Instituciones Union Europea

INSTITUCIONES DE LA UNIN EUROPEA-RESUMEN
CUOTA ADMINISTRATIVO-CURSO 2016-2017
1. El proceso de integracin europea
Antecedentes
Los orgenes del europesmo pueden situarse en la Edad Moderna. Con la desintegracin de la Cristiandad medieval
surgen en Europa, a finales del siglo XV y principios del XVI, los primeros Estados nacionales y, con ellos, la
denominada sociedad internacional tradicional. En este contexto adquieren pleno sentido diversos proyectos
europestas, los cuales expresan la idea de que los Estados de Europa, aun siendo independientes y soberanos,
comparten culturas comunes, homogeneidad en el pensamiento poltico y unas mismas races jurdicas. Pero los
fracasos en los intentos de unir Europa por la fuerza, as como las experiencias de las dos guerras mundiales condujeron
definitivamente a la idea de una Europa integrada, aunque fundada en la expresin de la libre voluntad de sus Estados y
sus pueblos.
Tras la I Guerra Mundial se produce un nuevo resurgir de los movimientos europestas y pacifistas; destacan en esta
etapa el movimiento Paneuropa de 1923 y, sobre todo, el proyecto presentado por el Ministro francs Briand ante la
Sociedad de Naciones en 1929, que ya preconizaba la creacin de una Unin Europea federal. Despus llegaran la
depresin econmica internacional y el auge de los fascismos; desde finales de los aos treinta y hasta la primera mitad
del decenio siguiente se asiste al estallido, desarrollo y conclusin de la Segunda Guerra Mundial. Posteriormente, ya en
un contexto de Guerra Fra, la organizacin e integracin europea se realizarn de forma parcial en la Europa occidental
hasta el trmino de las tensiones polticas y militares propias de este perodo histrico.
Los primeros logros en la organizacin de la sociedad europea occidental se desarrollaron inicialmente en el marco de
organizaciones internacionales regionales de cooperacin. En 1948 es creada una alianza de defensa colectiva que a
partir de 1954 se denominar Unin Europea Occidental. Ms tarde, en 1949, se crea la NATO u OTAN.
En el mbito de la cooperacin econmica fue creada la OECE en 1948, para gestionar en comn la ayuda americana
recibida en el marco del llamado Plan Marshall. La organizacin mencionada se transformara en 1960 en la OCDE,
que rene, ms all de los Estados europeos, a los pases industrializados con economa de mercado. Tras todo lo
referido es clave en el proceso integrador de Europa el Congreso Europeo de La Haya de 1948, en el que se propugnaba
la transferencia de competencias soberanas para la construccin de una unin poltica y econmica entre los Estados
europeos, mediante la completa desaparicin de los aranceles, la creacin de una unin aduanera, la libre circulacin de
capitales y la unificacin monetaria. Las corrientes intergubernamentalista y federalista, expresadas en el mentado
Congreso de 1948, propiciaron, por un lado, la creacin del Consejo de Europa en 1949, modelo de cooperacin
intergubernamental en el marco de las organizaciones internacionales clsicas, y, por otra parte, la promocin de la
integracin econmica con una transferencia parcial de soberana a travs de la creacin de la CECA, representativa del
triunfo federalista. En este punto se sita el inicio del proceso de integracin europea propiamente dicho.
El proceso de integracin europea
En la Unin Europea se dan cita elementos heterogneos tanto polticos como sociales. Para la comprensin de la UE y
de las Comunidades Europeas no se puede perder de vista su proceso, el proceso de integracin europea, el cual
responde al intento de superacin del Estado soberano en cuanto organizacin poltica nica que, desde el Tratado de
Westfalia hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, no haba conseguido encauzar pacficamente las relaciones entre
los pueblos de Europa.
Lo que caracteriza realmente a la coyuntura nacional e internacional posterior a la SGM es el surgimiento

gradual de organizaciones e instituciones en el mbito europeo que se encaminan a la resolucin de conflictos y a la
cooperacin econmica sobre bases no territoriales, es decir, se encaminan a la denominada supranacionalidad. De
hecho, la dialctica constructiva supranacionalidad versus intergubernamentalidad es una constante estructural de la UE.
La perspectiva histrica es imprescindible para tener en cuenta que no hay nada inevitable en el proceso de integracin
europea.
La fundacin de las Comunidades Europeas
La CECA (1951)
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Durante el siglo XIX y principios del XX el carbn y el acero constituan la base del potencial econmico y militar de
los Estados industrializados. As, conforme a los trminos de la Declaracin Schuman, surgi una iniciativa francesa
que propugnaba que las producciones completas de carbn y acero de Francia y Alemania deberan ponerse bajo el
control de una Alta autoridad, con la correspondiente creacin de un mercado comn que sustituira seis mercados
nacionales. Las negociaciones culminaron con la firma del TCECA en 1951, que entr en vigor el 25 de julio de 1952.
La originalidad de la CECA resida en su carcter supranacional, el cual se concret bsicamente en cinco aspectos: una
Alta Autoridad que ejerca las competencias ejecutivas con independencia; adopcin de decisiones por mayora que
circulan a todos los Estados miembros; Derecho originario de los Tratados y actos derivados del mismo invocables ante
las jurisdicciones nacionales aun por encima del Derecho interno; posibilidad de contar con recursos financieros
propios; y solucin de controversias reconducida a una instancia judicial propia e independiente como el Tribunal de
Justicia. El esquema institucional se complet con un Consejo de Ministros y una Asamblea parlamentaria.
Con la CECA haba nacido el mtodo supranacional y no faltaron intentos de extenderla al mbito poltico.
La CEE y la CEEA (1957)
La idea de crear un mercado comn fue aceptada en la Conferencia de Messina de 1955, a la cual sigui, en 1956, la de
Venecia, entre los seis Estados interesados. Las negociaciones finales fueron muy rpidas y se firmaron los Tratados de
la CEE y de la CEEA (o EURATOM) en 1957 en Roma. Los Tratados entraran en vigor al ao siguiente, en 1958.
El ncleo esencial de la CEE era la creacin de un autntico mercado comn, que trascendiera un rea de libre comercio
y una simple rea aduanera. Para tal fin se necesitaba un rgano supranacional especfico. La unin aduanera era, pues,
un elemento fundamental para la reduccin progresiva de aranceles interiores y la aprobacin de un Arancel Aduanero
Comn. En este sentido Francia era la nota discordante por ser reacia a eliminar el proteccionismo de su economa,
motivo por el cual esta nacin necesitaba concesiones que vinieron por la incorporacin al Tratado de una actuacin de
la Comunidad en el mbito de los Pases y Territorios de Ultramar franceses y por la creacin de una Poltica Agrcola
Comn (PAC).
Con respecto al Tratado de Pars de 1951, la estructura institucional diseada por los Tratados de Roma de 1957 supone
un considerable cambio cualitativo, pues en estos ltimos se observa un debilitamiento de la originaria
supranacionalidad del proceso de integracin, por causa de un reforzamiento del carcter intergubernamental de las
Comunidades. Los Estados miembros consiguen retener el control ltimo sobre la direccin del proceso de integracin
econmica, cabe destacar como principal manifestacin de ese fenmeno. Otras manifestaciones de degeneracin de la
supranacionalidad fueron la eliminacin del sistema de recursos propios y el nombramiento por los Estados de los
miembros integrantes de la Comisin. Junto a un Consejo de Ministros y una Comisin se prev, asimismo, una
Asamblea y un Tribunal de Justicia. Estos dos ltimos acabaran siendo comunes a la CECA, a la CEE y a la CEEA.
El desarrollo de las Comunidades Europeas
La implantacin de las Instituciones y de las polticas europeas
La creacin de las tres Comunidades Europeas fue considerada por los federalistas como el inicio de una nueva era que
conducira a la unidad poltica. Sin embargo, cuando las Instituciones comenzaron a funcionar result evidente que los
Tratados no respondan a tales expectativas. El primer Presidente de la Comisin, Walter Hallstein, sent, en
consecuencia, las bases para la accin en investigacin y desarrollo, as como en poltica social y en poltica regional.
Pero la actuacin ms compleja fue la creacin de la Poltica Agrcola Comn (PAC), cuya inclusin en Tratado fue una
clara concesin a la agricultura francesa.
La PAC, en el seno del mercado comn, permita colocar los productos agrcolas en el mercado alemn, y ello evitaba la
competencia internacional ms barata de Estados Unidos. Fue instituido un Comit especial de Agricultura y con l lo
que se dio en llamar la Comitologa. El resultado de esta actividad fue la necesidad de erigir una verdadera
Administracin en el seno de la Comisin, que se vio respaldada en esta poca por la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia; este formul algunos de los grandes principios jurdicos del proceso de integracin europea. La audacia y la
transcendencia de sus pronunciamientos para consolidar las Comunidades y su ordenamiento jurdico son muy
destacables y resulta significativo el rechazo general por los Estados miembros que, en un inicio, experimentaron los
principios de eficacia directa y de primaca.
La crisis de la silla vaca y el compromiso de Luxemburgo
En relacin con un acuerdo sobre el precio comn del grano en el seno de la PAC, la Comisin present en 1965 una
propuesta que supona la instauracin de un sistema de recursos propios, unido a un aumento competencial en el
procedimiento presupuestario directamente de la Asamblea e indirectamente de la Comisin. La propuesta no fue bien
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acogida por ninguna cancillera y cuando en 1965 se reuni el Consejo de Ministros las posiciones estaban encontradas.
El Ministro francs Couve de Murville, que presida la reunin, abandon la sala, una actitud que llegara a ser
explicada por el General De Gaulle. Lo que Francia pretenda era una revisin de conjunto de los Tratados y, mientras
tanto, su representante no acudira a las sesiones del Consejo, por lo que su silla quedara vaca.
La salida a esa crisis se encontr en el conocido compromiso de Luxemburgo, un acuerdo poltico en virtud del cual
cuando en el seno del Consejo un Estado invocase que un asunto que se pretendiera someter a votacin por mayora
cualificada para su adopcin afectase a intereses nacionales que considerara muy importantes para l no se procedera a
tal votacin, sino que se seguira negociando hasta hallar una posicin satisfactoria para todos los Estados que ya
pudiese ser votada.
La crisis de la silla vaca marc el final de la etapa fundacional, en la que el ideal federalista y supranacionalista de los
orgenes (CECA) se repleg en sus conquistas durante una larga temporada.
La difcil dcada de los setenta
Desde el punto de vista institucional la Comisin haba salido muy debilitada de la crisis de la silla vaca, por lo que el
relevo en el liderazgo del proceso de integracin lo tomaron los Estados miembros a travs de las cumbres, la primera
de ellas en 1969 y continuadas ya regularmente tres veces al ao a travs del Consejo Europeo desde 1974.
Los intergubernamentalistas saludaron la aparicin del Consejo Europeo, pero los supranacionalistas centraron sus
esfuerzos en reforzar el Parlamento Europeo, cuya legitimidad democrtica se vera fortalecida por la eleccin directa
de sus miembros. A partir de entonces la Institucin se situ en la vanguardia de las propuestas integradoras.
La grave crisis econmica de 1973 afect notablemente a la evolucin institucional de las Comunidades, en lo relativo
al mercado comn y a sus dems Polticas. La primera vctima fue una proyectada Unin Monetaria Europea, y la
segunda fue el libre comercio. Como consecuencia de dicho panorama surge la poltica industrial europea, que los
Estados accedieron a hacer comunitaria para enfrentar la crisis a escala europea a causa de su incapacidad para hacerlo a
escala nacional; esto sirvi para que la Comisin extendiese su actuacin a otros mbitos.
Una de las consecuencias de la primera ampliacin fue la implantacin efectiva de la Poltica Regional, articulada a
travs del Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Y un especial impulso poltico recibi la Poltica Social, pero la
crisis econmica impidi dar credibilidad al Fondo Social Europeo previsto en el Tratado y el Consejo se limit a crear
las primeras Agencias europeas en las que articular la participacin de los sectores implicados. Tambin, en 1973, se
aprob el Primer Programa de Medio Ambiente.
El Acta nica Europea (1986)
El principal objetivo del AUE fue revitalizar el mercado comn europeo, de escaso crecimiento econmico motivado
por el proteccionismo, en los aos setenta respecto a economas como la estadounidense o la japonesa. As, el Libro
Blanco La consecucin del mercado interior, del ao 1985, fue presentado por la Comisin para avanzar en la
integracin econmica como medio para llegar a la Unin Europea.
El AUE supuso, adems, permitir a la Comunidad adoptar medidas relativas a la aproximacin de las disposiciones de
los Estados miembros que tuviesen por objeto establecer y hacer funcionar el mercado interior. Esta Acta reforz los
papeles del Parlamento y de la Comisin y formaliz en los Tratados la cooperacin poltica europea desarrollada
durante la dcada de los setenta fuera del marco comunitario.
El contenido econmico y poltico del AUE sent las bases para la creacin de la Unin Europea y consigui el
mercado nico europeo, en definitiva.
Transformacin del proceso de integracin europea
Entre 1992 y 2007 los Estados y, en menor medida, las Instituciones han propiciado una evolucin continua que ha
cuestionado los elementos constitutivos del proceso integrador. Adems de los cambios cualitativos, en este perodo la
integracin europea ha experimentado igualmente una ampliacin de miembros que ha influido de manera decisiva en
la fisonoma interna de la Unin y de las Comunidades. En 2004 se lleg a la mayor ampliacin de historia de la UE y
en la actualidad son 28 sus Estados miembros.
El Tratado de la Unin Europea (1992)
Los cambios polticos y econmicos experimentados en Europa central y oriental entre 1989 y 1991 dibujaron un
escenario que propici, digamos que necesariamente, una ampliacin espacial y material del proceso integrador
europeo. Vera la luz, entonces, el TUE, firmado en Maastricht en 1992 y que entr en vigor en noviembre de 1993.

El TUE creaba la Unin Europea, diferente de las Comunidades. A la UE en cuanto tal se le asignaban unos objetivos
generales propios, as como la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC) y las actuaciones en los asuntos de
Justicia y de Interior.
Uno de los elementos clave fue el gradual establecimiento de la UEM o Unin Econmica y Monetaria, con una
implantacin prevista para 1999, que inclua la creacin del euro como moneda nica, una poltica monetaria comn y
el Banco Central Europeo (BCE) para su ejecucin.
En Maastricht el proceso de la integracin europea, en resumen, se politiz y, por consiguiente, lleg a ser
una cuestin poltica domstica de la cual los polticos nacionales tenan que dar cuenta ante las instancias polticas
internas y ante los medios y la opinin pblica propia.
El Tratado de Amsterdam (1997)
La Conferencia Intergubernamental conducente a este Tratado fue convocada con el objetivo declarado de llevar a cabo
una reforma institucional que adaptase Instituciones y rganos a los retos internos a los que entonces se enfrentaban la
Unin y las Comunidades. La perspectiva de una posible ampliacin a los pases centrales y orientales de Europa haca
temer una parlisis si no se acometan las reformas necesarias. Se avanz en la bsqueda de la legitimacin democrtica
del proceso; los avances estuvieron personalizados en el Parlamento Europeo. En cambio, Amsterdam tuvo escasa
incidencia en el mbito competencial (el caso de los visados, por ejemplo), aunque es cierto que el Tratado incluy la
posibilidad de celebrar cooperaciones reforzadas.
El Tratado de Niza del ao 2000 (firmado en febrero de 2001)
Los aspectos ms relevantes fueron la extensin de la mayora cualificada ms all incluso del seno del Consejo. Pero
pas un poco inadvertida para la opinin pblica la ambiciosa reorganizacin del Tribunal de Justicia.
En el Consejo Europeo de Niza las Instituciones proclamaron la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea
(CDFUE), cuya solucin jurdica qued pospuesta para cinco aos despus.
El non nato Tratado por el que se estableca una Constitucin para Europa (2004)
Los Estados europeos no haban salido muy beneficiados de Niza y por presin tanto de Francia como de Alemania fue
anunciada una reforma sustancial que se plasm en el Tratado por el que se establece en 2004 una Constitucin para
Europa. Tal Constitucin estableca las reglas bsicas sobre derechos fundamentales,ciudadana, vida democrtica y
finanzas de la UE; recoga las condiciones de adhesin a la Unin y de retirada de esta. Comprenda la CDFUE e
inclua las Polticas y el funcionamiento de la UE. El Tratado constitucional introduca modificaciones que afectaban a
todos los rdenes de la Unin Europea. Aunque una gran mayora lo ratific pronto, el voto negativo en los referendos
francs y holands del ao 2005 condujo la ratificacin a un punto muerto.
El Tratado de Lisboa (2007)
Por este Tratado se modifica el TUE y se sustituye el de la Comunidad Europea por el TFUE. Desaparecen los smbolos
europeos, se erradica el trmino ley, se degrada al Ministro de Exteriores a mero ARAEPS y cualquier referencia a la
Constitucin o a lo constitucional queda suprimida. Se silencia la primaca del Derecho de la Unin Europea.
Se han mantenido varios Tratados: el TUE, el TFUE y los Protocolos anejos a ambos, entre los que destacan los
relativos al BCE, al TJUE y a la aplicacin de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad. Adems, pervive el
TCEEA y la CDFUE no ha sido incorporada a los Tratados, aunque esta Carta tendr el mismo valor jurdico que los
Tratados.
Se elevan a categora de institucin el Consejo Europeo y el Banco Central Europeo.
En cuanto al sistema de fuentes, el TFUE habla de actos legislativos (pero mantiene la tipologa tradicional de
reglamentos, directivas y decisiones), que incluso podrn ser actos delegados y actos de ejecucin.
Retos y perspectivas de la Unin Europea
A partir del Tratado de Lisboa de 2007 (que empez a plicarse en 2009) la UE se ha enfrentado a diversos retos, como
la ausencia de respuesta unnime a la crisis de refugiados o el famoso Brexit, cuyas consecuencias para el Reino Unido
y para la UE son todava una incgnita.
La Unin se enfrenta ahora a la bsqueda de nuevos objetivos que le den cohesin frente a desafos econmicos,
dificultades sociales, problemas de seguridad y de poltica mundial.
2. La Unin Europea
La naturaleza de la UE y su personalidad jurdica
La naturaleza de la Unin Europea
La UE y la CEEA son organizaciones integradas por Estados europeos, que despliegan actividades para las que
disponen de medios materiales, personales, institucionales, formales y financieros.
Desde el punto de vista del mbito territorial las Organizaciones Internacionales pueden ser universales o regionales. Y
desde la ptica de los asuntos que les competen pueden ser generales o especializadas.
Las OOII intergubernamentales agrupan a Estados, cuyos representantes integran la totalidad o la mayora de los
rganos que las rigen. En las supranacionales los Estados pierden su sustantividad y dan como resultado una nueva
realidad organizativa.
Los citados modelos deben ser tomados tan solo como una referencia que no debe impedir deducir de los Tratados de la
Unin Europea (TUE, TFUE Y TCEEA) su verdadera naturaleza jurdica, poltica u organizativa.
Personalidad jurdica de la Unin Europea
La CECA tuvo la ms amplia capacidad jurdica que un sujeto de derecho puede tener en el mbito territorial de la
misma, es decir, en el de los Estados de la Unin Europea. El conjunto de competencias de la CECA se ejerci a travs
de una organizacin propia, de modo que esta Comunidad fue una persona jurdica con capacidad plena como sujeto de
derecho en el plano internacional y en el nacional de los Estados miembros.
Hasta la extincin de la CECA existieron tres OOII dotadas, cada una de ellas, de personalidad jurdica, y fundadas en
tres tratados distintos con instituciones comunes. A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa sigue vigente el
TCEEA, el TUE ha sido reformado y el TCE ha sido sustituido por el TFUE. Se admite, aunque no sea correcto
jurdicamente hablando, denominar UE al conjunto integrado por la UE y la CEEA. Por otra parte ha de tenerse en
cuenta que los Tratados de la UE (TUE, TFUE y TCEEA) y el derecho derivativo de los mismos atribuyen personalidad
jurdica a determinadas instituciones, as como a rganos y organismos de la Unin Europea.
Los valores, principios y objetivos de la UE
Los valores y principios. La defensa de la democracia
La democracia est en el origen de las Comunidades Europeas y lo est en la vigente Unin Europea. Los Tratados de la
UE exigen doblemente la democracia como principio constitutivo, pues este debe concurrir en dichas Organizaciones
Internacionales y en los Estados de la UE que los integran. La democracia, y con ello los derechos fundamentales y las
libertades pblicas, desde el Tratado de Amsterdam ha dejado de ser un asunto interno de los Estados de la UE. Por su
parte, el TUE ha previsto la fiscalizacin y, en su caso, la sancin de las conductas antidemocrticas de los EUE en su
artculo 7, y, en consecuencia con el mismo, en el TCEEA.
A) Recomendacin derivada de la constatacin de un riesgo claro de violacin grave de los principios del artculo
2 TUE
Los presupuestos necesarios para la intervencin del Consejo Europeo son de ndole material y procedimental. El CoE,
antes de constatar la existencia de un riesgo de violacin grave por un EUE, deber or a este en cuestin, y podr
solicitar a personalidades independientes que presenten un informe de la situacin sobre dicho pas en un plazo
razonable. A partir de ah el Consejo Europeo puede comprobar peridicamente si los motivos que le han llevado a
acordar la constatacin siguen siendo vlidos.
B) Suspensin de derechos derivada de la constatacin de la violacin grave y persistente de los principios del
artculo 2 TUE
Antes de adoptar un acuerdo el CoE deber invitar al EUE concernido para que presente observaciones. Dicho acuerdo
se entiende como una sancin pero el artculo7 del TUE prev otras sanciones y, adems, tiene previsto que el CoE
pueda modificar las sanciones si se producen cambios en la situacin que determin la adopcin de las mismas, e
incluso que pueda revocarlas.

Los objetivos de la Unin
A) Los objetivos como lmites del ejercicio de las polticas de la UE
Los objetivos de la Unin Europea se han incrementado con el tiempo, como consecuencia del aumento de
competencias. Tales objetivos tienen como funcin principal, de acuerdo con el artculo 2 del TUE, la de orientar la
actividad de la Unin en el sentido de que el ejercicio de las competencias de la UE debe dirigirse a la realizacin de los
fines que se deducen de los Tratados. Pero al mismo tiempo los objetivos actan como lmite, o sea, las competencias
solamente pueden actuarse en la persecucin de los mencionados objetivos. En definitiva, los objetivos son lmites
positivos y negativos. Por una parte, el ejercicio de las competencias de la Unin Europea no puede sobrepasar el
cumplimiento de los objetivos, y, por otra, los EUE estn obligados a la leal cooperacin. Sin embargo, conviene
resaltar que la UE no tiene poderes residuales como los que tienen las organizaciones estatales, de modo que la
combinacin de objetivos y medios cierra el crculo de las atribuciones de competencias sin posible sin posible escape
soberanista de la Unin Europea.
B) Objetivos generales de la Unin
Las Comunidades y la UE se han caracterizado por sus ambiciosos objetivos. Desde la constitucin de la CECA en
1951 se ponan de manifiesto las misiones de establecer un mercado comn, desarrollar el empleo y elevar el nivel de
vida. Esta perspectiva estar presente en los inicios de la construccin europea y a lo largo del tiempo no dejar de
incrementarse.
El artculo 2 del TCE, reformado por el Tratado de Amsterdam, supondr un intento de sntesis de los objetivos de la
Comunidad Europea, y, as, por un lado, se describen los instrumentos a travs de los cuales se deben llevar a cabo las
misiones y, por otro, las misiones mismas. Los instrumentos para alcanzar las misiones u objetivos de la Comunidad
Europea son el mercado comn y la unin econmica y monetaria, as como un conjunto de polticas y acciones.
Por otra parte, se postula el desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de la actividad econmica, y que el
crecimiento ha de ser sostenible en un contexto de alta competitividad.
El TUE, en vigor tras el Tratado de Lisboa, organiza sus objetivos en cinco apartados. En el primero de ellos
proclama como finalidad de la UE la de promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
En los apartados siguientes establece unos objetivos ms concretos: ofrecer a los ciudadanos un espacio que garantice la
libre circulacin; establecer un mercado interior cuya finalidad sea principalmente una economa social competitiva y el
pleno empleo; combatir la discriminacin y fomentar la justicia; fomentar la solidaridad entre los EUE; respetar la
diversidad cultural y lingstica; establecer una unin econmica y monetaria cuya moneda es el euro; afirmar y
promover sus valores e intereses; contribuir a la paz, a la seguridad y a la proteccin de los derechos humanos;
contribuir al desarrollo del Derecho Internacional de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
C) Objetivos singulares de las polticas de la Unin y las Comunidades
Valga a ttulo de ejemplo la PESC, que, segn el TUE, tiene como objetivos singulares: la independencia y la integridad
de la UE; consolidar y respetar la democracia y los derechos humanos; el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento
de la seguridad internacional conforme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas, del Acta Final de Helsinki y
con los objetivos de la Carta de Pars; apoyar el desarrollo sostenible de los pases en desarrollo; fomentar la integracin
de todos los pases en la economa mundial; contribuir al logro de un desarrollo sostenible; ayudar a las poblaciones que
se enfrenten a catstrofes naturales o humanas; promover un sistema internacional basado en una buena gobernanza
mundial y en la slida cooperacin multilateral.
La formulacin de objetivos suele ser ms sencilla y breve en las dems polticas de la Unin Europea.
La estructura de la Unin Europea
La UE como OI singular
La Unin Europea presenta caracteres intergubernamentales y supranacionales. Entre estos caracteres existe algo as
como una relacin simbitica en el terreno que nos ocupa. Pero al final no es posible una calificacin global ni de las
polticas ni de las Instituciones ni de los actos en el contexto del TUE, de acuerdo con los prototipos supranacional o
intergubernamental.
El anlisis de las Instituciones, las polticas y las tcnicas en el TFUE es igualmente complejo. Las instituciones, salvo
el CoE, presentan perfiles supranacionales, especialmente el Parlamento Europeo. En cuanto al Tribunal de Justicia, al

Tribunal de Cuentas Europeo y al Banco Central Europeo, tienen carcter intergubernamental en su integracin, pero
supranacional en su funcionamiento.
Respecto a las polticas y los actos de la Unin, el reglamento sera un tpico acto supranacional, mientras que las
recomendaciones seran, salvo excepciones, actos tpicos intergubernamentales.
En definitiva: por apreciarse en la UE caracteres tanto intergubernamentales cuanto supranacionales, podramos

concluir que se trata de una Organizacin Internacional no equiparable a las conocidas con anterioridad.
La estructura de la Unin Europea
La democracia, los derechos fundamentales y el Estado de Derecho constituyen los pilares bsicos sobre los que se
asientan la UE y los Estados miembros que la integran.
El Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo de la Unin Europea, la Comisin, el Tribunal de Justicia de la
Unin Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas Europeo, junto con la Administracin de tales
instituciones (tngase en cuenta que el TJUE se compone de dos rganos: Tribunal de Justicia y Tribunal General)
ejercen de modo ordenado las competencias transferidas por los Estados miembros, de acuerdo con el principio de
atribucin y conforme a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. La amplitud de las competencias de la
Unin es una de sus caractersticas ms sobresalientes.
Para el ejercicio de sus competencias la UE dispone de un conjunto de instrumentos jurdicos, como son, entre otros: los
reglamentos, las directivas, las decisiones, las recomendaciones y los dictmenes.
Finalmente, la Unin dispone de un sistema jurisdiccional que tiene como finalidad garantizar el respeto del Derecho de
la Unin Europea por todos los operadores jurdicos.
3. La UE y los EUE
El procedimiento de adhesin de nuevos estados
Los requisitos para la adhesin
Los tratados de adhesin presentan algunos caracteres no modificados a lo largo de la historia de la Unin Europea. No
es posible la adhesin a la UE de partes de un Estado o de una OI. Sin embargo, no est previsto nada acerca de qu
debera hacer la Unin si un EUE se descompusiera en varios Estados, o si se separase un determinado territorio de uno
de los Estados de la Unin Europea.
La adhesin de un Estado est prevista para el conjunto de lo que conocemos como UE (UE y CEEA). Dicha adhesin
exige unnimemente la totalidad de los Estados concernidos, al principio y al final del proceso.
El artculo 49 del TUE regula la adhesin de nuevos Estados. El precepto exige que el Estado candidato rena una serie
de requisitos, as como que culmine un procedimiento que prev dos fases distintas.
El primer requisito es que el Estado solicitante sea europeo. Esta circunstancia, aparentemente clara, no lo es en
realidad; pinsese en el caso de Turqua, por ejemplo, en lo que se refiere al establecimiento de los lmites de Europa.
Pero el recurso a otros criterios de identificacin de lo europeo no facilita las cosas. Probablemente el sentimiento
generalizado europeo entre la poblacin de un pas sea la clave del asunto. Sin embargo, hay algo que parece
completamente claro: que la UE es un proyecto abierto a los Estados de Europa, entendida geogrficamente en sentido
amplio; un proyecto que, de acuerdo con el artculo 2 del TUE, descansa sobre la base de la libertad, el respeto de los
derechos fundamentales, de las libertades fundamentales y del Estado de Derecho. El Tratado de Lisboa, en la lnea de
la non nata Constitucin Europea de 2004, ha afianzado esta idea al exigir a los candidatos a incorporarse a la Unin el
respeto y la promocin en comn de los valores consagrados en el artculo 2 del Tratado de la Unin Europea.
La tramitacin de los tratados de adhesin
Segn el artculo 49 del TUE, cualquier Estado europeo que cumpla determinados requisitos puede solicitar el ingreso
en la Unin en calidad de miembro de la misma. La solicitud debe dirigirse al Consejo de la Unin Europea, que se
pronunciar sobre la solicitud por unanimidad, tras haber consultado a la Comisin Europea y previa aprobacin del
Parlamento Europeo. Si, cumplidos los trmites, el ConUE adopta una decisin favorable, se iniciarn las negociaciones
entre la UE y el Estado que pretende adherirse, que pueden culminar en un acuerdo entre el Estado solicitante y los
Estados de la Unin. El Tratado de adhesin nicamente entrar en vigor cuando sea ratificado por todos y cada uno de
los Estados parte del Tratado, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.

El estatuto de los EUE
La UE como organizacin integrada por Estados. Compromiso indefinido de permanencia de los Estados en la
UE y su quiebra en el Tratado de Lisboa: la consagracin del principio de secesin
La UE es una OI singular, incomparable con las OOII convencionales. Pero son los Estados, y solamente los
Estados, son los nicos integrantes de la UE, pese a la relevancia de los ciudadanos europeos representados a travs del
Parlamento Europeo.
Lo que resulta ms alarmante del Tratado de Lisboa ha sido la ruptura del compromiso de permanencia indefinida de los
Estados en la UE, que antes luca en los Tratados (excepto en el TCECA). Rompiendo esa tradicin, el TUE, reformado
por el TL, ha previsto en su artculo 50 el derecho de secesin de los EUE, con lo cual jurdicamente resulta relevante
que tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se haya desdibujado el carcter supranacional de la Unin Europea y
se haya afianzado su vertiente de OI de carcter intergubernamental: un paso atrs que pone en duda el futuro de la UE.
El rgimen jurdico de los EUE
Los EUE fundadores de la CECA, de la CEE y de la CEEA son Alemania, Francia, Italia, Pases Bajos, Blgica y
Luxemburgo. Y en la medida en que el TUE se considere tratado constitutivo seran Estados fundadores, adems de los
seis antes citados, otros seis: Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Grecia, Espaa y Portugal. Asimismo podran haberse
considerado Estados fundadores o Estados refundadores de la Unin aquellos que hubiesen ratificado la Constitucin
Europea non nata. As, adems de a Estados fundadores podra hacerse referencia a Estados adheridos a la Unin
Europea y a las Comunidades Europeas.
Los Estados fundadores no tienen privilegios en cuanto tales en el funcionamiento de las instituciones. Todos los EUE,
fundadores y adheridos, tienen los mismos derechos bsicos. No obstante, la regla de la igualdad entre Estados se rompe
en algunos casos en virtud del denominado principio demogrfico. Y en la UE concurren en el funcionamiento
institucional el principio de intergubernamental y el principio supranacional. La poblacin ha sido tenida en cuenta, en
virtud del principio de ponderacin (o proporcionalidad relativa) en diversos mbitos de la Unin: en el Parlamento
Europeo, muy en especial, as como en los Comits Econmico y Social y de las Regiones. El principio mencionado
opera tambin en la funcin pblica de la Unin Europea.
4. El sistema competencial de la UE
Los principios que rigen el sistema competencial: atribucin, subsidiariedad y proporcionalidad
El principio de atribucin
La UE tiene las competencias que los EUE le han atribuido en los Tratados que la constituyen, en los que la reforman y
en los Tratados de adhesin de nuevos Estados miembros. El principio de atribucin est explcito en el artculo 5 del
TUE. La Unin, por tanto, no tiene potestad para autoatribuirse competencias; tiene las que figuran en los Tratados. Es
una diferencia sustancial entre esta Organizacin Internacional y los EUE que s tienen la posibilidad de atribuirse, o
atribuir competencias a otras OI; si bien dentro de lmites cada vez ms estrechos, derivados tanto de sus ordenamientos
jurdicos internos como del Derecho Internacional. El principio de atribucin sirve, en consecuencia, para delimitar las
competencias de la Unin Europea.
Establece el artculo 5 del TUE que la UE acta dentro de los lmites de las competencias que le atribuyen los EUE en
los Tratados para lograr los objetivos que estos determinan. El contenido de este precepto encierra una tautologa, en la
medida en que la Unin ha recibido sus competencias de Estados soberanos y, por tanto, nicamente cabe interpretar
que se ha transferido lo que figura en los correspondientes Tratados, sin que se pueda atribuir a la UE un poder
competencial residual. No obstante, se ha querido formular en el principio de atribucin de competencias un
principio limitativo al expansionismo competencial de la UE y, en consecuencia, contra la expansin de la doctrina de
los poderes implcitos que ha imperado hasta el TUE.
Cuestin que no resuelve el artculo 5 del TUE es cmo se atribuyen las competencias y se sealan los objetivos. As,
si la atribucin de competencias de que se trate es incorrecta, ambigua o muy general, como suceda y sucede
frecuentemente en los Tratados, de nada sirve el mandato que contiene el mencionado artculo del Tratado.
Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad
El artculo 5 del TUE, adems del principio de atribucin, contiene los principios para el ejercicio de las competencias
de la Unin: el de subsidiariedad y el de proporcionalidad.
Las competencias exclusivas son las establecidas en el artculo 3 del TFUE, de manera que todas las dems son no
exclusivas, y la UE se rige en el marco de las mismas mediante el principio de subsidiariedad, lo cual significa que la
intervencin de la UE se subordina a que los objetivos de una determinada accin no puedan ser alcanzados
suficientemente por los EUE y, sin embargo, puedan ser alcanzados con la intervencin de la Unin. Tras un acuerdo
interinstitucional que tuvo lugar en el Consejo Europeo en 1993 se aprob junto al Tratado de Amsterdam un Protocolo
sobre la aplicacin de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, que est vigente tras el Tratado de Lisboa.
Dicho Protocolo persigue que los Estados de la Unin Europea dispongan de un margen amplio para adoptar medidas a
nivel nacional, con respeto al Tratado y a las disposiciones nacionales ya adoptadas, as como que se ofrezcan a los
Estados varias opciones para alcanzar los objetivos de la Unin. Si en algn caso la aplicacin del principio de
subsidiariedad impide adoptar una medida, el Protocolo obliga a los EUE a actuar conforme al principio de leal
cooperacin para conseguir los objetivos del Tratado.
El principio de proporcionalidad, por su parte, exige, de acuerdo con lo expresado por el Tribunal de Justicia, que los
actos institucionales comunitarios no rebasen los lmites de lo apropiado y necesario para lograr los objetivos
legtimamente perseguidos por la normativa controvertida; solo el carcter inadecuado de una medida adoptada en este
mbito, con respecto al objetivo que la Institucin competente pretende alcanzar, puede afectar a la legalidad de dicha
medida.
En resumidas cuentas, ninguna accin de la Comunidad, en virtud de los principios de subsidiariedad y

proporcionalidad, exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos fijados por el Tratado de la Unin Europea.
Las competencias materiales de la UE: una visin de conjunto
mbitos competenciales
El Tratado de Lisboa ha aportado claridad al clasificar las competencias de la Unin, as como al establecer las reglas
para su ejercicio. Tales competencias se clasifican en el TFUE.
Competencias exclusivas
Son: la unin aduanera, el establecimiento de las normas sobre la competencia, la poltica monetaria de los EUE, la
conservacin de los recursos biolgicos marinos, la Poltica Comercial Comn (PCC) y la celebracin de acuerdos
comerciales de los Tratados.
Competencias compartidas
Son: el mercado interior, la poltica social, la cohesin econmica, social y territorial; la agricultura y la pesca; el medio
ambiente; la proteccin de los consumidores; los transportes; las redes transeuropeas; la energa; el espacio de libertad,
seguridad y justicia; seguridad en la salud pblica; los mbitos de la investigacin, desarrollo tecnolgico y el espacio;
la cooperacin para el desarrollo.
Competencias de coordinacin
Son: las polticas econmicas, las polticas de empleo y las polticas sociales.
Competencias de apoyo, coordinacin y complementacin de la accin de los EUE
Son: la proteccin y mejora de la salud humana, la industria, la cultura, el turismo, la educacin, la formacin
profesional, la juventud y el deporte; la proteccin civil; la cooperacin administrativa.
Adems hay que tener en cuenta la competencia en materia de PESC regulada en el TUE, as como las competencias en
materia de energa atmica reguladas en el TCEEA.
El ejercicio de las competencias por la UE
La comprensin del sistema de competencias de la UE exige tener en cuenta los principios de atribucin, subsidiariedad
y proporcionalidad, pero adems es necesario considerar las reglas del artculo 2 del TFUE, que tratan de regular lo que
debe entenderse por cada uno de los principios competenciales.
Cuando se atribuye a la UE una competencia exclusiva en un determinado mbito, solo la Unin puede legislar en dicha
materia, as como adoptar actos jurdicos vinculantes.
Cuando se atribuye a la UE una competencia compartida con los EUE, se da la circunstancia de que en dicha materia

pueden legislar y adoptar actos jurdicamente vinculantes la UE y los EUE. En estos casos la UE tiene preferencia
regulatoria. Tan solo en los mbitos de la investigacin, del desarrollo tecnolgico y del espacio se permite, de
conformidad con el TFUE, el ejercicio simultneo de la competencia que sobre dichas materias comparten la UE y los
EUE. La competencia de coordinacin de las polticas econmicas y de empleo se atribuye por una parte a los EUE, que
entre s deben coordinarse, y, por otro lado a la UE, sin que el TFUE aporte reglas para dilucidar en qu consiste la
competencia.
En lo relativo a las competencias de apoyo, coordinacin o complemento de las acciones de los EUE por la UE, la regla
del artculo 2.5 del TFUE es que la competencia de la Unin no puede sustituir la de los Estados en los mbitos en
cuestin.
La atribucin a la UE de una competencia normativa en exclusiva supone que los EUE han de abstenerse en el futuro de
dictar normas en dicha materia. Sin embargo, esta divisin que adjudicara a la UE y a los EUE tan solo competencias
exclusivas es excepcional. El ejercicio de una competencia exclusiva sobre una materia conlleva problemas de
interpretacin jurdica, y pueden subsistir conflictos competenciales con los Estados de la Unin que pueden plantearse.
Pero, en cualquier caso, se tratara de los problemas ordinarios de interpretacin del Derecho. La norma en los Tratados
es que la UE y los EUE concurran competencialmente sobre una misma materia ejerciendo competencias compartidas,
de coordinacin y de apoyo, coordinacin y complemento. Sin embargo, conviene advertir que la comparticin de una
competencia se produce solamente en casos excepcionales.
En el caso de que los Tratados no atribuyan a la UE una competencia exclusiva, la norma es la concurrencia de
competencias de los EUE y la UE sobre una materia. La operacin jurdica en este caso es la de ensamblar dichas
competencias. As, mientras que una materia compartida por la Unin y los Estados en que una y otros hayan ejercido
sus competencias da como resultado un bloque normativo integrado por directivas y normas de transposicin de
aquellas, una materia en que se dan competencias concurrentes significa que las normas de los Estados y las normas de
la Unin pueden responder a principios diferentes e incluso divergentes.
Por otra parte los Tratados de la UE no conciben la atribucin de una competencia de modo esttico. As, un ejemplo de
sistema de transicin desde un modelo de competencia compartida entre los EUE y la UE a la competencia exclusiva de
esta ltima sera el que hace posible transitar a un Estado desde la segunda fase a la tercera fase de la UEM.
La habilitacin general del artculo 352 del TFUE como clusula que permite la expansin de las competencias
de la UE
El precepto establece que cuando se considere necesaria una accin de la Unin Europea en el mbito de las polticas
definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por estos, sin que se haya previsto en ellos los
poderes de actuacin necesarios a tal efecto, el Consejo de la Unin adoptar las disposiciones adecuadas por
unanimidad, a propuesta de la Comisin Europea y previa aprobacin del Parlamento Europeo.
El artculo 5.2 del TUE, por su parte, descarta que la Unin pueda actuar con las competencias no atribuidas por los
Tratados. El propio artculo 5 recuerda que los objetivos o fines de los Tratados deben entenderse como un lmite en la
utilizacin de las competencias.
Debe resaltarse que el artculo 352 TFUE no pone en cuestin el principio general de atribucin del
artculo 5 del TUE y enfrenta el problema de determinar los instrumentos jurdicos en casos excepcionales.
El Tribunal de Justicia ha dado un no rotundo a que el artculo 308 del TCE (Tratado sustituido por el TFUE tras el
Tratado de Lisboa), que es un artculo precursor del 352 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea, sirva para
ampliar competencias, pero considera a la vez que una competencia se puede fundar en misiones de la Comunidad y no
solo en acciones. Queda claro que el mencionado y comentado artculo 352 no puede servir para la ampliacin
competencial, como se ha dicho, de manera que el principio de atribucin de competencias acta en todos los rdenes.
5. La ciudadana y los derechos fundamentales en la UE
Los derechos fundamentales en la UE: evolucin histrica
El reconocimiento y proteccin en el Derecho positivo
A pesar de la inicial vocacin econmica de la CEE, no cabe duda de que la integracin europea siempre ha tenido
como referente el respeto a los derechos fundamentales. En ello ha sido decisiva la accin de los Tribunales europeos.
Con el TUE la Unin Europea queda obligada a proteger los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el
Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH).

Desde el Tratado de Amsterdam el respeto a los derechos humanos se erige en condicin imperativa para el ingreso de
un Estado en la UE, pero el paso decisivo se dio en el ao 2000 en Niza, con la proclamacin solemne de la CDFUE. El
Tratado de Niza, dicho sea de paso, complement el TUE con un dispositivo preventivo para los supuestos de violacin
grave y persistente por parte de un EUE de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Mas habr que esperar
a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa de 2009 para que la Carta adquiera carcter jurdicamente vinculante al tener
el mismo valor jurdico que los Tratados.
La proteccin a travs de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
En los aos 70 el TJ inici una lnea jurisprudencial en la que fue extrayendo los Principios Generales del Derecho
comunitario sobre los que construira su proteccin. Pueden distinguirse dos etapas en la evolucin jurisprudencial.
A) Antes de la sentencia Stauder (1969): la denominada etapa inhibicionista
Durante este periodo el Tribunal no se ocupa de los derechos fundamentales. Destacan en esta etapa las sentencias
Stork, Nold y el segundo caso Nold. Sin embargo, el Tribunal advierte que la ausencia de proteccin de los derechos
fundamentales poda poner en peligro su supremaca.
B) A partir de la sentencia Stauder: la llamada etapa proteccionista
Con esta sentencia (asunto 29/69) el Tribunal inicia una nueva etapa en la que empieza a considerar que el Derecho
comunitario no se forma nicamente del Derecho escrito y contenido en los Tratados y en la legislacin derivada, sino
que este se complementa con los Principios Generales del Derecho, utilizables como fundamento de sus sentencias. Y
en esos principios subyacen los derechos fundamentales de la persona por cuyo respeto debe velar el Tribunal.
A partir de 1974 se produce una abundante jurisprudencia que consolida el sistema de proteccin: en el tercer caso Nold
el TJ va a consagrar las tradiciones constitucionales comunes como criterio de inspiracin para la proteccin de los
derechos fundamentales. Por otra parte, ampla las fuentes de inspiracin de los
derechos fundamentales protegidos por el Derecho de la Unin Europea a los instrumentos internacionales, en especial
el CEDH. Esta lnea de ampliacin de las fuentes de inspiracin contina en los casos sucesivos.
Puede concluirse que la posicin del TJ de cara a la proteccin de los derechos fundamentales ha ido siendo cada vez
ms garantista. En jurisprudencia reciente mantiene que corresponde a los Estados de la UE que la interpretacin que se
tome como base para interpretar el Derecho nacional conforme al Derecho UE no entre en conflicto con los derechos
fundamentales tutelados por el ordenamiento jurdico de la UE o con los dems Principios Generales del Derecho de la
Unin.
La ciudadana de la Unin
Origen y concepto de la ciudadana de la Unin
Ms all de los antecedentes remotos, el origen de la nocin de ciudadana puede situarse en la Cumbre de Pars de
1974. Pero el marcado carcter econmico que imperaba en la Comunidad hizo que no existiera construccin poltica
sobre el concepto de ciudadana.
En el Consejo Europeo celebrado en Fontainebleau en 1984 se buscaba como objetivo principal intentar acercar el
proceso de construccin europea a los ciudadanos. Sin embargo, el origen inmediato de la incorporacin de la
ciudadana a los Tratados se encuentra en las propuestas del Gobierno espaol debatidas en los trabajos preparatorios de
la Conferencia Intergubernamental sobre la Unin Poltica, celebrada en Roma en 1990.
Finalmente, la ciudadana se incorpora al Derecho originario con el TUE, firmado en Maastricht en 1992. El Tratado de
la Unin Europea reflej en su Prembulo la decisin de las Partes de crear una ciudadana comn a los nacionales de
sus pases, mientras que su artculo 2 lo incluy entre los objetivos de la Unin Europea.
Del artculo 17.1 del TCE se desprende que el estatuto de ciudadano de la UE se configura vinculado a la condicin de
nacional de un EUE. En el ao 1997 la reforma operada por el Tratado de Amsterdam aclar que la ciudadana de la UE
es complementaria y no sustitutiva de la ciudadana nacional. Tal configuracin se mantiene en el TFUE, tras la reforma
de Lisboa; no obstante, los ciudadanos europeos tendrn todos los derechos y obligaciones que se deriven del Derecho
de la Unin Europea.
Actualmente la posesin de la nacionalidad de un EUE es condicin sine qua non para ostentar la ciudadana de la
Unin. Por tanto, la condicin de ciudadano europeo depender de los diferentes sistemas de adquisicin y prdida de la

nacionalidad que rijan en los distintos EUE en funcin de sus respectivos Derechos internos.
Tambin los derechos vinculados a la condicin de ciudadano de la UE tiene su reflejo en la CDFUE.
Estatuto jurdico de la ciudadana de la Unin
Los derechos que componen el estatuto de ciudadano europeo son los siguientes.
A) Derecho de libre circulacin y residencia en el territorio de la UE
De acuerdo con el TFUE, este derecho est sujeto a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las
disposiciones adoptadas para su aplicacin.
Tras la introduccin, con el TUE, de la ciudadana europea en el Derecho originario, la libre circulacin y residencia se
desvincula del ejercicio de una actividad econmica, erigindose en un derecho autnomo e inherente a la condicin de
ciudadano de la Unin Europea.
Ahora bien, por razones como las de orden pblico, seguridad y salud pblicas el derecho de libre circulacin y
residencia no es incondicionado en su ejercicio. No obstante, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha establecido
que las limitaciones que puedan contenerse en las disposiciones que se adopten para el ejercicio de estos derechos
deben interpretarse de modo restrictivo.
En el Derecho derivado, con la aprobacin de la Directiva de 2004 relativa al derecho de los ciudadanos de la UE y de
los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los EUE se da un paso adelante. Sin
embargo, el ejercicio de los derechos de libre circulacin y residencia desligado de la condicin de trabajador sigue
estando unido a la prueba de ciertos requisitos econmicos. Con ello se pretende salvar el derecho de los Estados de
acogida a no tener que asumir los gastos derivados de la asistencia social y de la sanitaria de los ciudadanos de otros
EUE que se desplazan para residir en sus territorios.
B) El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales
Se contemplan en el artculo 20.2 del TFUE dos derechos de participacin poltica de los ciudadanos europeos en el
lugar de residencia: derecho a ejercer el voto en las elecciones de que se trate y derecho a ser elegido representante
poltico de los ciudadanos. Ambos derechos debern ejercerse en las mismas condiciones que los nacionales del Estado
en que residan. Su fundamento ltimo se halla en el derecho de libre circulacin y residencia y con ellos se pretende
potenciar la integracin de los ciudadanos en el lugar de su residencia.
El derecho de todo ciudadano europeo a ser elector y elegible en las elecciones municipales ha sido desarrollado por
una Directiva del Consejo de la Unin. Ser necesaria la previa inscripcin en el censo electoral del EUE de residencia.
Respecto al derecho de todo ciudadano de la UE de votar y presentarse como candidato en las elecciones al Parlamento
Europeo en el EUE en que resida, una Directiva del Consejo de la Unin de 1993 persigue evitar que nadie pueda, en
las mismas elecciones, votar ms de una vez a ser candidato en ms de un Estado miembro de la UE.
Hay que sealar que aunque el TFUE contiene un mandato al PE para que posibilite la eleccin directa de sus miembros
a travs de un procedimiento uniforme en todos los EUE, tal legislacin no ha sido adoptada hasta el momento.
C) Derecho a la proteccin diplomtica y consular
El artculo 20.1.c del TFUE reconoce el derecho con el que se da cobertura al supuesto de que un ciudadano europeo
requiera asistencia y proteccin en un EUE en que no haya embajada o consulado de su pas, en cuyo caso podr
obtenerla en la representacin diplomtica o consular que cualquier otro EUE tenga en ese tercer Estado miembro, el
cual deber otorgarla como si se tratase de uno de sus nacionales. Es el nico derecho de cuantos componen el estatuto
de ciudadano UE que se ejerce ante otros Estados miembros de la Unin y no ante las Instituciones de la Unin
Europea.
El TFUE no crea una base jurdica que habilite a las Instituciones de la UE al desarrollo normativo de este derecho, por
lo que dicho desarrollo se ha llevado a cabo mediante una Decisin de los Representantes de los EUE reunidos en el
seno del Consejo de 1995. De la regulacin del derecho citado se acaba extrayendo la conclusin de que estamos ms
bien ante una proteccin en sentido amplio y general que integra actuaciones de proteccin diplomtica y consular con
otras de mera gestin.
El derecho a la proteccin diplomtica y consular ha sido recogido asimismo en el artculo 46 de la CDFUE.

D) Derecho de peticin ante el PE, de presentar reclamaciones ante el Defensor del Pueblo Europeo y de
comunicacin con las instituciones, rganos y organismos de la UE en una de las lenguas oficiales
El artculo 20.2.d TFUE reconoce a los ciudadanos UE los derechos de formular peticiones al PE, de recurrir al
Defensor del Pueblo Europeo, as como de dirigirse a las instituciones y a los rganos consultivos UE en una de las
lenguas de los Tratados y de recibir una contestacin en esa misma lengua. Este ltimo derecho, es decir, el atinente al
uso lingstico, tambin se ha recogido en el artculo 41.4 CDFUE.
El derecho de peticin no es exclusivo de los ciudadanos UE. Las peticiones no consideradas pertinentes sern
archivadas con notificacin motivada a los firmantes. Las que se estimen sern examinadas por la Comisin
Parlamentaria de Peticiones, que informar al Pleno sobre las decisiones adoptadas.
El derecho a presentar reclamaciones ante el DPE tampoco se limita a los ciudadanos UE, sino que se extiende a toda
persona fsica o jurdica que resida en su territorio.
Las reclamaciones no pueden ser annimas, han de estar redactadas en una lengua oficial y tienen que presentarse en el
plazo de dos aos desde que se conocieron los hechos.
En lo que respecta a la labor del DPE para recibir reclamaciones, hablaremos de mala administracin cuando una
institucin u rgano comunitario no acte de acuerdo con los Tratados o la legislacin comunitaria o cuando no se
respeten o contravengan los principios de derecho establecidos por el TJ o vulnere los derechos fundamentales.
E) El derecho a una buena administracin y derecho de acceso a los documentos de la UE
El derecho a una buena administracin, de acuerdo con el artculo 41 del CDFUE, es realmente una serie de derechos
aplicables principalmente en el procedimiento administrativo: derecho a que los asuntos sean tratados de modo
imparcial, equitativo y dentro de un plazo razonable; de acceso al expediente; de audiencia; obligacin de la
administracin de motivar sus decisiones; derecho al uso en las comunicaciones con las IUE de las lenguas previstas en
los Tratados; y a obtener una reparacin de los daos causados por las IUE o sus agentes.
Por otra parte, son titulares del derecho de acceso a los documentos de la UE no solo los ciudadanos de la misma, sino
tambin las personas fsicas o jurdicas que residan o tengan su domicilio social en un EUE.
Un Reglamento del ao 2001 regula el acceso a los documentos del PE, del Consejo de la UE y de la Comisin
Europea. De acuerdo con su texto, pueden establecerse lmites al derecho por motivos de inters pblico, proteccin de
la persona y su intimidad, secreto comercial e industrial, intereses financieros de la UE o razones de confidencialidad.
Adems, cada IUE regula en su Reglamento Interno el derecho de acceso a sus documentos y la determinacin de los
lmites.
La CDFUE
Valor jurdico de la CDFUE
El proceso de elaboracin de la CDFUE arranca del Consejo Europeo de 1999, celebrado en Colonia. Para la
elaboracin de la Carta se constituy un rgano poltico y tcnico denominado Convencin. El texto resultante fue
firmado y proclamado solemnemente durante la Celebracin del CoE de Niza del ao 2000. Pero como algunos Estados
de la Unin, entre los que no se encontraba Espaa, se negaron a que la CDFUE formase parte de los Tratados, la
concrecin de la posicin jurdica de la Carta hubo que dejarla en manos de la Conferencia Intergubernamental de 2004.
Ahora bien, desde el primer momento la CDFUE ha funcionado como elemento de inspiracin e interpretacin para los
tribunales, as como referencia para importantes avances legislativos. El fracaso de la Constitucin Europea exigi
seguir con el sistema habitual de reformas. Posteriormente, la CDFUE fue de nuevo proclamada en diciembre de 2007;
pero ser el 1 de diciembre de 2009, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, cuando la Carta adquiera el estatus
de Derecho originario, aunque no sea tal. A cambio de este reconocimiento, los derechos fundamentales contenidos en
el Ttulo IV de la CDFUE no sern vinculantes para los Tribunales britnicos y polacos, a menos que tales derechos
estn contemplados en sus legislaciones nacionales; a estas excepciones se ha sumado, de alguna manera, la Repblica
Checa.
Contenido de la CDFUE
Con una redaccin clara, recoge el contenido esencial de cada derecho, de modo que sea comprensible por todos los
ciudadanos.
El Ttulo I, referido a la Dignidad, consagra los derechos a la dignidad humana, a la vida, a la integridad de la

persona, la prohibicin de la tortura y de las penas degradantes o los tratos inhumanos o degradantes, la prohibicin de
la esclavitud y el trabajo forzado.
El Ttulo II, que lleva por rbrica Libertad, comprende los derechos a la libertad y a la seguridad, el respeto de la
vida privada y familiar, la proteccin de los datos de carcter personal, el derecho a contraer matrimonio y a fundar
una familia, la libertad de pensamiento, de conciencia y de religin, la libertad de expresin o informacin, la libertad
de reunin y asociacin, la libertad de las artes y de las ciencias, el derecho a la educacin, la libertad profesional y el
derecho a trabajar, la libertad de empresa, el derecho a la propiedad, el derecho de asilo y la proteccin en caso de
devolucin, expulsin y extradicin.
El Ttulo III est dedicado a la Igualdad y recoge la igualdad ante la ley, la no discriminacin, la diversidad cultural,
religiosa y lingstica, la igualdad entre hombres y mujeres, los derechos del menor, los derechos de las personas
mayores y la integracin de las personas discapacitadas.
El Ttulo IV, con la rbrica Solidaridad, comprende el derecho a la informacin y a la consulta de los trabajadores
en la empresa, el derecho de negociacin y de accin colectiva, el de acceso a los servicios de colocacin, la
proteccin en caso de despido injustificado, condiciones de trabajo justas y equitativas, la prohibicin del trabajo
infantil y proteccin de los jvenes en el trabajo, los derechos a la vida familiar y profesional, a la SS y ayuda social, a
la proteccin de la salud, al acceso a los servicios de inters econmico general, a la proteccin del medio ambiente y
a la proteccin de los consumidores.
El Ttulo V, dedicado a la Ciudadana, abarca los derechos a ser elector y elegible en las elecciones al PE y en las
elecciones municipales, el derecho a una buena administracin, el derecho de acceso a los documentos, de dirigirse al
DPE, el derecho de peticin, la libertad de circulacin y de residencia y la proteccin diplomtica y consular.
El Ttulo VI, consagrado a la Justicia, engloba los derechos a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, a la
presuncin de inocencia y a la defensa, los principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas y
derecho a no ser acusado o condenado penalmente dos veces por el mismo delito.
El Ttulo VII recoge las Disposiciones Generales de aplicacin horizontal.
El contenido de la Carta no supone gran novedad en el OJ europeo. Tampoco implica modificaciones en el Derecho
sustantivo en vigor. Su principal virtud es que rene en un nico texto, de forma coherente y sistemtica, derechos de
las personas ya existentes en el escenario jurdico UE con la consecuencia inmediata de dotarlos de visibilidad de cara
a los ciudadanos y proporcionar seguridad jurdica en la aplicacin del Derecho UE.
Entre los derechos que contiene se encuentran los tradicionales pero tambin introduce derechos ex novo.
Adems de los derechos y libertades, la CDFUE tambin reconoce principios que debern orientar el funcionamiento
de las IUE, en especial en materia de asuntos sociales.
Por ltimo, hay que sealar que, adems del texto, los redactores de la CDFUE establecieron en un documento oficial
las Explicaciones, en las que se desarrolla de forma consensuada el origen de cada derecho, libertad o principio
sealando adems, las excepciones, lmites y su alcance. Dichas Explicaciones deben ser tenidas en cuenta por los
rganos jurisdiccionales de la UE y de los EUE.
mbito de aplicacin de la CDFUE
El mbito de aplicacin alcanza, por una parte, a los actos de las Instituciones, rganos y organismos, y por otra, a los
actos de los EUE que tambin estarn vinculados por los derechos de la CDFUE, es decir, debern respetar y
garantizar su contenido, pero nicamente en aquellos supuestos en que transpongan o apliquen Derecho de la UE.
Cuando la violacin de los derechos fundamentales alegada no implique la implementacin de la legislacin UE, la
CDFUE no se aplicar. Se trata de los supuestos en que los EUE ejercen competencias internas, quedando los
derechos fundamentales garantizados por los respectivos sistemas constitucionales nacionales. Esto no obsta en
ningn caso a que los rganos jurisdiccionales nacionales puedan invocar con efectos interpretativos los preceptos de
la CDFUE en su dimensin de texto internacional suscritos por los EUE.
Ahora bien, los derechos recogidos en la CDFUE no gozan de autonoma sino que su aplicabilidad est vinculada al
ejercicio de las competencias ya existentes.

Por ltimo, es necesario dejar claro que los derechos reconocidos por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin
Europea que constituyen disposiciones de los Tratados se ejercern en las condiciones y dentro de los lmites
determinados por estos.
Relaciones de la CDFUE con el CEDH

La vinculacin de la UE al CEDH no es nueva, pero el paso decisivo viene con la reforma de Lisboa, al introducir en
el actual art. 6.2 TUE, una nueva base jurdica que resuelve la cuestin de la falta de competencia de la UE para
adherirse al CEDH. El mandato es claro: La UE se adherir al CEDH, aunque con el lmite que se especifica a
continuacin: Esta adhesin no modificar las competencias de la UE que se definen en los Tratados. Adems, el
Protocolo 8 relativo a la adhesin de la UE al CEDH, va a establecer ciertas limitaciones y cautelas al respecto. Para
hacer efectiva la adhesin, el Tratado de Lisboa otorga a la UE personalidad jurdica.
No obstante, ante la ausencia de un recurso especfico para la proteccin de los derechos humanos en el mbito de la
UE, el principal obstculo se encuentra en la aceptacin por el Tribunal de Justicia de la jurisdiccin del TEDH. Lo
que parece claro es que las relaciones entre ambos Tribunales no deberan entenderse en trminos de jerarqua, de
modo que cada Tribunal puede actuar en su mbito jurdico propio sin evadir el del otro. El Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, como jurisdiccin especializada, llevando a cabo un control externo y adicional, limitado
exclusivamente al respeto del CEDH, mientras que la competencia del Tribunal de Justicia vendr determinada por el
mbito de aplicacin del Derecho de la Unin Europea.
La garanta de los derechos: mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales
En la medida en que la CDFUE no ampla las competencia del TJ, los derechos fundamentales se garantizan en el
mbito de la UE mediante los instrumentos ya existentes en su Ordenamiento Jurdico. As, ante las vulneraciones de
los derechos de la CDFUE por parte de las Instituciones, rganos y organismos de la UE, los afectados podrn utilizar
los recursos previstos en los Tratados.
En ocasiones puede resultar complicado delimitar lo que constituye Derecho interno y Derecho UE. Los Jueces y
Tribunales nacionales sern competentes para inaplicar la ley interna incompatible con la norma UE protectora de los
derechos, y confirmarn la validez de esta o, en caso de duda, plantearn la cuestin prejudicial.
Para finalizar hay que recordar que, adems de la proteccin otorgada en el mbito de aplicacin del Derecho de la
UE, en cada uno de los Estados de la Unin Europea los derechos fundamentales se encuentran tutelados por los
sistemas establecidos en sus respectivas Constituciones nacionales as como por el del CEDH, cada uno de los cuales
cuenta con un catalogo de derechos fundamentales y con los mecanismos jurisdiccionales necesarios para su garanta.
Mecanismos de tutela no jurisdiccional
Ms all del control ejercido por los Tribunales (TJ, Tribunales Constitucionales nacionales, y TEDH), la propia
CDFUE introduce un lmite normativo en el ejercicio de los derechos que contempla, consecuencia de la
indivisibilidad de los mismos. Pero, adems, el Derecho de la UE contempla diversos mecanismos de tutela de los
derechos fundamentales de carcter institucional.
Las investigaciones llevadas a cabo por el DPE ante las reclamaciones de los ciudadanos por casos de mala
administracin, puede constatarse la violacin de un derecho fundamental, y deben las Instituciones actuar para la
salvaguarda del mismo. Con la reforma de Lisboa, el art. 228 TFUE ampla la intervencin del DPE en caso de mala
administracin de los organismos de la UE, adems de los rganos e instituciones.
Por otra parte, desde el Parlamento Europeo siempre se ha otorgado una gran importancia al respeto de los derechos
fundamentales. Adems, tambin ha aprobado varias resoluciones sobre cuestiones especficas relativas a la proteccin
de los derechos fundamentales en los EUE.
En el marco de la tutela de los derechos fundamentales, la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unin
Europea (ADFUE) creada mediante Reglamento del Consejo de la Unin Europea sustituye al antiguo Observatorio
Europeo del Racismo y de la Xenofobia (OERX). Con sede en Viena, su objetivo es proporcionar a las IUE y a los
EUE cuando apliquen el Derecho UE, ayuda y conocimientos especializados en materia de derechos fundamentales.
Ahora bien, la ADFUE no est facultada para tratar reclamaciones individuales ni tomar decisiones en materia de
regulacin, ni supervisar la situacin de los derechos fundamentales en los EUE a que se refiere el artculo 7 del

Tratado de la Unin Europea.
Es muy conveniente sealar que tras la reforma de Niza, la ComE adquiere una nueva competencia de control de los
derechos fundamentales a fin de descubrir los posibles riesgos en este mbito, especialmente en cuanto a la
prevencin. La Comisin puede comunicar a un Estado de la UE los hechos de que se le acusa, y le concede audiencia
para que manifieste su opinin al respecto.
6. El sistema institucional de la Unin Europea. El Consejo Europeo y el Consejo
El sistema institucional de la UE: caracteres generales

El Tratado de la Unin Europea califica a 7 rganos como Instituciones, lo cual privilegia su rango y expresa el
ejercicio decisivo del poder del que es depositaria la UE. Se trata del Parlamento Europeo, del Consejo Europeo, del
Consejo de la Unin Europea, de la Comisin Europea, del Tribunal de Justicia, del Tribunal de Cuentas Europeo y
del Banco Central Europeo.
Adems, los Tratados crean una serie de rganos cuyas competencias son variadas: desde rganos consultivos (CSC y
CR) hasta rganos de gestin (BEI). Finalmente, la previsin de otros organismos de la UE dotados de personalidad
jurdica es ms difusa y de competencias ms bien administrativas (SEPD o las Agencias europeas), aunque algunos
de estos casos puedan tener incluso un anclaje en los Tratados.
Se trata, en definitiva, de un marco institucional que tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus
objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los EUE, as como garantizar la coherencia, eficacia y
continuidad de sus polticas y acciones.
Principio de atribucin de competencias
En virtud del principio de atribucin de competencias, las IUE solo pueden hacer aquello que explcitamente los
Tratados les autorizan, bien con carcter general, bien en cada mbito material o sectorial. De esta manera, cada IUE
ejerce las competencias y potestades que les reconocen los Tratados, sin que en principio puedan considerar poderes
implcitos genricos por su mera condicin institucional, haciendo uso de aquellas conforme a los requisitos materiales
y formales previstos tambin en los Tratados.
Principio de equilibrio institucional

El principio de equilibrio institucional regula el ejercicio que las IUE hacen de las competencias y potestades que les
han atribuido los Tratados, de manera que cada una de aquellas haga uso de las mismas sin invadir las competencias
de las dems y sin obstaculizar el ejercicio de sus potestades. Queda consagrada, pues, la doctrina esencial de no
interferencia institucional en reas de la competencia de otros actores europeos (IUE y EUE).
Principio de colaboracin leal interinstitucional
Segn este principio, cada IUE tiene la obligacin de superar el reduccionismo de su autonoma y adoptar, en cambio,
una perspectiva interinstitucional si ello fuere preciso para la consecucin de los objetivos UE fijados por los Tratados,
mediante un ejercicio recproco de sus respectivas competencias.
El PE, el ConUE y la ComE llevarn a cabo consultas recprocas y organizarn de comn acuerdo la forma de su
cooperacin. A tal efecto y dentro del respeto de los Tratados, podrn celebrar acuerdos interinstitucionales que podrn
tener carcter vinculante. Los acuerdos pueden tener una eficacia meramente poltica pero tambin pueden desplegar
efectos jurdicos cuando su contenido exprese la voluntad de las IUE u rganos implicados de vincularse
recprocamente.
El Consejo Europeo: naturaleza, composicin, funcionamiento y competencias
Naturaleza
La reforma del Tratado de la Unin Europea llevada a cabo por el Tratado de Lisboa de 2007 culmina la
institucionalizacin del CoE: liderazgo poltico que posteriormente el ConUE, el PE y la ComE traducirn en actos
jurdicos tpicos de Derecho de la UE; de ah la salvedad de que no ejercer funcin legislativa alguna.
Nacido en la Cumbre de Pars de 1974, el Consejo Europeo actualmente constituye la mxima autoridad poltica de la
UE, por los miembros que lo integran, por los asuntos sobre los que se pronuncia y por la naturaleza de los actos que
adopta (necesitados de traduccin jurdica ulterior por el legislador europeo) y de las orientaciones polticas que se
imponen por igual a los EUE y a las IUE. Refleja, adems, el carcter intergubernamental de algunos mbitos del
proceso de integracin europea (la PESC, por ejemplo), carcter que no es incompatible con su intervencin en el
mbito ms estrictamente europeo (mercado interior, polticas europeas, etc).
Composicin
Viene regulada en el TUE: Jefes de Estado o de Gobierno de los EUE, el propio Presidente del CoE y el Presidente
de la ComE. No obstante, cuando el orden del da lo exija, los miembros del CoE podrn decidir contar, cada uno de
ellos, con la asistencia de un ministro y, en el caso del Presidente de la Comisin Europea, con la de un miembro de
esta ltima Institucin.
Tratamiento especial merece la figura del Presidente del CoE. Su titular ser elegido por el CoE por mayora
cualificada para un mandato de dos aos y medio, que podr renovarse una sola vez. En caso de impedimento
(enfermedad o fallecimiento), el Presidente del CoE ser sustituido interinamente por el miembro del CoE que
represente al EUE que ejerza la presidencia semestral del CoE. Sus funciones son incompatibles con cualquier
mandato nacional, y las ms importantes son presidir e impulsar los trabajos del CoE, as como asumir la
representacin exterior de la UE en los asuntos PESC (Poltica Exterior y de Seguridad Comn), sin perjuicio de las
atribuciones de ARAEPS (Alto Representante de Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad).
Funcionamiento
Respecto al rgimen de votacin, cada miembro solo puede actuar en representacin de uno solo de los dems
miembros y en las votaciones no participa ni el Presidente del CoE ni el Presidente de la Comisin Europea. Por otra
parte, las mayoras que rigen la actuacin del Consejo Europeo pueden ser cualificadas, simples o, excepcionalmente,
rige la unanimidad.
En cuanto a su funcionamiento, el CoE se rene 2 veces por semestre, por convocatoria de su Presidente (CoE
ordinarios), aunque cuando la situacin lo exija, aquel podr convocar reuniones extraordinarias (CoE
extraordinarios). Por otro lado, el CoE y su Presidente estarn asistidos por la Secretara General del CoE, bajo la
autoridad de su Secretario General, el cual, para garantizar la organizacin de sus trabajos, asistir a las reuniones del
Consejo Europeo.
Los textos en los que se exterioriza la actuacin del CoE son los informes, las declaraciones, las conclusiones y las
decisiones, preparados normalmente por su Presidente y tramitados por el Consejo de Asuntos Generales (CAG). Los
informes vienen elaborados de antemano. Las declaraciones versan sobre cuestiones de actualidad internacional que
precisan un pronunciamiento del CoE que fije una posicin de la poltica europea. Las conclusiones son debatidas y
adoptadas por consenso. Las decisiones se adoptan cuando los Tratados atribuyen tal potestad al Consejo Europeo.
Competencias
Los Tratados atribuyen al Consejo Europeo potestades singulares en asuntos especialmente trascendentes o sensibles:
-- En materia de nombramientos: Presidente del CoE, propuesta al PE de Presidente de la ComE; nombramiento de la
ComE; del ARAEPS.
En asuntos relativos a la estructura institucional: composicin del PE y sistema de rotacin de EUE en la ComE.
-- En cuestiones polticamente sensibles: constatacin de la vulneracin grave y persistente de un EUE; procedimiento de
revisin simplificado de la parte tercera del TFUE, sin perjuicio de posterior ratificacin por los EUE; cambio de las
reglas del TFUE relativas al voto del CoE y de procedimientos legislativos; proyectos legislativos que puedan afectar a
los sistemas de Seguridad Social de los EUE en su mbito de aplicacin, coste, estructura financiera o equilibrio
financiero; proyectos legislativos que puedan afectar a aspectos esenciales de la justicia penal de los EUE; creacin de la
Fiscala Europea; decisin sobre orientaciones de Poltica Econmica de los EUE.
En el mbito de la PESC, el protagonismo del CoE es evidente: Decisiones que determinen los intereses y objetivos
estratgicos de la UE; capacidad de desbloquear, por unanimidad, votaciones del CoE si un Estado miembro de la UE

alega motivos vitales y explcitos de poltica nacional; cambiar la regla general de voto por unanimidad en el CoE;
creacin por unanimidad de una defensa comn.
El Consejo
Naturaleza
El Consejo de la Unin Europea ejercer conjuntamente con el Parlamento Europeo la funcin legislativa y la funcin
presupuestaria. Ejercer funciones de definicin de polticas y de coordinacin, en las condiciones establecidas en los
Tratados.
En su dinmica interna de funcionamiento prima ms la diplomacia y la negociacin entre representantes de intereses
nacionales que la actuacin colegiada de una voluntad integrada. No obstante, en el seno del Consejo los Estados
miembros de la UE pierden su condicin de actores individuales y se convierten en miembros de un rgano colegiado
supranacional.
Composicin
Segn el TUE, el Consejo estar compuesto por un representante de cada EUE con rango ministerial, facultado para
comprometer al Gobierno del EUE al que represente y para ejercer el derecho de voto.
Para evitar equvocos respecto a lo que se acaba de decir hay que sealar, en primer lugar, que se trata de representantes
de los EUE facultados para comprometer al Gobierno de dicho EUE. En segundo lugar, ese representante del EUE
parece que debiera ser de rango ministerial. Y en tercer lugar, al Derecho de la UE le es indiferente quin es el
representante concreto del EUE en una reunin del ConUE, con tal de que su representacin sea vlida, comprometa al
Gobierno de dicho EUE y est facultado por este para ejercer el derecho de voto.
Pese a ser un rgano nico, se rene en formaciones diferentes en funcin de la materia sobre la que versar su actuacin.
Actualmente la lista de formaciones es la siguiente:
Asuntos Generales.
Asuntos Exteriores.
Asuntos Econmicos y Financieros.
Justicia y Asuntos de Interior.
Empleo, Poltica Social, Sanidad y Consumidores.
Competitividad: Mercado Interior, Industria, Investigacin y Espacio.
Transporte, Telecomunicaciones y Energa.
Agricultura y Pesca.
Medio Ambiente.
Educacin, Juventud, Cultura y Deporte.
Organizacin
La Presidencia
La Presidencia del ConUE se ha visto profundamente afectada tanto en su organizacin como en sus funcionamientos por
la irrupcin de la Presidencia del Consejo Europeo; la Presidencia estricta del Consejo queda, en gran medida, reducida a
la tarea administrativa de presidir las reuniones y organizar los trabajos, lo que nos sita ms bien en el mbito
ministerial. El CoE estableci el nuevo sistema de presidencia: en general, la Presidencia del ConUE ser desempeada
por grupos predeterminados de 3 EUE durante un perodo de 18 meses; se establecen tros de 18 meses de duracin,
donde cada EUE asumir la Presidencia del ConUE semestralmente. En lo que respecta al CAE o Consejo de Asuntos
Exteriores, el TUE encomienda su Presidencia al ARAEPS.
El Secretario General
En el organigrama del ConUE las unidades administrativas se encuentran bajo la dependencia del SecretarioGeneral.

El COREPER (Comit de Representantes Permanentes)
El COREPER es el principal rgano auxiliar del ConUE y est encargado de preparar sus trabajos y de realizar las tareas
que aquel le confe; lo integran los representantes permanentes de los EUE, que son los Embajadores permanentes
nombrados por los EUE ante la Unin. No es, pues, una Institucin, sino un rgano auxiliar.
El Reglamento Interno del ConUE seala, adems, que este rgano velar especialmente por que las polticas y las
acciones de la UE sean coherentes entre s y se respeten los principios de legalidad, subsidiariedad, proporcionalidad y
motivacin de los actos.
El CPS (Comit Poltico y de Seguridad)

El ConUE cuenta con este rgano, que es especfico en los asuntos relativos a la PESC. El CPS es la formacin
permanente del ConUE, formacin integrada por los representantes ad hoc en Bruselas de los EUE, y est presidido por
un representante del ARAEPS. Sigue la situacin internacional en los mbitos concernientes a la PESC, contribuye a la
definicin de dicha poltica, supervisa la ejecucin de las polticas acordadas y dirige estratgicamente las operaciones de
gestin de crisis.
Funcionamiento del Consejo
Convocatoria y orden del da
El ConUE se reunir por convocatoria de su Presidente, a instancia suya, de un miembro del ConUE o de la ComE.
Tendr su sede en Bruselas, aunque durante los meses de abril, junio y octubre celebrar sus sesiones en Luxemburgo.
Cada miembro del ConUE podr actuar en representacin de uno solo de los dems miembros.
En cuanto a las sesiones, sern pblicas cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. Esta publicidad
comprende tanto los documentos y al acta como las propias sesiones. Fuera de las deliberaciones legislativas, ser pblica
la primera deliberacin del ConUE en propuestas no legislativas relativas a la adopcin de normas jurdicamente
vinculantes en los EUE o para los mismos.
Votacin
El ConUE proceder a la votacin por iniciativa de su presidente, el cual deber iniciar este procedimiento a instancia de
cualquier miembro del ConUE o de la ComE, siempre que la mayora de los miembros que componen el ConUE se
pronuncie en tal sentido.
El qurum para proceder a las votaciones se fija en la presencia de la mayora de los miembros del ConUE que,
conforme a los Tratados, puedan participar en la votacin. Normalmente, las votaciones tiene lugar oralmente durante
las reuniones de sus miembros convocados al efecto, aunque excepcionalmente en asuntos urgentes se prev un
procedimiento escrito.
Unanimidad
La exigencia de unanimidad en el Derecho de la UE refleja fundamentalmente la salvaguarda de los intereses de sus
Estados miembros. En las votaciones en las que se requiere unanimidad, el voto de cada EUE equivale a un voto, sin que
se establezcan diferencias entre Estados miembros, pues todos los votos tienen el mismo valor. No obstante, la
supranacionalidad peculiar del proceso de integracin europea ha matizado los efectos de la unanimidad.
En primer lugar, para la adopcin de un acto donde se requiere unanimidad, si un Estado vota en contra, tal acto ni siquiera
llegar a ser adoptado.
En segundo lugar, abstencin (constructiva) viene a considerarse como no oposicin al acto.
Y en tercer lugar, la unanimidad no exige la presencia de todos los EUE en el Consejo.
La adopcin de decisiones en el mbito de la PESC evidencia la naturaleza intergubernamental de esta poltica, pues la
regla bsica sigue siendo la unanimidad. Se aplica el criterio de la abstencin constructiva, de forma que las abstenciones
de miembros presentes o representados no impedirn la adopcin de tales decisiones. Ahora bien, estas abstenciones
pueden venir acompaadas de declaraciones formales, cuya virtualidad estriba en que el EUE que la formule no estar
obligado a aplicar la decisin, si bien admitir que esta sea vinculante para el resto.

Mayora cualificada
Si la unanimidad era una expresin de los elementos intergubernamentales del proceso de integracin europea, la mayora
cualificada es la manifestacin ms perfecta de su carcter supranacional.
Segn el TUE, la mayora cualificada se definir como un mnimo del 55% de los miembros del ConUE que incluya al
menos a 15 de ellos y represente a EUE que renan como mnimo el 65% de la poblacin de la UE. Esto desde una
perspectiva positiva, porque desde una negativa una minora de bloqueo estar compuesta por al menos 4 miembros del
ConUE, a falta de la cual la mayora cualificada se considerar alcanzada. Esta es la regla bsica del TUE y que comenz a
aplicarse a partir del 1 de enero de 2014.
Un Protocolo relativo a las disposiciones transitorias, anejo a los TUE y TFUE, establece la aplicacin del sistema de
mayora cualificada diseado por el Tratado de Niza , del ao 2000, con una serie de adaptaciones introducidas por el
Tratado de Lisboa de 2007.
En lo tocante a la temporalidad de la aplicacin transitoria de este sistema, se fija la regla general de que ser hasta el 31 de
octubre del 2014. A partir de esta fecha se aplicar el sistema de mayora cualificada regulado, con carcter general, en el
TUE y, para dos supuestos especficos, en el TFUE. No obstante, hasta el 31 de marzo de 2017, se aplicara el sistema
Niza-Lisboa, siempre que cualquier miembro del ConUE solicitara su aplicacin.
En lo tocante al sistema diseado por el TN (2000) y adaptado por el TL (2007), el mismo combina dos elementos
fundamentales: una ponderacin de voto y un porcentaje de poblacin. Con esta ponderacin del voto de cada miembro del
ConUE se establece que cuando el TUE exija que un acto se adopte por mayora cualificada se requerirn al menos 260
votos que representen la votacin favorable de la mayora de los miembros. Esta es la regla cuando el acto deba ser
adoptado a propuesta de la ComE, pues en los dems casos se requerirn al menos tambin 260 votos, pero que
representen la votacin favorable de dos tercios de los miembros como mnimo.
En virtud de lo que se denomina minora de bloqueo si un Estado de la Unin est en condiciones de asegurarse alianzas
que permitan alcanzar dicha minora, ciertamente la propuesta no ser lo que l desea, pero seguro que no ser lo que no
desea.
Sin embargo, el contenido de la mayora cualificada no acaba aqu. Segn la llamada clusula de verificacin
demogrfica, cuando el ConUE adopte una decisin por mayora cualificada, cualquier miembro del ConUE podr
solicitar que se compruebe que los EUE que constituyen la mayora cualificada representan como mnimo el 62% de la
poblacin total de la UE. La clusula mencionada tuvo su origen en ponerle fin a la histrica equiparacin entre Alemania
y Francia.
En el mbito de la PESC la regla general es que el ConUE adopte sus decisiones por unanimidad, aunque
excepcionalmente puede decidir por mayora cualificada una serie de decisiones que en ningn caso comprendern las que
tengan repercusiones en el mbito militar y de la defensa.
Competencias del Consejo

El Consejo ejerce una serie heterognea de competencias para el cumplimiento de las funciones que le atribuyen los
Tratados.
En primer lugar, ejerce decisivamente la funcin legislativa, cada vez ms compartida con el PE. As, participa en la
aprobacin y adopcin de los actos de Derecho derivado. En segundo lugar, participa de la funcin ejecutiva. En tercer
lugar, ostenta una posicin fundamental tambin en el ejercicio de la funcin presupuestaria. En cuarto lugar, su papel en el
seno de la PESC y de la Poltica Comn de Seguridad y Defensa es fundamental.
Polticas europeas
En primer lugar, en el seno de la PAC, el ConUE podr autorizar, en especial, la concesin de ayudas para la proteccin de
las explotaciones desfavorecidas por condiciones estructurales o naturales y en el marco de programas de desarrollo
econmico. Y en segundo lugar, y en el mbito emblemtico de las ayudas de Estado, el Consejo, a peticin de un Estado
miembro, podr declarar que la ayuda que ha concedido dicho Estado sea considerada compatible con el mercado comn,
cuando circunstancias excepcionales justifiquen dicha decisin.
Poltica econmica y monetaria
El TFUE atribuye directamente al ConUE competencia sobre las polticas econmicas de los EUE, otorgndole a tal fin
potestades de coordinacin en forma, primero de orientaciones generales, y segundo de recomendaciones.
Entre las competencias de ejecucin de la Poltica econmica y monetaria europea previstas en el Tratado destaca la
relativa al procedimiento de dficit excesivo, cuya regulacin establece en conjunto un marco normativo al que el
ConUE debe someterse. A pesar de ser iniciado por la ComE, es en cambio el ConUE quien ostenta potestades decisivas
de impulso y ejecucin del procedimiento.
PESC
La asuncin por la UE de dos polticas de esencia intergubernamental hace del ConUE la IUE adecuada para asumir la
ejecucin de tales polticas: la PESC y la CPJMP (Cooperacin Policial y Judicial en Materia Penal). Especialmente
trascendentes son las competencias ejecutivas que el TUE atribuye al ConUE en relacin con la Poltica Exterior y de
Seguridad Comn.
7. La Comisin Europea
Naturaleza
Desde el establecimiento originario del sistema institucional de las CCEE, la Comisin ha sido concebida como la IUE
eminentemente ejecutiva. En efecto, la ComE es la IUE diseada para asumir en la estructura poltico-administrativa
europea la funcin ejecutiva.
Se suele calificar a la ComE de guardiana de los Tratados. En este sentido, la Comisin debera asumir un liderazgo
fundamental en el proceso de construccin europea, impulsndolo y dirigindolo.
Por su condicin de Institucin de la UE ejecutiva, la Comisin es la IUE que ms simboliza el alejamiento de la UE de las
OI clsicas, de ah que su legitimidad en un entorno cada vez ms poltico deviene sumamente problemtico. El
incremento de competencias del Parlamento Europeo y de la responsabilidad de la Comisin ante aquel amenaza con
transformar a la propia ComE en una entidad partidista ms que en una Institucin preocupada por perseguir los objetivos a
largo plazo establecidos en los Tratados y por actuar en inters general.
Composicin
Nmero
El nmero de miembros de la ComE ha sido una cuestin polmica. Un rgano colegiado decisorio con una composicin
que supere la veintena de miembros puede rozar lo ineficiente e inoperativo. Mediante una Decisin del CoE de mayo de
2014 se acord que cada EUE siguiera teniendo derecho a designar a un miembro de la ComE, conforme a la tradicional
regla de un Comisario por Estado miembro de la Unin.
Nombramiento y cese
El Tratado de Lisboa prev un nuevo procedimiento de nombramiento de los miembros de la Comisin que refuerza los
poderes del Parlamento Europeo e indirectamente la legitimidad tanto del Presidente como de los Comisarios de la ComE.
As, el CoE, teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al PE, propondr a este ltimo, por mayora cualificada, un
candidato al cargo de Presidente de la Comisin. El Parlamento elegir, entonces, al candidato por mayora de los
miembros que lo componen. Si el candidato no obtuviere la mayora necesaria, el CoE propondr en el plazo de un mes,
por mayora cualificada, un nuevo candidato, que ser elegido por el PE por el mismo procedimiento. A continuacin, el
Consejo, de comn acuerdo con el Presidente electo, adoptar la lista de las dems personalidades que se propongan
nombrar miembros de la ComE. Finalmente, el Presidente, el ARAEPS y los dems miembros de la ComE se sometern
colegiadamente al voto de aprobacin del PE. Sobre la base de dicha aprobacin, la ComE ser definitivamente nombrada
por el Consejo Europeo, por mayora cualificada.
El mandato de todos los miembros de la ComE ser de 5 aos (coincidente por tanto con el del PE), y puede ser renovado.
El cese en sus funciones puede venir dado, colectivamente, por mocin de censura del PE e, individualmente, por
revocacin del mandato, por fallecimiento, por dimisin voluntaria o por cese decretado por el Tribunal de Justicia.
Un supuesto excepcional es el caso de que las dimisiones voluntarias individuales sean realizadas al mismo tiempo por

todos los miembros de la ComE (como ocurri con la Comisin SANTER en 1999). El TFUE regula ahora de forma
expresa este supuesto de dimisin colectiva y la trata como una suerte de mocin de censura, pues los miembros
dimisionarios permanecern en sus cargos y continuarn despachando los asuntos de administracin ordinaria hasta que
sean sustituidos conforme al procedimiento establecido.
Los miembros de la ComE ejercern sus funciones con independencia y en inters general de la UE. No solicitarn ni
aceptarn instrucciones de ningn Gobierno, IUE, rgano u organismo. Cada EUE se compromete a respetar este principio
y a no intentar influir en los miembros de la Comisin en el desempeo de sus funciones. Los miembros de la Comisin se
abstendrn de realizar cualquier acto incompatible con sus obligaciones o con el desempeo de sus funciones. En caso de
incumplir estas obligaciones, el Tribunal de Justicia podr declarar su cese o la privacin del derecho del interesado a la
pensin o cualquier otro beneficio sustitutivo.
El ARAEPS (Alto Representante de Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad)
Se trata de un cargo de la Unin Europea con perfiles propios y competencias definidas por los Tratados. Estos lo
configuran orgnicamente adscrito a la Comisin Europea, pero funcionalmente ejerciendo responsabilidades tanto en esta
como en el Consejo.
El ARAEPS est adscrito orgnicamente a la ComE, pero funcionalmente desempea dos cargos: uno en la Comisin y
otro en el Consejo. Por un lado, el ARAEPS estar al frente tanto de la PESC como de la PCSD, con respecto a las cuales
participar en su elaboracin (presentan- do propuestas) y las ejecutar como mandatario del ConUE. Otras competencias
inherentes en el ConUE son la de presidir el Consejo de Asuntos Exteriores, representar a la Unin en materias de PESC,
dirigir el dilogo poltico con terceros en nombre de la UE y expresar la posicin de la UE en las Organizaciones
Internacionales y en las conferencias internacionales.
Adems, el ARAEPS ser uno de los Vicepresidentes de la Comisin Europea.
El TUE pretende dejar claro que el ARAEPS estar sujeto a los procedimientos por los que se rige el funcionamiento de la
ComE en la medida en que ello sea compatible con el cargo que desempea en el ConUE.
La unidad de titular no se da solo en el rgano, sino que se quiere proyectar tambin a nivel administrativo, al poner bajo su
responsabilidad un SEAE (Servicio Europeo de Accin Exterior), compuesto por funcionarios de los servicios
competentes de la SG del Consejo y de la Comisin y por personal en comisin de servicios de los servicios diplomticos
nacionales.
Organizacin de la Comisin Europea

La figura y las competencias del Presidente de la Comisin se han visto reforzadas para asegurar el liderazgo sobre el
Colegio de Comisarios. El TUE reconoce al Presidente la competencia para definir la orientacin poltica conforme a la
cual la ComE ejercer sus funciones, al tiempo que podr decidir su organizacin interna para garantizar la coherencia, la
eficacia y la colegialidad de su accin, incluyendo el nombramiento de Vicepresidentes. Como garanta de la direccin que
el Presidente ejerce sobre el Colegio de Comisarios, todo miembro de la ComE presentar su dimisin si el Presidente as
se lo pidiere, sin que sea necesario tener la aprobacin del resto del Colegio de Comisarios.
El TUE permite que, previa aprobacin del Colegio de Comisarios, el Presidente pueda nombrar Vicepresidentes de entre
los miembros de la ComE, excepto el ARAEPS, que tiene un rgimen diferente de nombramiento.
La organizacin y funcionamiento de la ComE se desarrollan entre la colegialidad del rgano y la especialidad que supone
el reparto de sectores de actividad.
El principio de colegialidad est en la esencia de la estructura originaria del funcionamiento del Colegio de Comisarios, y
es una consecuencia de las reglas impuestas por los Tratados a la hora de tomar decisiones y del sistema solidario de
responsabilidad. Para la jurisprudencia, esta colegialidad reposa sobre la igualdad de los miembros de la ComE en la
participacin en la tarea de decisin e implica, por un lado, que las decisiones sean deliberadas en comn y, por otro, que
todos los miembros del colegio sean colectivamente responsables, en el plano poltico, del conjunto de decisiones
adoptadas.
El principio de especialidad, en cuanto criterio organizador del funcionamiento del Colegio de Comisarios, supone la
distribucin de sectores especficos de actividad entre los Comisarios, sectores de los cuales se van a responsabilizar cada
uno. Cada Comisario tiene una autoridad particular sobre un mbito concreto de atribuciones y, en consecuencia, sobre las

actividades de los servicios administrativos correspondientes.
Funcionamiento de la Comisin Europea

Segn el RI de la Comisin, esta adoptar decisiones mediante 4 tipos de procedimiento: oral, escrito, de habilitacin y de
delegacin. Solo en los dos primeros el acuerdo o la decisin son adoptados por el Colegio de Comisarios, mientras que los
otros procedimientos se caracterizan porque formalmente la adopcin es encomendada por el Colegio a uno o varios de sus
miembros (habilitacin) o a un alto cargo de la Administracin de la ComE (delegacin).
Competencias de la Comisin Europea
Las principales competencias atribuidas a la Comisin son de tipo ejecutivo, aunque por su condicin de Institucin de la
UE ejecutiva ostenta asimismo una competencia de iniciativa legislativa esencial para la preservacin del equilibrio
institucional establecido en los Tratados.
Competencias ejecutivas
El legislador europeo se erige en el organizador de la funcin ejecutiva en cada caso concreto, tanto del objeto de la
ejecucin como del sujeto que la debe llevar a cabo. En lo que respecta a este ltimo aspecto, el legislador europeo debe
proceder a una doble organizacin sucesiva.
Primero debe decidir si la ejecucin del Derecho de la UE corresponder a los poderes pblicos de los EUE o al poder
pblico europeo. En principio, dicha ejecucin se atribuir a aquellos. Es lo que se conoce como Administracin indirecta
y que responde al esquema federal conforme al cual sern los EUE los encargados, por lo general, de ejecutar el Derecho
de la UE.
En un segundo momento, y en el caso de que en la alternativa anterior se decantara por asegurar una uniformidad de
ejecucin a nivel europeo y optara por atribuir la competencia ejecutiva a las IUE, el legislador deber conceder la
ejecucin a una de aquellas. Aunque tambin puede encomendar la tarea de ejecucin a las Agencias Europeas. En
cualquier caso, el poder ejecutivo europeo adolece de dispersin y de fragmentacin. Por su parte, cuando es el legislador
quien tiene que organizar la funcin ejecutiva lo hace fragmentndola entre la ComE, el ConUE y unos nuevos entes no
previstos en los Tratados como son las Agencias Europeas.
En lo que respecta a la atribucin de la funcin ejecutiva a nivel europeo, el Tratado de Lisboa ha intentado una
clarificacin de la misma a travs de la distincin, por un lado, de actos legislativos y de actos no legislativos, y por otro, y
dentro de esta ltima categora, de actos delegados y actos de ejecucin.
Competencias delegadas
Los actos delegados tienen la finalidad de completar o modificar elementos no esenciales de un determinado mbito o
sector, pues los elementos esenciales estn reservados al acto legislativo. Estos actos delegados se consideran, por un lado,
no legislativos y, por otro, de alcance general, lo que excluye decisiones singulares.
Competencias de ejecucin
La ComE tambin puede ejercer competencias de ejecucin. Los actos jurdicamente vinculantes de la UE pueden atribuir
a la Comisin (y excepcionalmente al Consejo) las facultades de ejecutar esos actos, cuando se requieran condiciones
uniformes de ejecucin. Esta ejecucin puede revestir la forma de Reglamento, Directiva o Decisin de ejecucin y
consistir no solo en disposiciones generales sino tambin en actos singulares de aplicacin. El ejercicio por la ComE de las
competencias de ejecucin que el legislador le confiere est sometido, en general, a esos principios y normas y, en
particular, a las condiciones concretadas en cada caso por el acto de base aprobado por el legislador.
El Reglamento de 2011 prev dos tipos de procedimientos de control: el procedimiento de examen y el procedimiento
consultivo. El primero se aplica, en particular, para la adopcin de actos de ejecucin de alcance general y otros actos de
aplicacin relacionados con programas con implicaciones importantes.
El procedimiento consultivo, por su parte, se aplicara al resto de los actos de ejecucin. En este, adems, el comit emitir
su dictamen por mayora simple de los miembros que lo componen. En cambio, el rgimen de funcionamiento del
procedimiento de examen es ms complejo; de entrada, los actos se adoptarn conforme a las mayoras cualificadas
previstas en los Tratados para los actos propuestos por la Comisin Europea. Si el comit emite un dictamen desfavorable a

la propuesta de la Comisin, esta no podr aprobar el acto de ejecucin. Para ello, deber presentar una propuesta
modificada o acudir al nuevo Comit de apelaciones que se crea en el seno de estos procedimientos comitolgicos y que
supone una especie de segunda instancia de deliberacin y decisin, con la peculiaridad de que, de ser el informe no
favorable, se cierra toda posibilidad de adoptar el acto de ejecucin por la Comisin.
Competencias de gestin
La Comisin es la responsable jurdica y financiera de la ejecucin del Presupuesto de la UE. Esto la hace una Institucin
clave en polticas que implican gastos en forma de contratos y subvenciones y en el marco de programas y proyectos.
Competencias legislativas
Los actos legislativos de la UE solo podrn adoptarse a propuesta de la ComE, excepto cuando los Tratados dispongan otra
cosa. Por su parte, la jurisprudencia considera que la ComE ha recibido de los Tratados una misin general de iniciativa.
La participacin de la ComE en el proceso legislativo europeo no se limita al momento de su iniciacin, abandonando el
procedimiento a las instancias decisorias (Consejo y Parlamento), sino que ostenta la facultad de modificacin y retirada de
la propuesta en cualquier momento del procedimiento antes de que sea finalmente adoptada, si considera que las
alteraciones introducidas durante el proceso legislativo desvirtan su propuesta originaria.
No obstante, la prerrogativa de ejercer casi con exclusividad la iniciativa legislativa se ha visto matizada, pues la Comisin
Europea debe presentar propuestas que tengan viabilidad de ser aceptadas por quien tiene la ltima capacidad de decisin.
Adems, su funcin impulsora se ha visto condicionada por la existencia del Consejo Europeo, y tanto el Consejo de la
Unin como el Parlamento Europeo pueden solicitar a la Comisin que presente una propuesta formal que inicie el proceso
legislativo. Pero si ni el Consejo ni el Parlamento hacen la solicitud mencionada a la Comisin, esta puede negarse a
presentar propuestas legislativas que en ningn caso podrn ser objeto de recurso por omisin ante el TJ.
Competencias de control del cumplimiento del Derecho de la UE
La ComE asume la misin de velar por el respeto del Derecho de la UE, originario y derivado, por parte de los EUE, de las
IUE, de los rganos europeos e incluso de los particulares.
El legislador tambin ha ideado mecanismos administrativos para permitir a la ComE controlar a los EUE cuando estos
gestionan de forma compartida el presupuesto europeo, en particular en el mbito de la PAC y en el seno de los Fondos
Estructurales europeos. Son las conocidas como correcciones financieras, que no solo alcanzan a gastos concretos
ilegalmente abonados por las Administraciones Pblicas nacionales al gestionar fondos europeos sino tambin al propio
sistema administrativo que los EUE establecen para dicha gestin, si la Comisin advierte en l graves deficiencias de
ejecucin y de control.
8. El Parlamento Europeo
Naturaleza
El Parlamento encarna supuestamente la legitimacin del proceso de integracin europea cuando lo cierto es que l mismo
se encuentra a la bsqueda de su propia legitimidad funcional. Al no existir un pueblo europeo que elija al PE se produce
de hecho una nacionalizacin tanto de la dinmica que conduce a la eleccin de los parlamentarios europeos, como del
funcionamiento interno e institucional del propio PE, pues muchas veces se articula no atendiendo a un pueblo europeo o a
intereses europeos en s, sino que obedece ms bien a intereses puramente nacionales.
La Declaracin Schuman de 1950 propona crear un rgano cuyas decisiones seran independientes de los Gobiernos
nacionales y vincularan a dichos Estados y a las personas, fsicas y jurdicas, afectadas. Para ello se cre, primero, una
Asamblea Comn (que representara a los pueblos de los EUE) y segundo, un Consejo de Ministros (que representara a
los EUE). Sobre esta doble legitimidad ha pivotado desde entonces el sistema institucional de las CCEE.
El proceso, en definitiva, responde a la articulacin de las relaciones de poder en los sistemas polticos occidentales,
caracterizados por constituirse en Estados democrticos y de Derecho, donde todo poder debe verse controlado. Hay
mucho de inercia y de tpico cuando se afirma que la UE adolece de legitimacin democrtica, aunque s que es cierto que
la consolidacin progresiva del PE no ha sido total. La asociacin de los Parlamentos nacionales al sistema institucional
europeo debe hacerse con la prudencia suficiente para no complicar en demasa el ya enrevesado funcionamiento de las
IUE. Ms an, habra que ser conscientes de que el papel de los Parlamentos nacionales lo debe desempear en el seno
comunitario el PE. En este sentido, el procedimiento establecido por el Protocolo para la aplicacin de los principios de
subsidiariedad y de proporcionalidad, introducido por el Tratado de Lisboa, es relativamente prudente, lo cual ha vuelto a
enajenar a algunas instancias regionales con respecto al proceso de integracin europea.
Composicin del Parlamento Europeo
Eleccin de los miembros del Parlamento Europeo

La composicin del PE refleja un proceso de afirmacin democrtica y ha reforzado y legitimado sus competencias,
progresivamente ms importantes.
En 1976 el ConUE aprob por unanimidad el Acto relativo a la eleccin de los representantes en la Asamblea por sufragio
universal directo, estableciendo unos principios y criterios comunes que deben respetar las leyes electorales nacionales,
conforme a las cuales se contina an hoy realizando la eleccin de los europarlamentarios. Los diputados al PE sern
elegidos por un perodo de 5 aos y su condicin ser incompatible con la de parlamentario nacional. Una modificacin del
AUE (2002) permite que los EUE puedan constituir circunscripciones para las elecciones al PE o que incluso establezcan
otra subdivisin electoral.
El TFUE faculta al PE para que elabore un proyecto encaminado a establecer las disposiciones necesarias para hacer
posible la eleccin de sus miembros por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los
EUE o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros.
Nmero de miembros
Conforme a las modificaciones del Tratado de Lisboa, los miembros del PE sern representantes de los ciudadanos UE y su
nmero no exceder de 750, ms el Presidente, nmero que deber ser concretado por Decisin unnime del ConUE, a
iniciativa del propio PE, teniendo en cuenta que la representacin de los ciudadanos ser decrecientemente proporcional. El
reparto actual de escaos por cada EUE no es proporcional a la poblacin, mantenindose una considerable mayor
representacin de los EUE con menor poblacin.
Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo
Con objeto de regular las normas y condiciones generales del ejercicio de las funciones de los miembros del PE, este ha
procedido a aprobar un Estatuto de los diputados al PE. As, el Estatuto refuerza la libertad y la independencia de los
diputados, no solo al consagrar ambas normativamente sino al prever derechos que las articulan y prohibir procedimientos
y prcticas que las conculcan. En primer lugar, afirma que ser nulo todo acuerdo relativo a la renuncia al mandato antes
de que concluya la legislatura o al final de la misma. En segundo lugar, reconoce, entre otros derechos, el de presentar
propuestas relativas a actos comunitarios, considerado expresin singular del derecho de iniciativa del Parlamento
Europeo. Y en tercer lugar, el Estatuto recoge disposiciones financieras encaminadas a asegurar la independencia de los
diputados.
Organizacin y funcionamiento del Parlamento Europeo
rganos
Las candidaturas a Presidente, Vicepresidente y Cuestores del PE deben contar con el respaldo de un grupo poltico o de 40
diputados, procurndose una representacin equitativa. La eleccin del Presidente es por mayora absoluta, y respecto a
sus funciones, destaca la direccin del conjunto de actividades del PE y de sus rganos y el hecho de que, para intervenir
en un debate, deba dejar momentneamente la Presidencia, y no volver a ocuparla hasta que finalice el debate.
Junto al Presidente, se eligen 14 Vicepresidentes mediante papeleta nica, resultando elegidos por mayora en el orden de
los votos obtenidos, lo que determina la precedencia y, en caso de empate, por la mayor edad. Ese mismo procedimiento se
sigue igualmente para la eleccin de los Cuestores.
La Mesa del PE est compuesta por el Presidente, los 14 Vicepresidentes y por los 5 Cuestores (estos con voz pero sin
voto). Las funciones de la Mesa se centran en resolver asuntos econmicos, organizativos y administrativos que puedan
afectar a los diputados, a la organizacin interna del PE, a su Secretara y a sus rganos.
Tambin encontramos en la estructura del PE rganos que integran las presidencias de los distintos grupos y unidades en

que aquel articula su funcionamiento. El ms importante es la Conferencia de Presidentes; entre sus funciones ms
importantes, destaca la organizacin de trabajos del PE (en especial, la composicin y competencias de Comisiones y
Delegaciones y la autorizacin de informes de propia iniciativa del PE), las relaciones interinstitucionales y con los
Parlamentos nacionales, el establecimiento del orden del da.
Conviene citar la Conferencia de Presidentes de Comisin y la Conferencia de Presidentes de Delegacin.
Los grupos polticos

Interesa sealar que una cosa son los grupos polticos del PE y otra los partidos polticos a escala europea. En cualquier
caso, se presume que los diputados que deciden organizarse en un grupo comparten una mnima afinidad poltica, si bien el
PE puede controlar esta circunstancia. A raz de la ltima ampliacin, un diputado solamente podr pertenecer a un grupo
poltico y los diputados que no pertenezcan a ninguno se considerarn no inscritos; dispondr de una secretara el conjunto
de estos.
Formaciones de trabajo
Las Comisiones parlamentarias existentes en el PE pueden ser permanentes, especiales y de investigacin. Las primeras se
ven constituidas con competencias por razn de la materia; las segundas tendrn un mandato de 12 meses prorrogable; y
las terceras, de mayor trascendencia, tienen la finalidad de examinar alegaciones de infraccin o de mala administracin en
la aplicacin del Derecho de la UE.
Asimismo se pueden constituir tanto Delegaciones interparlamentarias permanentes como Comisiones parlamentarias
mixtas.
Funcionamiento del Parlamento Europeo
Habr qurum cuando se encuentre reunida en el saln de sesiones un tercio de los miembros que integran el PE. Aun as,
el Reglamento Interno del Parlamento Europeo matiza e incluso priva de efectos a la tcnica del qurum.
En cuanto a las votaciones, el TFUE establece que decidir por mayora de los votos emitidos, aunque se establecen
mayoras reforzadas para determinados asuntos.
Competencias del Parlamento Europeo
La medida del PE viene dada por las competencias que le han sido atribuidas en su participacin en la funcin legislativa
europea.
Competencias presupuestarias
La intervencin del PE en el procedimiento presupuestario es muy activa desde su comienzo con el proyecto hasta su
aprobacin definitiva. El Parlamento debe aprobar la gestin de la Comisin en la ejecucin del presupuesto.
Competencias legislativas
La participacin del PE en el proceso decisorio europeo marca la importancia que ha ido alcanzando con el paso de los
aos, al tiempo que introduce la representacin directa de los pueblos de los EUE en un mecanismo en el que
originariamente solo intervenan la Comisin y el Consejo.
Competencias polticas
El control poltico que ejerce el PE sobre la Comisin lo efecta a travs de la mocin de censura. Para ser aprobada, se
precisan dos tercios de los votos emitidos que representen a la mayora de miembros que lo integran.
El PE, adems, desarrolla una importante labor en lo que respecta al nombramiento de los titulares de diferentes IUE y
rganos. En primer lugar, el PE designa al DPE, y en segundo, es consultado respecto a los candidatos presentados por el
ConUE para formar parte del TcuE y del BCE.
En el caso de la Comisin, el Parlamento(por mayora de los miembros) elige al Presidente de la ComE, propuesto por el
Consejo Europeo. Asimismo, el Presidente de la ComE, el ARAEPS y los dems miembros de la ComE designados por el
Consejo debern someterse colegiadamente al voto de aprobacin del Parlamento Europeo.
El Defensor del Pueblo Europeo

El Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea establece la creacin de un DPE, rgano que nombra el PE y cuyo
Estatuto fue establecido igualmente por esta Institucin de la UE.
El DPE estar facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano UE o de cualquier persona fsica o jurdica
que resida o tenga su domicilio social en un EUE, relativas a casos de mala administracin en la accin de las IUE, rganos
y organismos de la Unin, con exclusin del TJUE en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales y de hechos que sean o
hayan sido objeto de un procedimiento jurisdiccional.
Ejercer estas funciones con total independencia atendiendo al inters general de la UE y de los ciudadanos de la Unin. El
Defensor tiene por misin investigar los casos de mala administracin de las Instituciones europeas, rganos y organismos
de la Unin a que le someta un ciudadano de la UE y toda persona jurdica o fsica que resida o tenga su domicilio social
en un Estado miembro. Los casos de mala administracin no se limitaran a las vulneraciones del derecho a una buena
administracin, pudiendo afectar igualmente a cualquier derecho reconocido en la CDFUE.
9. El Tribunal de Justicia de la Unin Europea
El modelo judicial de la UE
El TJUE es una IUE cuyo ejercicio de la funcin judicial resulta imprescindible en el seno del Ordenamiento Jurdico
europeo. En un sistema en el que la integracin es fundamentalmente tributaria de las decisiones de las IUE, no era posible
dejar a estas ltimas un poder de apreciacin soberano.
La funcin judicial en la UE corresponde desempearla, con carcter general y comn, a los Jueces y Tribunales
nacionales. Solo en casos especficos, en los que se requiere un ejercicio de dicha funcin de manera centralizada por un
rgano comn y propio de la UE, aquella se atribuye a una IUE judicial: el Tribunal de Justicia. Interesa subrayar que el
Juez comn de Derecho de la UE es el Juez nacional.
El TJUE se encuentra integrado por dos rganos jurisdiccionales previstos en el TUE, el TJ y el TG, permitiendo al
legislador la creacin de tribunales especializados para contenciosos de materias especficas. El legislador cre en 2004 el
TFPUE (Tribunal de la Funcin Pblica de la Unin Europea); sin embargo, fue disuelto en septiembre de 2016, con el
refuerzo del nmero de jueces del Tribunal General.
El Tribunal de Justicia
Composicin
Los Jueces
El TJ est compuesto por un Juez por Estado miembro de la UE, nombrados de comn acuerdo por los Gobiernos de los
EUE por un perodo de 6 aos. Los Gobiernos no pueden elegir libremente, sino dentro de una categora de personalidades
que ofrezcan absolutas garantas de independencia y que renan las requeridas condiciones para el ejercicio, en sus
respectivos pases, de las ms altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia. En el
caso del Tribunal General el TFUE no fija el nmero de Jueces.
El TFUE ha creado un comit para que se pronuncie, antes de su nombramiento, sobre la idoneidad de los candidatos a
Juez y a Abogado General propuestos por cada Estado miembro.
La nacionalidad de los candidatos no viene recogida en ningn texto y las partes no pueden recusar a un Juez por razn de
su nacionalidad o exigir la designacin de un Juez ad hoc, lo cual confirma el carcter supranacional del TJUE.
La duracin del mandato es de 6 aos, a contar desde la fecha que consta en el ttulo de nombramiento; eso s, los Jueces
son renovados parcialmente cada 3 (aos). La finalidad de esta renovacin es garantizar la labor constante, sin
interrupciones y sin cambios o alteraciones bsicas en la jurisprudencia.
Entre las medidas previstas para asegurar la independencia funcional tenemos la inamovilidad y la inmunidad. Conforme a
la inamovilidad, el Juez del TJ no puede ser privado de su mandato sin causa grave y sobre la que decide el propio TJ en
Pleno y no cualquier rgano comunitario; adems se exige la unanimidad para adoptar una decisin vlida. Y en cuanto a
la inmunidad solamente el Tribunal en Pleno podr retirarla. En caso de que, una vez retirada la inmunidad, se ejercitare
una accin penal contra un Juez, este solo podr ser juzgado, en cada uno de los EUE, por la autoridad competente para
juzgar a los magistrados pertenecientes a la ms alta jurisdiccin nacional.

Los Abogados Generales
El TJ estar asistido por 8 Abogados Generales, aunque el ConUE, por unanimidad y a solicitud del citado Tribunal, puede
aumentar su nmero. En cuanto a las condiciones personales, su estatuto particular es similar, por remisin, al de los Jueces
del TJ. Entre los Abogados Generales se encuentra el Primer Abogado General, cuya funcin principal consiste en
presentar pblicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que requieran
su intervencin.
Las Conclusiones constituyen una propuesta motivada que, por imperativo legal, deben preceder a toda sentencia; son la
ltima etapa de la fase oral del procedimiento y despus de ellas empiezan las deliberaciones del TJ en las que no participa
el AG. Estas Conclusiones no pueden ser discutidas por las partes.
El AG participa pblica y personalmente en el proceso de elaboracin de la decisin del TJ y por tanto, en el cumplimiento
de la funcin jurisdiccional encomendada al TJ.
El Secretario
Los Tratados no se ocupan pormenorizadamente del Secretario. La designacin del mismo se hace por un perodo de 6
aos renovable, y puede el TJ acordar el nombramiento de Secretarios Adjuntos que le ayuden en el ejercicio de su
funcin. La eleccin es hecha por el propio TJ, por escrutinio secreto y con los mismos porcentajes que se emplean para la
eleccin del Presidente.
En lo que se refiere a los derechos, coinciden con lo expuesto para Jueces y AG, y en la prctica goza de las mismas
inmunidades, incluida la de jurisdiccin. Tambin goza de privilegios e inmunidades.
El Secretario ejerce una doble funcin bajo la autoridad del Presidente. Por un lado, es responsable del desarrollo del
procedimiento y, por otro, es el jefe de la administracin del TJ.
Organizacin y funcionamiento del Tribunal de Justicia
La organizacin del TJ presenta caracteres comunes con otros Tribunales, como el TIJ de La Haya y el TEDH de
Estrasburgo. Por otro lado, la originalidad de la construccin europea produce caracteres peculiares en la organizacin del
TJ. Primero, su carcter multinacional o supranacional, y, segundo, el plurilingismo derivado del carcter oficial de todos
los idiomas de los EUE.
El Presidente
Al frente del TJ y del TG se encuentra su respectivo Presidente, que es elegido por un perodo de 3 aos inmediatamente
despus de la renovacin parcial del Tribunal, por los propios Jueces y entre ellos; su mandato es renovable.
Desde un punto de vista organizativo, el Presidente del Tribunal, en cuanto se presente la demanda, atribuir el asunto a
una Sala y designar entre sus miembros al Juez Ponente. La funcin que desempea el Presidente del Tribunal es, por
tanto, doble: administrativa y jurisdiccional.
El Juez Ponente
Para cada asunto, y desde el momento de la interposicin de la demanda, el Presidente nombra un Juez Ponente encargado
de instruir y estudiar el asunto. Dicho Juez concluir su cometido con un proyecto de sentencia que ser la base de las
deliberaciones del TJ.
Pleno y Salas
Anteriormente la regla general era que el TJ actuaba en Pleno y excepcionalmente en Sala. Recientemente, en cambio, se
ha pretendido hacer ms operativo su funcionamiento y el propio TFUE establece que, normalmente el TJ actuar en Salas
o en Gran Sala y, cuando el ETJUE as lo disponga tambin podr actuar en Pleno.
Se consagra as la evolucin experimentada en el TJ.
Competencias del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal General ser competente para conocer en primera instancia de los recursos de anulacin, por
omisin, de los litigios por responsabilidad extracontractual de la UE, del contencioso de la Funcin Pblica y de los
litigios que se funden en una clusula compromisoria.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia asumira la competencia para conocer los recursos de anulacin o de omisin
interpuestos por un EUE o por una IUE. Otro recurso que el Tratado de Niza reserva para su conocimiento al TJ es el
recurso por incumplimiento, ya sea presentado por otro EUE o por la ComE.
El TJ es competente para conocer de los recursos de casacin que se pueden interponer contra las resoluciones dictadas por
el TG en los recursos directos de que a partir de ahora es competente con carcter general.
El Tribunal General
Este Tribunal queda erigido en el rgano jurisdiccional europeo constitucionalizado de Derecho comn.
Composicin
El TG dispondr al menos de un Juez por EUE. Los miembros del TG sern designados de comn acuerdo por los
Gobiernos de los EUE por un perodo de 6 aos, aunque cada 3 se proceder a una renovacin parcial. Una de las
peculiaridades de la composicin del TG es la desaparicin de la figura de los Abogados Generales, aunque ello no ha
conllevado la desaparicin de su funcin. Esta ha sido la interpretacin que ha llevado a cabo el ETJUE (Estatuto del
Tribunal de Justicia de la Unin Europea) de la previsin de los Tratados de que dicho Estatuto puede disponer que el TG
est asistido por AG: no existen AG, pero en determinados casos un Juez del TG puede desempear esta funcin.
Organizacin y funcionamiento
El Presidente del TG solo presidir las vistas del Pleno, lo cual parece confirmar que este Tribunal normalmente funcionar
en Salas. Adems, presidir la Gran Sala.
Competencias
El Tratado de Niza y el Tratado de Lisboa han erigido al TG en el Tribunal ordinario de Derecho de la UE en lo que se
refiere a los recursos directos. Excepcionalmente, el art. 51 ETJUE ha reservado determinados asuntos al TJ.
10. Tribunal de Cuentas de la Unin Europea. Sistema Europeo de Bancos Centrales. Banco Central Europeo
El Tribunal de Cuentas
Naturaleza
Originariamente no era una IUE, pero con el Tratado de la Unin Europea su categora se eleva a Institucin y con la
modificacin operada por el Tratado de Amsterdam tambin pasa a ser mencionado en el artculo 5 del TUE. El Tratado de
Lisboa no ha introducido modificacin alguna a esta evolucin y cualificacin. Este carcter institucional se ha reflejado en
su legitimidad activa para interponer recurso por omisin, as como el recurso de anulacin con el fin de salvaguardar sus
prerrogativas.
Composicin
El TCuE est compuesto por un nacional de cada EUE, nombrados por el ConUE, previa consulta al PE, entre
personalidades propuestas por cada Estado miembro que pertenezcan o hayan pertenecido en sus respectivos pases a las
instituciones de control externo o que estn calificadas para esta funcin y que ofrezcan garantas de independencia.
En cuanto al Estatuto de los consejeros, estos deben ejercer sus funciones con independencia y en inters general de la
Comunidad. En el momento de asumir sus funciones, deben comprometerse solemnemente a respetar, mientras dure su
mandato y aun despus de finalizar este, las obligaciones derivadas de su cargo, y en especial los deberes de honestidad y
discrecin al aceptar, terminado su mandato, determinadas funciones o beneficios.
Funcionamiento
Las funciones del Presidente se concretan en convocar y presidir las reuniones del TCuE y asegurar el buen desarrollo de
los debates; velar por la ejecucin de las decisiones del Tribunal y asegurarse de la buena gestin de las diferentes
actividades del mismo y de sus servicios; representar al Tribunal de Cuentas en todas sus relaciones con el exterior; y
designar al agente comunitario encargado de representar a la Institucin en todos los procedimientos contenciosos en que la
misma est implicada.
En virtud del principio de especializacin, el TCuE podr delegar en sus miembros la adopcin, en su nombre y bajo su
control, de medidas de gestin o de administracin definidas y en particular actos preparatorios para una decisin que haya

de ser adoptada posteriormente por el Tribunal de Cuentas en Pleno.
Competencias
El TCuE tiene asignada por el TFUE la fiscalizacin o control de cuentas como funcin principal, si bien tambin se le
atribuyen importantes funciones consultivas.
Funcin fiscalizadora
El TCuE examinar las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la UE y de los rganos u organismos europeos
creados por un acto de Derecho Pblico europeo. Se trata de un control no solo externo (pues procede de una IUE
independiente de la controlada, que se aade al control interno propio de cada IUE) sino tambin a posteriori (pues tiene
lugar una vez producida la actuacin).
Lo decisivo es el carcter del control que el TCuE lleva a cabo, pues el TFUE hace referencia a que examinar la legalidad
y regularidad de los ingresos y gastos y garantizar una buena gestin financiera. El segundo parmetro de control es la
buena gestin financiera.
El control se llevar a cabo sobre la documentacin contable y, en caso necesario, en las dependencias correspondientes de
las otras IUE y rganos UE y en los EUE. El TCuE elaborar un Informe Anual elaborado despus del cierre de cada
ejercicio presupuestario. Transmitido a las IUE, ser publicado en el Diario Oficial de la Unin Europea, acompaado de
las respuestas de estas IUE. Como resultado final de su actividad, presentar al Parlamento y al Consejo una declaracin
sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes.
Funcin consultiva
Adems de su genuina funcin de control o fiscalizacin de las cuentas, el TCuE elaborar igualmente informes especiales
sobre cuestiones particulares, adems de emitir dictmenes a instancia de una de las dems IUE. Estos informes, en el
fondo, tambin suponen el ejercicio de una labor de fiscalizacin y de control.
Por ltimo, es necesario sealar que deber emitir un dictamen preceptivo con relacin a la adopcin por el ConUE,
primero, de los reglamentos financieros; segundo, de las modalidades y el procedimiento para poner a disposicin de la
Comisin los recursos propios de la Comunidad; y tercero, de las normas relativas al control de la responsabilidad de los
interventores de cuentas.
El SEBC y el BCE
Naturaleza
El BCE ha sido finalmente calificado con la reforma operada por el Tratado de Lisboa como Institucin. Se trata de una
IUE que goza de importantes competencias. ntimamente vinculado al euro, el BCE forma en realidad parte de un
complejo SEBC junto a los Bancos Centrales de los EUE. No obstante, los rganos rectores del BCE (Consejo de
Gobierno y Comit Ejecutivo) son los que dirigen el SEBC en su conjunto. Con sede en Frankfurt, el BCE fue creado en
1998 y est dotado de personalidad jurdica.
Conviene advertir que no todos los EUE han accedido a la tercera fase UEM que implica la adopcin del euro como
moneda, por lo que el trabajo del BCE en ocasiones solo se hace con los Bancos Centrales nacionales de los EUE que s que
han adoptado el euro. Es lo que el propio BCE denomina Eurosistema.
Una de las caractersticas ms importantes del BCE es la independencia con la que lo ha adornado el TFUE. La
independencia de la que goza el BCE no es, con todo, la nica ni la ms importante caracterstica de este rgano. Y es que
las competencias que le han sido atribuidas dan la medida de su naturaleza eminentemente ejecutiva o, si se quiere,
administrativa. En ltima instancia, se puede considerar al BCE como una Administracin especializada.
Organizacin y funcionamiento del BCE
Los rganos rectores del BCE son el Consejo de Gobierno y el Comit Ejecutivo, los cuales ejercen las importantes
competencias que han sido atribuidos al BCE. La atribucin al BCE de competencias de supervisin bancaria ha obligado a
esta IUE (por mandato del legislador) no solo a organizar su funcionamiento conforme a una estricta separacin de
funciones (ej. con reuniones y rdenes del da diferentes para el Consejo de Gobierno segn la materia) sino tambin de
ordenacin del personal para evitar conflictos de intereses.

El Consejo de Gobierno
El Consejo de Gobierno del BCE estar formado por los miembros del Comit Ejecutivo del BCE y por los gobernadores
de los Bancos Centrales nacionales de los EUE que hayan adoptado el euro. Adems, el Presidente del ConUE y un
miembro de la ComE podrn participar, sin derecho de voto, en las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE.
Se trata del rgano decisorio superior, que adopta las orientaciones y decisiones necesarias para el cumplimiento de las
funciones asignadas al SEBC y define la poltica monetaria de la Unin Europea.
En el horizonte de la ampliacin y de la incorporacin de los nuevos EUE al SEBC, el ConUE decidi modificar el
Protocolo sobre los Estatutos del SEBC y del BCE con objeto de adaptar las reglas relativas a su composicin.
Normalmente el Consejo de Gobierno decide por mayora simple de sus miembros con derecho de voto y, en caso de
empate, el Presidente goza de voto de calidad. Sin embargo, existen una serie de decisiones que el Consejo de Gobierno
deber adoptar por mayora cualificada.
El Comit Ejecutivo
El Comit Ejecutivo estar compuesto por el Presidente, el Vicepresidente y otros 4 miembros ms, nombrados por el CoE,
por mayora cualificada. Sus funciones son: ejecutar la poltica monetaria de conformidad con las orientaciones y
decisiones adoptadas por el Consejo de Gobierno, para lo cual podr impartir las instrucciones necesarias a los Bancos
Centrales nacionales; ejercer las competencias que le delegue el Consejo de Gobierno; preparar las reuniones del Consejo
de Gobierno.
El Consejo General
En la medida en que haya EUE que no hayan accedido a la tercera fase de la UEM y, en consecuencia, no hayan adoptado
el euro como moneda, tales EUE no formaran parte ni del Consejo de Gobierno ni del Comit Ejecutivo, por lo que no
estaran presentes en ninguno de los rganos rectores del SEBC. Para evitar esto, se ha constituido el Consejo General que
incluye al Presidente y al Vicepresidente del BCE, de un lado, y a los gobernadores de todos los Bancos Centrales
nacionales de los EUE, de otro.
Competencias del BCE
Competencias de poltica monetaria
El BCE fue creado con la misin de mantener la estabilidad de precios como objetivo explicitado de la poltica monetaria
europea. Adems, apoyar las polticas econmicas generales de la UE con el fin de contribuir a la realizacin de los
objetivos europeos establecidos en el TFUE, para lo cual actuar con arreglo al principio de una economa de mercado
abierta y de libre competencia, fomentando una eficiente asignacin de recursos. As, el TFUE ha dotado al BCE de unas
competencias (medios e instrumentos) que revelan la importancia de esta IUE. Misin y competencias explican la
independencia con la que se ha revestido su posicin en el seno del sistema institucional y administrativo europeo.
En primer lugar, el BCE puede adoptar actos jurdicos, concretamente elaborar reglamentos y tomar decisiones en la
medida en que ello sea necesario para el ejercicio de sus funciones, aparte de formular recomendaciones y emitir
dictmenes. Potestad normativa y de dictar decisiones que se definen en los mismos trminos que los actos tpicos de
Derecho derivado general.
En segundo lugar, igualmente importante es la atribucin de la potestad sancionadora.
En tercer lugar, el BCE remitir un informe anual sobre las actividades del SEBC y sobre la poltica monetaria del ao
precedente y del ao en curso al PE, al ConUE y a la ComE, as como al CoE.
En cuarto lugar, se atribuye al BCE una competencia consultiva, en virtud de la cual el BCE, por un lado, ser consultado
por las IUE sobre cualquier propuesta de acto comunitario comprendido en el mbito de sus competencias o por las
autoridades nacionales sobre cualquier proyecto de disposicin legar que entre en su mbito de competencias y, por otro,
podr presentar dictmenes a las IUE u organismos comunitarios pertinentes o a las autoridades nacionales.
Competencias de supervisin bancaria

El BCE ha experimentado una profunda transformacin funcional y organizativa a resultas de la atribucin por el

legislador de competencias especiales sobre supervisin bancaria, diferentes a las origina- les de poltica monetaria, hasta
el punto de conferir al BCE nuevas competencias decisorias, tales como, entre otras, dirigir instrucciones a las autoridades
nacionales o imponer sanciones.
11. Los rganos auxiliares
El Comit Econmico y Social (CES)
Composicin
Creado en 1957 por los Tratados de Roma, el CES es el rgano consultivo de carcter general del PE, del ConUE y de la
ComE y garantiza la representacin de los diferentes componentes de carcter econmico y social de la sociedad civil
organizada. Est integrado por representantes de las organizaciones de empresarios, de trabajadores y de otros sectores
representativos de la sociedad civil, en particular en los mbitos socioeconmico, cvico, profesional y cultural.
En la actualidad, tras las ltimas ampliaciones, consta de 350 miembros, nombrados, previa consulta a la ComE, por el
ConUE por mayora cualificada, sobre la base de listas presentadas por cada EUE. No estn vinculados por mandato
imperativo alguno, y deben ejercer sus funciones con plena independencia, en inters general de la Unin.
Organizacin
La eleccin de los miembros de la Mesa se har respetando el equilibrio global y geogrfico entre los grupos que articulan
internamente al CES, con un representante, al menos, de cada EUE y 3 mximo.
El Presidente, designado por dos aos por y de entre sus miembros, preside los trabajos del CES, representa al mismo en
sus relaciones exteriores y le informa sobre gestiones y actos realizados en su nombre. El CES comprende secciones
especializadas y pueden establecerse Subcomits. Asimismo, el Comit Econmico y Social se constituye en Grupos.
Los miembros del CES eligen libremente al Grupo al que quieren pertenecer.
Funcionamiento
Conforme a los Tratados, el CES debe ser preceptivamente consultado por el Parlamento Europeo, por el Consejo y por la
Comisin. Los dictmenes preceptivos no son vinculantes, pero su omisin da lugar a la anulacin del acto. Otros
dictmenes son los facultativos y los emitidos por iniciativa propia.
El Comit de las Regiones (CR)
Naturaleza
El CR fue creado por el TUE en 1992 con la finalidad confesa de asociar a las entidades regionales y locales al sistema
institucional europeo, lo que en ltima instancia lo ha erigido en el paladn del principio de subsidiariedad. Es un rgano
consultivo del PE, del ConUE y de la ComE.
Composicin
El CR est integrado por representantes de los entes regionales y locales que sean titulares de un mandato electoral en un
ente regional o local, o que tengan responsabilidad poltica ante una asamblea elegida. Actualmente est compuesto por
350 miembros (con otros tantos suplentes), que son nombrados por el ConUE, por mayora cualificada, a propuesta de los
EUE, durante un plazo de 4 aos, renovables. No obstante, el TFUE no fija un nmero determinado de miembros. Segn el
TFUE, no estarn vinculados por ningn mandato imperativo y ejercern sus funciones con absoluta independencia en
inters de la UE.
Organizacin y funcionamiento
El Comit designa de entre sus miembros al Presidente por un perodo de 2 aos y elige a la Mesa. Internamente articula
su funcionamiento en Comisiones especializadas en diferentes mbitos, si bien los dictmenes, informes y resoluciones
corresponden a la Asamblea (Pleno). Por ltimo, sorprende que los miembros tambin se puedan organizar por afinidades
polticas en grupos polticos, reproduciendo una especie de pequeo Parlamento regional.
Competencias
Desde su creacin, el CR ha visto ampliados los mbitos sobre los que se le exiga pronunciarse. Originariamente eran la
cohesin econmica y social; redes de transporte, energa y telecomunicaciones transeuropeas; salud pblica; educacin,
juventud y cultura. Posteriormente, el Tratado de Amsterdam aade mbitos como empleo, poltica social, medio ambiente,
formacin profesional, transporte, definicin de las misiones, objetivos y organizacin de los Fondos estructurales y
decisiones de aplicacin relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional. El CR ser consultado por el PE, por el
ConUE o por la ComE cuando lo establezca el TFUE, aunque insiste en que tal consulta se propiciar especialmente en
casos que afecten a la cooperacin transfronteriza. Los dictmenes preceptivos no son vinculantes. Las IUE mencionadas
pueden, asimismo, solicitar al CR dictmenes facultativos. Por ltimo, el Comit de las Regiones podr emitir un dictamen
por propia iniciativa, potestad que se prev explcitamente en el caso de que, consultado el CES, el asunto en cuestin
refleje que hay intereses regionales en juego.
12. Las fuentes del Derecho de la Unin Europea
La UE como ordenamiento jurdico y los procedimientos normativos
El ordenamiento jurdico de la Unin Europea
El Derecho de la UE constituye un autntico subordenamiento jurdico, integrado en los OJ de los EUE (Derecho
intraestatal). No es, por tanto, un mero conjunto de Tratados internacionales y de actos emanados de las Instituciones
creadas por dichos Tratados.
Desde el inicio del proceso que llevara a la constitucin de las CCEE, los precursores de la UE se propusieron ir ms all
de una organizacin internacional convencional.
Es caracterstica principal del OJ de la UE el ser un ordenamiento derivado de las competencias transferidas por los EUE
que se ejercen por IUE independientes de estos. Los sujetos del Derecho de la UE son, adems de los EUE y las propias
IUE, como sucede de ordinario en el mbito del DI, las personas fsicas y jurdicas, pblicas y derivadas, susceptibles de
ser sujetos de derechos y obligaciones en los EUE. En este sentido, el Derecho UE es un derecho integrado en el sistema
jurdico de los EUE, que se relaciona con el derecho emanado de poderes, instituciones u rganos de los EUE desde el
principio de primaca.
La relacin entre las IUE y los EUE y, en consecuencia, de los Ordenamientos Jurdicos emanados de una y otros se
explica tambin a travs del principio de complementariedad, recientemente reformulado como principio de
subsidiariedad, que sirve para encauzar y comprender la actuacin de la UE en cuanto productora de normas.
La naturaleza del Derecho UE, por ltimo, trae como consecuencia, puesta de manifiesto por la Sentencia Costa/ENEL,
que el mismo se imponga a los rganos judiciales de los EUE, expresin esta del Derecho de la UE.
La UE es, por consiguiente, una organizacin jurdica en un doble sentido. Por una parte ha sido creada y transformada
mediante normas y, por otra parte, se rige por normas. A los Tratados constitutivos precedentes de la UE (CECA, CEEA y
CEE), a los que los modifican y a los Tratados de adhesin de nuevos EUE se les denomina derecho originario, mientras
que el conjunto de normas que emanan de los rganos e IUE constituye el derecho derivado. El significado y relaciones
entre el Derecho originario y el derivado son semejantes al significado y relaciones de la Constitucin y el resto del OJ en
los EUE. Integran tambin las fuentes del Derecho de la Unin Europea el Derecho Internacional y los Principios
Generales del Derecho.
Otros caracteres del Derecho de la Unin Europea

La prcticamente inexistente separacin de los poderes legislativo y ejecutivo en la UE, antes del Tratado de Lisboa,
permita que Consejo y Comisin pudieran dictar normas y actos indistintamente, o conjuntamente, o con el concurso del
PE, y que este ltimo no tena poderes normativos propios antes del Tratado de Lisboa. Con este Tratado se introducen
algunas mejoras, aunque sean del todo insuficientes. En efecto, la divisin de los actos jurdicos de la UE en actos
legislativos y actos no legislativos supone un avance. Pero lo cierto es que tanto los actos legislativos como los no
legislativos utilizan las mismas formas jurdicas, y entre los actos no legislativos no se diferencian con la suficiente
claridad los actos normativos de los no normativos.
La interpretacin de los Tratados tiene lugar en y desde los propios Tratados, de acuerdo con principios que se deducen
de los mismos y por los procedimientos previstos en ellos. Por otra parte, la interpretacin del Derecho de la UE se
produce en el marco de la misma y tiene como intrprete supremo al TJ.
Los titulares de la iniciativa legislativa

La Comisin Europea es el titular ordinario del ejercicio de la potestad de proponer la aprobacin de actos legislativos a
los titulares de la potestad legislativa, de acuerdo con el artculo 289.1 del TFUE.
Junto a la iniciativa de la Comisin el TFUE ha previsto la posibilidad de que en determinadas circunstancias un grupo de
EUE, el PE, el BCE, el TJ y el BEI (Banco Europeo de Inversiones), puedan proponer o recomendar la adopcin de
reglamentos, directivas o decisiones.
Los EUE disponen del derecho de iniciativa, mientras que el Parlamento Europeo tiene la iniciativa para proponer el
reglamento que regule el Estatuto de los diputados y conserva su competencia para solicitar a la ComE que presente
propuestas de actos legislativos y de otra naturaleza.
El BCE puede tomar la iniciativa para la modificacin de una serie de preceptos de los Estatutos del SEBC y del BCE,
iniciativa a la que el TFUE denomina recomendacin.
Procedimientos normativos
De acuerdo con lo dispuesto en el TFUE, los procedimientos normativos previstos son los siguientes: el procedimiento
legislativo ordinario; los procedimientos legislativos especiales; la variante singular para la elaboracin del presupuesto;
el procedimiento especial del BCE para la aprobacin de sus actos jurdicos; y otros procedimientos residuales.
El procedimiento legislativo ordinario se caracteriza, fundamentalmente, por ser un procedimiento de colegislacin que
exige, para la aprobacin del acto legislativo concernido, el acuerdo entre el PE y el ConUE.
Los procedimientos legislativos especiales tienen en comn que son adoptados por el PE con el ConUE, o por el ConUE
con el PE y que las formas de los actos legislativos tienen que ser reglamentos, directivas y decisiones.
El Derecho originario
El Derecho originario, o lo que es lo mismo, la norma fundamental de la UE se integra por un conjunto numeroso de
tratados, que podemos clasificar del siguiente modo:
Tratados constitutivos, que crearon la CECA; la CEE; la CEEA; y la UE.
Tratados de reforma puntual de los Tratados constitutivos, como, por ejemplo, la Convencin de Roma de
1957;
Tratados de reforma substancial, como son: el AUE; el TUE; el TA; el TN; o el TL.
Y, finalmente, Tratados de Adhesin, como el de Portugal y Espaa, por ejemplo.
Los Tratados van acompaados de anexos, protocolos y declaraciones, formando parte de los tratados sus anexos y
protocolos. En el caso del TUE reformado por el Tratado de Lisboa, su artculo 6.1 reconoce a la CDFUE el mismo valor
que los Tratados. Aunque desde la perspectiva del rango de las normas los Tratados que integran el Derecho originario
tienen el mismo valor, su significado es diferente.
Elaboracin y forma
El Tratado de Pars de 18 de abril de 1951 que cre la CECA es el origen de lo que hoy conocemos como Unin Europea.
El procedimiento de elaboracin del resto de los Tratados ha sido bsicamente el de elaboracin de un Tratado
internacional.
Vigencia y revisin de los Tratados

La entrada en vigor de los Tratados exige, tras el correspondiente procedimiento de elaboracin, que sean primero
firmados y despus ratificados por la totalidad de los EUE, en los casos de los Tratados constitutivos o de modificacin
de estos, y por todos los EUE y los Estados candidatos a la adhesin en el caso de los Tratados de adhesin. Adems, su
entrada en vigor requiere el depsito de todos y cada uno de los instrumentos de ratificacin en los archivos del Gobierno
que se indique en el tratado concernido. La fecha de entrada en vigor vara segn los Tratados y viene determinada por la
fecha del ltimo depsito.

Los Tratados se redactan en ejemplares nicos en todas y cada una de las lenguas de los EUE que los suscriben
inicialmente o de los Estados que se adhieren a la UE con posterioridad a la entrada en vigor de aquellos.
Por lo que se refiere a la vigencia de los Tratados en el tiempo, las frmulas son diversas. No obstante, hay que tener en
cuenta la clusula de secesin de los Estados miembros que figura en el artculo 50 del TUE.
La revisin de los Tratados se preci inicialmente en el TCECA, el TCE y el TCEEA.
Procedimiento de revisin ordinario
De acuerdo con el TFUE, estn facultados para presentar proyectos de revisin ordinario cualquier gobierno de EUE, el
PE y la ComE. De nuevo se observa en este punto la convivencia de lo intergubernamental y de lo supranacional.
El procedimiento de reforma se ha complicado considerablemente en relacin con su precedente. As, el ConUE, que
antes ocupaba una posicin central en el procedimiento de reforma, ahora se limita a hacer de mero transmisor de la
propuesta de revisin al CoE, as como a notificar la propuesta a los Parlamentos nacionales. En el caso de que el CoE
haya decidido el examen de la propuesta, el Presidente del ConUE, siempre que el CoE no acuerde lo contrario,
convocar una Convencin, pero dicha convocatoria no es un trmite necesario, ya que el Consejo Europeo, con la previa
aprobacin del PE, cuando la importancia de las modificaciones propuestas no lo justifique, prescindir de la convocatoria
de la Convencin. La Convencin proyectada, a diferencia de lo sucedido en sus experiencias precedentes, no elabora
propiamente un proyecto de reforma, sino que examinar el texto que le remita el Presidente del CoE, junto a los
informes del PE y de la ComE, lo cual supone una limitacin considerable. Adems, el Tratado de Lisboa ha impuesto
el consenso como sistema de adopcin de la recomendacin que se remita a la Conferencia Intergubernamental.
Por otra parte, el TL prev, en el caso de que la Convencin sea convocada, que se consulte al BCE si las reformas
afectan a las instituciones en el mbito monetario.
Tanto en el caso de que la Convencin sea convocada y elabore la correspondiente recomendacin, como en el de que la
Convencin no se convoque, procede que el Presidente del CoE convoque la Conferencia de los representantes de los
Gobiernos de los EUE, o Conferencia Intergubernamental, que deber aprobar de comn acuerdo las modificaciones del
Tratado sujeto a revisin.
A partir de la finalizacin de la fase anterior el TUE establece que la entrada en vigor de las modificaciones tendr lugar
cuando las mismas hayan sido ratificadas por todos los EUE, de conformidad con sus respectivas normas
constitucionales.
Revisin simplificada de los preceptos que integran la parte III del TFUE
El TUE prev un procedimiento simplificado de revisin que afecta a los preceptos contenidos en la Parte III del TFUE,
pudiendo los proyectos de reforma afectar a la totalidad o a parte del referido Ttulo III. Sin embargo, las propuestas de
reforma no pueden aumentar, en caso alguno, las competencias de la Unin Europea.
La iniciativa para la reforma la tienen los gobiernos de los EUE, el PE o la ComE. Iniciativa que, en su caso, deben
dirigir al CoE. Este tipo de revisin se caracteriza por que el CoE tiene la competencia plena para llevarla a cabo.
Finalmente, las reformas de la Parte III, para que entren en vigor, deben ser aprobadas por los EUE de conformidad con
sus respectivas normas constitucionales.
Revisin simplificada de la parte III del TFUE, en lo relativo a la adopcin de decisiones por mayora cualificada
Se trata en estos casos de reformas puntuales del sistema de adopcin de acuerdos por el ConUE. Del mbito de este tipo
de reformas solamente se excluyen las decisiones que tengan repercusiones militares o en el mbito de la defensa. Si el
proyecto de reforma no recibe la oposicin de ninguno de los parlamentos nacionales de los EUE, el CoE puede adoptar
la decisin correspondiente por unanimidad, previa aprobacin del PE, que se pronunciar por la mayora de los
miembros que lo componen.
Revisin simplificada de la parte III del TFUE, en lo relativo a la sustitucin de un procedimiento legislativo
especial por el procedimiento legislativo ordinario
Si el proyecto de reforma no recibe la oposicin de ningn parlamento nacional, el CoE puede adoptar de la decisin

correspondiente por unanimidad, previa aprobacin del Parlamento Europeo que se pronunciar por mayora de los
miembros que lo componen.
mbito espacial de aplicacin
El Tratado de Lisboa ha incluido un artculo en el TUE que establece que los Tratados se aplicarn en los 28 EUE. Y, por
otra parte, el TFUE ha recopilado y actualizado el conjunto de disposiciones antes dispersas en los tratados antes
referidos en lo traslativo al mbito espacial de aplicacin de los Tratados. Adems, el artculo 355 del TFUE, en su
apartado 6, ha previsto la posibilidad de que el CoE, mediante decisin adoptada por unanimidad, por iniciativa del EUE
concernido y previa consulta a la ComE, pueda modificar el estatuto de los territorios daneses, franceses o neerlandeses a
que se refieren los apartados 1 y 2 del mencionado artculo. As, de acuerdo con el precepto citado, es posible diferenciar
6 tipos de regmenes jurdicos de territorios de EUE o de territorios que mantienen relaciones especiales con EUE, como,
por ejemplo, en el caso del Estado espaol, el rgimen de las Islas Canarias, las cuales recibirn un trato preferente,
derivado de su condicin de regiones ultraperifricas, con arreglo al artculo 349 del Tratado de Funcionamiento de la
Unin Europea.
Las disposiciones de los Tratados solo sern aplicables a las islas del Canal y a la isla de Man en la medida necesaria
para asegurar la aplicacin del rgimen previsto para dichas islas en el Tratado relativo a la adhesin de nuevos EUE a
la CEE y a la CEEA, firmado el 22 de enero de 1972.
Eficacia
El Derecho originario, con carcter general, tiene eficacia directa para los EUE, las IUE, y las personas fsicas y
jurdicas pblicas y privadas: en particular, cuando en relacin con los mismos se imponen obligaciones precisas que
se concretan en comportamientos activos o en la abstencin de hacer.
Por otra parte, los Tratados constitutivos contienen normas de directa aplicacin, y otras normas cuya aplicacin
necesita el complemento de normas o actos de las instituciones comunitarias o de los Estados miembros.
Entre las normas de directa aplicacin deben distinguirse las normas dirigidas a las IUE de las que tienen por
destinatarios a los EUE y los ciudadanos de la UE. Por su naturaleza, son normas dirigidas fundamentalmente a las
IUE, las contenidas en la Sexta parte del TFUE, aunque normas de este tipo se encuentran repartidas a lo largo de los
Tratados. Pero, junto a las normas organizativas y de procedimiento, los Tratados contienen normas substantivas que
crean directa o indirectamente derechos y obligaciones para las personas fsicas y jurdicas, a las que les sea de
aplicacin el Derecho de la UE. Conviene aadir que existen disposiciones que, aun conteniendo una norma
substantiva, hacen depender su eficacia de un reglamento, directiva u otro acto comunitario.
En ltima instancia el grado de eficacia del Derecho originario depende de la interpretacin del TJ, el cual ha llevado a
cabo una tarea de excepcional importancia en la construccin europea.
El Derecho derivado
Concepto y clases
Por Derecho derivado se entiende el conjunto de normas y actos de la Unin Europea emanados de las IUE, en virtud
de las habilitaciones genricas o especficas contenidas en el Derecho originario. El PE y el ConUE, as como el
ConUE y la ComE, para el ejercicio de sus competencias, adoptarn reglamentos, directivas, decisiones,
recomendaciones y dictmenes.
El Tratado de Lisboa, con respecto al Tratado de la Comunidad Europea, aporta dos novedades sustanciales: que los
actos de la UE se clasifican en actos legislativos de carcter obligatorio para sus destinatarios, y actos no legislativos
que puedan ser obligatorios o no obligatorios para su destinatario; y que los actos legislativos se vinculan a los
procedimientos legislativos ordinario y especiales.
Actos legislativos
Los actos legislativos son de dos tipos segn se adopten por el procedimiento legislativo ordinario o por un
procedimiento legislativo especial.
Los actos legislativos adoptados por el procedimiento legislativo ordinario del artculo 294
Se caracterizan por ser actos conjuntos del PE y el ConUE, por tener la forma de reglamento, directiva o decisin y
por ser propuestos por la ComE. En algunos casos el TFUE indica escuetamente que un reglamento o directiva se
adopta por el PE y el ConUE por el procedimiento legislativo ordinario, lo que constituira el tipo estndar de acto
legislativo adoptado por el procedimiento legislativo ordinario. En otras ocasiones el Tratado no indica la forma del
acto legislativo, hacindose referencia a la adopcin de normas, de medidas, por el procedimiento legislativo
ordinario. Para adoptar determinados actos legislativos, el procedimiento legislativo ordinario puede completarse con
la exigencia de consulta o organismos como el CES, CR, de ambos Comits o del BCE.
Los actos legislativos adoptados por un procedimiento legislativo especial
Se caracterizan por ser adoptados por el Consejo con la participacin del PE, o por el PE con la participacin del
ConUE; tener forma jurdica de reglamento, directiva o decisin; y por ser propuestos por la ComE, por un grupo de
EUE o del PE, por recomendacin del BCE o a peticin del TJ o del BEI. La adopcin de un acto legislativo por el
procedimiento legislativo especial puede exigir la unanimidad del Consejo, la consulta del PE, as como la consulta
del CR, del CES, o del BCE.
Pero, adems de los actos legislativos que el TFUE denomina expresamente como tales, dicho Tratado ha incluido una
serie de actos con forma de reglamento, directiva, decisin, o sin forma precisa, que no pueden en rigor considerarse
ni actos legislativos ni actos no legislativos.
Actos no legislativos
El reglamento, la directiva, la decisin, la recomendacin y el dictamen, estas deben considerarse formas jurdicas
idneas para contener actos no legislativos; en consecuencia, los actos no legislativos podrn ser de carcter
obligatorio o de carcter no obligatorio. Los actos no legislativos pueden ser normativos, o de mera ejecucin.
Dentro de los actos no legislativos el TFUE ha regulado los actos delegados y los actos de ejecucin. Ambos tipos
estn subordinados a los actos legislativos.
No se debe asimilar el concepto de acto delegado al decreto legislativo de nuestro sistema constitucional, pese a que
tiene algunas similitudes con el mismo. El acto delegado tiene que estar habilitado por un acto legislativo al que puede
completar o modificar, siendo competente al efecto la ComE, con exclusin del Consejo.
El acto delegado sera un claro ejemplo de deslegalizacin, sujeta a lmites muy precisos, aunque sujetos a dificultades
interpretativas. Pero lo ms desconcertante de su rgimen jurdico son las que denominan condiciones de aplicacin a
las que estar sujeta la delegacin. Condiciones que pueden o no imponerse.
Actos de ejecucin
El TFUE establece que, cuando se confieran a la ComE competencias de ejecucin de actos jurdicamente vinculantes,
un reglamento adoptado por el procedimiento legislativo ordinario establecer las normas y principios generales
relativos a las modalidades de control, por parte de los EUE, del ejercicio de las competencias de ejecucin de la
Comisin.
Reglamento
Naturaleza y clases
El reglamento, de acuerdo con el TFUE, tendr alcance general, ser obligatorio en todos sus elementos y
directamente aplicable en cada EUE. A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa es necesario diferenciar los
reglamentos que contienen actos legislativos de los reglamentos que contienen actos no legislativos.
El reglamento, particularmente el que contiene un acto legislativo, es la expresin ms clara de la vertiente

supranacional de la UE.
Los reglamentos legislativos no deben remitirnos en caso alguno al concepto de reglamento nacional, norma
subordinada a la ley. Por el contrario, los reglamentos legislativos de la UE no tienen norma superior en el Derecho
derivado de la UE, desplazan a cualquier norma de un EUE sobre la misma materia, y excluyen a cualquier norma
futura nacional de cualquier rango sobre la materia regulada por el reglamento. Por el contrario los reglamentos
delegados o de ejecucin estn subordinados a los reglamentos legislativos, pudiendo establecer similitudes entre los

mismos y los reglamentos nacionales.
El reglamento tiene alcance general y es una norma obligatoria en todos sus elementos.
Es posible diferenciar varios tipos de reglamentos. La ms relevante clasificacin sera la de reglamentos que no
precisan colaboracin alguna de los EUE para su completa efectividad. Mayores problemas plantean los reglamentos
que exigen el desarrollo de normas por los EUE para la eficacia de estos.
Elaboracin, forma y vigencia

Los reglamentos legislativos son elaborados por el PE y el ConUE conjuntamente, a travs del procedimiento
legislativo ordinario establecido en el art. 294 TFUE, o por el PE con el ConUE o el Consejo con el PE mediante un
procedimiento legislativo especial. Tambin pueden adoptar reglamentos no legislativos el ConUE, la ComE y el BCE.
Con carcter general, puede decirse que el poder de decisin propio, que los Tratados reconocen a la ComE, alcanza a
la facultad de propuesta de reglamentos.
La identificacin de la procedencia de los reglamentos viene determinada por la frmula de su encabezamiento. Por
otra parte, los reglamentos adoptados conjuntamente por el PE y el ConUE sern firmados por el presidente del PE y
por el presidente del Consejo, mientras que los reglamentos adoptados por el PE, el Consejo, la ComE o el BCE sern
firmados por el presidente de tales Instituciones de la Unin Europea.
En el caso de que la entrada en vigor no se produzca en el plazo ordinario de 20 das, el ltimo artculo de cada
reglamento fijar la entrada en vigor del mismo. Los reglamentos deben ser motivados y deben referirse a las
propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictmenes previstos por los Tratados; de hecho, el Tribunal de
Justicia ha entrado a analizar el cumplimiento de la obligacin de motivar, llegando a anular algunos actos en base a
considerar que la motivacin no era suficiente.
Eficacia
Los reglamentos son normas capaces de crear directamente derechos y obligaciones en el conjunto de sus
destinatarios, ya sean particulares o personas jurdicas, pblicas o privadas. Se trata el reglamento de una norma capaz
de entrar en vigor sin la colaboracin de ningn rgano o institucin de los EUE, que, en su caso, desplaza a cuantas
normas estn vigentes sobre la misma materia en cada EUE, sin necesidad de pronunciamiento especial ni de
declaracin de derogacin de la misma. As, los particulares, las Administraciones Pblicas y, finalmente, los jueces
deben aplicar el reglamento con preferencia a cualquier otra norma de Derecho interno motu proprio.
Directivas
Naturaleza
La directiva obligar al EUE destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las
autoridades nacionales la eleccin de la forma y de los medios. Dicha norma sera de resultado, que no condiciona
ningn elemento, formal o material del proceso de cada EUE para llevar a cabo la transposicin de la misma a cada
uno de los Derechos internos. Los Estados miembros tienen que elegir la forma adecuada para la adaptacin de la
directiva en el Derecho interno, interpretar adecuadamente el objetivo que la directiva impone, y llevar a cabo la
transposicin en el plazo establecido. La eleccin de la forma de la norma o acto interno no presenta problemas
diferentes a los de la eleccin ordinaria de la norma o disposicin necesaria para modificar la regulacin de una
materia en el Derecho interno.
En la medida en que la directiva permita optar por soluciones diferentes que se entiendan compatibles con el objetivo
perseguido por la directiva, el resultado de transponer una directiva por uno u otro EUE puede ser muy diferente.
Las directivas pueden clasificarse por sus destinatarios, en las dirigidas a uno, a varios o a todos los EUE. Adems, y a
partir del protocolo sobre la aplicacin de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, es relevante la
diferencia entre las directivas detalladas y las directivas marco.

Las directivas legislativas pueden ser elaboradas por el PE y el Consejo, o por el PE con el Consejo o por el Consejo
con el PE de acuerdo con un procedimiento legislativo especial. Adems, pueden adoptar directivas no legislativas el

Consejo y la ComE por los procedimientos previstos en el TFUE. Otra de las particularidades de las directivas es el
establecimiento de un plazo para su cumplimiento.
Eficacia
La eficacia de las directivas en relacin con los EUE comienza a partir de la publicacin o notificacin de la misma.
Desde la publicacin, o la notificacin a los EUE, hasta la conclusin del plazo que la directiva establece para su
transposicin, la directiva solo tiene a los EUE como destinatarios. El plazo de transposicin es una obligacin que
vincula a los EUE destinatarios, debiendo considerarse que su incumplimiento es una violacin del Tratado.
Decisiones
Naturaleza
De acuerdo con el TFUE, las decisiones son obligatorias en todos sus elementos, habiendo aadido el Tratado de
Lisboa que cuando designe destinatarios solo ser obligatoria para estos. La Sentencia del TJ de 6 de octubre de 1970
ha resuelto los problemas ms relevantes que plantean las decisiones. Dicha resolucin reconoce que los efectos de
una decisin no puedan ser los mismos que los de un reglamento, pero no excluye que el resultado final lo sea, en el
sentido de que sea capaz de crear el derecho en los administrados de alegarla en va judicial, tal y como si se tratara de
una disposicin reglamentaria. As, no puede descartarse el efecto directo de las decisiones en las relaciones del
destinatario del acto y los terceros afectados, esto es, su efecto horizontal.
Las decisiones legislativas pueden ser elaboradas por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unin, conjuntamente,
mediante el procedimiento ordinario, o por el Parlamento con el Consejo o por el Consejo con el Parlamento por un
procedimiento legislativo especial, las decisiones no legislativas pueden adoptarse por el Consejo, la Comisin y el
Banco Central Europeo, a travs del procedimiento de elaboracin previsto en la norma habilitante. Las decisiones que
contienen actos legislativos, as como las que no indican destinatarios deben publicarse en el Diario Oficial de la
Unin Europea. Las decisiones legislativas entran en vigor en la fecha indicada en las mismas y, en su defecto, a los
veinte das de su publicacin. Las dems decisiones se notificarn a sus destinatarios y surtirn efecto a partir de su
notificacin.
Eficacia
Las decisiones son obligatorias en todas sus partes para los destinatarios de las mismas. No obstante, la sentencia del
caso Grad alcanzar tambin la conclusin de que, en cada caso es preciso examinar si la naturaleza, la economa y los
trminos de la disposicin de que se trate producir efectos directos en las relaciones entre el destinatario del acto y
terceros.
Recomendaciones y dictmenes
Naturaleza
Las recomendaciones y dictmenes no son en caso alguno vinculantes. Los destinatarios de las recomendaciones son,
sobre todo, los EUE, pero tambin pueden serlo otras instituciones.
En cuanto a la elaboracin y forma de las recomendaciones y dictmenes tan solo establece el RI del ConUE que las
recomendaciones y dictmenes del ConUE se encabezarn con ttulo Recomendaciones o Dictmenes, lo que puede
ser aplicable a las recomendaciones y dictmenes elaborados por las dems instituciones. Las recomendaciones del
Parlamento Europeo deben contener una breve exposicin de motivos y la opinin de la ComE o Comits, rganos u
organismos intervinientes.
Eficacia
Las recomendaciones y los dictmenes tienen una cierta eficacia jurdica en la medida en que en algunos casos son
preceptivos en un procedimiento concreto para la adopcin de actos obligatorios y, en otros casos, la circunstancia de
que sean desatendidas las recomendaciones y dictmenes puede provocar la adopcin por las IUE de actos
comunitarios obligatorios.

Los Tratados Internacionales
El Derecho internacional
El Derecho Internacional no regula las relaciones entre la UE y los EUE, ni las de estos entre s en el seno de la UE.
Una novedad del TUE, tras la reforma del TL, es la declaracin expresa de respeto de la Unin Europea al Derecho
Internacional y en particular a los principios de la Carta de Naciones Unidas.
Los acuerdos internacionales
Los acuerdos entre la UE y terceros Estados u Organismos Internacionales
El procedimiento para la celebracin de acuerdos entre la UE y terceros Estados u OI est previsto en el TFUE. Lo
nico que hay que sealar es que, celebrado un acuerdo con arreglo al procedimiento previsto en el Tratado, dicho
acuerdo se convierte en vinculante para las IUE y para los EUE.
Acuerdos internacionales celebrados por los EUE

El TFUE ha previsto expresamente que los derechos y obligaciones que sean fruto de Convenios suscritos por los
EUE con anterioridad a la entrada en vigor del TCE, el 1 de enero de 1958, con uno o varios Estados terceros, no se
vern afectados por el primero de los Tratados mencionados.
Otras fuentes
Es destacable, dentro de los Principios Generales del Derecho, una serie de principios interpretativos materiales de especial
fuerza, que se deducen de los Tratados y que el TJ ha utilizado, con frecuencia, en sus sentencias. Entre los muchos principios
que ha ido decantando el Tribunal de Justicia conviene resaltar los principios de igualdad, cooperacin, solidaridad, no
discriminacin y confianza legtima.
El principio de igualdad se deduce o establece en gran nmero de preceptos de los Tratados, los que se refieren a la creacin
de un espacio sin fronteras, a la igualdad entre el hombre y la mujer, en el establecimiento de un mercado interior, en la creacin
de la ciudadana UE, y un largo etctera.
El principio de cooperacin, de leal cooperacin, de los EUE y las IUE para asegurar el cumplimiento de los fines de la UE se
deduce directamente del artculo 4 del Tratado de la Unin Europea.
El principio de solidaridad entre los EUE se deriva de la adhesin a la UE e impide que los intereses nacionales puedan
romper de modo unilateral el equilibrio entre beneficios y cargas derivada de dicha pertenencia.
El principio de no discriminacin es de los que han tenido una mayor proyeccin jurisprudencial. Dicho principio no solo
prohbe la discriminacin en base a la ciudadana sino cualquier discriminacin a travs de procedimientos indirectos que
produzca el mismo resultado discriminatorio, y su proyeccin se ha producido sobre el derecho procesal, pensiones, retribucin
laboral, igualdad de trato fiscal a los estudiantes, libertad de circulacin de los trabajadores, organizacin comn de mercados
etc.
El Tribunal de Justicia ha formulado y modulado el principio de confianza legtima. As, el derecho a reclamar su aplicacin
se extiende a todo particular que se encuentre en una situacin de la que se desprenda que la Administracin de la UE le hizo
concluir esperanzas fundadas, y se exige, adems, la buena fe como requisito concurrente.
Hay que considerar tambin el conjunto de libertades que se deducen directamente de los tratados, que han tenido un extenso y
profundo tratamiento jurisprudencial de entre los que destacan las libertades de circulacin de mercancas, personas, capitales,
etctera.
13. El Derecho de la Unin Europea y el Derecho nacional
Los principios inspiradores del modelo de relacin y aplicacin del Derecho UE: autonoma, primaca, efecto directo y
responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la UE
La autonoma del Derecho de la Unin Europea
Vase en el captulo 12 La Unin Europea como ordenamiento jurdico

Primaca del Derecho de la UE
A las reglas comunitarias no es oponible ningn acto unilateral posterior de un EUE. Esta frase contenida en el fallo de
la Sentencia del TJUE (caso Flaminio Costa contra ENEL, de 1964) sintetiza la doctrina de la primaca del Derecho de
la Unin sobre los Derechos nacionales.
La Constitucin Europea non nata consagraba el principio de primaca cuando deca: La Constitucin y el Derecho
adoptado por las IUE en el ejercicio de las competencias que se le atribuyen a esta primarn sobre el Derecho de los
EUE; de este modo incorporaba al texto constitucional la doctrina de la primaca de origen jurisprudencial. Por su
parte, el Tribunal Constitucional espaol estableci en 2004, a requerimiento del Gobierno, que no existe
contradiccin entre la Constitucin Espaola y el I-6 de la Constitucin Europea, despejando las dudas que se haban
suscitado sobre la conveniencia de modificar la Constitucin de 1978 antes de proceder a ratificar la Constitucin
Europea.
Las consecuencias del principio de primaca en el del Derecho interno se deducen con claridad de una de las ltimas
sentencias del Tribunal Constitucional: la Sentencia 232/2015; en especial, en el Fundamento de Derecho nmero 5.
Principio de aplicabilidad directa

Los Tratados nada dicen acerca de su eficacia en los OJ de los EUE, pero el Tribunal de Justicia, a travs de la
Sentencia de 15 de noviembre de 1986, se pronuncia sobre el principio de aplicabilidad directa cuando las
disposiciones del Tratado sean susceptibles de tal propiedad. Segn el TJ, ni el principio de aplicabilidad directa ni el
efecto directo de las directivas puede sustituir la obligacin de los EUE de eliminar las nomas internas de los Derechos
nacionales contrarias a los Tratados o al derecho derivado, y dichos principios no pueden obviar la obligacin de
transponer, en forma adecuada, al Derecho interno las directivas de la Unin Europea.
No obstante, el TJ se ha pronunciado sobre la aplicabilidad directa de algunos preceptos de los Tratados. Por otra
parte, deben entenderse aplicables directamente a los EUE, particulares y empresas un conjunto de preceptos que
crean derechos o introducen prohibiciones, o los preceptos que imponen obligaciones de hacer a los EUE. Y hay que
aadir que muchas disposiciones de los Tratados no son directamente aplicables en la medida en que habilitan a las
IUE o a los EUE para su desarrollo o aplicacin dentro de mrgenes ms o menos amplios.
La aplicabilidad directa es atribuida por el TFUE a los reglamentos y a las decisiones. El reglamento legislativo es, por
antonomasia, una norma que goza de dicha propiedad. Adems, entre las normas aplicables directamente es posible
diferenciar las self executing, que no precisan ni normas ni actos de colaboracin o complementacin de los EUE, de
las no self executing, que necesitaran normas o actos de colaboracin o complementacin por los EUE.
El efecto directo de las directivas
De entre los actos de la Unin Europea que no gozan del atributo de la aplicabilidad directa, las directivas pueden
tener efecto directo en algunas circunstancias. Las directivas obligan a los EUE destinatarios en cuanto al resultado
que debe conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la eleccin de la forma y de los medios, a cuyo fin las
directivas establecen un plazo para la transposicin, que es el modo singular en que cada EUE hace eficaz en su
territorio el contenido de una directiva, mediante una norma jurdica o una disposicin administrativa.
Respecto a la cuestin de si las directivas solo pueden ser eficaces a travs de la norma o acto de transposicin, o por
el contrario pueden ser eficaces al margen de las normas o actos de transposicin, hay que plantearse el supuesto de
que el EUE destinatario de la directiva no cumpla la obligacin de transponer en plazo. Existe algn mecanismo que
pueda hacer eficaz el contenido de una directiva no transpuesta de cuyo contenido se deduzcan derechos subjetivos? A
esta cuestin respondi el TJUE, entre otras, en la Sentencia del caso Ratti. La conclusin que obtendr el TJUE es
que la Directiva tiene efectos directos sobre los ciudadanos en el sentido de que los ciudadanos que se hayan atenido a
lo dispuesto en ella no pueden soportar los efectos desfavorables de una norma interna contraria a dicha directiva.
La primera condicin para que una directiva tenga efecto directo en el territorio EUE es que este no haya transpuesto
la directiva en cuestin, o la haya transpuesto incorrectamente. Es imprescindible para que las directivas tengan efecto
directo que la obligacin que se elimina o el derecho que se crea sea preciso. Finalmente, la obligacin que se elimina
o el derecho que se crea, no debe estar supeditado al cumplimiento de condicin alguna y, en especial, a la decisin del
EUE destinatario de la directiva.

El EUE no puede, producida la notificacin de una directiva, introducir en su OJ condiciones ms restrictivas,
detalladas o diferentes, dentro del plazo de transposicin, salvo que la directiva as lo permita.
Respecto a la eficacia de una directiva transpuesta incorrectamente, no cabe duda de que el juez nacional puede
verificar si las autoridades competentes se han mantenido dentro de los lmites de apreciacin que la directiva trazaba,
y en caso de que la norma de transposicin haya vulnerado la directiva, esta podr tener efecto directo.
El efecto directo vertical de las directivas, en los casos y condiciones establecidos por la Jurisprudencia del TJUE, es
un asunto pacfico a nivel terico, aunque siga planteando problemas prcticos considerables. Mayores problemas
plantea el efecto directo horizontal de las directivas. La Sentencia del Caso Marshall I ha recordado la vigencia del
efecto directo vertical de las directivas y, a la vez, ha establecido que la directiva no transpuesta no puede por s
misma, en ningn caso, crear obligaciones en los particulares ni ser invocada por un particular contra otro en el marco
de un procedimiento judicial.
La responsabilidad por incumplimiento

La responsabilidad patrimonial del Estado miembro de la Unin por incumplimiento del Derecho de la Unin Europea
ha sido reconocida en Sentencias del Tribunal Supremo espaol que versan sobre la eliminacin de los cupos de pesca
exentos de derechos arancelarios derivados del Tratado de Adhesin a la Comunidad Europea. Sin embargo, la lnea
jurisprudencial mayoritaria no reconoce la responsabilidad patrimonial del EUE derivada de la adhesin de Espaa a
la Unin o de actos comunitarios. Un ejemplo de esta doctrina sera una STS de 1997 que plantea una de las
cuestiones ms interesantes de la incorporacin de Espaa a las Comunidades Europeas. El caso era el de los Agentes
de Aduanas que sostenan que el Estado espaol haba incurrido en un supuesto de responsabilidad patrimonial
derivada de los daos y perjuicios en el litigante ocasionados como consecuencia de la entrada en vigor del Acta nica
Europea. Esta sentencia es importante aqu porque concluye en su octavo Fundamento de Derecho que aun cuando
pudieran existir daos y perjuicios para los Agentes de Aduanas como consecuencia de la supresin de barreras
arancelarias derivada de la entrada en vigor del AUE, los mismos no podan generar responsabilidad patrimonial para
el EUE por existir, dadas sus caractersticas, la carga de soportarlos por los afectados, y no ser imputables a medidas
de sacrificio singular adoptadas por la Administracin respecto de determinados particulares.
El desarrollo, la ejecucin y la aplicacin del Derecho de la Unin Europea
Integracin y desarrollo del Derecho de la UE en el Derecho de los Estados miembros
Las sentencias Costa/ENEL, Walt Wilhelm, y otras posteriores, establecen como uno de los caracteres del Derecho de
la UE su integracin en los sistemas jurdicos de los Estados miembros.
El sistema de integracin del Derecho originario en el Derecho de los EUE viene determinado por las Constituciones
de estos, a excepcin del Reino Unido que no tiene Constitucin escrita. El conjunto de las Constituciones europeas
permite, de modo ms o menos explcito, la transferencia a Organizaciones Internacionales de competencias
legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales. Sobre la base de estas habilitaciones, por una parte, el Derecho originario se
integra en el Derecho interno de los EUE y por otra, se legaliza la transferencia a la Unin de competencias o
atribuciones constitucionales de los EUE en todos los rdenes previstos por los Tratados.
Respecto a cmo se integra el Derecho producido por las IUE, es necesario distinguir dos supuestos: la integracin
ordinaria del Derecho derivado, que tiene lugar despus de incorporado un EUE a la UE, y la integracin del Derecho
derivado producido por la UE antes del momento de la incorporacin de un nuevo EUE a la UE.
Si nos centramos, en primer lugar, en la integracin ordinaria, se denomina acervo comunitario o de la UE al
Derecho derivado vigente en cada momento. Dicho acervo obliga a los EUE y es aplicable en ellos, de acuerdo con lo
que se estipula en las diferentes Actas de adhesin.
Una de las polticas de la UE es la aproximacin de legislaciones. La unificacin de legislaciones se lleva a cabo a

travs de los reglamentos, autnticas leyes UE, mientras que la aproximacin de legislaciones exige instrumentos,
tcnicas jurdicas, que requieren la colaboracin de los EUE a travs de sus propias normas.
La ejecucin y aplicacin del Derecho de la Unin Europea

La ejecucin del Derecho de la UE tiene dos vertientes. De una parte, la ejecucin que no requiere actos internos de

los EUE, esto es, el Derecho de la UE de aplicacin directa. En este caso todos los poderes pblicos concernidos estn
obligados a ejecutar el Derecho de la UE, aunque solo el EUE es responsable de la inejecucin. Problemas distintos
plantea el Derecho no aplicable directamente. En estos casos la obligacin y la responsabilidad de dictar dichos actos
internos recae en los EUE, aunque la estructura federal, autonmica o regional de algunos Estados de la Unin
Europea determine que sean los Estados federados, autonomas, comunidades y regiones quienes deban llevar a cabo
la efectiva ejecucin del Derecho de la Unin Europea.
La ejecucin de los Reglamentos y las Decisiones
Solo en el caso de que la vigencia de un Reglamento o Decisin exija para su plena eficacia la colaboracin del
Derecho interno, ser preciso dilucidar si la competencia corresponde al Estado o a la Comunidad Autnoma, en el
mbito de sus respectivas competencias determinadas por los artculos 148 y 149 de la Constitucin espaola y los
respectivos Estatutos de Autonoma.
La ejecucin de las Directivas
Desde la exigencia de la UE del cumplimiento por los Estados miembros de las obligaciones derivadas de los
Tratados, no se produce un desplazamiento o reparto de las responsabilidades entre el Estado y las Comunidades
Autnomas, sino que sigue siendo el Estado el nico responsable del cumplimiento de dichas obligaciones. Pero un
sector doctrinal reclama un desarrollo del artculo 93, ttulo habilitante de la Constitucin espaola para lograr una
adecuada coordinacin y control de la ejecucin del Derecho de la UE.
El control de constitucionalidad del Derecho de la Unin Europea
El Derecho de la Unin Europea se integra en el ordenamiento jurdico
La primera de las Sentencias del Tribunal Constitucional en tema comunitario fue la 252/1988. La controversia giraba
en torno a la distribucin de competencias entre el Estado y una Comunidad Autnoma, en materia de sanidad y
consumo, y la incidencia en tales competencias de Reales Decretos dictados en cumplimiento de directivas
comunitarias. Se llega a las conclusiones, a partir de esta Sentencia, de que el TC, en un conflicto de competencias,
debe tener en cuenta el Derecho de la UE como integrante del bloque de la legalidad aplicable, y de que dicho
Tribunal debe entrar a analizar el sistema de competencias que se deducen para las distintas Administraciones Pblicas,
teniendo en cuenta el Derecho de la UE.
El conflicto entre el Derecho de la Unin Europea y el Derecho nacional como conflicto de normas
infraconstitucionales
Hubo un recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento Vasco frente a dos preceptos de la Ley
Orgnica del Rgimen Electoral General tras la reforma de 1987, preceptos que establecen la incompatibilidad entre la
condicin de parlamentario europeo y la de miembro de una Asamblea Legislativa de una Comunidad Autnoma y, por
otra, que la circunscripcin para la eleccin de Diputados al Parlamento Europeo es el territorio nacional. Pero los
argumentos esgrimidos por el Tribunal Constitucional en la sentencia dictada al efecto son en parte irreprochables y en
parte reprochables, porque si bien es evidente que la confrontacin del Derecho interno con el Derecho de la Unin
Europea no es un litigio constitucional, la doctrina del TC no aclara el lugar que el Derecho de la UE ocupa en el
sistema de fuentes.
El conflicto entre el Derecho interno y el Derecho de la Unin Europea no es un conflicto constitucional, sino
infraconstitucional. Esta posicin debe a su vez matizarse en el sentido de que el Derecho de la UE no est
subordinado al Derecho constitucional. En lo que se refiere al Derecho originario, deriva de la CE y no puede estar,
por principio, en contradiccin con esta. El Derecho originario es el resultado de transferencias desde la Constitucin
espaola.
En lo que se refiere a la confrontacin del Derecho derivado con la Constitucin espaola, dicho enfrentamiento no
procedera materialmente, pues la existencia misma de los Tratados ha supuesto la creacin de un orden separado. Por
eso se dice que la doctrina del Tribunal Constitucional, al reconocer este implcitamente la no subordinacin del
Derecho de la Unin Europea a la Constitucin espaola. Sin embargo, al TC, en cuanto intrprete supremo de la
Constitucin, le compete interpretar el sistema de fuentes espaol y no debiera haber eludido interpretar el tema de las
relaciones entre el Derecho de la UE y el Derecho interno.

El Estado, en su conjunto, tiene el deber de administrar justicia y se est en una situacin en que esta garanta tiene
lagunas considerables. La aplicacin del Derecho de la UE plantea muy serios problemas que no se estn afrontando,
ni por va jurisprudencia ni por va legislativa, ni mediante acuerdos polticos.
14. La garanta jurisdiccional del Derecho de la Unin Europea

La funcin del TJUE reside en que garantizar el respecto del Derecho en la interpretacin y aplicacin de los
Tratados, esto es, en garantizar el respeto del Derecho de la Unin Europea. Pero la funcin de garantizar el respeto
este Derecho no es exclusiva del citado Tribunal. Esta funcin la comparte el TJUE con los rganos jurisdiccionales
nacionales. Ahora bien, en tanto que intrprete supremo del OJ europeo, corresponde al TJUE garantizar la
uniformidad de su interpretacin y aplicacin por los jueces y tribunales nacionales. A tal efecto se articula un
mecanismo de cooperacin judicial entre el TJUE y las jurisdicciones nacionales: la cuestin prejudicial de
interpretacin de los Tratados, as como de validez e interpretacin de los actos emanados de las Instituciones de la
Unin.
El sistema de garanta jurisdiccional del Derecho UE es un sistema complejo o descentralizado que, a diferencia de los
nacionales, no se asienta sobre una organizacin judicial nica, comn o funcionalmente integrada a travs de un
sistema comn de recursos. De acuerdo con la doctrina del TJUE, los jueces nacionales ordinarios pueden (y deben)
inaplicar por su propia autoridad cualquier norma de Derecho interno que se oponga al Derecho de la Unin Europea.
El sistema de control de legalidad
Corresponde al TJUE la funcin de garantizar el respeto de la constitucionalidad y de la legalidad ordinaria por las
Instituciones y los rganos de la Unin Europea. A tal fin compete al TJUE el conocimiento de los siguientes asuntos,
entre otros: recursos de anulacin o de nulidad; la excepcin de ilegalidad; recursos por omisin; cuestiones
prejudiciales de validez; recursos por responsabilidad extracontractual de las Comunidades Europeas; litigios entre
las Comunidades Europeas y el personal a su servicio; las solicitudes formuladas por el ConUE, la ComE, el PE o un
EUE con el objeto de que el TJ emita un dictamen sobre la compatibilidad con el Tratado de un proyecto de acuerdo
entre la UE y uno o varios terceros Estados o una Organizacin Internacional.
El recurso de anulacin
Actos recurribles
El TJUE controlar la legalidad de los actos legislativos, de los actos del ConUE, de la ComE y del BCE que no sean
recomendaciones o dictmenes, y de los actos del PE y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurdicos
sobre terceros. Controlar tambin la legalidad de los actos de los rganos u organismos de la Unin Europea
destinados a producir efectos jurdicos frente a terceros.
El recurso de anulacin no debe limitarse a los actos vinculantes expresamente tipificados en el actual artculo 288 del
TFUE (esto es, reglamentos, directivas y decisiones). En todo caso, los actos europeos, para ser recurribles en
anulacin, deben gozar de inmediata eficacia jurdica ad extra. Por consiguiente, no son recurribles en anulacin los
actos dictados por cualquiera de las IUE mencionadas en el TFUE que carezcan de dicha eficacia. Tampoco son
recurribles por los particulares las directivas europeas, en la medida en que son las normas de transposicin de los
EUE las que estn destinadas a producir efectos jurdicos inmediatos sobre los particulares.
Sujetos legitimados para recurrir
El TFUE distingue 3 grupos de sujetos legitimados para recurrir. El primero lo integran los EUE, el PE, el ConUE y la
ComE; el segundo el TCuE, el BCE y el Comit de las Regiones; y el tercero agrupa a las dems personas fsicas o
jurdicas.
El primer grupo es el de los llamados sujetos privilegiados, dado que stos no tienen que acreditar un inters particular
en la anulacin del acto recurrido. Los sujetos del segundo grupo s deben acreditar que recurren con el fin de
salvaguardar prerrogativas de estos. Y en el tercer grupo se integran todas las dems personas fsicas y jurdicas,
sean estas de Derecho privado o pblico.
Actualmente se prevn 3 posibilidades para que las personas fsicas o jurdicas puedan recurrir actos europeos
utilizando el recurso de anulacin:
1) Actos cuyo destinatario es una persona fsica o jurdica.
Actos que afectan directa o individualmente a una persona sin ser destinataria de ellos. En este punto es
necesario explicar qu se entiende por afectacin directa y por afectacin individual. As, la afectacin directa de un
particular exige, en primer lugar, que el acto de la UE produzca directamente efectos en la situacin jurdica de ese
particular y, en segundo lugar, que no deje ningn margen de apreciacin a los destinatarios encargados de su
aplicacin, por tener sta carcter automtico y derivarse nicamente de la normativa de la UE, sin intervencin de
otras normas intermedias nacionales o de la Unin. Y para considerar que una persona fsica o jurdica se encuentra
afectada individualmente por un acto de las IUE es necesario que este le ataa en razn de determinadas cualidades
que le son propias o de una situacin de hecho que la caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, la
individualiza de manera anloga a la del destinatario.
2) Actos reglamentarios que la afectan directamente y que no incluyen medidas de ejecucin.
Con arreglo al Tratado de Lisboa, el concepto de actos reglamentarios abarca los actos de alcance general no
legislativos. Adems, dicho Tratado exige que el acto reglamentario no incluya medidas de ejecucin.
Motivos de anulacin
Son: incompetencia, vicios sustanciales de forma, violacin del Tratado o de cualquier norma jurdica relativa a su
ejecucin, o desviacin de poder. Se entiende por este ltimo el ejercicio de potestades pblicas para fines distintos de
los fijados por el ordenamiento jurdico; el recurrente que funda su impugnacin en una desviacin de poder no tiene
que probar ninguna intencionalidad subjetiva en la IUE que lo dict, sino solo que fue dictado para un fin objetivo
distinto del previsto por el OJ europeo. Los vicios formales pueden ser de ndole competencial o procedimental. La
incompetencia puede ser de la UE en su conjunto (incompetencia externa) o de la IUE que adopt el acto impugnado
(incompetencia interna). Otros requisitos bsicos de legalidad formal de los actos europeos son: el deber de recabar
las propuestas o dictmenes preceptivos que puedan prever los Tratados; el deber de dar publicidad a los actos
legislativos y a los no legislativos; y, en fin, el deber de notificar a sus destinatarios los dems actos europeos.
Plazo para la interposicin del recurso
El recurso de anulacin deber interponerse en el plazo de dos meses a partir, segn los casos, de la publicacin del
acto, de su notificacin al recurrente o, a falta de ello, desde el da en que este haya tenido conocimiento del mismo.
Efectos de las sentencias
Los Tratados no regulan expresamente los efectos de las sentencias que desestiman un recurso de anulacin. Por
consiguiente, sern de aplicacin los Principios Generales del Derecho comunes a los Derechos procesales de los
EUE. Si la sentencia la ha dictado (en nica instancia) el Tribunal de Justicia (por ser recurrente un EUE o una IUE u
rgano europeo), el acto adquiere firmeza con valor de cosa juzgada, dado que no cabe ulterior recurso contra las
sentencias desestimatorias del TJ. En cambio, si la sentencia la ha dictado el Tribunal General (por ser recurrente una
persona fsica o jurdica), sta no adquiere firmeza en tanto no haya transcurrido el plazo para recurrirla en casacin
ante el TJ. Por el contrario, si el acto impugnado es de naturaleza normativa (un reglamento o una directiva), nada
impide al Tribunal de Justicia o al Tribunal General volver a enjuiciar su legalidad sobre la base de nuevos motivos.
Pero la eficacia de la sentencia estimatoria del recurso de anulacin es, por un lado, erga omnes y, por otro,
retroactiva (ex tunc).
No se agota en el efecto anulatorio la eficacia de las sentencias estimatorias de los recursos de acuerdo con el TFUE.
Este dispone, adems, que la IUE, rgano u organismo de la que emane el acto anulado estar obligada a adoptar las
medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia del TJUE. La Institucin que dict el acto anulado est obligada a
restaurar o restablecer, en la medida de lo posible, el statu quo ante ilegalmente alterado por ste, esto es, la situacin
existente antes de que el acto impugnado produjera sus efectos; si ello no fuera posible, proceder la indemnizacin
del recurrente. Pese a la eficacia ex tunc de la anulacin, si el vicio determinante de esta fuera de carcter formal, el TJ
admite que el acto anulado pueda ser re producido con carcter retroactivo cuando as lo exija el inters general y no
se menoscabe el principio de proteccin de la confianza legtima de los particulares. Es indispensable aadir a todo
esto que el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea establece la posibilidad de dictar sentencias anulatorias
de eficacia tan solo prospectiva o ex nunc (lo que supone el mantenimiento de los efectos producidos por el acto
impugnado hasta el momento de su anulacin), aunque tal remedio puede en ocasiones tener consecuencias ms

lesivas para la seguridad jurdica que la enfermedad consistente en mantener los efectos que ste ha producido hasta el
momento de su anulacin.
Excepcin de ilegalidad
La excepcin de ilegalidad permite al TJUE realizar un control incidental (o indirecto) de la legalidad de un
reglamento europeo en el marco de un litigio en el que esta se cuestiona. La excepcin de ilegalidad no constituye,
as, un procedimiento autnomo. La jurisprudencia del TJUE admite la posibilidad de invocarla asimismo frente a
cualquier otro acto europeo de alcance general cuya ejecucin requiera de actos de aplicacin singular.
Cualquier sujeto afectado por el acto de aplicacin de un reglamento u otro acto de alcance general puede alegar frente
al mismo la excepcin de ilegalidad aunque haya expirado el plazo a que el TFUE sujeta su impugnacin directa,
independientemente de que pudiera haberlo recurrido o no en forma directa dentro de dicho plazo. Quien invoque la
excepcin de ilegalidad solamente podr pretender la inaplicabilidad del reglamento o del acto de alcance general en
cuya aplicacin se ha adoptado el acto impugnado (cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un
reglamento podr acudir al TJ, alegando la inaplicabilidad de dicho reglamento).
Recurso de omisin
Tipo de recurso
El Derecho de la UE puede ser violado por las propias IUE tanto de forma activa (por la adopcin de reglamentos,
directivas o decisiones que lo infrinjan) como de forma pasiva. El denominado recurso de omisin, pues, es la accin
por inactividad de las IUE que los Tratados han concebido con una naturaleza estrictamente declarativa, descartando
que sea ni anulatoria de la decisin impltica o tcita de denegacin que se presume resulta del silencio de la IUE u
rgano cuya actividad se ha requerido ni condenatoria para la IUE u rgano requerido a llevar a cabo la actividad que
se le reclama.
Requerimiento previo
El recurso por omisin viene precedido por una fase administrativa previa o precontenciosa en tanto se presenta un
requerimiento previo en va administrativa, el cual se erige en requisito de admisibilidad de este recurso. El escrito
de requerimiento debe permitir identificar las medidas cuya adopcin se reclama, as como advertir a la IUE requerida
de que, si estas no se adoptan tras el requerimiento, se presentar un recurso por omisin.
Solo est legitimado para recurrir quien haya requerido a la IUE omitente para que acte. Del mismo modo, el recurso
no podr tener un objeto distinto del que tuviera el requerimiento previo.
Objeto
Los recursos por omisin interpuestos por los EUE o las IUE pueden tener por objeto la abstencin de pronunciarse
del PE, del Consejo o de la ComE. Por el contrario, los recursos por omisin interpuestos por personas fsicas o
jurdicas solo pueden tener por objeto la omisin de un determinado tipo de actos: la omisin de un acto distinto de
una recomendacin o de un dictamen. En ambos casos resulta imprescindible que, transcurrido un plazo de dos meses
desde que se formulase el requerimiento previo en va administrativa, la IUE no haya definido su posicin.
Motivos
La omisin no ser conforme a Derecho si la IUE inactiva est obligada a actuar en virtud del Derecho de la UE. Sin
embargo, si la adopcin del acto omitido es facultativa o discrecional, la omisin del mismo solo infringir el
Derecho si la decisin de no actuar incurre en desviacin de poder o arbitrariedad. Es conveniente advertir, por ltimo,
que la Institucin requerida no podr ampararse en la dificultad de la obligacin cuyo cumplimiento se le reclama para
justificar el incumplimiento de la misma.
Legitimacin pasiva
El TFUE extiende la legitimacin pasiva para los casos o supuestos en que el recurso es interpuesto por un Estado
miembro o una Institucin de la Unin Europea al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, a la
Comisin Europea y al Banco Central Europeo. Pero si el recurso es interpuesto por una persona fsica o jurdica,
dicho recurso puede tener por objeto la inactividad de cualquier IUE, rgano u organismo de la Unin. El alcance de la
legitimacin pasiva viene a coincidir en ambos casos.

Sujetos legitimados para recurrir (legitimacin activa)
En el mbito del TFUE cabe distinguir dos grupos de sujetos legitimados para interponer el recurso por omisin: el
primer grupo lo componen los EUE y las dems IUE; y el segundo lo componen las personas fsicas y jurdicas. Los
EUE y las dems IUE son legitimados privilegiados, dado que no tienen que acreditar ningn inters especial para
poder interponer el recurso por omisin, pero hay un supuesto en el que los EUE no estn legitimados para interponer
el recurso por omisin: el que se refiere a la inactividad de la ComE en el marco de un procedimiento por
incumplimiento incoado contra otro Estado miembro. En este ltimo caso la falta de legitimacin de los EUE para
interponer el recurso por omisin obedece a que estos estn directamente legitimados para interponer el recurso por
incumplimiento.
La legitimacin activa de los particulares se condiciona a que sean destinatarios del acto cuya adopcin reclaman,
que deber ser, en todo caso, un acto distinto de una recomendacin o de un dictamen. No obstante, el TJUE considera
que la legitimacin activa de los particulares se extiende asimismo a los supuestos en que el acto omitido, aunque deba
ser dirigido a un tercero, les afecta de forma directa e individual.
Si, una vez interpuesto el recurso por omisin, la IUE demandada adopta el acto solicitado, desaparece el objeto del
recurso y procede su sobreseimiento. Por el contrario, si una vez interpuesto el recurso por omisin, la IUE
demandada adopta una decisin expresa de denegacin de lo requerido, se le da al demandante la oportunidad de
transformar su recurso por omisin en un recurso de anulacin, dirigido ahora contra el acto denegatorio expreso. Por
lo que respecta a los efectos de las sentencias que estiman un recurso por omisin, la sentencia estimatoria se limita a
declarar que la omisin objeto del recurso infringe el Derecho de la Unin Europea. Ahora bien, el artculo 266 del
TFUE establece que la IUE, rgano u organismo cuya abstencin haya sido declarada contraria al TFUE estar
obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin
Europea. Pero no hay que olvidar que el fallo es declarativo, por lo que en los casos de inejecucin de sentencia por
parte de la institucin demandada cabe nicamente la interposicin de un nuevo recurso por omisin o la de un recurso
por responsabilidad extracontractual.
El recurso por incumplimiento estatal
Corresponde al TJUE la funcin de garantizar el respeto del Derecho de la UE por los Estados miembros, funcin que
ejerce de forma directa cuando conoce de los recursos interpuestos por la ComE o un EUE contra otro EUE por
incumplimiento de obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la UE, o de forma indirecta cuando conoce
de cuestiones prejudiciales de interpretacin cuyo objeto indirecto es el enjuiciamiento de la compatibilidad con el
Derecho de la UE de una norma nacional aplicable en el proceso a quo.
Los sujetos legitimados para interponer el recurso por incumplimiento contra un EUE al que se imputa la infraccin
del Derecho de la UE son nicamente dos: por un lado, la ComE; por otro, los dems EUE.
Nocin de incumplimiento
Alcance
Realmente el recurso por incumplimiento puede tener por objeto la infraccin de obligaciones que incumban a los
EUE en virtud de cualquier fuente del Derecho de la UE.
Criterios de imputacin del incumplimiento

El recurso por incumplimiento presupone una infraccin del Derecho de la UE por un Estado miembro, infraccin que
debe ser imputable a los poderes pblicos. Si el incumplimiento es imputable a los poderes pblicos, resulta
irrelevante cul sea el origen orgnico, funcional o territorial de la infraccin en el mbito interno. Tampoco importa
que la infraccin la haya cometido un ente pblico al que el ordenamiento jurdico interno reconozca un estatuto de
independencia o de especial autonoma respecto de los rganos generales o centrales del Estado. Tambin cabe imputar
a los EUE los incumplimientos de los que sean responsables entes de Derecho privado intervenidos por los poderes
pblicos.
Responsabilidad objetiva de los Estados de la Unin Europea

La responsabilidad de los EUE por el incumplimiento del Derecho de la UE es objetiva. Y, dado que basta con que
exista un incumplimiento objetivo del Derecho de la UE, no resultan oponibles, en principio, causas eximentes de
ningn tipo.
Fase administrativa previa del recurso por incumplimiento
El recurso por incumplimiento solo es admisible si previamente la ComE ha tramitado el oportuno procedimiento
administrativo previo o precontencioso. Similar es lo que ocurre en los casos en que los recursos por incumplimiento
son promovidos por EUE. Tampoco estos pueden recurrir al TJUE sin antes someter el asunto a la ComE.
Discrecionalidad de la Comisin Europea
El TFUE no obliga a la ComE a iniciar un procedimiento administrativo previo o precontencioso contra el EUE al que
se imputa un incumplimiento del Derecho de la Unin Europea. La discrecionalidad de la Comisin no se agota en la
decisin de iniciar o no el procedimiento precontencioso. Por el contrario, se extiende a lo largo de toda su
tramitacin.
La discrecionalidad referente a la interposicin del recurso por incumplimiento (una vez finalizado el plazo sealado
en el dictamen motivado) solo est limitada en el tiempo, al exigir el TJUE que el recurso, si la ComE decide
interponerlo, se presente dentro de un plazo razonable.
Dada la amplia discrecionalidad de la que goza la Comisin Europea, iniciado el procedimiento, se excluye la re-
curribilidad de cualquier medida que la ComE adopte o deje de adoptar en el mismo. Para que no se pueda hablar en
ningn caso de indefensin, los EUE pueden recurrir directamente al TJUE una vez transcurrido un plazo de tres
meses y los particulares pueden recabar siempre la tutela del juez nacional.
Iniciacin y desarrollo del procedimiento administrativo previo

Antes de iniciar un procedimiento precontencioso, los servicios tcnicos de la ComE deben examinar si existen o no
indicios suficientes de que en un EUE se est incumpliendo el Derecho de la UE. Si, como resultado de su
investigacin preliminar, la Comisin aprecia indicios suficientes de que en el EUE investigado se est incumpliendo
el Derecho de la UE, le corresponde adoptar una decisin discrecional sobre la iniciacin o no de un procedimiento
precontencioso. Si decide iniciarlo, lo har remitiendo al EUE al que imputa la infraccin una carta de
emplazamiento (o de requerimiento) o, en casos de urgencia, formulando al EUE una consulta oral de la que quede
constancia, todo lo cual constituye forma esencial de la regularidad del procedimiento y garanta del derecho de
defensa del EUE imputado. Pero no se agota aqu la relevancia jurdica de la carta de emplazamiento, ya que esta tiene
otro efecto: condiciona y limita el objeto posible no solo del procedimiento precontencioso, sino tambin el del
ulterior recurso por incumplimiento, si se interpone. Dicha carta debe asimismo sealar un plazo adecuado, fijado por
la ComE, dentro del cual el EUE al que se imputa la infraccin pueda formular sus observaciones.
Si el EUE imputado adopta las medidas requeridas por la Comisin fuera de plazo y una vez interpuesto el recurso por
incumplimiento, este no decae necesariamente por falta de objeto.
Las sentencias que estiman un recurso por incumplimiento son declarativas. Esto significa que el TJUE no puede
anular por s mismo los actos o normas de los EUE declarados contrarios al Derecho de la UE. Por la misma razn,
tampoco puede condenar a un EUE a una actuacin u omisin determinadas. A pesar del carcter declarativo de las
sentencias estimatorias, la declaracin judicial del incumplimiento lleva aparejada la obligacin del EUE demandado
de adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia del TJ.
Si el EUE cuyo incumplimiento declara la sentencia no adopta las medidas necesarias para su ejecucin, la Comisin
dar a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. En caso de que el EUE no adopte las medidas
necesarias para su ejecucin en el plazo establecido por la Comisin, esta podr someter el asunto al TJUE. Y si este
ltimo comparte el punto de vista de la Comisin Europea, declarar que el EUE ha incumplido su sentencia,
pudiendo imponerle el pago de una sancin pecuniaria o de una multa coercitiva.
El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones
El recurso para exigir la responsabilidad extracontractual de la UE (tambin llamado recurso de indemnizacin) es un

contencioso en el que se solicita al TJ no la anulacin de un acto sino la constatacin de una conducta ilegal de las IUE
o los agentes europeos que, al producir un perjuicio en el interesado, da derecho a este para reclamar una
indemnizacin por los daos sufridos. Las acciones contra la UE en materia de responsabilidad extracontractual
prescribirn a los 5 aos de producido el hecho que las motiv.
La existencia de responsabilidad extracontractual de la UE se sujeta a la existencia de 3 requisitos: ilegalidad del acto

o conducta de la IUE o de los agentes europeos (si se trata de responsabilidad extracontractual de la UE por actos
normativos, la ilegalidad de estos, para poder generar aquella, debe constituir una violacin suficientemente
caracterizada de una norma jurdica superior que tiene por objeto conferir derechos a los particulares); dao
indemnizable (el dao o perjuicio cuya reparacin se solicita debe ser real y cierto); y vnculo de causalidad (cuando
existe una relacin suficientemente directa de causa a efecto entre el comportamiento imputado a la IUE y el perjuicio
alegado, nexo que incumbe probar al demandante).
La cuestin prejudicial
El ordenamiento jurdico europeo requiere ser aplicado e interpretado de manea uniforme para ser el mismo y uno solo
en todos los Estados de la Unin. Al TJUE corresponde garantizar la unidad del ordenamiento jurdico europeo no
a travs de la figura del recurso de casacin (salvo el que cabe interponer ante el TJUE contra las resoluciones del
TG), sino de un especfico mecanismo procesal de cooperacin judicial con los rganos jurisdiccionales nacionales, a
saber: la cuestin prejudicial, que stos pueden (y en determinados supuestos, incluso deben) plantear ante el TJUE,
mecanismo que le permite incidir con un efecto uniformador sobre la aplicacin e interpretacin del ordenamiento
jurdico europeo en los Estados miembros.
Hay dos modalidades de cuestin prejudicial: la cuestin prejudicial de interpretacin (cuyo objeto es la interpretacin
del Derecho UE originario o derivado) y la cuestin prejudicial de validez (cuyo objeto es el enjuiciamiento de la
validez de un acto de Derecho derivado, nunca la del propio Derecho originario).
Se hallan facultados para plantear la cuestin prejudicial los rganos jurisdiccionales de uno de los EUE. Ahora bien,
si sus decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, la facultad de plantearla se
convierte en obligacin
La nocin de rgano jurisdiccional de un Estado de la Unin Europea
La nocin de rgano jurisdiccional de un EUE no se puede dotar de contenido conforme al Derecho interno de cada
Estado miembro; por ello, la doctrina y la jurisprudencia han subrayado siempre que la nocin de rgano
jurisdiccional de un Estado miembro, recogida en el TFUE, es una nocin de Derecho de la UE y no de Derecho
interno. Para el Tratado mencionado un rgano jurisdiccional debe reunir unos requisitos para ser considerado como
tal, y estos son: que tiene que ser creado por ley; que tenga carcter permanente; que ostente una competencia
obligatoria; que acte con sujecin a un procedimiento contradictorio; y que su funcin consista en la aplicacin de
normas jurdicas.
En el caso de Espaa el TJUE ha admitido sin discusin cuestiones prejudiciales planteadas por rganos de indudable
naturaleza administrativa (esto es, no jurisdiccional conforme al Derecho espaol), tales como el Tribunal de Defensa
de la Competencia o el Tribunal Econmico Administrativo Central.
Segn la doctrina del acto claro, no existira obligatoriedad de remisin prejudicial cuando la cuestin planteada en el
proceso interno resulta irrelevante, cuando el Derecho de la UE en cuestin ya ha sido interpretado por el Tribunal de
Justicia o cuando la correcta aplicacin del Derecho de la UE es tan evidente en el caso que no deja lugar a duda
razonable. El juicio positivo sobre la validez del acto europeo aplicable al litigio del que est conociendo lo puede
llevar a cabo por su propia autoridad cualquier rgano jurisdiccional nacional, sin necesidad de una remisin
prejudicial al TJUE. Por el contrario, el juicio negativo de validez est reservado siempre al TJUE, independiente de
que las decisiones del rgano jurisdiccional nacional sean o no recurribles, de acuerdo con el Derecho procesal
interno, ante un rgano jurisdiccional superior.
Requisitos de la remisin de la cuestin prejudicial de interpretacin

Corresponde al rgano que plantea la cuestin prejudicial apreciar la necesidad de su remisin. Se trata, en todo caso,
de una potestad de rgano jurisdiccional y no de un derecho de las partes del proceso. Cuestin distinta es que la

decisin de plantear la cuestin prejudicial (y, en consecuencia, de suspender el proceso principal, en tanto esta se
tramita) pueda, a su vez, ser objeto de un recurso de Derecho interno ante el propio rgano que la remite o ante el
rgano superior jerrquico, fundado en que no concurren los requisitos de la remisin prejudicial y, por consiguiente,
en que la suspensin del proceso principal vulnera el derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas
(reconocido en Espaa por el artculo 24.2 de la Constitucin espaola).
En lo que respecta a los requisitos establecidos por el artculo 267 del TFUE para el planteamiento de la cuestin
prejudicial de interpretacin y que sern examinados a efectos de admisibilidad por el TJUE, podemos distinguir
requisitos formales y requisitos materiales. Formales apenas hay y los materiales son dos: la duda razonable que tenga
el rgano jurisdiccional nacional sobre la interpretacin del Derecho de la Unin Europea y que dicha duda ha de ser
aclarada por el TJUE para poder resolver la controversia de que est conociendo.
Efectos de la interpretacin del Derecho de la Unin Europea por el Tribunal de Justicia

Ninguna duda cabe que la interpretacin del Derecho de la UE por el Tribunal de Justicia en el marco de un
procedimiento prejudicial vincula al rgano jurisdiccional que plante la cuestin. Pero adems, el TJ parte de la base
de que sus pronunciamientos interpretativos vinculan con carcter general a la totalidad de los rganos
jurisdiccionales de los EUE, incluidos aquellos, pues, que no plantearon la cuestin prejudicial. As pues, los rganos
jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno solo os-
tenta la facultad de interpretar por s mismo el Derecho de la UE (sin necesidad de plantear la cuestin prejudicial)
mientras este no haya sido an interpretado por el TJ.
La eficacia vinculante de alcance general de la que gozan los pronunciamientos interpretativos del TJ tiene otro efecto,
a saber: los rganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial del
Derecho interno no estn obligados a plantear la cuestin prejudicial si sta tuviera por objeto una duda interpretativa
ya aclarada en el pasado por el TJ. A este efecto colateral de la eficacia vinculante de alcance general de los
pronunciamientos interpretativos del TJ se refiere la llamada doctrina del acto aclarado, que se suma, con su efecto
modulador de la obligatoriedad de la remisin prejudicial, a la doctrina del acto claro.
Efectos de las sentencias resolutorias de cuestiones prejudiciales de validez
Al igual que las sentencias prejudiciales interpretativas, las sentencias prejudiciales de validez gozan de eficacia
vinculante de carcter general, es decir, no obligan nicamente al rgano que plante la cuestin. Si el TJUE
desestima la cuestin de validez planteada, se refuerza con la eficacia vinculante general de este pronunciamiento la
prohibicin de que los rganos jurisdiccionales nacionales inapliquen por su propia autoridad el acto europeo objeto
de la cuestin desestimada. Por el contrario, las sentencias que estiman una cuestin prejudicial de validez no anulan
el acto objeto de la misma con eficacia erga ommes, sino que se limitan a declararlo invlido. Ahora bien, los efectos
de la declaracin de invalidez son en la prctica muy similares a los de una sentencia anulatoria. No obstante, el TJUE
admite la posibilidad de que se otorgue a las sentencias prejudiciales que declaran la invalidez de un acto europeo una
eficacia meramente prospectiva, esto es, hace referencia a un tiempo futuro.
La competencia consultiva
El Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisin Europea podrn solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre
la compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo previsto. En caso de dictamen negativo del TJ, el acuerdo
previsto no podr entrar en vigor, salvo en caso de modificacin de este o de revisin de los Tratados. En particular, se
puede solicitar el dictamen del Tribunal sobre las cuestiones relativas al reparto de competencias entre la UE y los
Estados miembros de la Unin para concluir un determinado acuerdo con Estados terceros. De ah que la eleccin de
la base jurdica adecuada reviste una importancia de naturaleza constitucional. En efecto, dado que la UE solamente
dispone de competencias de atribucin, debe engarzar el acuerdo que pretende celebrar en una disposicin del Tratado
que la habilite para aprobar tal acto.
El recurso de casacin
La proliferacin de rganos jurisdiccionales en el seno del TJUE ha obligado a articular sus relaciones funcionales a
travs del recurso de casacin. En el supuesto ms importante este medio de impugnacin puede interponerse contra
las resoluciones del TG que pongan fin al proceso, o que resuelvan parcialmente la cuestin de fondo o que pongan fin
a un incidente procesal sobre una excepcin de incompetencia o de inadmisibilidad, dentro de los dos meses siguientes

a la notificacin. El Tribunal de Justicia puede conocer en casacin de recursos interpuestos contra sentencias dictadas
por el Tribunal General. Este recurso ha de estar limitado a cuestiones jurdicas, no de hecho. Parecido recurso existe
para que el Tribunal General pueda revocar sentencias dictadas por los tribunales especializados que puedan crearse
dentro del Tribunal de Justicia de la Unin Europea.
En resumen: la creacin en 1988 del Tribunal de Primera Instancia, encargado de conocer de una serie de materias, se
haca previendo "un recurso ante el Tribunal de Justicia, limitado a las cuestiones de derecho y en las condiciones
establecidas por el Estatuto". Configurado desde el primer momento como un recurso de casacin, constituye el cauce
procesal a travs del cual el TJ asegura la unidad de interpretacin del Derecho comunitario. Posteriormente, la
creacin de Salas jurisdiccionales prevea, asimismo, un recurso ante el TG que tambin se ha diseado como un
recurso de casacin. Por tanto, el recurso de casacin se puede interponer ante el TJ contra resoluciones de inters
general y contra, y ante el TG contra resoluciones de los Tribunales especializados.

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Estatuto jurdico de la ciudadana de la Unin

A) Derecho de libre circulacin y residencia en el territorio de la UE

C) Derecho a la proteccin diplomtica y consular

El derecho a la proteccin diplomtica y consular ha sido recogido asimismo en el artculo 46 de la CDFUE.

E) El derecho a una buena administracin y derecho de acceso a los documentos de la UE

Valor jurdico de la CDFUE

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