de explotacin que sea eficiente (que maximice beneficios
netos a lo largo del tiempo) y que sin embargo conduzca a la extincin
del recurso. Tal cosa suceder si:
I.conolna ambic.'ntal
38 S. Wunder y W. Sunderlin, 2004, "il, Macroeconomicas and Forests: Assessing the Linka-
ges", en Rrsearch ObsenJer, World Bank, vol. 19, nm. 2, otoo.
39Cecil Pigou, op. cit, 1960.
Economa, recursos naturales y medio ambiente I 57
Costo marginal y
beneticio marginal
de la actividad
econmica
C'
Costo marginal y
beneficio marginal
del control
ambiental
C'
Costo marginal
Beneficio marginal
podrn cumplir con el mandato de manera muy holgada -de hecho po-
dran reducir mucho ms su dao ambiental a un costo relativamente
bajo. Tal situacin sera ineficiente; no se maximizaran los beneficios ne-
tos, la sociedad no estara haciendo el mejor uso posible de sus recursos,
ni combatiendo el deterioro del medio ambiente al costo mnimo. Se
generara un desempleo innecesario y reducciones tambin innecesarias
en la produccin.
El gobierno no puede saber de antemano cules son los costos margi-
nales de controlo de reduccin de emisiones en cada unidad productiva
o empresa, ni por tanto, puede establecer reducciones individualizadas
eficientes para cada una por medio de regulaciones, normas o estndares.
Por ello, en la perspectiva de la economa ambiental lo mejor es hacerlo
a travs del sistema de precios. La idea es corregir el sistema de precios en
un sentido ambiental, ya que ste es el software o cdigo con que funcio-
na una economa de mercado. Se trata de que las unidades productivas
o empresas enfrenten de manera explcita los costos ambientales de su
actividad. Para ello, las opciones ms importantes son:
Impuestos ambienta/es
En el caso del impuesto ecolgico o ambiental la grfica que sigue nos puede
ayudar a entenderlo. Una empresa genera M emisiones; eliminarlas por
completo tendra costo muy alto (OabcM). Entonces, el Estado estable-
Economa, recursos naturales y medio ambiente / 63
IMPUESTO ECOLGICO
Costo marginal de
control Costo marginal de control
o C M
N ivel de control (C)
Nivel de emisin (M)
Normall
objetivo de
reduccin de
emisIones
Empresa A Empresa B
4\ Harvcy Jacobs, 2004, Private Property in tIJe 21st Century: TIJe }lttltre ofan American Ideal,
Lncoln Institute af Land Paliey
Economa, recursos naturales y medio ambiente / 67
Valuacin econmica
44]. O'Neill, 1997, "Managing without Prices: the Monetary Valuation ofBiodiversity", en
Ambio, 26: 546-550,
45 D. Pearce et al., 1991, Blueprint 2, Greening ofthe IMirld Economy, Earthscan.
70 / Gabriel Quadri de la Torre
"T.H. Stevens, J. Echeverra, R.J. Glass, T. Hager y T.A. More, 1991, "Measuring the
Existence Value of Wildlife: What do CVM Estimates Really Show?", en Land Economics, 67:
390-400.
Economa, recursos naturales y medio ambiente / 71
47 U.N. Statistical Ofiice, 1992, SNA Draft Handbook on lntegrated Environmental and Economic
Accounting, Nueva York.
72 / Gabriel Quadri de la Torre
SOR. Nasi et al., 2002, Forest Ecosystem Services: Can TiJey Pay Our Uil:y Out ofDefOrestation?,
Yakarta, ClFOR.
Captulo 3
Sustentabilidad
[conomla v sustel1labilidad
75
76 / Gabriel Quadri de la Torre
Capilal ecolgico
Cualquier tasa de descuento prctica, aun aquellas relativamente pequeas, haran que
costos y beneficios futuros lejanos fueran irrelevantes para la toma de decisiones en la
actualidad. Por ello, es necesario un enfoque distinto para darle tratamiento al largo
plazo.
Veamos: un costo ambiental catastrfico previsible dentro de 80 aos, por ejemplo,
equivalente al PIE total de Mxico en la actualidad (700,000 millones de dlares), con una
tasa de descuento del 5 por ciento anual tendra un valor presente casi 50 veces menor:
7 x 10 11 / (l + 0.05)80 = 1.4 X 10 10
Dicho de otra forma, los 700,000 millones de dlares dentro de 80 aos se reducen a
14,000 millones en la actualidad, costo que, visto desde ahora, no parecera catastrfico. Es
claro aqu cmo las tasas de descuento penalizan y hacen poco relevante al largo plazo.
SSH. Daly, 1991, "From Empry World Economics ro Full World Economics", en R. Goodland
et al., Environmental~'Y Sustainable Economic DeveJfJment: Building on Brundtland, Pars, OEeD.
Sustentabilidad / 79
Umbrales
Porcentaje del territorio sin cobertura de ecosistemas naturales con relacin al pib
(nacional, regional)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
u, = u(e,)
En una versin muy elemental, los recursos naturales consumidos
son activos o recursos finitos como por ejemplo, un bosque, el petr-
leo o el gas natural, o algn mineral, o bien, de las capacidades de
absorber o asimilar contaminantes que puedan tener un ro, una lagu-
na, el mar o la atmsfera de una ciudad, de una regin o del planeta.
Tratemos ahora, nicamente, de encontrar la trayectoria eficiente de
consumo del recurso natural o activo ambiental, de tal manera que se
maximice la utilidad durante todo el periodo considerado. La nica res-
triccin es que la cantidad total consumida a lo largo del tiempo no
exceda al volumen del acervo o stock inicial del recurso natural (so).
Esta funcin de utilidad es intertemporal, es decir, en cada periodo (t)
hay un cierto uso o consumo, el cual produce una determinada utilidad
que se descuenta por medio de una tasa de descuento ti para poderla
evaluar en el presente. Entre ms grande esta tasa de descuento, ms se
penaliza a la utilidad futura.
" u(e,)
max f
o (1 + 0)'
sujeto a
fo e, ::5 So
sujeto a:
Jo Ct ::s; So
sujeto a:
s, = r(s), - c,
Jc, :5 So
o
uJ(St) = O - rJ(st)
uJ(ct)
Que, para simplificar las cosas con fines ilustrativos, slo depende
del capital acumulado (K) y de la utilizacin del recurso natural (s), pero
ahora como insumo en la produccin, y que denominamos (a). Ahora,
la tasa a la que se acumula el capital en cada periodo podemos identifi-
carla como kY y es igual a la produccin menos el consumo.
Umbrales
max fu (C tJ St )rtdt
o
k Jt = F(K.J Ot) - Ct
St = r(St) - (Ct + Ot)
fo (C t + Ot)dt:5 fiso
Bienes pblicos, como condicin y/o atributo de gran parte del capital
ecolgico y de los bienes y servicios ambientales que genera.
Instituciones, como el sistema de reglas formales e informales que cada
sociedad se da a s misma para crear y conservar bienes pblicos. Las
instituciones son reglas del juego, valores, tradiciones, rasgos culturales,
incentivos, leyes, normas o limitaciones ideadas por los individuos y que
dan forma a las interacciones sociales, polticas y econmicas, y que co-
difican las relaciones entre las sociedades y su medio ambiente biofsico.
71 Paul A. Samuelson, 1954, "The Pure Theory of Public Expenditure", en Review ofEconomics
and Statistics, 36, pp. 387-389.
103
104 / Gabriel Quadri de la Torre
73Mancur Olson, 1965, The Logic ofCollective Action, Public Goods and the Theory ofGroups,
Harvard University Press.
74William J. Baumol, 1952, Welfare Economics and the Theory ofthe State, Cambridge, MA,
Harvard University Press.
75 Russel Hardin, 1997, "Economic Theories ofthe State", en Dennis C. Mueller (ed.), Pers-
pectives on Public Choice: A Handbook, Nueva York, Cambridge University Press, pp. 21-34.
106 / Gabriel Quadri de la Torre
0"~ _
GRADIENTE PBLICO-PRIVADO
EXCLUSIVOS
1------18
RIVALES
BIENES
PRIVADOS
MERCADOS
-Automviles
-Edificios
-Ropa
-Mobiliario
Bienes pblicos V la traQedia de los recursos comunes / 109
m~~~~z~~le I~ 1,--_:_eal_:_s~_ _
Commons
rativo en el que no hay incentivos para que nadie cambie sus decisiones
(Equilibrio de Nash).B3
Por otra parte, ms all de la teora, en el mbito emprico, destaca
la evidencia ofrecida por un cmulo creciente de trabajos experimentales
donde queda claro que no deber creerse en una poltica que apele a una
contribucin voluntaria importante por parte de personas e individuos,
sobre todo en el caso de problemas que afectan a un nmero muy gran-
de de actores y donde prevalecen relaciones impersonales en circunstan-
cias conocidas y repetidas. 84 Aqu, muy probablemente, ser indispensa-
ble la intervencin del Estado.
Cerremos este captulo enfatizando que los problemas ambientales,
siendo problemas de commons o ms genricamente, de bienes pblicos,
requieren de instituciones para su atencin y solucin, creadas por el
Estado, o por grupos y comunidades sociales. Tales instituciones van a
implicar cambios en los regmenes de propiedad, regulaciones, incenti-
vos y otras opciones de poltica. Por esa razn, es necesario que el si-
guiente captulo nos hable de ellas.
Instituciones y sustentabilidad
bien esta situacin, en donde reina una condicin humana natural que
empuja a cada individuo a actuar en su propio beneficio, de manera
depredadora y en un mundo de escasez (todo lo bueno es escaso). Slo
el Estado como solucin institucional o como contrato social permite
remediar -al menos parcialmente- los efectos de la maldad humana.
Los individuos ceden libertades a cambio de que el Estado evite la
guerra de todos contra todos; podramos decir que en el mundo mo-
derno, tambin, la devastacin ambiental en el planeta.
Ms all de Hobbes es posible apreciar que las consecuencias nega-
tivas pblicas no intencionadas de las decisiones privadas, claramente
observables en materia ambiental, no son inherentes a algn rasgo esen-
cial de la naturaleza humana. Surgen del hecho mismo de que los hu-
manos individualmente o en grupos viven en espacios vitales que se
intersectan o se traslapan, yen donde las acciones de unos necesariamen-
te afectan a los dems. Si en el estado de naturaleza no rigieran la maldad
y el violento caos hobbesiano, la sola superposicin de los espacios vita-
les y la escasez ambiental obligaran a una solucin institucional. Esto
sucedera aun en el mundo de John Locke, caracterizado por una con-
dicin humana pacfica y de buena voluntad, guiada por la observancia
de los derechos naturales de propiedad y libertad, y en donde un Estado
mnimo reduce sus funciones a proteger esos derechos. 89 En efecto, aun
en esta sociedad lockiana al Estado habra que aadirle tareas de regula-
cin ambiental cuando el frgil espacio vital se satura y se pone en ries-
go la supervivencia. Seran instituciones para ajustar los derechos natura-
les individuales a intereses colectivos.
Independientemente de nuestra visin sobre la naturaleza humana
(mala en Hobbes, o buena en Locke), en un escenario de traslape de
espacios vitales, saturacin y escasez, sern necesarias instituciones como
construcciones histricas que ayudan a reconciliar la racionalidad indi-
vidual con una racionalidad social. Las instituciones son reglas del juego,
compromisos, valores, restricciones, tradiciones y rasgos culturales, e
incentivos o limitaciones formales (legales) o informales, que dan forma
a interacciones sociales, polticas y econmicas, y que, para nuestro in-
ters, codifican las relaciones entre las sociedades y su medio ambiente
89John Locke, 1690, Second Treatise m Civil Government, citado por John Gray, 2003, Libe-
ralism, Universiry of Minnesota Press.
Instituciones y sustentabllidad I 119
Instituciones y organizaciones
Debe quedar claro que una cosa son las reglas del juego (las instituciones)
y otra, las organizaciones pblicas o privadas que administran y aplican
polticas o programas, o que persiguen valores o intereses determinados.
Las organizaciones son estructuras administrativas, polticas, econmicas
y sociales creadas por los individuos para relacionarse jerrquicamente,
para cooperar y emprender acciones comunes y para actuar de manera
coordinada en los mercados econmicos o polticos, o en otros mbitos
de la vida social. Las organizaciones presentan una mayor o menor espe-
cializacin de las tareas en su interior, y estn gobernadas por reglas que
permiten su desarrollo y gobernacin. Claramente, es muy importante la
distincin entre las instituciones y las O1;ganizaciones, aunque con mucha
frecuencia tienda a confundrseles. Instituciones y organizaciones existen
de manera entretejida dentro de un sistema complejo, en el cual las ins-
tituciones predeterminan en buena medida las formas y el resultado de
las interacciones que se dan entre distintas organizaciones. Sin embargo,
es preciso decir que los individuos y las organizaciones pueden cambiar
las reglas de acuerdo a sus intereses, y desde luego, de acuerdo a su poder
poltico o capacidad relativa de negociacin.
Las instituciones no son reglas aisladas, sino que forman sistemas a travs
de mltiples componentes, vnculos e interacciones. Frecuentemente, las
instituciones se anidan y estructuran unas dentro de otras de manera
jerrquica. En esta jerarqua, las reglas de nivel ms bajo se derivan de
las reglas de nivel ms alto. Tambin, cada uno de estos niveles de reglas
se vincula con reglas de otras jurisdicciones regionales y sectoriales, o
con instituciones identificables con mercados, mbitos o espacios diferen-
tes. Se trata de una verdadera red sistmica de interdependencias, tejida
tanto en un plano horizontal como vertical, y tanto entre instituciones
informales como formales.
En la prctica, las instituciones formales no pueden operar eficaz-
mente sin cambios necesarios en las instituciones informales que las
soportan, o e~ otras instituciones formales o informales que se relacio-
nan con ellas desde otros espacios, mbitos o jurisdicciones. Como
Instituciones y sustentabilidad / 121
INSTITUCIONES FORMALES
f---
Estado, leyes, derechos de
propiedad, etctera
1 1
ORGANIZACIONES
DESEMPEO
r-
ECONMICO
,----
Organizaciones polticas, ONG DESEMPEO
Precios empresariales, sociales, mercados
relativos AMBIENTAL
I
f-------i 1 T
INSTITUCIONES
SUSTENTABILIDAD
1 Tecnologa 1- INDIVIDUOS
I
INFORMALES
Decisiones o Preferencias
polticas o Actitudes
Decisiones o Cultura
econmicas o Hbitos
~
o Sistema de
pensamiento ~
o Visiones del
mundo
Construcciones
mentales
o Modelos
subjetivos de la
realidad
122 / Gabriel Quadri de la Torre
92 Daniel Esty, Marc Lcvy, Srcbatnaj Tanja y Alcxandcr Shcrbinin, 2005, op. cit.
93Francis Fukuyama, 1999, Social Capital and Civil Society, Thc Institutc far Public Palicy,
Gcarge Masan University.
124 I Gabriel Quadri de la Torre
La prop'iedad
100 Svetozar Pejovich, 1985, Fundamentos de economa. Un enfoque basado en los derechos de pro-
piedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
101 Ronald H. Coase, 1988, The Firm, the Market and the Law, Chicago, The University of
Chicago Press.
129
130 I Gabriel Quadri de la Torre
Inaccesibilidad
t-----------.....-----...
Propiedad privada Propiedad colectiva Li brc
y lejana
ICCc.;()
L- ... Gradiente
de propiedad
Hay certidumbre a largo plazo, lo que reduce las tasas de descuento sobre
el futuro (lo que ya vimos en apartados anteriores).
Es posible negociar y acordar transacciones econmicas, establecer rela-
ciones contractuales o aplicar instrumentos no regulatorios a favor de la
conservacin o de la proteccin ambiental en general.
Es posible identificar y distribuir costos para emprender acciones colec-
tivas a favor de bienes pblicos.
GRADIENTE DE PROPIEDAD
En el mundo de la propiedad.
En el mundo de los atributos pblicos.
En el mundo del valor.
La propiedad / 137
.. , . ..
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PROBLEMAS AMBIENTALES
Tensiones entre bienes pblicos y regmenes de propiedad
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Claramente, cada uno de estos problemas exige soluciones a la me-
dida en el diseo de polticas pblicas.
nropl('ddLi P"-;\'(ifia
Cuando los derechos de propiedad sobre una cosa estn claramente de-
finidos y concentrados en un solo actor o individuo, hayal menos tres
sucesos importantes.
disfrute sin importar que otros tambin 10 hagan. Por esa razn, el valor
de los bienes pblicos que estn asociados a una cosa o propiedad privada
difcilmente puede ser captado o realizado por el propietario. Ms toda-
va, a diferencia de los bienes privados, los bienes pblicos por 10 regu-
lar carecen de precio, lo que significa que no hay informacin disponible
que permita considerarlos o compararlos, por lo que tienden a no ser
tomados en cuenta por los propietarios.
Cuando una propiedad privada est asociada a algn bien pblico,
si el propietario busca su mayor satisfaccin y rentabilidad ejerciendo
sus derechos de propiedad a travs de modificar la cosa o darle un nuevo
destino o uso, es frecuente que se presente un conflicto con los intereses
o reclamos de la sociedad. En otras palabras, en el ejercicio de sus dere-
chos de uso, aprovechamiento o dominio til, los propietarios pueden
afectar el bienestar y los derechos de terceros en la medida en que se
impacte a bienes pblicos.
Resumiendo; en esta situacin, la propiedad privada se conjuga con
bienes pblicos para causar problemas ambientales de acuerdo con los
hechos siguientes:
IO'JNatasha Landell-Mills e 1na T Porras, 2002, Silver Bullet or Fooh Gold. A GJhal RCl'iew of
Markets for Forest Environmental Sernces and their Impacts on the Poor, Londres, 1nternational 1nsti-
tute for Environment and Development.
144 I Gabriel Quadri de la Torre
Costos de transdu.in
liD Ronald Coase, 1937, "The Nature ofthe Firm", Economica, 4 (2): 386-405.
III Oliver Williamson, 1985, The Economic Institutions ofCapitalism: Firms, Markets, Relational
Contracting, Nueva York, Free Press.
112 Douglass North, 1990, op. cit.
147
148 / Gabriel Quadri de la Torre
interesante notar que aqu se insinan otras claves para entender el por-
qu en el mundo real se observa una fuerte correlacin entre pobreza y
deterioro ambiental.
ran en las acciones colectivas dado que de todas formas disfrutarn los
beneficios si es que llegan a darse, dado que se trata de bienes pblicos (re-
cordemos que stos son no exclusivos).
El resultado es que los individuos raramente somos propensos a
actuar colectivamente de manera voluntaria y coordinada para crear
bienes pblicos o perseguir intereses comunes " ...a menos que el grupo
sea suficientemente pequeo, o a menos que exista coercin o algn
dispositivo que obligue a los individuos a actuar en su propio beneficio,
los individuos racionales no actuarn de manera que obtengan benefi-
cios grupales o colectivos" .117
En el fondo, estos problemas estn conectados con la esencia mis-
ma de la naturaleza humana y con rasgos tan elementales como el
egosmo, el altruismo y la preeminencia de la racionalidad como lgi-
ca y motor de la conducta de hombres y mujeres. Por qu no mostra-
mos una conducta participativa todos nosotros de manera espontnea
para resolver problemas pblicos?, nos enfrentamos a un defecto moral
eterno e insuperable?, en qu medida y bajo qu condiciones predo-
minan el egosmo o el altruismo?, son el altruismo o el egosmo ex-
presiones naturales de los seres humanos, que requieren ser asumidas
y encauzadas en la solucin de problemas de bienes pblicos y de ac-
cin colectiva?
Sea cual fuere la respuesta a estas preguntas, el hecho real es que
la accin colectiva para conservar o crear muchos de los bienes p-
blicos que son importantes para los individuos y la sociedad slo
puede ser emprendida por el Estado; sobre todo, tratndose de asun-
tos de gran escala. Por ejemplo, y adicionalmente a las cuestiones
ambientales, un bien pblico por excelencia que exige de la accin
colectiva emprendida por el Estado es la seguridad pblica. De hecho,
el Estado moderno surge de un contrato social que tiene la finalidad
de apartarnos de un estado de naturaleza hobbesiano 118 donde slo
rige la ley del ms fuerte y la depredacin de unos hacia otros. En
este contrato social, los individuos libremente ceden parte de su sobe-
rana e ingresos (a travs impuestos) a cambio de seguridad en sus
personas y bienes, y tambin, a cambio de que el Estado provea y
conserve los bienes pblicos (entre ellos, hoy en da, los ambientales)
indispensables para el desarrollo, el bienestar colectivo y la sobrevi-
vencia, ya que los individuos por s solos somos incapaces de ofre-
cerlos, conservarlos o acrecentarlos.
La lgica de la accin colectiva y los problemas que se le asocian
son de gran inters para comprender las dificultades que existen para
que grupos sociales o comunidades con intereses comunes se organi-
cen a s mismos para autogenerar bienes pblicos o conservar recursos
comunes; o para resolver el dilema de los commons. Los problemas de
la accin colectiva explican el porqu de la persistencia de la tragedia
de los recursos comunes (o commons), que comentamos en secciones an-
teriores.
Los problemas de accin colectiva, si no son resueltos de alguna
forma, conducen a los propietarios colectivos a atestiguar y a resignarse
ante la destruccin de sus bosques por parte de ellos mismos o de per-
sonas ajenas, sin que sean capaces de evitarlo. Los pescadores extienden
cada vez ms el esfuerzo pesquero, agotan, exterminan y extinguen pes-
queras cada uno persiguiendo su inters individual y con ello, llevando
a toda la comunidad a la ruina. Habitantes urbanos presencian impvi-
dos y sufren la invasin de sus calles y espacios pblicos por parte de
vendedores ilegales, que deterioran la imagen urbana, degradan el espa-
cio colectivo, impiden el libre trnsito y deprimen el valor de sus propie-
dades; nada pueden contra ello. En todos estos casos, es muy costoso
para un individuo en particular o miembro de una comunidad, empren-
der por s slo una accin colectiva a travs de informar, dialogar, per-
suadir, exigir y movilizar opiniones, voluntades y recursos. No es impo-
sible, pero ser difcil que lo logren; los costos son muy elevados. Por
ello, cuando los problemas de la accin colectiva rebasan y paralizan las
capacidades de una comunidad o grupo social, se requiere de la inter-
vencin del Estado.
""James Buchanan, 1986, Liberty, Market, and the State, Nueva York, New York University
Press.
156 / Gabriel Quadri de la Torre
120 J. Buchanan y G. Tullock, 1993, El clculo del cansenso, Barcelona, Planeta Agostini.
121 Integridad, canvexidad, transitividad, reflexividad, estabilidad y consistencia, vase Jos Ayala
Espino, 1999, op. cit.
Otros fadores institucionales importantes I 157
Informacin
122 Barry Weingast y Mark Moran, 1984, "The Congressional- Bureaucratic System: A Prin-
cipal- Agent Perspective", Public Choice, 44: 147-192.
160 I Gabriel Quadri de la Torre
Qu hacer?
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163
164 I Gabriel Quadri de la Torre
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CONSrrruCN
(Artculos 40., 25, 27, 73, 115, 124, 133)
Instrumentos re!1u/atorios
Instrumentos econmicos
Instrumentos contractuales
l23 P. Graves, 2001, T-luing Public Goods, Documento de Trabajo, Departamento de Econo-
ma, Universidad de Colorado.
180 I Gabriel Quadri de la Torre
Accinjudicial y administrativa
Tema o mbito
Tipo de
instrumento Territorio (1) Recursos naturales (2) Calidad ambiental (3)
(Continuacin)
Tema o mbito
Tipo de
instrumento Territorio (l) Recursos naturales (2) Calidad ambiental (3)
Tema o mbito
Tipo de
instrumento Tenitorio (1) Recursos naturales (2) Calidad ambiental (3)
AdvcrlellCias ji Glcrios
Hasta aqu hemos descrito de manera genrica los distintos tipos de ins-
trumentos disponibles para construir polticas pblicas en materia de
medio ambiente y sustentabildad, al igual que los mbitos o temas en que
pueden aplicarse. El cuadro anterior ha tenido la intencin de ofrecer una
caJa de herramientas, o una gua global de definicin y aplicacin de ins-
trumentos. Antes de entrar a analizar cada uno de los instrumentos ms
importantes, es til traer a la discusin algunas advertencias o criterios
generales para su aplicacin.
184 / Gabriel Quadri de la Torre
Punto de aplicacin
Costo y eficacia
El territorio
189
190 / Gabriel Quadri de la Torre
Importancia y efectividad
Necesidades y dificultades
mente, los costos recaeran en los individuos que emprendieran una ini-
ciativa en este sentido, mientras que los beneficios seran difusos y
colectivos. Esta dificultad slo tiene posibilidades significativas de supe-
rarse cuando el valor de los recursos bajo propiedad colectiva es suficien-
temente alto como para compensar los costos. En cualquier circunstancia
habra que enfrentar la oposicin de individuos o grupos que al interior
de la comunidad se benefician (legal o ilegalmente) de un acceso ilimitado
o privilegiado a los recursos, como sucede frecuentemente con los bosques
maderables que son propiedad de ejidos y comunidades. Tambin, en
este caso, podra ser sugerente aplicar el pago por servicios ambientales,
con el fm de elevar los beneficios de la accin colectiva comunitaria, ha-
ciendo que stos superen a los costos. Igualmente, aqu, este instrumento
sera complementario a la propia declaratoria de ANP.
Objetivos y categoras
Contenido y alcances
El OET Y la propiedad
Problemas y limitaciones
1'''Pctcr Morris y Riki Therivel, 2001, Methods 01 Environmental Impaet Assessment, 2a. ed.,
Londres, Spon Press.
127L.W Cantcr, 1996, Environmental bnpact Assessment, 2a. ed., Nueva York, McGraw-
Hit!.
El territorio / 207
Costos
La E/A Y la propiedad
Discrecionalidad y conflictos
Alcance
129 Vincent T. Covello y Miley W Merkhofer, 1993, llisk Assessment Methods: Approaches or
Assessing Health and Environmental Risk, Nueva York, Plenum Press.
13Jan Lerche y Evan K. Paleologos, 2001, Environmental RiskAna(vs5, USA, McGraw-HilL
214 / Gabriel Quadri de la 1mre
In',lrUlllenlos ConIFHJUdll's
Compras de tierras
l33 Ian A. Bowels et al., 1995, Encouraging Private Sector Support for BiodiJ'ersity Conservatwn:
The use ofEconomic Incentives and Legal Tools, Washington, D.C., Conservation 1nternational.
21B I Gabriel Quadri de la Torre
Arrendamiento de tierras
Compra de servidumbres
134 Virginia Albreeht et al., 1995, Managing Land as Eeosystem and Eeonomy, Cambridge, Lin-
UsuITuetos
Fideicomisos
Muchos bienes del dominio pblico del Estado -tierras- pueden poseer
un inters ecolgico notable y otorgarse a los particulares en concesin
para destinarse a actividades de conservacin de la naturaleza o para
ofrecer otro tipo de bienes y servicios ambientales. Por ejemplo, normal-
mente se consideran como bienes del dominio pblico del Estado (o
bienes nacionales) :
Intercambios de tierras
gico. Por el otro, los gobiernos deben procurar el mayor beneficio am-
biental en el intercambio, en relacin con el valor de mercado de los
terrenos pblicos.
Contratos de conservacin
227
228 / Gabriel Quadri de la Torre
Fundamentacin y eficiencia
Mecanismos de normalizacin
Gobiernos locales
No debe perderse de vista que las normas no slo obligan a las empresas
privadas, sino tambin a las empresas de gobierno y a los gobiernos
locales, principalmente, municipios. Los municipios, al igual que las
empresas, pueden -y deben de- ser regulados por parte de las autorida-
des federales, en especial, en lo que respecta a sus descargas de aguas
residuales a ros, otros cuerpos de agua yaguas costeras, y en cuanto al
manejo y disposicin final de los residuos urbanos. Dado que tratar o
descontaminar las aguas residuales, construir y operar sistemas de ma-
nejo de residuos es costoso, lo lgico es que las normas que regulan
estos procesos contemplen un periodo gradual ms o menos largo de
cumplimiento progresivo, con el fin de permitir a los gobiernos muni-
cipales hacer las previsiones presupuestarias necesarias. No obstante que
las normas deben obligar por igual a empresas y a municipios, son mu-
chas las dificultades polticas y jurdicas que existen para inducir a los
gobiernos locales a cumplirlas. En la prctica, puede decirse que hoy en
da una de las fronteras ms urgentes y desafiantes para avanzar hacia la
proteccin ambiental y la sustentabilidad se encuentra en las administra-
ciones municipales.
En Mxico, desafortunadamente, no existen mecanismos eficaces
para inducir el cumplimiento de las normas ambientales por parte de los
gobiernos municipales, tanto en materia de aguas residuales como
de manejo de residuos en rellenos sanitarios. Cotidianamente se observa
cmo los municipios violan la normatividad sin consecuencias jurdicas,
de manera impune. Se les condona repetidamente el pago de derechos
por descargas de aguas residuales contaminadas en cuerpos receptores
de competencia federal como ros yaguas costeras y, tambin, sancio-
nes a que deberan ser acreedores por tirar la basura en sitios no con-
trolados y fuera de norma. Las razones son complejas, y tienen que ver
con un federalismo slo con descentralizacin de facultades a los gobier-
nos locales pero sin responsabilidades, una interpretacin oportunista
m Gabriel Quadri, 2002, Infraestrnctura ambiental, Mxico, Cespedes.
234 / Gabriel Quadri de la Torre
Adems de los costos que significan, las normas enfrentan otros proble-
mas que deben de tenerse en cuenta al momento de considerarlas como
instrumentos de poltica. En este sentido, es preciso advertir que, a par-
tir de un cierto momento en la evolucin de las polticas ambientales, si
se prosigue con una poltica ambiental basada exclusivamente en un
enfoque normativo los beneficios ambientales sern cada vez menos
significativos en proporcin a los costos de aplicacin de las normas.
Esto, sobre todo, cuando se pretenda normar procesos cada vez ms
especializados y menos generalizados. Aparte de este efecto de rendi-
mientos decrecientes, las normas adolecen de otras limitaciones que mere-
cen ser atendidas:
Por otro lado, es interesante saber que las normas pueden llegar a
ser potencialmente muy restrictivas de derechos de propiedad y de cier-
tas libertades de acceso o uso de recursos naturales y sistemas biofsicos.
Sin embargo, en Mxico son expedidas de manera administrativa por las
autoridades del Poder Ejecutivo, y no por el Congreso o el Poder Le-
gislativo. Son por ello vulnerables a la impugnacin por parte de actores
afectados, sobre todo cuando las restricciones que implican tienen un
alto grado de severidad. La Constitucin puede prever claramente la
facultad del Estado para imponer restricciones y modalidades al ejercicio
de los derechos de propiedad y a otros derechos individuales, sin embar-
go, es preCiso que se fundamenten en leyes promulgadas por el Congre-
so. En el caso de las normas, el Congreso slo especifica en la ley que
stas sern expedidas por el Ejecutivo, sin precisar su alcance y su con-
tenido especfico. Hay entonces, en cierta forma, una delegacin o tras-
paso de facultades legislativas desde el Congreso hacia una autoridad
administrativa, que no cumple escrupulosamente con principios jurdi-
cos de legalidad.
La robustez jurdica del procedimiento administrativo para disear
y promulgar normas no es mucha. Pero, una alternativa ms slida y
rigurosa en lo jurdico, resultara muy imprctica. Es difcil imaginar que
el Congreso expidiera y revisara continuamente a travs del proceso le-
gislativo una multiplicidad de normas ambientales que tienen un eleva-
do contenido tcnico y que deben ser actualizadas conforme avanza la
tecnologa o se presentan nuevos problemas o desafos ambientales.
La cuestin es inherentemente polmica, y no es fcil resolverla total-
mente en el campo del derecho; lo que la experiencia sugiere es que las
normas son aceptadas mientras las restricciones que traten de imponer
236 I Gabriel Quadri de la Torre
Instrumentos econmicos
141 Roberr Reperro et al., 1992, Green Fees: Hvw a Tax Shift Can UVrk for the Environment and
the Econ0111:'V, Washington, D.C., WRI.
142 J.E. Milron, 2004, Natural Resources Forum, Blackwell Publishing.
Instrumentos econmicos / 245
ltimos tiempos- para alcanzar alrededor del 6 por ciento del total de
los ingresos fiscales por concepto de impuestos en la Unin Europea
(esta cifra incluye a los impuestos energticos dentro de los propiamen-
te ambientales) .143
Dadas las bondades muy bien ponderadas en un sinnmero de publi-
caciones y su promocin por parte de acadmicos e investigadores, e in-
cluso de organizaciones internacionales, resulta intrigante que los impues-
tos ambientales permanezcan tantas veces en el cajn de quienes disean
y aplican polticas pblicas. De hecho, todava en sectores importantes
de opinin se mantiene el prejuicio de que estos instrumentos econmi-
cos pertenecen al mundo abstracto de los libros de texto y de las revistas
especializadas. Con el fin de saber los porqus, y con el nimo de supe-
rarlos cuando sea posible, es imprescindible emprender alguna autocrtica.
De ah pues, es til sugerir e indagar sobre algunas de las posibles causas
que pudieran explicar el favor limitado que los impuestos correctivos go-
zan ante quienes disean y aplican polticas pblicas ambientales.
Falta de conocimiento
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Precio real de
50 la gasolina
O
1970 1975 1980 1985 1990 1995
145Nils Axe! Braathen, 2002, "Experiences with environmental fiscal reforms up ro now", en
Presentation, Berlin Conjerence, OECD.
Instrumentos econmicos / 255
Suecia 54.2
Dinamarca 48.8
Finlandia 46.9
Blgica 45.6
Francia 45.3
Austria 43.7
Italia 42.0
Luxemburgo 41.7
Polonia 34.1
Turqua 33.4
Australia 31.5
Irlanda 31.1
Estados U nidos 29.6
Japn 27.1
Corea 26.1
Mxico 18.5
Los permisos, derechos o bonos transfiribles junto con una norma mxima
(de emisin, de desarrollo, de descarga, de explotacin) son la esencia
de los sistemas de tope y mercado. Claramente, los sistemas de tope y
mercado ejemplitlcan cmo en la realidad deben conjugarse instrumen-
tos regulatorios (tope) con instrumentos econmicos (el mercado). Los
permisos, derechos o bonos son ttulos otorgados por la autoridad y que
258 / Gabriel Quadri de la lorre
marginales derivados del uso del recurso natural que l percibe (recor-
demos que cada actor enfrenta costos marginales o bendicios margina-
les distintos, lo cual no es tomado en cuenta por los instrumentos regu-
latorios). As se minimizan costos y se logra una asignacin ptima de
los recursos. Conviene hacer notar que, en teora, el resultado logrado
a travs de este sistema sera el mismo que podra alcanzarse a travs de
un impuesto equivalente al precio generado por el mercado. Con los
impuestos el gobierno fija el precio (la tasa de impuesto) y los actores re-
velan la cantidad total de contaminantes o recursos explotados; con el
sistema de permisos y tope y mercado sucede al revs: el gobierno fija la
cantidad total y el mercado revela el precio.
Cada vez hay ms ejemplos en el mundo de este sistema, t47 como el
mercado instaurado hace aos para la reduccin del plomo en la gasoli-
na en los Estados Unidos; los mercados para controlar las emisiones de
bixido de azufre y de xidos de nitrgeno, y el uso de gases agotadores
de la capa de ozono en ese mismo pas; otros mercados similares en
Canad y Chile; el mercado de derechos de tenencia y uso de autom-
viles en Singapur; y, notablemente, los mercados (actualmente en pleno
desarrollo) de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero,
tanto a escala global como de la Unin Europea y algunos estados de
Estados Unidos. Tambin pueden citarse los mercados de certificados
de generacin de electricidad a partir de energas renovables, que han
surgido en diversos pases.
Un sistema de permisos y tope y mercado puede ser preferible a los im-
puestos o derechos ecolgicos, ya que, en principio, garantiza autom-
ticamente la observancia de umbrales o metas de calidad ambiental pre-
fijadas; es decir, evita incertidumbres sobre el logro de los objetivos
ambientales deseados. Adems, fomenta el desarrollo tecnolgico y per-
mite el crecimiento econmico dentro de los lmites biofsicos fijados;
y, algo importante, puede perseguir propsitos redistributivos, de
acuerdo a la forma en que se asignen inicialmente los permisos (venta,
otorgamiento directo, subasta, etctera).
El sistema de permisos y tope y mercado puede tambin ser polticamen-
te atractivo en la medida en que el gobierno no aparezca ante los ojos
147 DECD, 2002, Implementing Domestic Tradable Permits: Recent DCl'clopments and Future
Challenges, Pars.
260 / Gabriel Quadri de la Torre
del pblico como villano que sustrae los recursos del sector privado. En
este sistema, si los permisos se entregan de manera gratuita, la renta
de escasez no ser capturada por el gobierno, sino por las empresas que
logren reducir ms sus emisiones o el uso de los recursos naturales, y
que vendan los permisos as liberados.
Ms an, si la fijacin del umbralo tope forma parte de un proceso
gradual de ajuste, los pequeos productores no son forzados a salir del
mercado, pues la dotacin inicial de permisos puede cubrir las necesida-
des de produccin en el corto y aun en el mediano plazo. De esta forma
se concede un margen amplio para llevar a cabo cambios tecnolgicos
que pueden tardar, incluso, varios aos. (Esta ventaja se compartira con
un impuesto anunciado con suficiente anticipacin, y aplicado progre-
sivamente a lo largo del tiempo hasta alcanzar el nivel ptimo).
El sistema de permisos y de tope y mercado no slo favorece el desarrollo
tecnolgico, sino que permite continuar el crecimiento econmico, ya
que nuevas actividades productivas pueden establecerse, siempre y cuan-
do compren sus derechos a industrias o productores obsoletos o inefi-
cientes. Es obvio que la mayor eficiencia de un sistema de permisos y tope
y mercado se va a presentar cuando sea posible determinar claramente los
objetivos de calidad ambiental por cumplir, y cuando la heterogeneidad
de costos y beneficios marginales entre los diversos actores o empresas
permita tomar ventaja de todas sus potencialidades. No obstante, debe
reconocerse que los costos administrativos y de transaccin pueden ser
altos en un sistema de este tipo, y que se requiere de una importante
construccin institucional.
Adicionalmente, dependiendo del caso, habra que vigilar la concen-
tracin de impactos en puntos geogrficos especficos. (Por ejemplo,
empresas o actores que adquirieran una cantidad alta de permisos y los
utilicen en un rea restringida). Tambin, es preciso tomar en cuenta las
imperfecciones y distorsiones que puedan tener los mercados que surjan,
as como prevenir conductas especulativas.
Debe quedar bien claro el rasgo ms importante de un sistema de
este tipo: la creacin de escasez. Nos referimos a una escasez inducida por
las polticas pblicas encaminadas a la sustentabilidad. Por tanto, las
dificultades polticas para instrumentarlo pueden ser grandes, ya que,
por un lado, fuerza a confrontar problemas distributivos y de equidad o
Instrumentos econmicos / 261
Exenciones fiscales
Deducciones fiscales
Las deducciones son aguellos conceptos gue pueden ser restados (o de-
ducidos) de los ingresos percibidos por el contribuyente, con la finalidad
de disminuir la base gravable del impuesto sobre la renta. Este incentivo
podra permitir, por ejemplo, gue los propietarios de tierras privadas
destinadas a la conservacin dedujeran ciertos conceptos de los ingresos
gravables para efectos del impuesto sobre la renta. Tal podra ser el caso
de la inversin gue se destine a actividades conservacionistas, y del do-
nativo de tierras a asociaciones civiles; al igual gue de los costos de
oportunidad comercial de las propiedades puestas al servicio de la con-
servacin. Otra posible deduccin sera la depreciacin acelerada de in-
versiones destinadas a la proteccin del medio ambiente.
Subsidios
haber una contraparte o un quidpro quo se estara ante una relacin contrac-
tual entre el Estado y algn grupo social. El pago por senJicios ambientales es
un ejemplo, en el cual hay transferencias o pagos a propietarios de tierras,
quienes se comprometen por ello a conservar los ecosistemas. Esto no
debe considerarse un subsidio sino una transaccin o relacin contractual.
Hecha esta advertencia, reconozcamos que hay una gama amplia de
modalidades posibles para conceder y aplicar subsidios:
Para que realmente surtan el efecto y creen los bienes pblicos de-
seados, los subsidios deben otorgarse de manera directa y explcita a las
personas o grupos que se desea favorecer. Cuando no es as y los subsi-
dios se canalizan a travs de los precios de bienes y servicios, de protec-
cin arancelaria o exenciones fiscales se provocan muchos problemas,
268 / Gabriel Quadri de la Torre
Hay casos en los que una actividad productiva privada puede presentar
sinergias con ciertos bienes pblicos ambientales; por ejemplo, la explo-
tacin sustentable de un bosque, que genera bienes privados e ingresos
netos para los productores y/o propietarios, pero que tambin lleva im-
plcita la conservacin de los ecosistemas forestales. Esto, que parece
demasiado afortunado para ser real, tiene por condicin necesaria que
la produccin y comercializacin de un bien privado extrado del bosque
(como la madera) genere una renta superior a los costos de oportunidad
de usos alternativos de la tierra -por ejemplo, agrcolas o ganaderos.
Siendo as, existe la posibilidad de que el bosque se conserve como un
activo econmico privado) y que por tanto, al mismo tiempo produzca
bienes pblicos ambientales en forma de biodiversidad, paisaje y protec-
cin de cuencas (bienes y servicios ambientales). Tal circunstancia virtuosa
requiere que coincidan varios factores:
Tasas de descuento bajas (de tal torma que la tasa de descuento sea menor
a la tasa biolgica de reproduccin, reposicin o crecimiento de las espe-
cies explotadas).
Extensiones grandes y bien conservadas que permitan economas de es-
cala (varias decenas de miles de hectreas).
Precios suficientemente altos para los productos del bosque (lo que im-
plica que no haya importaciones ms competitivas).
Que estn disponibles tecnologas eficientes para procesar de manera
competitiva los productos del bosque (por ejemplo, aserro para maderas
de diversas especies y con muy distintas propiedades mecnicas; algo
crtico en los bosques tropicales) .
Costos relativamente bajos de extraccin y transporte (cercana a merca-
dos locales o a puertos de exportacin).
Procesos industriales de transformacin in situ que generen un mayor
valor agregado (por ejemplo, muebles o pulpa para papel).
Que existan otros valores (culturales, comunitarios o estrategias de sub-
sistencia a largo plazo) asociados a la conservacin del bosque y que sean
apreciados por los propietarios o productores. Esto puede permitir una
explotacin forestal sustentable, aunque no sea rentable en s misma u
opere con mrgenes muy estrechos de ganancia.
Derechos de propiedad sobre la tierra bien definidos y protegidos para
evitar la sobreexplotacin, la disipacin de rentas y la clsica tragedia de
los recursos comunes (traged,v ofthe commons).
Slidas instituciones de manejo y vigilancia comunitaria cuando se trata
de propiedades colectivas.
Habilidades gerenciales y administrativas importantes en ejidos y comu-
nidades, y capacidades de comercializacin directa sin (o con poca) inter-
mediacin.
r+c=o-s
r=o
Una eficaz regulacin del Estado (ya que en gran parte se trata de mo-
nopolios naturales).
284 / Gabriel Quadri de la Torre
Modalidades de privatizacin
155 D. Haarmayer y A. Mody, 1997, Private Capital ill Hnter alld Sallitatioll, World Bank.
290 / Gabriel Quadri de la Torre
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P' , ., I
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nYal:lZilQ:OJII
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Corto plazo I .Mediano plazo
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LJrgo plazo _. .
~
I
156Damaris Orphanpulos, 2005, Fortalecimiento del Sistema Sanitario: Caso Chile, Puebla,
presentacin ante ANEAS, Mxico.
292 / Gabriel Quadri de la Torre
Hay en realidad tres aspectos torales en la llamada crisis del agua, obvia-
mente relacionados entre s: a) la disponibilidad, b) la contaminacin, y
c) el abastecimiento a ecosistemas acuticos que permita su integridad
ecolgica. Los tres problemas no surgen de determinismos fsicos o
geogrficos, resultan de fallas institucionales, de poltica y de gobierno.
Se sabe muy bien que la hidrologa puede ayudar o dificultar el manejo
sostenible y eficiente del agua, pero no es destino; el destino en materia
de agua depende de decisiones colectivas y de las polticas pblicas que
emprendamos, que por cierto son evidentes y estn a la mano.
Las polticas pblicas, las instituciones y la tecnologa son capaces de
lograr una adaptacin hidrulica eficiente de la actividad econmica y
de la vida urbana, as como flexibilizar y moldear, y an relajar, las res-
tricciones establecidas por la naturaleza. La tecnologa hoy pone a dis-
lS7 rrcdrik Segcrfcldt, 2005, Water or Sale: How Business and the Market Can Resolve the
Por aadidura, la historia agraria del Mxico del siglo xx explica bien
la dispersin de la poblacin en miles de ncleos agrarios; de hecho hay
200,000 asentamientos en ejidos y comunidades, que tienen menos de
1,500 habitantes. Es muy costoso e imprctico llevar servicios dignos
de agua potable y saneamiento en esas condiciones; de ah el rezago en
la cobertura nacional de los servicios. Otra falla es la ausencia de infor-
macin, que adormece a la conciencia pblica y distorsiona las acciones
de gobierno: no existen datos sistemticos y confiables de calidad del
agua, ni indicadores de desempeo en organismos operadores en ciuda-
des y municipios.
Las distorsiones y problemas que Mxico expone con nitidez en este
tema, hablan elocuentemente de que el agua requiere de instituciones efi-
cientes en el contexto de una buena gobernacin. La evidencia est en
todas partes: en Chile, en Francia, en Colombia, en el Reino U nido,
en Cancn, en Aguascalientes y en Saltillo, para quienes prefieren solucio-
nes privadas. Est tambin en Holanda, en Japn, en Estados Unidos, en
Monterrey, en Len, y en Tijuana, para quienes las prefieren de gobierno.
Esto nos lleva a reflexionar sobre la poca utilidad de debatir sobre la
primaca absoluta del Estado o del sector privado para ofrecer bienes y
servicios pblicos de agua, y sobre la necesidad de asumir una perspectiva
ideolgicamente neutra y pragmtica centrada en las instituciones. 159
Ahora, es importante preguntarse, cules son los denominadores
comunes en todos los casos de xito, sean pblicos o privados? 160 Pode-
mos identificar algunos:
lO" Maria Saleth y Arie! Dinar, 2004, The lnstitutional Economics of lM:tter, Washington, Ed-
ward Elgar (Publishers) y The World Bank.
160 Jessica Budas V Gordon McGranahan, 2003, "Are the Debates O!l Water Privatization
Missing the Point? Experiences fmm Africa, Asia and Latin America", Environment and UrbaniZll-
tion, vol. 15, nm. 2.
Instrumentos econmicos I 297
299
300 / Gabriel Quadri de la Torre
Cosro~
Costos), riesgos tor Jk~
Costos de transaccin
Costos de oportllfud3d
del statu quo
'-------------------------~
/\speclos disHibulivos v
('quiddd en las pblicas
PoliltdS plJblicas y
Iluevos dereciH><;' de propiedad
Los mercados son el nico instrumento que existe para coordinar acti-
vidades humanas a gran escala de manera no coactiva. De ah la impor-
tancia de considerarlos en forma privilegiada en el diseo de polticas
pblicas, sea para crearlos o para imprimirles alguna orientacin a los
que ya existan. Ahora, no hay mercados sin derechos de propiedad pri-
vada claros y protegidos, y por cierto, tampoco libertades civiles, eco-
nmicas y democrticas. 165 Por lo tanto, la propiedad es esencial para un
sistema descentralizado y democrtico de decisiones que conduzca a la
sociedad a un cauce de sustentabilidad. A travs del intercambio de de-
rechos de propiedad en mercados eficientes es posible resolver conflictos
entre valores, preferencias y objetivos, tanto entre individuos como en-
tre stos y la sociedad. La propiedad y el mercado operan como meca-
nismo para identificar oportunidades y transmitir informacin acerca de
la estructura -infinitamente compleja- de las preferencias y recursos
disponibles en la sociedad.
La propiedad y el mercado son indispensables para encauzar solu-
ciones eficientes a problemas planteados por distintos usos alternativos
de recursos que compiten entre s, o son excluyentes. Por ejemplo, sin dere-
chos de propiedad sobre la tierra definidos de manera clara, no es posi-
ble lograr su asignacin eficiente, incluyendo la conservacin de los
ecosistemas que acoge; no hay forma de abrir espacios de expresin a
intereses y valores conservacionistas. La propiedad privada es sensible
a nuevas necesidades y deseos de la sociedad; a travs del mercado es
posible ponerla al servicio de nuevos proyectos de manera voluntaria.
La propiedad privada puede usarse de acuerdo con los intereses y pre-
ferencias del propietario, a partir de informacin que slo l conoce y
que no puede externarse o difundirse, ni transferirse a un cuerpo colectivo.
Le permite innovar y tomar riesgos, algo imposible cuando se trata de
propiedades colectivas, en las que se requiere el acuerdo o el consenso
de los dems. Es as que la propiedad individual privada es inherente al
cambio e innovacin tecnolgica, a la experimentacin y a nuevos usos
o asignaciones de recursos, as como a capacidades adaptativas ante
lbS Richard Pipes, 2002, Propiedad y libertad, Turner y Fondo de Culrura Econmica.
Cmo?: polticas pblicas I 309
Po!Ic.~s pll!Jl as y
servicios pblico,,> c1JnL)lentaJes
175 Ludwig von Mises, 1949, Human Action, New Haven, Yale University Press.
176 Ronald Coase, 1960, op. cit.
177 Paul Samuelson, 1954, op. cit.
320 / Gabriel Quadri de la Torre
casos) tratar de curar las primeras con intervenciones estatales. 178 Dicho
coloquialmente: puede ser peor el remedio que la enfermedad.
De la misma forma, conviene advertir que las polticas pblicas am-
bientales no deben pecar de ingenuidad, y que deben mantener los ojos
abiertos para descubrir cundo el medio ambiente y la sustentabilidad
son utilizados como coartada por grupos de presin en busca de espa-
cios de poder y de rentas econmicas y polticas, a costa de la libertad
individual y de las finanzas del Estado. Su influencia y capacidad de
extorsin puede ser grande, sobre todo si logran establecer alianzas con
quienes tienen una relacin emocional con el Estado, y ven con recelo
al mercado, a la iniciativa individual y privada y a la accin colectiva
social o comunitaria. Debe reiterarse tambin de manera enftica, que
es fundamental discernir aquellos bienes y servicios ambientales que son
verdaderamente pblicos. Puede anticiparse que el nmero de bienes
pblicos ambientales incuestionables es menor a lo que se piensa de
manera corriente.
Otra preocupacin al respecto de las intervenciones gubernamenta-
les tiene que ver con los problemas que plantea la delegacin de respon-
sabilidades, entre un principal (quien delega, y que puede ser el electo-
rado en su conjunto, o los funcionarios de ms alto nivel), y un agente
(que acta por delegacin). Los agentes tienen informacin privilegiada
y asimtrica con respecto a los principales, adems de intereses propios,
lo que introduce riesgos muy reales de ineficacia y corrupcin. Esto,
independientemente del costo de hacer fluir informacin de un nivel de
jerarqua a otro, y de las distorsiones que puede haber en ese proceso,
adems de problemas y costos de control y supervisin. Hay otros fac-
tores que en el gobierno pueden hacer que los agentes acten en contra
de los intereses de los principales, como el deseo de perpetuarse en el
puesto, o motivaciones ideolgicas diferentes. 179 De hecho, un problema
muy complejo de resolver en la aplicacin de polticas pblicas, es el de
alinear los intereses y los incentivos de los agentes y los principales.
Otra preocupacin asociada a las intervenciones y tareas de gobierno
es cmo supervisar y medir su productividad, ya que muchas veces se
7"James Buchanan, 1975, Limits ofLiberty: BetweenAnarchy and LCJ'iathan, Chicago Univer-
sity Press.
70 J. Harris, J. Hunter ct al., 1995, Thc New Institutional Economics and Third World DcJ'ciop-
ment, Londres, Routledge.
322 / Gabriel Quadri de la Torre
1'0 F. Fukuyama, 2004, La construccin del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el sigJ XXI,
Barcelona, Ediciones B.
1'1 Idem.
Cmo/: polticas pblicas I J23
Empresarios, empresas
y finanzas ambientales
Ernpresarios
gobiernos auna clara disciplina fiscal y les impone una nueva racionali-
dad de eficiencia; en suma: estrecha sus mrgenes de actuacin. Nuevos
actores econmicos y sociales, que operan en redes cada vez ms exten-
sas a travs de las fronteras crean una estructura de poder ms difusa y
descentralizada. Casi no hay gobiernos que intenten imponer de mane-
ra unilateral leyes o regulaciones que los hagan desafinar del concierto
internacional o separarlos de las tendencias de convergencia normativa
y estandarizacin global.
El comercio y la inversin extranjera han quedado enlazados con
temas antes ajenos a la esfera de la economa; tal es el caso de los asun-
tos ecolgicos. En tratados y acuerdos internacionales adquieren un
papel central las inquietudes sobre competencia desleal por razones am-
bientales (dumping ecolgico); relocalizacin de empresas; uso de la regu-
lacin ecolgica como factor de atraccin de inversiones, o como barrera
tcnica o no arancelaria al flujo de mercancas y servicios; la homogenei-
zacin de normas gubernamentales; y, la sujecin de empresas y produc-
tos al cumplimiento y certificacin de estndares internacionales.
Se globaliza la poltica y la cultura; la comunidad internacional ex-
tiende sus valores y preferencias a cosas que se ubican ms all de las
fronteras geogrficas de sus pases. A los derechos humanos ha seguido
el medio ambiente como objeto de cdigos explcitos e implcitos de
conducta, los cuales se espera que sean observados por todos, incluso,
bajo pena de sanciones comerciales formales, boicot de consumidores,
retiro de inversiones, etctera. El medio ambiente se asume como un
bien pblico global.
No hay vuelta atrs. Ni los pases ni las empresas pueden intentar
una regresin al proteccionismo econmico, a la autarqua y al aisla-
miento poltico. Si esto pretendiera hacerse, podra implicar resucitar
estados autoritarios, recorporativizar a la sociedad, elevar precios y pro-
teger a quien no lo merece, coartar libertades, cultivar la intolerancia y
el chauvinismo, reconstruir monopolios, resignarse ante el subdesarro-
llo, culpar a otros de nuestros males, perder referencias y estmulos a la
calidad, renunciar a tecnologas de punta y entronizar la ineficiencia
econmica y ambiental.
Dado que no todo en la globalizacin es ventaja ni beneficio, y que
hay riesgos y costos importantes, el camino es, como siempre, minimi-
~mpresarios, empresas y finanzas ambientales I 329
zar los ltimos y aprovechar al mximo los primeros. Esto exige, sin
embargo, una visin ms trascendente y responsabilidades de liderazgo
a las empresas, y nuevas relaciones entre el sector privado y los gobier-
nos; adems, desde luego, de conceptos integradores, alianzas entre
sectores y prcticas productivas con un enfoque de eficiencia de mayor
envergadura.
Uno de los rasgos ms notables de la globalizacin es que sta em-
puja a las empresas a internalizar poco a poco todas las consecuencias
sociales de su actividad, como es el caso de sus impactos ambientales.
En otras palabras, la empresa se ve obligada a minimizar el riesgo atri-
buible a factores ambientales, as como a optimizar su eficiencia en po-
lticas corporativas y en la operacin cotidiana con respecto al uso de
recursos naturales y a su incidencia sobre la calidad del aire, del agua,
del suelo y del entorno urbano y comunitario. En la globalizacin, lo
ambiental llega a ejercer una influencia significativa sobre el valor de la
empresa y la capacidad potencial de remuneracin a sus accionistas, sobre
el flujo de efectivo a mediano y largo plazo, yen la aceptacin y legiti-
midad en la sociedad. Tambin, el costo del capital se conjuga con los
objetivos de competitividad y entra a formar parte de estrategias de ad-
ministracin, inversin, diseo y diferenciacin de productos. As como
lo veremos ms adelante, el concepto de ecoeficiencia adquiere residencia
en las polticas de desarrollo corporativo a nivel microeconmico y se
convierte en una clave para el desarrollo sustentable a nivel macro.
En un contexto de globalizacin y de flujos internacionales de inver-
sin cada vez ms intensos, el capital financiero adquiere gran importan-
cia para la sustentabilidad. Recordemos que cualquier tipo de desarrollo
requiere transformar el ahorro privado en inversin, que se canaliza a
construir acervos de capital. El desarrollo sustentable implica mantener
ciertos equilibrios entre el capital fsico-econmico, el capital natural y
el capital humano en un proceso de intercambio permanente, lo cual se
opera a travs de una modalidad adicional: el capital financiero. ste,
ahora se mueve fluidamente a travs de las fronteras nacionales, tanto
como inversin extranjera directa, como en forma de inversiones de
cartera y crditos bancarios, entre otras modalidades.
En este proceso, bancos, aseguradoras, y otros intermediarios finan-
cieros se ven involucrados de varias maneras en el terreno ambiental
JJO / Gabriel Quadri de la Torre
valor presente neto del flujo futuro de efectivo que habd de generarse;
del cual depende la capacidad de pagar dividendos a los accionistas.
11
VA = L (Fe)u t - D
t=t(l-r)'
Donde:
Fe = flujo de efectivo
r tasas de descuento
t tiempo o periodo proyectado
D deuda
u factor de riesgo
Flujo de efectivo
Capital
de trabajo
Capital
fijo
Fnanciamiento
ESTRATEGIAS EMPRESARIALES
187WBCSD. 2002. Corporatc Social Responsibility Thc WBCSD journcy. Ginebra. World Business
Council for Sustainable Development.
JJ4 / Gabriel Quadri de la Turre
to, con mucha frecuencia an hoy en da, las empresas no advierten estos
costos, ni tratan de minimizarlos, como lo haran con costos evidentes
que s son internalizados, como los salarios, los combustibles, materias
primas, etctera. Aqu se advierte de la presencia de un problema de
externalidades y de injonnacin incompleta en las actividades de las em-
presas. Se trata de fallas del mercado, que hacen que el valor social produ-
cido por la empresa difiera del valor privado que sta percibe y le inte-
resa. Tal razonamiento, como lo hemos visto anteriormente, es lo que
abre la puerta y justifica la regulacin por parte del Estado, o bien, la
aplicacin de otros instrumentos de poltica pblica en materia ambien-
tal, incluso, a partir de tratados internacionales como el Protocolo de
Kyoto. Estas regulaciones y polticas, idealmente, intentan proteger
bienes pblicos y corregir otras fallas del mercado (como lo son las ex-
ternalidades y las fallas de informacin), y buscan la convergencia entre
el valor social y el valor privado generado por las empresas. Puede decirse
tambin que el fin ltimo de las regulaciones polticas pblicas ambienta-
les es minimizar costos sociales (en este caso, ambientales) y lograr la
mayor eficiencia posible del sistema econmico no slo con respecto al
uso de insumas o factores de produccin que ostentan un precio en
el mercado, sino tambin de factores ambientales relacionados con la
sustentabilidad.
Ahora, las externalidades ambientales no se presentan de manera
aislada o pura, sino que con cierta regularidad, se asocian con otras fallas
de mercado que pueden generarse en sectores, procesos o actividades
distintos. Por ello, es recurrente que las empresas, al enfrentar externa-
lidades y fallas de informacin en materia ambiental, tambin encuen-
tren otros problemas relacionados con su competitividad, acceso a
mercados y valor accionario. Siendo as, un desempeo escrupuloso y
eficiente en materia ambiental por parte de las empresas puede ser, ade-
ms de un elemento imprescindible para cumplir las regulaciones guber-
namentales, una estrategia para tomar ventaja de nuevas tecnologas o
mecanismos de intercambio comercial, y un factor importante de pre-
sencia y de comunicacin con la sociedad. Adicionalmente, un buen
manejo empresarial en materia ambiental puede ser un medio eficaz
para mejorar la calidad de la administracin, identificar y reducir costos
y riesgos, y para aprovechar oportunidades de mercado.
[mpresarlOS, empresas y finanzas ambientales / 335
Diferenciacin de productos
Desplazamiento de competidores
Ecoeficiencia
""WlleS!), 1997, Eco-EfficienfV: TIJe Business Link to Sustainable Development, vVorld Business
Council for SustainabJe Developmenr.
Empresarios, empresas y finanzas ambientales / JJ9
1"ISO, 1996, Enviro/11/1C11 tal Management 5ystems-5pecification with Guidance ftr U,e, Ginebra.
340 / Gabriel Quadri de la Torre
Poltica
Revisin Programacin
administrativa
SI,tClll,l' ,le
,d111i 11i,trxi">Il
'1111 hiC1\ t.1\
Puesta en
Verificacin y prctica y
accin correctiva operacin
Requerimientos generales.
Poltica ambiental.
Planeacin.
Puesta en prctica y operacin del SAA.
Verificacin y acciones correctivas.
Revisin de la administracin ambiental.
Inversiones ambientales
Parece obvio que una buena gestin ambiental en las empresas fortalece
su valor accionario y su competitividad, no slo por la va del flujo de
efectivo, sino, como ya lo sealamos, a travs de una minimizacin
de riesgos que se traduce en mayor certidumbre operativa, en menores
tasas de descuento y menores costos de financiamiento. Es importante
ahora hablar un poco ms sobre el riesgo ambiental.
Fuentes de rieSfjo
Incumplimiento de regulaciones.
Obligacin de pago por pasivos ambientales cuantiosos.
Cierre de mercados y barreras no arancelarias al comercio.
Boicot de consumidores y de comunidades afectadas.
Cambio en las preferencias de consumidores y en tendencias del mercado.
Contingencias o accidentes.
Campaas de activistas.
Costos cada vez ms altos de control de emisiones, descargas contami-
nantes y residuos.
Nuevos acuerdos y normas internacionales.
Prdida de prestigio y de imagen corporativa.
Negativa de autorizaciones gubernamentales.
Manipulacin regulatoria por parte de competidores.
Exigencias de cambio sbito en el diseo de productos y servicios.
Impuestos ecolgicos.
Acumulacin de pasivos y de responsabilidades ambientales que pueden
determinar insolvencia.
1'14 rrank Figge, 1998, Systematization ofEconomic Risks through Global Em'ironmcntal Problems,
Basilea, Sarasin Basic Reports,
346 I Gabriel Quadri de la lorre
gas que cada una adopte. Debe enfatizarse que cualquiera de ellos es
capaz, en mayor o menor medida, de imponer un dao financiero a las
empresas tanto en el rea comercial como en sus activos y operaciones,
costo de fianzas y seguros, y costo de capital, y por tanto en su valor
accionario. Esto exige tareas permanentes de exploracin, identificacin,
cuantificacin y minimizacin de riesgos.
Cabe ilustrar el caso, observando cmo un mal manejo de riesgos
ambientales en la empresa repercute en menores rendimientos para sus
accionistas. Entre los ejemplos que pueden citarse se encuentran los de
Exxon (derrame de petrleo en Alaska), Bumblebee Tuna (controversia
atn-delfn), General Electric (energa nuclear), y Royal Dutch Shell
(plataformas petroleras); en ellos se han inducido prdidas significativas
en prestigio pblico y en el valor de las empresas. l95 En Mxico, los
ejemplos abundan en los ltimos ai10s y son de amplio conocimiento en
la opinin pblica.
Las responsabilidades potenciales por pasivos ambientales son el
motivo creciente de inters para empresas en pases industrializados. Por
ejemplo, en los Estados U nidos, la ley del llamado Super Fund es uno
de los ejemplos ms difanos de una legislacin draconiana que tiene por
objeto prevenir y remediar este tipo de eventos. Est diseada para iden-
tificar e imponer costos de remediacin para propietarios y operadores
de terrenos contaminados; es retroactiva, ya que incluso exige a las em-
presas remediar sitios afectados por la contaminacin aunque en la
poca en que sta se haya originado la empresa cumpliese con la ley. El
temor a responsabilidades ambientales de este tipo y la resistencia de las
compaas aseguradoras a cubrirlas, ha llevado a un mayor nmero de
empresas a asumir prcticas muy serias de prevencin de la contamina-
cin y de creacin de reservas contra contingencias. Cabe sealar que
incluso en Mxico, la legislacin reciente contempla mecanismos y res-
ponsabilidades similares a las existentes en Estados Unidos.
Cuando los riesgos ambientales incurridos por las empresas llegan a
representar responsabilidades civiles (e incluso penales) configuran un
campo jurdicamente contencioso que tiende a ensancharse con el tiem-
po, lo que exige en muchos casos establecer provisiones financieras para
lOS M.A. White, 1997, hll'estor response to the Exxon Vldez (Jil Spill, Paper presented at the
Southern Enance Meetings, Sarasota, Fr., noviembre.
Imprcoarios, empresas v finanzas ambientales / 347
Informacin.
Diversificacin.
Distribucin.
Acumulacin de reservas.
Reduccin de probabilidades, mitigacin y capacidad de respuesta.
Minimizacin.
finanzas arnbienlale~
196M.A. Whire, 1997, Environmenta/ Finance: Vlue ana risk in an age ofecology, University of
Virginia Online Scholarship Iniriative, Alderman Library.
Empresarios, empresas y finanzas ambientales / 353
Bancos
IY7 U :-JEP, 1992, Statement bv Financial lnstitutions 011 the Enl'ironment alld Sustainablc
Development. .
rmpresarios, empresas y nnanzas ambientales I 355
Aseguradoras
Fondos de inversin
201 eDG, 1998, Greening the Financial Sect01', Background Paper, Berln, Internarional Business
romm.
358 / Gabriel Quadri de la Torre
2112 Christian Armbruster, 1998, Markct Survc.l': l,rccn funds in Europe, Berln, International
Business Forum, ClX;.
203 Sustainable Asset Management, 2005, "Dow Jones Sustainability Indexes", DJ.I[ Rcview,
Zurich,2004.
Empresarios, empresas y finanzas ambientales / 359
3,000
50
2,500 ~
40 .,'j
- 2,000 ]:
~
~ 30
.,'j 1,500 ~
2
~
E 20
,~ ~
Z ~
1,000 ~
10
"
e
.
500
09/99 01/00 05/00 09/00 01/01 05/01 09/01 01/02 05/02 09/02 01/03 05/03 09/03 01/04 05/04
Fuente: Sustainable Asset Management, 2005, "Dow Jones Sustainability Indexes", D/SI Rc-
'iew, Zurich, 2004.
Energa.
Agua.
Uso de recursos naturales.
Desechos.
Emisiones.
Generacin de trfico automotor.
2IJ7 WR1 , 2000, Comin[T CIean: Corporate Disclosure ofFinancialIy Stwlificant EnvironmentaIllisks,
Washington, D.e.
empresarios, empresas y finanzas ambientales / 365
Por otra parte, sera conveniente incluir en los reportes de las em-
presas indicadores sobre riesgo ambiental. El riesgo ambiental es rele-
vante, como sabemos, por estar vinculado al costo de capital de la
empresa, al igual que al costo de seguros y fianzas. Asimismo, un alto
riego ambiental implica una mayor probabilidad de que ocurra una
contingencia costosa, que obligue a la empresa a erogar cuantiosas su-
mas de dinero para reparar los daos causados. Tngase en cuenta que
un alto riesgo ambiental hace que la empresa deba contar con previsio-
nes o reservas financieras que les permitan enfrentar el siniestro en caso
de que este ocurra. Por tanto, las empresas deberan reportar informa-
cin sobre:
Componente Indicador
RenrHnIPnlu cconnlco v
Sus1cntablddd elnplCSdliai
330
280
230
180
130
80 -+---+-+--+--t--+--+-+-+---+---+-+--t-----1f--t--+--+-i-,If--t--+--+---+--+--+--+
12,93 4{ 12,'9{ 6/9512,'956/46 12/966 197 12/97 6'4~ 12,'98 6/94 12'49 (,00 ]2,00601 1l,'01 6'02 12,1126/03112'03 6,0{/12,0{
Fuente: Sustainable Asset Management, 2005, "Dow Jones Sustainabiliry Indexes", D/SI Re-
view, Zuricl1, 2004. .
peJjimnance or members oft/)e vVcn-fd Businm COltllcil for Sustainable Devc1opment, Viena.
Captulo 14
Desarrollo econmico,
sustentabilidad y ~Iobalizacin
213 M. Porter y Claas V,1I1 der Linde, 1995, "Green and Competitive: Ending the StaJemate",
en Harvard Business Rel'iew, septiembre-octubre.
214 S. Kuznets, 1955, "Economic Growth and Income Inequality", en Amcrimn Economic
RCl'iCU',445.
215 P. Ekins, 1997, "Kuznets curve for the Environment and Economic Growth: Examining
the Evidence", en Em'irollmC1ltal and Planning Annals, 29: 805-830.
2J('David Stern y Mchael Common, 1996, "Economic Growth and Environmental Degrada-
tion: the Enviromental Kuznets curve and Sustainable Development", en Wrld Development,
24(7): 1151-1160.
Desarrollo econmico, sustentabilidad v Qlobalizacin / 377
Deterioro
ambiental
Desarrollo
econmico
217 G. Quadri, 2001, ndice de slIStcntabilidad ambiental para las entidades federativas de Mxico,
Cespedes-ccE.
37B / Gabriel Quadri de la Torre
,,1 L'RY
."\\'~'
l'il CHE
1l\:K.
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30
SUSTENTABILIDAD y COMPETITIVIDAD
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30
USA: F.'[ado~ Umdm de Am<"l"lca
2 3 4 5 6
2004 -2005 ndice de Competitividad y Crecimiento
227J. Stiglirz, 2002, Globalizatwn and its Discontents, Nueva York, Norton.
228 F. Fukuyama, 2004, op. cit.
Desarrollo econmico, sustentabilidad y Qlobalizacin I 385
Es lamentable esta omisin, no slo por los costos que implic para los
pases, sino por el injustificado descrdito que asumieron las posiciones
liberales.
Es interesante traer aqu una visin grfica muy sugerente, la cual
est definida en dos planos; por un lado est la fuerza o capacidad del
Estado; y por el otro est su alcance o extensin.
El alcance de las actividades del Estado va de aquellas que son im-
prescindibles e irrenunciables, a otras que son opcionales, e incluso
contraproducentes o destructivas. Puede verse esta escala como un gra-
diente de prioridades de atencin por parte del Estado. En un extremo
estaran la seguridad y la proteccin de los ciudadanos, los derechos de
propiedad y la gestin macroeconmica. En el extremo opuesto encon-
traramos cosas tan cuestionables como la propiedad y el manejo de
hoteles, y de fbricas de bebidas alcohlicas. Estas ltimas pareceran
slo frivolidades fantasiosas, si no fuese porque forman parte de la ex-
periencia histrica reciente en muchos pases, como Mxico. En puntos
intermedios del espectro se ubicaran tareas educativas, de salud pblica
y de tipo redistributivo. mn dnde localizaramos a las funciones del
Estado en materia de regulacin y proteccin ambiental? De acuerdo
con el Banco Mundial, en una posicin intermedia. 229 Es evidente, a
travs de esta geometra, que muchos estados descuidan sus responsabi-
lidades esenciales como la seguridad, la aplicacin de la ley, la proteccin
de los derechos de propiedad, y las polticas ambientales por intervenir
en mbitos en donde su presencia es innecesaria e incluso tiene conse-
cuencias perniciosas para el desarrollo.
La fuerza del Estado podra medirse por la calidad de su burocracia
en un eje vertical, que representara sus capacidades institucionales para
elaborar y ejecutar polticas pblicas, promulgar leyes, administrarse de
manera eficiente, evitar la corrupcin, cumplir metas y objetivos, ser
transparente y rendir cuentas, impartir justicia de manera dicaz y expe-
dita, y sobre todo, para hacer respetar el estado de derecho. La grfica
siguiente en cuestin adoptara una forma como la que sigue:
En general, si el Estado se extiende demasiado hacia la derecha (no
en un sentido ideolgico) por el eje horizontal, disminuyen las posibili-
229 Banco Mundial, 1997, Inf01me sobre el desarrollo mundial, Washington, D.C
386 / Gabriel Quadll de la forre
EXTENSIN
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23"OECD, 1997, Foreign /Jireet [npestrnent and the Environmmt, Pars.
Desarrollo econmico, sustcntabilidad v QlobalizaCin / 39\
agenda particular que debe ser percibida e integrada a las polticas cor-
porativas de largo plazo.
Este nuevo sistema es mucho ms resilente, pero tiene una mayor
inercia que fija restricciones definitivas a los gobiernos y acota o ampla
los espacios de despliegue de la actividad empresarial. Tambin, es ms
propensa a transmitir crisis y perturbaciones locales a todo el sistema
global, introduciendo nuevos factores de vulnerabilidad.
Estndares internacionales
ysistemas de administracin ambiental
Apunte conclusivo
197
398 / Gabriel Quadri de la Torre
399
400 / Gabriel Quadri de la lorre
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BiblioQraFa / 409
PROLOGO
Cassio Luiselli Fernndez 5
Captulo 1
POR QU ACTUAR? EL COLAPSO 9
Captulo 2
ECONOMA, RECURSOS NATURALES Y MEDIO AMBIENTE 33
La red de la sustentabilidad 33
Los economistas y la sustentabilidad , 37
Economa de recursos naturales 44
Recursos naturales no renovables 46
Recursos naturales renovables 48
Economa ambiental 56
Impuestos ambientales 62
Sistemas de tope y mercado 63
Definicin de derechos de propiedad 67
Valuacin econmica 68
Captulo 3
SUSTENTABILIDAD 75
Economa y sustentabilidad 75
El largo plazo y las generaciones futuras 77
Capital ecolgico 78
412 / ndice
Umbrales 82
Un modelo econmico de sustentabilidad 85
Preferencias ambientales en funciones
de utilidad 90
La importancia del futuro a largo plazo 91
Capital ecolgico que se consume, pero que
es tambin valioso como acervo o stock 92
Capital ecolgico o recursos renovables
con dinmica biolgica propia 94
Sustitucin de recursos naturales
no renovables que se agoten 95
Produccin y formacin de capital 96
Umbrales 97
Problemas con el modelo neoclsico
de sustentabilidad 99
Captulo 4
BIENES PBLICOS Y LA TRAGEDIA
DE LOS RECURSOS COMUNES 103
La naturaleza de los bienes pblicos : 103
El gradiente de lo pblico
(del vaso al paisaje) 106
El gradiente de lo pblico y el valor. 109
Commons 110
Captulo 5
INSTITUCIONES y SUSTENTABILIDAD 115
La importancia de las instituciones 115
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ue son las"InstItuCIones
. . > . 116
Instituciones formales e informales 119
Instituciones y organizaciones 120
Instituciones: unas dentro de otras 120
Instituciones, sustentabilidad
y desarrollo econmico 122
Origen de las instituciones
y cambio institucional 124
ndice / 413
Captulo 6
LA PROPIEDAD 129
U n gradiente en la propiedad
(del dormitorio al ocano) 134
La propiedad y los problemas ambientales 137
Los problemas con la propiedad privada 138
El Estado y la propiedad privada 142
Los problemas de la ausencia de propiedad 143
Captulo 7
OTROS FACTORES lNSTITUCIONALES IMPORTANTES 147
Costos de transaccin 147
La lgica de la accin colectiva 152
Eleccin racional y eleccin pblica 154
Informacin 158
Instimciones para la sustentabilidad 159
Captulo 8
Qu HACER? 163
Problemas tpicos y su interpretacin : 163
Panorama 163
Bases constimcionales 168
Leyes, instimciones y polticas pblicas 171
Instrumentos para las polticas pblicas 173
Instrumentos regulatorios 174
Instrumentos econmicos 175
Provisin directa por parte del Estado 177
Instrumentos contracmales 177
Acciones colectivas, informacin y educacin 179
Accin judicial y administrativa 180
Una caja de herramientas 180
Advertencias y criterios 183
Punto de aplicacin 184
Consecuencias de la aplicacin de instrumentos 184
Aplicabilidad de cada instrumento 184
Costo v eficacia 186
414 I Indice
Captulo 9
EL TERRITORIO 189
reas naturales protegidas (ANP) 190
Las ANP como instituciones 190
Importancia y efectividad 191
Necesidades y dificultades 193
Objetivos y categoras 198
Ordenamiento ecolgico del territorio (OET) 200
Impactos ambientales acumulativos 201
Contenido y alcances 202
El OET Yla propiedad 202
Problemas y limitaciones 203
Planes y programas de desarrollo urbano 205
Evaluacin de impacto ambiental.. 205
Costos 207
La EIA y la propiedad 208
Discrecionalidad y conflictos 209
Alcance 212
Derechos de propiedad y vida silvestre:
unidades de manejo y aprovechamiento : 213
Instrumentos contractuales 215
Compra de tierras 215
Pagos por servicios ambientales 216
Compra de derechos de desarrollo 217
Arrendamiento de tierras 218
Compra de servidumbres 218
Usufructos 220
Limitaciones unilaterales de uso 220
Fideicomisos 221
Concesiones de bienes de dominio pblico
(concesiones de conservacin) 221
Intercambios de tierras 222
Contratos de conservacin 223
Nueva reforma agraria y gestin
del territorio nacionaL 223
ndice I 415
Captulo 10
REGULACIN: NORMAS y PERMISOS 227
N armas oficiales 228
Fundamentacin y eficiencia 229
Mecanismos de normalizacin 230
Alcance econmico de las normas 232
Gobiernos locales 233
Problemas y limitaciones de las normas 234
Regulacin directa 236
Captulo 11
INSTRUMENTOS ECONMICOS 239
Impuestos correctivos ambientales 239
Impuestos sobre emisiones o descargas
de contaminantes y explotacin de
recursos namrales 241
Impuestos sobre bienes y servicios 242
Problemas con el uso de impuestos
correctivos ambientales 245
Sin embargo... opormnidades reales
para impuestos correctivos 251
Reforma fiscal ecolgica y doble dividendo 254
Sistemas de tope y mercado 257
Incentivos fiscales 261
Exenciones fiscales 261
Deducciones fiscales 262
Coordinacin fiscal y participaciones
federales a estados y municipios 262
Seguros y fianzas 263
Cobro de derechos de uso o acceso 264
Sistemas de depsito y reembolso 265
Certifi}=acin y ecoetiquetado 265
Subsidios, pagos por servicios ambientales
y produccin sustentable 266
Subsidios 266
Pago por servicios ambientales (PPSA) 270
416 / ndice
Captulo 12
CMO?: POLTICAS PBLICAS 299
Costos de transaccin y costos
de oportunidad 300
Limitaciones, riesgos y margen
de viabilidad 301
Racionalidad, ciencia y poltica oo 304
Aspectos distributivos y equidad
en las polticas pblicas oo 306
Polticas pblicas y nuevos derechos
de propiedad 308
Regulacin ambiental y pobreza 310
Captura y politizacin de las
polticas ambientales 313
Polticas pblicas y servicios
pblicos ambientales 315
Costos y riesgos en las polticas
pblicas ambientales 318
Sustentabilidad y libertad 323
Captulo 13
EMPRESARIOS, EMPRESAS Y FINAt'\TZAS AMBIENTALES 325
Empresarios 325
Globalizacin y la empresa 327
ndice / 417
Captulo 14
DESARROLLO ECONMICO, SUSTENTABILIDAD
y GLOBALIZACIN 375
Estado, desarrollo y sustentabilidad 384
Globalizacin y medio ambiente 389
Comercio y medio ambiente 392
Inversin extranjera 393
Nuevos escenarios y actores polticos 394
418 I ndice
Captulo 15
ApUNTE CONCLUSIVO 397
BIBLIOGRAFA 399
Blticas
pblicas
Sustentabilidad
y medio ambiente se termin de imprimir en la
ciudad de Mxico durante el
mes de agosto del ao 2006, La
edi"i<n, ,'n papel de 75 gramos,
consta de 2,000 ejemplares
ms sobrantes para reposicin y
estuvo al cuidado de la oficina
itotipogrfica de la casa editora,