Sociologa poltica

Niklas Luhmann

Edicin de Andr Kieserling

Traduccin de lvn Ortega Rodrguez

F.. D T O R A L T R O T T A
 Lo traduccin de esto obro ha recibido uno ayudo de Goethe-lnstilut,
institucin financiado por e l Ministerio de Asuntos Ex1eriores de Alemania .

NDICE GENERAL

C OLECCIN E STRUCTU RAS Y P ROCESOS

S erie C iencias S ociales

Nota editorial............................................................................ .......... 9

Parre 1
EL ASPECTO SOCIOLG ICO DE LA POLTICA

1. Delimitacin disciplinar de la perspectiva sociolgica ................... . 15

2. Marco de referencia terico: la teora de sistemas ............. .... ........ . 23
3. Complejidad social ...................... ........................................ ......... . 31
Ttulo origino!: Politische Soziolog1e
4. La funcin y el lugar del sistema poltico ...................................... . 36
Editorial Trolla, S.A., 2014 5. La poltica en la sociedad y en otros sistemas sociales ................... . 44
ferroz, 55. 28008 Madrid
Telfono: 91 543 03 6 1
Fax: 91 543 14 88 Parte 11
E-mail: ed1toriol@trotto.es
EL SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
http://www.lrotto.es

Suhrkomp Verlog, Berln, 201 O
lvn Ortega Rodrguez, poro lo traduccin, 2014
Cvolquier formo de reproduccin, d,stnbvc,n, comvnicoc,n p
blico o transformacin de esta obro solo puede se, realizado con
lo ovtorizocin de sus titvlores, salvo excepcin prevista por fo ley.
Dirjase o CEDRO (Centro Espaol de Derechos Reprogrlicos)
si necesito fotocopiar o escanear algn fragmento de esto obro
(wwwconlicencio.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 45).
6. Diferenciacin dinmica vertical de l sistema poltico: gobierno ..... 51
7. Diferenciacin dinmica horizontal del sistema poltico: especifica-
cin funciona l ................................................ ............................... . 61
8 . Interpreraciones concomitantes ........... ..... .................................... . 75
9. Legitimidad .............. .......................... .................................... ....... 86
10. Auronoma y diferenciacin interna ............................. .. ............... . 95
11. Po lrica y administracin .............................................................. . 105
12. Modelo analtico de l sistema poltico ................. .................... ....... . 114

ISBN: 978-84-9879-5332
Depsito Legal: M-29766-2014

Impresin
Cofs, S.A.

7
 SOC I OLOGA POLTICA
Parte III
ADMINISTRACIN
13. Funcin y diferenciacin dinmica del sistema administrarivo ..... ..
14. Situacin del entorno y autonoma del sistema de la administra-
cin ..................... .................. ...................... ................................. .
15. Potencial de comunicacin ........................................................... .
16. Racionalidad de la decisin de la administracin .......................... .
17. Programacin de fines y oportunismo .................. ........ ........ ........ .
Parre IV
POLTICA
18. Funcin de la poltica ....................... ............................................ .
19. Siruacin del entorno, lenguaje e independencia de la polrica ...... .
20. Racionalidad de la poltica ............................................................ .
21. Lmites de la diferenciacin dinmica ........................................... .
Parte V
PBLICO
22. Diferenciacin dinmica de los roles del pblico ......................... ..
23. Diferenciacin interna de los roles del pblico ............................. .
24. Pblico de la admi nistracin ......................................................... .
25. Roles polticos del pblico .. .......... ....... ......................................... .
26. Enrolamiento ............................................................................... .
27. Opinin pblica ........................................................................... .
ndice analtico .................................................................................. .
8 9
131
148 NOTA EDITORIAL
163
173
189
209
218 Cuando Niklas Luhmann an enseaba en Bielefeld, en codo momento
23 1 era posible dirigirse a su secretaria para tomar en prstamo el texto aqu
269 presentado. A los esrudiant!,':S empeados en la sociologa que rodeaban a
Luhmann, a l igual que al edicor de este volumen, no haba que decirles lo
mismo dos veces. As pues, el libro publicado aqu por primera vez ha-
ba tenido ya previamente algunos lectores. A e llos la publicacin que
aqu presentamos no les dir apenas nada nuevo, con una salvedad muy
informativa de la que hablar ms adelante.
287 No obstante, tambin al pblico especializado en sociologa, lo mismo
296 que a parte de la opinin pblica en un sentido ms amplio, le resultarn
304 familiares algunas tesis de este libro. Y las fundamentales de entre e llas
321 las encontrarnos ya formuladas en otras publicaciones del autor. Desde , ,
336 sus comienzos sociolgicos en los aos sesenta, en los que surgi tambin
350 este texto, Luhmann se ocup reiteradamente de cuestiones de sociolo-
ga poltica 1 Sin embargo, mientras que los conceptos y argumentos ban
363
sufrido desplazamientos, Luhmann ha permanecido inalterable acerca de
sus tesis centrales sobre la estructura de la poltica moderna, acerca de la
diferenciacin dinmica -interna a la sociedad- de su sistema y su di-
ferenciacin interna en poltica y administracin. Los cambios posterio-
res en la teora de sistemas han modificado nicamente el contexto in-
mediato en el que se sita la sociologa poltica de Luhmann pero no sus
enunciados principales, no el texto mismo.
Cul es la honestidad intelectual con la que cabe plantearse la pre-
gunta de qu lectores deberan desearse para este libro?
1. Una breve expos ic i n de los fundarnenros conceptuales es ofrecida en el a rtculo
Soziologie des politischen Systems: Kolner Zeitschrift fiir Soologie und Sozialpsycho-
logie 20 (1968), 605-733.
 SOCIOLOGA POLTICA
Comparado con el volumen editado a partir del legado con el t-
tulo Die Politik der Gesellschaft [La poltica de la sociedad] (Frncfort
d.M., 2000), que codifica la posicin del Luhmann tardo, el texto aqu
expuesto representa no solo el primer intento de tratamiento sistemtico
del tema, sino tambin el ms rico en contenido respecto de este asunto.
Tiene tanto nuevo que ofrecer que este libro tampoco aburrir a los lecto-
res ya conocedores de Luhmann - por ejemplo, sobre la construccin del
muro de Berln, o sobre la enajenacin estructural entre la administracin
y su pblico, que no cabe resolver sin ms con la cercana al ciudadano;
sobre el dudoso placer de los lderes polticos de tener que convencer no
solo como portadores de roles sino como personas completas; sobre el
marxismo como ideologa de los pases que entonces estaban bajo regme-
nes socialistas y sobre el parcido nico burocrtico que lo interpretaba- .
Los no conocedores, sin embargo, encontrarn ms aqu que en cual-
quier otro texto que se les pudiera recomendar para iniciarse en la sociolo-
ga poltica. De las grandes monografas de Luhmann, cabe comparar este
volumen con la Rechtssoziologie [Sociologa del derecho] (Reinbek, 1972),
que apareci algunos aos ms tarde. En ambos casos, nos encontramos
con un escrito que quiere ser dos cosas al mismo tiempo. Por una parte,
pretende ser manual de una sociologa especial, al tiempo que quiere con-
formar una teora sistemtica de sus objetos. Y tanto en un caso como en
orro se ha logrado con mucho xito el doble propsito de legibilidad y
transparencia del conjunto. Quien considere que la teora de Luhmann
del sistema poltico de la sociedad moderna resulta inaccesible debera po-
ner a prueba su parecer en este volumen.
A partir de las conversaciones con Luhmann se pudo saber que el texto
estaba escrito hacia mediados de los aos sesenta pero que no fue publica-
do en su da. No pregunt entonces por los motivos pero uno de ellos po-
dra ser que haba un captulo sobre la teora sociolgica del poder, con el
que claramente haba de terminar el libro y que no solo estaba sin publicar
sino tambin claramente sin escribir. Un primer examen del legado permi-
te sacar a la luz una parte hasta ahora desconocida del manuscrito que trata
sobre la diferenciacin de los roles del pblico pero en l falta, al igual que
antes, todo rastro de la anunciada teora del poder. A partir de la histo-
ria de las obras de Luhmann, cabe suponer que no dispona an de la teo-
ra general de los medios de comunicacin 2 -que en las publicaciones
posteriores constituye e l contexro conceptual de su teora del poder3-
2. Una exposicin anterior se encuentra en J. Habermas y N. Luhmann, Theore der
Gesellschaft oder Sozialtechnologie?, Frncfort.d.M., 1971 , pp. 342 ss. Teora de la so-
ciedad o tewologa social?, Amorrortu, Buenos Aires, 1991).
3. Expuesta por vez primera e n Macht, Sturtgart, 1975. [Poder, Anthropos/Un iver-
sidad Iberoamericana/Pontificia Universidad Catlica de Chile, Rub (Barce lona)/Mxico
D. F./Sanriago, 2005].
10
N OTA EDITORIAL
pero que por otro lado ya se echaba en fa lta. Si al lecror le viene dado
ahora un libro sociolgico sobre poltica en el que no se habla del poder
poltico ni de sus fundamentos simbiticos en la violencia psquica, ello
no se debe, por tanto, a que el poder le resulte ajeno a la teora desiste-
mas --como una vez le reproch Parsons- sino a las conocidas dificulta-
des del autor para coordinar los planes de publicacin con el veloz ritmo
de desarrollo de su propia teora.
No es el concepto de poder, sino el de rol, el que sostiene aqu la con-
cepcin presentada; y lo hace hasta ta l punto que sorprender a los parti-
darios de este concepto que an quedan. Esto se aplica en especial a las
tesis de Luhmann sobre aquella diferenciacin de los roles polticos del ,
pblico que sustituye a l clsico concepto de unidad de la voluntad popu-
lar --concepto clsico que una ciencia emprica no puede emplear por
carecer este de referencia emprica y que, como afirma Luhmann, tam-
poco puede utilizarse en la versin de una voluntad mayoritaria, ya cla-
ramente reducida respecto de la representacin ide'al- .
De acuerdo a la concepcin original, esta sociologa del pblico po-
ltico deba conformar la tercera parre del libro; esro es, deba estar an-
tes de las partes sobre la administracin y sobre. la poltica de partidos.
Posteriormente, Luhmann decidi subordi narla a estas dos partes. Esto
tiene sencido por dos razones: por un lado, porque la diferenciacin in-
terna de los roles del pblico se corresponda con la diferenciacin se-
gn la poHtica de partidos y segn La administracin -y consecuente-
mente apenas caba entenderla sin estas otras-; por otro lado, porque
los tres sistemas parciales del sistema poltico deban ser tratados ahora
en la secuencia de grados de su diferenciacin dinmica. En primer lugar
se presenta la administracin, diferenciada dinmicamente en extremo,
que no conoce consideracin legtima alguna de otros roles propios de
los funcionarios. Luego estn los po lticos pblicamente visibles, que se
sitan bajo observacin pblica y que por tanto, llegado el caso, tam-
bin deben justificar polticamente la accin no poltica cuando tiene im-
plicaciones crticas respecto de la confianza. Y fina lmente estn los roles
del pblico, menos diferenciados dinmicamente, del elecror, del autor de
una mocin o del interesado polticamente que busca influir en la legis-
lacin; son estos unos roles en los que la percepcin de los propios inte-
reses es tan legtima que solo cabe mostrar mediante anlisis socio l-
gicos las precauciones, con todo existentes, frente a una disolucin en
lo plenamente privado y panicu lar, unas precauciones que tambin estn
integradas en estos roles. .
Sin embargo, la adaptacin de las citas internas del manuscrito a la
posicin a lterada de estos captu los fu e realizada solo parcialmenre por
Luhmann. El editor tuvo aqu que emplearse a fondo. Otras intervencio-
nes en el texto no fueron necesarias, aparte de las o rtogrficas. Junto al
11
 SOCIO LOGA POLITICA

texto, esta edicin contiene tambin un ndice de materias realizado por

m, lo mismo que una serie de notas para unas lecciones sobre sociologa
poltica que acompa11aban al manuscrito*. Claramente pensadas como
apoyo mnemotcnico para las clases, pueden servir tambin, en este mis-
mo sentido, a los lectores de un libro por el cual, con pocas excepciones,
se orientan.
He de expresar mi agradecimiento a Veronika Luhmann-Schroder,
titular de los derechos del texto, y asimismo a Eva Gilmer, quien ha es-
tado al cuidado del proyecto para la editorial Suhrkamp.

Bielefeld, marzo de 2010

ANDR KlESERLING

Parte I

EL ASPECTO SOCIOLGICO DE LA POLTICA

Esras nora5 no han sdo incorporadas a la presente edicin en castellano [N. del E.).

12
 DELIMITACI N DlSCIPUNAR
DE LA PERSPECTIVA SOCIOLGICA

Quien se aproxima al mbito de la accin poltica desde la perspectiva

disciplinar de la socio loga no se encuentra con u n campo sin a rar. Por
un lado, quien acta e n poltica ya sabe l mismo, en cie rto sentido, lo
que quiere y ya sabe bajo qu circunstancias acta. Adems, desde hace
mucho tiempo, el acontecer polt ico ha estimulado el examen cientfico
y la crtica. H ay cie ncia poltica e n m ltiples fi guras. El significado d el
oficio lleva consigo que el saber poltico sea ya, en un grado elevado, u n
saber sobre el que se ha reflexionado, un saber d iscutido y generalizado;
un saber q ue no descansa solo en el conocimiento de los compaeros o
en circunstancias concretas. Antes de que el soci logo se adentre en este
campo, habr de examinar su equipamiento para la investigacin y h abr
de reflexionar acerca de qu es lo que le capacita para obtener ms sa-
ber o un saber particular, o incluso un mejor saber. No obstante, deber
reflexionar sobre todo acerca de lo q ue le distingue d e la ciencia poltica.
Cul es el aspecto especficamente sociolgico de la poltica?
La discusin actuaJ de esta cuest in aporta poco de instructivo, ms
all de la constataci n fctica de un mutuo trnsito de la una a la otra d e
la ciencia poltica y la sociologa poltica 1 Las fronteras de ambas disci-

J. Vase, en c;tc sentido, R. Bendix y S. M. Lip~ct, Pol irical Sociology: A Trend

Reporr and Bibliography: Currellt Soaology 6 (1957), 79-169; S. M. Lipser, Sociology
and Polirical Science: A Bibliographical Note : American Sociological Review 29 (1964),
730-734; O. Scammler, Gesellschaft und Pohr1k, en W. z,egenfu8 (ed.), Handbuch da
Soziologie, Stuttga n , 1956, p p. 730-754; J. Meynaud, Schwieri gkc1ten der wisscnschaft-
lichen Politih: Zeitschrift fiir Po/1tik 6 (1959), 97-112 (109 ss.); H. P. Schwa ri, Problcme
der KooperJtion ,on Polirikwissenschaft und So21ologie in Westdeutsehland, en D. Obern-
dorfer (cd.), Wissenschaftlicbe Pol,tik: Eine E111/1ihnmg III Cmnd/rage11 ihrer Trad,11011 w,d
Theorie, Friburgo Br., 1962, pp. 297-333; W. G. Runciman, Social Science and Poltica/
Theory, Cambridge, 1963. Para Peter von Ocrtz.en (bcrlcgungen zu r Stcllung dcr Poli-
tik unrer den Sozialwissenschafcen, en Festscbrift Otto Sa111111/er, Colonia/Opladen, 1965,

15
 EL ASPECTO SOCIOLGICO DE L A POLIT ICA
plinas parecen desdibujarse. No parecen distinguirse con claridad ni los
intereses relativos al objeto ni los mtodos ni los puntos de partida para
la construccin terica, aunque se conceda a la ciencia poltica una mayor
amplitud en el despliegue de sus intereses. Podra estar uno tentado a bus-
car la culpa de ello en la ciencia poltica, cuya autocomprensin inde-
terminada y rica en controversias no permitira ninguna delimitacin cla-
ra de sus fronteras. En ello hay, en todo caso, una cosa que es correcta, a
saber, que no le corresponde a la sociologa poltica definir por s sola la
posicin terica, el objeto y los lmites de la ciencia poltica 2, con lo que
tampoco le corresponde decidir en solitario la cuestin de la delimita-
cin. Por otro lado, no debera desconocerse el hecho de que tambin la
sociologa debe reconocer su parte de responsabilidad por la confusin
actual y debe darle fin. La sociologa es una ciencia reciente y por ello
expansiva, que se extiende hacia otras disciplinas. All donde se encuentra
con mbitos de saber ya constituidos, y que se ocupan igualmente con la
accin humana, surgen dificultades relativas a la delimitacin. La socio-
loga del derecho tuvo su contribucin ms importante justamente como
teora sociolgica fundamental de la jurisprudencia3 . La sociologa de las
organizaciones se sita en una relacin problemtica con la teora clsica
de las organizaciones y de las empresas4, un encuentro a partir del que
parece desarrollarse una ciencia interdisciplinar de las organizaciones5
Ocurre algo similar en la sociologa del comporramienco y la ciencia de
las administraciones 6 . La sociologa del lenguaje muestra, cuando menos,
marcadas intersecciones con la ciencia conductista del conocimiento7. Y
la zona fronteriza entre la sociologa y la psicologa es tan amplia y tan
densamente poblada que reclama el estatus de un mbito autnomo, a
saber, el de la psicologa social. No se debe, pues, nicamente a lo indisci-
plinado de los participantes el que la sociologa poltica no est en dispo-
sicin de llegar a un entendimiento con la ciencia poltica acerca de un
pp. 101-118 (109 s.)) las dificultades de delimitacin de un concepto amplio de poltica
se encuentran ms entre la cie ncia poltica y una teora sociolgica de la socied3d.
2. Cf. a este respecto H. Schelsky, Ortsbcst im1111mg der deutschen Soziologie, Dussel-
dorf/Colonia, 1959, p. 11
3. Cf. sobre codo E. Ehrlich, Gnmdleg11ng der Soziologie des Rechts, Mnich/Leip
zig, 1913.
4. Cf. R. Konig, Einige grundsarzliche Bcmerkungcn iibcr die Mikroanalyse in dcr
Betriebssoziologie": Klner Zeitschri(t (r Soziologie wui Sozia/psychologie 8 (1956), 46-64;
R. Maynz, Die Organi,atiom,soziologic uml ilire Baiehung<::11 zur Orga11i,atiu11sld1re, en
E. Schnaufer y K. Agrhe (cds.), Orga11isation, Berln/Baden-Badcn, 1961, pp. 29-54
5. Como muestra monumental de esta tendencia, cf. J. G. March (ed.), Handbook o(
Organizations, Chicago (IL), 1965.
6. Ms deralladamence sobre este rema cf. N. Luhmann, Theorie der Ven11alt1mgswis-
senscha(t, Bestandsatt(11ahme 111ui Entwur(, Colonia/Bedn, 1966.
7. Cf., por ejemplo, T. T. Segerscedt, Die Macht des Wortes: Eine Sprachsoologie,
Zrich, 1947.
16
DELIMITAC I N D I SC I PLINAR DE LA PERSPECTIVA SOCIOLGICA
esquema para la divisin del trabajo. Ms bien, los socilogos deberan
tratar de reconocer qu intenciones, compromisos y medios cognosci-
tivos de su propia disciplina salen a la luz en los numerosos conflictos
fronterizos. Y en especial, respecto de la ciencia poltica, no sera cuestin
tanto de eliminar la confusin existente mediante una u otra propuesta de
delimitacin, cuanto, ms bien, de extraer de dicha confusin las cla-
ves correctas.
Los conflictos fronterizos son solo una parte de una problemtica mu-
cho ms general que se le presenta a la sociologa. Como ciencia que se
ocupa con la vivencia y la accin humana, la sociologa debe presuponer
el sentido -esto es, el saber- constituido de modo cotidiano8 . Aunque
no sea capaz de desarrollar una metodologa fiable a partir del enten-
der, ha de ganar su objeto en primer lugar a travs de su entender el
sentido del objeto pretendido. En esta medida, puede decirse que la socio-
loga, por su esencia, sigue siendo una crtica ilustradora y esclarecedora
del saber constituido, si bien -sa trata ilustracin y crtica con un estilo muy
determinado y de un tipo nuevo. Este estilo de ilustracin sociolgica es
el que perfila lo propio de la investigacin sociolgica en relacin con la
realidad -y por tanto tambin con la realidad poltica- as como en re-
lacin con otras ciencias.
Hasta el final del siglo XVIII, las ciencias de la accin --comprendidas
bajo el ttulo de filosofa prctica y completamente determinadas por
la tica- se haban concebido a s mismas como ciencias consejeras. De
acuerdo a esta concepcin, su tarea consista en presentarle al agente cul
era su accin correcta. Por ello, su aparato de conceptos fundamentales
deba corresponder con el horizonte pragmtico de sentido de la accin,
tena que encajar en l. Las ciencias de la accin deban orientarse segn
frmulas relativas a fines y disposiciones generalizadas de accin (virtu-
des), de las cuales pudiera afirmarse la verdad y la bondad. De qu otra
manera habra podido la ciencia rendir cuenta de su objeco sino mediante
la reproduccin representativa de la accin misma, mediante la con-
gruencia del conocer con la esencia de la accin y mediante la apropia-
cin de la estructura de finalidad que viene vivida y referida por el agen-
te? De qu otra manera se habra aproximado a la esencia de la accin?
Esta concepcin resultaba tan natural, tan evidente, que la postura con-
traria, que empez a desarrollarse en el siglo XIX, ha tcndo difci l hasta
hoy tomar conciencia de su principio propio. Y es que esta otra postu-
ra busca conocer la accin no mediante la aproximacin, sino mediante
8. Cf., a este respecto, los diversos estudios de A. Schiitz, reunidos en Alfrcd Schiirz,
Collected Papers, 3 vols., La Haya, 1962, espec. Common Scnse and Scienrific lnrerpre-
ration of Human Action , primeramente pulblicado en Philosophy and Phenomenological
Research 14 (1953), 1-38.
17
 EL ASPECTO SOC I OLGICO DE LA POL I T I CA
la roma de distancia, no con un enfoque congruente, sino aplicando pers-
pectivas incongruentes. Un programa as resulta obviamente absurdo.
Y precisamente por ello tiene xito.
Este nuevo modo de conocer dando rodeos se hizo valer sobre todo
en la sociologa y en la psicologa. Sin embargo, en los tiempos convulsos
del siglo XIX y comienzos del siglo XX haba abarcado ya tambin otras
muchas corrientes intelectuales y les haba generado inseguridad 9. Su xi-
to descansaba en que haca estallar el carcter limitado del horizonte de
accin, del mundo referido por el agente, y con e llo estaba en disposi-
cin de aprehender y elaborar ms complejidad de la que resultaba acce-
sible al agente mismo.
Las ciencias de la accin tradicionales, determinadas por la tica, solo
haban considerado las posibilidades que podan ser concebidas como po-
sibilidades propias por parte del agente. Las nuevas tcnicas cognoscitivas
-que comportan una toma de distancia- se esfuerzan, por el contrario,
en entender la accin bajo aspectos que le son inconscientes a l agente y
que pueden permanecer as. Es ms, el esclareci miento de estos aspectos
puede incluso, en determinadas circunstancias, destrozar su capacidad de
. ., d
accin, puede mermar 1a fuerza de mot1vac1on e sus metas .
. JO
Reaccionando a la prdida de verdad de los fines, al desmoronamien-
to de la explicacin teleolgica de la accin, estas perspectivas incon-
gruentes se buscaron, en primer lugar, en causas latentes no susceptibles
de ser consideradas como motivos. La accin, as, estara en verdad deter-
minada por condiciones econmicas de existencia, por selectivas legalida-
des biolgicas en la lucha por la existencia, por la libido originaria, por el
miedo, por el instinto de imitacin o por lo que sea en cada caso. Las re-
presentaciones de fines y las explicaciones relativas a situaciones, hechas
por el agente, seran, por el contrario, mundos aparentes artificialmente
construidos. Seran ideologas, racionalizaciones, sublimaciones sin un va-
lor de verdad que les fuera propio. De este modo, la explicacin cientfica
9. Cf. K. Burke, Pennanence and Cha11ge, Nueva York (NY), 1935, pp. 95 ss.; este
autor nombra, como ejemplos de esta perspective by inco11gruity, la expresin irreligiosa de
N ie tz.sche mediante smbolos incongruentes, la confrontacin, como contempo rneas,
de cu lturas histricamente alejadas entre s, la tcnica de Bergson de la urilizacin de con-
tradicciones para la crtica de abstracciones, las orientaciones modernas del arte, en espe-
cial literarias, as como Marx, Darwin y el psicoanl isis. Cabra encontrar muchos Otros
ejemplos. La ampliacin de este fenmeno apenas puede explie,1rse solamente mediante el
gozo en escandalizar; ha de ser concebida como expresin de un inters cognoscirivo trans-
formado, para el que, desde ese momento, ha de encontrarse una forma y, con ello, una
normalidad.
10. Cf. \Y/. E. Moore y M. M. Tumin, Some Social Functions of lgnornnce: Ame-
rican Sociological Reuiew 14 (1949), 787-795 ; L. Schneider, The Ro le of rhe Category of
Ignorance in Sociological T heo ry: An Exp lorarory Sraremenc: American Sociological Re
uiew 27 (1962), 492-508.
18
DEL IMI TAC I N DISC I PLINAR DE LA PERSPECTIVA SOCIOLG I CA
adquiri el rasgo de descubrido ra, desenmascar~dora y desacreditador~.
Se tom la libertad de destruir los conceptos onentadores del agente s111
reconocerlos en su funcin y sin poder susrituirlos 11 . La universalizacin
de esta te ndencia destructiva, mediante la llamada sociologa del saber,
permiti quitarle severidad a este proceder -un sufrimiento compartido
es un sufrimiento a medias-, pero no cambi nada en lo fundamental.
Bsicamente todas estas teoras de factores son con juntos conceptua-
les presociolgicos, puesto que, mediante su pugna por e_xplicar los sis-
temas sociales a partir de causas simples y elementales, pierden de v1~ta
la objetividad social que siempre est ya constituida de modo compleo.
Las teoras de factores fracasan, finalmente, al cometer los mismos
errores que las teoras de fi nes, a saber: emplean un esquema intelectual
de una complejidad excesivamente peq_u ea. El aleja1_~iento de la~ teo-
ras de fines fue puesto en marcha media nte la prec1s1o_n, en _la pnm~ra
Modernidad de la verdad cientfica e n ciertas venficac1ones 1ntersub1e-
tivamenre vi~culanres. La verdad, en este sentido, se la poda esperar al-
canzru: en todo caso, en referencia a causas, pero no en referencia a fi-
nes; d;ntro de una causalidad mecnica, pero no teleolgica. Con este
cambio no se resolvi otro problema, que desde entonces ha de1nosrra-
do ser el problema crtico, a saber: los fines especficos y la~ causas es~ec-
ficas no son apropiados para explicar suficientemente los sistemas sociales
complejos, dado que, como representaciones _fundamentale~, r~sultan ex-
cesivamente simples para dichos sist emas sociales. Por cons1gu1ente, cabe
observar en los ms recientes desarrollos tericos de la sociologa, un da
ro paso desde las teoras de factores a las teoras de sistemas. Y _es nica-
mente en este paso donde se constituye la sociolo?a como una_ c1~n:' a ~-
tnoma basada en conceptos fundamentales genu inamente soc1olog1cos 1 .
En la medida e n que la sociologa se fue consolidando mediante una
teora de los sistemas sociales, fu e ganando un instrumental analtico ge-
neral que resulta especialmente apropiado para estados de cosas comple-
jos. El incremento del potencial pa ra la compleJtdad se puede ver tanto
en los nuevos desarrollos de la teora de sistemas corno en los m todos
funcionales requeridos para ella 13 . La teora general de sistemas l 4 pare-
11. Cf. a este respecro, con ms detalle, N . Luhmann, Wahrheit und ldeologie : Der
Staat 1 ( 1962), 431-448. .
12. Esta concepcin la defiende, sobre todo, T. Parsons, The Structure o( ~ocia/ Ac-
t ion, Glencoe (IL), 1937 [La estmctura de la accin social, Guada~rama, Ma~nd, 1968].
Se rrata de una obra que, sin embargo, desde muchos puntos de vista, y en virtud de los
desarrollos posteriores de la teora sociolgica de sistemas, est superada. .. .
13. Cf. tambin N. Luhmann, F unkcio nal e Methode und Systemtheonc: S0z1ale
Welt 15 (1964), 1-25. . .
J4. Aqu ha de pensarse, en especial, en la teora genera l de sistemas, impulsada por
el bilogo Ludwig von Bertalanffy. Dicha teora la cre su portavoz en e l anuario General
19
 El ASPECTO SOCIOLGICO DE LA POLTICA
ce haber evolucionado desde una teora del encaje de las partes en un
todo -esto es, desde un problema de ordenacin meramente interno-
hacia una teora de sistema/entorno donde se investigan las condiciones
para el mantenimiento de sistemas en un entorno extremadamente com-
plejo e imprevisiblemente fluctuante en el que tanto los sistemas mismos
como sus entornos son tratados como variables. El mtodo se funda en
esta problemtica de continuidad que permanece indeterm inada por
una doble variabilidad. Dicho mtodo analiza los rendimientos que man-
tienen el sistema en relacin a funciones latentes y manifiestas, negativas
y positivas; y ve en cada funcin, adems, nicamente un esquema com-
parativo, que puede ser realizado de modos muy diversos y funcional-
mente equivalentes.
Si esta explicacin es adecuada, entonces rambin arroja luz, al mis-
mo tiempo, sobre el fundamento interno a partir del cual unas perspec-
tivas cientficas congruentes fueron sustituidas por perspectivas incon-
gruentes. Las posibilidades de aprehender, en un proyecto de acciones
guiadas por fines, un campo complejo de posibilidades y de reducirlas
a cuestiones decidibles acerca del sentido son limitadas. Los medios ex-
positivos empleados para ello, el esquema fin/medio, la ley de causali-
dad que vale ceteris paribus, los tipos de sentido utilizados, invariables e
idnticos en cuanto a las premisas, y, ante todo, el uso irreflexivo del len-
guaje demuestran ser cientficamente insuficientes. Quedan minados y
cuestionados por cuanto presuponen una complejidad ya reducida, una
complejidad cuya elaboracin por parte del agente no viene rendida y
efectuada; y, por tanto, no se responde de ella. Esros mtodos expositivos
resultan, empero, afirmados simultneamente en su funcin, puesto que
absorben la presin de una complejidad desbordante y, por ello, solo de
esta manera posibilitan la accin con sentido.
Con estas consideraciones, se abre camino una posibilidad de suavi-
zar la aguda discrepancia entre la teora capaz de verdad y la praxis ca-
paz de accin 15. El abismo entre la ciencia que entiende de modo incoo-
Systems de la Sociery for che Advancement of General Systems Theory (desde 1956). Ha
de pensarse tambin, rendo ms all, en la teora ciberntica de sisremas.
15. En cuanto a si la ciencia poltica, que aqu no enrra directamente bajo nuestra con-
sideracin, puede ser postulada para establecerse como ,reco11struccin de aquella fi losofa
poltica tradicional, es algo que en todo caso permanece sujeto a cuesrin. Esta exigencia es
elevada por W. Hennis, Politik u11d praktische Philosophie: Eine Studie zur R.eko11stmktio11
der politischen \Vissenschaft, Neuwied/Berln, 1963. Por lo dems, tambin surgen, en el re-
m?lino de los intereses investigadores relativos a la historia del espritu, represenrociones si-
milares. Cf., por ejemplo, K. Hespe, Die E11twicklu11g der Staatszwecklehre i11 der deutschen
Staatsrechtswissenschaft des 19.Jahrh1111derts, Colon ia/Berln, 1964. Cabe conceder a estos
esfuerzos e l que el nivel problemtico perdido de la filosofa po ltica tradicional ha de ser
ganado de nuevo. Pero esto no puede tener lugar mediante la asuncin de sus soluciones
a los problemas, sino nicamenre mediante la reproblematizacin de sus presupuesros in-
20
DELIMITACIN DISC I PLINAR DE LA PERSPECTIVA SOCIOLG I CA
gruente y la autocomprensin vincu lada a metas del agente se presta a
ser salvado mediante el proceder segn el cual ambas esferas de sentido
son puestas bajo el denominador nico de una frmula comn del proble-
ma. La f~mula es esta: aprehensin y reduccin de la complejidad.
El problema de la complejidad, la necesidad de llevar una mu ltipli-
cidad de posibilidades en un tiempo limitado a un sentido actualizable,
se presta a ser empleado como ltimo problema referencial de todos los
anlisis funcionales, y ello en diferentes niveles de complejidad, a saber,
para sistemas de accin, para modelos de decisin y para situaciones del
comportamiento concreto. Las teoras de sistemas, y entre ellas especial-
mente la teora de sistemas sociales, pueden analizar los sistemas de ac-
cin bajo el punto de vista referencial y funcional de una reduccin de
la complejidad extrema del mundo a travs de un proyecto subjetivo
del mundo y a travs de una estabilizacin, una estructura sistmica, que
sostenga este proyecto y que sea de menor complejidad (y esto quiere de-
cir: de un orden superior). Las teoras de la decisin manejan lenguajes
especficos relativos a la resolucin de problemas que son propios de las
matemticas, del derecho, del clculo econmico o de la programacin
de mquinas y construyen, con ayuda de estos lenguajes, modelos de de-
cisin empleables de mltiples maneras. En estos modelos quedan fijadas
las condiciones bajo las cuales las propuestas de decisin, o sus pasos sin-
gulares, pueden ser aceptados como soluciones de problemas. En todo
ello ha de presuponerse que hay sistemas de accin que estn estructu-
rados de cal modo que pueden solucionar sus problemas de esta manera.
Las planificaciones de accin relativas a la situacin presuponen, en de-
finitiva, una situacin concreta estructurada de acuerdo a puntos de vis-
ta relativos a fines; esto es, presuponen un estado de cosas en el mundo
fuertemente simplificado, el cual posibilita la eleccin con sentido entre
unas pocas alternativas abarcables por la mirada sin que medie un exce-
sivo periodo de tiempo. '\
Estos tres puntos de partida de la funcionalizacin pueden ser lleva-
dos a un orden de complejidad decreciente y en una relacin de coope-
racin recproca, en la medida en que las teoras de sistemas fija para las
teoras de la decisin unos planteamientos de problema estructurados, y
estos fijan para la accin concreta unos modelos de decisin en la for-
ma de programas de decisin. Lo fructfero de esta cooperacin se basa,
pues, en que los puntos de partida singulares no pueden ser mezclados,
y en especial, en que estos no pueden ser remitidos a una axiomtica co-
mn; al contrario, se mantienen en su diferenciabilidad, de tal manera
que de las teoras de sistemas no cabe esperar ninguna propuesta de ac-
celectuales y por tanto, en especial, poniendo radicalmente en cuestin la explicacin teleo-
lgica de la accin y el mrodo tpico del incremento de l consenso.
21
 El ASPECTO SOC I OLOG I CO OE LA POLfTI CA

cin, ni tampoco la reduccin de la complejidad exrrcma -frente a las

teoras de la decisin y de la accin-, sino solo el cumplimiento de tareas
previamente consLru idas.
Cuando se identifica la sociologa como teora de los sistemas socia-
les, entonces ha de esperarse que los problemas de delimitacin que 2
le son propios, y que en un momento dado fueron considerados desde la
confrontacin con la tica, se planteen ahora en relacin con las teoras MARCO DE REFERENCIA TERICO:
de la decisin. Esto vale tambin para la sociologa poltica. Si su socia, la LA TEORA DE SISTEMAS
ciencia poltica, puede consolidar su autocomprensin dentro del mar-
co de una teora de la decisin y contentarse, as, con elaborar la raciona-
lidad especifica del clculo poltico, es algo que queda por esperar. Ha-
bra aqu una importante laguna por colmar, puesto que, ciertamente, los
procesos decisorios internos a la burocracia, en sus programas, los hemos
construido minuciosamente en lo tocante a lo jurdico y lo econmico;
sin embargo, sobre la racionalidad propia del comportamiento poltico El rodeo por el que hemos elaborado una delimitacin disciplinar de la
sabemos poco. per~pcctiva sociolgica merece la pena si ahora se aplica para esbozar
las premisas tericas de las investigaciones que siguen. La pertenencia de la
sociologa poltica al mbito disciplinar de la sociologa invita a emplear
como concepto fundamental el concepto de sistema poltico1
En ello ha de aclararse, ante todo, en qu sentido hablamos desiste-
ma y en qu sentido la accin poltica puede ser vista como un sistema de
un tipo particular. Falca una teora general de sistemas reconocida, tanto

1. El empico de esre concepto de -sistema poltico es caracterstico de una direccin

de la invesrigaci6n reciente, extendida sobre rodo en los Estado~ Unidos, que viene reque-
rida tanto por politlogos como por ~ocilogos. Vase, por ejemplo, F. X. Sutton, Social
Thcory and Comparattve Poliric,. en H. Ecks1e111 y D. E. Aptcr (eds.), Com,aratiue Poli-
/les, Nueva York/Londres, J963, pp. 67-81; D. l'..ISlon, An Approach to the Anal)sis of Po-
lineal S)sccms: World Politics 9 ( 1957), 383-400; d., A Framervork for Polrtical A11alysis,
Englcwood Cliffs (NJ), 1965; d., A System Analys,s o/ Political Lr/e, Nueva York/Londres/
Sydncy, 1965; C. A. Almond, lniroduction: A ru nctiona l Approach ro Co mpararive
Pol1t1CS, en G. A. Almond y J. S. Coleman (cd\.), The Politics o/ the Deuelopi11g Arcas,
Prmceton (NJ), 1960, pp. 3-64; d., A Developmcncal Approach to Pohtic:il Sysrems:
World Politics 17 (196.S), 183-214; H. J. Spiro, Comparauvc Politics: A Comprehens,vc
Approach: Tbe American Poli/leal Setence Reu,cw 56 (1962), 577-595; S. N. Eisenstadt,
Prim111vc Pol itica l Systcms: A Prcl1111mary Comparativc Ana lysis: American A11thropolo-
gist 6 (1959), 200 220; d., The Poltica/ Systems o( f.mpires, Londres, 1963 !Los sistemas
po/t,cos de los imperios, Madrid, Revista de Occ,dcnte, 19661; St. Bemard, Esquisse
d'une thorie srructurelle-foncnonelle du Srsceme Pohuque: Rev11e de l'l11sti111t de Sociolo-
gie 36 (1963), 569-6 14; d., Leco11/11t /ra11co-marocai11 1943-1956, 3 vols., Bru~elas, 1963
(espcc. vol. 11); N. Luhmann, Grimdrcchte als lnstrtution: Ei11 Be,trag wr polit1schc11 Sozio/o-
gie, Berln, 1965, pp. f 4 ss.; Ch. B. Robson, Dcr Begriff des 'pol itischen Sysrems': Ko/11er
Zeitschr,(t {iirSozrologie u11d S0zi11lphilosophie 17 (1965), 521 -527; H. V. Wiscman, Politi
cal Systems: Some Sociological Ap,roaches, Londres, 1966; T. Parsons, The Poliucal Aspect
of Social Structure and Process, en D. F..ascon (cd.), Varieties o{ Polrtical Tbeory, En;lewood
Cliffs (NJ), 1966, pp. 71-112; y para el nivel comunitario, cf., por ejemplo, N. 1~. Whitten,
Jr., Powcr Structurc and Sociocultu ral Changc in Latin American Commun itics: Social
Forces 43 (1965), 320-329.

22 23
 El ASPECTO SOCIO LGI CO DE LA POLITICA
mente no consiste en acciones concretas, sino solo en unos selectos as-
pectos de sentido de determinadas acciones. Esta concepcin es defen-
dida, por razones mccodolgicas generales, por Talcott Parsons5 , y e n el
mbito de la ciencia poltica, de manera muy acusada, por David Easton6.
Este es el segundo problema fundamental de la teora de sistemas que de-
bemos elucidar en primer trmino.
En cierto modo, el problema es un problema aparente, pues toda con-
cepcin de realidad -y no solo la cientfica- procede de un modo se-
lectivo. Las cosas o acontecimientos concretos no pueden nunca ser vi-
venciados actualmente en su plena concrecin7 La cuestin, por tanto,
~ica~ente puede ser la de quin decide sobre la selecci n y segn qu
criterios. Aqu, la teora de los sistemas analticos tiende a una peligrosa
confusin, a saber, la de identificar el esquema selectivo de relevancia del
agente mismo con el de la ciencia que procede analticamente, o bien la
de recubrir aquel con este. Esto es jusro lo que no ha de ocurrir en una
cien~i~ d e_ la accin que quiera cosechar las ventajas de una tcnica cog-
noscitiva mcongruentc.
En la teora general de sistemas encontramos este mismo concepto
analtico de sistema, anee todo, con la forma de la tesis de que el lugar
donde el observador delinea las fronteras del sistema depende de su pun-
to de vista y de sus intereses de invesrigaci n 8 Esta concepcin est en
conflicto, sin embargo -y a menos que se la debilite notablemente-,
con la tendencia a investigar precisamente las relaciones sistema/entorno,
esto es, los rendimientos estabilizadores de fronteras y los procesos rcba-
sadores de estas. Si la mencionada concepcin fuera correcta, entonces no
cabra ver y comprender cmo las fronteras de sistemas pueden ser con-
5. Acerca de la disrinc1n de Parsons entre concrete r analytical sysums, en los que el
ce_nrro de gravedad parece desplazarse con cada vez ma yor fuerza en fovor del segundo tr-
mino, cf. 11,e Stmcture o/ Social Action, Glcncoc (LL), 2 1949, pp. 35, 731 s. 11.A estnictura
de la acci611 so~ia/, Guadarrama, Madrid, 1969); o tambin T. P,1rsons y N. J. !>melser, Eco-
nomy an~ Soc1ety, Glencoe (IL), J 956, pp. 14 ss. Cf. tambin, a este respecto, M. J. Lcvy,
J r., op. ctt., pp. 199 ss.; 1-1. M. Johnson, Soc10/ogy, Nueva York (N'I), 1960, pp. 56 ss.
6. C. A _Framework (or Polttica/ A11alysis, cit., pp. 37 ss. Cf. asimismo M. J. l.evy,
Jr., Modem1tat1on and the Stm cture o/ Societies: A Setting for lntemational A//airs, 2 vols.,
Princcton (N.J.), 1966, vol. 1, pp. 19 ss. y 175 ss.
7. C. E. Husserl, Cartesianische Meditationen 1111d Pariser Vortrdge, Husserlia na,
vol. 1, La Haya, 19~0, pp. 96 s, aceroi de. la ~videncia, imperfecta porque solo es prc-
sunnva, de la experiencia del mundo. (Med1tac1011es cartesianas, trad. de M . Garca-Bat,
FCE, Madrid, 20091.
8. C(., por eiemplo, A. D. Hall y E. R. Hagen, Dcfininon of System: Cenera/ Sys-
tems 1 (1956), 18-~8 (2~); H. M. Blnlock y A. B. Blalock, Towacd a Clarrfioiuon of Srstem
Anal ys1s 111 the Social Sc1enccs: Philosopl1y o/ Scie11a 26 ( 1959) 84-92 H. von Foerstcr
S.
n Sclf-Organizing System~ and rheir Env1ronments, en M. C. Yov1ts) Camcron (eds.)'
Se/(-Organizi11g Systems, Nueva York/Oxford/Londres, 1960, pp. 3 1-48 (36); A. Kuhn, TI,;
Stlldy o(Society: A Uni(ied Approach, Homewood (IL), 1963, pp. 48 ss.
26
M AR C O oe REFERENCIA TERICO : LA TEOP.IA DE SISTE MAS
vertidas en objetos de investigacin, ya que dichas fro nteras quedaran
definidas justamente a travs de premisas del anlisis. En todo caso, po-
dran servir para dejar al margen, fuera de las fronteras, aquello que,
en un determinado contexto terico, no se quiere tener en considera-
cin.
En el caso de los sistemas de accin se aade, adems, que las accio-
nes son actos intencionales que pueden hacer conscientes conexiones de
sistema y fronteras de sistema. Esta delimitacin consciente de fronteras
en la vida social misma es el mecanis mo ms importante de la formacin
y conso lidaci n de sistemas sociales. Los mismos agentes disti nguen: no-
sotros y los o tros. El cientfico tiene libertad para elegir, para investigar
este o aquel sistema; po r ejemplo, puede investigar no el conjunto de la
administraci n del Estado sino unas autoridades disciplinares determi-
nadas. Sin embargo, nicamente pu ede tomar esta decisin en conexin
con las estructuras que se perfilan e n la vivencia de los agentes mismos.
Falseara su cerna, por ejemplo, si, r e firi ndose a rdenes sociales arcai-
cos -extremadamente simples y apoyados en la familia-, quisiera dis-
tinguir e ntre el sistema poltico, el sistema econmico, el sistema
re ligioso, etc.; y ello a pesar de que dichos rdenes estaban caracteriza-
dos, precisamente, por e l hecho de que, en la conciencia de los partici-
pantes, no haba en modo alguno este tipo de construcciones de sistema
sino que, ms bien, el ordenamiento era vivenciado y efectuado de una
manera funcionalmente indiferenciada.
El tercer punto de discusin concierne la pregunta de si el anlisis
funcional de sistemas sociales ha d e presuponer esrruccuras de sistema
constantes y en qu sentido debe hacerlo. La llamada teora estructural-
funcional se sinti e n la necesidad de presuponer ciertas estrucruras de
sistema como premisas tericas9 y, consecuentemente, ha sido amplia-
mente criticada por esttica y conservadora, as como por estar dema-
siado sesgada a favor de la armona 10 Entretanto, el mismo Parso ns, en
e l curso de la elaboracin en cuanto a contenidos de su teora del sistema
de accin, parece apartarse lentamente de esta asuncin de una necesa-
ria delimitacin estructural de todo anlisis fun cional 11 Tambin aqu, la
9. Cf. como una formulacin pa rricu larmcn1e tpica, Talcmt Parsons' lntroduc-
rion, en M. Weber, The Theory o/ Socm/ and Eco11om1c Organization, Londres/Ed1mburgo/
Glasgow, 1947, pp. 20 s.
10. Es1a crtica es especialmente severa en R. Oahrendorf, Struktur und Funktion:
T alcotl Parsons und die Enrwicklung dcr so21ologischen Thcorie: Kolner l.eitscl,rift /ur
Soziologie 1111d So:alps)'chologie 7 (1955), 491 -5 19; d., Oul of Utopa: Toward a Reonen-
tatton o Sociological Analysi$ : The America11 jounial o/ Sociology 64 ( 1958), 11 5-127.
11. Tericamente, anre todo, en v1rrud del hecho de que la dicotoma esrrucru ra/pro-
ccso y perdurac16n/cambio queda rola, de ral mane ra qu e tambin cabe representarse el
cambio de esrrucruras. Cf. en especial T. Parsons, Sorne Considerarions on thc TheOI")
o Social Change: Rmal Soc1ology 26 ( 1961 ), 219-239; y en general acerca del dmanc1a -
27

EL ASPECTO SOCIOLGICO DE LA POLTICA
pregunta de partida, al menos la de los crticos, parece planteada de un
modo demasiado simple.
Es correcto decir que todo sistema complejo de accin ha de estar es-
tructurado pues, de otro modo, no podra excluir ninguna otra posibili-
dad y se disolvera en el caos. Las estructuras de sistema son las que, en
primer lugar, posibilitan la formacin de expectativas de comportam ien-
to relativamente fiables y, con ello, interacciones en sistemas. Sin embar-
go, en tanto estructuras de objeto, ellas son solo tema de la investigacin
cientfica y no, simultneamente, tambin premisa suya. Igualmente aqu
debemos guardarnos de mezclar ambas perspectivas: lo que para el agente
es una estructura invariable no precisa por e llo ser empleado tambin en
el anlisis cientfico como estructura invariable para este.
Asimismo, es correcto decir que a todo anlisis cientfico debe sub-
yacerle una estructura propia e n forma de premisas tericas que per-
manezcan constantes. Sin embargo;'el anlisis funcional encuentra sus
constantes en funciones, no en estructuras. No obstante, muchas fun-
ciones pueden ser dependientes de estructuras. Tales funciones secun-
darias nicamente pueden ser explicadas bajo el presupuesto de deter-
minadas estructuras de sistema. Solo pueden reconocerse las funciones
de una maquinaria partidisra 12 corrupta o del comportamiento tctico
de los burcratas que buscan conservar la confianza de los diputados de
su comisin parlamentaria 13 si ello se hace bajo el presupuesto de una
determinada estructura parlamentaria del sistema poltico. Por princi-
pio, sin embargo, la sociologa ha de dejar abierta la posibilidad de ana-
lizar estas estructuras tambin como soluciones de problemas funda-
mentales; esto es, debe dejar abierta la posibilidad de reproblematizar
estructuras de todo tipo. Y ha de estar, en ltimo trmino, en dispo-
sicin de preguntar por la funcin de la construccin del sistema en
general y por la funcin de la estructura a secas. La teora estructural-
funcional, con ello, ha de ser conducida hacia la construccin de una
teora funcional-estructural.
Para la sociologa poltica sera particularmente desastroso que vin-
culara fundamentalmente sus investigaciones a estructuras de sistema
previamente dadas. Por ejemplo, sera desasrroso que fijara sus investi-
gaciones segn el tipo sistmico de la democracia parlamentaria occi-
dental y que, con ello, dejara otras teoras para otros tipos de sistema
miento de la concepcin inicial de una rcora estructural-funcional, cf. d., Die jngsten
Enrw1cklungen m der scrukrurell-funktionalen Theorie: Kolner Z,eitsdirift (r Soziologie
undSozialpsychologie 16 (1964),30-49.
12. C. R. K. Merton, Social Theory a11d Social Structure, Glencoe (IL) i 1957
pp. 71 ss.; o E. C. Banfield, Political ln/111e11ce, Nueva York (NY), 1961.
13. A este respecto, cf. A. Widavsky, The Politics o( the Bt-,dgelary Process, Boston/
Toronto, 1964.
28
MARCO DE REFERENCIA TER I CO : LA TEORiA DE SISTEMAS
sin conexin con ella t 4 Una concepcin as impedira las posibilidades
de comparar sistemas polticos de diferentes tipos o la limitara a siste-
mas similares. Sin embargo, es precisamente e n los anlisis comparati-
vos de sistemas polticos muy heterogneos -de pases desarrollados y de
pases en vas de desarrollo, de Estados configurados autoritaria o demo-
crticamente, de manera liberal o socialista- donde residen las posibili-
dades de futuro no solo de la ciencia poltica sino tambin de la sociolo-
ga poltica 15 Una comparacin no r,esulta fructfera como comparacin
estructural -por ejemplo de ministros de la presidencia con ministros de
la presidencia, idonde uno tenga una cancillera estatal y el otro no!-.
Al contrario, solo lo ser si se hace por referencia a una funcin y ello en
calidad de comparacin de soluciones de problemas que son de diferen-
te tipo pero funcionalmente equivalentes 16 Si se quiere emplear el mto-
do funcional-comparativo de manera fundamental y universal, y si no se
quiere sustraer a la comparacin ningn objeto en e l rnbico de investiga-
cin de la ciencia -sino que, al contrario, todo se quiere aprehender a la
luz de otras posibilidades- entonces tambin esto obliga a pasar de teo-
ras estructural-funcionales a funcional-estrucnirales. La metodologa tie-
ne aqu sus consecuencias para la construccin de la teora.
Si se sigue este razonamiento, entonces la teora de sistemas precisa
de un problema fundamental corno punto de vista funcional, que trascien-
14. Por consiguiente, tampoco ha de secundarse la concepcin de R. Be ndix y
S. M. Lipset, segn la cual la ciencia poltica habra de ocuparse de las instirucioncs que for-
man y reparten el poder, mientras que la sociologa poltica, por el conrrario, debera presu
poner estas instituciones (cf. d., Political Sociology: Current Sociology 6 (1957], 79-99).
Justamente en tanto que disciplina parcial de la sociologa la sociologa polrica no puede
renunciar de esta manera a rratar los problemas esrrucrurales. Ms bien, resulra obvia la con-
cepcin exactamente opuesta.
15. Como punto de partida importante de l inters estadounidense en este ripo de
comparaciones, vanse las formulaciones en R. Macridis y R. Cox, Research in Compa
rative Polirics: American Political Science Review 47 (1953), 64 J-675. Vase, asimismo,
K. von Beyme, Moglichkeiren und Grem.en der vergleichenden Regierungslehre: Poli-
tische Vierteljahresschrift 7 ( 1966), 63-96. .
16. Cf. a este respecco Fr. Bourricaud, Science polirique et sociologie: Rflexions
d 'un sociologue: Revue Franyaise de Science Politique 8 ( 1958), 249-276 (251 ss.); A. AJ.
mond, lnrroducrion ... , c it.; Fr. W. Riggs, Modcls in rhe Comparacive Srudy of Public
Administration, en Fr. W. Riggs y E. W. Weidncr, Modcls c111d Priorities in the Comparati-
ve Public Administratio11, Special Series No.1, Chicago (IL), 1963, pp. 6-43 (14 ss. y 21 s.);
cf., asimismo, E. Fr;ienkel, Das amerikanische Regierwzgssystem, Colonia/Opladcn, 1960,
pp. 242 s., o K. W. Deursch, The Nerves o( Goverm11e11t: Modcls o( Political Communi-
cation and Control, Nueva York/Londres, 1963, p. 15. Para una exp licacin sobre el m-
rodo funcional como mtodo comparativo en genera l, cf. N. Luhmann, Funkrion und
Kausalitiic : Kolner "Zeitschrift (iir Soziologie tmd Sozialpsychologie 14 (1962), 617 -644.
Por lo dems, sin embargo, cambin la comparacin estructural encuentra siempre nue,os
' ' partidarios, puesto que hace posible u11a limitacin ms rigurosa del pbntcamicnro cem
tico. Vase, en este sentido, por ejemplo, F. Heady, Public Ad111i11istration: A Comparative
['erspective, Englewood Cl iffs (NJ), 1966, espec. pp. 15 s.
29
 EL ASPECTO SOCIOLGICO DE LA POLITICA
da todas las construcciones especficas de sistema y que pro porcione la
ft_mcin de la con_strucci n del sistema como tal. Se trata d e un punto de
vista de referencia en cuya perspectiva todos los sistemas sean compa-
rables, sea cual sea su tipo. Resu lta obvio que, para esta tarea se em-
plee a~u:lla formulaci_n del problema gracias a la cual la sociloga se
emancipo de las doctrinas congrue ntes sobre la accin -primero en la
direccin de unas perspectivas causales incongruentes y, finalmente en
la de las teoras de sistemas- . Nos referimos al problema del exces~ de
complejidad. Sistemas de codo tipo amplan los fundamentos de l viven-
ciar y del actu~r mediante la aprehensin y la red uccin de la complejidad
del mundo. Dichos sistemas amplan la referencia de sentido de la accin
ms all d e lo que el agente mismo puede aprehender y tomar en consi-
deracin en su presente actual. Le proporcionan puntos de conexin en
cuyo carc_cer de tener s~ntido_ (su verdadero ser , su validez) pueden
apoyarse sin que el sentido mismo tenga que ser rendido. Y esto ocurre
a travs del hecho de que los sistemas se estabilizan en un mundo cx-
c'.e~1~adamentc complejo que plantea la perspectiva de inabarcables po-
s1b1hdades, y lo hace con un orden superior y ms fuerte, esro es con
menos complejidad. Por consiguiente, tambin se puede caraeteri;ar la
funcin de la construccin de sistemas como la funcin d e absorcin de
complejidad.
Obtendremos, con ello, la sociologa poltica como teora del sistema
poltico. La expresin sistema poltico no ha de entenderse ni como el
colectiv~ del pueblo que forma un Estado ni como la mera organizacin
del gobierno y la administracin. Ni el concepto alemn de Estado ni la
concepcin ang_losajo~a del_govemment resultan aqu apropiadas para lo
qu~ hoy se emp1~za a 111 vest1gar como sistema poltico. Lo que viene re-
f~ndo es aqu~I sistema ,social ~e.accin que, de acue rdo al sentido prima-
n o de sus a~c1o nes, ~sta especializado en la funcin poltica. Sin embargo,
por lo <lemas, este sistema, como todo sistema social es un sistema de ac-
cin qu~, _fre~~e a su ento r'.10, muestra _un orden s~1perior y necesitado
d e estab1lizac1on; y es un sistema que, por ello, est en condiciones de
apre!1ender y ~educir la complejidad de su entorno de acuerdo a puntos
d e vista selecnvos que le son propios.
30
3
COMPLEJIDAD SOCIAL
Reflexionar acerca del problema de la complejidad del mundo r acer-
ca de la funcin de la construccin de sistemas nos llevara muy lejos del
tema de la socio loga poltica. Debemos restringir el campo d e nuestra
consideracin a la complejidad social, donde nos es permitido suponer
que se encuenrra el problema referencial de la poltica. Por complejidad
social ha de encenderse una propiedad del mundo, a saber, aquella segn
la cual t0do sentido en el mundo viene sustentado por una multiplic idad
de sujetos. Estos cuales c;on, en igual medida, fuentes originarias de su
vivenciar y actuar -esto es, son, en igual med ida, un yo- de tal manera
que roda coincidencia en el vivenciar y actuar debe ser concebida como
contingente. Cualquier otra persona, en canto es otro yo, podra actuar
y experimentar de otra manera a como lo hago yo. Nada va de suyo. Con
ello no se dice que toda comunidad sea accidental, sino que ha de ser vis-
ta como un problema. La contingenc ia social, la absoluta falta d e fiabili -
dad del alter ego no es afirmada como un hecho sino que, ms bien, q ueda
planteada como un problema referencial. Con ayuda de este problema,
cabe reconocer y comparar mecanismos de conjunto, los cuales colabo-
ran a que este problema de la contingencia se resuelva y a que el orden
social quede fccicame m e constiruic.lo.
Sin embargo, el problema social no queda planteado con esta nitidez
y radicalidad hasta el siglo XX. No es si no el siglo XX el que radicaliza la
asuncin de las condiciones sociales de la vivencia hasta llegar a la tesis de
que una idntica obje::tividad - y con ello un mundo- queda constituida
sobre la base de la comunicacin social 1. Con esto, los presupuestos in-
l. Abri camino en la difusin de e~ra convicc16n la cesis de l lusserl acen.:.1 de la
conscirucin inrersub1cciva del mundo, y su cuescio nablc intenro d e acordarla con un sub
jerivismo trascendenta l y ~egolgico,,. Cf. sobre todo E. Husse rl, Cartesia11ische Meditatio-
11en ,md Pariser Vortrage, H usserliana, vol. 1, La Haya, 1950. (Med1tacio11es cartesianas,
3J
 EL ASPECTO SOCIOLOGICO DE LA POLIT I C A
telecruales de los tericos polticos clsicos resultaron alterados de ma-
nera decisiva. Y todo esto ha ocurrido sin que, hasta ahora, en la ciencia
poltica o en la sociologa poltica, se haya registrado este giro, y sin que se
hayan considerado sus consecuencias para la propia disciplina.
La teora clsica de la poltica, que arraiga en los antiguos, haba sido
al mismo tiempo teora de la sociedad. La sociedad, desde Platn hasta
Kant, fue vista enteramente como una sociedad polticamente configura-
da, como polis, civitas, societas civilis 2 Para juzgar esta tradicin --que
hasta nuestros das sigue operante en la abarcadora pretensin de orde-
nacin del concepto alemn de Estado- resulta decisivo reconocer el
fundamento y razn que hizo que tuviera sentido esca mezcla de teora
poltica y teora social. Dicho fundamento reside en un concepto insufi-
ciente de la complejidad social.
Hasta entrados en el siglo XX, la complejidad social no era concebida
como una contingencia del mundo, sino que quedaba ligada a necesida-
des humanas. El hombre, en su esencia, quedaba definido corno animal
rationale, que existe con otros, pero para s, en un mundo ya existente, y
que depende de otros (nicamente} a travs de las necesidades derivadas
de sacar adelante su vida. Amenazado por otros y dependiente de otros,
el hombre debe adaptarse a un orden social, que es, al mismo tiempo,
un orden poltico por cuanto procura solucionar este doble problema del
estar amenazado y de la dependencia (metus et indigentia) de ral modo
que queden garantizadas la paz y la justicia3 (pax et iustitia).
FCE, Madrid, 2009]. Como variaciones de esta tesis, en las que se renuncia al primado tras-
cendental de la egologa, cf. Martn Heidegger, Sein und Zeit, Tubinga, 6 1949, pp. 114 ss.
(Ser y tiempo, trad. de J. E. Rivera C., Madrid, T rorta, 3 2012, pp. 134 ss.]; J.-P. Same, L'etre
et le nant, Pars, 30 1950, pp. 273 ss. [El ser y la nada, Losada, Buenos Aires, 2005]; M. Mcr-
lcau-Ponry, Phnomnologie de la perception, Pars, 1945, cspcc. pp. 398 ss. [Fenomeno-
loga de la percepcin, Pennsula, Barcelona, 2000]. Cf., asimismo, K. Lowith, Das Indivi-
duum i11 der Rolle des Mitme11sche11, Mnich, 1928; M. Adler, Das Rdtsel der Gesellschaft:
Zur erke1111tniskritischen Gru11dleg1mg der Sozialwissenschaft, Viena, 1936; y como consi-
deracin crtica de la postura de Husserl, d. A. Schtz, Das Problem der transzendenta -
lcn lntersubjektivitiir bei Husserl: Philosophische R.imdscbau 5 (1957), 81-107; H. Ze lc-
ncr, Das lch und die Andcren: Husserls Beitrag zur Grund legung der Sozialphilosophie:
Zeitschrift fiir Philosophische Forschung 13 (1959), 288-.115; R. Tou lemont, L'essence de la
socit se/011 Husserl, Pars, 1962; M. Theunisscn, Der A11dere: St11die11 zur S0ziala11thro-
pologie der Gegenwart, Berln, 1965, pp. 15 ss.
2 . Para la ruptura con esta concepcin en Hegel, d. e l acerrado rraramiemo de
M. Riedel, Hegels 'brgerl iche Gesellschaft' und das Problem ihres geschichtlichen Ur-
sprungs: Archiv (r Rechts- und Sozialphilosophie 48 (1962), 5.39-566. Vase para un
mayor detalle acerca de este asunto el captulo 8 .
.1. No supone ninguna diferencia esencial el que se vea en e l estar amenazado y en
la dependencia el motivo raciona l que -Opera inmed iaramenrc en la reunin de los hom-
bres o si se lo ve nicamente como el fundamento para la aceptacin de un instinto social
narural que es el que luego rene a los hombres -como se dice bajo la influencia sobre codo
de Aristteles-. Para ambas variantes tericas, por lo dems, es una premisa inevitable la
32
COMPLEJIDAD SOCIAL
Ya en estas dobles formas se puede leer que para este pensamiento
se trata fundamentalmente de evitar inconvenientes y garantizar ventajas
para las personas individuales, quienes, en tanto seres que actan, buscan
mantener su vida en un mundo donde los bienes son escasos y las necesi-
dades urgentes. La competencia por bienes escasos es el problema referen-
cial que hace necesaria la formacin de una sociedad poltica. Por consi-
guiente, pues, es tambin la teleologa de la accin (y no, por ejemplo,
una teora de sistemas) la que define el horizonte de problemas donde se
despliega la ciencia poltica tradicional como teora de la sociedad 4
Con todo lo que tiene de drsticamente cercano a la vida, la nocin
de amenaza y dependencia social del hombre expresa una gran compleji-
dad pero presupone, sin embargo, que la otra persona es alguien que, en
principio, puede elegir libremente entre ser amigo o enemigo. Por tanto,
en esa medida, la o tra persona no es de fiar. Puede mostrarse dispuesta
a ayudar, a intercambiar y a compartir, pero tambin puede robar y ma-
tar. Escas posibilidades fascinan a la teora de la sociedad poltica hasta la
Modernidad. La teora de los fines del Estado y de las formas del Estado
se relaciona con esta problemtica fundamental. La nocin del contrato
de Estado es un medio ms para diferenciar este tipo de complejidad an-
tes y despus de su reduccin. Al mismo tiempo, es un medio para cons-
truir racionalmente la reduccin misma como accin conforme a fines
(accin tica). Sin embargo, en ningn lugar se dibuja un intento de poner
en cuestin, a partir del pensamiento poltico, la posibil idad de verdad,
sentido y ser, as como tampoco la posibilidad de proyectar la sociedad
como un sistema poltico orientado hacia dichas cuestiones.
No obstante, en la medida en que se profundizan las consideracio-
nes comprensivas que penetran en las condiciones sociales del vivenciar
humano ligado al sentido, nos encontramos con que se socavan y de-
rrumban las posiciones de la experiencia natural e ingenua del mundo as
como, simultneamente, las de 'la metafsica oncolgica, que era la que
sostena la doctrina de la sociedad poltica. La teora poltica no puede ya
seguir presuponiendo que el hombre y e l mundo existen sin ms en un or-
den naturalmente dado de antemano, aunque sea de manera incomple-
ta, ni que, en esa medida, quede ya reducida la infinita complejidad de
otros estados mundanos posibles. En cada una de las disciplinas de las
ciencias sociales -sobre todo, en la sociologa y en la teora de la accin
racional- el problema de la contingencia social es descubierto de nuevo.
Dicho problema queda determinado como un problema de armonizacin
aceptacin de una razn del hombre que sea comn y de un mismo tipo. Con esta asun-
cin, se encubre el problema radica l de la contingencia social del mundo.
4. Cf. Aristteles, Poltica 1, 1, 1252 1-9, donde este razonamienw queda claramente
expuesto.
33
 EL ASPE CT O SOCIOLG I CO DE LA POLTICA
de expectativas de comportamiento, un problema que ha de resolver cada
interaccin y cada accin racional en situaciones sociales5 Con ello, el
problema de la armonizacin de expectativas recprocas queda planteado
de tal manera que apenas puede ser trabajado por la teora poltica. Junto
a los medios especficamente polticos de armonizacin de la expectativa
cabe descubrir otros a los que no se puede adscribir un carcter poltico
sino que, al contrario, han de ser presupuestos en la accin poltica. Es
el caso de la socializacin y la adaptabi lidad de las personalidades, los
mecanismos del dinero, la hisroria vivida y recordada en comn, las necesi-
dades impuestas de un mundo de cosas tcnicamente complicado, etctera.
Si esto es as, entonces la sociedad y el sistema poltico debe n ser en-
tendidos por separado6, puesto que los dispositivos y mecanismos de
decisin especficamente polticos no agotan lo que tie ne que ocurrir en
la sociedad para que se reduzca la complejidad social. El sistema poltico,
5. Cf. ace rca de la double conti11gency de tod a interaccin con la que todo socio de-
pende de los otros y en la que, al mismo tiem po, cua lquier otro podra actuar, T. Parsons
y E. A. Shils (eds.), Toward a General Theory o( Actio11, Cambridge (MA), p. 16; T. Parsons,
The Social System, Glencoe (l L), 1951, pp. 10 s. y 36 ss. Parsons ve en esre problema e l
motivo para que todos los s1SCemas sociales deban institucionalizar una esrrucrura norma-
tiva, con el objeto de asegurar la complementariedad de las expectativas de comportami en -
to. Como muestra el desarroll o posterior de su teora del sistema de accin, esta contingen-
ci~ social es, empero, so lo un problema sistmico entre otros, por lo que no es empleado
como concepto fundamenral axiomtico.
En la teora de la decisin racional, han sido sobre codo la ceora de juegos y la teora
de las organizaciones apoyada en e lla las que han reconocido como prohlema fundamenta l
el de la indeterm inacin racional de rodas las situaciones socia les. Cf., sobre todo, J. von
Neumann y O. Morgensen, Spie/theorie und wirtscha~liches Verhalte11, Wurzburgo, 1961,
pp. 9 ss.; d., asimismo, J. Marschack, Towards an Economic Theory o( Orga11ization and
In(ormation, en R.M. Thrall, C. H. Coo mbs y R. L. Davis (eds.), Decisio11 processes, Nueva
York/Londres, 1954, pp. 187-220; d., Elements for a Theory of Teams: Management
Science J ( 1955), 127-137; G. Gafgen, Theorie der wirtschaftlichen Entscheidzmg: Untersu-
ch11nge11 zur Logik 1md okonomischen Bedeutu11g des ratio11ale11 Handelns, Tubinga, 1963,
pp. 176 ss.
6. Tambin para Wiseman, Political Systems: Some Sociological Approaches, Lon -
dres, 1966, pp. 4 7 y 98 s., la divisin conceprual emre Esrado y sociedad es prcsupucsro
para el surgimienro de una sociologa poltica. Las consecuencias de esta teora para una
teora de la soc ied ad no pueden ser descritas aqu. Surge, po r ejemplo, la pregunta de si tiene
sentido definir las fronteras de la sociedad mediante las fronteras de los siste mas po lticos.
Desde una perspectiva temporal, ya Lorcnz von Stcin (Geschichte der sozialen Beweg1mg in
Frankreic/1 von 1789 bis auf wisere Tage, Lcipzig, 1850) haba pasado esto por alto y haba
destacado que una sociedad poda perdurar por encima de las diversas consti tuciones po l-
ticas. Desde una perspectiva espacial, an hoy se acepta genera lmente que las fronreras del
Estad o y la sociedad co inc ide n. Tpico en cuanto a la inseguridad en rorno a esta cues -
tin resulra A. Kuhn , The Study o( Society: A Unified A,proach, Homewood (IL), 1963,
pp. 2 12 s. y 541 ss. Dado que tambin las culturas fracasan como criterios de delimitacin,
al amp liarse la civilizacin tcnico-industria l solo qued a, po r lo dems, pensar la soc iedad
como sociedad mundial y la mu ltiplicidad de los sistemas polticos como principal obs-
tculo de la pa:z: mundial.
34
CO MPL EJI DAD SOC IAL
visto desde la perspectiva del problema referencial de la complejidad so-
cial, solo puede ser un sistema parcial de la sociedad.
La misma consecuencia se impone con mayor fuerza al retrotraer-
nos a la teora de la constitucin intersubjetiva de todo sentido en el mun-
do y del sentido del mundo mismo. Esca teora presupone el mundo como
absolutamente contingente7 o, lo que viene a ser lo mismo, como extre-
madamente complejo tambin desde un punto de vista social. En esta
consecuencia reside la reduccin y reconduccin de todo sentido a ren-
dimientos formadores de sentido y, por tanto, a su funcionalizacin. Pos-
tula una teora trascendental de la constitucin inte rsubjetiva del sentido.
Y en ello hay tambin un diseo y proyeccin del problema que resulta
demasiado amplio como para que la teora poltica pueda a prehenderlo
por completo. Ya el paso de una teora de la constituci n intersubjetiva
a una teora de la sociedad como sistema -que el mismo Husserl se re-
present con coda simplicidad- es bastante difcil 8 .
La antigua teora de la sociedad poltica descansaba en una visin
natural del mundo, en un permanecer annimos ele los rendimientos
constitutivos de la conciencia. Por ello poda ella mezclar teo ra poltica
y teora de la sociedad; y por ello poda ver la formacin y conservacin
de la sociedad como un problema poltico. La radicalizacin del rango de
problemas de la dimensin social de ka experiencia humana fuerza a con-
cebir la sociedad y la poltica corno sistemas sociales diferentes y a or-
denarlos recprocamente. Con ello, la pregunta por la funcin especfica
y por las caractersticas estructurales especficas de un sistema polrico
-a diferencia de la sociedad en su conjunto- cobra una significacin
crtica.
7. Sobre la imposicin de este problema de la contingencia del mundo a travs de la
fenomenologa trascendental, cf. ta mbi n H. Blume nberg, Lebenswelt ,md Teclmisienmg
u11ter den Aspekten der Phii11omenologie, Turn, 1963, pp. l3 s. y 28 s.
8. Cf. a este respecto R. Toulcmont, op. cit., con una panormica abarcadora. Cf.
tambin del mismo autor La spcificit du social d'aprcs Husse rl : Cahiers i11tematio11aux
de Sociologie 25 (1958), 135-1.51, y las consideraciones de H. Zel rner, are. cit., p. 306.
35

4 tas concepciones tienen su legitimidad propia. Y tienen tambin un carc-
LA FUNCIN Y EL LUGAR DEL SISTEMA POLTICO
La pregunta sobre dnde haya de encontrarse la esencia de lo poltico
es un viejo asunto de discusin en la teora poltica y que, al parecer, no es
algo que vaya a aclararse de manera concluyente. Muy frecuentemente se
nombra al poder como centro de lo poltico 1. Otros autores determinan
lo poltico, sobre fundamentos muy antiguos, mediante frmulas como
la justicia, la paz, el bien comn. O bien, sin ms, lo determinan a secas
como cumplimiento de los sistemas de finalidades 2 Ha ganado cierra ce-
. l. C., por ejemplo, M. Weber, Wirtscha(t 1111d Gesellscha(t, Tubinga, 4 1956, p. 29,
o Id. , Cesammelte politsche Schri(te11, Tubinga, 2 1958, pp. 493 ss., con el acento puesm
en la apcacin de la coercin sica en un mbiro determinado; H. Heller, Staatslehre, Lei-
den, 1934, pp. 23 s.; 11. D. Lasswell, Poltics, Who Cets \'i/hat, \Vhe11, How, Nueva York
{NY), 1936; V. O. Kcy, Jr., Politics. l'artes and Pressure Croups, Nueva York (NY), 31953,
pp. 4 ss. Como autores ms recientes, cf., por ejemplo, M. G. Lange, Politische Soziologie:
Eine Ei11(iihrung, Berln/Frocfort d.M., 196 l, pp. 9 ss.; M. Freund, Politk, Ha11dworter-
buch der Sozia/wisse11schaften, vol. 8, Sturrgart/Tubinga/Gotinga, 1964, pp. 356-37 1 (356);
G. G. Gordon Catlm, Systematic Poltics: E.leme11ta l'olitica et Sociologica, s. l. (Universiry
ofToronro Press), L962, pp. 65 s.; M. Duverger, Sociologie Politique, Pars, 1966, pp. 13 ss.
2. En esce sentido Heller (op. cit., pp. 89 s.) haba apunrado, frenre a Weber, a la
necesidad de una accin que planrea meta~ (que Weber, in abstracto, evidemememe,
n~nca habra dispurado) y este argumemo es hoy muy repetido. Vase P. von Oertzen,
"Uberlegungen zur Stellung der Polirik uiucr den Sozialwisscnschaften, en Festschrift Ouo
Sammler, Co lonia/Opladen, 1965, p. 103, con ms referencias. Sobre codo, es la sociolo-
ga de Parsons la que se orienta primariamente segn el concepto de fin. Tiene la imporcan-
te ventaja cerica de hacer que la rmula de fines tenga la misma amplitud en su empleo
que el concepto_de pod_er. Ambos criterios son vlidos para sistemas sociales de todo tipo
s1 no se los restringe amfic1almen1c. Cf. T. Parsons, On the ConcepL of Polirical Power:
Proceedings of the American Philosophical Society 107 (1963), 232-262; d. , The Po-
litical Aspect o Social Structure and Process, en D. Easron (ed.), Varieties o( Politi-
cal Tbeory, Englewood Cliffs (NJ), 1966. Vanse concepciones simi lares en O. K. flechr-
heim (ed.), Gnmdlegung der Politischen Wissenscha~, Meisenheirn/Glan, 1958, pp. 70 ss.;
W. C. Mitchell, The American Polity: A Social and Cultural lnterpretation, Nueva York/
Londres, 1962, pp. 7 ss. Como intentos ms recientes de precisar, en cuanto a los conte-
nidos, rmulas d e fines como criterio d e lo polcico cf., por eje mplo, U. Scheuner, Grun-
36
LA FUNCIN Y EL LUGAR DEL SISTEMA POLITICO
lebridad la definicin de la poltica mediante el esquema amigo/enemi-
go propuesro por Car! Schmitr-3. En ocasiones, tambin se puede poner
de relieve el riesgo de la accin en lo imprevisible, esto es, la asuncin de
responsabilidad, mediante una accin ms o menos irracional4. Todas es-
ter cuestionable que les es propio cuando estas elevan la pretensin de ser
una proposicin sobre la esencia de la cosa poltica. Por consiguiente, po- ~
dra ser aconsejable renunciar a una proposicin sobre la esencia y esfor-
zarse, en su lugar, por clarificar la funcin especfica de la poltica.
Para ello, las proposiciones sobre esencias pueden servir, al menos,
de hilos conductores. As, destaca el hecho de que, ms o menos clara-
mente rodas ellas van con la intencin de reducir la complejidad. El po-
der es 'un medio grandioso de simplificacin de situaciones en el sentido
.
de lo que uno mismo quiera. Las frmu las acerca de fines presuponen es-
tas simplificaciones como naturaleza de la cosa. Las esquematizaciones
amigo/enemigo sustituyen situaciones claramente complejas mediante
una dicotoma toscamente simplificadora. Por su parte, la accin irracio-
nal - dado que, al parecer, no hay otra cosa que funcione- reduce la
complejidad a travs de la facticidad de la ejecucin de lo que quiera que
sea. Al menos, el problema fundamental de la poltica resulta apresable
en todas estas teoras. Se trata del problema de la complejidad social, que
cada uno tiene ante s pero que ninguno aprehende como tal. Como te-
ricos de la esencia de la poltica, competirn entre s ad infiniturn, pues
proclaman posibilidades de solucin del problema de la poltica como
esencia de la cosa misma que son equivalentes funcionales y que, por ello,
tienen idntica legitimidad. Estas teoras pueden ser aprehendidas en
una teora unitaria solo desde el punto de vista de su problema de refe-
rencia, esto es, tomadas como rendimiento de resolucin de problemas.
Sin embargo, este problema de referencia, como hemos visto en la lti-
ma seccin, es aprehendido con demasiada amplitud. La aprehensin y
la reduccin de la complejidad social es la funcin de la sociedad a se-
cas; y no cabe mantener la mezcla de sociedad y sistema poltico. El sis-
dfragen des modernen Staatcs: Rechl, Staat, \'f/irtscbaft 3 ( J 951~, 126-165 (135)! e d.,
Der Bercich der Regierung, en Festschri(t fr R11dolf Smeud, Gounga, 1952, pp. 2.)3-301
(272) o, desde la teora de sistemas, R. J. Pcnnock, Political Devclopmenr, Po lirical Sysrerns
and l'oliucal Goods: World Politics 18 (1966), 415-434.
3. Der Begri(( des Politischen [1932], Berln, 1963 [El concepto de lo poltico, Alian
za, Madrid, 20051. ..
4. Cf., por ejemplo, la acentuacin de lo creador de la poltica en A. Schiiffle, Uber
den wissenschaftlichen Begriff der Polirik: "leitschri(t fiir die gesamte Staatswissenschaft 53
(1897) 579-600. Ello queda reforzado en K. Mannhcirn, Jdeo/ogie 1md Ulopie, Frncfort
0
d.M., ; 1952, pp. 95 ss. O bien, como ejemplo de expresin fascista: La actividad_del_go-
bierno es una acrividad imprevista, es imp revisible por su propia naturaleza> (G. D. Fem, La
Frmzione di govemo e il Gran Consiglio del Fascismo, 2 vols., Roma, 1939-1941, l, p. 79).
37
 EL ASPECTO SOCIOLGICO DE LA POLiTICA
tema poltico solo puede ser un sistema parcial de la sociedad. La teora
del sistema poltico presupone, por tanto, una teora de la diferenciacin
estructural de la sociedad en sistemas parciales, los cuales estn orientados
segn funciones especficas. Y la sociologa poltica ms reciente parece
desarrollarse precisamente en esta direccins.
La funcin especfica de este sistema parcial que es la poltica no se
relaciona con toda la complejidad socia l sino nicamente con aquellos
problemas de la sociedad que ya no puede ser absorbidos por s mismos
mediante mecanismos que actan ms o menos latenteme nre, ni que tam-
poco pueden ser resueltos mediante la lucha individual. Hay complejida-
des que requieren otro tratamiento. Es el caso de la complejidad que no
est ya dominada mediante el lenguaje o mediante verdades -esto es,
que no puede ser dominada mediante lo que vale como naturaleza-. Es
tambin el caso de la complejidad que no puede ser dominada mediante
instituciones, la congruencia de intereses, la historia comn o el consen-
so. Y es igualmente el caso de la complejidad que no puede quedar con-
fiada a la reduccin drstica mediante la definicin de una situacin de
amigo/enemigo sin que, con ello, se ponga en riesgo la existencia y co-
hesin de la sociedad. Estas complejidades requieren un tratamiento es-
pecial que se encuentra entre estas alternativas de la institucionalizacin
y del conflicto abierco. Requieren, justamente, un tratamiento poltico. El
sistema poltico queda confrontado con los problemas abiertos de
la sociedad y los resuelve mediante la decisin vinculante. Al hacerlo, la
vinculacin no se relaciona con e l sistema poltico mismo sino, en pri-
mer trmino, con el sistema social abarcador del conjunto de la sociedad,
donde cumple su funcin el sistema poltico. El sistema poltico redu-
ce la complejidad no solo para s mismo -como lo hace un organismo
como condicin para su supervivencia en un mundo excesivamente com- '
piejo-, sino, en primer lugar, para su entorno, que tiene l mismo, a su
vez, el carcter de un sistema abarcador 6
5. Esto se aplica de una manera especialmente nrida y bien meditada en la socio-
loga poltica en la que rrabaja Talcorc Parsons. Se relaciona con uno de los muchos pro-
blemas sistmicos de su teora genera l .del sisrcma de accin, esto es, el problema del goal
attamment y trata de subsistemas del sistema soca l que estn primariamente orientados a
esta funcin. Cf. en especia l T. Parsons, The Polirical Aspect ... , cit.
. 6. Esta diferencia debera ser la razn esencial para dejar de lado la analoga del orga-
msmo en la sociologa poltica. Los organismos y los s istemas sociales que se les asemejan
se si ran en una relacin indeterminada y difusa respecto de un en corno excesivamente com-
plejo, un entorno cuya complejidad debe reducir como condicin de su supervivencia a rrn-
. vs de procesos selectivos de seleccin de informaciones relevantes. Los sistemas polticos,
por el contrano, presuponen un entorno con caracreres de sistema, curnple11 en este entorno
una funcin especfica y pueden, por tanto, contar con una disponibi lidad generalizada a ser
apoyados por su entorno. Pueden, con e llo, plantear exigencias ms e levadas a su entorno
y rendir un orden ms rico en presupuestos de lo que podran hacer en ranto organismos.
38
LA FUNC I N Y El L UGAR DEL SISTEMA POLiTICO
La caracterizacin del sistema poltico no puede ser derivada nica-
mente a partir de su funcin. Ha de presentarse una determinacin estruc-
tural (y esto vale como regla universal, aunque frecuentemente desconoci-
da, del mtodo funcional, puesto que una funcin, normalmente, puede
ser cumplida de modos diferentes y funcionalmente equivalentes; esto es,
no fija estructuras). La funcin resulta de la referencia al problema de la
complejidad social. El modo en que esta funcin se cumple puede ser des-
crito a travs del concepto de la decisin vinculante. Parsons procede de
un modo formalmente similar cuando torna como funcin especfica del
sistema poltico el goal attainment, cuando emplea asimismo el mecanis-
mo de comunicacin del poder para una ulterior caracterizacin del sis-
tema poltico y cuando sita en el concepto de poder el aspecto de la de-
cisin vinculante.
El que esta reduccin a travs de la decisin vinculante tenga xi-
to significa que en el sistema poltico hay procesos selectivos de elabo-
racin de informacin que estn en curso y cuyos resultados son siem-
pre aceptados por el entorno social del sistema, sea cual sea el motivo.
Las razones de esta aceptacin no pertenecen al concepco de sistema
poltico. No obstante, hay ciertamente razones para la obediencia de
las que ningn sistema poltico duradero puede prescindir. Es el caso,
por ejemplo, de la posesin de modos de coercin visibles, de un am-
plio consenso respecto de los roles o de la legitimidad (en un sentido
que consideraremos ms adelante). Sin embargo, ya por el hecho de que
se trata de una multiplicidad de razones completamente heterogneas,
de que otras razones pueden presentarse y de que la distribucin de la
importancia entre ellas es variable, se hace desaconsejable oscurecer el
concepto de sistema poltico introduciendo estos puntos de vista. Ten-
dremos que volver a considerar con detenimiento esta cuestin. En pri-
mer trmino, lo que ha de quedar establecido firmemente es que un
sistema poltico nicamente se sostiene cuando logra para una socie-
dad-y en la medida en que lo hace- lo sigu iente, a saber, que los pro-
cesos selectivos que transcurren en determinados roles y contextos de
roles proporcionen un carcter vinculante para otros roles. Esta deter-
minacin de funcin deja muchos flancos abiertos y resulta, justo por
ello, apropiada como concepcin conceptual fundamental de una so-
c iologa poltica comparativa.
Sin embargo, no solo e l concepto de decisin es un concepto for-
mal, sino que tambin lo es el concepto de problema, que apunta a la
complejidad social que an est abierta; y este deja en suspenso cu-
les sean los problemas objetivos de los que se trate. La definicin de la
funcin poltica como un decid ir que resuelve problemas no contiene
criterio referido a contenido que est encaminado a indicar qu pro-
blemas en una sociedad (y cuntos) han de ser politizados en tanto re-
39
 EL ASPECTO SOCIOLOGICO DE LA POLITICA
quieren una decisin 7. Ha de presumirse, naturalmente, que el tipo y las
circunstancias de los problemas abiertos han de ser significativos para el
lugar social del sistema poltico, para sus centros de gravedad, para su ta-
mao y su grado de autonoma social. El campo de problemas y la com-
plejidad propia de la sociedad parecen ser determinantes para lo que el
sistema poltico deba rendir y, por canto, ser. Pero esto son justamente
cuestiones de la investigacin emprica para las que no cabe que sean de-
cididas de antemano mediante el marco de referencia y de conceptos fun -
damentales de la teora 8
Las indeterminaciones de nuestro concepto de sistema polt ico han
de entenderse como indeterminaciones meditadas y puestas estratgica-
mente. La indeterminacin de la decisin vinculante sustituye las teoras
tradicionales del poder y el consenso. La indeterminacin de las formu-
laciones de los problemas y, con ello, del objeto de la decisin sustituye a
las teoras tradicionales relativas a fines. En ambos casos, en lugar de las
presumas expresiones sobre la esencia, se presentan posibilidades de
variacin limitadas y funciona lmente estructuradas.
Esto, sin embargo, nicamente es posible cuando la teora de sistemas
puede ser presupuesta como suelo firme no solo para la teorfri de la so-
ciedad sino tambin para la teora poltica porque todo lmite de variacin
posible nicamente se deja fijar tericamente como condiciones del man-
tenimiento de un sistema. Tambin en la cosa misma se muestra que una
teora poltica concebida en trminos funcionalisLas ha de ser una reora
de sistemas. Una produccin de decisiones vinculantes ha de ser garanti-
zada como un rendimiento continuo nicamente cuando se construyen
sistemas sociales para ello, unos sistemas que pueden sostenerse a s mis-
mos en un entorno con exceso de complejidad; y ello en la medida en
que dichos sistemas definen su funcin especfica como su problema y la
cumplen como una resolucin de este. 1
Para la accin poltica, el campo de problemas que hacen poltica una
accin resulta precario en un doble sentido. Por un lado se hace presente
con frecuencia la complejidad residual de la sociedad, la cual no queda re-
ducida mediante mecanismos de absorcin que actan de modo latente.
La accin poltica tiene que ver, por tanto, tpicamente, con una agu-
7. Esto lo desraca rambin Sr. Bernard, Esquisse d'une chforie srructurellc-fonctio-
nclle du Systeme Politiquc: Revue de tlnstitut de Sociologie 36 ( 1963), p. 582.
8. Entre los autores estadounidenses, es especialmente Fred R.iggs quien ha recono-
cido este signiicado para investigaciones comparativas de una teora de sistema/emorno
que mantiene abiertos los dos lados. Cf. para el mtodo de Riggs, de este autor, Models
in the Compararive Scudy of Public Adminisrration, en Fr. W. Riggs y E. W. Weidner, Mo-
de/s and Priorities in the Comparative Public Administration, Special Series No.1, Chicago
(IL), 1963, pp. 10 s.; respecto del contenido, sobre codo cf. The Ecology o( Public Admi-
nistration, Londres, 1961.
40
LA FUNCIN Y EL LUGAR OEL SISTEMA POLTICO
dizada conciencia de problema y, la mayor parce de las veces, con posibi-
lidades de accin articuladas y mutuamente excluyences9 Se trata, pues,
de una situacin donde lo correcto no se muestra por s mismo. Es ms
puede decirse que se trata de una situacin en la que n_o hay ningun_a_ so-
lucin correcta. La poltica no solo debe filtrar y exdun otras pos1b1ltda-
des, debe resolver problemas. Y esto solo puede darse centralizando la
competencia de decidir en determinados roles, los cuales, a pesar de su ,
aislamiento, pueden elevar e imponer la pretensin de decidir de modo
vinculante para el conjunto de la sociedad. Un problema as, nacuralmen-
re, no puede ser resuelto mediante e l proyecto de una accin individual.
Presupone la formacin de un sistema social de accin que desc~rga la
accin hasta cal punto que la realidad inverosmil puede convernrse en
realidad e incluso en rutina. A travs de la estabilizacin general de una
estructura de sistema cabe resolver ms problemas, y ms variados, que
planteando fines y medios para acciones individuales. Ello es as porque,
mediante la generalizacin, se logra una distribucin de intereses que es
de otro tipo. Para la reduccin de la complejidad tenemos, pues, a nuestra
disposicin, un modo indirecto de proceder, que da un rodeo. Dicho
proceder requiere, al menos, de dos pasos. En primer lugar, se necesita
implantar un sistema que tenga encomendado, de modo general, la de-
cisin sobre problemas, un sistema que ser aceptado de modo general
gracias a su general carcter ventajoso. A continuacin, en segundo lugar,
se necesitan las decisiones mismas sobre los problemas, que quedan cu-
biertas por el sistema como un todo y nicamente pueden ser boicotea-
das atacando el sistema 10
Otros detalles los dejarnos para captulos posteriores. Una nota pre-
liminar, con todo, es necesaria. Si tanto e l conjunto de la sociedad como
el sistema poltico -y otros sistemas parciales de la sociedad- son vi~-
cos como sistemas sociales propios, se hace necesario aclarar la referencia
9. En la medid a en que est justificado que, en la teora sociolgica del sistema po-
ltico, la funcin poltica central viene dada, de modo. variado, abreviador }' drama~i.z~t!Or,
como absurption o( demands. Cf. en especial S. N. E1senstad1, Bureaucraq' and l _olmcal
Devclopmcm, en J. LaPalombara (ed.), Bureaucracy ami l'olitical Development, Prmceton
(NJ), 1963, pp. 96-1 19; y, a este respecto, la co~1tribucin_del propio LaPalombara en es~e
mismo volumen, pp. 28 ss. CL, asurnsmo, D. Easr~n, A f:amework (or Po/11,ca~ A11aly~1s,
EngJewood Cliffs (NJ), 1965, pp. 112 ss., 199 ss.; Id., A System Analys,s o( Pol,t,cal L,(e,
Nueva York/Londres/Sydney, 1965, pp. 128 ss.
1O. Se observa la similitud de este argumento con el argumento, del derecho natural,
de la doctrina del contrato del Estado. Tambi n la distincin de Rousseau entre volont
gnrale y volont de tous riene su justificacin interna en es'.a.difcrencia enrre escructura y
proceso. El paso adelante que se da respecto de estas expos'.c1ones cstnb~,.sobre codo, en
el conocimiento de que, en todo ello, no se traca de aconrec11mentos h1stoncos, o de man -
datos del derecho narural o racional, ni tampoco de diferencias objetivas sustanciales, sino
meramente de mecanismos inteleuivos de una posible construccin de sistemas.
41
 EL ASPECTO SOCIOLG I CO DE LA POLTICA
de sistema para cada afirmacin sobre funciones y rendimientos funcio-
nales11 . Si uno le adscribe una fun ci n a una accin, expectativa, rol o
institucin, ha de decirse para qu sistema, si es que el enunciado ha de
ser ntegro. Esca molesta necesidad se presenta de nuevo si consideramos
la diferenciacin interna del sistema poltico en otros sistemas parciales,
sobre todo en poltica y administracin. Dicha necesidad, sin embargo, no
ha de ser evitada dando un rodeo. La distincin de referencias de sistema
se relaciona con una caracterstica esencial de la dife n:nciaci n funcional.
Lo q ue le sirve a un sistema parcial no le sirve con ello eo ipso tambin al
sistema del conjunto, y ello aunque quede firmemente claro que el siste-
ma parcial cumple una funcin primariamente positiva en el sistema del
c_onjunto. La utilidad d e un sistema poltico para la sociedad no signi -
fica, en modo a lgu no, que to do deba hacerse para promover e l sistema
poltico. Igualmente, la necesidad de una adminisrr.icin burocrtica en el
sistema poltico no justificn todo lo que est al servicio de la ndministra-
cin. Este cipo de atajos se o freca n bajo los pre~upuesros teleolgicos
de la antigua teora poltica. La teora de sistemas debe y puede evitarlos.
Ella parte de que todo sistema que quiere mantenerse en un mundo mur
complejo ha de resolver una multitud de problemas que cuales no pue-
den ser dominados en su totalidad al mismo tiempo. Cada solu cin de
pro blemas tiene, ms bie n, e fectos y repercusio nes disfuncio na les en
otras necesidades de sistema. A un sistema parcial funcional y especfi-
camente mplantado no le puede ser permitido, por parce de la socie-
dad, que crezca sin lmite. Es ms, l::t mayor parre de las veces no se le
puede permitir siquiera un equilibrio ptimo con su entorno, pues arras
funciones se veran mermadas. Dicho de otro modo, la convergencia de
rendmienros funcionales en un sistema - si se la quiere investigar- debe
presuponerse corno problemn y no como prem isa. El relativismo de sis-
tema del mtodo funcion al es una inevitable garanta frente a una ima-
gen del mundo excesivamente armnica en el sentido de la mxima uno
para tod os, codos para uno.
11 . Esta exigencia viene seiialada con insistencia, sob re iodo, por parte de T.ilco1t Par-
son\. Los crticos que le reprochan una imagen en exceso armnu:a del orden social pasan
por alto, la mayor parte de las veces, esca y otra, reservas, s11nphicando a ~u manera la
compleja arquitectura de la teora de sistemas de Parsons. Una buena exposicin del pro-
blema, aunque no perfilada dentro lo~ parmetro, de la teora de sistemas, ,e encuentra
en N . Elias, Problc ms o lnvo lvcmcnr and Dcuchrnent: 111e British Joumal o/ Sociolo-
gy 7 ( 1956), 226-252 (246 ss.). Asimismo, tambin la reora de la empresa se ha encon
rrado con el problema de la suboptimizacin. Vase, por e1emplo, Ch. Hnch y R. Mc-
Kean, Suboptimizauon in Operauon Problem\, en J. F. McCloskey y FI. N. Trcfcthen
(eds.), Operations Rese':rch for Management, vol. 1, Balrimore (M D), 1954, pp. 168-186;
para_~sfuerzos m; recientes por enco ntrar una so lucin ,m:itcmtica a este prob lema, cf.
Y. lpn, Ma11ageme11t Coals and Accounting for Co11trol, Ams1cr<lam, 1965.
42
LA FUNC I N Y EL LUGAR DEL SISTEMA POLTICO
Si examinamos una vel ms nuestras consideraciones sobre el carc-
ter compartido de la funcin poltica desde este punto de vista, se nos
muestra en s misma la doble refe rencia de sistema. La funcin poltica
le muestra diversos rostros al sistema de la sociedad y al sistema poltico.
Para el conjunto de la sociedad , la red ucci n de la complejidad residual,
en e l sentido que hemos considerado, es una funcin e n alto grad o in-
determinada. Para el sistema poltico, dicha reduccin, por el contrario,
consiste en el pro ble ma secundario, y ya fuertemente determinado, de
tomar decisiones vinculantes que ayuden a asegurar la persistencia del
sistema poltico en un determinado o rden social. Resulta obvio que am-
bas formulaciones del problema no convergen sin ms y que en modo
alguno plantean las mismas decisiones. Lo que queda claro, ms bien, es
que depende esencialmente d e la construccin d e estructuras en el nivel
de la sociedad y de la ordenacin de ciertos mecanismos de la comunica-
cin el que se d por s misma - y en qu medida- tal coincidencia.
Con este problema de convergencia quedan pe rfiladas las preguntas
que se plantean para los siguientes captulos de la segu nda parte 12 Antes
de ir tras la pista de estas preguntas, si n e mbargo, ha de desvelarse una
omisin y ha de traerse n colacin una aclaracin. Hemos mostrado el
sistema poltico como sistemn parcial del sistema de la sociedad y no he-
mos tomado en consideracin si no habr tambin accin poltica en
otros sistemas sociales como, por ejemplo, fam ilias, asociaciones o em-
presas. De hecho, as es. Debemos dedicarle, pues, un captulo ms a esta
cuestin.
12. Una nocin parecida resuen,1 e n un lugar de~tacable de la teora de las organiza
ciones de Barnard: fata contribucin ~imulcnea a dos orgamz.ac1one~ mediante un ni-
co acm parece ser el hecho crtico en toda organizacin compleja; esto es, el complejo es
convertido en un rodo orgnico por dicha contribucin (Ch. l. Barnard, Tht F1111ctio,rs
o( the Exewtive, C:imbridge [MAi, 1938, p. 11 2 [Las funciones de la lite dirigente, lns
riruro de Estud ios Polticos, Madrid, 1959]).
43

5 los sistemas sociales con alguna complejidad y duracin.
LA POLTICA EN LA SOCIEDAD
Y EN OTROS SISTEMAS SOCIALES
~a concepcin dominante vincula estrechamente el concepto de lo pol-
tico con el del Estado 1. Una mnima referencia al Estado sera necesaria,
segn esta concepcin, para sea lar una accin como poltica. No cabe
aqu establecer una conexin con las definiciones de la poltica relati-
vas a sus contenidos, ya sea a t ravs del poder, de las meras o de lo que
sea. Desde la perspectiva de las premisas de la ciencia poltica esta li-
mitac i n sigue siendo a rbitraria 2 . Dado que nosotros, sin emb~rgo, no
tomamos como base el concepto de Estado que viene referido en esta dis-
cusi n, podemos -y necesitamos- no decidir esta cuestin. Para la so-
ciologa poltica y, en especia l, para una teora del sistema poltico la
cuestin se plantea de otro modo. ' Igualmente, resulta complicado e n la mayor parte de los sistemas
~n primer lugar, en la teora sociolgica general debe distinguirse en-
tre _sistema s?c.1al [Sozialsystem] y sociedad [Gesellschaft], puesto que la
SoCiedad es u111~ame;1te un sistema social entre otros. La sociologa -tal
Y como remarco energ1camente sobre todo Parsons- no es nicamente
ciencia de la sociedad sino teora del sistema social. Y en este sentido la
sociologa ha de ocuparse de la sociedad en tanto cipo especial de sisre~a
soc1aP. Todos los sistemas sociales, y no solo la sociedad, se encuentran
l. Cf., por ejemplo, G. Jdlinek, Allgemei11e Staatslehre, Darmstadt, 1 1959, pp. J3 ss.;
H. Tnepel, Staatsrecbt ,md l'olt ik, _Berln, 1927, p. J 1; H. Heller, Staatslehre, Leiden, 1934,
PP 203 ss.; W . Greve, Zum Bcgnff der politischen Partei. Festgabe (r Erich Kau(mann,
sr.urrgart/Coloma, 1950! pp. 65-82 (71); U. Scheuner, Der Bereich der Regierung. Festschrift
(ur _Rudo/( Smend, ~orn~ga, 1952, P_P 253-J~ l (272 s.); M. Prlor, La science politique,
Pans, 1961 ;_C. J. Fned nch, D1e po/1t1sche W'.ssenscha(t , Friburgo/Mnich, 1961, pp. 6 s.
(en referencia al government). Para otras opiniones, cf., por ejemplo, O. Spann, Kurzge-
fafstes System der Gesellschaftslehre, Berln, 1914.
2. Accidental, dice W. ':lemis,Politik und praktischePhilosofJhie, Ncuwied, J963, p. 16.
. 3. Cf:, por eemplo, 1. 1arsons y E. A. Sh1ls (cds.), Toward a General Theory o( Ac-
11011, Can_ibndge (~), p. 26, con la dcfin_i~in: Una sociedad es un tipo de sistema social
que contiene en s1 mismo todos los reqms1tos previos esenciales para su mantenimie nto
44
lA POlTICA EN LA SOC I EDAD Y EN OT R OS SISTEMAS SOCIA L ES
emplazados ante la necesidad de reducir la complejidad social. Por con -
siguiente, puede hacerse exigible en todos los sistemas sociales que se
llegue a decisiones que no resulten de suyo evidentes y que, con todo,
sean vinculantes. La accin poltica, po r tanto, ha de esperarse en todos
Cuando, por ejemplo, se habla de poltica en referencia a las tcti-
cas inte rnas a una organizacin, de lanzamiento, impleme ntacin o blo-
queo de puntos de vista o inte ncio nes, ello no viene referido en absolu-
to al modo de una imagen o una analoga 4 Se trata, en estos casos, de
autntica poltica, aunque sea en in.arcos ms reducidos y sin tener en
cuenta la cuestin de si se trata de organizaciones estatales o no esta-
tales. Existe una poltica de asociacin que es original; y e llo no es as
porque los estatutos de la asociacin puedan ser referidos a un Derecho
estatal positivo y tengan, en esa medida, una referencia de Estado, s ino
porque la funcin de la accin poltica tambin debe quedar cumplida
en las asociaciones. H asta para las acciones religiosas resulta inevitable
una marca de actividad poltica. Asi, e ncontramos consejos eclesiales y
profesores de teologa ocupados en hacer presentes tanto las minoras
como las mayoras, e n elaborar actas y en escribir cartas a l direcror.
Igua lmente, en el mbito del sistema econmico, hay polticas origina-
les de empresa junto a la poltica econmica estatal. Y por ltimo, pero
no por ello menos importante, tenernos una poltica de consumo del
hogar fam iliar. En todos estos casos, estamos ante procesos de reduc-
cin de la complejidad social.
parciales de la sociedad (cuando no est excluido) el darle carcter de
sistema a la accin poltica y, con e llo, institucionalizarla con pleno re-
conocimiento de su funcin . Todava los sistemas de direccin y admi-
como sistema autosuficicnre,,. Cf., asimismo, T. Parsons, Societies. EJJOlutionary and Com-
parative Perspectives, Englewood Cliffs (NJ), 1966, pp. 2, 9 s. La problemtica de esta defi -
nicin - pasa por al!o que las sociedades, y justo cuando se las define como sistema, rienen
tambin un enromo del que dependen- no debe llevar a rechawr la distincin, como tal,
entre sociedad y sistema social. Otra posibilidad sera la de de finir la sociedad como sistema
social al que le incumbe la instirucionalizacin de los mecanismos de red uccin ltimos. En
eslc sentido, cf. N. Luhmann, Gesellschal, en C. D. Kcnia et al. (eds.), Sowjetsystem und
demokratische Gesellschaft: Eine vergleichende Enzyklopiidie, Friburgo/Basilca.Niena, 1968,
pp. 959-972.
4. Cf. T. Burns, Micropolirics: Mechanisms of lnsrirucional Change: Administra-
tive Science Quarterly 6 (1961), 257-28 1; d., Des fins et des moycns dans la direction
des enrrep rises: polirique inrrieure et pathologie de l'organisation: Sociologie du travail 4
( 1962), 209-229; A. Wildavsky, The Politics of the Budgeta,y Process, Boston/To ron-
co, J 964; N. E. Long, Thc Adminiscrative O rgan ization as a Poltica! Sysrem, en S. Mai lick
y E. H. Van Ness (eds.), Concepts and lssues in Administrat.ive Behavior, Englewood Cliffs
(NJ), 1962, pp. 110- 121; vase tambin J. M. March, The Business Firm as a Political
Coalition: The J ournal of Politics 24 (1962), 662-678.
45
 EL ASPECTO SOCIOLGICO DE LA POLTICA LA POLITICA EN LA SOC I EDAD Y EN OTROS SISTEMAS SOC I ALES

nistracin de las grandes empresas siguen teniendo con toda claridad el cernas y los procesos, problemas subsiguientes y cargas sobre el compor-
carcter de sistema poltico autnomo. En la mayor parce de los casos, tamiento. Con ello no viene ligada pretensin alguna de upo concepcual -
sin embargo, tenemos que, en los sistemas parciales de la sociedad, los terico. Permanece abierta la posibilidad de estudiar el cumplimiento de
problemas que deben decidirse polticamente no se presentan con la su- la funcin poltica de absorcin de la complejidad residual tambin
fic iente frecuencia y coherencia como para justificar el que se etiqueten en otros sistemas que no pueden rendir la for maci n de un sist~ma par-
como tales problemas que requieren solucin poltica y encomendar roles cial poltico propio y que, por tanto, ofrecen problemas especiales a la
especficos. Cabe reconocer, con bastante frecuencia, los com ienzos de accin poltica.
una formacin de subsistemas; es el caso, por ejemplo, de cuando un mi-
nistro emplea para su poltica domstica a otras personas, otros canales
de comunicacin y otros medios de influencia distintos a los de su poltica
estatal -y por tanto, l mismo es empicado de otro modo-. Con todo,
la consolidacin especfica en roles de un subsistema [Subsystem] poltico
en sistemas parciales de la sociedad tiene estrechos lmites, puesto que se
tratara ya del sistema inferior [UntersysternJS de un sistema inferior.
En la prxima parte, consideraremos con qu dificultades tiene que
bregar la separacin del sistema parcial poltico de otros contextos de ro-
les en el nivel de la sociedad. Esto explicar, al mismo tiempo, por qu
apenas se llega, en sistemas ms pequeos, a una diferenciacin dinmi-
ca [Ausdi(ferenziemngJ en forma de sistemas como la que se ha descrito.
A los polticos de sistemas ms pequeos les fa lta, pues, la legitimacin
especficamente poltica. Han de operar a partir de otros fundamentos de
rol. Precisan, para llevar a cabo una poltica interna al sistema, de funda-
mento:; de poder mayormente externos, ya sea como propietario o ac-
cionista mayoritario, como jefe de la administracin polticamente co-
locado, como comerciante estimado que resulta elegido presidente de una
asociacin benfica, o como un conocido profesor que participa en un
puesto de reparto de fondos. Ligados a sus roles principales, no pueden
dedicarse a funciones plenamente polticas ni temporalmente ni a mo<lo
de representacin.
Bajo escas circunstancias, tiene todo el sentido que orientemos la so-
ciologa poltica primariamente al caso modlico en el que se ha logra-
do la diferenciacin dinmica y autonomizacin de un sistema poltico
especfico, esto es, la sociedad [Gesellschaftj. En ella cabe estudiar de la
mejor manera tanto el surgimiento como las particulares condiciones de
estabilizacin de un sistema poltico, lo mismo que las diferenciaciones in-

5. La sociologa poltica de Talcorr Parsons -si nos es dado juzgar a partir de los
fragmentes hasta la fecha publicados- evita estas dificu ltades al trabajar con un concepto
analtico de sistema y, por consiguiente, no tiene por qu prestar atencin a si los parricipan-
tes viven tambin efecrivamence e l sistema inferior como un sistema. Con este presupuesto,
el proceso de la formacin de sistemas inferiores puede ser seguido de una manera arb i-
rrariamenre amplia y encuentra sus restricciones en los lmites del inters cientfico. Cf., en
especial, T. Parsons, The Poltica! Aspect of Social Srructure and Process, en D. Easron
(cd.), Varieties o( Political 111eory, Englcwood Cliffs (NJ), 1966.

46 47
 Parte II

EL SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD

 6

DIFERENCIACIN DINMICA VERTICAL

DEL SlSTEMA POLTICO: GOBIERNO

Uno de los rasgos ms llamativos del desarrollo terico-sociolgico de

los ltimos afios consiste en que de nuevo ha establecido contacto en tr-
minos amistosos con la idea de evolucin*. El temor a operar con jui-
cios de valor ocultos y la querencia antihistrica del primer funcionalismo
-que haba llevado adelante un fro, cuando no glido, rechazo de toda
nocin de progreso- parecen haber sido quebranrados 1 Ciertamente,
el trato y la ocupacin de muchos afios con la teora de sistemas han de-
jado una huella imborrable. La evolucin ha de ser vista como evolucin
sistmica; y por ello, el problema de los estados sistmicos estabilizables
domina la concepcin de la evolucin. Asimismo, otras reservas respecto
del concepto de evolucin muestran que no querra uno idenrificarse con
Spencer; es el caso, sobre todo, del rechazo de una necesidad histrica o
sometida, en algn modo, a una ley causal. Y sin embargo, quin conoce
con precisin a Spenccr? Hay, al menos, un pensamiento que, inadverti-
damente, apunta de nuevo a este auto y que queda an ms reforzado por
la orientacin terico-sistmica. Se trata de la idea segn la cual la dife-
renciacin funcional y estructural es la variable crtica del avance de la
humanidad 2 .

Traducimos aqu Entwicklung por evolucin. En los contextos de esta obra

donde el rrmino no venga referido estrictamente a una concepcin evolutiva preferimos
desarrollo. Con codo, hay expresiones como Entwicklungsliinder (pases en vas de desa-
rrollo) en los que no cabe emplear el trmino evolucin, pero en las que ha de tenerse
preseme, para esta exposicin, que Luhmann est empleando un mismo trmino [N. del T.].
l. Cf., a este respecto, K. E. Bock, Evol urion, Function and Changc: American So-
ciological Review 28 (1963), 229-237, y la panormica ofrecida por H. 1-lartmann, Stand
und Enrwicklung der amerikanischen Soziologie, en d. (ed.), Modenie Amerikanische So-
ologie: Neuere Beitriige zur sozio/ogischen Theorie, Stuttgart, 1967, pp. 2-134 (70 ss.).
2. Cf., por ejemplo, T. Parsons, lmroducrion to Part Two, en T. Parsons, E. Shils,
K. D. Naegelc y J. R. Pitts (eds.), Theories o( Society, G lencoc (IL), vol. !, pp. 239-264; d.,

51
 El SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
La diferenciacin funcional significa incremento de la complejidad
propia del sistema diferenciado. Situndonos en este punto, podernos aa
dirle esta teora evolutiva al marco de referencia estructural-funciona l
indicado en los captulos anteriores. Y con ello podemos decir que la so
ciedad evoluciona hacia una mayor complejidad propia y que, de este
modo, es ms capaz de aprehe nder el mundo con mayor complejidad y
de reducirlo a sentido. La complejidad propia de la sociedad queda in-
crementada por el hecho de que una multitud de sistemas pequeos de
igual tipo -donde cada participante lo sabe todo, lo ve todo, lo pue-
de todo y lo vive todo con los otros; unos sistemas, pues, donde la com-
plejidad ha de ser restringida a la capacidad de aprehensin del indivi-
duo- quedan sustituidos por sistemas sociales relativamente grandes que
no resultan ya completamente abarcables por la mirada. Estos sistemas
sociales forman sistemas parciales dentro de s mismos para funciones es-
pecficas, por lo que estn funcionalmente diferenciados. La estructura
de los sistemas pequeos citados en primer lugar est configurada de un
modo funcional-difuso. Consisten de hecho, esencialmente, en unas po
cas personas conocidas; conocen solo unos pocos roles --como roles fa-
miliares o relativos a la edad- de los que se valen las personas en cada
caso, mientras que, por lo dems, hay nicamente una repeticin de lo
mismo. Frente a ellos, los sistemas funcional -especficamente diferencia-
dos son proporcionalmente grandes y pueden variar sus sistemas parcia-
les, dt:ntro de ciertos lmites, si n consecuencias para el conjunto; pueden,
pues, aceptar una multiplicidad de estados diversos y, por consiguiente,
pueden perdurar ante ms alteraciones de su entorno 3 El concepto del
~Sorne Considerarions on the Theory of Social Change : Rural Sociology 4 (1961), 219-239;
Id., Societies: Evolutionary a11d Comparative Perspectves, Englewood C li ffs (NJ), 1966,
pp. 22, 24 y en ms ocasiones; Fr. W. Riggs, Agraria and Industria , en W. J. Siffin
(ed.), Toward the Comparative Study o( Pu~lic Administrato11, Bloomington (IN), 1957,
pp. 23-116; y con notables limitaciones, cf. Id., Administrative Deve lopmenr. An F,Jusive
Concept, en J. D. Monrgomery y W. O. Siffin (eds.), Approaches to Developme11t: Politics,
Adminstration and Change, Nueva York; 1966, pp. 225-255; D. Easwn, Political Anthro
polo,ry, en B. J. Siegd (ed.) , Bien.nial Review o( A11thropology 1959, Sranford (CA) , 1959,
pp. 210-262 (espec. 240 ss.); N. J. Smclser, Social Change in the Industrial Revolutio11: An
Applicatio11 o( Theory to the Lancashire Cotton [11dustry 1770-1840 , Londres, 1959;
B. F. Hoselitz, Economic Po licy and Economic Developmenr, en H. G. J. Aitken (ed.),
The State and the Economic Growth, Nueva York (NY), 1959, pp. 325-352. Hay nume-
rosos estudios en J. LaPa lombara (ed.), Bureaucracy and Political Development, Princeton
(NJ), 1963, por ejemplo, pp. 39 ss., 122 ss. y 184; S. N. Eisenstadt, Socrnl Change, Di
fferenriarion and Evolution: America11 Sociological Revew 19 (1964), 375-386. Como
confirmacin interesante de parte de la ciberntica, ci. tambin M. Maruyama, The Sc-
cond Cybernetics: Deviation-Amplifying Mutual Causal Processes: General Systems 8
(1963), 233-24 J.
3. Cf. a esce respecto, en especial, W. R. Ashby, Design (ora Brain, Londres, 1954, y
H. A. Simon, The Arch1recrure of Comp lexity: Proceedings o( the American Philosophical
Society 106 (1962), 467-482; para los sistemas sociolgicos, cf. O. J. Harvey y H. M. Schro
52
DIFERENCIAC I N DINMICA VERTICAL DEL SISTEMA POLIT I CO
sistema simple, indiferenciado y funcional-difusamente estructurado 4 sir-
ve, pues, como concepto de partida para esta teora evolutiva. Marca una
especie de punto limtrofe histrico, un umbral antes del cual puede ha-
ber, quizs, una evolucin antropolgica pero no sociolgica. El sistema
simple es la concepcin de la sociologa relativa a un status natura/is. En
ella, es posible aclarar, una vez ms, el giro desde las teoras de la accin
hacia las teoras de sistemas, que ha iniciado la sociologa y que determi-
na, asimismo, la relacin de la socio loga poltica con la teora poltica
tradicional.
Con las concepciones de un estado originario -ya vengan propia-
mente referidas histrica o sociolgicamente o ya lo sean solo metodol-
gicamente- se lleva lejos un estado extremo para, en comparacin con
l, despojar de su evidencia y problcmatizar el estado presente como un
codo. La perspectiva de la problematizacin depende de una teora pre-
supuesta. Las descripciones de un status natura/is de la teora poltica tra-
dicional procedan de la explicacin releolgica de la accin, a saber, de
la concepcin segn la cual el hombre, en la accin, tiene como fin su be
neficio y donde las circunstancias pueden ser favorables o desfavorables.
El favor o el disfavor, la ayuda o la amenaza, se vuelven irreconciliables
en la absolutizacin y arrojan pues, desde lados contrapuestos, luces y
sombras sobre el estado fctico del conjunto de la sociedad. Esta oposi-
cin irreconciliable contribuy de manera nada despreciable al dcscr-
dcr, Cognitive Aspects of Self and Motivation, para los sisremas sociales, H. M. Schroder
y O. J. Harvey, Conceptual Organiz.1tion and Group Srrucm re, ambos en O. J. Harvey
(ed.), Motivation a11d Social lnteraction: Cognitive Determi11a11ts, Nueva York (NY), 1963,
pp. 95-133 y 134-166. Como expresin sociolgica respecto de la conexin de la comp leji-
dad sistmica y de la capacidad de absorber las variaciones del entorno, cf. tambin M. Ban
ton Roles: An lntroduction to the Study o( Social Relations, Londres, 1965, pp. 45 ss. Y para
la ciencia poltica, cf., por ejemplo,$. P. Huntingcon, Political Developmenr and Political
Decay: World Politics 17 (1965), 386-430 (393 ss.).
4. Esra concepcin est elabo rada muy acusadamente en la teora de los pases en
vas de desarrollo de Fr. W. Riggs, Admi11istratio11 in Developi11g Cou11tries: The Theory o(
Prismatic Society, Lloston (MA), 1964. Riggs construye los conceptos de (used y dif(racted
societics para sealar e l principio y el fina l de l:i evolucin. Esto~ tipos son expuestos como
tip()S ideales sin problemtica propia. En virtud de ello surge la impresin -que Riggs se-
guramente no confirmara haciendo un examen serio- de que toda problemtica social
es resulrado de una mezcla pasajera de ambos aspectos en las prismatc societies y que, por
tanto, estara dla misma condicionada por la evolucin. No sorprende que de ah resulte
un dictamen parricularmenre sombro de la situacin de los pases en vas de desa,rollo. Al
mismo tiempo, este caso atestigua cul es e l significado que le corresponde al marco con
ceprual de una teora de la evolucin para e l juicio de los estados sistmicos en la evolu-
cin. Cf., a este respecto, Fr. W. Riggs, Administrarive Development: An Elusive Concept,
en J. D. Montgomery y W. J. Siffin (eds.), Approaches to Deuelopmeut: Politics, Administra
tion and Change, Nueva York, 1966, pp. 225 -255; a h tenemos la modificacin del mismo
Riggs de su arrculo, y en p. 238 el concepto de sistema no diferenciado es reto mado Y
caracterizado como un purely heuristic devce [un instrumenro puramente heurstico].
53
 EL SISTEMA POLT I CO DE LA SOC I EDAD
d ito del derecho natural en tanto derecho natural, puesto que no perm ita
sntesis alguna.
La teora de sistemas ha superado estas dificultades arraigadas en las
teoras de la accin. Su concepcin del sistema simple no proyecta hasta el
extremo las circunstancias favorab les o desfavorables, sino que se apo-
ya en una variacin de la medida de complejidad donde las circunstan-
cias favorables y desfavorables pueden ser ap rehendidas por un sistema
de accin y pueden ser aprovechadas selectivamente en la accin. En este
aspecto, puede hablarse, en el nivel terico, de un avance significativo.
Una segunda ganancia est estrechamente ligada con lo que acabamos de
mencionar, a saber: la teora de sistemas tiene mejores opciones de verifi-
cacin histrica o etnolgica que la teora del paraso perdido o de la lu- de la sociedad como este, entre sistemas parciales religiosos, polticos,
cha de todos contra rodos.
Parece que los rdenes sociales ms arcaicos del tipo de la sociedad,
en los que se abarcan todas las necesidades de los hombres y a los que
podemos retrotraernos (con el senrido de comunidades de origen), son
las familias y las tribus. Para estas sociedades no tiene validez la denti-
ficac in de sociedad y poltica, mediante la cual una poca posterior se
caracteriz a s misma. Lo que vale para estas sociedades es una idenri-
ficacin, previa a esras, entre sociedad y comunidad tribal. La tribu, por
razones antropolgicas generales, es el sistema social inevitable por an-
tonomasia. Es el sistema que, en su forma originaria, transfiere el poder
sumo del entorno a un sentido vivenciable y ligado a la accin, y ello para
necesidades humanas. La tribu es, con ello, de acuerdo a su funcin, la
sociedad.
Con este resultado, sin embargo, el tipo sistmico-terico del sistema
simple no queda verificado en sentid o riguroso. Ya las familias muestran
una estructura de roles diferenciada, debida a sus inherentes diferencias
de edad y a sus problemas relativos a la cria nza y al cuidado; )' tienen,
asimismo, un orden normativo correspondiente (tab del incesto, obliga-
ciones de ayuda, etc.)5. Pertenece a la estructura de la familia el que no
5. Por tanto, y debido a estas funciones de la familia que son necesarias pa ra la su-
pervivencia de la humanidad, la sociedad, como tal, no puede ser nunca un sistema simple.
Los sistemas simples nicamente son capaces de sostenerse como sistemas parciales de la
sociedad. Esto constitua un consenso c ientfico en la antigua tradicin eu ropea que vea
las relaciones enrre hombre y mujer, entre podres e h ijos, entre seor y siervo, como so-
ciedad simp le, pero no as la casa y la sociedad polcica. Cf., a este respecto, M. Riedel,
Zur Topologie des klassich-policischen und des modern-naturrechdichen Gesd lschafcs-
begriffs: Archiv (iir Rechts- tmd Sozialphiloso{Jhie 51 (1965), 291 -3 18 (297 s. y 309 s.).
El incento impres(onante en nuestros das por fundar la sociedad como un sistema simp le
- 1 kiburz israel- poda ponerse e n marcha, por tanto, con un notable apoyo financie-
ro y polcico del entorno, as como en cond iciones de desarraigo de la fam ilia como sistema.
Y d icho intento fracasa, fina lmente, ante el hecho de que un entorno que proporcion:i este
tipo de apoyo espera decerminados rendimientos que solo pueden ser producidos sobre la
54
DIFERENCIACIN D I NMICA V E RTICAL OH SISTEMA POL T I CO
resulte indiferente quin hace qu. Como sistema, la fam ilia tiene, p ues,
ms potencial de complej idad de lo que puedan tener, ind ividualmente,
sus miembros, especialmente los nios, los mayores y, posiblemente, tam-
bin las mujeres.
Este tipo de diferenciacin de roles no permite, empero, separar se-
gn roles las funciones relig iosas, polticas, econmicas y culturales 6 Su
d iferenciabilidad q ueda desatendid a e n la estructura de roles y, conse-
cuentemente, tampoco p uede ser reconocida por los participantes. En la
medida en q ue se configura un orden de estatus, se entiende de suyo que
el rol promine nte del cabeza de fam ilia es quie n da el comps de tod as
estas funcio nes. T iene, por tanto, poco sentido diferenciar, en un orden
econmicos y culturales7 Y en esra medida, las fami lias y las socieda-
des basadas en la tribu quedan, de hecho, estructuradas de una manera
funcional-di fusa.
A e llo se aade que la lgica y la legal idad evolutiva especficas de
los sistemas puros de parentesco no es apropiada para la totalidad de los
puntos de vista relativos a las exigencias de la vida en comn de carcter
social y la lucha por la existencia. Hay dos posibilidades. La primera con-
siste en que la naturaleza y el estado evolutivo tcnico-cu ltural fuerzan a
la vida en comn dentro de grupos muy pequeos. Los aborgenes de Aus-
tralia, los bosquimanos y los esquimales son ejemplos de ello 8 . As pues, el
base de una estructura inrerna diferenciada del Kibbutz. Sobre esce rema es una buena refe-
rencia[. Valler, Strucru ral Differentiation, Producrion lmperacives and Communal Norms:
The Kihburz.111 Crisis: Social Forces 40 (l:962), 233-242.
6. Como intento de distinguir este tipo de subestructuras de la familia, cf. M. J. Lcvy,
J r., The Family Revo/ution in Modem Chirra, Cambridge (MA), 1949.
7. Esto lo intentan, de una manera enteramente consecuente, autores que emplean
un concepto analtico de sistema. Cf., por e jemp lo, S. N. Eisenstadt, The Poltica/ Syste!n
o(Empires, Londres, 1963, p. 5. Resu lta, sin embargo, cuestionable la conclusin de la exis-
tencia de sistemas parciales polticos a partir de la necesidad de satisfacer funcione~ polli
casen rodos los sistetnas de la sociedad, como lo es coda conclusin de estructuras a partir
de funciones. El concepto del sistema analtico tiene b desventaja de que encubre lo cues-
tionable de esta conclusin. Por lo dems, resulta muy dudoso hasta qu med ida pueden
tomarse en absoluto decisiones po lticas en este nivel de la evolucin. Cf. M. Gluckman,
Custoni'and Con(/icl in Africa, Oxford, 1955; d., l'olitics, Law and Ritual in Tribal So-
ciety, Oxford, J 965, pp. 8 1 ss.; J. van Velsen, The Politics o( Kinship: A St~dy in Social
Manipulation Amo11g the Lakeside Tonga of Nyasaland, Manchester, 1964. Estos amores,
por ejemp lo, han mostrado contundentemence que la funcin pacificadora del gobierno
poltico puede ser_ satisfecha en gran medida por un si.s~ema de marrim?nios y pa rentesco
ampliamente ram1f1cado y complicado, el cual hace d1fic1I encontrar aliados para un con-
flicro, pues apenas hay apoyos que no deban mantener rclac ion~s de rol, con la Otra parre.
8. Cf. el primer tipo en la clasificacin de los sistemas polticos en Afr,ca en M. Forres
y E. E. Evans-Pritchard (eds.), A(rican l'olitic.i/ Systems, Oxford, 1940, reimp. Londres/
N ueva York/Townto, 1964, pp. 5 s. Para Austra lia, cf. por ejemplo R. Lauriston Sharp,
~People Without Politics-= Systems of Polir.ical Control and Bureaucracy in Human Socie
55
 El SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
par~ntesco, y ahora en especial el parentesco ligado al matrimonio, se
extiende hasta el ms all del mayor de los rdenes poltico-econmicos
de la vida en cornn 9 Ha de entrar en escena un principio de delimita-
cin territorial que defina, a travs de su terrirorio, y frente a ulteriores
r:l~~iones tri.bales, la unidad ms estrecha y autrquica 1. La segunda po-
s1b1lidad estriba en que las condicion~s permitan una convivencia de gru-
pos mayores consistentes en una multtplicidad de familias procedentes de
un mismo tronco (diferenciacin segmentada). En ese momento su rgen
problemas de decisin de un nuevo tipo que no pueden ser ya resuelws
dentro de la famfa. En un primer momento, pueden ser considerados
y decididos en encuentros ocasionales de los cabezas de familia u. Solo
pue~e ll~~arse a tomar decisi?nes c~ando existe el suficiente potencial
de d1recc10n sobre la base de d1ferenc1as de estatus generacionales, milita-
res, econmicas~ religiosas dentro de un orden en s mismo igualitario 12.
Y esto quiere decir que, en este nivel de la organizacin social, la poltica
n~ est separada de otros mbitos de roles de la sociedad; y significa, asi-
nusmo, que no puede estabilizarse el gobierno poltico como tal 13. Ante
todo, 1~ necesidad de decidir ante requerimientos exigentes ya no puede
se~ cubierta_ ~n modo a~~un~ ?esde roles secundarios carentes de poder y
baJO la pres1on de la u111ficac1on. El potencial de este tipo de sistemas para
aprehender y reducir la complejidad est limitado por la estructura inter-
na y ~~ da para n~~s. A travs de l\ichas internas de rango, superposicio-
nes behcas, asunc1on de modelos aenos o de cualquier otro modo, se lle-
ties. Proceedings o( the 1958 Annual Spring Meeting o( the American Eth11ologica/ Society
Seatrfe (WA), 1958, pp. 1-8.
9. En esrn inherenc~ falra de lmites de los puros sistemas de parentesco, Talcott Par
sons ve una ?e~1l1dad dec1s1va de las sociedades primitivas que se fundan solo en el paren
resco Y ve as11n1smo un obsr~cul?para la posterior evo(uci?n, un obstculo que puede ser
superado 1~ed1ante la ~srab,hzac1on de un dom inio cermonal (Societies: Evolutionary and
Comparative Perspect1ves, Englewood/Cliffs [NJI, 1963, pp. 37 s.).
_1O.. En e_ste senri~o'. no se confirma la antigua tesis de que el parentesco y el dominio
t~rmonal serian pr1nc1p1os ~el orden legal )' poltico (cf., por ejemplo, H. S. Maine , A1t-
c1ent Law, The World Class1cs, Londres, 1959, pp. 93 ss.) que se seguiran el uno a l otro.
Vase, por ejemplo, R. H. Lowie, The Orig11 o(the State, Nueva York (NY), [927; o l. Scha-
pera, Government and Politics, Londres, 1956, reimp. 1963.
11. Como ejemplo de una sociedad sin jefes como la descrita puede verse a los amba,
que v,ven en la frontera entre Uganda y Congo. Cf. E. H . Winrer, Bwamba: A Structural-
Functiona~ A11alysis o( a Pat~ilineal Society, Cambridge, s. a., espec. pp. 86 s. y l02 ss.
12. Esto resu lta especialmente claro en el ejemplo de los somales, investigado por
l. M. Lew1s, A Pastoral Democracy: A Study of Pastoralism and Politics Amo11g the Northern
Somali of the Hom o( frica, Londres/Nueva :ork[[oronto, 1961, espec. pp. 196 ss. Para
otros casos cf. ~-. li. Wmter, op. cit., o L. Posprsal, Kapauku l'apuan Political Strucrure, en
Systems o( !oht1cal _Control and Burea11cracy iu Human Societies, Proceedings o( the 1958
Annual Sprmg Meetmg o( the Amencan Eth110/ogical Society, Seattle (WA), 1958, pp. 9-22.
13. D. Easwn, Polrr~c~I Anthropology, cit., p. 237, denomina el aspecto po ltico de
este orden co11t111gent polmcal system [s1srema poltico contingente].
56
DIFERENC I ACION D I NMICA VERT I CAL DEL SI STEMA POLiTICO
ga a una diferenciacin dinmica vertical de roles especficos de gobierno
y, con ello, a la configuracin de un sistema poltico sobre las familias 14
El gobierno poltico en este sen tido surge pues, en primer lugar (o,
en todo caso, en gran medida) en tribus ms grandes que son conscientes
de su raz comn y que, sobre esta base, pueden institucionalizar las vin-
culaciones especficas relativas al comportamiento e internas a la tribu.
De un modo caracterstico, el gobierno poltico no se hace posible -al
tiempo que necesario- sino cuando la economa, mediante el trnsito
a la agricultura y la ganadera, alcanza un estado evolutivo tal que exige
la propiedad, lo que trae consigo un cierto bienestar y, simultneamen-
te, una cierta necesidad de decisin 15 . El fundamento de la pretensin de
una atencin especial, de encaje en el orden global de la vida y de ob-
servancia de sus mandatos, es -y, en un primer momento, lo sigue sien-
do- el parentesco; y no lo es, por ejemplo, el mero hecho de la convi -
vencia en el espacio 16 De un modo caracterstico, se configura entonces
una costumbre, institucionalmente fijada, de conferirle una prominencia
especial a una familia de la tribu y transferirle, con consecuencias regla-
das, un rol poltico dirigente 17. En todo caso, sin embargo, estos sistemas
presuponen, de acuerdo a su idea, que las relaciones tribales pueden ser
abarcadas por la mirada y que resultan, por ello, limitadas en su tama-
110. Se prestan a desarrollarse, mediante encrelazamienros, hacia sistemas
mayores con un parentesco ms alejado, una conciencia de pertenencia
ms laxa y sin un gobierno central. Sin embargo, en ltimo trmino, la
mezcla de sistema de parentesco y orden poltico, esto es, la estructura
funcional-difusa de estas sociedades, configura una barrera para una ul-
terior evolucin 18 Cuando, a consecuencia de emigraciones o guerras,
'
14. La amp lia discusin sobre e l origen del Estado o sobre la existencia de ,,socie-
dades sin Estado tena presente esre problema pero trat de aprehenderlo con una alter-
nativa innecesariamente rgida. D. Easton, Political Anrhropology, cir., pp. 238 ss., se-
ala, correctamenre, que resulta ms adecuado representarse la evolucin histrica como
un proceso de creciente d iferenciacin. Cf., en un sentido similar, A. Almoncl y J. S. Co-
leman (eds.), The Politics o( the Developing Areas, Princeton (NJ), 1960, pp. 2-64.
15. Cf, por ejemp lo, l. Schapera, op. cit., p. 126.
16. La idea de que un cierro nmero de personas deb:1 ejercer derechos polticos en
comn simplemente porque suceda que vivan dentro de los mismos lmites topogrficos
era algo cotalmenrc extrao y monstruoso para la primitiva Edad Antigua (H. S. Maine, op.
cit., p. 108).
J7. Ejemplos de ello pueden encontrarse en J. Midd leton y D. Tair (eds.), J'ribes Wli-
thout Rulers: Stwiies in African Segmenta,y Systems, Londres, 1958. Cf. asimismo J. Van
Velsen, The Politics o( Kinship: \ Study in Social Manipulation Among the Lakeside Tonga
o( Nyasaland, Manchester, 1964, espec. pp. 188 ss.; l. M. Lewis, op. cit., pp. 203 s~.
18. Aristteles (Poltica L252 17) caracteriza con exactitud la aldea como co lo
nia de casas (apoika oikas), esto es, como una c(lnstruccin habiracional previa a la casa
cuyos miembros son denominados por muchos tambin hijos de la misma leche o hijos de
hijos.
57
 EL SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
se llega a superposiciones tribales y culturales; o cuando las necesidades
de la defensa, la construccin y el mantenimiento de sistemas de irri-
gacin -o cualesquiera otras razones- hace que se requieran mayores
lazos de unin, entone.es ya no basta con el sentido de la pertenencia
por parentesco para garantizar un estatus prominente de roles de go-
bierno ni para el reconocimiento de las decisiones vinculantes. Se hace
entonces necesar io estabilizar el dominio poltico con independencia
de las relaciones de parentesco. Es este un avance esencial en el senti-
do de una evolucin hacia fundamentos abstractos de las relaciones so-
ciales; una evolucin que, simultneamente, hace necesario un orden
ms complejo de la sociedad.
La estabilizacin de este tipo de gobierno se logra siguiendo el mo-
delo jerrquico, esto es, con ayuda de la representacin de una diferen-
cia, dada por naturaleza, entre lo superior y lo inferior. Este modelo ha
de distinguirse de la divisin ms antigua segn el rango de las socieda-
des de parentesco segmentadas -gracias a Southhall1 9 hemos pasado a
prestar atencin a este hecho-. Estas nicamente eran capaces de una
construccin piramidal de los segmentos de parentesco individuales en
tanto ponan de relieve, por ejemplo, las familias principales de los pue-
blos, los clanes o las tribus. Sin embargo, con ello, en cada nive l, se repe-
tiran unos roles por principio del mismo tipo y con un poder menguante
en el rango superior. En un orden as, el rango no poda ser implementado
con efectividad para satisfacer necesidades regulativas o para necesidades
adaptativas o innovadoras.
Frente a ello, el orden jerrquico acenta la significacin unitaria y
transversal de una diferenciacin funcional entre lo superior y lo inferior.
A travs de la constriccin de la imagen de este esquema, una multiplici-
dad de estructuras muy diversas -y que en principio no se pertenecan
mutuamente en modo alguno- quedan entremezcladas en una diferen-
ciacin unitaria y vertical. Es el caso de la distincin de roles, las dife-
renc;:ias de prestigio y su gradacin, una divisin de tareas, un poder di-
rectivo y una obligacin de obediencia que van de arriba a abajo pero
no de abajo a arriba - esto es, una asimetra de la relacin de roles-. Es
el caso tambin de una duracin independiente de la situacin y de nume-
rosos mecanismos secundarios, como la simblica del estatus. Es igual-
19._ Cf. A. W. Southhall, Alur Socety: A St11dy i11 Processes and Types o( D0111i11ation,
Cambridge, s. a., 19.53, pp. 249 s. David Aptcr ha aceptado y adoptado, en una reora de
la modernizacin, esta distincin de pirmides )' jerarquas, cf. The Political Kingdom in
Uganda: A Study in Burea,~cratic Nationalism, Princcron (NJ), 1961, pp. 86 ss.; d., The
Politics o[ Modemizatio11, Chicago/Londres, 1965, pp. 91 ss. Sobre la diferencia con las
estructuras de liderazgo ms simples de las sociedades arcaicas cf., asimismo, M. D. Sahlins,
Poor Man, ~ch Man, Ch ief: Political Types in Melanesia and Polynesia: Comparative
Stttd1es 111 S0c1ety and History 5 (1962-1963), 285-303.
58
DIFERENCIACIN D IN M ICA VERTICAL DEL S I STEMA POLTICO
mente el caso de diferentes modos de comunicacin o de lenguajes ente-
ramente distintos para el trato con quienes estn puestos al mismo nivel
o ms alto. Y es finalmente tambin el caso de diferentes libertades en re-
lacin con la religin y el derecho. Esta sntesis de aspectos muy diver-
sos del comportamiento dentro de un esquema de orden consis~ente,
donde un elemento apoya al otro, no habra sido a lgo que las poblaciones
tribales simples hubieran podido representarse. La conexin no h~bra
.
sido manifiesra 2 Ahora esca es capaz de convencer de que es una d1st111-
cin, natural y evidente, entre lo superior y lo inferior. La acepta~in
del gobierno poltico sobre el fundamento de la cosm mbre o la confian-
za, del fatalismo o la creencia en la legitimidad, queda independizada de
los lazos de parentesco. Esto es, quedan estabilizadas de un modo gene-
ral. Con ello, a travs de la generalizacin de una conexin de sentido, se
alcanza un decisivo avance evolutivo21 . Las sociedades que disponen de
una estructura de dominio permanente -y que no disponen solo de una
estructura de dominio que se improvisa en los casos de necesidad o que
est ligada al parentesco- se muestran normalmente como superiores
a las otras. Salvo en casos de catstrofe total, su estructura permanece Y
se mantiene tambin cuando es asediada y subyugada. Ello es as porque
ha incorporado otros mecanismos sociales al gobierno, sobre todo la reli-
gin, la organizacin militar y la economa; y los estabiliza en la medida
en que los presupone.
A la vista del significado de la nocin de jerarqua y a la vista de sus
repercusiones que llegan hasta las <;;oncepciones actuales de Estado y so-
ciedad, result~ aconsejable analizar este xito de una manera sistm ico-
terica con algo ms de precisin. Al hacerlo, nos encontramos con dos
momentos relacionados que podramos caracterizar como pluralidad de
niveles e indetermi nacin estructural de los procesos internos al sistema.
Ya nos hemos encontrado con las ventajas de una pluralidad de niveles
(esto es, el carcter indirecto de la elaboracin de informacin).) hablar
de la problemtica de la supervisin 22 de roles especiales de dec1s1n con
20. Sobre este punto, y muy acertadamente sohre el ejemplo de las tribus indias. ame-
ricanas, cf. W. Miller, Two Concepts of Auchoriry: The Amenca11 Anthropolog1st 57
(1955), 271-289; reimp . en J. D.Thompson et al. (eds.), Comparative Studies in Adminis-
tratio11, Pirrsburg (PA), 1959, pp. 93-115.
21. Cf., a este respecto, el concepto de los e1Jolutionary 11ni1Jersals de T. l'arsons, Evo-
lutionary Unive rsa ls in Socicry: American Sociological Review 29 (~964_), 339-357. Par-
sons incluye expresamente, entre los evolutio11ary universals de la h1srona humana de las
civ ilizaciones, la legitimacin cultural del gobierno poltico y de su orga nizacin burocr-
tica (y esto quiere decir: una legitimacin que no depende ya del parentesco). .
22. Esca valoracin posiriva de la indeterminacin estructural muestra los rec1enres es
fuerzos para una ceora de sistemas ms fuertemente ligada al entorno, que est ganando
terreno. Vase el concepto de la requisite variety en W. R. Ashby, An lntroduct,011 to Cy-
bemetics, Londres, 1956, pp. 206 ss.; vase, asimismo, W. Wicser, Organismen, Strukture11,
59
 EL SISTEMA POLT I CO DE LA SOCIEDAD
competencias decisorias vinculantes. Este tipo de especializacin nica-
mente puede alcanzarse cuando los roles especiales reciben un apoyo ge-
neral; esto es, cuando son dotados con medios y legitimidad sin tener en
cuenta el resultado de los procesos individuales de decisin. El consenti-
miento para la decisin es compartido, igualmente, de modo general y por
adelantado; y solo posteriormente adquiere mayor consistencia de senti-
do mediante procesos de elaboracin de informacin especficos al rol. La
complejidad del entorno queda as reducida en dos pasos efectuados entre
otras estructuras de motivacin de tal manera que, en conjunto, puede lle-
garse a decisiones que nunca habran podido ser motivadas en un solo
acto. En virtud de lo anterior se ha ganado un incremento observable en
el ritmo de decisin y, con ello, se ha ganado tiempo para situaciones cr-
ticas, pues en los roles de gobierno se puede actuar en el caso singular
sin la obtencin del consenso. Esto le permite al sistema social mante-
nerse bajo condiciones que cambian rpidamente en un entorno fluctuan-
te; esto es, le permite tener un entorno temporalmente complejo. Por otro
lado, mediante estos roles de gobierno, la estructura queda estabilizada
de modo indeterminado en lugares decisivos. Se asegura el hecho de que
se decidir, pero no qu se decidir. La indeterminacin estructural es
una caracterstica esencial de codos los sistemas que quieren superar un
mnimo de complejidad propia. H an de instalar centros de coord inacin
y control corno centrales para lo imprevisro 23. De este modo, a travs de
s~ estructura, se le hace posible al sistema que sea elstico, que asuma
diversos estados, esco es, que sea compatible con ms entornos. Y esto
significa: poder tener un entorno objetivamente ms complejo.
Maschinen: Z11 einer Lehre vom Organismus, Frncfort d.M., 1959, pp. 76 ss.; Sr. Beer,
Kybernet,k und Ma11agement, Frncfort d.M., 1962; y de la ciencia de las organizaciones, cf.,
!'r ejemplo, M. Dalton, Men \Y/ho Ma11age, Nueva York/Londres, 1959, espec. pp. 243 ss.;
r. Burns y G. M. Sralker, The Manageme11t o{ bmovatio11, Londres, 1961; V. A. Thompson,
BureaucraC)' and lnnovanon: Atlministrative Scie11ce Q11arterly 10 ( 1965), 1-20; N. Luh-
mann, Recht und Automation in der offe11tlichen Verwalt1111g: Eine verwa/tungswissenscha~.
fiche Untersuch,mg, Berln, 1966, pp. 23 s. y 52 ss.
23. P. G. Herbst, A Theory of Simple Behavior Systems,, : H11man Relatons 14
(1961), 71-94, 193-239 (72 y 193, respectivamente). fare autor define la diferencia en-
tre sistema~ simples y comp lejos mediante la carencia o existencia de estas centra les de
coordinacin y control, que trabajan de un modo no inmediaro para el 011tput del sistema
y esto parece ser un criterio secundario.
60
7
DIFERENCIACIN DlNMICA HORIZONTAL
DEL SISTEMA POLTICO: ESPECIFlCAClN FUNCIONAL
Lo que se ha ganado mediante la estab_ilizacin ins~irucio,~al de un ~o-
bierno jerrquicamente situado por encuna de familias y tribus es un m-
crcmento de la capacidad de rendir cuentas con un entorno temporal Y
objetivamente complejo, as corno de la capacidad de sa~ir a su en~uentro
actuando con sentido. Gobiernos de este tipo los ha habido, por eemplo,
en los reinos asiticos y africanos hasta la Modernidad. Ha de dudarse, sin
embargo, de que, en codo ello, se haya tratado de g~biernos p~r_amente
polticos y, con ello, de un sistema parcial de la sociedad espec1f1camen-
te poltico. El que se pongan jerrquicamente d~ _reh~~e los r?les de go-
bierno no significa, simultneamente, una espec1f1ca_c1on funciona~~~ s~
sentido basada en una encomienda meramente pol1t1ca de la d ec1st0n .
Al contrario, para el xito de esta liberacin del vnculo con los c?~cex_t?s
de parentesco resulta decisivo, presumiblemente, qU<~ una c,spec1f1cac1on
como la se'lalada se encuentre ya subyacente en primer termmo Y que
el sistema de gobierno guarde el carcter de una estructura multifuncio-
nal. La diferenciacin vertical y horizontal de la sociedad nunca se habra
podido alcanzar simultneamente en un solo p~so. _Las ca~acidades m-
gicas y las funciones rituales, en su carcter m1scenoso e 111d1spen~able,
dan lugar ciertamente a las primeras expectativas ele cornportam,ento,
ponen separadamente a personas o roles especficos fuera de los vncul?s
de parentesco normales y los aslan frente a ellos. Esro capacita, al mis-
2
mo tiempo, para la percepcin de funciones polticas no partidistas El
1. Tambin Parsons distingue la separacin de una familia y una responsabilidad po
lrica especfica de la especificacin de la forma poltica. Cf. T. Parsons, E. Shils, K. D. Nae
gele y J. R. Pites (eds.), Theories o(Society, Nueva _York (NY), 1961, ~o l. l, pp. J0-79 {4~).
2. Cf., por ejemp lo, J. Middlcron y D. Ta,r (eds.), Tr1bes W,thout Rulers: Stud,es
in A(rican Segmentary Systems, Londres, 195~, pp. 14 s. Ha de observars~, ~~1pero, que en
sociedades marcadas y delimitadas por la nocin de parcmesco re~~lra d1fic,I inrnt11c1onali
zar y fijar roles aislados. Se encuentran as, en gran medida, ca.mb1en aspectos rehg,osos so-
61

EL SISTEMA POL TI CO DE LA SO C I EDAD
punto de partida para poner verticalmente de re lieve los cargos polti-
cos por encima de las relaciones de parentesco est, en rodo caso, ligado
por entero a sanciones mgico-religiosas. Todo ello se corresponde con
una cierta presin y necesidad de pensar de un modo determinado. Para
todo orden estructurado de manera unitario-jerrquica sera inconcebi-
ble que los roles superiores fueran responsables respecto de los subor-
dinados, pues ello anulara la distincin entre lo superior y lo inferior y
comprometera la jerarqua mediante un principio que se le opone. La
cima de la jerarqua solo puede ser hecha respo nsable hacia arriba, hacia
los antepasados, los espritus de los muertos o los dioses (lo que no ex-
cluye que el pueblo reaccio ne muy drsticamente ante una seal de dis-
favo r de los dioses) 3 Finalmente, tambin parece que su carcter mulri-
funcionaJ resu lta inevitable para la estabilidad interna de una estructura
de gobierno como la descrita. Los roles prominentes del sistema se ex-
tienden, entonces, no al secto r poltico, sino al militar, a l religioso y al
econmico. La estructura queda asegurada mediante la congruencia con
el estatus. No hay ningn estatus que fuera susceptible de ser razonado
fuera de dicha estructura, ninguna contrajerarqua que pudiera crecer a
partir de dudas sobre la primaca.
Otra caracterstica de estos rdenes social-polticos jerrquicos sim-
ples es que deben permanecer para la familia fun ciones polticas desta-
cables. Los roles polticos resaltados desde el punto de vista del gobierno
estn ocupados con rareas religiosas y militares o con esfuerzos relativos
a la autoconservacin y al enriquecimiento. No ven como tarea suya la de
regular o desarrollar el comportamiento diario de la po blacin, de una
poblacin que vive dentro de unos modos sancionados y acuados de
manera firme y tradicional, sin que haya muchas a lternativas y con es-
casa necesidad de decisiones.
Por lo dems, el potencial de comunicaci n de los cargos po lticos,
sobre todo el de quienes estn en la cima, no es suficiente para cubrir la
necesidad de decisiones vinculantes de la poblacin dispersa en.pequeos
grupos. Las aldeas se encuentran frecuentemente lejos de los centros de
formacin de la voluntad poltica y llevan su propia vida de manera re-
lativamente amrquica, tambin desde un punto de vista polrico 4 Las
bre el rol legitimados a travs de la ascendencia; esto es, bajo e l punro de vista de la pecu-
liar cercana con los muertos ?e la tribu o e l carcter hereditario de una potencia mgica.
3. Son conoc_idos los cemplos sac~d os de la historia del Imperio chino . Cf., para
casos e~reramen'.e dtstmtos, E: E. Evans-Prn_chard, T,he Divine Kingship o( the Shi/luk o/ the
Anglo-L::gypttan Sudan, Cambridge, 1948; re1mp. en Id., Essays in Social Anthropology, Lon-
dres, 1963.
4. CE., a este respecto, Fr. W. Riggs, Agraria and Industria, en W. J. Siffn (ed.),
Toward the Comparative Study o( P11blic Administration , Bloomington (IN), 1957;
A. W. SomhhaU, Afur Society: A Study in Processes and Types o( Domination, Cambrid-
62
D I FERENCI A CI N DIN M ICA HORIZO NTAL DEL SISTE MA POLT I CO
pequeas decisiones necesarias quedan a cargo de l cabeza de familia. El
poder coactivo y decisorio del padre de familia, por tanto, llega muy le-
jos y queda aprehendido por el derecho del sistema poltico nicamente
en sus trazos gruesos y externos5. La escasa intensidad de efectuacin del
sistema po ltico hacia abajo hace innecesario separar roles polticos en
el conjunto de la poblacin para cada uno. En la conciencia de la pobla-
cin no hay ningn elector, nadie que tenga una opinin y que sea ca-
paz de discutirla, ningn adepto a un partido, nadie que utilice instalacio-
nes pblicas, etc. Como mximo, en las grandes capitales de los grandes
imperios se extiende de este modo hacia abajo la separacin social de un
sistema poltico.
Como el sistema de parentesco est necesitado de lugares prominen-
tes - y tambin polticos- y dado que, sin embargo, surgen junto al mis-
mo burocracias gubernamentales organizadas de manera distinta al paren-
tesco, encontramos que los con flictos entre rde nes resultan inevitables
y que marcan de modo caracterstico los problemas de este estado de
la sociedad. No todas las sociedades logran concluir en una solucin es-
table, como la lograda, por ejemplo, e n el Imperio chino y en el J apn
de los tiempos de Tokugawa 6 . El punto caliente del conflicto estriba, por
una parte, e n los problemas sucesorios que tienen las familias que gobier-
nan y que muy frecuentemente solo pueden ser resueltos mediante el ase-
sinato de los candidatos que hay en exceso. Por otra parte, el conflicto se
encuentra tam bin en la administracin local; esta debera ser sumisa y
leal a la burocracia local del gobernante pero, con frecuencia, subyacen
vnculos de pare ntesco en el lugar de su administracin 7 Los proble mas
ge, 1953, espec. pp. 121 ss.; Ch. Drckmeier, Kingship and Commwtity i11 Early India, Sran-
ford (CA), 1962, espec. pp. 271 ss.
5. Acerci de las funciones polricis en la fami lia tradicional china cf. M. J. Lcvy, J r.,
The Family Revolutio11 in Modern China, Cambridge (MA), 1949, pp. 159 ss., 232 ss. O tro
ejemplo conocido es la posicin soberana del pater familias en el derecho romano .. La des-
politizacin de la familia mediante la formacin de estructuras unvoc.is de dccmn (por
ejemplo, mediante la igualdad de derechos o media nte una pedagoga complicada) es, pues,
nicamenre posible cuando el sistema poltico de la sociedad ha devenido capaz de dar
rendimientos.
Por lo dems, ha de no tarse que an h oy, en la defi nicin del Estado como monopo-
lio de la violencia legtima, se pasa por airo qu e este monopolio encuenrra sus lmites en las
familias y que el e mpico de la viole ncia fsica sigue siendo legtimo en ellas.
6. A este respecto cf. E. A. Kracke, Jr., Civil Service in Early Sung China, Camb rid-
ge (MA), 1953, pp. 960-1067. Una Colllparacin de las soluciones ~h ina y japonesa se en-
cuentra en M. J. Levy, Jr., Modernization fmd the Structure o( S0c1et1es: A Settmg (or In-
temational A((airs, Princeton (NJ), 1966, vol. l, pp. 1 l5 ss.
7. Cf. L. A. Fallers, Bantu Bureattcracy: A Century o( Political Evo/11tion amo11g the
Basoga o/ Uganda, Chicago/Lond res, 2 1965. Este autor ofrece un ejemp lo_ expl icado de una
burocracia a fricana. Abundanre mate rial se encuenrra asimismo en A. l. Richards (ed.), East
A(rican Chie(s: A St11dy o( Politica f Developw ent in Some Uganda and Tanganyika Trib~,
Lo ndres, 1959. Para la India, Reinhard Be ndix ofrece un panorama general y referencias
63
 El SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
de este tipo no surgen ms que cuando el sistema de parentesco pierde su
funcin de portador del orden social y cuando el sistema de gobierno
se especializa en funciones puramente poltico-administrativas, quedando
incrementada, con ello, su capacidad de rendimiento.
~ En comparacin con esta diferenciacin simple y vertical, e l poten-
cial del sistema poltico para la elaboracin de informacin y la roma de
decisiones queda visiblemente incrementado cuando se logra poner a dis-
posicin de las instituciones y procesos del sistema poltico un tiempo
de trabajo ms distendido, esto es, una mayor capacidad. Para e llo se re-
quiere que, en el nivel de la sociedad, se ponga a disposicin y se apoye un
nmero mayor de roles para funciones especficamente poltico-adminis-
trativas. Se requiere, asimismo, que en estos roles se renan informacio-
nes y experiencias; e igualmente es preciso que se puedan configurar, para
una accin conjunta, unas habilidades, unas capacidades y una con-
fianza que no pueden estar universalmente extendidas en el conjunto de
la sociedad y que no se pueden esperar de cualquiera. Cuando la polti-
ca y la administracin se convierten finalmente en una responsabilidad de
profesionales, entonces los rganos de decisin correspondientes pueden
funcionar de manera continua sin que, por ejemplo, los miembros de las
asambleas legislativas tengan que volver a sus casas a cultivar sus campos.
Con una diferenciacin dinmica como esta de roles especficamente pol-
ticos o burocrticos viene ligada una prdida de aquel tipo de control so-
cial implcito que vena ejercido en las identidades de rol o las constelacio-
nes personales de roles. Un poltico o un burcrata que ya no ha de tener
en consideracin sus propios roles en contextos de interaccin familia-
res, econmicos, religiosos o culturales, debe ahora ser controlado desde
fuera. Y esto significa que ha de ser controlado segn criterios explcitos
o condiciones de xito. Se inicia, as, una transicin desde unos fundamen-
tos tradicionales de la legitimacin hacia unos fundamentos racionales.
Las dificultades y el frecuente fracaso de esca separacin y autonomi-
zacin de un sistema parcial poltico de la sociedad han sido tratadas por
Eisenstadt dentro de una investigacin de amplio espectros. Eisenstadt
muestra convincentemente que e l logro y la estabi lizacin de un sistema
parcial de la sociedad relativamente autnomo, y relacionado primaria-
mente con la poltica y el gobierno, depende unos presupuestos socio-
estructurales especificables. Ante todo, otros mbitos parciales de la so-
c iedad deben ser correspondientemente autonomizados, especificados e
incrementados en su rendimienco. Dicho en pocas palabras: estos m-
bibliogrficas, cf. Natiorr-Buildiflg a!ld Citizenship: Studies of our Ci'Janging Social Order,
Nueva York/Londres/Sydney, 1964, pp. 216 ss.
8. Cf S. N. Eisenstadt, The Political Systems of Empires, Nueva York/Londres 1963.
[Los sistemas polticos de los imperios, Revista de Occidente, Madrid, 1966).
64
DIFERENC I AC I N DINM I CA H OR I ZONTAL DEL SISTEMA POLT I CO
bitos han de ser llevados a una forma compatible con la diferenciacin
funcional de la sociedad. Esta condicin general tiene mltiples aspectos.
De ellos, han de esbozarse, al menos de pasada, los ms importantes,
de tal manera que se haga comprensible la proble mtica tanto histri-
ca como estructural de la configuracin de las entidades estatales de la
Modernidad.
l. Los mbitos parciales de la sociedad deben verse incrementados
en sus rendimientos de tal modo que puedan cumplir suficiencemence sus
funciones, esto es, de manera que --estructuralmente y segn sea necesa-
rio- puedan desechar excedentes no comprometidos y puedan recurrir
a otros sistemas sin desencadenar complicaciones estruccuralcs9. En trmi-
nos generales, pues, tenemos que en la sociedad debe estar institucionali-
zado un grado ms alto de libertad en el sentido de una posibilidad de ac-
cin que no est dirigida a necesidades apremiantes y que no se encuentre
estructuralmente sujeta; todo ello para que los sistemas parciales puedan
adaptarse los unos a los otros sin que se rompan bajo las exigencias de
este proceso en su estructura.
As, por ejemplo, es conocido y muy debatido el hecho de que la eco-
noma, si ha de crearse un sistema administrativo burocrtico, debe dispo-
ner de suficientes recursos en metlico, unos recursos que, en cada apli-
cacin, no se encuentren comprometidos. Esto es, ha de disponer de un
capital monetario que pueda serle retirado sin provocar escasez 1. M e-
nos habitual es la consideracin comprensiva de que, cuando aumentan
los requisitos de comportamiento en sociedades diferenciadas, tambin
se espera de las familias un rendimiento mayor en ciertos aspectos, as
como una mayor elasticidad interna. As, la socializacin, el reajuste men-
tal de las cargas y un consenso ms in tenso para un mundo ms restringi-
do y por tamo ms cercano a la acci n LJ son contribuciones de la familia
9. S. N. Eiscnsradt (op. cit., p. 26, y ms veces) habla, en csce sentido, de freefloati11g
resources. Un aspecto esencial de esta disponibilidad es, naruralmeme, la liberacin respec-
to de vncu los fijados por nacimiemo o parentesco (de manera adscriptiva). Esto lo subraya
tambin Parsons de otro modo. Cf., por ejemplo, T. Parsons, lntroduction to Pare Two",
en d. et al. (eds.), T/Jeories of Society, Glencoe (1 L), vol. 1, pp. 244 ss., o d., Some Consi-
derarirms on rhe Theory of Social Change: Rural Sociology 4 (1961), pp. 230 s. Cf., por
lo dems, tambin S. N. Eisenscadt, Transfonmarions of Social, Political and Cultura l Or-
ders in Modernization": American Sociologic.al Review 30 (1965), 659-673; M . .J. Levy,
Jr., Modemh;ation and the structure of Societies ..., cit., vo l. 1, pp. 33 ss.
10. Vanse las conocidas exp licaciones de Max Weber, W!irtschaft 1md Gcscllschaft,
Colonia/Berln, 1964, pp. 705 ss.; vase asimismo J. A. Schumpcrer, D ie Krise des Sceuer-
Staares, en Aufsiitze wr Soziologie, Tubinga, 1953, pp. 1-71; S. M. Lipset, Soologie der
Demokratie, Neuwied/Berln, 1962, pp. 42 ss.
11. Cf., en este sentido, T. Parsons y R. F. Bales, Family, Socialization a11d lnteractio11
Process, Glencoe (IL), 1955; D. Claessens, fanrilie 111ul We,tsystem: Eine Studie zr,r zweiten
sozio-k11/turelle11 Geburt des Me11schen, Berln, 1962; P. L. Berger y H. Kellner, Die Ehc
' und die Konstrnkrion der Wirklichkeit": Soziale Welt (1965), 220-235.
65
 EL SISTEMA POLTICO OE LA SOCIEDAD
y que el sistema polrico de la sociedad debe cambin tener en cuenta. Es-
tas contribuciones deben producirse con relativa independencia de cules
sean las decisiones que en cada caso se tomen en el sistema poltico y con
independencia tambin, por ejemplo, de cul sea el partido que vote cada
miembro de la familia 12 Un incremento as del rendimiento y la autono-
ma de la familia es alcanzado mediante la especificacin de sus funciones
y la generalizacin de su estructura. Ante todo, se a lcanza descargando
de otras muchas funciones -por ejemplo, las funciones polticas- y a
travs de la instinicionalizacin, como fundamento del matrimonio, del
amor en el sentido de una pasin individual y no regulable socialmente.
Al igual que antes, la familia es el centro de control social, porque nica-
mente en ella son visibles conjuntamente todos los roles sociales del indi-
viduo. Sin embargo, los controles vienen mediados por un principio muy
d ifuso de adhesin individual, de tal manera que escos resultan compati-
bles con las exigencias, muy distintas y llenas de conflictos, de una socie-
dad fuertemente diferenciada.
Un tercer ejemplo de esta evolucin est tomado del mbito de la re-
ligin. Aqu, el hacerse autnomo del mbito de la poltica depende, en
primer trmino, de la generalizacin de los smbolos religiosos y de la in-
dividualizacin del miedo 13. Esto le abre al sistema poltico un mayor m-
bito de accin para la accin legitimable, por una parte, y nuevas fuentes
<<morales, por otra. Desarrollos en esta direccin son observables desde
mediados del milenio anterior al nacimiento de Cristo en diferentes regio-
nes como, por ejemplo, en la India, en Oriente Prximo y en el rea me-
diterrnea. No llevan, sin embargo, a una legitimacin autnoma (pura-
mente poltica) del sistema poltico. Para ello se requiere una separacin
estructural mucho ms intensa entre la poltica y la religin en todos los
mbitos de rol, la cual no comienza a configurarse hasta la Baja Edad
Media, desembocando luego en el principio moderno de la separacin
entre Iglesia y Estado 14 . Despus de que las grandes religiones univer-
sales hubieran alcanzado ya tempranamente una independencia respec-
to de los vnculos adscriptivos y una orientacin de acuerdo a criterios
universales de creencia correcta -y despus de que incluso hubieran cxi-
12. Acerca de la llamariva estabilidad de la fami lia incluso en catstrofes polticas d.,
como investigaciones empricas, H. Thurnwa ld, Gegenwartsprobleme Berliner Familien ,
Berln, 1948, )' H. Schclsky, Wa1ullunge11 der deutschen Familie in der Gegenwart: Darste-
l/1mg ,md Deutung einer empirisch-soziologische11 Tatbesta11dsa11(11ahme, Dorcmund, 1953.
13. Esta formulacin viene dada de acuerdo con Ch. Drekmeier, Kingship and Com -
munity in Early India, cit., p. 289. Se rraca de una investigacin que resulta aclarada bajo
la luz del ejemplo de la India.
14. Acerca de esta significacin para el surgimiento del moderno orden racional de
la sociedad, cf., por ejemplo, O. Brner, Das Problem einer europaischen Sozialgeschich-
ce~: Historische Z,eitschrift 177 (1954), reimp. en Ne11e Wege der Sozialgeschichte: Vortriige
u11d Au(siitze, Gotinga, 1956, pp. 7-32 (22 ss.).
66
DIFERENCIACIN D I NMICA HOR I ZONTAL DEL SISTEMA POLTICO
gido e implementado parcialmente una exclusividad de pertenencia-, los
esfuerzos religiosos de la Modern ida~ se concentran en fr~nq_uear _la ten-
sin entre el dogma y la fe en el sentido de una efectuac10n 111d1V1dua_l _Y
activa. Con ello va ligado un paso atrs respecto de la corresponsabd1-
dad por las particularidades del acontecer poltico y econmico o por los
resultados de la investigacin cientfica, sin que se renuncie a la preten-
sin general de ofrecer una explicacin ltima del sentido de la vida
humana.
2. Con la especializacin funcional y la diferenciacin se incremen-
tan en la sociedad, simultneamente, las autonomas parciales y las de-
pendencias independencias e interdependencias- Tambin se a ltera la
estructura de roles. En lugar de las combinaciones personales de roles apa-
recen cada vez ms conexiones objetivo-complementarias de roles de dife-
rentes personas. Esto significa que la integracin de la sociedad no puede
ya lograrse a travs de la consideracin de los otros _roles propios (e'.1 au-
sencia de comunicacin), sino que esta ha de vemr rendida mediante
procesos de comunicacin. Los rendimientos de comunicacin en el
interior de los sistemas parciales individuales -y entre los 1msmos-
deben aumentarse e intensificarse 15
Sin embargo, los rendimientos del lenguaje general como s?porte de
la comunicacin permanecen esencialmente constantes en el penodo tem-
poral histricamente observable (esto significa que no se puede aumen-
tar esencialmente el rendimiento de comunicacin hablando ms rpido
o mejorando el vocabu lario o la gramtica) 16 . El aumento y la intensifi-
cacin de la comunicacin solo pueden lograrse dando rodeos, sobre
todo 1) mediante la formacin de lenguajes disciplinares en rnnto len-
guajes especficos para la solucin de problemas, ~om_o por ei~mplo el
lenguaje de las matemticas; 2) mediante la orga111zac1n meditada del
proceso de comunicacin, que apunta a un reforzamiento d~ su -~fec~o se-
lectivo; 3) mediante una reproduccin tcnica de la comu111cac101~ smgu-
lar en los llamados medios de comunicacin de masas, y 4) mediante la
15. Cf., por ejemplo, 1-'r. W. Riggs, , Agrar~a and Industria,,, cit.: pp. 73 ss. Rcsuha
llamativo, por lo dems, que las condiciones sociales de las democracias esca~les (r~cog1-
das, bajo el punto de visea del estado del des:1rr0Bo econm ico, por S. M. L,pset, S0z1o-
logie der Demokratie, cit., pp. 36 ss.) son, esencialtnente, las pamcularcs densidades de
comunicacin en Estados democrticos estnbles. .
J 6. No es en modo alguno casual que el lenguaje recib:t la presin de estas exigen-
cias y que, desde la Baja Edad Media, se aplique una ~ifcrcn ci~c_in terica.entre ser y len-
guaje, aunque en un primer momento fuera por mouvos teolog1cos. Anterio rmente _se ha-
ba aceptado predominantemente que las palabras eran parce_esenc1_a l de las cosas m_1~mas,
que las sealaban, y que no eran solo un soplo. ':=f. b cons1der~c1n ~': esta cuesnon en
e l Crtilo de Platn. No es hasta la Baja Edad Media cuando la omrntac1on de pensamten-
co nominalisrn le da al hombre la libertad de denom inar una cosa como l quiera y como
le inrerese.
67
 EL SISTEMA P OLiT I CO DE lA SOCIEDAD
institucionalizacin de los medios generales de comunicacin, q ue incre-
mentan su seguridad respecto de los efectos 17
Estos medios de incremento deben estar de acuerdo con aquellas mis-
mas instituciones que garantizan las libertades exigibles en cada uno de los
sistemas parciales de la sociedad; es ms, deben incluso estar entremezcla-
dos con ellas. As, la seguridad respecto de los efectos de la comunicacin
se logra justo mediante aquellos mismos medios que en cada sistema ins-
tituciona lizan aquellas libenades; por ejemplo, mediante el dinero, me-
diante el poder legtimo, mediante la autoridad cientficamente cubierta o
mediante el amor. A estos medios se les ex ige, pues, seguridad respecto de
los efectos y libertad. Esto es condicin de un grado superior de generali-
zacin de las correspondientes expectativas de comportamiento.
3. Otras modificaciones quedan desencadenadas en virtud de que,
en los rdenes socia les funcionalmente diferenciados, ha de cambiarse
la forma tpica de la vinculacin entre roles. La diferenciacin de roles
avanza en tal medida que la combinacin de roles en las personas indivi-
duales no queda ya fijada medi:rnte la estructura social; consecuentemen-
te, no puede ser ya presupuesta sino que ha de ser confiada, en mayor o
menor medida, al azar.
Tambin los rdenes sociales simples conocen roles cada vez ms di-
versos y por ello conocen la diferenciacin de roles. Pero estos se apoyan
en que los roles portadores de conflictos y que deben ser combinados lo
son, en cada caso, en una persona. La vinculacin de estos roles queda
pues fijada a travs de la estructura del sistema social sobre la base de
unos roles inevitables de gnero y edad. El cabeza de familia es, en cali-
dad de tal, requerido para las armas, es responsable de la observacin <le
los rituales, es propietario y productor, miembro del consejo de la tribu,
etc. Precisamente porque esta combinacin est hecha a medida de las
posibilidades de comportamiento de una persona tpica ocurre que estos
rdenes sociales pueden intercambiar personas sin alterar la estructura
de roles. Los sucesores entran fcilmente en la combinacin de roles ya
formada sin que haya otras obligaciones de roles dependientes de ellos
que les hagan entrar en conflicto 18 Por canto, un orden social as no
17. Cf., para este punto, principa lmente el concepto de los lenguajes de direccin ge
nera lizables de Talcott Parsons, espe_c. en On the Conccpt of ln luence: Public Opinio11
Quarterly (1963), 37-62; tambin Id., Die jngsren Enrwicklungen in der strukture ll -
funktionalen Thcorie: Kolner 'Zeitschrift fiir Soziologie und Soalpsychologie 16 (1964),
pp. 30-49 (37 SS.).
18. Cf., a este respecto, M. fortes, Thc Structure of Uni lineal Descent Groups: Ame-
rican A11thropologist 55 (1953), 17-4 l (espec. p. 36). Una elaboracin ms bsica de esta
nocin se encuemra en S. F. Nadcl, The Theory uf Sucia/ Structure, G lencoe (IL), 1957,
pp. 68 s. No obstante, este tipo de ordenacin (con las vinculaciones de roles fijadas de
modo rgido e instituciona l) no puede ser vista como poseedora de validez universal. Hay
tambin sociedades relarivamenre simples que han instirucionalizado la eleccin de per-
68
D I FERENCIACIN D I NM I CA HORIZONTAL OH SISTEMA POL TICO
precisa ni conoce normas abstractas, ni siquiera valores abstractos. Para la
interaccin objetiva de las acciones basta el nivel concreto de los roles.
La relacin entre dichos roles puede ser elaborada llegando hasta el indi-
viduo y puede ser trasladada a este mismo, de manera que cada momento
apoya al otro. Por este medio se llega a esa homogeneidad asombrosa
y a esa similitud de las historias vitales en los rdenes sociales arcaicos.
Justamente porque el orden social emplea la unidad de la persona como
principio estructural tenemos que ella no puede dar como rendimiento
ningn individualismo.
Sin embargo, la capacidad de una persona para asumir roles d i-
versos es limitada. Por consiguiente, los rdenes mono-estructurales del
tipo descrito no pueden superar una medida muy pequea de com-
plejidad. Cuando la evolucin, mediante la especializacin y la diferen-
ciacin, multiplica el nmero de roles requeridos, deben encontrarse
nuevas formas de combinacin de roles y de separacin de estos. Para
que sean tempora l y objetivamente combinables, los roles individuales de-
ben orientarse segn criterios universales, independientes de la persona
y de sus relaciones particulares. Con ello se da inicio a un proceso de
racionalizacin de los roles que lleva a un primer plano de la reflexin el
efectuar, en cada caso, de efectuaciones especficas. Al mismo tiempo,
exige normas y valores abstractos, en suma, ideologas, segn las cuales se
puede decidir qu roles han de asumirse y quin debe hacerlo, as como
cundo ha de hacerse y para lograr qu efecto 19 .
Solamente con esto, sin embargo, no puede dominarse la multiplici-
dad de roles y la complejidad interna de los rdenes sociales fuertemente
diferenciados. Ha de aadirse a todo ello una medida mayor de divisin
de roles, de indiferencia institucional frente a los otros roles, en cada
caso sin actualizar, de los pares [Partners]. La indiferencia frente a otros
roles debe estar permitida, ha de ser inofensiva e incluso, dado el caso,
tiene que ser preceptiva20 Ha de ser por principio irrelevante -por to-
tenencias. Para un ejemplo de la antropologa poltica, cf. Fr. Barth, Political Leadership
Amo11g Swat J>ath,ms, Londres, 1959.
19. M. J. Levy (Modemizalion and the structure o( Societies .. . , -cit., vol. 1, p. 197) ve
en esca problemtica de la diferenciacin compleja de roles un fundamento del sndrome,
propio de los rdenes socia les civilizados, en e l que se dan unas orientaciones y tendencias
racionales (que inciden en e l rendimienro), universalistas, funcional-especficas, neutrales
respecto del sentimiento y que evitan el contacto ntimo.
20. Por lo dems, este es el sentido socio lgico de la moderna ideologa de la igua l-
dad, en especia l de l principio legal de la igualdad ante la ley. Cuando la igualdad queda pos-
tulada en este sentido, significa que es evident e por s misma y que la desigualdad ha de
ser fundamenrada. La desigualdad, empero, no es otra cosa que el hecho de que, en ciertos
conrexros de roles, otros ro les son tenidos en consideraci6n; esto es, que alguien es dispen-
sado de pagar impuestos porque es de noble linaje, o que algu ien tiene la preferencia en un
cruce porque viaja en una carroza del Estado, o que obtiene una vivienda porque tiene mu-
69
 El SISTEMA POL TICO DE LA SOC I EDAD
mar un ejemplo del mbito poltico-administrativo- cul es la tribu a
que pertenezca un poltico o fu ncionario, cuntos bienes tenga, a qu reli-
gin pertenezca, con quin pase su tiempo libre, etc. En la medida en que
una indiferencia as frente a todos los roles no poticos de la sociedad no
est asegurada estructuralmente -la indiferencia estructural, obviamente,
tambin p uede encontrar expresin en el principio de la justa represen-
tacin proporcional-, queda inserto un principio selectivo en el sistema
poltico bajo la forma de una combinacin privilegiada de roles; un prin-
cipio selectivo que restringe la capacidad de recibir y elaborar informacio-
nes, especialmente para la absorcin de conflictos sociales 21
La divisin de roles hace imprevisibles las combinaciones persona-
les de roles. En la medida en que no puede ser realmente confiada al azar,
la seleccin de personas para los roles se convierte en un problema que
n icamente puede ser resuelto mediante procesos conscientes y segn la
medida de ciertos criterios. Esto exige una medida superior de movi lidad
social en direccin horizontal y vertical, un sistema de documentacin de
capacidades para ciertos roles. En especial, se requiere un sistema edu-
cativo cuyo desarrollo pase por la obtencin de certificados, as como
un mercado de trabajo en funcionamiento que pueda asegurar una ofer-
ta igualitaria y, con ello, una continua ocupacin y provisin de roles 22
Por ltimo, pero no menos importante, le pertenece a este orden el que
el estarus pueda ser obtenido casi nicamente a travs de la decisin en
organizaciones23
4. La o rdenacin del estatus no se cambia nicamente bajo puntos
de vista relativos a la seleccin, sino tambin -y de una manera mucho
chos hijos, etc. As pues, el principio de igualdad quiere decir, fundamentalmente, que la
persona por s sola no es, en modo alguno, un principio con sentido para la combinacin
de roles. Al conrrario, rodo acto de generar tal combinacin requiere una fundamentacin
objetiva y fundada. Sobre este punto de un modo ms exhaustivo cf. N. Luhmann, Gnmd-
rechte als lnstitution: Ein Beitrag wr politischen Soziologie, Berln, 1965, pp. 162 ss.
21. De este modo, no dche afirmarse en modo alguno de manera general que la se-
paracin de roles y la indiferencia del sistema poltico es siempre correcra y que siempre
ha de ser recomendada. En la absorcin de exigencias y contradicciones dentro del sistema
poltico entra ms que solo la igual accesibilidad para todos. Puede muy bien ocurrir que
un principio selectivo en forma de excesiva interconexin de determinados roles - por
ejemplo, la nobleza y b educacin y la propiedad- con los del sistema poltico resulte
inevitable para impedir de enrrada un desbordamiento con conflictos irresolubles.
22. Un3 rnercantilizacin como la descrita se ha hecho evidente para rodos los ro les de
trabajo profesional. Tampoco es raro que los cnyuges, despus de la decisin de casarse,
sean solicitados por instituciones similares al mercado, aunque el principio del amor cargue
este comportamiento con especiales dificulrades de exposicin. Para los cientficos en for-
macin, las grandes sociedades cientficas, los congresos y las publicaciones cumplen fun-
ciones similares al mercado.
23. t\ este respecto, cf. N. Luhmann, Funktio11en tmd Formen fonnaler Organisation,
Berln, J 964, pp. 156 ss.
70
DIFERENC I ACIN DINMICA HOR I ZONTAL DEL SI STEMA POLTICO
ms fundamental- tan pronto como tiene lugar una divisin horizon-
tal de la sociedad en sistemas parciales funcional-especficos. La jerarq ua
social unitaria se rompe por su escaso potencial para la complejidad. En
cada u no de los sistemas parciales de la sociedad se forman, las unas junto
a las otras, mltiples pirmides de estatus que son autnomas y que ya no
pueden ser remitidas a p rincipios consistentes de rango. La poltica, la
economa, el oficio eclesistico, la cie ncia, el arte -y, recientemente,
tambin el entretenimiento de masas- ofrecen caminos de ascenso sepa-
rados. El rango bajo un determinado punto de vista no es reconocido, sin
ms, en otro. Alguien que no ha servido en el ejrcito puede encontrase
en la cima del Estado, y los profesores deben esperar en la cola del pelu-
quero. Sobre todo, las relaciones de rango son imprevisibles en los cornac-
tos con desconocidos. Los contactos r equieren, por canto, una llamativa
simblica de estatus, o bien quedan armonizados segn e l tono imper-
sonal-objetivo o informal-amigable de la igualdad. Ante codo, en los con-
tactos entre las pirmides de estatus se mantiene la igualdad de rango y
para ello se ponen en juego reglas. Y ello es as aunque de vez en cuando
puedan surgir dudas. Es el caso por ejemplo, en las grandes organizacio-
nes, de cul e::s el nivel en el que las cimas pueden hacerse ms pequeas o
de mediante quin pueden ser recibidos los Bearles. En ese caso, el ran-
go relativo al estatus pierde su funcin de otorgar u na segura su periori-
dad para situaciones imprevisibles, esto es, una funcin de reduccin de
complej idad para quien posee estatus, con lo que queda tambin para el
sistema poltico, en mayor o menor medida, como medio de poder es-
tructural men ce asegurado 24
5 . La diferenciacin fu ncional lleva crecientemente a una marcada
especificacin de los contactos sociales. Ms a ll de un crculo de relacio-
nes ntimas necesariamente restringido, cualquiera ha de mantener nu-
merosos contactos, en parte sumame111te fugaces, en los que nicamente
interesan los roles y en modo alguno las personas individuales. Amplios
mbitos de la accin social se vuelven, as, impersonales. Esto trae con-
sigo una descarga de complejidad, pero exige tambin, por otro lado, la
renuncia a la exposicin y satisfaccin de necesidades personales en tanto
no resulten relevantes para los contextos de rol vigentes en cada momen-
to. Uno debe ap render a controlar y aplazar los deseos y sentimientos,
los estados de nimo y los enfados, hasta que haya llegado el momento
24. Cf., a este respecro, por ejemplo, Fr. W. Riggs, The Ecology of P11blic Admi11is-
tration, Londres, 1961, p. 25. Es destacable, asimismo, que la investigacin de Richard
L. Harris y Robert N. Kearney acerca de los sistemas de administracin de dos pases de-
sarrollados diferentes se haya encontrado con una superioridad de estatus muy clara de la
burocracia en la sociedad menos fuertemente diferenciada (cf. R. L. Harris y R. N. Kcar-
ney, A Comparative Analysis of the Adrniniscrati,e Systems in Canada and Ccylon: Ad-
ministrative Science Qttarterly 8 [19631, 339-360).
71
 EL SISTE M A POLITICO DE LA SO CIED AD
oportuno. Bajo la p resin de estas exigencias de comportamiento, la
psique humana queda cransformada, cabe decir civilizada 2S. Paz y sus-
tento, pax et iustitia, los grandes temas y temores del filosofar po ltico-
social tradicio na l, qued an aho ra asegurados en la vida no rma l media n-
te el rendimiento incre mentado del sistema poltico. Por consiguieme,
el homb re puede d ispone r de un plazo ms amplio, puede vivir segn el
re loj, puede volverse corts, pued e soportar ms tensiones de t ipo se-
cundario, puede desarrollar una sensibil idad social y pued e absorber ms
cargas antes de salirse de su pape l. En o tras palabras, puede aprender
una personalidad individual en d isposici n de asimilar numerosos con-
flictos irresueltos, as como problemas de un orden social muy comple-
jo. Asimismo, dichos confliclos y p roble mas los puede, cuando no solu-
cionar, s al menos desplazarlos hacia lo socialmente inofensivo a travs
de mecanismos intrapsquicos. Un sisLema poltico diferenciado social-
mente de forma dinmica presupone un ciudadano del Esrado que sea
civilizado en e l modo aqu descrito. A este ciudadano se le puede supo-
ner que, en caso de insatisfaccin con las d ecisiones polricns, no rom-
pa escaparates sino que siga unos procesos judiciales contencioso-admi-
nistrativos; esro c:., que no se presente como turba sino como elector. Y
ello signi fica siempre: esperar. Como puede verse en los pases en vas
de desarro llo, esla presuposici n no est justificada sin ms. Su cumpli-
miento depende de unos procesos de transformacin psquica muy len-
tos y de hondo arraigo.
Si ponemos ahora ame nosotros todas estos numerosos y diversos
cond ic io nes y problemas resu ltantes d e la especificacin fu ncional, en-
tonces se nos hace comprensible q ue solo unas e5casas constelaciones
histricas pueden colaborar al xiro en este paso evolutivo. Aunque e.,
cierro, tal y como ha indicado Eisensradt26, que una y otra vez se han
dado inicios de esta especificacin e n los p rimitivos imperios burocr-
ticos, la estabilizaci n duradera de un o rde n social ho rizontalmente di-
ferenciado --donde el sistema poltico ha quedado especificado en fun-
ciones parciales- solameme ha sido lograda en la Europa determinada
por la M odern idad.
Comparada con lo anterior, una divisi n nicamente vertical y jerr-
quica de los roles polticos de gobierno (pero no nicamente polticos) pa-
rece haber sido ms simple. Tiene menos presupuestos complejos en una
sociedad menos compleja y solo exige, en lo esencial, que la legitimidad
de la d ecisi n po ltica y la confia nza en el gobierno poltico queden se-
25. Para profundizar en e~ro, cf. N. Elias, ber den Prou/1 der Z,jv,/1sat1011: sooge-
11etische iaul psychogenetische U11tersuch11ngen, 2 vols., Basilea, 1939. [Sobre el proceso de
ci11i/1zaci6n, FCE, Mad rid, 20 11 l.
26. The Po/itica/ System o( Empires, cir.
72
DIFERENCIACIN DINAMICA HORIZONTAL DE L SISTEMA POLITI CO
paradas del vnculo con el parentesco de sangre y que tome existencia
independiente con la ayuda de representaciones mgico-religiosas. Esto
ha tenido lugar con xito en numerosos casos histricos que son indepen-
dientes los unos de los otros. Son eje mplo d e e llo e l Imperio chino, el
a nriguo Egipto, los diversos imperios del M edio Oriente, las ciudad es-
Estado d e la culrura mediterrnea an rigua, los principados indios, Siam,
el califato rabe y sus estados sucesores, el imperio de los incas y el de los
aztecas, los estados feudales surg idos d espus d e las migracio nes de p ue-
blos a l fi nal del Imperio romano, as como J apn, los d iversos reinos d el
frica negra y otros ms.
La consolidacin de estos gobiernos en sistemas de fijacin de las d e-
cisiones vincula ntes -que acLan segn unos programas propios y que
no estn ya ligados a travs de combinaciones de roles en la sociedad- se
encuentra con dificultades mximas. Dicha consolidacin fracasa, la ma-
yor parte de las veces, ante el dominio en la sociedad de modos de pensar
y de expectativas con orientacin tradicional. Esto!> adems fuerzan al
sistema poltico a justificarse en trminos uadicio nales, en contrad iccin
con sus ambiciones estrucrura les 27 Y e l fracaso se da asimismo, en espe-
cial, ante la escasa capacidad del sistema poltico par.1 la elaboracin de
daros y la comunicacin. No es hasta la modernidad cuando irrumpe y
surge con xito esta consolidacin.
La diferenciacin de la religin, la poltica, la economa, la cu ltura y
la formacin individual de la per:.onalidad ~e haba logrado ya en la Baja
Edad Media de una manera relativamente amplia. La reflexin filosfica
haba alcanzado e n la escolstica un grado de abstraccin cal que faci lit
una consideracin crtica y una inversin de sus premisas. A trav6s de la
diferenciacin estructural-funcional, que estaba en sus inicios, se desen-
cadenaron tensiones, como, por ejemplo, la de que las crisis econmicas
no podan ser ni dominadas polticamente ni explicadas religiosamente
d entro del marco del dogma recibido en la tradici n. Asi mismo, con esta
misma diferenciacin se hicieron preguntas que en un primer momento,
como de cost~mbrc, iban dirigidas a la religin. Una ola de fanariacin
religioso-reformadora fue la consecuencia de todo ello, la cual sin em-
bargo ya no dio paso a institucio nes esrnbles 28 sino quc sc fue desvane-
ciendo en las guerras confesiona les d e p rincipios de la Modernidad. De
27. La orienrac1n trad1cio11,1I (quc aqu solo ,miemos seal.ir) es la de reducir un tipo
de complejidad en canro In presuponemos ya r.cduc,da por una bistona comn. Ello resulta
inevirable, al igual que con las nociones funcionalmente equ ivalcnccs de un lenguaje del ser
o un derecho narur:il-. mientras la sociedad no pueda formar e i1miwcionalizar unos me-
canismo~ efecti\Os de reduccin pla111fic.1da )' sclecri,a de complejidad. Cf., a e,1c rcspecro,
N. Luhmann, Reflexivc Mcchanismen: So.zle \Velt 17 (1966), 1-23.
28. Sobre este punro, una buena rdcrcncia e, O. Kamms1ed1, Sekte 1md soale Bewe-
g1111g: Sozio/ogische A11alyse der Td11(er III Mnster ( 1.534/35), Colonia/Opladcn, 1 966.
73
 EL SISTEMA POLT I CO DE LA SOC I EDAD
estas guerras surgi el Estado moderno como insta nc ia neutral, cuya
efectividad racional se concibi como necesaria aunque al mismo tiempo
problemtica 29 . Cabe extraer algo de informacin acerca de estos aconte-
cimientos a partir de las interpretaciones que los acompaan. El pensa-
miento acerca del de recho y el Estado en la Modernidad vibraba ante
la exigencia de explicar un fen meno socio-poltico sin que tuviera a su
disposicin la perspectiva distanciada de la teora sociolgica. Aunque
una descripcin en cierto modo apropiada de esras corrientes de pensa-
miento quede fuera de los lmites de nuestras investigaciones, resulta, sin
embargo, til seguir la pista, en algunos ejemplos, a la reaccin inmedia-
ta del pensamiento en esta nueva situaci n antes de que prosigamos su
anlisis sociolgico.
29. Cf., por ejemplo, R. Schnur, I11divid11alism11s tmd Abso/11tism11s: Zur politische11
Theorie vor Thomas Hobbes, Berln, 1963.
74
8
INTERPRETACIONES C ONCOMfTANTES
No es hasta el siglo XIX cuando encontramos una ruptura radical con las
categoras tradicionales del pensamiento socio-poltico, que estaban he-
chas a la medida de rdenes sociales ms a ntiguos y ms simples. No es
casual que sea en el siglo que dio naci mie nto a la socio loga. Solo entonces
aquellos mecanismos sociales que perrn iLen -como hemos visro- una di-
ferenciacin de la sociedad en sistemas parciales especficos para una fun-
cin ganan toda su reputacin como objeros legtimos y de primer o rden
para la discusin filosfica, c ientfica, literaria y poltica. Libertad y di-
nero, amor y xiro, trabajo y civilizaci n quedan as elevados a valores,
a falta de una mejor elaboracin filosfica. Solo el siglo XIX crea la posi-
bilidad de analizar sociolgicamente estos mecanismos mismos y sus
1
valores, el sistema poltico y sus ideoiogas.
Hasta el umbral del siglo XIX, el pensamiento socio-poltico permane-
ca, sin embargo, encerrado dentro de los antiguos mtodos, conceptos
fundamentales y construcciones intelectuales de la fi losofa prctica 1
En virtud de ello, ante una mirada superficial se mantiene la apariencia
de una continuidad y no siempre se puede rastrear con faci lidad la reac-
cin a las nuevas relaciones que transforman com pletamente el sentido
de conceptos ampliamente empicados.
1. Cf. a este respecco W. Hcnnis, f'olitik w1d praktische Philosophie: Ei11e Studie zur
Reko11struktion der politische11 \'lissenschaft, Neuwied/Bcrln, 1963. En este intemo de una
reconstruccin de la ciencia poltica, cf. supra, captulo 1, nora 15. Cf., asimismo, M. Rie-
dcl, Hcgels 'brgerliche Gcsellschaft' und das Problem ihres gesc,hicht lichen Ursp rungs":
Arcl7iv fr Rechts- und Sozia/philosophie 48 (1962), 539-566, e Id., Zur Topologie des
klassisch-po litischen und des modern -narurrechtlichen Gesellschaftsbegriffs: Archiv {r
Rechts- ,md Sozialphilosophie 51 (1965), 291-3 18; J. Habermas, Die klassische Lehre von
der Po litik in ihrem Verhalrnis zur Sozialphilosop hie, en Theorie 1md Praxis: Soalphilo-
sophische Stuaien, Neuwied/Berln, J963, pp. 13-5 1, quien empero si ta antes la ruprura
decisiva. [Teora y praxis. Estudios de filosofa social, Tecnos, Mad rid, 1997].
75
 El SISTEMA POllTICO DE LA SOCIEDAD
Las doctrinas acerca del contraro de Esrado y el derecho natural se
encuentran ya en la Anrigiiedad. Soberana y representacin son concep-
tos que se remontan a la Edad Media. La distincin entre oikonomia y
fJo/iteia recibe nueva vida, aunque en la Edad Media hubiera sido aban-
donada ante los estados feudales. Es aC.n enseada por Kant y C.nicamenre
se hace imposible por la aparicin de las nuevas economas nacionales.
Asimismo, tambin se mantiene la explicacin teleolgica del sentido de
la accin y de las instituciones sociales en relacin a fines, aunque la crti-
ca filosfica y cientfico-natural de las causae finales hubiera destruido su
pretensin de verdad. En el concepto de sociedad, la cominuidad queda
sujeta y asegurada mediante la frmula civitas sive societas civilis.
Sin embargo, las mismas palabras alteran su significado cuando son
pronunciadas en situaciones diferentes. Los mismos conceptos no indican
lo mismo cuando responden a diferentes pregunras. Este cambio de senti-
do que se produce de modo subracente puede ser expuesto con el con-
cepto general de la sociedad polticamente constituida.
El sentido del anriguo concepto de koinona politik (o, posterior-
1~1enre, civitas) permanece ligado a la divisin vertical del gobierno pol-
tico. Solo cabe aprehenderlo suficiencemence cuando se presta atencin
al hecho de que la esencia de la polis consiste en no ser oikos. La polis
110 es dirigida despticamente corno lo es el oikos sino que es un:i comu-
ni_dad de los hon:ibrcs libres, conformada por encima de las familias y las
tribus. En ella, c1ertameme, la comunidad de linaje, asentamiento y tra-
diciones sigue ~iendo afirmada como ethos y nomos, pero no est deter-
m in.ada por vnculos paniculares ni por intereses especficos, sino que se
decide de acuerdo a la razn. La koi11011a politik es, pues, el lugar en el
q_ue el hombre realiza sus posibilidades ms elevadas, el lugar de la justi-
cia en el sentido de una distancia idntica respecto de codos los valores
Y rodas las necesidades especficas. Su constitucin, la politeia, es el orden
universal, el que tiene dur::icin. Con estas ideas queda solemnizado el
elevarse de la sociedad por encima de la familia y la tribu. Esta nueva
conquista de la poltica que se sir::i en un orden superior, la cual muy
pronto (ya en la Anrigiiedad) toma dimensiones de Estado mundial se
conviene incluso, en san Agustn, al transferirlo a la civitas dei en el ;ei-
no de la gracia. ' Wese11, Frncforc d.M./Lcipzig, 4 1716.
Cuando los pensadores de la Modernidad hablan, como si fueran si-
nnimos, de la civitas en trminos de societas civilis, civil society, com-
111011wealth o, ms tarde, Estado 2, tienen otro problema ame s a saber
el del Leviatn, esro es, el gobierno convertido en autnom~, confe~
2~, Cf., por cjemp!o, J. Locke, Two Trear,ses o( Civil Govemment 11, 7 (citado segn
la cdic1on de_ Everyman s L1brary'. Londres, 1953, pp. 154 ~s.); S. Pufendorf, De iure 110
t11rae et genttum /1/m octo, VI 1 (citado segn la edici n de Frncforc d.M./Lcipzig, J 744,
76
INTERPRETACIONES CONCOMITANTES
sionalmence ne utral --0 al menos tolerante- en la medida de lo po-
sible }' concentrado en la decisin especficamente poltica. Ciertamente,
la distincin entre fami lia y sociedad poltica es considerada en detalle3
y es verdad que la divisin entre la casa y el gobierno del prncipe impli-
ca unas dificultades considerables para los juristas4 Sin embargo, la gran
teora no ve en codo esto su problema principal. Lo que hace que este go-
bierno parezca tan problemtico y tan necesitado de fundamenracin es,
justamente, la ruptura de aquellas garantas sociales dadas en virn1d de la
urdimbre de roles de la sociedad. La amenaza no reside ya en el anriguo
problema del tirano, del capricho personalmente determinado, sino en
la estructura de la sociedad, que hace necesario un instrumento tan peli-
groso para su autocontrol.
Por consiguiente, la sociedad queda definida como una societas, como
la reunin racional de individuos respecto de fines -tambin para ello
hay, empero, prefiguracione~ antiguas-. La estructura tradicional de ti-
pos de :.ociedad iJeolgicamcnte determinados queda minada por la teo-
ra de un impulso social nawral e individual y ms tarde por una doctrina
de la accin ligada a intereses privados5 En la reunin de estos indivi-
duos, que actan de acuerJo a sus propio!> intereses reconocido~, no se
traca ya de la fundacin de la politeia, sino, mediante un contrato de go-
bierno adicional, de la fundacin de la polica. No se espera que la per-
manencia y la duracin vengan de la virtud, la justicia y el idntico dis-
tanciamiento respecto de 101. valores particulares. Anees al contrario,
d icha permanencia y duracin es esperada de un potencial de decisin
especficamente poltico con el que se asegura la paz y se persigue activa-
mente el bienesrar. Las posibilidades ms elevadas de los hombres quedan
confiadas a la religin y no ::.on real izadas en la poltica.
Apenas se tiene conciencia de la imen!>idad de esre cambio en el inte-
rs por los problemas respecto de la Antigedad, pues para ello habra
,ol. 11, pp. 109 s~.); l. Kant, Metapbys,k der S1t1en , S46 (Philomph1~chc Biblimhek, Leip
zig, 1870, p. 152).
J. Cf. el mismo c.iptulo de l.ocke que hcmo~ catado o Chr. Wolff, Ven11111(t1ge Ce
da11kc11 vo11 dem Rl!sc/lscl1a(tliche11 Leben der lvlm)d,en ,md insonder/Jeit dem gcmeine11
4. Un ejemplo e~ la gran controversia en torno a la cuesun de si, en este contexto,
frcnce .1 todos los derecho~ que se le oponen - )' por encima de dios- puede ser cons-
trmdo el ius emme11s del prncipe como domi11111m. Cf. Hugo Grotius, De 111,e bel/is ac
pacis libri tres 11, 14, S 7 (citado segn la edicin de msterdam, 1720, p. 416) y las re
serva~ de Pufendorf respecto del uso del conccpro de domi11i11111 en este concexw (cf. op.
cit., VIII, 5, S 7, vol. ll, pp. 425 ss.). Ms referencias en G. Meyer, Das Recbt der Expro-
piat,011, Leipzig, 1868, pp. 125 ss.; o en O. ,on <..1crke, Jol,am1cs Althusius 11nd die Ent
iv1ck/1111g der naturrccJ,1/,clum Staatstheoric, Aalen, 5 1958, pp. 295 s.
5. Cf., asimi~mo, Fr. Jona~. ~zur Aufgabcn\tcllung der modcrnen Soz1olog1e: Ar-
chiv (iir l<echts- 1111d Soalphi/osophie 52 (l966), 349-375 (espcc. 363 ss.).
77
 EL SISTEMA POLiTICO DE LA SOCIEDAD
de tenerse como presupuesto imprescindible una comprensin sociol-
gica de la diferenciacin funcional-estructural que acaba de iniciarse.
En la filosofa prctica falta un proceso paralelo a la crtica de la Esco-
lstica, un proceso desplegado a travs de la nueva metafsica y la nueva
concepcin de la ciencia -nominalista, subjetiva y funcionalista- que
acta solo indirectamente. Sin embargo, en numerosas figuras de pen-
samiento, ya sean tradicionales o de un tipo nuevo, cabe leer que este
nuevo campo es observado de un modo atento y despierto; y en ellas se
ve tambin que los esfuerzos para un diagnstico y una terapia son r-
pidamente puestos en juego. . corriente, vlida para cualquiera y acuada por la sociedad, queda com-
Ante todo, merece destacarse el modo en el que fueron desarrol la-
das las antiguas doctrinas acerca del contrato de Estadu 6 Mientras que la
Edad Media, con escasas excepciones, nicamente conoce los contraeos
de seoro y vasallaje donde el pueblo viene presupuesro como totalidad
capaz de accin - y, en virtud del contrato de Estado, queda confron-
tado ante el soberano como una universitas con sus propios derechos-
a hora encontramos que nuevos pensadores, como Richard Hooker7 o
Johannes Althusius8 , recoman la idea antigua de un contrato social. Y no
es sino a travs de este contrato como se constituye aquella totalidad ca-
paz de contraro. Ambas nociones son ahora combinadas en la teora
dominance 9 . Sobre el fundamento del pactum unionis queda sellado el
pactum subiectionis con el soberano 10 En la medida en que es discutida
la construccin jurdica en panicular y sus consecuencias, en esa misma
medida resulta interesante la distincin misma. Es el primer sntoma de
una separacin consciente entre la sociedad y el sistema poltico seg n
el criterio de unos fundamentos de derecho diferenciadores.
Asimismo, en este contexto ha de situarse tambin la concepcin me-
canicista del Estado como mquina. Dicha concepcin no tena e n modo
alguno el sentido de arrojar al hombre al dominio total de la arbitrariedad
sin alma y sin habla --<:amo cabra suponerse a partir de las aversiones de
6. Cf., a este respecto, como panorama, O. von Gierke, op. cit., pp. 76 ss.; G. Je-
ll inek, Allgemei11e Staatslehre, Darmstadt, 3 1959, pp. 201 ss.
7. O( the Laws o( Ecclesiastical Polity (citado segn la edicin de la Everyman's Li-
brary, Londres, 1954), 1, 10, pp. 187 ss.
8. Poltica methodice digesta, Herborn, 3 1614, reimp. Aa len, 1961, espec. el Schc-
ma Poliric<1I y las expl icaciones fundamentales del captulo l.
9. Resuha bastante significativo que las posiciones monistas, que nicamente reco-
nocen un contrato socia l, se radical icen sbitamente en la nueva rea lidad diferenciada, ya
sea para retirarle todo derecho a l pueblo (Hobbes) o bien para retirarle codo derecho al
sobera no (Rousseau). Tienen mucha notoriedad, pero no se imp lernema11.
10. Cf., como exposicin que ha tenido gran influencia, Pufendorf, op. cit., vol. 11,
pp. 127 ss. o d., De o((icio homi11is et civis iuxta legem naturalem libri duo, n, 6, 7-9
(citado segn la edicin de Ca mbridge, 1735, pp. 293 s.). Pufcndorf s ita como requeri-
do, entre ambos conrrat0s, an un decretum que establezca con firmeza el gobie rno.
78
INTERPRETACIONES CONCOMITAN TE S
nuestros das frente a la tcnica- 11. AJ contrario, la mquina era un mo-
delo para la limitacin del poder mediante la _ra~n referida a fines. El
Estado debera (nicamente) efectuar los rend11111entos para los que fue
creado. Asimismo, el smil con la mquina deja claro que el Estado ~o
podra tener rendimiento alguno si no actuara conforme a sus propias
leyes internas. De modo similar, todos l?s esfuerzos p_or alumbrar, P:0-
pagar y aclarar una razn de Es_tado propia -en el s:~udo de una tc111c_a
de mantenimiento y reforzamiento del sistema polit1co- estaban habi-
tados por intenciones de limitaci n 12. El hecho de pre~cindir de la moral
pensado por el complicado clcu lo racional y el riesgo incrementado al
que queda expuesto quien acta en asuntos de Estado 13 Cabe reco??-
cer una tendencia a desplazar los problemas y a efectuar una reducc1on
desde fuera hacia dentro, esto es, desde la moral general de la sociedad
hacia el interior de la poltica de Estado, la cual, por mor de su funcin
especfica, no raramente ha de actuar bajo puntos de vista v~lor~tivos que
han sufrido un desplazarnienro o debe operar, 111cluso, segun signos mo-
rales invertidos.
Este mismo desplazamiento desde fuera hacia dentro se encuentra
igualmente en un nivel mucho ms fundamental por cuanto ca~bia el
sentido de la nocin de derecho natural. El derecho natural que vincula
a los hombres en virtud de la verdad dada por la naturaleza del ente se
convierte en el derecho natural que vincula ahora a l hombre a travs de
la naturaleza de su razn, que l ha de controlar en la razn paralela-
mente conformada de sus iguales. Anteriormente, el derecho natural se
haba convertido en un smbo lo de la complejidad ya reducida de la so-
11. Cf. C. Schmitt, Der Sraar als Mechanismus bei Hobbes und Descarces, e n Dem
Gediicht11is a11 Ren Descartes (Berln , 1937), Archiv (r Rechts- 1md Soalphilosophie 30
(1937), 622-632. .
12. Cf., sobre todo, Fr. Meinecke, Die Idee der Staatsriiso11 i11 der 11euere11 Geschu;hte,
Mnich/Berln 21925, con un concepto fundamental de razn de Escado particu larm ente
ahist rico. Cf.: asimismo, G . Ritter, Die Diimonie der Machi , Mnich, 6 1948.
13. En las manieriscas doctrinas acerca de las razones de Estado, en las que en -
tra profusamente Schn ur (/11divid11alism11s und Absolutismus: Zur politischen Theorie v?r
Tho111as Hobbes, Berln, 1963, pp. 50 ss.), fa Ira, empero, este momento de compensacion
de una regla de razn aprehensible. Sin embargo, la razn de Estado q~ iere decir solo esto.
Sin embargo, este modo de ver no se impone. Por lo dems,_ el clcu! o, 1usto deb1d_o a su ra-
ciona lidad aprehensiblc, debe ser secreto. La razn no requiere aqu1, como en el _siglo xv1n,
la esfera pblica [((entlichkeitJ como confirmacin, si no que est ya conceb ida dentro
de la dimensin de la validez y accesibilidad intersubjecivas. Sobre es_ce fu~?amento_ se.de-
sarrolla posccriormeme, a partir de una polmica concra los arcana 1mperu, la teona hbe-
ral de la opinin pblic,1. A este respecto, cf. tambin C. Schmicr, Diege,stesgesc/11chthche
Lage des hellligen Parlame11tarism11s, Berln, 3 1961, pp. 47 ss. Este autor, sm ernh_argo, re-
calca el contraste en la histor ia del pensamiemo y no su b:ise en el nuevo n po de inrersub-
jetividad de la razn.
79
 EL SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
ciedad. Interpretaba un orden social sancionado tradicionalmente como
surgido de s mismo y e1Jcontrado tal cual, o como creacin divina. En
todo caso, lo interpretaba como un orden que, por su esencia, haba ya
excluido otras posibilidades. Ahora, la reduccin de la complejidad se
convierte en asu nto de la razn humana. Las reglas segn las que ope-
ra y su aceptada reparticin igualitaria entre todos los hombres parecen
garantizar todava unos lmites frente a la arbitrariedad. Cuanto menos,
cabe pensar en una puesta a prueba de todas las posiciones. Por boca de
Voltaire escuchamos que la nueva regla de la razn exige quemar los vie-
os libros de leyes y construir de nuevas el orden del derecho a partir de
la razn. Presupone, sin saber de qu depende todo ello, que el hombre
est en disposicin de reducir la complejidad de todas las posibilidades
de accin mediante la decisin racional. Esto lleva, sin remisin, al re-
sultado de una posirivizacin del conjunto del derecho.
Frente a esta inquietante indeterminacin y apertura al futuro, no fal-
tan intentos de ponerle freno. Se han nombrado ya las restricciones inma-
nentes de la racionalidad propia de la construccin del Estado, de la pol-
tica de Estado y del derecho general del Estado. Mediante el principio de
la separacin de poderes, escas restricciones son ampliadas hasta lo ins-
titucional y lo efectivamente operante respecto del poder. Mengua la
confianza en las vinculaciones externas religiosas, teleolgicas o iusna-
turalistas de las cimas del sistema poltico, as como su capacidad para
ser precisadas e implementadas. Consecuentemente, se intenta sustituir
la vinculacin externa mediante un equilibrio interno de poder. Hay en
esto una renuncia a una estructura jerrquica unvoca del sistema polti-
co sin renunciar a la capacidad de decisin. Un proyecto genial. Menos
claro les resulta a quienes idean esta solucin que, con ello, transfieren a
su sistema parcial poltico el tipo estructural de la nueva sociedad. An
no se ve que la sociedad misma se ha reestructurado sobre la base de fun-
ciones especficas en sistemas parciales. Al contrario, se intenta dar al sis-
tema poltico delgovernment esta forma estructural de la diferenciacin
funcional con ms autonoma que tienen los sistemas parciales. Esta es
posiblemente la respuesta ms consecuente y ms exitosa a este nuevo
problema, dado que con ello se da lugar a una armona estructural entre
la sociedad y sus sistemas parciales polticos. nicamente queda abierta
una cuestin sobre la que deberemos volver, a saber: si la diferenciacin
funcional del government es suficiente o si no ocurrir ms bien que el
sistema poltico socialmente diferenciado de modo dinmico va mucho
ms all de los rganos de gobierno, de tal manera que coma prioridad la
diferenciacin entre poltica y administracin. , posibilidad de pensar unificadamente la facultad y la restriccin legales. Cf. W. Merk,
J unco a estos esfuerzos en pos de una nueva endoconstruccin del
poder poltico apropiada para las nuevas relaciones, se dan otros por
reconstruir las perdidas vinculaciones de la sociedad como lmites exter-
80
INTERPRETACIONES CONCOM I TANTES
nos y por explicarlos como derechos susceptibles de ser defendidos ante
un tribunal. Por este camino se llega, en el siglo XIX, al Estado de dere-
cho. En un primer momento, empero, el derecho estaba cortado por el
patrn de la explicacin teleolgica de la accin. Se trataba de un dere-
cho de los justos fines de la accin y, con ello, era simultneamente jus-
tificacin y obligacin. El trmino ius, por ejemplo, qued firmemente
anclado en este doble sentido y no fue hasta la Modernidad cuando se
reelabor como representacin de una pretensin subjeti va -un proce-
so que hace fundamenta lmente imposible una autovinculacin armnica
del derecho 14- . La libertad (iausencia de vncuJos!) es ahora pensa-
ble como derecho . La proteccin de los derechos bien ganados frente al
Estado se hace independiente de la prueba de un fundamento de dere-
cho natural; esto es, queda descargada de la problemtica de las fuentes
del derecho e integrada en el derecho positivo 15 . Surgen la doctrina de los
derechos humanos y la de los derechos de propiedad dignos de protec-
cin; y fina lmente, en el siglo XIX, surgen los derechos subjetivos pbli-
cos dirigidos contra el Estado en su funcionamiento.
Otra reorganizacin del pensamiento sobre el derecho viene ligada a
lo anterior, aunque resulte menos llamativa. Se llev a cabo ms tarde y
sobre todo ms lentamente, a saber: el reajuste desde unos programas de
fines hacia unos programas condicionales. El intento de domesticar jur-
dicamente la nueva configuracin del gobierno a travs de sus fines, que
en un primer momento pareca razonable y obvio, fracas ante la necesa-
ria indeterminacin de la frmu la de fines 16 . Dicho intento se transmut
romnticamente en la doctrina del Estado corno un fin en s mismo y, en
J4. Sobre este respecto es excelente M. Villey, Les origines de la notion de droit sub
jcctif, en d., Le~ons d'histoire de la J>hi/osophie du Droit, Pars, 1957, pp. 249-283. Acer-
ca de la significacin de Hobbes para este cambio, cf. L. Srrauss, The J>o!itica/ Philosophy o(
Hobbes: lts Basis a11d its Genesis, Chicago (IL), 2 1952, pp. 155 ss., e Id., Nat11rrecht und
Geschichte, Stuttgart, 1956, espec. pp. 188 s. Como lll1 intento destacable de anular esta
evolucin para el caso de la dogm1ica de los derechos fundamenrales, cf. P. Haberle, Die
Wesmsgarantie des Art. 19, Abs. 2 Gnmdgesel'l;: Zugleich ein Beitrag zwn i1ZStitutio11e/le11
Verstiindnis der Crundrechte tmd z11r Lehre vom Gesetzesvorbehalt, KarlHuhe, 1962.
15. Vase especialmente la polmica. que rnvo un amplio efecco, de Grotius con-
era la distincin entre las fundamenraciones del derecho basadas en el derecho natural y
el derecho positivo como criterio de la proteccin frente a la expropiacin (op. cit., 11 ,
S 8); cf., asimismo, por ejemplo, J. A. Crusius, Tractatus historico -politico-iuridici de
praeminenti dominio principis et rei publicae: in subditos, eomm bona, ac it,s quaesitum,
cap. XIII, 5, en d., Opusc11la uaria, Miinster, 1668. Para ms detalles cf. O. von Gierke,
op. cit., pp. 268 SS.
16. Tambin en este nivel, al igual que con el concepto de ius, fracasa la antigua
Oer Gedanke der gemei11e11 Beste11 in der deutschen Staats- und Rechtsentwicklimg, Darm-
stad1, 1968, pp. 66 ss. Sobre el tipo de esfuerzos para especificar las relaciones fiables de
medio a fin vase, por ejemplo, el intento, que fue el ltimo, de N. Th. Gonner, Deutsches
Staatsrecht, Landshuc, 1804, pp. 418 s.
81

EL SISTEMA POLiTICO DE LA SOCIEDAD
la prctica, fue abandonado en el siglo x1x 17. Poco a poco, se priva de
releva~1cia_ jurdica a la inferencia de la fiabilidad de los medios a partir
de la fmahdad a estos modos de deduccin del Estado policialts_una
inferencia que en un primer momento es an imprescindible-19_ En lugar
de la racionalidad relativa a un fin, entra en escena la forma condicional
de la norma legal, que hace depender determinadas consecuencias de de-
terminados estados de cosas: si A, entonces B. Con ello, queda institucio-
nalizado un modelo de relaciones que permite montar artificialmente
las unas en relacin con las otras, causas externas y efectuaciones nter~
nas especficas; esto es, permite proporcionarle al entorno una funcin
desencadenante de procesos de decisin. Esta forma garantiza un alto
grado de interdependencia entre sistema y entorno -tendremos que
volver sobre e llo-; y lo hace aunque esta fuera ofrecida al sistema po-
ltico nicamente como un formu lario previo, aun por completar, para
la autoprogramacin. Compensa la positivizacin del derecho. Esta es
la funcin del Estado de dcrecho 2. .
Con ello, la forma del programa y su ejecucin resultan adecuadas
para las nuevas exigencias. Sin embargo, el proceder de la programa-
cin queda abierto. La nueva variabilidad de la elaboracin de leyes y
la planificacin de fines plantea unas exigencias correspondientemen-
te elevadas al proceso de preparacin poltica y pericial, que en un pri-
mer momento apenas son reconocidas. Los fundamentos de decisin no
pueden ser ya tratados, en esta nueva situacin, como dados a travs de
17. Cf., a este respecto, e l panorama de K. Hespe, Zur Entwicklung de-r Staatszweck-
lehre in der deutschen Staat~rechts111isse11schaft des 19. jahrhunderts, Colonia/Berln, 1964.
18. As, O. Mayer, Deutsches Venualt1mgsrecht, Leipzig, J 895, vol. I, p. 284,
nora 20.
l9. Para mayor detalle a este respecto, c f. N. Luhmann, Rechi 1md Automation in der
offentlichen Verwaltimg: Eine verwaltungswissenschaftliche Untersuclmng, Berln, 1966,
pp. 35 ss. Co mo continuador de la anngua doctrina encontramos, entre los autores recien-
tes, a H. Krger, Allgemei11e Staatslehre, Stuttgart, 1964, pp. 58 s., 260 s., 828 ss.
20. La e~pos1cin jurdica del Estado de derecho acenra, por el comrario, mayor-
memc, solo. la 1d'.!:l_ ~s restnngida de la pro~eccin de los derechos subjetivos. Est por ello
en escasa d,spos1c1on para _aprehender conunramenre las condiciones sociales y polticas
del Estado de derecho. Los mtenros de superar la vieja oposicin entre Estado de derecho Ji-
b~ral y democracia igt1alitaria aclarando las premisas de valor comunes, como se ha empren-
dido sobre todo en Suiza, no pueden susricuir un anlisis sociolgico de las condiciones de
~n Estado de derecho estable. Cf., a este respecto, W. Kagi, Rec htsstaat und Demokra-
n~, en Festgabe (iir Giacometti, Zrich, 1953; R. Baum lin, Rechsstaat und Demokratie.
Eme Untersuchimg der gegenseitigen Beziehung von Demokratie 1111d Rechtsstaat tesis doc-
toral! Berna/Zrich, 1954. Como panormica general de la relacin entre la p~ltica y la
noc10n de Estado de derech~ d., sobr_e todo, U. Scheuner, Begriff und Enrwicklung des
Rechrssraats, en H. C:ombo1s y E. 'X'.1lkens (eds.), !vlacht u,(d Recht. Beitriige zur /utheri-
schen Staatslehre der Gegenwart, Berlm, 1956, pp. 76-88; e Id., Die neuere Enrwicklung
des Rechrsstaats 111 Deutschland, en Feslschrift Deutscher Juriste11tag, Karlsruhe, 1960,
vol. II, pp. 229-262.
82
INTERPRETACIONES CONCO MI TANTES
la naturaleza o la historia. Asimismo, instituciones invariables como la
Iglesia o la Corona no bastan ya para simbolizarlos. Han de ser elabo-
rados en el mismo sistema poltico y el trabajo presupone la organiza-
cin. Esta necesidad de organizar la poltica y de trabajar polticamente
es, empero, concebida en un primer momento con el vocabulario de la
tradicin; se la llama democracia, esto es, gobierno del pueblo, y es
caracterizada de una manera que Je es propia. Parece pues como si ni-
camente se tratara de un cambio en la forma de Estado -algo ya expe-
rimentado con frecuencia-, de un desplazamiento del poder supremo
desde el soberano hacia el pueblo; com o si se tratara, pues, de un pro-
blema que, en caso necesario, pudiera ser resuelto mediante la revolu-
cin, cuando en realidad debe implementarse -y se implementa- un
modo de funcionar del conjunto del sistema poltico que es de un tipo
enteramente nuevo, ms complejo y abstracto. De modo correspondien-
temente no realista opera la nueva teora de la constitucin liberal y de-
mocrtica del Estado, que conecta con las revoluciones francesa y ameri-
cana y que se ocupa principalmente de la produccin de un gobierno de la
mayora, de asegurarlo, as como de los peligros del mismo 21 C laramen-
te, este concepto tiene una funcin de transicin y, en esa medida, una
misin histrica.1 As se explica tanto la utilizacin de categoras tradi-
cionales como el que nos detengamos a l llegar a la forma de gobierno
-que ha de cambiarse-. Ni sus presupuestos intelectuales ni sus inquie-
tudes ofrecen, empero, un concepto adecuado de las nuevas realidades
que se estn desarrollando. Lo ms grave an, quiz, es que est actuando
una infravaloracin de la complejidad objetiva y social de intereses po-
lticos, de temas y problemas de decisin; una multiplicidad que exclu-
ye hablar de un gobierno de la mayora en ningn sentido empricamente
aprehensib le.
Sin embargo, hay a lgo que s tiene lugar, a saber: se reelabora el con-
cepto de representacin 11. La representacin, en la Edad Media, y ms
21. Sob re este asunto resulta valiosa la lectura d e R. A. Dahl, A Preface to Democra-
tic Theory, Chicago (IL) , 1956. [Un prefacio a la teora democrtica, Grupo Editor Lati-
noamericano, Buenos Aires, l 9891.
22. La ruptura no es an visible en las conrroversias enrre los Whigs y los Tories; no
se articula hasta la polmica de l'aine frente a E. Burke. Cf. Th. l'aine, The Rights o( Man,
espec. H, 3 (cirado segn la edicin de Everyman's Library, Londres, 1954, pp. 165 ss.).
La exposicin clsica se encuentra en J. Se. Mili, Considerations 011 Representatiue Gov-
ernment (citado segn la edicin de Everymans Llbrary, Londres, 1954, pp. 171 ss.).
[Consideraciones sobre el gobiemo representativo, Alianza, Madrid, 2001j. Para una pa-
normica sobre el desarrollo del pensamient0, c. A. Gibbons, Ideas o( political represen-
tation in />arliament, Oxford, 1914, pp. 1651 -1832. En la teora alemana del Estado de de-
recho, el proceso transcurri con mayor continuidad, pero tambin aqu no fue sino hasta
el sig lo XIX cuando se logr situar en los actos la nocin de la Stelluertre-tung fundada e n
el Kol/ektivuollmacht. Cf., a este respecto, la exp osicin de AJlgemeines konstimrion nelles
83
 EL SI STEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
all, era la exposicin y representacin de unidades sociales (esto es, no
visibles al modo de las cosas) tales como los estados, corporaciones, fun-
daciones, ciudades, iglesias, gremios, etc. Era la defensa de estas mismas
en su ser, en sus intereses y en sus derechos bien fundados en tanto par-
te de un todo o -lo que vena a ser lo mismo- como manifestacin
de este todo incorpore et in membris. A la exposicin representativa le
perteneca -como una vez ms ha sealado Habermas 23 - un marco p-
blico y pleno de luz. Este era el nico que permita que se valorase co-
rrectamente el ser de lo particular pero al mismo tiempo lo integraba y
lo atenuaba en sus particularidades e incongruencias. La coordinacin
no transcurra, en primer trmino, sobre la base de procedimientos de
decisin y reglas de votacin sino sobre acuerdos de compromiso. Re-
sida, sobre todo, en las condiciones de manifestacin. La mera prctica
del proceso de repre~entacin era la unificacin y encontrar el derecho,
no su produccin 24 .
La nocin de representacin se altera bajo la presin de las nuevas
exigencias de complejidad y variabilidad. Pierde su carcter fijo y se con-
vierte en el trabajo de fuerzas y capacidades [Krafte] especialmente cualifi-
cadas para la preparacin de decisiones. El momento de la representacin
del particular dentro del todo recula y queda reemplazado - en todo caso
segn la idea- por una exposicin con argumentos del bien general so-
bre la base de una eleccin a travs de los individuos; una exposicin que,
sin embargo, nicamente puede causar impresin a travs de expectativas.
En esta nueva nocin de representacin queda creado el fundamento para
un proceso de generalizacin de intereses. Por una parte, dicha generali-
zacin tiene lugar a travs del hecho de que el individuo est socialmente
aislado, esto es, fundamentalmente pensado solo como rol de elector.
Por otra parte, tiene lugar a travs del hecho de que el mandato imperati-
vo se olvida y los representantes del pueblo quedan ligados nicamente a
su conciencia moral, es decir, a los procesos de elahoracin organizada de
informacin que ponen en su lugar.
Estas diversas doctrinas presociolgicas sobre el derecho y el Estado,
este concepto de sociedad, esta concepcin mecanicista del Estado, la ra-
Staacsrechr, en R. von Mohl, Geschichte 1md Literatur der Staatswissenschafte11, vol. I,
Erlangen, 1855, pp. 265 ss., y la panormica de K. von Beymc, Reprasenrativ es und par-
lamcntarisches Regierungssysmn. Eine bcgriffsgeschichtlic hc Analyse: Politische Viertcl-
iahresschrift 6 (L965), 145-159.
23. C. J. Habermas, S1mkturwa11del der ffentlichkeil. Untersuch1mgen zu einer Ka-
tegorie der biirgerliche11 Gesellschaft, Ncuwied, 1962, pp. 17 ss. [La transformacin de la es-
fera pblica, Gusravo Gil, Barcelona, 2004].
24. Cf., a este respecto, tambin el trabajo, rico en materiales, de Chr. Mller, Das
imperative und das freie Ma11dat: berlegunge11 z.ur Lehre von der Repriisentation des Volkes,
Leiden, 1966.
84
I NTERPRETACIONES CONCOMITANTES
zn de Estado, la separacin de poderes, los derechos subjetivos, el Es-
tado de derecho, la democracia, la representacin - y debera tratarse
adems del concepto de soberana, la moral del servidor del Estado, el
principio de igualdad, as como de otros- no encuentran su conexin
interna en una teora unitaria y consLstenre. Son experimentados ms bien
como sucesin de teoras que muniamente se combaren y apartan la una
de la otra. Su unidad es la de un problema social latente, que les queda
oculto a ellas mismas y que, cuando menos, no entran en la teora como
problema formulado.
nicamente la sociologa (de hecho, solo la sociologa del siglo XX)
se hace con un instrumental de complejidad suficiente para poder formu-
lar y explicar este problema fundamental de la diferenciacin estructural-
funcional de la sociedad. No es sino ella la que puede arriesgar a desligar-
se de las teoras sobre el sentido referido en la accin, sobre el horizonte
tico de valores del agente con codo lo que es digno de esfuerzo, de las
teoras sobre todo lo que es bueno o tambin malo [schlecht] y malvado
[bose]. Solo ella tiene el nimo de medir la accin con las perspectivas,
incongruentes con ella, de una teora de sistemas.
La teora sociolgica, y en especial la sociologa poltica, no ha alcan-
zado an el rango de la doctrina tradicional sobre la poltica y la socie-
dad. Sin embargo, sera errado tomar como medida la tradicin y exigirle
a la sociologa aquel modo antiguo de hablar dirigindose directamente a
la cosa. La sociedad moderna se ha vuelto tan compleja que ya no puede
ser concebida con las antiguas herramientas intelectuales, que han perdi-
do peso para la accin y sus fines y medios. La complejidad de la teora
ha de ser incrementada de manera correspondiente. Un ejemplo de ello
lo proporciona el siguiente anlisis del problema de la legitimidad.
85

9
LEGITIMIDAD
Forma parte del conjunt0 recibido de consideraciones comprensivas de
la teora poltica - esas que se proclaman reiteradamente y que dicen
poco- lo de que un sistema poltico no puede estar fundado nicamen-
te ni en la coercin fsica ni" en el consenso actual. En alguna relacin y
mezcla deban reunirse las posibilidades de coercin y el consenso, con
el fin de posibilitar el gobierno poltico 1. Ms all de esta afirmacin re-
sulta ms interesante la pregunta de por qu esto es as. '
Un sistema poltico q ue para implementar sus decisiones dependiera
del apoyo de la coercin - p lanteada concretamente con ese propsito-
tendra un fundamertto de motivacin demasiado estrecho y, con ello, un
potencial de complejidad excesivamente escaso. Su capacidad de decisin
no ira ms all de su violencia coercitiva y - lo que quiz resulta an ms
decisivo- debera elaborar conjuntamente en cada decisin informacio-
nes sobre las posibilidades de coercin y debera comunicarlas de ma-
nera igualmente conjunta. De esta manera, la elaboracin de decisiones
como tal apenas podra ser dividida y racionalizada por s misma. La situa-
cin no sera distinta si para cada decisin hubiera de crearse un consenso
concreto. Tambin esta exigencia debilitara visiblemente la capacidad
de decisin, esto es, el nmero de decisiones posibles -el parlamento
polaco es un ejemplo de ello-. Adems, recargara de tal manera el es-
caso potencial de comunicacin del sistema que el sistema poltico no
podra alcanzar ninguna complejidad propia digna de mencin.
Si tanto la <.:ot:n:in <.:omo d <.:onsenso a<.:tuales tienen, como exigen-
cias de motivacin, estos !imitadores efeccos retroactivos, entonces tam-
1. Cf. el panorama sobre numerosas variantes de opinin acerca de este tema en
E. V. Waher, Power and Vio lence: American Political Science Review 58 (1964), 350-360.
Cf., asLm1smo, Se. Bernard, Esquisse d'une rhorie scrucnirelle-ormelle du sysreme pol ici-
que: Revue de /'/nstitut de Sociologie 36 (1963), 569-614.
86
L EGIT I MIOAO
poco nos es dado esperar gran cosa de su combinacin. Un funciona rio
de la administracin al que, en cada decisin ind ividual, se le dejara libre
respecto de si esforzarse por el con senso o implementar medios coer-
citivos seguira sin lograr m ucha libertad y descarga a travs de una al-
ternativa como la q ue se le presenta. Se trata, ms bien, de descargarle
tambin del peso de esta a lternativa y de organizar sus roles de tal manera
que tenga que pensar acerca de la correccin de las decisiones indi vidua-
les pero no sobre su implementabilid ad. Esta toma de distancia y este
apartarse es un presupuesto de toda organizacin compleja del proce-
so de decisin. Quien ha de decidir debe, por as decir, poder servirse del
smbolo decisin vinculante como de una pieza de moneda. Solo a ll
donde la aceptacin de la decisin queda de este modo asegurada de ma-
nera incuestionada pueden organizarse procesos para encontrar deci-
siones que sean abarcadores, indirectos, caracterizados por la divisin del
trabajo y que se presupongan m u tuamente. Cabe designar como legiti-
midad de las decisiones a esta precondicin general de una organizacin
compleja de la decisin. Este concepto de legitim idad quiere decir, pues,
que la toma incuestionada de decisiones vinculantes del sistema poltico
queda asegurada con independencia de las estructuras de motivacin con-
cretas y personales.
Resulta claro q ue la legitimidad no puede consistir solamente en una
mezcla apropiada de coercin y consenso (en el sentido, por ejemplo, de
que solo son coaccionados aquellos que no obedecen voluncariamente).
Ms bien, el concepto se refiere a l resultado de un proceso de abstrac-
cin y generalizacin de expectativas de comportamiento que difiere y
hace retroceder la severa a lternativa entre coercin o consenso concreto
-es ms, la hace relativamente carente de significado2- . La coercin y
el consenso son adelantados como posibilidades y las relaciones no son ya,
pues, cargadas por comunicaciones actual-motivadoras, sino que vienen
determinadas por el hecho de tener en consideracin la accin poten-
cia 13. En este nivel del contar con posibilidades, Jo real en el futuro puede
permanecer sin decidir. Es ms, debe estarlo. Y este no quedar decidido
significa descarga. Si la e leccin entre aceptar o no aceptar la decisin
recae ya en este nivel, entonces cabe ahorrarse el que se provoque, en
modo alguno, la posible realidad; se la puede evitar dando un rodeo. En
ese caso, el intercambio de comunicaciones en como a la pregunta de si el
2. En esra medida, solo para una mirada superficial resulra una paradoja -aunque
ciertamente requiera una consideracin-el que Fran~ois Bourricaud vea la esencia espe-
cfica de la poltica en la formacin de consenso mediante el hecho de tener a disposicin
posibilidades de coercin (cf. Science politique et sociologie: Rlexions d'un sociolo-
gue: Revue Fran~ise de Science Politique 8 (19581, 249-276).
3. Vase la conocida formu lacin de la m/e o( anticipated reactions en C. J. Fried-
rich, Constitutional Govermnent and Democracy, Boscon (MA), 1941, pp. 589 ss.
87
 El SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
consenso o la coercin nos la podemos ahorrar o, cuando menos, puede
simplificarse en gran medida. Asimismo, por ltimo, es posible entonces
ahorrarse e l que se traigan a colacin motivos personales de cualquier
ndole para una eleccin como la que aqu describimos; ello es as porque
la eleccin ya no es actual en modo alguno y una fundamentacin per-
sonal -por ejemplo, acerca de por qu uno paga sus impuestos- no la
espera ya nadie.
Un proceso como el descrito, de generalizacin de la roma de decisio-
nes (un proceso en el que dicha toma de decisiones se hace adems evi-
dente), solo puede llevarse a efecto con apoyo social. Sin el acuerdo con
otros, el individuo no podra distanciarse tanto de sus motivos personales.
La legitimidad presupone la institucionalizacin. Esto cabe considerar-
lo como fuera de toda discusin. Merece la pena, sin embargo, analizar
con algo ms de precisin esce proceso de institucionalizacin.
Cuando las expectativas de comportamiento o los roles -aqu, los
del ciudadano de un Estado que acepta las decisiones- son instituciona-
lizadas, ello tiene un doble significado: por una parte, el agente, cuando
acta en su rol de acuerdo a las expectativas, puede contar con mayor se-
guridad e,z torno al consenso. No tiene que poner a prueba la situacin
de consenso. Puede partir del supuesto de que cualquiera que experi-
mente con l su comportamiento lo aprueba tcitamente. Quien quiera
presentar oposicin deber hacerlo expresamente y deber fundamen-
tar su concepcin. Cuando esta expectativa de acuerdo est asegurada
de alguna manera, la accin se hace tan evidente que ya no se presenta
como accin personal. No queda ya la accin dirigida al agente, sino a
la norma, a la institucin, a la comunicacin que dispone. No es coex-
perimentada como expresin de una decisin libre, como personalmente
causada, como rasgo esencial de un carcter individua l y, consiguien-
temente, no necesita ser expuesta como accin personal. No hay que res-
ponder de ella, no ha de ser explicada o, dado el caso, disculpada. La
institucionalizacin no garantiza nicamente, pues, el apoyo a la accin
mediante la seguridad respecto del consenso sino que, a una con ello,
viene dada la descarga de responsabilidad personal as como, igualmente,
la necesidad de crearse unos motivos personales. La accin puede ser es-
tabilizada como rutina impersonal con tanta mayor evidencia y fluidez
cuanto ms intensa sea la institucionalizacin4.
4. Acerca del efecto de descarga de las instiruciones, cf. fundamentalmente A. Geh-
len, Urmensch u11d Spiitkultur. Philosophische Ergeb11isse und Aussagen, Bonn, 1956,
pp. 22 ss. y 37 ss., e Id., Anthropologische Forsclnmg, Rcinbck, 1961, pp. 70 ss. Cf., asi
mismo, E. E. Jones y J. W. Thibaut, Interaction Goals as Bases of lnference in I nrerper-
sonal Perccption, en R. Tagiuri y L. Pettullo (eds.), Perso11, Perceptio11 and /11terperso
na/ Behaviour, Stanford (CA) 1958, pp. 151-178; E. E. Jones, K. E. Da vis y K. J. Ge rgen,
Role Playing Variations and Their lnormarional Value for Person Perception: The
88
LEGITIM I DAD
Si la validez de las decisiones vinculantes est instilucionalizada de
ral modo que quien la acepta puede esperar acuerdo y descarga de res-
ponsabilidad, entonces la decisin puede convertirse e1~ un smbolo q:1e
puede ser transmitido. El estrechamiento de las alternattvas, la reducc1on
de la complejidad que viene ligada a todo ello, es aceptada por c ual-
quiera como premisa de la decisin, sea como sea la situacin concreta
en la que se hace relevante., A nadie se le ocurre ponerse a negociar con el
cobrador del autobs o de la autopista acerca de horarios de transporte,
sobre las tarifas, sobre las paradas, etc.5 Antes bien, las decisiones toma-
das son tratadas como hechos mientras no haya puestas a disposicin
vas especficas para la impugnacin o la modificacin. Quien obedece
la decisin puede evitar, con ello, conflictos relativos al rol, puesto que
su accin le ser aceptada como justa o, al menos, inevitable. Mientras,
al contrario, la legitimidad del decidir es difcilmente alcanzable (o no se
alcanza en absoluto) all donde se contraponen expectativas de comporta-
miento. Es el caso, por ejemp lo, de las expectativas de comportamien-
to de la familia o de la tribu, de la hermandad de sangre o de un cdigo
de honor aplicable a un grupo social. Por el contrario, si la aceptacin
yueda asegurada de manera tpica y sin conflictos, y sf puede ser pr~vo-
cada bajo determinados presupuestos reglados (por eemplo, la arnbu-
cin de competencias de los puestos decisivos), entonces el proceso de
elaboracin de decisiones puede ser descargado de ocuparse preventi-
vamente de la motivacin del que es desti natario de la decisin. Puede
permanecer abierta, en el caso individual, la cuestin de si el destinatario
acepta porque l mismo lo ve as o por el miedo ante las medidas coer-
cirivas existentes; queda abierto si acepta por una fidelidad al Estado
emocionalmente internalizada o por indiferencia o falta de tiempo.
Todos estos grupos de motivos sern empleables, en cada caso, solo
de un modo limitado; esto es, sern escasos: son inevitables como fun -
damentos reales de la legitimidad, puesto que toda institucionalizacin
Joumal of Abnormal and Social l'sychology 63 (1961), 302-310; H. M. Ly~d, 011 Shame
and the Search for ldentity , Londres, 1958, pp. 186 ss. Sobre b depe ndencia del proceso
de rendimiento causal de cuentas de la accin respccm de los hechos insrirucionalcs dados
cf. F. Heidcr, Social Perceprion and Phenomenal Causality: Psychological Review 51
(1944), 358-374. Que la necesidad de morivos personales solo se presenta en un compor
rami ento problemtico e institucionalmente no asegurado queda adec uadamente expuesto
por A. Strauss, Mirrors a11d Masks. The Search for Identity, Glencoe_ (IL), 1959, pp. 45 ss.
5. E. Kati )' S. N. Eisenstadt (Sorne Soc1olog1cal Observattons on the Response
of fsracli Organizations to New lmmigrants: Administrative Science Quarterly 5 [ 1960\,
pp. 113 133, espec. pp. 125 s.) ilustran con el ejemplo d~l.ttulo de la obra citada su tesis de
que en pases en vas de desarrollo -o ante una pohlac,on no adaptada~ la bl!rocrac~a.-
la adm inistracin ha de ocuparse de los roles y motivos de los desnnatanos de las dec1s10-
nes; consecuentemente, ha de asumir funciones po lticas y docentes y, bajo la presin de
estas exigencias, ha de desburocratizarse.
89
 H SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
ha de conectar con motivos fcricamente disponibles 6 Sin embargo, esto
depende de que se asegure la recepcin de las decisiones estatales con
independencia de si estos grupos de motivos se encuentran en el caso in-
dividual y con independencia de cmo se encuentren y en qu propor-
ciones lo estn. Consecuentemente, la legitimidad de sus decisiones ha
de ser asegurada -y, en este nivel, institucionalizada- mediante un
simbolismo abstracto de la validez, con el objetivo de hacer a la buro-
cracia independiente de las oscilaciones del campo de los motivos. Si,
con ayuda de esta generalizacin, se logra conformar una gran burocra-
cia capaz de rendimientos con un profundo potencial especializado de de-
cisin, entonces otros sistemas parciales de la sociedad - por ejemplo, la
economa, la educacin, las familias y los sistemas de accin religiosa- se
adaptan a la existencia de un mecanismo como el descrito para la decisin
sobre problemas y desmantelan su propio potencial de percepcin de fun-
ciones polticas. En ese momento, el proceso del decidir legtimo puede
sustentarse a s mismo en gran medida. Esto significa que puede justificar-
se mediante su xito y mediante interdependencias estructurales en la so-
ciedad, lo que hace posible reducir al mnimo la provisin de motivos de
obediencia particulares y drsticamente cercanos a la accin, tales como la
coercin o la lealtad. As pues, en virtud de la legitimidad, se desplaza el
problema desde la provisin para la implementar la decisin hacia el pro-
ceso de preparacin de la decisin. En particular, el problema se despla1,a
al proceso de depuracin poltica de los fundamentos de la decisin me-
diante el cual queda asegurado, en unos trminos muy generales, q'ue el
decidir permanece dentro de los lmites de lo aceptable. 1
En la medida en que los motivos particulares para aceptar una deci-
sin -tales como la coercin, la confianza, el intercambio, la gratitud
o la intuicin- o bien se derrumban o bien dejan de ser suficientes, se
hace consiguientemente necesario desplazar la provisin de legitimidad
desde la frontera del output del sistema poltico a la frontera del input de
este. Se hace necesario igualmente diferenciar estos lmites con preci-
sin y garantizarle a la poblacin unos roles en e l sistema poltico que
6. En este sentido, podra ampliarse la tesis explcitamente formulada por Parsons
o Deutsch -pero poco difund ida- de que la confianza poltica y la disposicin al reco-
nocimiento exigen un capital mnimo de real assets en la forma de una violencia coercitiva
implementable, que empero no requiera cubrir cada decisin individual, sino que, con
ayuda del proceso de legitimacin, puede ser ampli:imente cubierto. Cf. T. Parsons, On
rhe Concept of Pofirical Power: Proceedings of the American Philosophical Society 107
(1963), 232-262; Id., Some Reflections on the Place of Force in Social Process, en
H. Eckstcin (ed.), Intemal War: Problems and Approaches, Nueva York/Londres, 1964,
pp. 33-70, y K. W. Deursch, The Nerves of Govemment. Models o( Polit1cal Commumca-
tion a11d Control, Nueva York/Londres, 1963, pp. 120 ss. Lo ap licable a la vio lencia coer-
citiva se puede afirmar igualmente respecto de otras fuentes de motivacin breves; por
eemplo, la comprensin interiorizada [Einsichtj o la confianza.
90
LEGITI H I DAD
no sean nicamente pasivos, sino tambin activos. Esto, a su vez, solo
es posible cuando se logra separar los roles polticos del pblico de sus
otros roles; esto es, cuando pueden diferenciarse dinmicamente no
solo los roles de gobierno del sistema poltico, sino tambin los roles
del pblico en dicho sistema7. El desarrollo del sistema poltico exige una
democratizacin de su elaboracin de decisiones.
Naturalmente, esto no puede significar que, a consecuencia de lo an-
terior, el individuo vaya a estar incli111ado a observar las leyes o aceptar las
decisiones de la administracin porque se le haya concedido, en la forma
del derecho al voto, una influencia mnima que a efectos prcticos nunca
resulta decisiva. Una especulacin como la que acabamos de mencionar
haba facilitado la introduccin de formas democrticas de gobierno tras
la prdida de los fundamentos religiosos y tradicionales de legitimidad.
Su realizacin, empero, no resulta plausible ni psicolgica ni sociolgica-
mente. :El sentido del proceso democrtico de legitimacin descansa,
justamente, no en el principio de un intercambio directo, sino en una
diferenciacin de roles que conduce el proceso de comunicacin entre
gobernante y pueblo mediante rodeos. De esta manera queda destensa-
da la confrontacin directa, que traera consigo conflicros8 El derecho
al voto acta as en una doble direccin: por una parte, le da al individuo
la posibilidad de descargar, sin consecuencias, irritaciones individuales
en el otro rol de elector; y a l mismo tiempo, por otra parte, institucio-
naliza la base de un sistema de procesos polticos de elaboracin de infor-
macin que, como tales, obtienen confianza con independencia de las
votaciones individuales, puesto que ms o menos aseguran que el sistema
poltico no tomar ningn tipo de decisiones impopulares.
.. En resumen, queda por afirmar que, en el caso de la legitimidad, se
trata de decisiones acerca del resultado de un proceso social de genera-
lizacin de las actitudes respecto del sistema poltico; un proceso que,
sobre todo, transcurre por las vas de una neutralizacin <le los mbitos
de motivos de tipo personal. Presupone, por una parte, estructuras y
procesos sociales de carcter general que descargan al individuo de la
responsabilidad personal por su obediencia. Por otra parte, presupone
una elaboracin de la informacin en el sistema poltico mismo que es
comple ja y que va por rodeos. Dicha elaboracin le permite al indivi-
duo una reaccin personalmente motivada pero tambin cuida de que
esta reaccin quede generalizada, en el proceso subsiguiente de su ela-
boracin, hasta el punto de que el sistema poltico pueda decidir con in -
dependencia de los motivos personales cuando estos no se sumen con
todas sus fuerzas. Esta indiferencia y per manencia de una elaboracin
7. Trataremos este asunto con mayor detalle ms adelante en el caprulo 22.
8. Cf. el modelo esbozado infra, p. 117, y las expl icaciones que hacemos al respecto.
91
 EL SISTEMA POLiT I CO DE LA SOCIEDAD
de problemas relativamente racional sostiene el rendimiento decisorio del
sistema poltico y se convien e, con ello, en el fundamento propio de su
legitimidad.'
Para poder comenzar este anlisis sociolgico debe ampliarse e l con-
cepto presociolgico de legitimidad. Como concepto del derecho ya era
conocido en la Edad Media y fue empleado para rechazar la usurpacin y
la tirana9 En especial, el concepto de legitimidad sirvi a la restauracin
posnapolenica para fundamentar la reposicin de todos los derechos
de soberana 1. En la teora jurdica este concepto es entonces adoptado y
generalizado. Primero es equiparado con el gobierno fctico y posterior-
mente empleado para apuntalar la problemtica de un principio de lega-
1idad puramente positivista. Ya con ello -y junto a intentos de fundamen-
tacin desde el derecho natural- surge la idea de que se trata menos del
principio de justificacin, o del derecho de soberana, que de la convic-
cin fcricamente extendida sobre la validez del derecho 11 Esta concep-
cin, segn la cual el concepto de legitimidad proporciona un motivo
de reconocimiento de decisiones (aunque no necesariamente el nico),
a saber, la fe en su carcter vinculante, es algo que ha encontrado am-
plio reconocimiento tambin en la politologa y la sociologa 12. En ello
se desliza fcilmente un error -sugerido por el concepto de fe- a sa-
ber: que el reconocimiemo de la validez vinculante de una decisin que-
da intercambiado por la fe en el principio de su justificacin.
Una fe en los principios como la descrita es, empero, ella misma, ni-
camente un conciso motivo aislado. Puede ser considerado como un mo-
mento de refuerzo que incrementa las oportunidades de un gobierno de
encontrar obediencia (tal y como Max Weber dice expresamente). Con
ello, sin embargo, e l anlisis pasa por alto el proceso propio de gencrali-
9. Los principios de legitimacin dominante~ y muruamcnte contrapuestos eran e l
consenso de l pueblo y e l consentimiento por parte del sobe rano anrerior. No es hasta la
Modernidad cuando se presenta la idea segn la cual la facticidad y la efectividad del go-
bierno, en todo caso a largo pino, pueden ser un fundamento de legitimidad. Con ello,
entran claramente en la argumenracin consideracioo es de razn en lugar de rgidas con-
sideraciones de derecho.
1 O. Vase la exposicin retrospecriva de F. Brockhaus, Das Legiti111itiitsprim:.ip: Ei11e
staatsrechtliche Abha11dlu11g, Leipzig, 1868. El mismo Brockhaus representa la equiparacin
positivista entre legitimidad y apropiacin fctica del poder.
11. Vase G. Jellinek, Allgemei11e Staatslehre, Darmstadt, 1]959, pp. 332 ss.. Cf.,
asim ismo, el panorama de la discusin en I t. Welzel, A11 de11 Gre11ze11 des Rechts. Die Frage
11ach der Rechtsgeltung, Colonia/Opladen, 1966.
12. Vase, por ejemplo, M. Weber, Wirtscha{t und Gesellsc/Jaft, Colo nia/Berln, 1964,
pp. 22 ss. y 157 ss.; y, a este respecto, J. Winckclmann, /.,egimitiil u11d Legalitiit in Max
Webers Herrscha/tsoziologie, Tuhing~, 1952; G. Ferrero, Macht, Berna, 1944; C. J. Fried-
rich, Die Lei:irimitiir in polirischer Perspektive: Politische Vierteliahreschrift 1 (1960)
pp. 119-132; Id., Ma11 and 1-li.s Govern111e11t, Nueva York, 1963, pp. 232 ss.; S.M. Lipser,
Soologie der Demokratie, Neuwied/Berln, 1962, pp. 70 ss.
92
LEG I TIM I DAD
zacin del reconocimiento, que lo hace indiferente frente a las diferencias
de estructuras personales de motivacin y que, en virtud de ello, estabiliza
el sistema de elaboracin de las decisiones. La concepcin de la legitimi-
dad como fe en los principios significa, por el contrario, que la estabilidad
de un sistema poltico queda asegurada -de un modo ideal-tpico y en el
mejor de los casos- mediante este ripo de fe. Dicho con mayor precisin,
queda asegurada mediante la congruencia de la fe en la legitimidad con la
pretensin de legitimidad. Este no es, en modo alguno, el caso en todas las
circunstancias. Una congruencia como la descrita puede fijar unos prin-
cipios como fundamento de la accin (por ejemplo, la trad icin) y estos
principios se pueden volver poco adecuados en un mundo rpidamente
fluctuante. Pueden mermar la capacidad de aprendizaje e innovacin del
sistema poltico. Pueden llevar a una discrepancia visible entre estructuras
de rol y premisas de valor. Pero, sobre todo, tampoco ponemos plen~mente
al descubierto los procesos sociales que apoyan la recepcin de las decisio-
nes como vlidas si nicamente buscamos procesos de institucionalizacin
o imernalizacin de los principios de gobierno. No solo una fe comn,
sino tambin una comn indiferencia o una comn carencia de otra salida
pueden llevar a que el poder de un sistema poltico permita ser emplea-
do bajo la forma de decisiones legtimas e incuestionadamente aceptadas.
Se precisa de este concepto ampliado de legitimidad, por ejemplo,
para poder analizar el caso raro de un experimenro no premeditado, esto
es, el que ha emprendido en esta cuestin la Repblica Democr~tica Ale-
mana. Mientras sus fronteras hacia el Oeste permanecieron abiertas -y
cualquiera que permaneca all lo haca voluntariamente- la Repblica
Democrtica Alemana poda, de hecho, apoyar la legitimidad de sus deci-
siones exclusivamente en una reflexin atribuible a las personas. Haba la
posibilidad de evitarlo en unas circunstancias que sobrepasaban amplia-
mente el normal ius emigrandi. El individuo era, en virtud de ello, ciuda-
dano provisional del Estado hasta nuevo aviso. Este aceptaba el rgimen
poltico, en todo caso, mediante una decisin atribuible a su persona -su-
puesto que no lo afirmara en sus principios-. Y precisamente esta depen-
dencia de la motivacin personal -incluye ndo la conviccin- no ofre-
ci en modo alguno una base suficiente para la legitimacin. La seguridad
respecto de las decisiones que resulta exigible en los grandes sistemas de
administracin no puede apoyarse exclusivamente en la conviccin o en
otros motivos personales - sean del cipo que sean- puesto que los meca-
nismos sociales de la habituacin y del hacer algo evidente no se asientan
all donde un comportamiento es tenido por voluntario, como personal-
mente condicionado y, con ello, como variable. El 13 de agosto de 1961 13
13. Fecha del inicio de IJ construccin del muro de Berln [N. del T.].
93
 El SISTEMA POLTICO DE LA SO C IEDAD

se dio lugar a una situacin diferente y, en sus consecuencias prcticas, la

conciencia de legitimidad cambi en el sentido de una aceptacin imper-
s?~al sin que _ine?ie cuestionamiento. Desde entonces, nadie necesita jus-
tificar, ante s1 mismo o ante otros, un comportamiento normal con el
Estado como s lo hace con una decisin personal. La validez de las deci- 10
siones no es contestada ni siquiera por aquellos que le rehsan el consen-
so interno
. y queda reconocida corno tal validez - es decir, no solo volun- AUTONOMA Y DIFERENCIACIN INTERNA
tariamente-. Surge as un credo estatal que no presupone ningn tipo de
pr?f~sin de fe i~eolgica. Que este tipo de confesiones ideolgicas sean
ex1~1?as y orgamzadas, y que puedan pertenecer a la aceptacin de las
dec1s1ones, es otra cuestin. La nica oportunidad de fundar un Estado
sobre la conviccin personal fue abandonada el 13 de agosto de 1961.

Entre las hiptesis generales de la teora de sistemas que pueden aprove-

charse para la sociologa poltica se encuentra la aceptacin de una co-
nexin entre la autonoma del sistema y la diferenciacin interna al siste-
ma.<Por autonoma entendemos la posibilidad de un sistema para poner
l mismo causas que puedan contribuir al mantenimiento de una distin-
cin entre sistema y entorno, esto es, al mantenimiento de un orden supe-
rior y menos complejo dentro del sistema. Un sistema que quiera alcanzar
un cierto grado de autodeterminacin frente a su entorno ha de desarro-
lla r una cierta complejidad propia para poder organizar mecanismos se-
lectivos de elaboracin de informacinfy esto significa, en todos los casos
de orden superior, una diferenciacin funcional. Por otra parte, una di-
ferenciacin funcional de mecanismos internos es nicamente alcanza-
ble cuando el sistema no es por entero dependiente de alteraciones con-
tingentes del entorno sino que puede compensar las perrurbaciones en
sus mismas relaciones con el entorno, con lo que tiene una cierta liber-
tad de e leccin sobre la cuestin de a qu debe reaccionar -y cmo-
en inters del mantenimiento de los fondos organizados del sistema. La
diferenciacin funcional y la autonoma en el sentido de la relativa inva-
riabilidad autorregulada en la relacin con su entorno se presuponen
mutuamente 1
Para poder emplear esta hiptesis general en los sistemas polticos
se requieren dos pasos preparatorios: en primer lugar, ha de localizarse
con mayor precisin qu significa la autonoma para e l sistema poltico y
cmo se ha desarrollado en el transcurso del desarrollo histrico. A~imis-
mo, posteriormente deben elaborarse las consecuencias de una creciente

l. Enconrramos unas consideraciones opo rtunas acerca de conex iones emre la com-
plejidad de los sistemas y la autonoma de los sistemas polticos en S. P. Huntingron, Po li-
cical Dcvclopmem and Political Dec.1y: World Politics 17 (1965) 386-430 (393 ss.).

94 95

EL SISTEMA POLiTICO DE LA SOCIEDAD
autonoma para la ordenacin interna del sistema poltico. Solo entonces
podr emprenderse en la siguiente seccin el intento de esbozar un mode-
lo del sistema poltico y de sus relaciones en la sociedad que est a la altura
de estas exigencias y que subyazca bajo las consideraciones ulteriores.
La antigua teora poltico-social europea haba visto la esencia de la
sociedad en su autosuficiencia (autarqua) y haba tenido, consecuente-
mente, por necesario el fundamentar, mediante un orden poltico, la so-
ciedad por encima de los intereses particulares de las familias y de los ofi-
cios ya diferenciados. Con ello, se mezcl la representacin del sistema
poltico con la de autarqua. A travs de un orden poltico, la sociedad
deba alcanzar aquella plenitud e independencia que le obsequiaran la
perduracin a partir de s misma y le otorgaran al mismo tiempo plenitud
armnica. El concepto de autarqua est pensado segn el patrn de un
sistema sin entorno. Quiere esto decir que un sistema encuentra en s
mismo todos los presupuestos necesarios para su existencia.
Para el concepto de autonoma en el sentido moderno y propio de la
teora de sistemas se aplica lo concrario2 Dicho concepto se refiere a un
sistema que existe en dependencia del entorno, que toma rendimientos
y da rendimientos y que, justo por ello, dehe ejercer un conrrol selectivo
sobre los procesos que vinculan al sistema con el entorno. El postulado
de la autarqua considera posible un cierre hermtico de las fronteras del
sistema. As, hasta el siglo XIX, China y Japn se explicaban a s mismos
como autrquicos y no interesados frente a los wmerciantt:s t:uropt:os
que estaban penetrando en dichos pases. En el caso de la autonoma, ocu-
rre justo al revs, pues esta tiene como presupuesto la interdependencia
de sistema y entorno, dado que ella regula un intercambio que sobrepasa
las fronteras, de comunicncin y rendimiento entre sistema y entorno, un
intercambio que solo es posible bajo este presupuesto. Por consiguiente,
el concepto de autarqua es incompatible con la representacin de una
influencia del sistema a travs de su entorno y significa asimismo un po-
der absoluto sobre s mismo. Resulta empero perfectamente concebible
que un sistema autnomo se deje influir. Es ms, cabe pensar que, con
el creciente trfico con el entorno, puedan crecer b influencia ajena y
la autonoma propia.
Merece la pena no perder de vista esta distincin fundamental cuando
se trata de hablar de la autonoma del sistema poltico. Con una creciente
diferenciacin funcional, dicha autonoma nicamente puede ser desple-
gada como autonoma en este sentido y no como autarqua. La autonoma
del sistema poltico no significa, pues, el encapsulamiento autosoberano
respecto de las influencias de la sociedad. No significa un ejercicio del po-
2. Cf., en este punto, K. W. Deutsch, The Nerves o(Govemment. Models o( l'oliti~al
Com111unicatio11 and Control, Nueva York/Londres, 196.J, passim, por ejemplo, pp. 128 ss.
96
AUTONOMA Y DIFERENCIACIN INTERNA
der espontneo y carente de fundamento. Ms bien, se trata de autopro-
gramacin. Esta programacin no est al servicio de la separacin, sino
de la conexin entre sistema poltico y sociedad. Se hace necesario en la
medida en que el orden social estructural-unitario y fu ncional-difuso se
disuelve y sus mecanismos de integracin tienen que ser reemplazados.
Las vinculaciones sociales implcitas de la accin poltica mediante el en-
trelazamiento de roles personales -que han de ser rotos en el transcurso
de la diferenciacin dinmica estructural y en la autonomizacin del siste-
ma poltico- quedan reemplazadas por vinculaciones explcitas que ni-
camente pueden ser elaboradas a travs de procesos decisorios del mismo
sistema poltico y que solo pueden ser moldeados en forma de programas
de decisin. En especial, para el sistema poltico, la autonoma del sistema
consiste en la posibilidad de decidir acerca de ciertas premisas del pro-
pio decidir, esto es, de decidir en el decidir acerca de decisiones -con
otras palabras, en el hacerse reflexivo del proceso de decisin 3- . Tam-
bin el concepto de la positividad, de la estabilidad de los fundamentos
de la decisin, describe seeramente este estado de cosas en la literatura
jurdica.
El que la auroprogramacin no sirve para separar sino para vincu lar el
sistema poltico y el entorno de la sociedad es un hecho que puede verse
especialmente en los tipos de posibles programas de decisin. Presuponen
que entre el sistema y el entorno fluyen. comunicaciones, desde el uno al
orro y viceversa; y ordenan este proceso de comunicacin segn el prin-
cipio causal, desde la perspectiva de causas y efectos. Esta esquematiza-
cin deja abiertas dos posibilidades diferentes que cabe separar mental-
mente. As, o bien un acontecimiento del entorno queda puesto como
causa que efecta un efecto en l; o biien el sistema mismo decide cau-
salmente sobre un determinado efecto que ha de ser efectuado en el en-
romo. Aunque, de hecho, el proceso causal produce un entrelazamiento
sin fin entre sistema y entorno -dado que todas las causas son tambin
efectos y todos los efectos, causas-, estas dos posibilidades deben ser di-
ferenciadas dentro de una especificacin programtica de determinadas
causas o determinados efectos. De modo correspondiente, hay a dispo-
sicin dos, y solo dos, formas fundamentales de programacin de de-
cisiones4. Por una parce, el programa puede fijar determinadas infor-
J. En gener:il, sobre este asunto, y sobre l:1 (uncin de este tipo de reflexividad en la
reduccin de la complejidad, cf. N. Luhmann, Reflexive Mechanismen: So:t.iale Wlelt 17
(1966), 1-23.
4. Para una elaboracin ms de cerca de esta distincin y para su aplicacin en otros
contextos de _invc.srigacin, cf. N. Luhmann, Lob dcr Routinc: Verwaltungsarchiv 55
(1964), 1-JJ; Id., Offentlich-rechtliche Entschiidigimg rechtpolitisch betrachtet, Berln, J 965,
pp. 29 ss.; d., Recht w1d Automation in der offeutlichen Verwaltung: Ene venvaltungswis-
senschaftliche Untersuchung, Berln, 1966, pp. J5 s~. En un sentido simi lar, cf. tambin
97
 El SISTEMA POLITICO DE LA SOCIEDAD
,naciones que pueden desencadenar una accin dada del sistema. Tieue
entonces la forma de un programa condicional y dice as: cuando el es-
tado de cosas en cuestin se d, deber actuarse de determinada manera
-o no se deber actuar, o se estar autorizado a ello-. Mediante un
programa as, se le asigna al entorno de la sociedad un rol desencade-
nante, una especie de autoridad, derivada y no jerrquica, sobre la ad-
ministracin. Por otra parte, en el otro caso, hay un determinado efecto
al que se apunta como meta, un efecto que el sistema quiere efectuar en
su entorno. Este efecto se lo pone el sistema como fin. Dicho sistema
decide, pues, de acuerdo aun programa de fines, acerca de los medios
apropiados con los que puede alcanzarse el fin.
Estos dos tipos de programas llevan a dos modelos y tcnicas de de-
cisin diferentes. Los programas condicionales son el mbito de trabajo
encomendado a los juristas. El centro de gravedad ele la actividad deci-
soria reside aqu en una exposicin de los programas y en el anlisis de
informaciones en sus caractersticas desencadenantes de programas. Los
programas de fines, por el contrario, son el dominio de trabajo decisorio
propio de las ciencias econmicas. Aqu se trata de cmo un fin -bajo
condiciones concomitantes ms o menos drsticas- puede ser alcanzado
de la mejor manera. Sobre el significado de estos diferentes lenguajes de
decisin volveremos en el captulo sobre la administracin. En este mo-
mento, primero es necesario establecer qu tienen en comn los dos tipos
de programa.
Haciendo una mirada recrospecciva hacia la historia del Estado mo-
derno y hacia la historia del pensamiento que la acompaa, llama la aten-
cin que la diferenciacin dinmica social del sistema poltico lleva a una
positivacin plena y bastante consciente de los fundamentos de la deci -
sin. En la reflexin terica sobre este proceder, el naufragio del derecho
natural y de la vinculacin teleolgica de los fines de la accin del Estado
son los hitos decisivos del cambio - los cuales se hacen visibles en virtud
del nuevo tipo de autonoma del sistema poltico-. En el siglo XIX, la le-
gislacin, que anteriormente era posible solo como ejercicio <le unos de-
rechos de soberana especficos y limitados, como medida urgente o como
reposicin o clarificacin del derecho antiguo, se convierte entonces en
un asunto corriente del Estado y, pronto, en una rutina burocrtica5
G. Vicers, The Undirected Society: Essays on the Human lmplica1io11s o( lnd11strializatio11
in Canada, Toronto, 1959, pp. 60, 63 }' 98 s.; T. Eckhoff y K. Dahl Jakobsen, Rationa/i-
ty and Responsibility m Administrative and Judicial Dec1s1on-Making, Copenhage, 1960;
H. Hax, Die Koordi11ation von Entscheidungen: Ein Beitrag zur betriebswissenscha/tliche11
Organisationslehre, Co lon ia, 196.5, pp. 73 ss.
5. Sobre la idea del derecho que ha llevado a cabo este cambio en Alemania es ins-
tructivo E.-W. Bockenfordc, Gesetz und gesetzgebende Gewa/t. Vo11 den Anfangen der
deutsche11 Staatslehre bis zur Hohe des staatsrechtlichen Positivismus, Berln, 1958.
98
AUTONOMA Y D I FERENCIACIN I N TERNA
Por primera vez en la historia universal, el sistema poltico reclama
y alcanza la plena soberana sobre el derecho. El derecho queda subor-
dinado al proceso organizado de decisin de acuerdo a su sustancia y no
solo de acuerdo a su uso. No es otra cosa lo que significa la promu lgacin
de constituciones. Ms o menos al mismo tiempo se abandonan los in-
tentos de determinar la accin del Estado mediante fines dados por la
naturaleza. La norma del derecho y la tarea del Estado son vistas -con
mltiples salvedades procuradas por la teora- como premisas de de-
cisin autocreadas.
Mediante la autoprogramacin autnoma se incrementa visiblemen-
te la variedad - por emplear un concepto de la ciberntica-. Esto es, se
incrementa la eleccin de posibles estados de sistema. Cuanto mayor es la
variedad del sistema, tanto ms complejo puede ser el entorno cuyas in-
formaciones el sistema puede tomar y elaborar. Si la sociedad misma se
hace ms compleja mediante la diferenciacin funcional, crece con ello
igualmente, en general, la necesidad de reduccin de esra complejidad me-
diante decisiones. Y con ello crecen las exigencias al sistema poltico. Este
sistema debe incrementar su propia variedad en un entorno de sociedad
que se vuelve cada vez ms complejo. No ha de limitarse exclusivamente
a aumentar su rendimiento de trabajo en la medida en que incremen-
ta cada vez ms el nmero de oficinas, personal o medios econmicos.
Debe acrecentar tambin su elasticidad y su ritmo de adaptacin. Y a
partir de un determinado umbral de evolucin esro solo es posible hacien-
do que el proceso de decisin sea organizado reflexivamente. De este
modo, el sistema gana la posibilidad de decidir tambin acerca de sus mis-
mos programas de decisin.
La institucionalizacin de los cambios del derecho y del cambio en
las metas -esto es, la institucionalizacin de la incertidumbre- plantea
ahora nuevas exigencias a esta organizacin interna que hasta el momento
resultaban desconocidas. La problemtica del control y la direccin queda
resicuada desde fuera hacia dentro. Los peligros de la libertad, los riesgos
de la autoprogramacin, deben ser simultneamente posibilitados y mi-
nimizados mediante la organizacin. Estas exigencias se muestran, sobre
todo, desde dos puntos de vista: por una parte, se presentan como exi-
gencia a la racionalizacin interna de la administracin; y por otra parte,
como exigencia a la organizacin de apoyo poltico de la administracin.
Desde los dos puntos de vista han de transformarse autocomprensiones
anteriores y deben convertirse en procesos de resolucin de problemas.
El problema de la racionalizacin interna recibe su impulso del hecho
de que, en los mismos sistemas poi ticos que han de programarse, debe
distinguirse cuidadosamente entre los procesos de produccin y los de
utilizacin de los programas de decisin. Un programa de decisin, en
efecto -ya sea un programa condicional o un programa de fines-, so-
99
 El SI STEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
lamente puede cumplir su funcin de estructuracin, descarga y simplifi-
cacin del proceso de decisin cuando, en el proceso de decisin progra-
mado, este es aceptado acrticamente como premisa y cuando no queda
puesto en cuestin. Este requerimiento no excluye que, en otro lugar
dentro del sistema, se haya desarrollado -o se vaya a desarrollar- dicha
cuestin y que se haya problematizado el sistema mismo. No obstante,
los procesos de decisin programados y programadores han de permane-
cer separados. De lo contrario, en el lugar donde ambos estuvieran mez-
clados entrara en escena una sobrecarga de complejidad indeterminada
y el potencial del sistema para la elaboracin de constelaciones de pro-
blemas extremadamente complejas y alterables quedara notablemente
menguado.
El alcance de esta exigencia se puede ver especialmente en el hecho
de que esta es transgredida una y otra vez, as como en las razones por las
que es. En los programas condicionales - por ejemplo, los programas ju-
rdicos- se configuran hbitos de explicacin tpicos que modifican, de-
limitan y precisan el programa mismo a partir de las experiencias de la
praxis cotidiana de decisin. La ,,jurisprudencia permanente de los tri-
bunales superiores es el ejemplo nis impresionante del cipo de programa-
cin apcrifa que se efecta en passant en la decisin programada y que
desarrolla, a partir del caso particular, principios rectores,, para otros
casos. En la medida en que la creacin jurdica por parte de los jueces
parece ser inevitable, tambin se hace dudoso, en esa misma medida, si
el legislador tomar nota de l y aprovechar la posibilidad de dejar a
cargo de la jurisprudencia,, la decisin de los puntos problemticos del
programa, es decir, de desplazar dicha decisin fuera de la esfera de la
accin polticamente responsable.
En los programas de fines, se encuentra lo opuesto a esta mezcla de
competencias en la exigencia -que una y otra vez se presenta y que, en
cada caso, resulta iluminadora- de tener siempre a la vista el sentido de
los fines al elegir los medios, as como el de los fines de los fines e inclu-
so el sentido del ltimo fin del Estado. Y esta exigencia ser legtima
mientras con ella venga referida nicamente la eliminacin de medios
inapropiados.
Sin embargo, no sirve para rechazar medios no econmicos o que,
de algn modo, conlleven consecuencias. Un defensor del medio ambien-
te se vera desbordado si tuviera que decidir tambin si el fin de la defensa
de la naturaleza merece en general que se gaste en l la totalidad de los
fondos presupuestarios o si no sera mejor construir escuelas con di-
chos fondos. Con este tipo de consideraciones, le quitara peso a su pro-
grama y confundira todas las competencias.
En los sistemas polticos autnomos, estas dos marcas muestran serios
problemas estructurales como son los lmites de la capacidad de cenera-
100
AUTONOM A Y DIFERENCIACIN I NTERNA
lizacin de las decisiones sobre programas. No se trata aqu, en primer
trmino, como suele suponerse, de un problema de poder -por ejemplo
de la implementacin de las leyes o de la realizacin de los fines- sino de
un problema de sentido. Del flujo diario de informaciones -por ejem-
plo, del flujo de los casos legales necesitados de una decisin que se n?s
presentan- han de extraerse y fijarse programticamente aquellos mis-
mos puntos de vista que sirven como premisas de la decisin. La cons-
truccin de una jerarqua compleja de decisiones sobre programas, de-
cisiones sobre subprogramas y decisiones sobre ejecuciones incrementa,
en el transcurso de la divisin del trabajo, la capacidad de decisin del
sistema. Sin embargo, por otra parte, desencadena contradicciones inter-
nas en las orientaciones parciales, as como roces y conflictos. Y para
todo ello han de crearse roles de trabajo destinados a la coordinacin y
el concrol6
, Junto a esta agudizacin de la problemtica de la racionalizacin se
presenta, como una consecuencia ms de la creciente autonoma y varie-
dad del sistema poltico, una agudizacin de la problemtica del apoyo
[Untersttzung]. Todo gobierno conformado segn roles, todo gobierno
dinmicamente diferenciado, esto es, no autrquico, depende del apo-
yo dado a travs de la sociedad o, dicho con mayor precisin, a tra-
vs de otros sistemas parciales de la sociedad7 . Hemos tratado ya en
el captulo anterior el aspecto pasivo de este apoyo, esto es, la acep-
tacin de las decisiones. Desde un punto de vista activo, este apoyo
se corresponde con estar disponible para poner a disposic in medios
materiales y accin humana; esto es, se corresponde principalmente
con la disponibilidad para aportar dinero para el sistema poltico, as
como con la disponibilidad para asumir roles en el sistema poltico.
En la medida en que el sistema poltico se estructura de manera variable
-y en que, por tanto, ha de permanecer indeterminado-, deben plan-
6. El paralelismo de esca problemtica en los programas condicionales y e n los pro-
gramas de fines no ha sido an tenida en cuenta. En e l caso de los programas condiciona
les, sin embargo, -y en nuevas cons ideracio nes del problema de la elaboracin jurdica
por parre de los jueces- se halla una bue na exposicin de la d ificu lcad para sepa rar la
funcin legisladora del proceso originario del decidir judicial. Cf., sobre todo, J. Esser,
Grundsatz und Norm in der richterlichen Fortbildung des l'rivatrechts, Tubinga, 1956.
Respecto de los programas d e fines, sobre todo ha de re tenerse una intuicin que se hace
presente en la litcramra especia lizada de las ciencias empresa riales, a saber, que las cadenas
larga, de fine, y medios generan orientaciones sobre la decisiones que resu ltan contradic-
torias en s mismas. Esto es, no se coord inan por s mismas sino que plantean exigencias
ms complicadas de coordina~in y comrol. Cf., por ejemp lo, Y. ljiri, Management, Goals
and Accounting (or Control, Amstcrdam, J 965 .
7. Acerca del co ncepto de support en este sentido, d., por ejemplo, T. Parsons, 'Vo-
ting' anJ th e Equilibrium o 1hc American Political System, en E. Burdick y A. J. Brodbeck
(eds.), American Voting Behavior, Glencoe, (lL), 1959, pp. 80-120; D. Easron, A Syste111s
Analysis o( l'olitical Li(e, Nueva York/Londres/Sydney, 1965, pp. 151 ss.
101
 El SISTEMA POLTICO DE LA SOC IEDA D
tearse exigencias mayores a la organizacin del apoyo poltico. No puede
permanecer confiado sin ms a un consenso institucional presupuesro que
hara aparecer la Corona y el Altar como sacrosanros. No posee, pues, un
marco fijo y definido, dentro del cual bastase con el simple ejercicio de
determinados derechos o privilegios, o con la entrada de intereses per-
sonales o grupales como presupuesto del apoyo poltico. Ms bien, el apo-
yo ha de ser e laborado y generalizado procesualmente.
Dos cosas tienen que darse: no cab<:: contentarse ya con escuchar las
voces que se hacen or, que dan fe de s mismas y que, en virtud de su po-
sicin social, estn en situacin de prestarle fuerza a su palabra. La arti-
culacin de las exigencias y condiciones de apoyo no debe quedar exclusi-
vamente confiada a los intereses estructuralmente favorecidos de algn
modo, por ejemplo, a los aristcratas o a los ricos. Ms bien, dicha ar-
ticulacin se encuentra subordinada y referida a organizaciones de inte-
reses que, como organizaciones, pueden hacerse cargo, en principio, de
cualquier tipo de inters -aunque se admita que los mineros pueden
organizarse con mayor facilidad que las empleadas del hogar y que, de
ah, resulten diferentes oportunidades polticas-. Por otra parre, estos
intereses no pueden ser inyectados en brnro dentro <lel sistema poltico
por la sencilla razn de que no son, en modo alguno, programas de de-
cisin que puedan ser puestos en prctica. No solo han de ser articula-
dos, sino que tambin han de ser trabajados a fondo de mltiples ma-
neras; se les debe dar densidad hasta que sean temas capaces de generar
consenso o hasta ser periciones polticamente atractivas. Estos nrere- de vnculos externos y sociales queda compensada por contextos de roles,
ses deben ser equiparados con orras posibilidades y, en todo este proceso,
han de ser generalizados de tal modo que puedan ser aceptados en el re-
pertorio de los programas de decisin disponibles. Todo esto ha de ser
efectuado en el interior del sistema poltico, si bien de una manera tal
que poco tiene en comn con el decidir programado de la administracin.
Ha de tratarse de unos procesos de elaboracin de informacin que deben
separarse estructuralmente de los procesos de decisin de la burocracia.
En los sistemas polticos autnomos y que se programan a s mis-
mos, la diferenciacin funcional y estructural entre poltica y adminis-
tracin se convierte en aquel mismo medio con el que la problemtica
de nuevo tipo queda, si no resuelta, s al menos moldeada segn una
concepcin de esta que la hace susceptible de ser resuelta. Las exigen-
cias a la poltica y la administracin aumentan de tal manera que nica-
mente pueden ser separadas y dominadas bajo condiciones de compor-
tamiento que en cada caso son diversas y mutuamente incongruentes. La
poltica y la administracin configuran diferentes sistemas parciales del
sistema poltico con sus propios roles y expectativas de comportamien-
to. Estos sistemas parciales tienen tambin sus propios criterios delimi-
tados y, consecuentemente, su propia racionalidad practicable. Y tienen
102
AUTONOMA Y OIFERENCIACION I NTER N A
igualmente sus propios lenguajes para la resolucin de problemas y me-
dios de influencia, as como sus propias fronteras con el entorno.'Desde
los puntos de vista de la teora de sistemas, este proceder puede ser ca-
racterizado a travs de diferentes formu laciones. Y estas, en cada caso,
arrojan luz sobre diferentes aspectos de una y la misma cosa.
El sistema poltico se ve hoy tpicamente frente a una creciente com-
plejidad de la sociedad y debe, por tamo, incrementar, mediante la pro-
gramacin autnoma, su capacidad de elaborar problemas complejos e in-
formaciones rpidamente cambiantes; y ha de hacerlo para mantener un
equi librio sostenible entre complejidad del entorno y complejidad propia.
Con el proceso de la diferenciacin interna, el sistema poltico satisface
a su nuevo tipo de autonoma, a su diferenciacin dinmica en la socie-
dad y, por tanto, en ltimo trmino, a la diferenciacin funcional de la
'J
sociedad misma. Si la diferenciacin funcional se implementa como es-
tructura dominante de la sociedad, entonces los sistemas parciales pri-
marios de la sociedad han de ser tambi n diferenciados funcionalmente;
y esto significa, para el sistema poltico, ante codo, separacin de polti-
ca y administracin. Mediante esta diferenciacin en dos sistemas parcia-
les organizados y conrradiccorios, el mismo sistema poltico mantiene una
estructura llena de contradicciones y se hace cargo de los problemas con-
secutivos a este carcter contradictorio como una carga cotidiana de com-
portamiento. A travs de este carcter contradictorio interno -que ata
al sistema poltico a s mismo y a su complejidad interna- , la exencin
por instituciones, tradiciones y convicciones generales y abarcadoras. Para
el sistema poltico, el problema de la complejidad social queda despla-
zado desde el exterior hacia el interior, con el fin de que pueda lograr-
se la aplicacin de mecanismos racionales de resolucin de problemas.
Una relacin equilibrada, que requiere de tantos presupuestos, sola-
mente puede alcanzarse y mantenerse cuando de hecho se logra dejar que
la poltica y la administracin operen y cooperen con diferentes funcio-
nes y con criterios de comportamiento contradictorios. Este es el proble-
ma fundamental, el que, en las investigaciones que siguen, sustituye y
precisa nuestro problema de partida de la complejidad social. Si los dos
sistemas parciales se mezclan y confunden, por ejemplo bajo una comn
ideologa de fines, entonces el sistema poltico experimenta una regre-
sin hacia un orden interno mucho ms simple, como por ejemplo el de
una jerarqua -simple o doble- de Partido y Estado. En estos casos, el
sistema poltico se encuentra fijado con mucha mayor fuerza a unas pre-
misas de la decisin que pueden ser objetivas -referidas a un contenido
objetivo- o de valor; todo ello por la sencilla razn de que su propia
variedad no basta para variar valores ltimos. Tambin un o rden como
este puede ser por entero un o rden con sentido, especialmente en las
103
 El SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
sociedades que an no estn plenamente diferenciadas y que no precisan
ni pueden soportar un sistema poltico rico en contradicciones. El orden
del sistema poltico, en todo momento, nicamente puede ser juzgado
en relacin a un estado de sociedad presupuesto.
No obstante, en las investigaciones que siguen, tomaremos como base
una teora del sistema poltico funcionalmente diferenciado y, con ello,
el problema de la separacin de poltica y administracin. La eleccin de
este punto de partida no viene como consecuencia de que un sisrema
como este sea mejor que otro en algn sentido valorativo; y en modo al-
guno se elige porque se asuma que es el correcto para sociedades de cual-
quier tipo. Nuestra eleccin se debe solamente a que la teora del objeto
ms complejo ha de ser tambin la teora ms compleja. De esta manera,
los rdenes ms simples y menos fuertemente diferenciados son com-
prensibles a partir de dicha teora, mientras que, al contrario, las teoras
de dichos rdenes no bastan para concebir rdenes ms diferenciados 8
8. Esto lo mostrar con detalle el modelo esbozado en el caprulo 12.
104
11
POLTICA Y ADMINISTRACIN
Las representaciones habituales de la relacin entre poltica y administra-
cin parten de una premisa de unidad. Suponen, sin sealar siempre esta
asuncin como cal, que la poltica y la administracin viven -o deberan
vivir- de acuerdo a una representacin comn de lo correcto. En este
asunto se da una distincin secundaria segn si esta unidad es vista de ma-
nera ideal y normativa, si se la ve como anclada en los fines del Estado,
en los valores o en una imagen de hombre; o si bien, al modo positivista,
dicha unidad queda confiada a la poltica para su resolucin. En cada
caso, se espera una armona de la orientacin fundamental en contexto
de accin poltico-administrativo. El que las soluciones a los problemas
puedan tener sentido y ser correctas desde un punto de vista poltico pero
que, por el contrario, desde el punto de vista de la administracin, pue-
dan ser incorrectas -o a la inversa- es algo que en la medida de lo
posible queda o bien ignorado o bien reconducido -en calidad de inde-
seable efecto colateral- a la insuficie11cia humana, y en especial a un fra-
caso de los polticos.
Sobre este fundamento de una organizacin homognea del sentido,
la relacin de poltica y administracin se expone de dos maneras diferen-
tes: mediante la distincin entre arriba y abajo; y mediante la distincin
entre fin y medio. Ambos modelos mentales son esquemas de coordina-
cin y, en cuanto tales, estn ligados a la premisa de unidad. La accin
poltica y el decidir poltico son vistos, en relacin a la administracin,
como puestos por encima. La admi111istracin nicamente es considera-
da como ejecucin subordinada de lo que desde arriba ya estara fun-
damentalmente decidido. La poltica acta arriba, la administracin es
ejecutada abajo. Por otra parce, se encuentra una y orra vez la concep-
cin de que la poltica establece firmemente los fines y la administracin
se limita a elegir los medios adecuados para la realizacin de estos fines
105
 El SISTEMA PO LITICO DE LA SOCIEDAD
y los aplica. Ambas concepciones son despus proyectadas y fundamen-
tadas la una en la otra 1 La poltica mantiene el lugar de arriba porque es-
tablece los fines, que naturalmente han de ser previos a los medios; y a la
inversa, la poltica puede establecer fines solo porque su lugar, que est
, arriba en la jerarqua, le posibilita distribuir instrucciones vinculantes.
A esta congruencia entre la diferenciacin jerrquica y la diferencia-
cin segn fines y medios le subyacen unas llamativas analogas estruc-
turales: en ambos casos se traca de una relacin extremadamente simple,
que por principio consta de dos miembros pero que se presta a ser repetida
en cadena. Ya esta estructura garantiza una disposicin clara al precio de
un potencial muy escaso para la complejidad. A esto hay que afiadirle que
los modelos son construidos asimtricamente a partir del mismo funda-
mento. fndican una relacin de variabilidad unilateral: solo un lado es va-
riable y lo es segn el punto de vista rector del orro lado, que permanece
constante. Los fines permanecen consrantes, solo los medios son elegidos
y alterados segn el criterio de los fines. Las a lternativas de los subordina-
dos estn a disposicin de los superiores pero no al revs. En esta forma
estructural de la asimetra se encuentra una simplificacin esencial de la
situacin, una tcnica en accin de reduccin de complejidad. Si tuvira-
mos que variar A en consideracin a B pero tambin variramos Ben con-
sideracin de A, entonces el sistema, por principio, e~1'ara abierto a todas
las posibilidades y seguira siendo complejo hasta el infinico. Su adapta-
cin al entorno permanecera a merced del azar y los procesos de decisin
dentro del sistema no seran racionalmente concluyentes. Las estructuras
asimtricas posibilitan, por el contrario, llegar a resultados dentro de un
periodo delimitado de tiempo y que el sistema mismo, en determinadas
condiciones, elige. Aporran una ganancia de tiempo y autonoma que con
frecuencia tiene una importancia crtica para la supervivencia.
Estas simplificaciones, estratgicamente importantes, de la duplicidad
(repetible) y de la asimetra en el sentido de una va riabilidad unilateral
conectan a su vez -como tercer miembro- con la aceptacin de que la
estructura de este modelo es realizada mediante procesos de igual sentido.
La preeminencia de lo que est arriba se lleva a cabo en la .forma comuni-
cariva de la orden a quien est por debajo. El fin es efectuado causal menee
1. Este es, por lo dems, uno de los l11gares en los que se presentan paralelos cxaccos
entre la teora polrica y la teora de las organizaciones (sobre esro cf. rambin H. Kaufman,
Organiz.ation Theory and Poltica) Theory: The American Political Science Review SS
[1964), 5-14). L1 congruencia del esq11ema fines/medios)' la organizacin jerrquica es la
premisa de la doctrina clsica de la o rgan izacin que proporciona criterio y medida. V;i-
se, por ejemplo, \Y/. Scbramrn, Die betrieblichen Funktionen und ihre Orga11isatio11, Ber-
ln/Le ipzig, 1936, p. 41; F. Nordsieck, Betriebsorga11isMio11. Lehre und Techmk. Textband,
Snmgarr, 1961, espec. pp. 34 ss.; J. A. l.itterer, The Analysis o( Orga11iz:atio11s, Nueva
York/Londres/Sydney, 1965, pp. 246 ss.
106
POLTICA Y AOM I NISTRAC I N
a travs del medio. Con esta subordinacin, la posibilidad de una discre-
pancia emre estructura y proceso, sociolgicamente tan interesante, que-
da puesta a un lado -lo cual es tambin una tcnica de simplificacin-.
Resulta obvio que, en nuestros das, estas simpl ificaciones no pasan
ya sin ser examinadas. Ambos modelos - tanto el orden de comunicacin
en forma de rdenes y mandatos prop io de la jerarqua como el orden de
medios y fines del proceso causal- han sido en los ltimos aos objeto
de una severa crcica2 Su insuficiencia ha arruinado tericamente a la
disciplina acadmica estadounidense de la Public Administration, espe-
cialmente dependiente de una clara delimitacin entre poltica y admi-
nistracinJ. Las objeciones conducen a aquella caracterstica que cons-
tituye la estrucrnra y func in del modelo clsico - lo que le da su peso a
dichas objeciones- . La representacin linear y en cadena del curso de
acontecimientos es, seg n dicen, demasiado simple, y deben tenerse en
cuenta relaciones colarerales. La aparente asimetra est permanente-
mente amenazada, dado que los fines, de hecho, nunca podran ser e le-
gidos sin consideracin de los medios y los subord inados influiran a sus
superiores como estos a aquellos. La jgualdad d e sentido e ntre la estruc-
rnra formal y proceso fctico es una ficcin, pues junto a las relaciones
y procesos formales los hay informales; y estos ltimos no encajan con
los esquemas formales ni de la jerarqua ni de la re lacin medio/fin . En
resumen -dicen en esta crtica- el mundo de la organizacin no resulta
tan simple como estos modelos prevean.
Se podra tratar de evirar esta crtica diciendo que los modelos de la
jerarqua y los esquemas d e fines y medios no son ya tomados como des-
cripciones de la realidad o como normas sino como estrategias de reduc-
cin de complejidad. Cierramente, ello se ajusta ms a su funcin, pero
2. Encontramos una recapitulacin de los ,1rgumenros esenciales en N. Luhmann,
Zweck-He rrschaft-System. Grundbegriffe und Pram issen Max Webers : Der Staat 3
(1964), 129- 158 (133 ss.).
3. Cf., a este respecto, H. Kaufmann, Emerging Conlicts in the Doctrines of Public
Administration: The American Politica/ Science Review 50 (1956), 1057-1073; M. Landau,
Thc Concept of Decision-Making in che 'Field' u f l'ublic Administranon, en S. Mailtck
y E. H. Van Ness (eds.), Conce,ts and IsS11es in Ad111i11istrative Be/1a11ior, Englewood C liffs
(NJ), 1962, pp. 1-28. Como crtica muy influyente de la de limitacin med iante el esquema
de medios y fine~, que en los aos cuarenra de~encaden una fuerte orientacin lucia las teo
ras sobre el liderazgo y la decisin, cf. H. A. Si man, Das Ven11alt1mgsha11deln. Ei11e U11terS11
chimg der E11tscheidu11gsvorgiinge i11 Behijrc/e11 und privaten Unternehmen, Sturtga rt, 1955;
d. , Recent Advances in Organization Thcory: Research frontiers in Politics and Govern-
me11t, Brookings Lectures (1955), Washington DC, 1955, pp. 23-44; D. Wa ldo, TheAdmi-
nistrative State. A Study o( the Politica/ Theory o( American Public Administration, Nueva
York (NY), 1948; P. H. J\ppleby, Policy and Administratio11, s. l. (Universiry of Afabama
Press), 1948. Por o rro lado, e l esquema de delimitacin, que ha sido ya frecuentemente no-
queado, revive a fa lta de otras propuestas. Es el caso, recientemente, de F. Heady, P11blic
Administratio11: A Comparative Perspective, Englewood Cliffs (NJ), 1966, p. 2.
107
 EL SISTEMA POL T ICO OE LA SOCIEDAD
provoca que salga an ms a la luz su capacidad limitada de rendimiento.
Los modelos, paca ser aplicables, deben presuponer la validez de los fines,
esto es, la validez de un orden jerrqui.co de competencias de mando; y
por tanto, en esa medida, han de presuponer una complejidad ya reduci-
da. Y lo que se tiene que presuponer no puede darse como rendimiento.
Con estas consideraciones llegamos a un aspecto de este modelo in-
telectual que ha recibido poca atencin hasta el momento y que est a
disposicin de la determinacin de la relacin entre poltica y administra-
cin: su capacidad de aprehender la complejidad. El alto rendimiento de
estos modelos para reducir complejidad en un sentido simple y cercano a
la accin tiene su reverso en la circunstancia de que su capacidad de apre-
hensin de complejidad est rigurosamente limitada. El potencial para
tener en cuenta el valor de los fines individuales tiene unas restricciones
muy palpables; y lo mismo vale para la capacidad de decisin de una cima
jerrquica. Esto ha de sonar particularmente sospechoso despus de que
hayamos establecido que una ampliacin observable de la complejidad y
variedad interna del sistema poltico es caracterstica del sistema poltico
en el desarrollo que este tiene en la Modernidad. Por consiguiente, resulta
obvio que se busquen caminos para ampliar la capacidad de aprehensin
del orden jerrquico y de la racionalidad relativa a fines, extendindola a
contenidos complejos y en variacin; todo ello sin quebrar la estructura
de estos modelos o debilitar su rendimiento reductivo. Tales posibilidades
se dan de hecho. Estas se descubren cuando, consecuentemente, se exami-
nan las teoras y tcnicas de decisin jurdicas y econmicas. No es nin&'ll-
na casualidad, pues, que los desarrollos recientes en los dos mbitos de la
teora de la decisin encuentren su estmulo oculto en este problema de
la complejidad. La teora de la decisin ha de seguir la nueva autonoma
del sistema poltico. Sin embargo, tambin sus posibilidades son limitadas.
La limitacin del modelo jerrquico reside, sobre todo, en el potencial
de comunicacin y de elaboracin de informacin que tiene la cima. En
este punto se ha pensado --en la reciente ciencia de las organizaciones-
en descargar al jefe mediante la delegacin, esto es, mediante la prolon-
gacin hacia abajo de la jerarqua; o bien se ha pensado en dicha descarga
mediante ayudantes, jefes de personal, etc. 4 Sin embargo, con ello no se
renuncia al principio de la unidad de mando. El jefe sigue siendo la fuente
4. De la inabarcable literatura, d., por ejemplo, H. Mechler, Fhrungskriift.e brauchen
Entlast,mg, Stuttgart, 1956; E. Schmalenbach, Ub&r Dienststellengliedenmg im Groftbe-
trieb, Colonia/Opladen, 1959, pp. 18 y 75 ss.; E. Dale, Plamting and Developing tbe Com-
pany Stmcture, Nueva York (NY), 1952, 6 1959, pp. 83 ss.; J. M. Pfiffner y F. P. Sher-
wood, Administrative Organization, Englewood Clifs (NJ), 1960, pp. 153 y 170 ss. Para
una acritud crtica respecto de la posicin del problema cf. A. Bavelas, Communicarion and
Organizarion, en G. P. Schultz y Th. L. Whisler (eds.}, Management Organization and
the Computer, Glencoe (lL), 1960, pp. 119-130.
108
POLTI C A Y ADM IN ISTRAC I N
nica de autoridad y, consecuentemente, sigue estando sobrecargado de-
bido a las necesidades de autorizacin que simu ltneamente van crecien-
do. Se tienen a disposicin unas tcnicas de descarga ms efectivas en las
programaciones de decisin condicionales, es decir, en aquella forma
de programa que subyace al decidir jurdico y que posee cada vez mayor
significacin en la administracin pblica. Si a los puestos subordinados
se les prescribe una regla de decisin con !a forma enrodo caso, si A, en-
tonces B, entonces estas premisas tienen validez independientemente
de si se p~esentan los acontecimientos que desencadenan una decisin y
de la frecuencia con que lo hacen.
Dentro del programa, las informaciones que desencadenan decisio-
nes no necesitan ser previstas ni tampoco uansmitidas. Con ello, el flujo
vertical de la comunicacin queda esencialmente descargado y, al mismo
tiempo, son creadas autoridades derivadas y no jerrquicas5 . Quien pueda
an transmitir informaciones que desencadenan decisiones tiene capa-
cidad para llevar a cabo determinadas decisiones. Sobre este fundamento,
se desarrolla un trfico interno y externo de puestos subordinados, sobre
quienes los superiores solo pueden imecvcnir ocasionalmente en forma
de planificacin o de resolucin de perturbaciones6
La limitacin de la racionalidad de fines reside, por el contrario, en un
potencial demasiado escaso del fin singular para tener en cuenta el valor.
Una ampliacin en la direccin de una complejidad mayor ha de tomar,
pues, la forma de la implementacin de premisas de valor adicionales en d
clculo de la decisin. Esto tiene lugar fijando las condiciones colaterales
para la eleccin de los medios, presupuestando los lmites de los costos; en
el caso ideal, se hace mediante un clculo econmico que se esfuerce por
obtener resultados ptimos. Con ello, no se abandona la relacin simple de
medio a fin sino que se establece una comparacin con otras posibilidades.
La lgica interna de estas dos formas de programas, de la programa-
cin condicional y la de fines, define el horizonte de los afanes por ob-
jetivar y racionalizar el proceso de decisin en la administracin. El es-
fuerzo para dominar unos contenidos cada vez ms complejos en estos
lenguajes de decisin tiene plenamente sentido para la administracin.
Queda as cumplida la funcin especfica de la administracin, a saber, la
5. Sobre este punto c., con ms decalle, N. L~ihmann, Lob der Routine: Verwal-
t1mgsarcbi11 55 (1964), 1-33 (espec. pp. 22 ss.), e Id., Funktimie11 und Fo/gen formaler
Organisation, gerln, 1964, pp. 97 ss. Cf., asimismo, V. A. Thompson, Modem Orga111za-
tio11, Nueva York (NY}, 196 1, pp. 64, 75 ss. y 84.
6. La penetracin de este estilo de trabajo horizontal )' cooperativo resulta fre-
cuentemente tomado en consideracin. Cf., en lugar de otros, H. P. Barhdt, Jndustrie-
biirokratie, Stuttgarr, 1958; o M. Crozier, Le phnomene burea11cratique, Pars, 1963 (por
ejemplo, pp. 32 s., Ll4 ss. y 142 ss.). Th. Ellweia, Einfiilmmg in die Regienmgs- 1md
Verwaltungslehre, Sruttgart, 1966, pp. 15.5 s.
109
 EL SI STEMA POLITICO DE LA SOCIEDAD
elaboracin, de acuerdo a un programa, de decisiones vinculantes. lgual-
menre -y precisamente por ello- la relacin entre poltica y administra-
cin no es formulable en el lenguaje de decisin propio de la adminis-
tracin. Las premisas jurdicas y econmicas de la decisin son lenguajes
especializados de resolucin de problemas. Presuponen que los problemas
y las condiciones para su resolucin estn definidos y que una decisin es
correcta si resuelve el problema bajo las condiciones dadas. Con la deci-
sin correcta su problema queda resuelto. Bajo premisas corno escas la po-
ltica no puede operar. Su funcin consiste, justamente, en la produccin
de las condiciones que puedan servir de base para que la solucin de de-
terminados problemas sea una decisin correcta. Su racionalidad propia
depende de su funcin y no puede, por tanto, ser la de la administracin.
Para poder hablar de la relacin entre poltica y administracin no
basca, pues, con prolongar sin ms las representaciones del orden propias
de la administracin al espacio poltico. Esto causara necesariamente de-
cepciones7. La forma en cadena del principio de jerarqua y del esquema
de medio/fin parece presentar corno a lgo obvio tales prolongaciones. Los
programas condicionales son derivados por los juristas a parcir d nor-
mas superiores. Dichos programas en principio son pensados, en todo
caso, como programas condicionales, y los fines son ligados a fines ms
universales a los que sirven como medios. Sin embargo, con ello se llega,
como mximo, a las fronteras polticas de la administracin, donde aque-
llas premisas ltimas les son tomadas de las manos a los polticos. No se
llega, sii1 embargo, a una comprensin adecuada de los procesos polticos
mismos. De este modo, la poltica queda concebida exclusivamente como
frontera de la administracin pero no es concebida en s misma.
El incremento de la complejidad -aprehensible en rdenes jerrqui-
cos o mediante la racionalidad relativa a fines- y la mejora de los corres-
pondientes lenguajes de decisin de la administracin no deberan ser un
camino para aproximar la poltica y la administracin o para concebir su
conexin. Al contrario, la discrepancia entre poltica y administracin se
presenta an con tanta mayor claridad cuanto ms conscientemente que-
den elaborados los lenguajes de decisin de la administracin, de acuerdo
a su funcin especfica.
Con e llo, se hace dudoso el que la unidad de polrica y administracin
se deba seguir buscando en premisas de decisin comunes y en criterios
Je racionalidad coincidentes. En e l marco de las disc.:iplinas cientficas
~- Un ejemplo de el lo es la constante queja por las interferencias no objetivas y
polc,camente motivadas en la administracin. Tales quejas son formuladas por juristas
y por personas de disciplinas relacionadas con la racionalizacin, y son comprensibles a par-
tir de sus puntos de vista. Sin embargo, desde esta perspectiva, no puede decidirse acerca de
la justificacin de esta queja.
110
POLiTICA Y ADMINISTRACIN
-que buscan reconocer los fund amenros del decidir correctamente- no
cabe pensar en otras posibilidades, pues para ellas una decisin solo
puede ser correcta o incorrecta. Una teora sociolgica del sistema polti-
co ofrece, por el contrario, espacio para la nocin de que la poltica y la
administracin son diferentes sistemas comunicativos de elaboracin de
informacin, funcionalmente especificados y que po r ello o peran de ma-
nera separada. Se trata, sin embargo, de sistemas que dependen los unos
de los otros en tanto sistemas parciales, que se permiten mutuamente
su autonoma y que deben coopera r los unos con los ou os 8 Una teora
de sistemas puede concebir funcional y estructuralmente concextos de
accin como una unidad tambin cuando se le presentan al agente como
controvertidos y conflictivos. Es ms, pueden incluso explicar la funcin
misma de estas controversias.
La accin poltica sirve, en lo esencial, para reducir la complejidad
de las posibilidades de la sociedad con tal amplitud como para que pueda
decidirse de fo rma vinculante y sin el riesgo de una resistencia importan-
te. La administracin se ocupa, por el contrario, de la realizacin de lo
polticamente posible y necesario mediante la elaboracin de decisiones
vinculantes, y e llo segn el criterio de unas premisas de decisin ya es-
tablecidas (hoy, por lo general, decididas de modo positivo). Estas dos
funciones pueden rastrearse hasta en las sociedades ms simples. Al me-
nos, pueden encontrarse con el sentido de una separacin entre, por
una parte, la e laboracin de las decisiones donde hay rivalidad acerca
de la determinacin del contenido y, por orra, la ejecucin de las deci-
siones -o lo que es lo mismo, su implementacin-9 En un primer mo-
mento, sin embargo, ambas funciones eran satisfechas por una estructu-
ra unitaria, el sistema de parentesco, y eran separadas nicamente segn
situaciones y condiciones. As, la negociacin poltica de los contenidos
de decisin tena lugar tpicamente en relaciones externas entre las l-
neas segmentadas de la tribu (linajes, danes, etc.), mientras que la ejecu-
cin e implementacin quedaban garantizadas por la estructura interna de
estas subunidades de la tribu. Se trata, en conjunto, de un orden equili-
brado que se apoya, sin e mbargo, en que el crculo de accin poltico-
administrativo no se encuentre dinmicamente diferenciado del orden
general de la vida. Si esto ocurre en el marco de aquella misma evolu-
cin que expusimos e n los captu los 6 y 7, enronces este equi librio de
partida queda perturbado. Ya no puede tratarse de los mismos sistemas
parciales que hacia afuera actan po]fticamente y hacia dentro adminis-
8. Estas nociones las desarrolla tambin, con anlisis ms descriptivos, R. Wi lde
rnann, Macln und Konsens als Problern der lnnen - und Au{Ienpolitik, Frncfort d.M./
Bonn, 1963, cspec. pp. 173 ss.
9. C., a esre respecro, espec. M. G . Smmth, On Segmentary Lineagc Systems-= The
joumal o( the Royal Anthropological Instit11te o( Great Britain and /re/a,,d 86 (1956), 39-80.
111
 EL SISTEMA POLITICO DE LA SOCIEDAD
trativamence. El equilibrio de ambos crculos de funciones debe volver a
crearse dentro de un orden ms complejo mediante una diferenciacin
estructural ms intensa. La distincin entre situaciones y relaciones ya no
resulta suficiente. Se configuran as, en e l marco de un sistema poltico
de la sociedad dinmicamente diferenciado, sistemas parciales funcional-
especficos para la poltica y la administracin.
La diferenciacin interna del sistema poltico entre poltica y admi-
nistracin no necesita solamente buscar su equilibrio coord inador en un
capital de convicciones o actitudes comunes sin las cuales se desintegra-
ra. Basta con un acuerdo en el que quede asegurado que para ambos siste-
mas parciales -la poltica y la administracin- la continuidad del siste-
ma total que los abarca siga siendo una condicin de la decisin. Dentro
de un orden como este pueden, pues, ser institucionalizadas orientacio-
nes de la accin contradictorias sin que el lo ponga en peligro la continui-
dad del sistema poltico. Y parece que un sistema poltico que puede redu-
cir de este modo su necesidad interna de consenso al acuerdo estructural
y a unos valores ltimos -que, por ello, poco dicen- est en disposi-
cin de ganar aquella complejidad propia que le corresponde a su funcin
en una sociedad diferenciada.
La accin poltico-administrativa se convierte en un sistema social se-
parado en la medida en que queda dinmicamente diferenciado, de acuer-
do a roles, respecto de otros entrelazamientos sociales; e igual mente se
convierte en un sistema social separado en la medida en que queda empla-
zado autnomamence respecto de la funcin especfica de encontrar deci-
siones vinculantes sobre problemas. En la medida en que esto ocurre se
hace patente lo contradictorio de esta funcin, lo que debe ser asumido
por el sistema poltico como un problema estructural central. La tarea
encomendada consta de dos elementos: la decisin y la vinculacin. Por
ello, constituye un problema -y permanece como tal- el sencirse-
vinculado-a-una-decisin. Una solucin a un problema que sea buena
en la medida de lo posible y que sea consistente con otras decisiones no
es siempre la ms aceptada. Cuanto ms complejo sea el contexto de
decisin, tanto mayor ser la probabilidad de que los dos componentes
de la tarea no coincidan sino que discrepen. cuando un sistema poltico
est especializado en esta funcin este debe, sin embargo, poder quedar
justificado por sus dos lados. Resulta entonces obvio que se ha de desarro-
llar una correspondiente divisin del trabajo. A saber, han de tomarse
aquellos mismos procesos con los que se constituy el fundamento de
la vinculacin -el poder legtimo- y han de separarse de aquellos que
sirven para la elaboracin objetiva de las decisiones correctas. Es decir,
hay que separar la poltica y la administracin.
As pues, a la diferenciacin funcional de la sociedad, que lleva a la
especificacin de la funcin del sistema poltico, le responde este con una
112
POLITI CA Y ADMINISTRAC I ON
diferenciacin funcional interna que le es propia 10 Si quiere cumplir su
funcin en el contexto de una sociedad como la que acabamos de des-
cribir, este sistema poltico debe incrementar su complejidad propia y su
capacidad para absorber contrad icciones. La separacin de poltica y
administracin se agudizar en la medida en que el sistema poltico se es-
pecialice en una funcin parcial en la sociedad.
Naturalmente, esto no ha de entenderse como una evol ucin ne-
cesaria. Ciertamente hay otras posibilidades para estabilizar la relacin
entre sociedad y sistema poltico sobre unos fundamentos funcional-
mente diferenciados de manera menos intensa. Los rdenes polticos
que - de cara a un establecimiento de metas de carcter econmico-
buscan el camino de una sociedad abarcadoramente politizada mues-
tran una separacin de poltica y administracin que no tiene el mismo
rigor, sino que, en todo caso, presenta una especie de divisin del trabajo
burocrtica. El ejemplo de numerosos pases en vas de desarrollo -so-
bre todo la Unin Sovitica- muestra que la tensin interna de la fun -
cin poltica para tomar decisiones vincu lantes acerca de problemas
tambin puede quedar cubierta de otro modo, a saber: mediante una
ideologizacin extrema de roda accin pblica. Bajo tales condiciones,
naturalmente, tampoco puede la burocracia sustraerse a la apelacin
ideolgico-poltica. A lo sumo, puede conseguir una cierta autonoma
tcnica como parte de la lite poltica, sostenida por la confianza en su
lealtad 11 La separacin de la poltica y la administracin no es, pues, la
nica solucin de problema que resulta pensable. Hay equivalentes fun-
cionales. Pero parece que dicha separacin, bajo las condiciones socio-es-
tructurales generales de la diferenciacin funcional, presenta especiales
ventajas y que una separacin insatisfactoria entre poltica y administra-
cin puede convertirse en un freno para una evolucin de la sociedad
en esta direccin.
1O. Esta conexin de dierenciacin de la sociedad y diferenciacin interna del sis
rema poltico en polric::i )' administracin se ha hecho consciente sobre todo en investi-
gaciones recientes sobre los pases en vas de desarrollo. Cf., por ejemplo, S. N. Eiscn-
stadt, Bureaucracy and Burcaucrariz,1tion: C urrent Socio/ogy 7 (1958), 99- 164 (espec.
pp. 110 ss.) e d., l'roblems of Emerging ~ureaucracics in Developing Areas and New
Statcs, en B. F. Hoselitz y W. E. Moore, Jndustrialization and society, s. l. (UNESCO-
Mouron), l963, pp. 159-174; L. W. Pye, The Policical Concexr of Nacional Develop-
menr, en l. Swerdlow (cd.), Deuelopm,mt Administration. Co11cepts and Problems, Syra-
cusc (NY), 1963, pp. 25-43; J. LaPalombara (cd.), Bureaucracy and Political Deuelopmenl,
Princeton (NJ), 1963 (por ejemplo, pp. 41 s. y 123); Fr. W. Riggs, Adminisrrative Deve-
lopmcnr: An Elusivc Concepc, en J. D. Moncgomery y W. J. Siffin (cds.), Approaches to
Deuclopmcn/; l'o/itics, Admi11istratio11 and Change, Nueva York, 1966, pp. 225-255.
11. Cf., a csce respecto, A. Diamanc, Bureaucracy in Deuelopmental Mouemenl Regi-
mes: A Bureaucrat1c Modei (or Deue/oping Societies, Occasional Paperde l Comparatiue Ad
ministration Gro11p de la American Society for Public Administration (octubre de 1964).
113

12
MODELO ANALTICO DEL SISTEMA POLTICO
HasLa el momento hemos reunido los fundamento'> para poder concordar
las consideraciones de este capculo con el esbozo de un modelo general
del sistema poltico de una sociedad funcionalmente diferenciada, sistema
que se ha vuelto autnomo. Este modelo ha de entenderse como relarivo
a un determinado estado de evolucin de la sociedad. No se quiere decir,
pues, que renga validez universal. No conLiene, ni en su conjunto ni en sus
partes individuales, motivos que fuercen a fijar determinadas estructu-
ras concretas (por ejemplo, formas de o rganizacin burocrtica o tipos
de partidos polticos) y que excluyan otras posibilidades de ordenacin
funcionalmence equivalentes. Tampoco este modelo viene referido de
forma exclusiva. Se trata de un modelo l.ociolgico de sistema del que se
puede inferir que no coincide necesariamt:nte con los fines subjetivos
de los agentes ni con el sentido referido de su accin, sino que tiene en
cuenta las funciones y estructuras latentes y no excluye las contradic-
ciones y conflictos ni en las estructuras ni en las metas de la accin . N o
fija tampoco ninguna solucin de problemas ideal-tpica en el sentido
de que toda prohlcmrica se resuelva en armona a medida que el mo-
delo es realizado en la realidad social. Ms bien, este modelo nicamen-
te reclama esbozar un orden de sistema para un comportamiento difcil
-pero posible- en condiciones muy complejas. Se limita, pues, a es-
bozar un orden de la definicin, disrribucin y reduccin de cargas de
comportamiento en el sistema poltico bajo las condiciones estructurales
de una sociedad muy compleja. Y busca igualmente mostrar la posibili-
dad de un orden estable bajo estas condiciones pero no contiene garanta
alguna de estabilidad. Con la ayuda de este modelo, tamo la ciencia como
la praxis son capaces de reconocer con algo ms de precisin cules son
los problemas que se presentan y que deben ser resueltos en la diferencia-
cin dinmica de un sistema poltico. El.te modelo, sin embargo, no supo-
ne en modo alguno una receta para una accin con x ito asegurado.
114
MODELO ANALlflCO D EL SISTEMA POLITICO
Antes de entrar en una discusin ms pormenorizada de este modo,
ha de aclararse una cuestin previa, a saber, la cuestin por el sustrato al
que este modelo se refiere De qu tipo de realidad emprica se trata pro-
piamente? Sin duda, el modelo se refiere a sistemas construidos a partir
de acciones fcticas -pues nos dedicamos a la sociologa-. La cuestin,
con todo, es la de cul es el nivel de generalizacin en el que la com,truc-
cin del sistema y de los subsistemas aprehende el sentido de la accin y lo
lleva por sus vas. Ms concretamente, se ha de aclarar si nos referimos
a un sistema que consiste en personas o solo en roles o solo en progra-
mas, o, incluso, exclusivamente en valores.
Los niveles ms inferiores de la generalizacin los hemos separado
y tenido en cuenta ya en las consideraciones anteriores. Un orden de so-
ciedad funcionalmente diferenciado no est en disposicin de asignar
de una vez para siempre a personas concretas sus lugares en el orden del
todo. Precisamente el sistema poltico -y en especial sus subsistemas de
la poltica, administracin y pblico- no conoce una ordenacin un-
voca y exclusiva de personas dentro de los lmites de un sistema, a di-
ferencia de las sociedades tribales. Nadie puede ser solo funcionario.
Los polticos tambin pertenecen a la poblacin. Los funcionarios, por su
parte, si no pueden ser polticos, s que pueden convertirse en polticos,
etc. Una sociedad funcionalmenLe difere nciada alcanza su grado ms in-
ferior de concrecin en el nivel de los roles. Sus sistemas pueden solo
consistir en roles, no en personas2 . As, de hecho, son los roles loi, que
configuran el susrrnto de nuestro modelo de sistema.
An en este nivel, la diferenciacin dinmica social, y sobre todo la
diferenciacin interna del sistema polrico, es bastante difcil de institu
cional11ar. Apenas quien separe su rol como solicitante de una licencia
de construccin de su rol como propietario, cliente del banco o padre
1. Esta distincin de diferentes niveles de la generalizacin de la referencia ~i!,tmica
de las JCC1011es se corrC)ponde, en su c:Mrucrura externa -cuando no tambin en su princi-
pio de orJcn mterno, en ~u alcance terico y en b ordenacin ele lo, pasos- con l.1 nocin
de Parso11) de la hierarchy o( control, en la que P.irson~ distingue entre roles, collectw1ties,
nor111s y t.ilues. Cf. la exposicin en T. Parsons, Durkhcim's Contribution to thc Theory
of lnrcgration o Social Systcms, en K. 11. Wo(f {cd.), Emite 011rkheim ( 1858-19 J 7), Co-
lumhu, (011), 1960, pp. 118-153 (122 &~.). e Id., An Oudine o thc Social S1srcms, en
T. Par~on,, E. Shils, "- D. Naegele y J. R. P,ns, Theones (or Scx,ety, Nueva York (NY), 1961,
vol. 1, pp. .30-79 (41 ss.) o d., D1e 1ng,1en Entw,ddungen in der Mrukrurell-funkuonalen
Theoric: Kolner 7.e1tsdmft (r Sozwlog,e 1111d S0z111/pl1ilosoph1e 16 ( 1964), 30-49 (36 s.).
Vase taml11n la esrructu raci6n en corno a sitw11io1111/ facilities, 111obilizatio11 inro orga11ized
roles, 11om1s y values, que en cieno modo ,e aparrn de la de Parsom, en N. J. Smel~er. Theory
of Collutrve Behav,or, t-;ue,a York (NY), 1963, pp. 12 ,,.
2. Sin embJrgo, permanece abierta la pregunr,1 de qu pcr~onai. asumen qu roles,
ra111bin para sistemas de ,,gnificado, ucrrementc diferenciado\. No, enconrr.1remo~ con
esta pregunta de nuevo en el captulo 26, desde el punto de vista del rcclucamicnro de roles
polrico-admmisrrarivm.
115
 EL SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD MODELO ANALTICO DE l SI STEMA POLIT I CO

de familia. Que los partidos y asociaciones de intereses estn vinculados

mediante roles a travs de diversas uniones personales es algo tan conoci-
do como las dificultades de muchos ministros para separar su rol como
poltico de partido del de jefe de la administracin. Tales diferenciacio-
nes en niveles de rol, por tamo, no siempre rienen senrido. Justamence, el
hecho de que permanezcan en la falta de claridad hace que puedan tener
funciones positivas de alivio del trfico fronterizo entre sistemas parcia-
les. En estos casos, la diferenciacin es llevada a cabo nicamente en el
nivel de los programas de decisin. Y le corresponde a los roles mutua-
mente ligados con menos fuerza el actuar simultneamente en sistemas
diversos sin desmoralizar. El mismo orden de valores viene pensado jerr-
quicamente la mayor parte de las veces y resulta diferenciable en sus ni-
veles inferiores. Hay valores tpicos de partido y de departamento. Hay
valores de la poltica -por ejemplo, el poder- y valores de la adminis-
tracin -por ejemplo, la ausencia de fallos-. En los valores ltimos,
empero, se realiza tpicamente un intento de sntesis del sistema poltico
-e incluso de la sociedad como un todo- aparte de una diferenciacin
correspondiente a la construccin de subsistemas. en la sociedad.
Debemos seguir teniendo presente esta construccin en mltiples es-
tratos de la diferenciacin dinmica de sistemas de accin aunque, en lo
que sigue, no la vayamos a tener siempre en consideracin sino que que-
dar presupuest. En el caso del sisrema poltico y sus sistemas parciales
--cuya estrucrura queda descrita en nuestro modelo- la carga principal
de la diferenciacin se encuentra en el nivel de los roles y de los progra-
mas o criterios de racionalidad. Constituye un presupuesto esencial de
este orden el que las estructuras de los roles y de los programas se recu-
bran los unos a los otros al menos aproximativamenre, pues ambos ni-
veles sostienen la diferenciacin y, por tanto, la complejidad del orden
en su conjunto. A partir de estos niveles que sostienen la complejidad,
las personas concretas son posteriormente movilizadas y son ideologiza-
das en torno a valores abstractos\ Todo ello para que puedan ajustarse
a las exigencias de una sociedad compleja en alto grado. ,
En detalle, nuestro modelo distingue el sistema poltico (en rectngu-
los) de su entorno (en crculos).
Al sistema poltico le pertenecen los sistemas parciales y separados
de la poltica y la admin istracin, separados por una lnea fronteriza que
no est definida con toda nitidez. Asimismo, estn los correspondientes
roles del pblico, los cuales quedan repartidos segn regulen el trfico con
la poltica o con la administracin. Los ejes verticales del sistema polti-
co indican, pues, una separacin, que penetra hasta el pblico, de poltica
3. Es decir, ajustados para la funcin de justificacin de las acciones. Sobre este punto,
cf., con ms detalle, N. Luhmann, Wahrheit und ldcologie: Der St.aat l (1962), 431.-448.
Poltica Administracin
~
... ...
y
...
C'd
y
...
y
Observar
!
Satisfaccin Carga
>, :>
e ><
o. UJ
<
y administracin. Los ejes horizontales, por el contrario, indican una se-
paracin entre, por una parte, los roks de trabajo o rendimiento en la
poltica y la administracin -la mayor parte de las veces, roles profesio-
nales-, orientados segn intereses ajenos; y, por otra, los roles poltico-
administrativos del pblico, orientados de acuerdo a intereses propios y
percibidos solo ocasionalmente. .
Si confrontamos estas dos perspectivas de clasificacin, resultan cua-
tro posibilidades combinatorias que pueden explicarse como sistemas par-
ciales del sistema poltico: la poltica profesional, la administracin pro-
fesional, los roles de pblico ligados a la poltica y los roles d e pblico
ligados a la administracin. Las fronteras entre cada uno de los sistemas
parciales deben ser pensadas como variables segn cul sea el peso que
le corresponda a las partes individuales en el proceso de reduccin de
complejidad. El modelo, pues, da lugar a realizaciones muy diversas. Pue-
de, por ejemplo, haber casos en que los roles profesionales hagan retro-
ceder a los roles del pblico hasta tal punto que apenas les quede a es-
tos significacin alguna. Resultar entonces tpicamente necesario que la
funcin de los roles del pblico -por ejemplo, la articulacin de intere-
ses- se cumpla conjuntamente en la poltica y la administracin. Muy
frecuentemente se encuentran ejemplos -especialmente en los pases en
vas de desarrollo- de cmo la burocracia administrativa posee un sobre-
peso notable mientras que la poltica ,es reducida al mnimo. Asimismo,
esto lleva a que e l sistema parcial expansivo deba cargar -y puede que
sobrecargar- con b s funciones de los sistemas que han sido obligados
a retroceder. Esto es, lleva en este caso a que la administracin no pue-

116 117
 EL SISTEMA POLIT I CO DE LA SOCl(DAO
da presuponer sin ms el poder legtimo, sino que debe construirlo asu-
miendo la funcin poltica. Un tercer ejemplo de tales desplazarnienros
-que traen consigo la con~ecuencia de que la estructura y la (uncin no
se encuentran ya en armona- sera el de que la representacin de inte-
reses poseyera una significacin mucho mayor de la que tiene la eleccin.
Tambin entonces ha de contarse, tpicamente, con que los intereses, en
su camino hacia los rganos centrales de decisin, deben ser generalizados
en el proceso mismo de representacin. Esto es, debe contarse con que la
representacin de intereses tiene cumplir aquella (uncin que esta no le
permite a la eleccin poltica.
La diferenciacin del entorno tenida en cuenta por este modelo se
corresponde con su diferenciacin interna. El modelo parre as de una co-
rrespondencia entre diferenciacin interna y diferenciacin del entorno.
El sistema poltico ve su entorno no de una manera objetiva .. (esto signi-
ficara compleja en exce~o ), sino subjetiva, a saber, ral y como esre
perfi la su estructura interna de elaboracin de inormacin 4 Subjetivo
no significa, naruralmencc, arbitrario. J.::I proyecto del entorno debe dar
sen11do, debe poner al sistema en situacin de poder reducir complejidad
real, pues de lo contrario el :.1stema no puede acn1ar con sentido} acruan-
do l mismo.
La distinci6n principn l en el entorno de nuestro modelo deja a un
lado la cuestin de si los roles del entorno quedan conectados con el siste-
ma poltico mediante personalidades (y de este modo, dichos roles pueden
influir en el sistema poltico) o si no lo estn. Los sistemas polticos ajertos
son, normalmente, sistemas enteramente externos, a no ser que el sisce-
ma poltico del que partimos no sea un Estado soberano. El entorno de
la propia sociedad del sistema poltico, por el contrario, alcanza ms o
menos el sistema poltico en virtud del hecho de que los roles del siste-
ma poltico son percibidos por portadores que tambin han de desem-
pear otros roles en sociedad. Se trata del problema, que ya hemos con-
siderado varias veces, de l.t diferenciacin dinmica en la sociedad del
4. Esta nocin de que los ~,~temas ven su entorno suh1cuvamentc, ~cgun la med
da de sus propios cri1erios de se leccin, para Jdlptar b complcidad .1prchcns1hlc a las pro
piJs capacidades de clJboracin de da1os, ha ~ido formulada de modos diverso~ por parte
de la reciente teora de las orga111uc1ones r de b decb1n. Va~c. por ejemplo, K. E. Boul-
dmg, The lmage. Knowledge m /.,fe and Society, Ann Arbor (~11), 1951',; J. C. March y
H. A. Simon, Orgm11zatio11s, Nucv,1 York/Londm,, 1958, pp. 15 1 s.; W. J. Gore, Ad111i11is-
trat111e Decisio11-Maki11g. A/ le1mstic Model, Nueva York/Londre~/Sydney, 1964, passim,
por ejemplo, p. 67; C. W. Churchman, W. Shcll) y G. L. Bryan (eds.), H11111a11 J11dgments
and Opt,mality, Nueva York/Londres/Sydncy, 1964, pp. 45-5 3. (f., asimismo, A. Schiiri,
Equality and 1he Meanmg Srruc..'turc o che Social World, en L. Bruson el al., Aspects o(
l lu1111111 Equality. Fiftee11th Sy111pos11,m of tl,e Co11fere11ce of Sc,ence, PJ11/osophy and Re
ligio11, Nueva York (NY), 1956, pp. 33-78, reimp. en A. Schi1,, Colfected Papers, vol. 11,
La Haya, 1964, pp. 226-273.
1 18
MODELO ANALIT I CO DEL SISTEMA POLITICO
sistema poltico. Cuanto mayor sea la intensidad con la que estos roles
del enromo estn conectados con roles denrro del sistema poltico, tanto
menor es la diferenciacin dinmica y tanto ms difusa es la estructura
de la sociedad. Cuanto ms efectivas son las delimitaciones que separan,
en las personas individuales, los roles poltico-administrativos de otros,
tanto ms lejos va la diferenciacin dinmica y tanto mayor es la auto-
nomn con la que el sistema poltico puede operar5
Asimismo, ha de observarse q ue la diferenciacin dinrnic::i de la so-
ciedad en cada uno de los sistemas parciales del sistema poltico puede
llegar lejos de maneras diversas. Normalmente, se esperar que la admi-
nistracin, en virtud de su orden burocrtico, estar diferenciada din-
micamente de la forma ms intensa; ms intensamente, por ejemplo, que
la poltica, donde la personalidad de los polticos tiene una sign ificacin
funcional plenamente dorada de sentido. Igualmente, de los polticos se
esper:1 que pondrn ms rigurosamenre al margen su1, intereses puramen-
te personales de lo que se espera que hagan los electores. Y estos ltimos,
por su parte, tienen menos ocasiones de expresar intereses personales y de
poner en juego sus otros roles que el interesado.
Visto con detalle, la distincin emre polticos, personal de ndminis-
tracin )' pblico ofrece una imagen insuficiente y muy preliminar de la
difcrcncincin del entorno desde la perspectiva del sistema poltico. Los
polticos, por ejemplo, los podemos subdividir ms segn partidos o re-
gione!>; el personal, segn su procedencia en la sociedad o segn su forma-
cin; el pblico, ~cgn clases o, funcionalmente, segn roles econmicos,
culturales o religiosos. El modelo subraya que todas estas diferenciaciones
u lteriore~ son de naturaleza secundaria para e l sistema poltico y que este,
cuando mira hacia fuera, debe distinguir a grandes rasgos acerca de si
los problemas objetivos se relacionan con otros roles de los polticos,
del pen,onal de administracin o del pblico.
Si comparamos las fronteras del sistema poltico con el entorno, por
una parte, y sus fronteras interiores, por otra, entonces llama la atencin
que en ambos casos se empleen formas diferentes de separacin de ro-
les. las fronteras exteriores del sistema poltico respecto de la sociedad
(esto e~, con la excepcin de lo!> otros Estados que con1 raponen) atravie-
san igualmente las personalid:1des individunles. Quien asume roles en los
sistemas polticos es siempre, e inevicablemente, portador de otros roles
en la sociedad. Debe cuidar en s mismo de que sus diferentes roles no se
confundan. Estn combinados en una persona, pero lo c~tn de una ma-
nera tan laxa que la persona sirve, ciertamente, de portadora idntica de
5. Aqu confirmamos el punto de vista indicado ms arriba, en p. 104, de que un
modelo de sistema diferenciado puede manifestar conjuntamente estados indiferenciados,
pero no a l revs.
119
 El SISTEMA POLTICO DE LA SOC I EDAD
los diversos roles, pero su personalidad est desactivada como principio
de la consistencia de los roles y de la susceptibilidad de las expectativas
para ser transferidas. Solo de esta manera puede el sistema poltico en ge-
neral ser constituido como un sistema consisteme en s mismo. Esto se
aplica en panicular cuando las personas individuales traen consigo otros
roles en nmero inabarcable y esros, como tales roles, ni pueden ni de-
ben ser coorJinados en el sistema poltico.
Las fronteras interiores, por el contrario, descansan tpicamente en
una divisin de personas que actan con roles diversos pero mutuamente
complementarios. Encontramos una importante excepcin en las fron-
teras entre la poltica y la administracin. All se establece una unin
personal entre los roles dirigentes de a mbos sistemas en los puestos di-
rectivos; y ello como un mecanismo de vinculacin y no de separacin.
Por lo dems, las fronteras entre los sistemas parciales quedan marcadas
por el hecho de. que ms all de las fronteras se acta en direccin a algo
contrapuesto. Este trazado de fronteras mediante la separacin de roles
complemenrari os se le dibuja a la conciencia con mayor claridad, y ello
ya por el hecho de que los roles deben ser puestos en juego al mismo
tiempo y, frecuencemenrc, de manera contrapuesta. De este modo, los
lmites del Estado se experimentan con la mayor claridad en la frontera
entre poltica y roles del pblico, o entre la administracin y los roles del
pblico. Lo cierto, sin embargo, es que ocurre al revs.
Las fronteras exteriores, cuando han de ser in~titucionalizadas, son
mucho ms drsticas, dado que los diversos roles de la persona indivi-
dual no tienen nada que ver entre s y apenas puede pasar nada de uno
a otro y viceversa. Los roles de padre de fami lia, del ahorrador favore-
cido por primas, o del presidente de una asociacin de coleccionistas de
sellos resultan irrelevantes para las expectativas dirigidas a un poltico o
un rrabajador de la administracin (o que estos se dirigen a s mismos).
No han de acrivarse en el contexco d e l sistema poltico. Por el contra-
rio, la accin complementaria conforme a roles vincu la con mucha fuerza
puesto que cada participante conoce el rol de su compaero y debe hace;
presuposiciones respecto de su componamienro6 Aunque en las fronte-
6. Esca rec1pr~1dad da expresin al concepto de Mead del roletakmg, al menos en
el comcxco de un an.1li;1s mucho m.s fundament.11 del proceso de constiruc1n del sentido
Y de la. 1d_enn?a~. Cf., en especial, M!nd, Sel{ ami Society f~om the Standpoint o/ a Social
8el:av1or1st, Ch1cago (IL) 1934, pass1111, espec. pp. 254 s.; Id., rhe Philosophy of the Ac:t,
Ch1cag~ (I_L) 1938, pass1111, en espec. pp. 544 ss. y 610 s. Vase asimismo R. H. Turner,
Role-1 akmg: 'Proccs; versus Conformity' #, en A. M. Ro~c (cd,.), Human Bel,av,or and
Soc!al Proc:esses: An /111ert1c:lio111st Apprnarh, Ro,t1Jn (MA), 1962, pp. 20-40. En la socio-
logia de 1.as o rgan11.3c1ones, al igual que en la ,ociologfa poluca, apenas se encuenrran
plan!eam1enros que lleven a una aceptacin de e,ra nocin. Una excepcin la co nsrituyc
M. Edclman, The Symbolic Uses of l'olitics, Urh:rna (IL), 1%4.
120
MODELO ANALITICO DEL SISTEMA POllTICO
ras interiores las personas asignadas a diferentes sistemas parciales se
encuenrran puestas las unas frente a las otras, la conexin de los roles es
aqu en realidad estrecha, puesto que entre estos roles debe producirse
una conexin de nccin. Constituye u111 proceso decisivo para la construc-
cin del sistema e l que las combinaciones J e roles personales deban ser
puestas en las fronteras exteriores del sistema en la medida de los posi-
ble, mientras que, por el contrario, todas las combinaciones de roles ne-
cesarias y complementarias han de ser integradas en el sistema.
Aparte de estas estructuras del sistema poltico y de su entorno que
construyen fronteras, el modelo indica (con flechas) procesos comuni-
cativos y lo hace en el sentido de un ciclo. El sistema poltico es un siste-
ma de elaboracin de informaciones -en e llo consiste la reduccin de
complejidad-. En l, cada sistema parcia l est en disposicin de plantear
premisas de decisin para otros segn e l criterio de un determinado o r-
den. Los electores r los interesados influyen en la poltica en diversos
nivele!. de generalizacin. La poltica, a su vez, programa e informa a la
administracin igu,1lmente en diferentes niveles d e generalizacin. La ad-
ministracin vincu la, mediante sus decisiones, al pblico en el sen tido
de una carga o Je un beneficio. En el pblico, escas experiencias con de-
cisiones vinculante~ se convierten en morivo1. para el comportamiento en
los orrol> roles como elector o como inreresado.
' Este ciclo de influencia delinca nicamente la direccin dominante de
la comunicacin 7. Para mantenerlo fluyendo se exige 1111 flujo contrapues-
to de comunicaciones. Una influencia duradera solo puede ser :isegurada
y ejercida en forma <le interacciones. La e leccin presupone, por ejem-
plo, que los electores estn in formad os de sus posibilidades y de los fun-
damentos racionalc1, de la eleccin de la decisin a travs de la poltica.
La programacin de la administracin mediante la poltica exige que esta
ltima sea instruida por parce de la administracin acerca de las posibili-
dades de decisin que tienen sentido y que pueden ser llevadas a cabo.
Y la administracin, por su parce, no puede decidir exclusivamente de
acuerdo a programas, sino que ha de dejarse informar por el pblico an-
tes de decidir.
En este orden del siste ma -q ue prev un ciclo dominante aunque
equilibrado por comunicaciones contrapuescas- hay una serie de proble-
mas tpicos que cabe esperar. As, por ejemplo, el flujo opuesto de infor-
maciones es considerado frecuentemente como sospechoso --<:uando no
ilegal- en relacin con la administracin y la poltica, o en relacin con
7. Acerca de la funcin simblica de esca donunacin rratarcmos con m5, dccalle
posteriormente en el captulo 19. Unas observaciones crucas acerca de los rudimentos de
una concepcin jerrquica con poder delegado, que an cabe ver en e~re modelo, la, encon
tramos, por c,emplo, en E. I3arker, Ref/ect1011s 011 Go()cnmrent, Londres, 1942, pp. 42 ss.
121
 CL SI STEMA POLITICO DE LA SOC I EDAD
la poltica y los electores o interesados. Este es, sin embargo, funcional-
m~nte. necesario. Pero permanece siendo depend iente, segn su sentido
y fmaltdad, de la orientacin principa l del ciclo de influencia y permanece
en marcha por mor suyo.
Otro problema se encuentra en que el sistema parcial estructuralmen-
te dominante en cada caso ejerce una especie de coercin de estilo a quie-
nes en l desempean un rol. El trfico de roles entre los sistemas parcia-
les es llevado a cabo segn las expectativas y de acuerdo a los criterios
d.e comportamiento del sistema parcial dominante, tambin cuando este
sistema dominante ha de ser influido y especialmente entonces. As, el
pblico de la administracin est sometido a la obligacin de estilo de la
burocracia: tiene que rellenar formularios}' responder a preguntas; debe
tener paciencia, ha de reprimir sus reacciones airadas y hacerlas encajar
en un esquema especficamente previsto para escas y debe tragarse los
enfados ligados a ello8 La administracin, por su parre, en sus fronte
ras con la p~ltica, toma. nece!>ar_iamenre rasgos polticos: debe adaptar-
se a las condtc1ones tcncas del Juego polcico 9 . La poltica, a su vez en
la medida en que busca dirigirse a los electores o interesados, le die~ al
pueblo lo que qu_iere or. En esta obligacin de estilo, que sobrepasa las
fronteras de los sistemas, se encuentra ciertamente un momento integra-
dor. Por otra p.arre, este ti~o <le integracin plantea especiales exigencias
de cornportam,enro a los s1sremas parciales. Somete a sus fronteras a una
ley que no es la suya propia, de tal manera que sus roles de frontera han
de estar en disposicin de ac1 uar segn mltiples lenguajes y, llegado el
caso, con_ doble n1_oral; y todo ello ~in que el sisrema parcial mismo pier-
da su caracter autonomo y su c:ipac1dad de rendimiento.
El modelo ~n ciclo del sistema poltico permire as mostrar que los
problemas paniculares de las fronteras de los sistemas parciales del sis-
tema poltico ~ue hasta el mornenro han sido vistas por s mismas-
son consecuencia de una estructura general y que, por tanto, no pueden
ser tratados aisladamente o eliminados. Son una consecuencia disfun-
c1ona.l de la di.fcrenciacin funcional y, corno cales, han de aceptarse si
!>e qmere este tipo <le orden de sistema.
, Despus de. esras cons1der~ciones, podemos hablar ahora con algo
mas de profundidad ele otra variable que no cabe ser leda inmediatamen-
te a partir del esquema del modelo. Se trata, sin embargo, de una variable
8. Sohre e\te fenmeno mucha\ veces lamentado, c., cmre otros r. Morse in Marx
The Higher Civil Se,vice a~ an Ac1ion Group in Western Pol111cal Dc,,ciop111ent en J w'.
Palombara (ed.), B'!re,maacy and Poh11cal Development, Pnnceton (NJ), 1963, ~p. 62-95
(espec. la p. 85),_e Id., D.is Dilemma des Verwalt1111gsmam1es, Berln, 1965, pussim.
. 9. Tamb1~n sobre este punto, cf. el escrito ya cirado de Morscein Marx. Va~e a~i-
m 1s1110, en especial, R. Sch11ur, S!ralegie 1111d Takllk bei Verwalt1111r>srelonne11 Badcn-Badcn
1966. <> I' ' ,
122
MODELO ANALIT I CO DEL SI ST[MA POL TICO
que tiene una significacin fundamental para la diferenciacin dinmica
de la sociedad, a saber: la autonoma de los sistemas parciales. Sobre este
terna aqu solo hemos de exponer el contexto terico a modo de panor-
mica, mientras que dejaremos los an:lisis paniculares para los siguientes
captulos sobre los sistemas parciales del sistema poltico.
10
.i Tal y corno se ha expuesto ms arriba , por autonoma entende-
mos nosotros -en el nivel del sisrema poltico y en el de sus sistemas
parciales- la capacidad de autodeterminacin de las propias premisas de
decisin. Mediante la autonornizacin de los sistemas parciales, la com-
plejidad no dominada queda desplazada y aparrada del nivel del sistema
en su conjunto. La capacidad de un cenero del sistema, por ejemplo de
una cima jerrquica, para elaborar problemas complejos en situaciones
muy poco claras resulta limitada. Mediante la t0lerancia de la autonoma
dentro de los sistemas parciales - la cual evidentemente debe tener sus l-
mites- un sistema puede aumentar su capacidad de complejidad (y con
ello su propia complejidad interna). En un entorno de sociedad fuerte-
mente diferenciado, un sistema poltico debe servirse de esta estrategia
de auronoma interna cuando se quieren tener en cuenta las exigencias de
su entorno. Al menos, deber hacerlo mientras no se hayan desarrollado
unas tcnicas muy eficaces para la planificacin y el clculo como las que
conocemos en la actualidad.
Las condiciones de esta autonoma interna son rigurosamente diferen-
tes para cada uno de los sistemas parciales. Se orientan segn la funcin y
estructura especficas del sistema parcial. Por consiguiente, son di fe rentes
para la poltica y para la administracin. Cabe distinguir, sin embargo, al-
gunos rasgos generales fundamenralcs que son comunes a codos los sis-
temas parciales y que, por tanto, deben ser delineados aqu. Se encuen-
tran en tres direcciones diferentes. Est:is son la dimensin social, esto es,
la cuestin acerca de con quin mantiene el sistema relaciones de interac-
cin; la dimensin temporal, es decir, la cuestin acerca de cundo -y en
qu distribucin temporal- se encuentran escas inreracciones; y la di-
mensin objetiva, esto es, la cuestin de cul es el sentido objetivo que
llevan consigo estas interacciones entre sistema y entorno.
En la dimensin social enwntramos la precondicin ms importante
de la auconoma en la diferenciac in del entorno segn diferentes partici-
pantes en la interaccin. Cuando el sistema depende de la interaccin con
otros entornos para el cumplimiento de su funcin especfica, encontra-
mos que este se vuelve relativamente independiente en virtud de la com-
plejidad de esra interdependencia 11. En cada relacin singu lar de f roncera,
10. Cf. caprulo I O.
J 1. Se ha insistido cspeci:ilmcncc en la sociologfa de l.1 hurocrac1a y en la ciencia ge-
neral de la~ adminisrracioncs en el punto de Vl\la segn el cual la diferenciacin del cntor-
123
 EL SISTEMA POLITICO DE LA SOCIEDAD
puede remitirse a las exigencias de sus otras fronteras y, consecuente-
mente, no es dirigido de manera precisa e incondicional por parte de
u n determinado sector del entorno.
En todo ello es preciso observar que la diferenciacin del entorno en
la perspectiva de cada uno de los sistemas parciales resulra distinta. La ad-
ministracin, por e je mplo, si la consideramos desde el mbito de la polti-
~a exterior, tiene que ver con la poltica, con los roles de pblico y con los
mtereses personales del propio personal; en ello, las dos primeras fronte-
ras se enc~encran dentro del sistema poltico, mientras que la tercera, por
el contrario, lleva hacia fuera y, en esa medida, resulta especialmente pro-
blemtica 12 La administracin puede, frente al pblico, confiarse en que-
dar cubierta mediante las decisiones polticas; y frente a la poltica puede
invocar los asuntos importantes y las relaciones reales del pblico. Frente
a ambas fronteras, la administracin puede (icon precaucin!) poner en la
balanza los lmites de sus capacidades de rendimiento y d e resistencia. En
el caso de la poltica se da una constelacin de enrorno d e otro tipo, que
consta ?e electores e ime_resados, de las particularidades personales y pre-
ocupac10nes de los polticos, as como en la administracin burocrtica.
La poltica tiene que producir un equilibrio entre las exigencias de estos
sectores del entorno; pero este equilibrio ha d e ser de un tipo dis tinto al
de la_ administracin, de tal manera que esta, normalmente, no puede ser
dommada por un segmento determinado del entorno.
~o es una condicin_ del _ma~tenimienro ~e sistemas ~specficos a un fi n. Cf., por ejemplo,
F. Eu lenburg, Das Gehe,mms der Orga111sat1on, Berlin, 1952, pp. 44 ss.; S. N. Eiscnstadr,
Bureaucracy and Bureaucrarizacion: Current Sociology 7 (1958), pp. 99- J64 (1 JO ss.};
W. G. Benn1s, Tow:u-ds a 'Tru ly' Scientific Managemenr: The Concept of Organization
i:ea hl~: General Systems 7 (1962), 269-282; W. J. Gore, op. cit., pp. 22 s.; N. Luhmann,
hmkttonen 1md Fo/gen (onnaler Organisation, Berln , 1964, pp. 132 ss. Aparte de esco, en-
co ntramos en la teora de la empresa, y como ncleo de esra ciencia, la elaboracin de es-
trategias raci? nales del _comportam iento de una empresa en un entorno diferenciado segn
mercados. Vease, por eemplo, los esbozos de M. Lohmann, Ein(hnmg in die Betriebswirt-
scha(tslehre, Tubinga, 3 1959_, p. 23; o en S. Clelland, A Short Essay on a Manageria l Theory
of th~ F1rrn , en K. E. Bou ld,ng y W. A. Spivey (cds.), Lmear Progranmng and the Theory o(
the Fmn, Nueva Yo~k (NY), 1960, pp. 202-216 (203 )' 205). Tambin subyace aqu dara-
menre, aunque no siempre de manera expresa, la concepcin de que la diferenciacin del
entorno en d iferentes l~~rca~os. es presupuesto de la autonoma decisoria de la empresa.
12. Como aclarac1on, indiquemos de nuevo un d esp lazamie nto esencial de nues-
t ro modelo fre nte a las representaciones de la vida cotidi ana. Los intereses personales y
orros roles. ~el person:1-I de_la admi111~tr~cin se encuentran fuera del sistema poltico,
los roles polit1co-ad m1msrrauvos del publico, por e l contrario, estn d entro de l sisrema
p~lt_ico y fuera estn solo l~s intereses personales y otros roles de quienes pertenecen aJ
pu blico. El que la concepc1on que suhyace a nuestro modelo es ms correcrn viene indica-
do por d hecho de que la administracin no pone im pedimento algun o a comar comuni-
cacto nes de los roles del pblico y a elaborarlas de acuerdo a un sentido, mie ntras que, a l
comrano, cuando se trata de dar expresin y releva ncia a los intereses personales de los
mi embros d e la admin istraci n, se construyen barre ras claras y efectivas.
124
MODELO ANALTICO DEL SI STE MA POLIT I CO
En la dimensin temporal, la ganancia en autonoma depende decisi-
vamente de que la entrada y la salida, el input y el output, puedan ser tem-
poralmente ligados de manera recproca, de tal manera que las causas del
entorno y el efecto del entorno no coincidan sino que, entre ellas, haya
d isponible un lapso de tiempo en el que el sistema pueda elaborar las in-
formaciones entrantes segn e l criterio y medida d e las propias premisas
de decisin 13 . Dicho de otro modo, e l sistema debe tener tiempo, de tal
manera que su estructura no se desintegre durante el tiempo que necesite
para reaccionar autnomamente a los estmulos del entorno. Ha de poder
retrasar reacciones y posponer decisiones. Es esta una exigencia tanto de
los sistemas que exclusivamente se auroconservan como de los sistemas es-
pecificados funcionalmente y segn los rend imientos 14
Para todos los sistemas parciales, esta separacin del input y el output
es un fundamento esencial de su autonoma y de la eficiencia funcional.
1i El modelo input/outpul goza de gran reputacin ~n la reciente ciencia de las o r-
ganizaciones, sob re todo desde el punto de vista de que posi bil ita, dentro del sisrema, la
introduccin de procesos causales compleamcnte orgamzados. El hecho de que se trarc
de una estructura que presupone que e l sistema riene ti empo es visto como algo ev idente
y viene sealado en relativamente pocas ocasio nes. Por consiguien te, falta tambin una
teora que pudiera si tuar esre modelo en una concepcin aba rcadora. Vase, por ejem-
plo, K. Deursch, On Com munication Mode ls i n thc Social Sciences: The Pubfic Opi11io11
Quarterly 16 (1952), 356-380; J. B. Kno x, The Sociology o( Industrial Relatio11s, Nueva
York (NY), 1955, pp. 144 ~s.; T. Parsons y N. J. Srnelser, Economy and Societ)', Gle ncoe
(!L), 1956; Chr. Argyris, Perso11ality and Organization, Nueva York (NY}, 1957, espcc.
pp. 248 ss.; R. M. Stodgill, Individual Behavior and Group Achievement, Nueva York
(NY), 1959, pp. 13 s., 196 ss. y 278 ss.; S. L. Optner, Systems Analysis (or Business Mana-
gement, Englewood Cl iffs (NJ), 1960; G. A. Almond, lntroducrio n. A Functiona_l Appro-
ach ro Com parative Politics, en G. A. Almond y J. S. Coleman (eds.), The Poltt,cs o( the
Developi11g Areas, Princeton (NJ), 1960, pp. 3-64; P. G. He rbst, f,. Theory of Simple Be-
havior Systems: Human Relations 14 (1961), 71-94, 19.3-239, e ld.,Auto11omous C roup
F11nctioning: An Exploralion in Behaviour Theory a11d Measurement, Londrs, 1962, es-
pec. pp. 14] ss.; A. K. Rice, The Enterprise and its Environment. A System Theory o( Ma-
nagement Organization, Londres, 1963, espec. pp. 16 ss. y 198 ss.; B. M. Cross, Whar
are you r Orga nization's Objeccives? A General Systems Approach ro Planning: Human
Relations 18 (1965), 195-216; y menos pronunciadamente, la obra principal del mis-
mo autor: The Ma11agi11g o( Organiuitio11s. The Administrative Struggle, 2 vols., Nue-
va York/Londres, 1964; D. Easton, A Framework o( Political Ana/ysis, Englew\lod C li ffs
(NJ}, 1965, e d., A Systems Aualysis of Polit ical Li(e, Nueva York/Lond res/Sydney, 1965.
La mayor parte de las veces se subraya en estas obras que este modelo tiene va lidez um,crsal.
Frente a e llo, Fred Riggs seala con razn que el modelo tiene su significacin principal
pa ra las sociedades funcionalmenre diferenciadas, cf. Fr. Riggs, Administratio11 in De11elo-
pi11g Co1111tries. The Theory o( Prismatic Society , Boston (MA). 1964, pp. 195 s._ .
14. En las e mpresas, esta exigencia de tiem po viene represen tada por e l 1mpcrat1-
vo de liquidez. Presupone, por tanto, e l mecanismo monetario. La liqu idez es la posibil idad
de aplazar las decisiones de consumo cuyo con ten ido est indererminado a la par que, con
todo, quedan aseguradas. Solo las empresas con liquidez. pueden separar d input y el outp,<t
y, con ello, obtener una ganancia. En los sistemas polticos, la posesin de l poder legtimo
tiene una funcin a nloga.
125
 EL SISTEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD
Ni la poltica queda fijada, mediante la eleccin poltica, en torno a de-
terminados programas de la admi nistracin, ni tampoco en la administra-
cin se ha decidido sobre la decisin vinculante con planificaciones soste-
nidas desde la poltica. Tambin para la capacidad funcional del pblico
en el sistema poltico hay un presupuesto indispensable, segn el cual las
experiencias con una administracin no pueden transformarse eo ipso en
decisiones de eleccin, sino que nicamente han de hacerlo despus de
una reflexin y de una elaboracin bajo determinados puntos de vista.
La democracia no es, en modo alg uno, un plbiscite de tous Les jours,
sino que est ligada, por su sentido, a l ritmo temporal de las elecciones y
los plazos. El ciclo de influencia tiene, visto desde este ngu lo, el sentido
de proporcionarle a todos los sistemas participantes ms o menos tiempo
para la elaboracin de informacin; un tiempo del que no dispondran, en
la misma medida, en un choque directo de concepciones contrapuestas.
En la dimensin objetiva, la cond icin de autonoma que parece de-
cisiva es la de que el trfico comunicativo entre los sistemas parciales del
sistema poltico puede darse en al menos dos niveles diferentes de la ge-
neralizacin del sentido 15 . Esta diferenciacin significa que hay al menos
dos vas legtimas de comunicacin y dos modos legtimos de argumenca-
cin. Uno de ellos le permite a los sistemas parciales defender su particu-
lar inters en s mismo; y en el otro estos se encuentran ligados al punto
de vista general del mantenimiento del orden del conjunto. La distincin
recproca y el equilibrio de estos dos niveles de sencido causan dificulta-
des similares -o quiz mayores- a las de la separacin entre el input y el
output. Los sistemas parciales nicamente pueden obtener y conservar au-
tonoma, sin embargo, cuando ambas posibilidades de comunicacin son
legtimas, cuando existen la una junco a la otra y cuando pueden ser em-
pleadas simultneamente o de manera sucesiva; y ello con las dificultades
fcticas y los problemas de exposicin que se puedan dar.
As, el pblico tiene, por una parte, la posibilidad de presentarse ante
la administracin_o la poltica como solicitante, querellante o interesado
en un asunto que le es propio. Sin embargo, por otro lado, est sujeto a
la decisin vincu lante de la administracin o a la coercin oscurecedora
de la trastienda poltica. Por otra parte, el pblico tiene una influencia
vinculante -bajo la forma de la eleccin poltica- en la configuracin
d e la poltica. Pero esto solo tiene lugar por vas que fuerzan una genera-
15. Los rasgos fundamentales de esta nocin han sido introducidos por Talcort Par-
so ns e n su teora de l double interchange ent:re los subsistemas de los sistemas sociales.
Parsons, sin embargo, no relaciona esta nocin exclusivamente con el problema de la ge
nerali1.acin de sentido de tipo objetivo (sachlich), sino que la vincu la con la diferencia-
cin del entorno. Cf. la exposicin en T. Parsons y N. J. Smelser, op. cit., pp. 70 ss., o en
T. Parsons, Ge neral Theory in Sociology, en R. K. Merron, L. Rroom y L. S. Coctrell,
J r. (eds.), Sociology Today, Nuev3 York (NY), L959, pp. 3-38 (16 ss.).
126
MODELO ANALTICO DEL S I STEMA POL I T I CO
lizacin observable de la comunicacin en romo a la decisin de unas po-
cas alternativas de personas o programas -esto es, prescindjendo de toda
motivacin particular- 16 De un modo similar, entre la poltica y la admi-
nistracin la comunicaci n queda ordenada en dos sentidos, au nque e llo
se da no tanco mediante vas diferenciadas cuanto mediante diferentes
modos de argumentacin . Est la influencia inmediata)' justificada de los
partidos de gobierno en la adm in istracin mediante la ocupaci n de sus
puestos directivos; y tambin, en medida creciente, hay tambin una in-
fluencia poltica a travs del contacto inmediato entre polticos de todos
los partidos y los funcionarios en puestos de direccin. Po r otra parce,
sin embargo, se hacen valer tambin consideraciones ms generales, es-
pecialmente en los rasgos fundamentales de la legalidad y de la produc-
tividad - lo mismo que en la prescrita torna en consideracin de la masa
de programas de decisin ya implementados-. Estas consideraciones ms
generales mantienen otras situaciones, otros participantes posibles y, fi-
nalmente, la continuacin del sistema. As, se cuida de que los seguidores
con funciones polticas encuentren el aparato a su disposicin. AJ me-
nos esa es la idea. Se procura que tambin el sistema permanezca con
liquidez. Solo con este presupuesro resulta posible la e leccin poltica,
el juego parlamentario y el trabajo racional de decisin segn criterios
propios de racionalidad.
Para el manten imiento de la autonoma y de la eficacia funciona l de
los sistemas parciales, as como del ciclo de influencia entre ellos, no so-
lamente resulta exigible una formacin funcional-estructural de subsis-
temas. La diferenciacin ha de ir ms all y debe comprender tambin el
proceso de elaboracin de in formacin segn criterios sociales, tempora-
les y objetivos. Deben desbrozarse y despejarse roles, fronteras de entrada
y salida y niveles de sentido; y en este quedar separados han de ser estabi-
lizados artificialmente. Resulta obvio que ello, visto desde una perspecti-
va sociolgica, requiere de una actividad extraordina riamente rica en pre-
supuestos y que le exige una notable disciplina tanto a las actitudes de los
participantes como al comportamiento diario. Una ordenacin as no
resulta, en modo alguno, evidente por s misma. Resulta tan exigente que
ni siquiera en e l caso de los participantes puede lograr aquella evidenc ia
que posean las instituciones ms antiguas y ms simples de tipo jerrqui-
co. Precisan, por tanto, en gran medida, de una continua reflexin y
esta depende de un apoyo cientfico.
El lugar que la socio loga poltica podra tornar aqu resu lta de las ne-
cesidades de su objeto. En tanto sociologa, no se presenta --con funcin
16. Cf., a este rcspecco, especialmcnce T. Parsons, Voting' and rhe Equ ilibrium of
the Amencan Polincal Sysrem, en E. Burdick y A. J. Brodbcck (cds.), American Voting Be-
havior, G lencoe (lL), L959, pp. 80-120.
l 27
 EL SI STEMA POLTICO DE LA SOCIEDAD

de consejera- exponiendo la accin correcta en el lado de la praxis, al

modo como lo haca la antigua ciencia poltica. Solo puede llegar a ser
una ayuda para la reflexin 17 en las condiciones de un orden social cre-
cientemente complejo y debe abandonarse la foncin de consejero, que
operaba con unas premisas mucho ms restringidas.

Parte 111

ADMINISTRACIN

17. Esta expectativa se superpone con el rol que Helmut Schelsky, por consideracio-
nes de orden ms fundamental, querra asigna rle a una reora trascendental de la sociedad.
Cf. d., Ortsbestimmung der deu!Schen Sozio/ogie, Dusseldorf/Colonia, 1959, pp. 93 ss.

128
l
13

FUNCIN Y DIFERENCIACIN DINMICA

DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

La consideracin de cada uno de los sistemas parciales del sistema pol-

tico comienza con la administracin y contina entonces en el sentido
contrario a las agujas del reloj - esto es, contra la direccin principal del
flujo de comunicacin en el sistema poltico- hada los roles de pblico.
J La administracin -y con ello entendemos aqu todos los procesos de
decisin organizados y programados en el poder legislativo, el ejecutivo y
el judicial- es aquel mbito del sistema poltico que se ha diferenciado
dinmicamente y se ha hecho autnomo ms tempranamente desde
el punto de vista histrico y con mayor intensidad en los resultados. Lo
que ahora puede ser la poltica no se produce sino a partir de esta diferen
ciacin dinmica de la burocracia 1: En el ejemplo de la administracin
cabe estudiar de la mejor manera el modo en el que esta diferenciacin
dinmica es llevada a cabo, lo que significa y cmo queda garantizada la
conexin con la sociedad a pesar de la introduccin de severos meca-
nismos de separacin. Esto no es por casualidad, sino que resulta de la
posicin de la administracin al finaE de aquel proceso de reduccin de
complejidad que empieza con la articulacin de intereses y exigencias
a travs del pblico y que desemboca en decisiones vinculantes. La ad-
ministracin debe presuponer rendimientos dentro del sistema poltico,
debe seguir elaborando lo que ya se encuentra ah y, consecuentemente,
se deja impresionar en primer trmino por las premisas de decisin ya
firmemente establecidas en el sistema poltico. Esto exige un aislamien-
to ms o menos impermeable frente a influencias dscrepantes de otros
mbitos de rol de la sociedad. Esto viene a ser una descarga de la tarea de
tener en cuenta otros roles de los participantes en el proceso de deci-

l. Esto lo afirma igualmente, coneccando con Max Weber, R. Bendix, Nation

Building and Citizenship: Studies o{ our Changing Social Order, Nueva York/Londres/Syd
ney, 1964, p.106.

131
 ADMINISTRAC I N
sin, lo que acta a favor de una elaboracin de la informacin objetivo-
especfica y tiene como meta el decidir correcto.
La funcin de la administracin ha de ser consecuentemente conce-
bida como produccin de decisiones vinculantes acerca de problemas bajo
el presupuesto de una complejidad ya reducida. La admi nistraci n puede
hacer esta presuposicin -y puede, por consiguiente, concentrarse en el
trabajo de decisin bajo determinados criterios de orientacin- porque
anteriormente ya han tenido lugar procesos polticos de elaboracin de
informacin cuyos resultados pueden ser tomados como input del siste-
ma de la administracin y pueden ponerse como premisas de decisin.
Este requisito de orden se relaciona con premisas de decisin de diverso
tipo, a saber, con la organizacin, con personas y planes o programas. Su
significado esrructurador y de descarga resulta esclarecido de la mejor
manera mediante un anlisis de la estructura jerrquica del sistema de la
administracin y de su particular dependencia de un programa. Con ello
no volvemos a la concepcin clsica de la relacin entre poltica y ad-
ministracin en el sentido de la distincin entre lo superior y lo inferior
o entre fin y medio 2 Ms bien, nos preguntamos por los presupuestos y
consecuencias de estos roles de ordenacin en un orden de conjunto del
sistema poltico concebido segn la teora de sistemas.
Las jerarquas son estructuras asimtricas. Ordenan una escala de ran-
go y poder. Asimismo, deben resolver el problema de la procedencia y
legitimidad del poder, a diferencia de los rtknes con una reparticin
del poder difusa o simtrico-igualitaria. La pregunta puede formularse
siguiendo el problema de la cima de la jerarqua, a saber: quin le da au-
toridad a la cima? Quin le da el derecho a la decisin ltima?
Aqu se dan, por principio, dos soluciones diferentes, que nosotros
podemos distinguir como solucin interna y externa. Para la solucin
interna, la reciente investigacin sobre grupos pequeos en la llamada
teora de la doble direccin ha elaborado un modelo representativo1.
Esta teora dice que una direccin en grupos orientada de acuerdo a tareas
2. Puede recordarse aqu la crtica del captulo 11 .
3. Cf., como punto de partida, R. F. Bales, lnteraction Process Analysis: A Me-
thod for the Study of Sma/1 Croups, Cambridge (MA), 1951; cf., asimismo, por ejem-
plo, R. F. Bales y Ph. Slater, Role Differentiation in Small Decision-Making Groups,
en T. Parsons y R. F. Bales (eds.), Family Socia/i:;ation and /nteraction Process, G lencoe
(IL), 1955, pp. 259 -306; Ph. E. Slater, a Role Differentiation in Small Groups: American
Socio/ogical Review 20 (1959), 300-3 1O; V. Williams, Leadership Typcs, Role Differen-
ciation and System Problems: Social Forces 43 (1965), 380-389; A. Eczioni, Dual Lea-
dership in Complcx Organizations: American Sociological Review 30 (1965) , 688 -698.
Como panormica de referencia, cf., por ejemplo, J. W. Th ibaur y H. H. Kelley, The So-
cial Psychology of Groups, Nueva York (NY), 1959, pp. 278 ss., o R. Knig, Die infor-
mellen Gruppen im lnduscriebetrieb, en E. Schnaufor y K. Agthe (eds.), Organisation,
Bcrln/Baden-Baden, 1961, pp. 55- 118 (112 ss.)
132
FUNCIN Y D I FERENCIACIN D INM ICA DEL SISTEMA ADMIN I STRAT I VO
y que requiera rendimientos debe quedar equi librada por una direccin
socioemocional, que recae en el ms popular. Este debe poder apelar
y activar internamente a los miembros del grupo. Debe ser alguien que
pueda ocuparse de la cohesin y la motivacin. Esto es, ha de ser alguien
que pueda ayudar a crear un capital de disponibilidad que pueda ser em-
pleado por los ms capaces para determinadas metas. Normalmente, es-
tos dos roles del lder ms popular y del ms capaz no coinciden puesto
que plantean exigencias muy diversas. Por ello, en e l mejor de los casos,
se satisfacen por separado. Solo los grandes hombres pueden unir estas
dos funciones en ellos mismos.
Esta teora retoma la adopcin de variables heterogneas -pero de
igual importancia- de toda vida grupal, a saber, una dimensin expresi-
va y otra instrumental. Acepta pues, que los problemas divergentes de la
unificacin de las voluntades y del incremenro de rendimientos han de
ser resueltos siempre conjuntamence4 No vamos a juzgar aqu el valor
emprico de esta teora. Ella establece un presupuesto que, mirando ms
de cerca, se puede y debe desmontar, a saber: que ambas actividades de
direccin en los roles del sistema -esto es, internamente al sistema y rec-
procamente- deben ser producidas. El sistema puede ser redimido de esta
obligacin de combinar cosas incompatibles si logra cumplir una de escas
funciones mediante procesos externos, es decir, si consigue desplazarla
hacia fuera. El sistema no precisa entonces de grandes hombres, no ne-
cesita esperar a que se d esta contingencia. No precisa tampoco confi-
gurar ro.les de direccin de diferentes tipos y estilos contradictorios de
direccin los unos junto a los otros ni requiere confiar su armonizacin
al azar de un maridaje corno el descrito. Cuando la conformacin de la
jerarqua y su legitimacin pueden quedar garantizadas, entonces el sis-
tema es capaz de institucionalizar una pura direccin de la actividad y
del rendimiento, una direccin que puede ser hecha independiente del
consenso y del apoyo dentro del sistema5 . Presupone, entonces, el con-
4. Talcott Parsons emplea esta dicotoma de lo expresivo y lo instrumental junto
al esquema interior/exterior de b teora de sistemas para la definicin de sus cuarro pro-
blemas sistmicos. Cf., por ejemp lo, l:i exposicin en T. Parsons, General Theor)' in So-
ciology, en R. K. Merton, L. Broom y L. S. Conrcll, Jr. (eds.), Sociology Today, Nueva
York (NY), 1959, pp. 3-38 (5 ss.).
5. El que esto nunca pueda lograrse en toda su extensin -puesto que la fuerza de
motivacin de la direccin formalmente implanrnda riene sus lmices- es, sin embargo,
algo seguro. Fue esta consideracin de las cosas la que anim a buscar ejemplos de doble
direccin formal e informal tambin en el marco de los sistemas sociales formalmente or-
ganizados. En estos casos, sin embargo, la direccin informal del ms popular del grupo
riene para su despliegue solo un campo limicado, a la par que est conjuntamente insti-
tucionalizada una regla de decisin de conflictos a favor del lde r formalmeme instalado.
Vase tambin la justa observacin de Fr. Wekz de que las acma les relaciones jerrquicas
de autoridad en las empresas industria les no resultan apoyada~ por las exigencias internas
133
 ADMINISTRACION
senso nicamente en un sentido fuertemente generalizado, como reco-
nocimiento de las fuentes externas del poder y de la legitimidad.
Por estos motivos, para implantar una administracin racional de
sistemas polticos resulta necesario un fundamento externo de la cima.
De otro modo, la administracin no podra independizarse de las condi-
ciones azarosas que hemos mencionado y no podra evitar un bloqueo
recproco de los diferentes roles y estilos de direccin. Para la legitin~a-
cin externa de la cima hay diferentes posibilidades cuyas di ferenc1as
resultan significativas para la d iferenciacin dinmica y la razona~ihdad
de la administracin6 La cima puede ser legitimada de manera religioso-
tradicional o puramente poltica7. En cada caso se relaciona con un mun-
do externo a la administracin al que ella proporciona acceso 8 Sobre esta
a la emp resa, sino las externas (Vorgesetzle zwischen Manageme11t 1111d Arbeitern, Snnr-
gart, 1964, p. 32).
6. En este sentido, nos enconrramos, tambin en el marco de referencia conceptua l
y fundamental de la teora de sistemas, con aquella conexin de los principios de la legiti-
macin del gobierno y de la racionalidad de la admin istracin que Max Weber rom como
base de Sll teora de la administracin. Max Weber, sin embargo, plantea junto a las legi-
timaciones del gobierno tradicional y carism:tico (esto es, inestable) la legirimacin racio
nal o legal Jel gobierno con personal ,1dministrativo-burocrtico. Esto es, en ltim_a ~nstancta
p lantea la legitim~cin de l:i :idminisrracin a travs de s misma y de los princ1p1os de su
rendi111ienro (d. M. Weber, Wlirtschaft 1111d Gesel/schaft, Tubinga, 4 1956). En esre contex-
to, el significa do d e los procesos polticos no queda correcta mente considerado, po_r ms re-
ceptivo que Weber se haya mostrado respecto de estos. Frente a ello, es preciso se~alar _que
la raciona lidad formal- legal no puede ser una fuente socialmente estable de monvacioo Y
legitimacin puesto que su principio de la popularidad es excesivame nte co.rnple,o Y no
tiene lmites. Los fundamenros del gobierno burocrticamente o rga nizado h,rn de buscar
se tambin aqu en rendimiento5 externos a b admi nist racin, y han de bu~carsc justa1~1~ntc
en los procesos polticos que fijan las prem isas organizativas, personales y progr:unaucas
de bs que parte la administracin.Justamente porque la administraci n ha de_ser rac,o
nafada con vistas a rendimientos especficos, no pllede ser legitimada por ~ misma, smo
que precisa, con ramo mayor motivo, una descarga mediante procesos exte rnos. de con-
formacin de l poder legtimo . El proceso histrico que disuelve las formas trad1c1o_nales
de gobierno no lleva a un maror emremezck1rse de legitimidad y racionalidad sin.o.' usra-
menre al revs, a L1na d ife renciacin m.s i11tensa de las do~, de ral manera que leg1nm1d 3d
y racionalidad pueden ser rendidas en procesos en cada caso apropiados para cada una de
ellas.
7. Esta distincin se corresponde con la <lisnncin arriba consid erada (caps. 6 Y7)
acerca de la diferenciacin dinmica vertical y horizontal. . significa que no solo la funcin de la administracin, sino tambin la
8. Vase como elaboracin de esta nocin, Fr. Riggs, ~Bu reaucrats and Pol,ncal
A
Developmenr: Paradoxical View, en J. LaPalombara (ed.), Bureaucracy and Poli!ical De
velopment, Princeton (NJ), 1963, pp. 120-167 (158 ss.). Riggs considera que las d 1f1cultades
especficas de los pases en ,as de desarrollo se fundan, entre otros elementos. en que l_a
lcgirimacin externa del gobierno med iante la rel igi n no funciona ya, miem-ras que la leg!
timacin mediante la sola poltica an no lo hace. De esta manera, la cima de IJ erarquia
de la ad ministracin se convic rre en una prisionera de su prop ia buroc racia. Cf., , este
respecto, la exposicin, a partir del problema de la legitimacin, de las relaciones pol,incas
de Irn en L. Bindcr, lran: l'olitical Development i11 a Cha11gi11g Society, Berkeley/Los Ange
ks, 1962.
134
FUN CIO N Y D I HRENCIACION DI NM ICA DEL S I STEMA ADMINISTRATIVO
funcin fronteriza descansa su poder y su independencia respecro de sus
subordinados, esto es, la estructura asimtrica del gobierno jerrquico.
Con ello tenemos algunos puntos de referencia para responder a la
pregunta de cul es la forma en que la administracin recibe_c~mpleji-
dad ya reducida de la poltica, a saber, e n la forma de establec1rn1enro de
unas competencias de decisin ltimas e inapelables, as como en la de-
terminacin de personas que puedan ejercerlas; en otras palabras, en la
creacin y ocupacin de puestos en la cna 9 Sin embargo, <::Sto no pue-
de permanecer as. Una limitacin a premisas de decisin organizativas
y personalmente fijadas hara que la direccin poltica de la ~~;inistra-
cin oscilase entre dos extremos. O bien, por un lado, se definman muy
ajustadamente las competencias o se dejara paralizada la adminisrra-
cin respecto de un entorno social Auctuante. O bien, por otro lado, se
favorecera ampliamente la arbitrariedad personal dentro de un marco
de amplias competencias. Un tercer tipo resulta inevitable corno proceso
adicional en sistemas muy co mplejos, a saber: e l establecimiento poltico
de las premisas de la decisin y la direccin mediante planes y organiza-
ciones de la administracin mediante la poltica.
La relacin entre poltica y administracin no ha de ser malinter-
pretada como un acto de implantacin e institucin que ocu rra una sola
vez o que ocurra raramence. Es un proceso de comunicacin continuo que
pasa por encima de las fronteras, tambin -y por el lo mismo- cuando
la poltica y la administracin son sistemas parciales separados. En los
puestos, a largo plazo fijos, de los parlamentos, de los gobiernos o de las
autoridades superiores, la poltica introduce continuamente otras per-
sonas y planes o programas como premisas de decisin, en los que se
complementan la direccin en torno a la eleccin pe rsonal y en torno a
la programacin. Pueden, incluso, sustituirse parcialmente segn resul-
te ms sencillo obtener el consenso en torno a personas o programas.
Sin el carcter permanente y continuo de este proceso de reduccin
de complejidad desde la poltica a la administracin, el mismo siste-
ma poltico no podra alcanzar el alto grado de complejidad )' variedad
de fundamentos de la decisin que exige la sociedad moderna -por
ejemplo, no podra lograrse positivizacin alguna del derecho-. Y esto
funcin poltica, han de ser cumplidas por un rendimiento y una activi-
dad continuos. La poltica misma se convie rte e n la vida continua del
Estado 10
9. Nos ocuparemos con ms detalle dd problema d e la organizacin de las c imas
a l tra tar e l problema de la separacin d: po deres (cap. 14). . . ..
1O. Esto va contra A. Schaffle, Uber den wissenschahlichen Begnff d er Polit1 k:
Zeitschrift (r die gesamte Staatst.(lissenscha~ 53 (1897), 579-600. Este autor pretende fon-
135
 ADMINISTRACIN
Si el mbito de decisin de la administracin que<la construido con
ayuda de la poltica de este modo, entonces la administracin puede al-
canzar una gran complejidad propia y, empero, puede permanecer capaz
de decidir. La poltica, entonces, se ocupa de que la complejidad indeter-
minada de la sociedad no advenga a la administracin de forma no me-
diada, sino como una complejidad determinada de una multiplicidad de
difciles programas de decisin. Su organizacin funcional-especfica en el
trabajo de decisin exige y conduce simultneamente a que los roles de la
administracin queden separados e independizados de otros roles so-
ciales que tengan quienes desempean dichos roles de la administracin.
Una precondicin de esta diferenciacin dinmica es que la administra-
cin pueda apoyarse en una poltica en funcionamiento, que transforme
la complejidad indeterminada en complejidad determinada. All donde
este presupuesto no es satisfecho, o es mal satisfecho, la administracin
permanece dependiente de un entramado de roles, ms o menos robusto,
con la sociedad.
El modelo ideal-tpico de burocracia de Weber' 1 permite reconocer
con claridad este estado de cosas, aunque Weber no lo formulase en estos
dar su concepro de la poltica en una oposicin a la vida del Esrado en movmuento. [La
rcfcrenc(a a la vida conrinua del Estado se corresponde con una expresin empicada por
Mannhe1m, por lo que cabe pensar que se rrara de una referencia indirecta (N. del T.)].
11. . Cf. M. Weber, Wirtschafi u11d Gesellschafi, cit., pp. 55 J ss.; para conrraposicio-
nes crncas vase, por ejemplo, C. J. Friedrich, Some Observacio11s on Weber's Analysis
of Bureaucracy, en R. K. Merton, A. P. Gray, B. Hockey y H. C. Sclvin (eds.), Reader in
B11rea11cracy, Glencoe (IL), L952, pp. 27-33; Ph. Selznick, An Approach to a Theory of Bu-
reaucracr: America11 Sociological Rc11iew 8 (1943), 47-54; A. W. Gou ldncr, Pallems of
Industnal Uureaucracy, Glencoe (lL), 1954; P. M. Blau, Bureacracy i11 Modern Society,
Nueva Yor.k, 1956; R. G. Francis y R. C. Stone, Service and Procedure i11 Bureaucracy,
Mmncapolis (MN), 1956; M. B~rger, Bureaucracy: Easr and West: Admi,iislrative Science
Quarterly l (1957), 518-529; Id., Bureaucracy a11d Society in Modem Egypt: A Study of
the Higher Civil Service, Princeton (NJ), 1957; S. N. Eisensradr, Bureaucracy and Bureau-
crariiarion: Current, Sociology (1958), 99-164; S. H. Udy, The Orga11ization of \'(/ork, New
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A Preliminary Model : The America11 Joumal o( Sociology 68 (1961) 247-254 d. sAd-
miniscrarive Rarionaliry, Social Scning and Organizational Develop;enc : Tl,e'Am~rica11
}oumal of Socio/ogy 68 (1962), 299-308; A. L. Srinchcombe, Bureaucrati c and Crafr Ad-
miniscrarion of Producrion: A Comparacivc Study: Administrative Science Quarterly 4
(1959), 168-[87; E. Litwak, Models of Burcaucracy Which Pcrmit Conflict": The Ame-
rican }oumal of Sociology 67 (1961), 177- 184; A. Diamanr, The Bureaucratic Modcl:
Max Weber, Rejecred, Rediscove red, Reformed, en F. H eady y S. L. Stokes (eds.), Pa-
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lntraorganizational Structural Variation: Application of the Bureaucratic Model: Ad-
ministrative Science Quarterly 7 (1962) 295-308; d., The Concept of Bureaucracy: An
Empmcal Assessmenc: The American joumal of Sociology 69 (1963) 32-40 W. De-
lany, Patrimonial and Bureaucratic Adminiscrarion: Administrative Science Qt~arterly 7
(1963), 458-501; H. Hartmann, Blirokratische und vo lunraristische Dimensionen im or-
ganisierten Sozialgebilde: jahrb11ch (iir Sozialwissenschafi 15 ( [964), 115-127. En muchas
136
FUNCIN Y DIFERENCIACIN DINM I CA DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
conceptos de la teora de sistemas 12. Los rasgos esenciales de este mode-
lo son la fundamentacin a travs de un gobierno legitimado de forma
legal y racional; una organizacin jerrquica con nombramiento de supe-
riores desde el exterior, es decir, desde arriba; divisin funciona l del
trabajo; impersonalidad de la orientacin, que se conduce en el marco de
unas competencias acordes con reglas generales que se pueden aprender.
Son, asimismo, rasgos esenciales la separacin entre el lugar de trabajo y
la familia, as como la separacin entre los medios de trabajo y la pro-
piedad. Lo son tambin un salario cuya provisin est garantizada, una
especializacin para este trabajo que dura toda la vida y que es especfica
de la profesin, al igual que un particular prestigio en la sociedad sus-
ceptible de gradacin a travs de un ascenso en la carrera profesional. El
modelo se apoya, muy claramente, ei:1 los dos componentes de la regla
estructural y de la divisin de rolesl.l_ El orden jerrquico de las compe-
tencias de decisin y la orientacin segn reglas estn al servicio de la
regla estructural. Las otras caractersticas estn al servicio de la divisin
de roles, esto es, de la diferenciacin dinmica del sistema de la adminis-
tracin. La separacin encre el lugar de trabajo y la familia desactiva las
vinculaciones operantes de los r<>les relativos a la familia. La separacin
entre los medios de trabajo y la propiedad de los funcionarios, as como
la garanta de salario y asistencia hacen que su trabajo en la administra-
cin sea independiente de su rol en la economa. No debe, ni puede, por
lo general, repercutir en su salario. La particular ordenacin de esta-
tus del servicio pblico hace posible asimismo, desde esta perspectiva,
la independencia de la adm inistracin respecto de la sociedad. Por una
parte, lo hace posible por cuanto la administracin puede encontrarse
con aquel estatus externo en la posicin de rango correspondiente, esro
es, no tiene que involucrarse, en sus c,ontactos externos, con relaciones
inferiores en rango. Por otra parte, hace posible la independencia de la
adm inisrracin mediante el hecho de que los pertenecientes a esta tienen
a su disposicin una va de ascenso y que, de este modo, en su afn de es-
tatus, se les hace independientes de otras condiciones de la sociedad para
dicho ascenso (por ejemplo, de las relaciones personales con los crcu-
los superiores, de la riqueza o del xito publicitario como cienrficos o
de estas imestigaciones se intenta probar la validez universal de este modelo a parrir del
material emprico, con lo que se desconoce el semido de esra construccin ideal-tpica.
12. En detalle, C. N. Luhmann, Zweck -He rrschaft-System: Grundbegriffe und
Pramissen Max Webers: Der Staat 3 (1964), 129-158.
. 13. Tambin R. Bendix (Na1io11-811ildi11g and Citizwship: St11dies of our Chm1gi11g So-
c,al Order, Nueva York/Londres/Sydney, 1964, p. 115) destaca estas dos variables crticas:
Una se refiere a la naniralcza de la autoridad ejercida sobre un personal administrativo, J:
otra a l acondicionamiento y aislamiento organizativo de ese persona l que afecta la imple-
mentacin d e las rdenes.
137
 ADMINISTRACIN
literarios) 14 Otros mecanismos de la d ivisin de roles no resultan evi-
dentes a primera vista. Pueden estar encerrados en exigencias referidas a
las convicciones o en el estilo expresivo de l comportamiento. Asim ismo,
por ejemplo, e l principio de la ocu pacin proporcional de puestos en
poblaciones religiosa o regiona lmente diferenciadas puede servir -me-
diante el modo en el que estas oposicio nes son debidamente considera-
das- para expresar indiferencia frente a los mismos puntos de vista de
las agrupaciones 15 .
Esta diferenciacin d inmica del sistema de la administracin se pre-
senta en la imagen de la accin de la administraci n como impersona-
lidad de sus modos de orientacin internos y externos16. Tanto en sus
contactos internos como externos, la administracin, segn su autorre-
presentacin ideal, debe ser independien_te ~e.las relaciones d~ rol media-
das nicamente a travs de una persona 111d1v1dual. Ello es as, porque, en
la multipl icidad de roles y personas dentro de una sociedad compleja, las
combi naciones personales de roles no pueden ya presentar ningn tipo
de permanencia, reiterabilidad y fiabilidad. Todo intento, en una ad-
ministracin moderna, de que las relaciones persona les -donde todas
las particularidades individuales y todas las relaciones de rol del otro
participante requieren ser tenidas en cuenca- se pongan en lugar de las
impersonales sobrecargara de complejidad la administracin y la arroja-
ra muy rpidamente a un nivel mucho ms simple de procesamienco.
Cada caso sera d iferente segn fuera quien participase. Los confl ictos de
roles, las presuposiciones contradictorias y las decepcio nes personales
14. Esta independencia del sistema de estacus presupone una multiplicidad de pir-
mides sociales de csratus reconocidas. Vase, a este respecto, tambin in(ra, pp. 339-340.
No se puede alcanzar si el sistema poltico representa la nica ordenacin del estarus de la
sociedad, ni tampoco es alcanzable cuando la ordenaci~n poltico-administrativa del ~Sta
cus no se encuenrra reconocida en b sociedad. En este ltimo caso, como lo muestra el ecm-
plo de los funciona rios indios en la administracin colon ial britnico-india, la funcin p-
blica es empleada nicameme como medio de ascenso hacia un nuevo estraro social, en
este caso, undado sobre todo en b poses,n de rierra. Vase, a este respecto, B. S. Cohn,
..Thc lnitia l British Jmpact on India: A C1se Srudy of the Bena res Region: The )011mal o(
Asan Studies 19 (1960), 418-431.
J5. Esto, naturalmente, no es v~lido pa ra el caso en el que el sistema proporcional
sirve para enrolar a portavoces de e.ida uno de los grupos e introducirlos en el sistema de l,1
administracin, de lo~ que se espera justamente una representac in de su grupo.
16. Esta caracte rstica de la accin impersonalmente organii:ada fue puesta de re-
lieve con pesar cuando no con reproche, sobre todo en los aos vcinre. Vase, entre
otros, Th. Gei~er, Zur Soziologie der lndusrriearbe it und des Berriebs: Die _Arbeit 6
(1929), 673-689, 766-781 (768 ss.); G. Briefs,.Betriebs{hnmg 1111d Bet~1ebslebe11 m.der_ln-
dustrie, Sruttgart, J 934, espec. pp. 26 ss.; F. Eulenburg, Das Gehe,mms der Orgamsat1?11,
Berln, 1852. pp. 78 ss. Tambin hoy es mencionada, pero por lo general domina la 1111
presin de que se rrata de una variable ms necesitada de p recisin y exp li~acin, mxime
cuand() -como con rodos los conceptos ncgarivos- puede habl arse de impersonalidad
en ~entidos 1m1y diversos.
138
FUNCIN Y DIFERENC I ACIN DINM I CA DEL SI STEMA ADMINISTRAT I VO
seran la consecuencia inevitable 17 Mediante la impersona lidad, adems,
se hace posible un grado mayor de individuali?ad, p~esro q ue .la indivi-
d ualidad de! individuo dentro del sistema social no nene ya, sin excep-
cin, consecuenc ia estrucwral alguna. Frente a la representacin habi-
tual del hombre masa impersonal, ha de afirmarse que impersonalidad
e individualidad no se excluyen, sino que, justamente, se presuponen mu-
tuamente. Esro se debe a que un sistema social nicamente puede da r
como rendimiento e l ind ividualismo si, al mismo tiempo, su estructura
se protege de las consecuencias d isgrega?oras de est: principio 1:-_ ~a im-
persona lidad de la orientacin segn c nte n os ob1et1vos de de.c1s1o n lle-
va asimismo a una neutralizacin sentimental del comportam iento. Los
se~timientos'no son ni manifestados ni mediados, ni se hace de ellos fun-
damento de las decisiones (a no ser que puedan tomar la forma abstracta
de valores impersonales). De este modo, se incrementa la capacidad de
especializacin, de transformacin y de aprendizaje de una sociedad;_ e~,
una palabra, su complejidad. Ello se hace, empero, al coste de la pos1b1-
lidad de la integracin sentimental del ind ividuo en su mundo laboral 19 .
17. Sobre este punto, cf. H. Daheim, Die S0zialstrukt11r eiries Biirobetriebes: Ei11e Ein-
zel(allstudie, tes is docrora l, Colonia, ! 957, pp. 143 ss. y 280 ss. Cf., asimismo, R. K. Mc r-
ton, Social Theory and Social Stmcture, Glencoe (IL), 1 1957, pp. 204 s. fTeor<1 y .est;uctura
sociales, trad. de F. Torner y R. Borques, mtrod. de M. Bungc, FCE, Mex,co D. 1 ., 2~02];
P.M. Blau, The Dynamics o( Bureaucmcy, Chicago (IL), 1955, pp. 68 ss. [La lmrocrac,a en
la sociedad moderna, Paids, Buenos Aires, 1962].
18. En las burocracias modernas, por ejemplo, puede uno imaginarse por ejemplo
una serie de ca rgos impersona les, universa lmente accesibles, con~o una carrera in~ividua!,
en cuyo transcurso el individuo no solo sigue siendo l mismo, sino que solo realiza su SJ
mismo propiamente a travs del hecho de que es preferido a ocros. Vas~, en. escc senndo,. la
a lca valoracin del principio de la carrera profesional para la moder111zac,611 de la socie-
dad en D. E. Apter, The Poltics o( Modernization, Chcago/Londres, l 965, espec ralmcn-
re pp. 152 ss. [l'oltica de la modemizaci6n, Paids, Buenos Aires, 1972]. En la burocra-
cia de l antiguo Siam, por el contrario, la persona estaba can entreverada con el _cargo que
quien lo desempeaba, al ser ascend ido, deba cambiar su nombre, esto es, su ,denndad,
con el objeto de sep:irarse de las lealtades simultneamente personales y formales de su
c1rgo anterior. . .
J 9. Esta consecuencia disfuncional de la unpcrsonalrdad es frecuentemente lamen-
tada. Vase, para una expresin tpica de este lamento,_P. M. Ulau'. Bureaucracy.in ~o-
dem Society Nueva York (NY), 1956, p. 3.3; Cl1r. Argyns, Personality and Orga111zat1011:
The Con/le; Betwee11 the System and the Individual, Nueva York (NY), 1957, pp. 62 s.;
M. E. Dimock, Admi11strative Virality, Nueva York (NY), 1959, p. 184; J. _Bensman _Y
B. Rosenberg, The Meaning of Work in Burcaucratic Sc)Ciety, en M. R. Srein, A. J. V1-
dich y D. l'-1. Whitc (eds.), Identity and Anx1ety, G lencoe (IL), l 960, pp. l s, 1- ~97 (J 84 s.);
G. Jaeger y Ph. Selznick, A Normative Theory of Culwre: Anumcan Sooolog1cal Re-
view 29 ( 1964), 653-669 (658 s.}. Tras estas posturas se encuentra la acepraci~ de u.11:1 d~-
terminada necesidad de estructura del ser humano segn la cual este solo esra en d1spos1-
cin de desarrollar una personalidad autntica a travs de una identi icacin emocio n: 1
con aspectos de su entorno. Esta h iptesis, sin embargo, debe ser puesta a prueba. As,,
el experimento de Kenneth J. Gergen suscita dudas acerca de s, una atmsfera personal
es realmente esencia l para una confirmacin de la presentacin de s mismo, cf. Id., The
139
 AOMINISTI\ACION
Las administraciones que quieren alcanzar un alto grado de complej i-
dad propia deben institucionalizar un estilo impersonal de trabajo, esto
es, han de poder hacerlo evidente. Ello no excluye que, justamente en
una atmsfera de trabajo en s misma impersonal, sean tcticamente Ctti-
les algunas relaciones personales en particular y que quepa acumularlas
para formar un capital de trabajo valioso 20. Sin embargo, estas relaciones
tienen siempre un carcter antiestructural e informal, que desp liega sus
efectos justamente como excepciones. Debe dis1inguirse esto de la cues-
tin acerca de hasta qu punto se logra la diferenciacin dinmica en la
sociedad de los roles de la administracin y la correspondiente institu-
cionalizacin de un ethos de trabajo que no est oriencado en la persona.
Esto no puede ser predicho a partir del modelo sino que solo puede ser
examinado como variable emprica21 . Entretanto, sin embargo pcrmane-
Effcc1~ of lnrerarnon Goal, and Personalistc Feedback on 1he Present.111on o Scl: jo11m.i/
o( Personality a11d Social l'sycbo/ogy 1 ( 1965), 4 1J-424.
20. Ejemplo, de ello no faltan, vase, por ejemplo, 11. E. D,1lc, The Higher Cwil Ser
v,ce o( Great Bntain, Londres, 1941, pp. 141 ~,., 187 s., y 1,1SSim; H. L Wilensky, Jntellec-
tu,1/s m Labor Umons: O,g,mizational l're.ssures 011 Pro(ess1011al Roles, Glencoe (IL.), 1956,
espec. pp. 61 ss.; L. Mend1ct.1 y Net, Socologa de la Burocracia, M>.1co, 1961, pp. 48 s.;
J. Bensman y A. Vidich, Power Cl1ques in llurcaucratc Sociccy: Social R1search 29
(1962), 467-474; Fr. Morseun Mar:>., Conrrol and Respon,h1l1 m Adminisrratton: Com
parauve Aspec1s, en F. Hcady y S. L. Stokes (cd,.), Papers m Comparative 1'11bl,c Adm,
n1srratio11, Ann Arbor (MI), 1962, pp. 145- 17 J ( 164 ss.); N. E. Long, Admin,tr,mve Com
mumcation", en S. Mailick y E. H . van Ness (cd,.), Concepts and lssues 111 Adm111istrative
BehaL'tOr, Englewood Clif (NJ), 1962, pp. 117-149 (144); D. Bra>brooke, Thc l\lsrcl')
o faecutive Su"ess Re-examined : Admm,strat,ve Sc,ence Qiwrterly 8 (1964), 533-560
(545 s.); R. L. K.1h11, D.M. Wolfe, R. P. Quinn y D. J. Snock, Orga11izat1011al Stress: S111d1es
in Role Co11(lict a11d Amb1g11ity, Nueva York/Londres/S)dncy, 1964, pp. 201 s.; J. S. Berli-
ner, 1-acto,y and f.fa,tager in the USSR, Cambridge (l\lA), 1957, p. 182) passm,.
21. En gencr,11, se acepta que la d1ferenciac16n din.1m1,,1 en lo, pa,cs ndusmales estj
mucho m;s avanzada que en los pa,c~ en vfas de de~arrollo. Vase, por ejemplo, la com-
paracin de lo, bancos en Mxico y lo, Estados Unidos en L. A. Zurchcr, Jr., A. Meadow
y S. l.. Zurcher, Value Oriencarion, Role Conflict, and Alaenation From Work: A Cross
Culrur.11 Study: American Sociolog,cal Review JO (1965), 5.39-548, que confirma esca su
posicin. Para ms ejemplos de pases en vas di: desarrollo cf. M. Berger, U11rea11cracy
and Society in Modem Egyf)t: A Study o( the l ligher Civil Service, Prnceton (NJ), 1957,
espec. pp. 114 S\.; G. H. Fox y Ch. A. Jomer, Percepnon~ of rhc V1etnamcsc Public Ad-
ministration Scrv1cc: Ad111i11is1,ative Scie11ce Q,wrterly 8 (1964), 443 -481. Por otra parre,
no cahc duda de que tambin en los pases indusrriales - donde la adm1nstrac1n burocr-
tica, con todas su, exigencia,, se ha converndo en una nsrnucin firme- la orientacin un -
personal se topa con los lmites de lo ~uscepuhle de tener senrido ) dt lo p~quicameme
posible. Como muestras de restos de orienracin perso,ul que no e~ irrelevante y que es
sen tida como legtima, cf., por ejemplo, R. G. Francis y R. C. Stonc, op. cit., pp. 105 ss.
)' las referencias b,bliogrfica, en pp. 142 ss.; G. l lartfiel, l.. Sedar,s y D. Claes\cns, Beamu
wuf Ange$telltc III der Venvaltimgspyram,de: Orga111satio11ssoolog1sche 1md venvaltungs-
recht/,che U111ersuchunge11 it/;er das /:,11tsche1d1111gshandc/11 i11 der K.0111111u11afven11altu11g,
Berln, 1964, pp. 112 ss.; Fr. Weltz, Vorgesetzte twischen Ma11agement und Arbeitem, Smtt-
garr, 1964, espec. pp. 46 ss. Cf., a este respecto, tambin N. Pare! y J. Kolag.1 , Personal-
lmper,onal Bchavor: A Varation of the Wcbenan Model. l,,ternat1011al Jo11mal o( Com-
140
FUNC I N Y O lEI\EN C IA C I N DINMICA DEL SISTCMA ADMINISTRATIVO
ce firm e el hecho de que la capacidad de la administracin para elaborar
informaciones muy complejas, m ltiples y cambiantes solo puede incre-
memari.e si, al mismo ricmpo, se logra un cierro aislamiento de los roles
respecto de la sociedad 22 .
El modelo weberiano de la burocracia aprehende, pues, la diferen-
ciacin dinmica en roles de la administracin a partir de la sociedad
en los rasgos fundamentales ms importantes en los que se presenta. Y
expresa as las condiciones del xito de la burocracia en lo referido a los
rendimientos. La comprensin terica de este fenmeno puede, empero,
ser profundizada y llevada a unas perspectivas ms generales si ponemos
como base una concepcin en trminos de la teora de sistemas23.
La diferenciacin de roles lleva siempre a la disolucin de contextos
de accin inmediatos, restringidos y personales, donde los roles se anu-
dan en la persona y a travs de la persona. En las sociedades diferencia-
das, las acciones del individuo quedan separadas mediante fronteras de
sistema que lo recortan y delimitan como persona. Sus acciones son en
parte asignadas a este y en parte a aquel sistema social. En tanto perso-
na, no le resulta sin ms posible movilizar un mbito de participacin
para otro. Mengua la po~ibilidad de dar un sentido personal al contexto
globa l de accin <le una persona y, con e llo, al mismo tiempo, mengua
la seguridad de actuar correctamente en tanto persona. La accin co-
rrecta conforme al rol en cada uno de los sistemas no garantiza ya que
el agente ser aceptado como persona. L::i seguridad elemental que en-
contraba en aquellos <.omexros simples de accin -y que eran simul-
tneamente aumentados en su densidad ~ocia) y personalmente- debe
ser sustituida por formas ms abstractas de seguridad. Esta seguridad la
encuentra en la individualidad de una personalidad mvil en sus roles
parative Sociology 5 (l 964), 73-77, con la hiptesi, de 4uc un,\ postura impersonal exigida
desde la adminisrraetn ha de ser corregida por la persona hacia lo personal, micntr:is que
una postura personal exigida, por el contrario, debe '>Cr corregida hacia lo impersonal.
22. A este resultado ca111b1n nega, en relacin con las organz:1c1ones en general,
S. H. Udy, Adminstrati,c Rationa liry ... , cit. En un sentido simlnr, cf. W. R. $con,
Theory o Organ2:1t1ons, en R. E. L. Fari<; (ed.), Ha11dbook o( Modem Socio/o,'), Ch-
cago, 1964, pp. 485-529 (500 ~.). Como contrac1cmplo resuha intere\ante la exposicin
de la evolucin de una organizacin haca una sociedad mediante una rnulrplicacin de
los role~ que hizo imposible mantener la ,eparacn de roles, y que es necesaria desde un
punto de vista orgamzarivo, cf. S. Diamond, From Orgamzation ro Sociecy: Virginia in
rhe Sevcntcench Ccnrnry: The American Journa/ o( Sociology 63 (1958), 457-475.
23. Dejamos abierta la cuestin de hasta qu punto Max Weber, con su concepcin
de la accin social y de su orientacin en torno al ;entdo se acerca a una teora general del
~;tema de la accin, una cue;un que ha mvesngado Talcott Parson) (The Stmcture of
Social Ac1to11, Glenrne [ILI, 1937 [La estnictllra de la accin social, Guadarrama, Madrid,
1969)). En la exposicin de Weber del tipo ideal de la burocracia no ;e halla contenida,
con la suficiente cl:iridad, una 1cora de sistemas como la que viene referida; por tanto, las
consideraciones que siguen no pueden ya apoyarse en Max Weber.
141
 ADMINISTRACIN
(que, por ejemplo, se atribuye una carrera como mrito). La encuentra
asi~ismo en la capacidad de funcin de los sistemas en los que participa.
Y fma lmence la encuentra tambin en ciertos mecanismos de la traslacin
de efectos desde un sistema a otro, por ejemplo, con dinero o prestigio
social.
. Uno de los medios ms esenciales para obtener de nuevo esta seguri-
dad sobre fundamentos ms abstractos es la organizacin formal de siste-
mas sociales, que no solamente sean compatibles con la diferenciacin de
rol~s y su movilidad, sino que presupongan ambos y, simultneamente,
def111an las fronteras de los sistemas sociales as organizados2 4 Tambin
las a_dminis~ra~~one~ ~a~ de ser orga~izadas formalmente en el rasgo de
su ~1ferenciac1on dmam1ca en la sociedad. La organizacin formal es el
con1unco de aquellas expectativas de comportamiento que ha de reco-
nocer un miembro como condicin de su pertenencia dentro del sisre-
rn~, de aq~ellas expectativas, por tanto, que regulan la entrada y la
salida. Qrnen entra como miembro en un sistema administrativo debe
som~terse ~lobalmente a estas expectativas, las cuales, en ltimo trmino,
remiten al input por parte de la poltica; sobre todo, ha de someterse a
r~_avs del reconocimiento de las premisas de decisin fijadas -o an por
fi1ar- en la estructura de puestos, en la ocupacin de puestos y en los
programa_s de _decisin. Con ello, al mismo tiempo, quedan fijadas aque-
llas venta1as ligadas a la condicin de miembro y que pueden motivar
para la_ e.nrra~fa y la permanencia dentro del sistema. Ambos aspectos de
la part1c1pac1n pueden ser fijados dentro de unas fronteras determina-
das con un alto grado de indeterminacin. Permanecen abiertas sobre
todo, en virtud del hecho de que las transformaciones futuras so;1 reco-
nocidas conju~ramence de antemano. Esto significa, al mismo tiempo,
que las obl1gac1ones y los derechos no pueden ser equilibrados en el in-
dividuo, sino en el sistema como un todo. No es la accin individual 0
su xito lo que recibe honores, sino el sometimiento a las expectativas
formales de comportamiento. Los derechos y las obligaciones resultan
del rol como miembro del sistema de la administracin. De este modo, se
crea el fundamento para la construccin de sistemas administrativos
para grandes empresas que son muy complejos y variables.
Tomado en s mismo, sin embargo, la organizacin formal no es an
garanta alguna para la diferenciacin dinmica de la sociedad o para
un alto grado de complejidad y variedad de la administracin. Un estado
as solo p uede ser alcanzado cuando otras tres soluciones de problemas
concurren con la que .hemos mencionado. Estas son, en primer lugar, que
el problema de segundad -que ahora se presenta dentro de la adminis-
24_. Esre concepto de organizacin formal es expuesto con detalle en N. Luhmann,
F1mkt1onen und Folgen fom1aler Organisation, Berln, 1964.
142
FUNCIN Y D I FERENCIAC I N DINMICA DEL S I STEMA ADM I NISTRATIVO
rracin- pueda ser resuelco con independencia del entorno; en segundo
lugar, que los principios objetivos de la identificacin de rol no precisen
ya ser tomados inmediatamente del entorno; y en tercer lugar, que la a~-
cin en roles de la administracin pueda ser separada de su dependencia
respecto de los correspondientes roles del entorno -y que, en su lugar,
pueda ser hecha dependiente de medios internamente utilizables y con-
trolables como el poder o el dinero-. En codos estos puntos de vista, la
diferenciacin dinmica nunca puede llevar a un pleno recorte y delimita-
cin de todas las dependencias que no se han filtrado polticamente. Sin
embargo, para la complejidad y variedad de la administracin tiene una
importancia decisiva hasta qu punto cabe acercarse a esta meta. Los pro-
blemas de la seguridad, de la identificacin con el rol y del influjo me-
diante dependencias, por tanto, tienen que ser consideradas, siquiera bre-
vemente. Ello debe ser as si ha de surgir una imagen bien perfilada del
problema de la diferenciacin dinmica.
El problema de la seguridad, que surge con el desgarro de los entra-
mados en la sociedad de roles y solidaridades, no queda definitivamente
resuelto por la organizacin formal, puesto que la participacin en princi-
pio ha de ser separable y las condiciones para la pertenencia como miem-
bro deben ser en principio variables. Como mecanismos que crean Y
aaden seguridad social y econmica, han adquirido significacin en el
curso de la historia los bienes, en especial la posesin de tierra por parte
de los funcionarios, un men;ado ele trabajo abierto para l y garantas
legales especficas.
La posesin de tierras por parte de los funcionarios o sus fami lias
fue la salida que encontraron numerosas burocracias premodernas. Se en-
cuentra an, ampliamente, en las administraciones del absolutismo re~)
europeo. Esta le daba al funcionario una cierta seguridad frente a los peli-
gros del servicio pblico y a las oscilaciones de la gracia de su Seor; Y ha-
ca superfluas las garanras referidas a la contratacin y manutencin. Por
otro lado, esta exigencia limitaba el reclutamiento para los cargos ms
elevados del servicio pblico a determinados estratos de la sociedad.
Esto transcurra sobre la base de una necesar ia combinacin de roles en
la sociedad -sobre todo econmicos- y de roles burocrticos, lo que
limitaba la movilidad de la administracin y haca de la administracin
una garante del statu quo social.
Frente a ello, la garanta de seguridad por va del mercado de trabao
-esto es, de las posibilidades, en cada caso abiertas, de otra ocupacin
laboral- ofrece una mayor movilidad social. Pero justamente por la con-
sideracin ofrecida a esta movilidad surgen otros peligros. Esta concep-
cin fue realizada en cierra medida en Estados U n idos y, a primera vista,
parece particularmente adecuada para un orden social fuertemente dife-
renciado. Sin embargo, lleva a una especializacin de los fu ncionarios que
143
 '1
AOMINISTRACIN
est fuertemente ligada a las diferentes disciplinas especialiladas y que no
resulta propia y especfica de la administracin; y lleva, igualmente, al
predominio del program staffing, en oposicin al career staffing. As pues,
marca caractersticamente el tipo de contribucin a la decisin por par-
te de la administracin, as como las formas de enrolamiento. Por lo de-
ms, motiva a los funcionarios a que, en su formacin y en sus contactos
-antes o durante su actividad en el servicio pblico- , se acomoden a
otras posibilidades de ejercer su oficio. Esto es, se les motiva a permane-
cer ,,con capacidad de intermediacin y a iniciar o cuidar relaciones
personales que, llegado el caso, podran posibilitarles una continuacin
de su carrera fuera del servicio pblico. De este modo -y mirado desde
la perspectiva de un corte transversal en el tiempo- se alcanza una di-
ferenciacin de roles; es decir, se alcanza una diferenciacin para situa-
ciones o para determinados periodos de tiempo. Sin embargo, esta no
vale para coda la longitud temporal del currculum individual, la cual
por lo dems es potente a la hora de generar motivos.
La tercera forma, la pura garanta legal del funcionario mediante las
premisas de decisin del mismo sistema poltico, se ha desarrollado sobre
todo en la tradicin funcionarial alemana desde el siglo x1x 25 . Esta solu-
cin es casi un truco acrobtico pero asegura, sin embargo, a los funcio-
narios frente a los riesgos debidos al sistema poltico y lo hace dentro del
mismo sistema. Hace a los funcionarios extremadamente dependientes
del sistema poltico y de la orientacin poltica que tenga en cada momen-
to. Consecuencemence, exige que el esratus legal del funcionario en este
sistema quede despolitizado; esto es, ha de quedar desligado de la poltica
cotidiana mediante garantas constitucionales y judiciales. Si esto se logra
de manera fiable, entonces esta solucin permite impulsar con la mxima
amplitud la diferenciacin dinmica del sistema de la administracin.
Al igual que en la cuestin de. la seguridad, en el problema de la
identificacin con el rol tambin cabe pensar en diferentes soluciones, de
las que depende la medida de la divisin de roles que cabe alcanzar. En
todo ello se trata de lo siguiente: el contexto de accin de un rol no resul-
ta, la mayor parte de las veces, evidente por s mismo y no ha de seguirse
de la situacin o de la similitud de las acciones individuales. Al con-
trario, requiere un principio generalizador, que haga comprensible y es-
perable por qu quien desempea un rol, por ejemplo, el de ,,padre, debe
actuar de una manera en un momento dado y de orra manera en otro. A
25. Los fundamentos histricos de este desarrollo (a diferencia, por ejemplo, del es-
tadounidense) no pueden mostrarse aqu con detalle. Ante todo, fue sgnificarivo que en
Alemania las fuerzas liberal-progresistas de la poca vieran en la administracin el garanre
del derecho -y no, por ejemplo, el posible opresor del pueblo- y que consecuentemente
crararan de defenderlo frente al capricho de los monarcas. Sea como fuere, la funcin de la
insrirucin ha sobrevivido a los motivos que la crearon.
144
FUNCIN Y DIFERENCIACIN D I NAM ICA DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
travs del modo en el que la administracin identifica el ncleo de sus
roles, esta se relaciona con su entorno, en el que debe actuarse de acuer-
do a roles. Los principios generalizadores de la combinacin de acciones
en vista de la unidad de un rol son, por ejemplo, un rango prominente, un
credo que es esperado, un inters o la pertenencia a grupos.
En los sistemas de administracin, codos estos principios -y algunos
ms- pueden ser utilizados. Segn sea el principio dominante, resulta-
rn diferentes posibilidades de enrolamiento y diferentes modos de con-
tribucin a la decisin de la administracin. Resultarn tambin distintos
puntos de partida para el control poltico, distintos estilos de administra-
cin y distintas instrucciones escnicas para el comportamiento cotidia-
no. Por otro lado, estos tipos de roles se corresponden con determina-
das formas de garanta y seguridad de los funcionarios: el rango y el credo
presuponen la posesin de tierras. Los roles relativos a intereses, en el me-
jor de los casos, son reclutados en el mercado laboral mediante program-
staffing y encuentran tambin al l su seguridad. Para los roles de miem-
bro, la garanta y seguridad jurdica resulta adecuada. Por codo ello, y
por otras razones -por ejemplo, referidas a la legitimacin cultural-,
estos principios de los roles son dependientes, en diferente medida, de
factores del enromo. nicamente uno de estos principios, el principio
puramente formal de la condicin de miembro, est en disposicin de
definir todos los dems y hacerlos independientes del entorno.
Los roles de conviccin, en primer trmino, tienen una gran e lasti-
cidad en virtud del hecho de que trasladan su criterio hacia el interior y
los hacen as independientes de las alteraciones del entorno. Se prestan
as, dentro de ciertos lmites, a especificarse como ethos del funcionario,
como actitud interna del oficial, del comerciante honorable o del pastor
que vive su fe. Resulta obvia su significacin para el comienzo de una di-
ferenciacin funcional ms intensa de la sociedad en religin, poltica,
economa, cultura, vida familiar, etc, en la Europa de la Baja Edad Me-
dia y de la Modernidad. Por otra parte, aunque son posibles las ascesis
del credo en una direccin muy especfica, el cambio de credo est mal
visto. El credo es un principio de identificacin personal. El individuo,
pues, debe permanecer fiel a su credo. En una sociedad mvil, esta rigidez
puede convertirse en un obstculo. A esto se aade que la capacidad de
especializacin del trabajo supera ampliamente la capacidad de especia-
lizacin de los credos. La sociedad no puede, ni con mucho, institucio-
nalizar para todos los roles unos modelos de credo particulares. La cre-
ciente complejidad y variedad de sus sistemas parciales y, en especial, de
su administracin, hacen que el credo se reduzca y pase de una funcin
identificadora e integradora a un mero valor de apelacin, el cual dirige,
si acaso, nicamente situaciones extremas, por ejemplo, situaciones de
soborno.
145
 ADMINISTRACIN
En cuanto al principio de rango, este ha perdido su funcin idencifica-
dora de los roles de la administracin por otras razones. Presupona una
escala de rango unvoca y tpicamente esperable en el trfico externo de
la administracin. Solo entonces poda el funcionario reunir la multipli-
cidad de sus acciones en el principio de un rango en cada caso superior
(y solo roto hacia arriba). Este presupuesto no puede quedar satisfecho en
rdenes sociales diferenciados con una multiplicidad de pirmides de es-
tatus. Las localizaciones en el rango se muestran condicionadas por la
situacin, deben ser en todo caso mediadas -si es que han de sostener en
algn modo el comportamiento- y no pueden, por tanto, definir los ro-
les como tales en su ncleo.
Los puntos de vista relativos a la finalidad resultan inadecuados como
criterios definitorios de los roles de la administracin ya solo porque mu-
chos de los roles de la administracin, si no la mayora, no se orientan
en modo alguno segn finalidades -esto es, segn determinados efectos
apreciados-, sino que se orientan segn programas condicionales. Vol-
veremos sobre este punto en el captulo 16. Lo que aqu nos queda por
afirmar es que la administracin no puede, en idntica medida, identificar
sus roles ni a travs de unos efectos y resultados que se tengan en apre-
cio, ni mediante relaciones de rango ni a travs de determinados cre-
dos. Asimismo, tampoco puede ordenarse al entorno social. Permanece
dependiente del ms formal de los principios de rol, el principio de la
condicin de miembro.
Si la pura condicin de miembro en el sistema de la administracin
formalmente organizado se convierte en un criterio de rol (la doctrina
sobre el Estado de derecho llega a esta concepcin y la sanciona en el si-
glo XLX con la nocin de que el Estado es una persona jurdica para la
que sus rganos proporcionan declaraciones de voluntad) entonces tribuidos por el presupuesto. Es esta una distincin que proseguiremos
se hace posible confiar el contenido de las expectativas de rol a proce-
sos de decisin internos al sistema. Estos especifican los requisitos de la
condicin de miembro y, simultneamente, le confieren relevancia ex-
terna. Los roles quedan, as, permeables a decisiones del cipo de las que
se deciden de manera interna al sistema y la correccin de su decidir se
convierte en su nico criterio 26 . Sobre la base de este criterio, y segn
la necesidad, pueden ser formalizadas como premisas de decisin fina-
lidades, diferencias internas de rango e incluso -como sabemos por el
derecho disciplinario- credos. El principio de la condicin de miembro
abarca y media todos los dems criterios de rol. Se traca del mismo princi-
pio que permite la ms severa diferenciacin dinmica de la administra-
26. Solo en un orden as tiene sentido igualar los roles y el programa de decisin,
como dice H. A. Simon, On che Concept of Organi:iational Goal: Administrative Sciert-
ce Quarterly 9 (1964), l-22 (l3).
146
FUNCION Y DIFERENC IA C I N DINMICA DEL SI STEMA ADMIN I STP.ATIVO
cin. Y es a la par el mismo principio que puede ser aprendido, al menos
en el proceso educativo de la familia.
Las burocracias administrativas que, <le este modo, quedan determi-
nadas mediante la organizacin formal y, mediante un potencial de de-
cisin correspondientemente alto, han de conservar para s el derecho a
la seleccin de sus miembros. La dignidad y alteza personal es, junco
a la autonoma del programa, uno de sus medios decisivos de direccin 27
De otro modo, la formalizacin no puede implementarse, pues depende
de las decisiones de entrada y sal ida. Todos los criterios de adscripcin
establecidos para la condicin de miembro que designan a individuos
para los cargos - ya sea por razn de nacimiento o por indispensabilidad
personal- resultan txicos para la administracin. La ocupacin de car-
gos de carcter poltico tampoco ha de ir demasiado lejos, puesto que el
respaldo personal en la poltica hace posible sustraerse a la aucoridad
formal, si no de la ley, s en cambio a la del superior.
El orden y disposicin internos en torno al proceso de enrolamiento
es un aspecto de una caracterstica mucho ms general de las administra-
ciones dinmicamente diferenciadas. Para ellas resulta generalmente tpi-
co que sustituyan las dependencias de roles externas por dependencias in-
ternas de medios, esto es, que incernalicen los controles sobre la accin
de sus miembros a partir de los medios. Y es que, en efecto, no solo las
finalidades y las condiciones desencadenantes de la accin son prem isas
que le ponen lmites a la accin de la administracin, sino que lo mis-
mo ocurre con los medios. Un departamento que recibe solo unos pocos
marcos no necesita ser programado.Junto al personal mismo se presen-
tan -como medios en este sentido- sobre todo el poder legtimo, des-
plegado en un abanico de competencias, y los medios monetarios, dis-
en el captulo 17, abordando su significacin para la coordinacin y la
accin exterior de la administracin. Aqu interesa solo como caracte-
rstica significativa de los sistemas de administracin dinmicamente di-
ferenciados, segn la cual en ellos los lmites de la accin se convierten
en restricciones internas al sistema y, con ello, se pueden volver objeto
de procesos de decisin.
27. Una consideracin que se corresponde con la aqu expresada la encontramos
en Th. Ellwein, Ein(hnmg in die Regierungs- 1md Verwaltu11gslehre, Stutrgart, 1966,
p. 201.
147

14
SITUACIN DEL ENTORNO Y AUTONOMA
DEL SIST EMA DE LA ADMIN ISTRACIN
La creciente diferenciacin dinmica en la sociedad de los ro les de la ad-
ministracin no lleva a la construccin de un sistema de administracin
autrquico que se sostenga sobre s mismo. Ms bien, se dibuja para di-
cho sistema una evolucin como la que antes establecimos para el sistema
poltico en su conjunto. Esta evolucin hace que crezcan simultneamente
la dependencia y la independencia del sistema respecto de su entorno.
Ello es as por el hecho de que la complejidad del sistema se incrementa.
Los sistemas complejos, en comparacin con los sistemas simples, se dejan
influir bajo muchos ms punros de vista sin que su exi:;tencia quede con
ello puesta en cuestin. Y tienen, al mismo tiempo, ms posibilidades de
configurar y fijar criterios propios de seleccin, los cuales dirigen los
procesos intensificados de comunicacin entre el sistema y el entorno.
Ganan una mayor influencia en el entorno por cuanto simultneamente
le dan ms espacio al entorno para que influya en ells. La diferenciacin
d inm ica tiene lugar mediante el establecimiento y la conservacin de
fronteras entre el sistema y el entorno, lo que incrementa las exigencias
a la comunicacin entre sistema y entorno, as como las exigencias a la
autonoma del sistema. En los procesos que vinculan sistema y entorno
-lo mismo que en los criterios estructurales que regulan estos procesos-
ha de aspirarse a un grado mayor de conciencia y explicacin. Desde un
punto de vista causal e histrico-evolutivo, se trata al mismo tiempo de una
condicin y una consecuencia de la creciente diferenciacin d inmica.
La autonoma y un potencial de comunicacin observable son presu-
puestos para que la administracin pueda concentrarse en su funcin espe-
cfica de elaboracin de decisiones correctas y para que, con ello, pueda
rendir una contribucin propia a la funcin en la sociedad del sistema
poltico. A la comprensin de la administracin moderna le pertenece,
por tanto, una consideracin de las estrategias con las que la autonoma
y el potencial de comunicacin de la administracin pueden verse incre-
148
SITUACIN DEL EN T OR.NO Y AU T ONOM I A DEL SISTEMA DE LA ACM I N I STF\ACIN
mentados. En este captulo nos ocuparemos de las estrategias de auto- !
noma y en e l prximo lo haremos co11 el incremento en el rendimiento
de la comunicacin.
De cara a una panormica de las condiciones de u_na mayor ~_tono-
ma del sistema de la administracin debemos distinguir la d1mension so-
cial, la dimensin objetiva y la dim~nsin temporal de I~- elabo~acin de
la informacin 1 La dimensin social trata de la orienrac10n segun los sis-
temas de participantes en la administracin en tanto sujero_s que actan
autnomamenre. En la dimensin objetiva, se trata del ~entido_ de deter-
minadas decisiones o acciones a diferencia de otras. La dimenszon tempo-
ral, por ltimo, tiene en cuenta el tiempo que tiene un sis~e!n.a para dejar
que transcurran procesos de decisin .autnoma mente dmgidos.
En la dimensin social es condicin fundamental de toda autono-
ma una diferenciacin del ;ntorno en diferentes sectores.de los q~e nin-
guno, por s solo, puede dominar el sistema. Una distancia apro~i_mada-
mente igual a todos los sectores del entorno - y u n acorde equil1~rado
de dependencia e independencia en relacin con cada uno de dichos
sectores- previenen a la administracin de ser dommada por una de
sus fronteras y de quedar reducida, con ello, a un me':_o ane_xo, a un ~r,a-
zo alargado de determinados sistemas del entorno. Esta difere_~ciacion
del entorno debe ser vista en relacin a la continuidad Y fu nc10n de la
administracin esto es ha de ser vista de forma relativa al sistema. Por
orro lado, no s~lo est ~utorizada a estar presente en Ja r~presentacin
de la administracin, no solo puede ser su propio idcano, smo que ha de
ser institucionalizada en el entorno, de cal manera que no solo los roles
de la administracin, sino tambin los roles del entorno que le corres-
ponden, acten de forma correspondiente. ,
' En el modelo analtico del sistema poltico esbozado en el capitulo 12
cabe leer que, desde el punro de vista de la administracin Y respecto de
su funcin, debe di:;tinguir:;e en primer trmino - y como en todo sistema
formalmente organizado- enrre el enromo de los intereses persona(es Y
otros roles de sus miembros, por una parte, y el entorno d_e_ los no miem-
bros, por otra. Posteriormente, se debe distinguir roles polincos Y roles de
pblico dentro del entorno de los no miembros. Y dentro ?e estos. roles
se debe hacer distinciones segn el criterio de las diferenc~ac1~nes ex~st~n-
tes. Por ejemplo, en el mbito de la poltica se ha de ~1stmgu1r as~ciacio-
nes de intereses y partidos polticos, partidos de gobierno Y partidos de
oposicin. En cuanto al mbito del pblico, debe distingmrse entr~ roles
religiosos, econmicos, culturales y familiares, as co'.1: c?~fesiones,
sectores econmicos, ciencia y arte, etc. La ulterior ramificac1on de estas
d e1s,sccma
en su e 0 1,unro viene contenido en el
1. Un panorama sumano po I'mco
eshozo de modelo analtico del captulo 12.
149

ADMINISTRACION
disti1:ci~1~es': puede ser considerada aqu, por ms que, en la prctica,
sea s1gnif1cat1va para el da a da de la administracin. Debemos conten-
tarnos con oc_uparnos ?e _la distincin -hecha con trazos gruesos- entre
personal , polmca y publico como entorno e.le la administracin. Y el lo
con el fin de que, a partir de esta fundamental diferenciacin del entorno
se elaboren y extraigan algunas condicio nes de la autonoma as como lo;
lmites de su realizacin en e l caso de la administracin . . '
En los casos histricamenre conocidos de los sistemas de adminis-
tracin burocrticos, cabe determinar cules son los sectores de su entor-
n.? e~1 los que se apoya principalmente y a cules ha servido en primer
termino. No se encuentra ningn caso de una orientacin primaria al
pblico. No obstante, s ocurre, por un lado, que se encuentran numero-
s~s variantes de una atencin repartida entre gobernantes y estratos di -
rigentes de la sociedad, hasta llegar a una dependencia poltica casi total
respecw del gobernante. y hay tambin, por otra parte, ejemplos de bu-
rocracias que estaban primariamente inceresadas en el servicio a s mismos
de_ sus ~,iembros. Resulta destacable, asimismo, que estas orientaciones
~n.manas, por razones estructurales, no podan quedar aseguradas su-
f1c1en_remente. D_e. esta manera,_ en el transcurso de la historia de algu-
nos siste mas polmcos burocranzados se han dado fuertes osci laciones
como. por ej<:_mplo e n C hina, el lmperio bizantino, Persia o e l imperi~
colo111al esp~nol 2 Con este ripo de orientaciones primarias resulta tpico
q.ue venga li~ado un g rado relativamente menor de especificacin fun-
ctonal Y de diferenciacin dinmica de la sociedad. Ante todo, po rque la
~ayor Farte de las v~ces es difcil separar entre las posiciones de la admi-
nistr~c10n _Y_ la propiedad de la tierra; y tambin porque una formacin
previa suf1c1ente para el trabajo en la administracin solamente resulta
disponible e n pequeos estratos sociales.
Frente a ello, es tpico y necesario de las administraciones d e los Esta-
dos_ in~ustriales de la Mo~~rn!dad el que, mediante su mismo proceso de
dec1s10n, se alcance un equ1 l1bno entre las influencias de estos tres entornos
esto es, entre vnculos polticos e intereses del pblico, as como estructu~
ras de personalidad y mo tivos del personal. Ningn entorno tiene atribui-
da una clara primaca. La poltica tiene ciertamente un acceso legtimo
a los puestos de cima e n el parlamento y e l gobierno -en los que se
~ormulan l~s programas de decisin- ; pe ro la burocracia, por deba-
JO de esta cima, se e ntiende como igualmente neutral freme a las fluc-
2. Vase la panormica en S. N. Eisenstadr, The Politicaf Systems o( Empires, Nueva
York/Londres, 1963, pp. 273 ss.! co n ms referencias bibliogrficas (Los sistemas polti-
cos de.los imperios, M adrid, Revista de Occidente, 1966). Para la concepcin terica, cf.
ran~b,en la_ pr?puesta ~e~- M. Bb~ y~- R. Scott de distinguir entre tipos de o rgan izacin
segun el cmeno del pnnc1pa l henef1c1ano (Formal Organh:ations: A Comparatiue Approach
San Francisco (CA), 1962, pp. 42 ss.).
150
SI TUACIN DEL E NT ORNO Y AVTONOMIA DEL S I STEMA DE LA ADMINISTRACIN
tuaciones individuales de la vida poltica3 . Cualquier impulso dirigido a
la poltica y que lo atraviese ha de convertirse en una decisin igualmente
vinculante. En ocasiones, incluso, vista la insuficie ncia de la representa-
cin poltica, a la administracin le viene ad judicada expresamente una
funcin de representacin de los intereses del pblico frente a la poltica 4
Po r otra parce, los intereses del pblico, en codos los sistemas que se
legitiman como de mocracias, son ciertamente el ltimo valor de referen-
cia de la accin de la administracin. No obstante, son tratados de acuer-
do al criterio de unos programas polticamente decididos de antemano y
no, por ejemplo inmediatamente de acuerdo a los deseos del pblico. Las
preferencias y motivos personales del oficial de la administracin han de
permanecer, ciertamente, invisibles, dado que no pertenecen a la adminis-
tracin, ni siquiera al sistema poltico. Sin embargo, son ciertamente ne-
cesarias para concretar decisiones y para dirigir el proceso de reduccin
que va del programa a la decisin. Todos los entornos de la administra -
cin coman parte, pues, e n su proceso de decisi n. Y lo que proporciona
y limita esta influencia es la estructura de este proceso de reduccin de
complejidad mediante la elaboracin de decisiones correctas segn e l
criterio dado por programas.
3. Esto es vlido, sobre todo, all donde los procesos polticos son estructurados me
<liante un sistema mu lripartidisra y donde, en virnid de ell o, la provisionalidad y carcter
no vincu lante de acciones puramente polticas resulta pan icu larmente clara. Los sistemas
unipartidisras separan la polrica y la adminisrraci6n con mucha menos claridad, en especia l
cuando una ideologa abarcadora les ofrece entender la ad111inisrraci6n como polticamen-
te neurral. Esta cuestin de la neutralidad de la administracin fue discutida con especial
vivacidad en la Repblica de Weimar, donde desempeaha un papel la esperanza de po
dcr salvar el Estado en la neutralidad de la adm inisrrac1n: Cf. H. Nawiasky, Die Stellung
des Bernfsbeamte11 im parlame11tarischen Staat, Mnich, 1925; A. Kongen, Das deutsche
Berufsbeamtent11m und die parlame11tarische Demokratie, Berln/1.eipzig, 1928; C. Schmirr,
Das Prohlem der innenpoli tischen Neutra litat des Sraares, en d., Verfassunsrechtliche
A11fsiitze aus den Jahre11 1924-1954: Materia/en z11r einer Verfassungsle/Jre, Berln, 1958,
pp. 41 -59. Vase, asimismo, la exposicin ms descripti va del problema actua l en R. W il -
denmann, Machi und Konsens als Probfem der ln11e11- w,d Au{?e11pofitik, Frncfort d.M./
Bonn, 1963, pp. 146 ss. Ms all de esca d iscus in, Fr. Morsrein Marx se fija en las expe-
riencias anglosajonas en Bcrufsbeamtcnrum in England: Zeitschrift fiir die gesamte Staats-
wissen.schaft 89 ( l930), ~49-496; d., Amerika11ische Verwalt1111g: Ha11ptgesichtspu11kte uttd
Probleme, Berln, 1963; Id., The Higber Civil Service asan Acrion Group in Western Poliri
cal Developmem, en J. LaPalombara (ed.), Hureaucracy ami Political Deuelopme11t, Prince
ron (NJ) , 1963, pp. 62-95 JHurocracia y desarrollo poltico, Paids, Buenos Aires, 1970]. En-
conrramos una comparacin de las constituciones estadoun idense y alemana en E. Fraenkcl,
freiheit und polirisches Bescatigungsrecht der Beamten in Deurschland und den USA, en
Veritas, fustitita, Libertas, Berln, 1953, pp. 60-90 y en R. Bendix, Nation-811ilding and Citi
zenship: Studies ofour Changi11g Social Order, Nu eva York/Londres/Syd ney, 1964, pp. l l6 ss.
4. As, po r ejemplo, Ch. M. Willse, The Reprcscntarive Funcrion of Burcaucracy:
The Americatt Politicaf Science Reuiew 35 (19 4 l) , 510-5 16; N. E. Long, Bureaucra-
cy a nd Constilutionalism: The American Politica/ Science Reuiew 46 (1952), 808-818;
' J. M. Pfiffner y R. V. Presthus, Pubfic Administration, Nueva York, 1 1953, pp. 530 ss.
151
 ADMINISTf\AC I ON
Junco a estas cuestiones relativas al equilibrio, se presenta el problema
de la severidad con que puede llevarse a cabo la separacin para el caso de
la diferenciacin del entorno. Cuanto ms severa sea la separacin, tanto
mayor ser la autonoma. Este problema no se refiere a las fronteras entre
administracin y entorno sino a las incompatibilidades de rol que se dan
en el entorno entre cada uno de sus seccores5 . No pueden evitarse del todo
las intersecciones de los sectores del entorno. Tambin los funcionarios
y los polticos pueden presentarse como pblico y no rara vez logran ven-
tajas especiales o, cuando menos, una tramitacin acelerada. Especial-
mente crtico resulta e l caso en el que, so capa de otros roles del fun-
cionario -en s mismos poco importantes-, se hallan roles polticos.
Este caso ha de ser cuidadosamente distinguido del de la combinacin
poltico-administrativa notoria y oficial que encontramos en las oficinas
del diputado, del ministro o de los cargos polticos. En estos puestos de
cima, se trata de combinaciones de roles con sentido y altamente mviles,
que estn al servicio de la mediacin entre poltica y administracin, y
que se encuentran ocupadas de manera mvil en relacin con esta do-
ble orientacin. Con otro tipo de ocupaciones polticas -por ejemplo,
por la va del patrocinio por parte de un partido poltico- se crean por
el contrario otras combinaciones de roles que no se sostienen en virtud
del cargo sino de las personas. Estas combinaciones no estn armoniza-
das ni con las exigencias funcionales del sistema poltico ni con las de
la administracin. Igualmente, tampoco muestran una necesaria movili-
dad en toda doble cond icin de rniembra6. Este tipo de roles colaterales
5. La distincin entre estos dos problemas relativos a fronteras resulta especialmente
importante en relacin con la ocupacin poltica de cargos, tal y como habr. de mostrarse.
6. Sobre este tema vase, fundamentalmente, Th. Escheoburg, Amterpatronage,
Sruttgart, 1961; R. Wi ldenmann, op. cit., pp. 146 ss.; H. J. Varain, Parteien 11nd Verbiin-
de: F.ine St11die,wer ihren Att/bau, ihre Ver(lechtung und ihr Wirken in Schieswig-Hols-
tein 1945-1958, Colonia/Opladcn, 1964; P. G. Richards, Patronage in the British Go11em-
me11t, Londres, 1963, con un conceptO amplio de patrocinio; y como investigaciones
estadounidenses recientes, empricamente fundamentadas, pero limitadas a un fragmento
muy pequei\o, cf. F. F. Sorauf, Scate Patronage in a Rl~ral Counry: T_he American Politi-
ca/ Science Review 50 (1956), 1046-1056; D. P. Moy111han y J. Q. Wtlson, Parronage m
New York $tate 1955-1959: The American Poltica/ Science Review 58 (1964), 286-301.
Un fundamento emprico fiab le para evalua r la amplirud del patrocinio poltico es algo
de lo que, en trminos concepruales, se carece. Sera ya bastante comp licado aprehender
los casos en los que motivos polticos en la eleccin han resultado decisivos dentro de un
concurso. En ese caso, habra de distinguirse entre los patrocinios referidos a lo asistencial
y los referidos al gobierno. (Th. Eschenburg, op. cit.); en ello, posiblemente, tcndr~mos
que, en e l primer caso, se sobrecargara la administracin con personal poco cual1f1cado
y, eo el segundo, con roles colaterales de carcter poltico. Asimi_smo, habra de ce~ersc
en cuenta que muchos que han sido asignados como enlaces polmcos en la adm1n1Stra-
cin se despolitizan bajo la presin de su nuevo entorno; de esta manera, pues, no todos
los casos de patrocinio constirnyen un problema. Asimismo, y de manera inversa, pueden
su rgir tambin roles colaterales de carcter poltico sin que medie patrocinio; es el caso
152
SITUAC I N OEL ENTOf\NO Y AUTONOMiA OEl SISTEMA OE LA ADMINISTRACIN
polticos de cargos no polticos pueden consistir en ser miembro de un
partido, en tener funcio nes activas dentro de un partido o tambin, fuera
de roda organizacin, en relaciones particularmente buenas con un parti-
do, las cuales son cuidadas y aprovechadas por ambas partes. Rara vez
la administracin podr permitirse ignorar este tipo de roles colaterales,
en s mismos exclusivamente personales. Como roles colaterales de su-
bordinados, estos pueden poner en riesgo la jerarq~1a y pueden echarla
abajo mediante un cortocircuito. Sin embargo, por el contrario, pueden
ser empleados en la administracin como medio para influir en crculos
polticos. Por ejemplo, pueden ser empleados para e nviar a la poltica
unos mensajes que, en boca de un ministro, tendran un peso excesivo, se-
ran desfavorables para los principios o para la coalicin, o resultaran
inaceptables por alguna razn. En codo caso, este tipo de lneas directas
da paso a comunicaciones que no cabe incluir en programas, que no
pueden sentar precedente o que, por o tras razones, no pueden ser ex-
puestas. Respecto de cul sea el fin que domine una de estas lneas, pue-
den ser diversos y pueden cambiar- Visco desde el mbito del poder, el
vnculo no tiene por qu perjudicar a la administracin. Y, sin embargo,
politiza la accin de decisin de la a dminisrr.acin y desplaza e l peso re-
lativo de sus entornos hacia la poltica, dado que tambin ha de pagarse
la influencia en la poltica obtenida de este modo.
El significado de una insuficiente separacin de roles entre personal
y poltico puede presentarse bajo una luz algo ms matizada si incluimos
bajo nuestra consideracin una condicin ms para la plena auronona
de los sistemas y si vemos, tambin a.qu, lmites a su realizacin. De un
modo ideal, la autonoma del sistema de la administracin quedara
asegurada si los sectores del entorno nicamente se encontraran a travs
de la mediacin de la administracin, si nicamente pudieran comu ni-
carse acerca de la administracin. Una constelacin as equivaldra a la
de una empresa monopolstica en la economa que sea la nica en dispo-
sicin de conectar determinados mercados. En un entorno como este, la
administracin tendra el monopolio para interpretar recprocamente a
sus participantes. Solo ella podra representar los intereses del pblico o
del personal frente a la poltica; e igualmente solo ella podra explicar la
de un cargo activo y ambicioso que busca vnculos polticos para ampliar su mbito de
influencia. En conjunto, las ricas experiencias americanas parecen mosrrar que el patro-
cinio no puede propo(cionar ningn instrumenro poltico aprovechable, puesro que unas
relaciones tan laxas, fundadas en la gratimd o la lealtad, no se prestan a ser pasadas y cen-
tralizadas. Por otra parre, el patrocinio funda, indudablemente, un ca piral de re laciones
personales entre poltica y administracin que resulta relativamen_te inmune frente a las
vicisitudes de la vida poltica y que, por as decir, e l partido de gobierno puede llevarse
consigo a la oposicin, de tal manera que queda sustrado a l influjo a travs del mecanis-
mo de la eleccin poltica.
153

ADMIN I STRACIN
poltica ante el pblico y el personal. La exclusividad de un derecho de
representacin ororga grandes libertades a la representacin; y se sabe
que las burocracias histricas entendan que hacan uso de estas liber-
tad~s entre el pueblo y los monarcas absolutos. Un monopolio as no se
sostiene y~. El pblico tiene unos legtimos accesos inmediatos a la polti-
ca, por mas que no se pueda tasar en demasa la capacidad de rendimien-
to d_e estas vas de comun icacin. Igualmente, tambin el personal -para
sus intereses personales y con la ayuda de asociaciones de funcionarios-
busca para_ s un acceso directo a la poltica, con el objeto de no depen-
der exclusivamente de la representacin a travs de los superiores. Los
sectores del entorno de la administracin tampoco estn hermticamente
cerrados y aislados a ll donde no hay ninguna combinacin de roles. La
administracin tiene que competir con otras fuentes de informacin de
sus pares ~n- el entorno. En ello se muestra que es un sistema parcial de un
orden pol1t1co abarcador y que, como tal, debe aceptar cierras limitacio-
nes de su a~todespliegue. Ello no excluye que pueda aprovechar un mal
func10nam1enro de otros canales de comunicacin, con el fin de aproxi-
~arse al monopolio de exposicin en mbitos parciales -que en princi-
pio no le es dado- y de compensar con ello carencias en otros mbiros
del s1stem~ poltico mediante el incremento de la propia autonoma.
En el interior de la administracin esta diferenciacin del entorno se
corresp?nde con una _diferenciacin interna a travs de la cual se dirigen
y coordman las relaciones exteriores. Los contactos con el entorno es-
tn organ!zad?s de manera especfica a las fronteras y aparte de esto, se
d~stacan amb,tos enteros de la administracin mediante una cercana o
lepna mayor respect~ d~ determinadas _fronteras 7; De modo tpico, se
cuida el trato con el publico en lugares diferentes a los del trfico con la
poltica o,~ diputados no se apretujan ante las ventanillas). [gualmente,
para el trafico con el personal qua entorno, hay departamentos o seccio-
nes de person~l espec~icas8 . En virtud de ello, pueden reunirse y alma-
cenarse experiencias e mformaciones de una manera especfica al e ntor-
no. Se pr_estan_ ~er empleadas a fondo con tanta mayor efectividad, y en
la admm1strac1on resulta previsible quin va a ser tenido en cuenta para
7. Cf. Th. Ellwein, Ein(hrung in 1ie_ Regierungs- und Verwalt1111gslehre, Srurt-
g~rt, 1??6, pp. 84 ss. y 122 ss. Este autor d1mngue, por ejemplo, los mbitos de la admi-
nmrac1on _segn su mayor cercana o lejana respecto de la poltica. De modo anlogo,
ha! tamb,en zonas donde hay una cada vez menor cercana a l pblico, as como mbitos
mas delicados desde un pumo de vista personal-poltico que otros.
8. Para el problema y la problemtica de este tipo de csr:iblccimienro de fronteras,
cf., en genera l, N. Luhmann, Fwzktionen und Fo/gen forma fer Organisation Berln J964
pp. 220 ss.; adems de la bibl iografa all_ indicada, cf. tambin R. L. Kahn,' D. M. Wolfe'.
R: P.. Qu111n y D. .J. Snock (eds.), Orga111zat1011al Stress: Studies in Role Conflict and Am-
btgznty, Nueva York/Londres/Sydney, 1964, pp. 99 ss.
154
SITUACIN DEL ENTORNO Y AUTONO M A DEL SISTE MA DE LA ADMINISTRACIN
qu contactos, quin dispone de qu relaciones exteriores y quin posee,
o precisa, ciertas informaciones. Por lo dems, mediante una diferencia-
cin de estatus de estos establecimientos de fronteras se hace expresa una
reglamentacin del primado de determinados entornos. No es por azar
que la cima de una jerarqua administrativa se encuentre en un ministro
poltico, y no en ciertas oficinas para el pblico. El contacto con la polti-
ca ocupa tpicamente un rango superior al detentado por e l contacto con
el pblico -este, por consigu iente, ha de enviar emisarios polticamen-
te relevantes, si es que quiere llegar alto en la jerarqua de la adminis-
tracin- . Asimismo, la mayor parte de las veces, los puestos de rango
normal no son competentes para el t rato con el pblico sino que ello le
corresponde a los puestos superiores.
Estas condiciones para la dimensin social que hemos reunido, es-
ros lmites y tcnicas de la autonoma de la administracin, nos ofrecen
nicamente un corte transversal analtico de las condiciones g lobales. La
autonoma no puede ser obtenida y mantenida nicamente en esta dimen-
sin -esto es, nicamente mediante la diferenciacin del entorno-. Han
de cumplirse unas condiciones correlativas dadas bajo un punro de vista
objetivo y temporal.
En la dimensin obietiva, las condiciones de la autonoma de la admi-
nistracin se encuentran, sobre rodo, en la forma de una diferenciacin,
de dos niveles de sentido, del contacto entre administracin y entomo.
Ambos niveles asumen diferentes funciones y pueden, en determinadas
circunstancias, posibilitar un comportamiento contradictorio, en virtud
del hecho de que estos niveles van en sentidos opuestos. Se distinguen
mediante e l grado de su generalizacin. En el nive l general de contacto,
la relacin de los sistemas participantes queda equilibrada; en el nivel
concreto, lo es la relacin de sus simaciones y acciones. El nivel general
regula el contacto pero puede tambin ser puesto en cuestin por parte
de este. Los niveles, pues, no se encuentran completamente separados el
uno respecto del otro, si no que pueden desplazarse problemas de uno a
otro. De esta manera, el contacto concrero que transcurre cotidianamen-
te afirma simultneamente las normas si estas no han sido puestas en
cuestin.
Esta concepcin, formu lada de manera muy abstracta, se aprehende
con claridad can pronto como la ilustremos con el ejemplo de la admi-
nistracin. Una administracin dinmicamente diferenciada, convertida
en sistema, mantiene con sus entornos -de la poltica, del pblico y del
personal- unas relaciones, en cada caso distintas, en estos dos niveles de
sentido. En ellos, por una parte, se cambia reconocimiento del sistema
y por otro accin ventajosa.
En la relacin con la poltica, la administracin depende, ante todo,
de que su estructura legal, su clcu lo econmico y sus decisiones ya to-
l55
 AOMINISTRACION
macias sean tambin reconocidas como vinculantes por parte de la pol-
tica y que no resulten saboteadas por intervenciones polticas singula-
res9. La administracin mantiene, as, una cierta provisin de fondos
para sus programas y decisiones, que son perfectamente compatibles con
el principio de que todo es alterable. Sus leyes, por ejemplo, no pierden
automticamente su validez cuando otro partido llega al poder 1. Cierta-
mente, todo programa y toda decisin deben ser variados segn el de-
seo de la poltica, pero esta alteracin ha de tomar determinadas for-
mas, debe estar armonizada con los dems programas que permanecen
en vigor y tiene que tomar en consideracin los intereses del pblico
-que vienen condensados en formas legales-. Sobre todo, hay en todo
ello una restriccin consistente en que de ninguna manera todo puede
ser cambiado de una sola vez. Las restricciones de este tipo pueden ser
aseguradas mediante u na justicia sustrada al acceso poltico. Sin embar-
go, estas restricciones estn tambin en el inters sistmico de la poltica
por la razn de que son condiciones de la capacidad funcional y de la
complejidad del aparato administrativo. As, solo en referencia al control
de dicho aparato es corno puede la poltica encontrar su propio orden,
como lucha en competicin de los partidos o como burocracia de partido
nico. Y solo de este modo pueden prometerse al pblico rendimientos
decisionales cuidadosamente meditados.
En el marco de esta armona de los intereses de los sistemas parciales
-una arrnona fijada en trminos generales- tenemos que la administra-
cin debe permanecer abierta a la informacin poltica concreta; debe ser
polticamente dcil. De este modo, la administracin acepta continua-
mente premisas de decisin negociadas polticamente. Le da as ocasin
a la poltica para cumplir promesas hechas al pblico y tiene de esce modo
una cobertura poltica para sus decisiones individuales. Y tiene igualmen-
te aquella reduccin de complejidad sin la cual no podra en modo alguno
decidir correctamente segn cualesquiera criterios. Este flujo de infor-
macin del procesamiento cotidiano de la informacin queda dirigido a
9. La vinculacin legal se ha hecho en gran parce evidente en los rdenes de so cie-
dad plenamente civilizados, de ral modo que los polticos no pueden ya permitirse polti-
came11te infracciones legales. En cuanro a la neutralizacin poltica en el mbito del clcu-
lo econmico esto se produce en menor medida. Cf., a este respecto, Th. Ellwein, op. cit.,
pp. 89 ss. y 115; o N. Luhmann, Recht und Automation in der offent/ichen Ven11altung:
Eine verwaltwigswissenschaftliche Unters11chu11g, Berln, 1966, pp. 116 ss.
10. El que esta continuidad no resulte en modo alguno evideme por s misma, sino
que haya de ser valorada como un logro de la civilizacin, lo ensea una mirada retrospec-
tiva a los comienzos del derecho positivo. En un prin1er momento, la concepcin natural
y evidente era la de que las reglas legales, los comratos, etc., se hacan efectivos en virtud
de la decisin de quien polticamente ostentaba el poder; no vinclllaban a sus sucesores,
sino que deban ser confirmadas o renovadas. Un ejemplo tpico lo constitu)'e la continua
renovacin del edicto de los pretores romanos antes de su fijacin por parte de Adriano.
156
SITUACIN OE l ENTORNO Y AUTONOMA OEL SISTEMA OE LA ADMIN I STRA C IN
travs de aquel nivel general del contacto de sistemas. Esta d ireccin en
absoluto funciona sin que haya fallos. No logra evitar que la adminis-
tracin, frente a los deseos polticos, se muestre resistindolos y boico-
tendolos. Tampoco logra evitar que los polticos, en casos particulares,
soliciten decisiones ilegales o no rentables econmicamente. Por canto se
trata aqu de reconocer a tiempo que hay en juego cuestiones ms fun-
damentales y que el problema debe ser puesro en juego en el nivel ge-
neral -y rico en consecuencias- del contacto. Es este un nivel donde
pueden ser activadas argumentos, motivos y ayudas institucionales de
mucho mayor alcance. El juego tctico de los participantes consistir t-
picamente, entonces, en el intento de alcanzar o evitar estos niveles ge-
nerales de sentido.
' Las relaciones entre la administracin y el pblico se encuentran or-
denadas de un modo estructuralmente anlogo. Aqu queda sealado el
nivel general de sentido del contacto a travs de la legitimidad previamen-
te asegurada de las decisiones una legitimidad reconocida por el pblico
cuando, a grandes rasgos, los procesos polticos rinden satisfactoriamente.
La legitimidad significa reconocimiento de la administracin como siste-
ma que coma decisiones. Por debajo de este nivel y dirigido por el mismo
se trata del contenido de las decisiones individuales. En ellas, el pblico
contribuye ejerciendo su accin mediante la exposicin de intereses y de
informacin. Tampoco aqu queda excluido que los miembros individua-
les no acepten y que permitan que se llegue a la coercin, esto es, a una
prueba de fuerza y poder entre sistemas. igualmente, tampoco puede evi-
tarse con seguridad que la administracin quebrante la ley y que, con ello,
vaya ms all de los lmites de su legitimidad cubierta en trminos poltico-
programcicos. En la medida en que este tipo de infracciones de la ley no
queden reparadas dentro de instituciones burocrticas -por ejemplo, me-
diante la jurisdiccin- debe existir la posibilidad de que el procedimien-
to se politice como un caso particu lar y sea transferido a aquel nivel ge-
neral y rico en consecuencias. Ambas salidas, la coercin y la politizacin
en el caso particular, son fenmenos secundarios extremadamente raros
para el caso del sistema de la adminisuacin de los Estados industriales.
En la relacin de la admin istracin con su personal la generalizacin
queda asegurada mediante aquel mecanismo de la condicin de miembro
que anteriormente hemos conocido como fundamento de la organizacin
formal 11. Las condiciones de entrada y salida regu lan, en trminos gene-
rales, qu derechos y deberes vienen ligados con los roles de miembro.
En las fronteras trazadas de este modo, quien entra en la administracin
ha de permanecer preparado para trabajar segn el criterio ele las premi-
l l. Cf. capmlo 13.
157
 ADMINISTRACIN
sas de decisin que le vengan continuamente comunicadas 12 . En el trans-
curso del proceso de comunicacin, l mismo tiene la posibilidad, de
recordar los lmites de su subordinacin y, con ello, de apelar a la rela-
cin propia de la condicin de miembro en general. Del mismo modo,
la administracin tambin puede plantear la cuestin de la continui-
dad de la pertenencia frente a miembros inadecuados o insubordina-
dos. Tambin este es un modo de desplazar problemas desde la rela-
cin concreta de comunicacin al nivel general y director de sentido.
Evidentemente, para que la conducta cotidiana fluya y no renga fric-
ciones se requiere que lo que acabamos de describir no ocurra con
de masiada frecue ncia.
Si dejamos en el trasfondo las particularidades de estas tres fronteras
de sistemas y realzamos lo com n, se hace manifiesto que, en el caso del
sistema de la administracin altamente complejo de los Estados indus-
triales, esta doble estructura del contacto en todas las fronteras de siste-
mas est institucionalizada. La diferenciacin de estos niveles de sentido
hace posible quitarle al contacto cotidiano la carga de los problemas fun-
damentales de l reconocimiento mutuo y colocarla en procesos de ela-
boracin de informaci n muy complejos y ricos en presupuestos. Dicho
con pocas palabras, esca diferenciacin hace posible el incremento del po-
tencial para la complejidad. Una administracin puede alcanzar un alto
grado de autonoma y complejidad propia nicamente bajo el presupues-
to de que, por una parce, es reconocida corno sistema ms all de sus
fronteras y de que, por otra parce, encuentra roles de correspondencia
para sus contactos cotidianos dados bajo condiciones variables. La ad-
ministracin, pues, solamente puede construir una estructura propia de
programas de decisin cuando su continuidad y su elaboracin a travs
de los miembros queda asegurada de un modo general. Tambin aqu-lo
mismo que en el caso de la diferenciacin del entorno- estamos ante
una condicin estructural que debe quedar garantizada mediante el siste-
ma poltico como un todo y que toma parte en la administracin como
sistema parcial del sistema poltico. ,
En la dimensin temporal, que aqu abordamos en ltimo lugar, tie-
nen validez otras condiciones de la autonoma. Corno autoprog ramacin
12. El derecho administrativo alemn refleja esta diferencia en e l concepto de rela-
cin de fuerza especial y d istingue rigurosamente entre los actos administrativos que in -
tervienen e n la posicin jurdica del empl eado --es deci r, que no tienen efectos en e l en-
torno y que po r tanto son impugnables- y aquellos que no lo hacen, sino q ue se limitan
a dar forma a los roles que los empleados han adoptado generalmente. C f., por ejemplo,
K. Obermayer, Verwaltungsakt tmd im1erdie11stlicher Rechtsakt, Srurrgarr/Mnich/Hanno-
vcr, 1956; W. Brohm, Verwalrungsvorschrifte n und besonderes Gewalrverha lmis: Die
o(fentliche Verwaltung 17 (l 964), 238-25 1; H. Ma lz, Das Beam tenvcrhaltnis als beson-
dercs Gcwalrverhalrnis: Zeitsc/Jrift fiir Beamtenrec/Jt 12 ( 1964), 97-102.
158
S ITUAC IN DEl ENTO RN O Y AUTONOMIA OEl SISTE MA D E lA ADMINISTRACIN
del sistema de la administracin, la autonoma solo tiene sentido cuando
la administracin tiene tiempo suficiente para aplicar sus programas.' No
est autorizada a desintegrarse como s istema social durante el tiempo de
reflexin que precisa para decidir correctamente 13 . Ninguna autonoma
-es ms, ninguna construccin de sistemas- tendra lugar si una causa
del entorno generara inmediatamente un efecto en el entorno, si la ocu-
rrencia del prncipe fuera ley y la solicitud del ciudadano fuera un acto
administrativo. La administracin debe estar en disposicin de trazar sus
fronteras tambin temporalmente. Para ganar tiempo de elaboracin, la
administracin debe separar su input y su output tambin temporalmente
y no solo socialmente, segn los participantes, u objetivamente, segn los
contenidos de sentido.
Todo esto suena evidente, pero se vuelve inmediatamente problem-
tico si se plantea la pregunta de cunto tiempo se le podr otorgar a la
administracin o, con orras palabras, cunto tiempo podr esperar el e n-
torno, o que rr hacerlo. La disponibilidad a espe rar del entorno deter-
mina, en gran medida, el grado de complejidad e interdependencia de
los programasy de las decisiones que puede lograr una administracin.
Cuantas ms conexiones de sentido deban ser elaboradas en una decisin,
cuanta ms complejidad deban aprehender y reducir, cuanto mayo r sea el
nmero de oficia les que deban enrolar, tanto mayor ser normalmente la
duracin del proceso de decisin. En determinadas circunstancias - pero
no ilimitadamente- la administracin puede evitar la presin de su com-
plejidad interna acelerando su ritmo de trabajo 14 El comportamien-
to contrapuesto de la prolongacin de los tiempos de trabajo, que se
presenta como dilacin , es una estrategia funcionalmente equivalente
para mitigar esta presin de los probl emas 15 . En todo e llo, cabe idear
13. Cf., a este respecto, elsign ificado de la variable tem po rale n la teora ciberntica de sis-
tema, de W. RossAshby, Design (ora Brain, Londres,21954, espec. pp. 135 s., 144, 177 y 184.
14. Pueden encontrarse observaciones acertadas sobre la conexin general de inter-
dependencia y ritmo en canco fen meno de civi lizacin e n N. Elias. ber den Proze(I der
Zivilisation. Soziologische und /)sychogenetische Untersuc/nmgen, Basilea, 1939, vol. 11,
pp. 337 s. [El /)roceso de la civiliz.acin, FCE, Madrid, 20 l I J. C f. tambin la co nsidera
cin de la conexin entre especificacin de roles y brevedad de tiempo e n W. E. Moore,
Man, Tim e and Society, Nueva York/Londres, 1963 .
15. Bajo el punro de vista de la Lentitud de la burocracia, esta solu ci n del problema
ha sido, desde hace tiempo, una caracterstica ms o menos crtica del comportamie nto
tpicamente burocrtico. Cf., por ejemplo, R. Do ucet, La Bureaucratie et les Bureaucra-
tes: Joumal des conomistes 78 (1919), 209-227 (210); Fr. Morstei n Marx, F reihcic
und Blirokratie: Z ur Natur des Amrsschimmels: Archiv (iir Rechts- ttnd Sozialphiloso-
phie 42 (1956), 351-382 (356 ss. y 361 ss. ); L. Mendiera y Nez, Sociologa de la buro-
cracia, Mxico, D. F., 196 J, espec. pp. 46 s.; R. Dubin, Business Behavior Behaviorally
Viewed, en C hr. Argyris et a l. , Social Scie11ce Approach to Business Beha11ior, Homewood
(lL), 1962, pp. lJ-55 (30 ss.). Asimismo, se e ncuentran referencias interesantes de inten-
tos de deshacerse del problema a golpe de decreto, segn los cides, ila rapidez d ebera
159
 ADMINISTI\ACIO N
e implementar tcnicas de o rganizacin y procedimiento. Por ejemplo,
es tpico de las comunicaciones verticales y apoyadas en el rango que
precisen de menos tiem po que las horizontales. Una ordenacin del
trabajo unilateralmente o rientada a ganar t iempo debera, empero, tener
ciertas desventajas tpicas respecto de la motivacin para el trabajo, la
disponibilidad para aprender, la racionalidad de la divisin del traba-
jo, la sensibilidad para los e rrores y otras cuestiones. Finalmente, no se
puede pasar por alto que l:i gan:rncia de tiempo para e l sistema significa,
no pocas veces, una prdida de tiempo para cada uno los procesos to-
mados individualmente; por ejemplo, cuando casos de un mismo tipo son
reunidos y, en ese momento, son acumulados y resueltos rpidamenre't1.
Si es correcto decir que la variable temporal est estrechamente co-
nectada con muchas otras variables organizativas -si hubiera indefinida-
mente mucho tiempo disponible no habra problemas- y si es correcto,
adems, que la autonoma y complejidad alcanzables por parre del sistema
de la admini5tracin dependen del tiempo disponible, entonce!> la pregun-
ta de cmo gana tiempo la admin istraci n adquiere una enorme signi -
ficacin: A diferencia de la empresa privada, que gana tiempo mediante la
formacin de capital -e:.to es, mediante mecanismos monetarios- >
que en ello permanece dependiente del funcionamiento e.le la econo-
rnfa, encontra mos que e l tiempo de la administracin se apoya en pri-
mer trmino en el mecani~mo de poder, esto es, en el funcionamiento del
sistema poltico 17 El tiempo de la administracin consiste en la libertad
de decidir o de no decidir, una libertad revestida de poder. El poder no
permite ni ser distribuido con una dosificacin precisa ni que produzca
intereses, y por tanto no permite calcular costes en l. Con e llo viene
dado que tambin el tiempo que a la administracin le es confiado para
la decisin dehc permanecer rclarivamente indeterminado. Ciertamen-
te, para muchos comportamientos cabe establecer plazos, fijos o elsticos
unirse a la mmuc10~1dad!; cf., en csce sencido, M. Fellner, Grundfragcn de\ Verwalcun:~-
vcrfahrens, en 1!. R. Klz y R. Neumann (eds.), Staatsburgcr 1md Staals(em1/t, Karlsru -
he, 1963, vol. 11, rp. 345-363 (350 s.).
. 16. Asin11si110, b auto111ar11acic.n de l::t aJministracin ha llevado a una ganancia Je
nempo para el s1\tenu que no ~e presta a ser ,aldado en la forma de una tramitacin pre
v1.1 de casos ind1v1duales sino que consiste en que, por mor de la velocidad de flujo, m.h
casos puedan ser elaborados con el mismo o menor personal.
17. Con ello no se debe negar o disminuir la signiic,ic1n del mecanismo monetario
par~ la admin iscraci?n desde otro, punr~s de visea. Por principio, sin embargo, la admi111s-
rrac1n es hecha l11111tadamentc 111dcpcnd1entc del paso del tic111pu no med iante la formacin
de capital sino wlo mediante la formacin de poder. Se trata de un principio que, por ejem-
plo, queda protegido por la anualidad del -presupuesto r que recicntemenre ha sido puesto
en peligro con los at,1ques a csre principio. Esri\ cuestin se sita en escrccha conexin con
la distincin e nt re expectativas de orden y de distribucin, y ~er abordada una vez ms
en el captu lo 17.
160
SITUACIN DEL ENTORNO Y AUTONOM IA OH SISTEMA DE lA ADMINISTRA C IN
(adecuados), pero e llo se logra sin tener en cuenta la racionalidad del
proceso de decisin, esto es, casi inevitablemente, haciendo un clculo de-
masiado amplio. Tampoco la presin poltica o personal permite apenas
cambiar algo. En to do caso, se logra una c ie rta aceleraci n para algunos
procesos individuales a costa de otros 18 }En el captulo 24 volveremos so-
bre las tensiones en la relacin entre administracin y pblico que surgen
aqu. En este captulo, solo nos queda afirmar que la autonoma de las
administraciones mo de rnas es tambin relativamente grande en la e lec-
cin del momento temporal de sus d ecisio nes, por lo que en todo caso
una creciente complejidad del sistema administrati vo no pa rece ser un
obstculo para ello.
Si ahora le echamos un vistazo a las condiciones y restricciones de
la aut0noma de la administracin desd e las perspectivas sociales, ob-
etivas y temporales, entonces salta a fa vi5ta su entre lazamiento con el
problema de la complejidad de la administracin. La autonoma es exi-
gible para mantener con capacidad de rendimiento a sistemas de mayor
complejidad. Precisan de sus procesos internos de decisin - unos proce-
sos de gran efecto- para regularse a s mismos. Por otro lado, tambin
la complejidad se convierte en garante de la autonoma. Tampoco lapo-
ltica se permitir intervencin alguna que no venga aseso rada a menos
que quiera lograr el estancamiento de los asumos. Un sistema altamente
complejo no puede ser dirigido de manera precisa desde una de sus fron-
teras ~egn la ley de causa y efecro. Debe colaborar continuamente si es
que ha de ser no solo perturbado sino estimulado para determinados com-
portamienros. De ello resultan consecuencias de amplio alcance para el
estilo de la planificacin y ma nejo de estos sistemas. Volveremos sobre
ellas en el ltimo captu lo de esta parte.
La tesis de que los sistemas administrativos altamente complejos de-
ben ser relativamente autnomos precisa, finalmenre, de una garanta
frente a un malentendido. Con esta tesis no se toma posicin alguna res-
pecto del tema, viejo y muy discutido, del poder de la burocracia 19 De
esta d1scw,in nos separa ya en primer lugar nuestro concepto de admi-
18. Entonces, cambin el punro remporal en que se decide es una reserva par., intcr-
camhios y ,oluciones de compromiso de todo tipo, para estrategia~ C(lntr.ipuestas lo nmmo
que para otra~ conscienremente da1iina, o de castigo de los miemhros de la adm1m~1ra-
cin. Es un refugio para la muesrra de deferencia o para reaccion.ir anee irritacione~. lo
que no pudra ya hacerse efectivo en la cosa mism3 con una program,1c1n exh:1u,t111a del
decidir. Sobre el amplio uso de esra libem1d nos cucm,1, de Amnc,1 Lati na, L. Mcndieta
y Nucz, op. cit., pp. 127 s.; cf., asimismo, Fr. Mors1cin M arx, Das Dilemm a des Verwal-
t1mgsman11es, Berln, 1965, pp. 158 s.
19. Para una de las mejores expo,1c1011es sohre este tema, cf. B. Gournay, Un groupe
diriganr de la socit fran~aise: Les grand, foncrio1111.11re~= Revi,c Fra11ft1ise de Sc1e11ce Poli-
tique 14 ( 1964), 215-242(231 ss.); cf., asimismo, R. Bcndix, Bureaucracy and rhc Prohlcrn
o f Powcr: Pulic Admi11istratio11 Re11ie111 5 ( 1945), 194-209, reimprcs1611 en R. K. Me non,
161
 ADM I NISTR.ACIN
nistracin, que se refiere a la produccin, sin ms, de decisiones de cipo
vinculante, tambin en los parlamentos y los juzgados. Esto es, se refiere
ms bien al concepto de govemment antes que al de poder ejecutivo. Por
otra parte, lo que frecuentemente subyace a la discusin son simples teo-
ras del poder, las cuales, por ejemplo, subrayan que la inevitabil idad de la
posicin o del saber significa ya poder 20 . Si la autonoma implica tambin
poder sobre s, entonces con ello no viene dado todava, en modo alguno,
un poder sobre otros. Y la inevitabilidad de la funcin no sign ifica an en
modo alguno que quien desempea la funcin posea la posibi lidad de or-
ganizar el poder y aprovecharse de este. Finalmente, en el temor de que
la burocracia haya usurpado poder -o vaya a hacerlo- se esconde, in-
advertidamente, la premisa clsica de una suma de poder constante. Ello
ocurre en la medida en que se acepta que una ganancia de poder de la bu-
rocracia debe llevar a una correspondiente prdida de poder por parte de
los polticos o incluso del pueblo. En este punto, tenemos nicamente la
posibilidad de mantenernos libres frente a este cipo de conclusiones. No
ser hasta la ltima parte de nuestras investigaciones cuando tendremos
los medios suficientes para aprehender algunas de estas cuestiones dentro
de una teora general del poder*.
A. P. Gray, B. Hockey y H. C. Sclvin (eds.), Reader in B11reaucracy, Glencoe ([L), 1952,
pp. 114- 135.
20. Contra ello, tenemos justamente a M. Weber, Wirtschaft 1md Gesellschaft, Tu-
binga, 4 1956, pp. 26 s.
Esta parte del libro, claramente, qued sin escribir IN. del E.].
162
15
POTENClAL DE COMUN ICACIN
Todos los sistemas sociales reducen la complejidad de su mu ndo y cons-
truyen, con ello, sentido. En el transcurso de este proceso, elaboran infor-
maciones (tambin cuando este proceso no es organizado corno trabajo)
y dependen, por tanto, de la comunicacin entre sus participantes. Su
rendimiento comunicativo limita su capacidad de aprehensin de com-
plejidad. Su proyecto de mundo no puede mostrar ms posibilidades de
las que pueden transmitirse y ponerse en la base de la accin social.
Para los sistemas sociales simples, el lenguaje configura la frontera
interior de su mundo. El lenguaje es una visin del mundo 1 y posibil i-
ta hablar rpidamente y entenderse en un corro lapso de riempo, esto es,
permite actuar con celeridad en un comple jo sistema de sentido. El len-
guaje es un fundamento imprescindible de toda concepcin y reduccin
de la complejidad en los sistemas sociales. Su rendimiento, con todo, pa-
rece permanecer, en lo esencial, constante en la parte hisroriogrficamen-
te visible de la historia de la humanidad. Los sistemas sociales simples, por
tanto, en su rendimiento comunicativo, no van esencialmente ms all de
lo que en cier:to modo el le nguaje dice de s mism o . El lenguaje les atri-
buye su ser. Se presenta, por consiguiente, como lenguaje natural, del
mismo modo que el derecho, en primer trmino, es experimentado como
derecho natural. Esto es, se presenta como parte del ser mismo 2 Las pa-
labras son vistas como propiedades de las cosas. Y tan lgico, constan-
t. Es as como reza la conocida frmula de Humboltli. Vase, sobre todo, W. von
Humboldt, ber die Verschiedenheit des menschlichen Sprachba11es und ihren Einf/uss a11(
die geistige Entwicklung des Menschengeschlechtes, e11 Werke, ed. de A. Flitner y K. Gie l,
vol. 111, Darmstadt, 1963, pp. 368 ss., espec. pp. 433 s. [Sobre las diferencias de la estructura
del ienguaie humano y su influencia sobre el desarrollo intelectual de la humanidad, trad. de
A. Agud, Anthr<>pos, Barcelona, 1990].
2. La exposicin clsica de esta concepcin del lenguaje se encuentra, ya como teora
y por ello dudosa, en el Crtilo, de Platn.
163
 AD M IN I STRAC I N
te y ordenado como lo est el lenguaje se presenta tambin e l mundo. Es
este un mundo de meno r complejidad, en el que toma n parre rodos los
mie mbros de la sociedad de mane ra ple na.
Se alca nza o tra ga na ncia de complejidad, ms a ll de la d ada po r el
lenguaje, media nte la dife renciaci n fun cio nal de la socie dad. Esta hace
posible que en los sistemas parcia les de la sociedad - po r eje m plo, en
la econo ma, en la ciencia o en la polt ica- se e labo ren ms intensiva-
mente cierras seccio nes de l mundo sin te ner e n c uenta si o tros mbitos
podrn mantener su comprensi n del asunto. As pues, e ntre los sistemas
parcia les de la sociedad, el proceso de comunicaci n ha de ser intensifi -
cado y perfil ado en to mo a la t ransfere ncia de complejidad ya reducida.
Mientras qu e el lenguaje, e n su conjunto, sirve a numerosas funciones
- no solo a la transferencia de sentido, sino ta mbin a la autoexposicin
y la expresin de sentimie ntos, a la puesta a prueba y el reforzamiento de
la solidaridad , a la enseanza y a pre ndizaje de ha bilida des sociales y la
mo ti vacin para proseguir el contacro- 3 aho ra, en nume rosas relaciones,
se de pende de una informaci n precisa y fi able.
Los sistemas adm inistrativos o rganizados son, en sus re laciones con el
entorno, y por tanto tambin en su transcurrir interno, una consecuencia
de esta necesidad de transmisin de complej idad ya reducida. Su fu ncin
consiste en encontrar una seleccin a partir de un mbi to estructurado de
posibilidades y establecerla como soluci n correcta d e proble mas. Per-
manece sin tener contacto directo con las cosas en el mbito de lo verbal
(a no ser tinta y papel). Sin e mbargo, va ms all del mero uso del lengua-
je para a prehe nder ms complejida d y para pode r reduc ir y reconducir
de manera fiab le a una soluci n correcta! En comparacin con el habla a
secas, hay aqu un rendimiento adicio nal, q ue mayormente q ueda explica-
do como a plicaci n del pode r. Esta es, si n embargo, una explicacin pre-
limina r y casi tautolgica. So lo un a nlisis ms preciso del proceso comu-
nicativo, en e l que el poder es construido y a plicado, permitir dejar claro
cmo tiene lugar este rendimiento adiciona l respecto de la me ra habla y
q u problemas debern con e llo ser resueltos. El poder es, pues, la gene-
ralizaci n del efecto de un re ndimie nto re ductivo ind ivid ual y depende
del modo y del a lcance de las posibilidades que son reduc idas, as como de
los mecanismos generalizado res que aseguran la transmisi n de los efec-
tos. Desde ambos p untos de vista, el poder es un resultado de la organi-
zaci n del proceso de e labo raci n de informaci n (y no ocurre, como
3. Esta multi pl icidad de las funcio nes de l comporcamie nro lingstico-comunicati
vo se p uede ver particularmente bien en la vida famili a r. Po1 lo dems, los rdenes socia-
les a rcaicos ofrece n buenos ejemplos de un co111porta miento a n no especializado en la
tra nsmisin d e informacin. Cf., a este respecto , B. M a linowski, The Prob lem of Meaning
in Primiti ve Languages, en C. K. Ogden e l. A. Richards The Meaning o( Mea11i11g, Lon
drcs, 10 1960, pp. 296-3-16. ' cruzam ien to o bie n deben eliminarlo para econo mizar el escaso potencial de atencin.
164
POTE N CIAL DE CO MUN IC A CIN
expo ne la doctrina clsica sobre las organizacio nes, que la organizacin
sea una consecuencia del poder del gobernante o de l propietario)4. ,
Da do que ni el rendimiento del lenguaje ni la amplitud de la capaci-
dad de atencin y de contacto del ho mbre pueden ser esencialmente am-
pliados, rudo incre mento del porencial de comunicacin y del rendimien-
co de reduccin ha de ser alcanzado med iante la organizacin. El carcter
)imita do de la amplitud de la capacidad de ate nci n y de contacto del
hombre es el proble ma crtico a l que se re fi ere todo rendimiento de or-
ganizacio nes5. No es sino en los ltimos pocos aos cuando ha sido pos-
tulada - y se ha hecho visible en algunos principios6- una teora de las
organizacio nes y, e n particular, de la divisin del trabajo y de la tcnica de
comporta miento especialmente referida al proceso de decisin. Esta reo-
ra no puede ser aqu presupuesta ni tampoco, naturalmente, e laborada.
T ene m os que con fo r m arnos con esta blecer a lgunas de las transforma -
cio nes a las que est sometido el contacto comunicativo ele me ntal de
las p e rsonas c ua ndo su comportamie nto est especializad o - a travs
de la o rganizaci n- en la elabo racin comn de info rmaci n. Una al te-
racin tal del comportamiento natura l permite transmitir una representa-
ci n acerca del mod o como, en las ad ministraciones, es incrementad o el
potencia l de comunicacin a travs de la organizaci n de sistemas y cu-
les son los mecanismos sociales niveladores requeridos para hacer posible
este efecto y hacerlo estable.
4. En l:i rec iente investigaci n estadounidense sob re las org~nizaciones se encue n-
tra --con mucha frecuencia ms implcita q ue explcitamente- una te ndencia a d isol-
ver los problemas d e pod e r en problemas de comun icacin sin que la relacin terica d e
ambos quede suficienteme n te esclarecida. As, su rge e n ocasiones la imp resin de q ue
todos los problemas pueden ser resueltos con un hablar mucho ms amable y con u na
correcta co mpre nsin; o, al menos, de q ue rod as la~ ap licacio nes del poder d eberan po-
ner en marcha este intento. Mediante la exigencia de deriva r la teora del poder de la
teora de la organ izaci n del proceso d e com un icacin, estas conclusiones no q ued an ya
cubiertas.
5 . C h. l. Barnard, The F1mctio11s of theExecutive, Cambridge (MA), 1938, pp. 104 ss.,
con consideraciones que han sido precursoras pira la moderna teora de las organizaciones.
6. Cf., como pano rmica sobre algu nos principios de investigacin y para referencias
bibliogrficas, N. Lu hmann, Theorie der Verwalt1mgswisse11scha~ : Besta11dsaufnahm e und
E11tw11r{, Colo n ia/ Be rl n, 1966, pp. 47 ss. El d esarrollo ulterior qued a impedido, sobre
todo, por dos p rejuicios: el co ncepm de decisin sigue vi nculado en am pa med ida a un
rendim icnro reducto r de sistemas psquicos (po r ejem plo, vistos como ~actos de vo luntad
de l ind ivid uo) y no es aprehend ido sociolgicamcnte como proceso de un sistema social
(por ejemplo, como absorcin general de com plejidad mediante la comuni cacin a los de-
ms de las premisas de decisin). La teora de la divisin del trabajo sigue, pues, ampl ia-
menre orie ntada a la accin productora de las cosas (esto es, a la produccin industr ial),
la cual pe rm ite una fragme ntacin en partes. Y esta teora, en cambio, no est orientada a la
elabo racin d e in formacin e n comn. Dicha elaboracin tiene que contar con mbitos
de ate nci n enrrecruzados. Y este tipo de mbitos o bien aprovechan con sentido este entre-
165
 ADMINISTRACIN
En los sistemas sociales que, como las administraciones, estn especia-
lizados en la elaboracin de datos, pueden observarse este tipo de trans-
formaciones en las premisas del comportamiento, en el comportamiento
mismo y en referencia a las consecuencias del comportamiento.
En las situaciones naturales, no disrorsionadas por la organizacin,
es un presupuesto de todo entendimienco un difuso haberse encendido
previamente que se basa en una historia vivida en comn. Este haber-
se entendido previamente va mucho ms a ll del conocimiento comn
de una lengua e incluye, por ejemplo, asunciones sobre expectativas y
normas comunes de comportamiento; sobre la simultaneidad de la vi-
vencia y del tiempo que transcurre para todos igual de rpido; sobre la
accesibilidad por todos lados de las cosas para todos; sobre el carcter
intercambiable del punto desde el que se hace la observacin; sobre el sa-
ber y no saber que cabe esperar de los otros, ecc.7. Estas premisas toman
un carcter normativo dado que se es dependiente de ellas, de tal mane-
ra que un boicot de esros fundamentos comunes -por ejemplo mediante
la desconfianza, con preguntas incisivas acerca de los fundamentos,
con un comportamiento basado en premisas no esperadas o median-
te otros comportamientos similares- tropieza con el rechazo cuando
no ya con sanciones8 En todo ello, operan la historia y el haberse en-
tendido previamente, la mayor parte de las veces de manera Latente9;
asimismo, se convierten en premisas solamente de manera puntual en
el caso de que haya perturbaciones. El proceso comunicativo tiene la
funcin de afirmar sus premisas de manera continua, precisamente en
virtud de que emplea tales premisas solo implcitamente y no permi-
te tematizarlas 10
7. Alfred Schiin: ha llamado la atencin sobre premisas de este ripo y ha intentado ex-
plicarlas como mundo de la vida lLebensweltJ. Cf. A. Schtz, Collected Papers, 3 vols.,
La Haya, 1962-1966.
8. H. Garfinkel ha desarrollado experimentos reveladores en esre sencido. Cf. A
Concepcion of, and Experimcncs with, Trust' as a Condition of $table Concerted Ac-
cions, en O. J. Harvey (ed.), Motivation and Social lnteraction: Cognitive Detemtinants,
Nueva York, 1963, pp. 187-238; e d., Scudics of the Routine Grounds of Everyday Ac-
tivities: Social Problems 11 (1964), 225-250.
9. En la literatura fenomenolgica, esca latencia queda descrica como anonima-
to del alter ego que co-opera. Esro quiere decir que quien vive y experimenta no es cons-
ciente de la constitucin social de su mundo de la vida y de la complejidad de otras posibili
dades que esr encerrada en dicha constirucin. Cf., por ejemp lo, A. Schn:, Der sinnhafte
Au{bau der sozialen Wlelt, Viena, 1932, pp. 220 ss. [La construccion signif;ativa del n-umdo
social, Paids, Barcelona, 1993).
10. Una forma de esta afirmacin que ha sido muy tenida en consideracin es la
broma. Cf. N. Luhmann, F11nktione11 tmd Fo/gen formaler Orga11isatio11 , Berln, 1964,
pp. 341 ss. Junto a el lo hay medios puramente lingsticos; por ejemplo, el tono de una afir-
macin mediante adjetivos cargados de valoracin, que nicamente pueden ser uti lizados
de manera casual sin que se le responda al adjetivo como tal.
166
POTENCIAL DE COMUNICACIN
Frente a ello, es tpico de los sistemas organizados de elaboracin de
informacin el que traten de poner bajo controles este difuso haberse en-
tendido previamente, que traten de arrojar luz sobre l y de hacerlo cons-
ciente. Es asimismo tpico que intenten decidir ellos mismos sobre Las pre-
misas de la decisin y, con ello, que traten de establecer racionalmente, y
hasta nuevo aviso, cules son las asunciones de las que parte cada contri-
bucin individual. Solo as pueden ser coordinados los rendimientos de
decisin altamente complejos e interdependiences. La historia del siste-
ma queda as establecida como la historia de las decisiones previas en
los registros y la confianza es sustituida por las actas. Al mismo tiempo,
el proceso de la comunicacin queda descargado de la funcin de activar
continuamente de nuevo sus premisas e implicaciones y de afirmarlas con
cllol. Se sostiene firmemente ya con decisiones explcitas. El hecho de que
la organizacin formal -que busca alcanzar esto- pueda activar solo una
parte del conjunto de la realidad vital del sistema social una y otra vez,
constituye un lugar comn de la reciente sociologa de las organizacio-
nes. Sin embargo, tampoco puede discutirse el hecho de que dicha orga-
nizacin transforma profundamente la situacin de la interaccin natu-
ral elemental. La esencia comunicativa de la administracin alcanza una
mayor complejidad, una alterabilidad ms fiable y un ritmo de desarrollo
ms rpido si las premisas de cada comunicacin pueden ser fi jadas cla-
ramente y citadas con faci lidad cuando ello es requerido. No es casual
que el concepto de las premisas de decisin se site en el centro de la re-
ciente reo ra de las organizaciones centrada en la teora de la decisin 11
En el marco de la programacin de premisas de decisin hay numero-
sas tcnicas que regulan la carga de comunicacin y que se acuerdan con el
potencial de comunicacin alcanzable. Por una parte, se distinguen los di-
ferentes principios de la divisin del trabajo segn las exigencias plantea-
das a la comunicacin que se coordina. Por otra parte, hay, en amplia me-
dida, posibilidades de sustituir instrucciones relativas a un caso particular
por regulaciones generales que ahorren comunicacin. Finalmente, ha
de representarse el nivel de exigencia q ue ha de resultarle suficiente a
una decisin como una variable con cuyo cambio la carga de comunica-
cin se incrementa o cae. Las decisiones ptimas precisan de ms infor-
macin y ms comunicacin que las decisiones meramente tiles. Todo
ello son temas conocidos y ampliamente discutidos de la ciencia general
de Las organizaciones y aqu no podemos entrar en ellos con detalle.
Hasta aqu llega lo referente a las premisas de la comunicacin. Para el
comportamiento comunicativo mismo resulta significativo -en las admi-
nistraciones- que la esperada productividad venga perfilada segn el pa-
11. Cf., por ejemplo, H. A. Simon, Administrative Decision-Making: P11blic Ad-
ministratio11 Review 25 (1965), 31-37 (espec. pp. 34 ss.).
167
 ADMINISl RAC I N
trn de la comunicacin en un sentido enteramente especial, a saber, el Je
la comunicacin del resultado de una elaboracin de informacin, esto
es, segn el patrn d e la transmisin de un rendimiento reductivo 12 De
los otros componentes de la comunicacin, por ejemplo, de los expresi-
vos o motivadores, ha de hacerse abstraccin, dado que representaran
u na carga intil para la funcin especfica de la administracin. Ni la
autoexposicin de la p ersona ni la motivacin para prosegui r e l contac-
tO son algo que haya de ser rendido en el mismo proceso d e trabajo. Lo
primero debe ser aplazado, lo segundo debe ser asegurado mediante la
motivacin general para la condicin de miembro. Una descarga y una
especificacin funcional del proceso comunicativo como la descrita in-
crementa el rendimiento. Es presupuesto para que la comunicacin se
perfile con precisin de acuerdo a la informacin exigible; esro es,
para que no se proporcione ni ms ni menos sentido que el necesario 13. Al
mismo tiempo, el mismo proceso de decisin del !>istema puede tambin
ser ordenado segn la divisin del trabajo. Ello el. as cuando las contribu-
ciones singulares al proceso de deci:,,in del sistema son exteriorizadas
y repartidas de tal modo que se pueden alcanzar las venrajal, de la espe-
cializacin as como evitar l:i duplicacin del trabaJo. De e~ta manera, las
contribuciones se vuelven auten tificables. Si una comunicacin perma-
nece poco clara o discutida, o demuestra ser falsa, cabe remitirse a l men -
sajero. Este es visible como autor y es responsable; y no puede negar que
tena en mente una determinada comunicacin. Esta imputabilidad no
efecta nicamente un disciplinamiento anticipatorio del rendimiento
laboral, sino wmbin una esencial aceleracin d e los procesos de clarifi
cacin de sentido y de control; esto c1>, efecta igua lmente un incremento
del potencial de comunicacin en su conjunto.
Si la especificacin del comportamiento comunicarivo es llevada a
cabo hasta este punto, entonces igualmente han e.le sacarse consecuencias
en el mbito de los efectos del comportamiento. Estas no pueden dejarse a
merced del azar o de la comprensin de los destinatarios; tanto ms cuan-
do se le ha privado al proceso de la comunicacin de fuerta de promo-
cin y motivaci n. La comunicacin individual misma no se ocupa ya de
12. Tambin aqu habr:t que hacer nol3r que la productividad esperada no cabe
ser equiparada con la plena realidad social, smo que solo proporciona la orientacin pruna -
ria del sistema. fa hoy generalmente admittdo que junto a l.1 comunicacin formal se d.1 ocr.1
informal, qu e junto a la dirccl3 )' responsable se da tambin la mdirc.:cta y en111.1scarada, a,
como el que estos fenmenos Contra-estrucrurnlcs sean necesarios y cumplan funciones
posinvas. Cf. N. Luhmann, F1mktionen ,md Folgert fomw/er Orga11isatim1, cit., cspcc.
pp. 190 ss. ) 363 SS.
13. Vase el concepto de determimdad exigible en J. Pu:tzsch, quien scilala justa-
mente este postulado, cf. Die Jn(onnation III der i11dustrielle11 U11temefm11111g: Gnmdziige
ei11cr Orga11isatio11stheorie fiir elektro11iscl,e Date11verarbeit1111g, Colonia/Opbden, 1964,
p. 41.
168
POTENCIAL OE CO M UNICACI N
que quie n participa est preparado para utilizar la in formacin recibida
como premisa de decisin; este, pues, debe haber tomado medidas para
ello. La garanta de una ulterior utilizacin de la info rmacin procesada
es lo n ico que le proporciona su sentido a codos los esfuerzos por incre-
mentar el potencial d e comunicacin. No se ha d e trabajar nicame nte
para el cementerio de actas.
Sin embargo, este problema result a difcil de resolver en la prctica.
En toda administr:icin, pueden y deben ser institucionalizadas formas in-
cuestionadas de transferencia de efectos y su reconocimiento ha d e ser
formalizado como requisito para la conc.licin de miembro. Esto ocurre
en virtud del hecho de que se c rean posibilidad es de la decisin interna
que vinculan a los otros participantes, sobre toe.lo mediante una organiza-
cin jerrquica de las competencias de d ecisin 14 No rodas las comu nica-
ciones fcticas emplean este tipo de competencias de decisin; es ms,
solo una pequea parte de ellas lo hacen. La posibilidad de dar lugar a una
decisin ha de darse e n todos los casos ms importantes. De otro modo,
la elaboracin de la informaci n evemualmente no podra concluirse y
los conflictos no podran ser resueltos.
Con ello no queda garantizado, ni mucho meno!>, que las comunica-
ciones informadoras, que no pretenden competencia alguna, no vayan a
desembocar finalm ente en decisiones- Presumiblemente, la cuota de pr-
didas de lo escrito e n vano en las administraciones es relativamente a ira,
sobre todo en los 111veles de rango sup erior. Ello depende de que no todo
trabajo puede ser estructurado previamente a parcir del resultado, de
que es, pues, un fenmeno colateral d e la superior complejidad e incerti-
dumbre de la situaci n d e decisin.
Un sistema social organizac.lo que, desde diversos puntos d e vista --en
premisas, ejecucin )' efectos-, ponga el comportamiento comunicativo
bajo la peculiar disciplina de la unilateralidad y del incremento en el ren-
dimi en to ha de satisfacer d eterminadas exigencias. Sin dicha satisfac-
cin, este sistema social no sera posible como sistema socia l de inte-
raccin. Ante todo, es necesario que, en gran medida, haya absorbido
complejidad a travs de su estructura_ Y ello, sobre rodo, desde dos pun-
tos de vista: la motivaci n p ara el trabajo d ebe haber sido asegurada d e
14. l la de disnngu,rse igualmente entre la\ comunicac1one~ que prerendcn tomar
competencias para la decisin vinculante de aquella~ que no lo h,1cen . Cf., igualmenre,
la dis1111cin entre siste ma de competencias.. y sisr..: rna de comunicaciones en H. Al-
bach, Org.1nisacion: Be1nebliche, en l-la11dw6rteruch der S0zialwisse11cha/tc11, vol. 8,
Sturrgarfubinga/Gounga, 1964, pp. 111 - 117. Frente a ello, no me parece posible ~eparar,
conceptual y empricamente, los proce~m de decisin, el luo de mformacin )' el de comu-
nicacin, t.11 r como propone H . Albnch en su csrud,o Entscheidung~prozcsse und lnfor-
mationsfl u8 in d cr Unre rn chmensorganis:uio n , en E. Schnaufer y K. Agthe (eds.), Orga-
11isatio11, nerln/Badcn-U:1den, 196 1, pp. 355-402.
169
 ADMINISTRACIN
modo general, por lo cual, al mismo tiempo, las distinciones individua-
les en los motivos de accin q uedan niveladas en lo posible. El flujo de la
comunicacin debe fluir con fiabilidad, y ello con independencia de las
estructuras de personalidad de quienes lo mantienen fluyendo, hasta
cuando los participantes no pueden estar presentes. Por otra parce, el
comportarnienro debe quedar programado mediante la decisin pre-
via. Ello es as porque una comunicacin en la que falte coda motivacin
personal d irecta presupone los requ isitos de otras reglas de seleccin y
elaboracin de informaciones.
Una absorcin de complejidad mediante estructuras de sistema como
la descrita tiene siempre xito en mayor o menor medida. Un resto de
problemtica no resuelta permanece y adviene al comportamiento coti-
diano en una forma transformada. Quizs lo haga corno consecuencias
dishmcionales de las decisiones de estruccura dominantes o en la for-
ma de costes psquicos de la condicin de miembro 15 A la realizacin
de un potencial de elaboracin de informacin alto y especializado per-
tenece tambin, consecuentemente, el que estos problemas derivados
puedan ser resueltos o, al menos, que se los pueda mantener dentro de los
lmites de unas dificu ltades e impedimentos a la actividad que entren
dentro de lo tolerable.
Algunos ejemplos pueden aclarar esro que acabamos de decir. Las
necesidades expresivas de la autoexposicin no pueden ser enteramen-
te expulsadas de la marcha del trabajo y de sus modos de comunicacin.
Anee codo, influyen en lo que puede ser conjuntamente comunicado de
modo indirecto. Los medios de expresin estn, sin embargo, muy restrin-
gidos y frecuentemente solo son interpretables por los iniciados. Tambin
el medio ensefia a renunciar a la originalidad. Y, sin embargo, se hace uso
de todas las posibilidades para transmitir a los dems quin se es -me-
diante el tamao de la fachada de cristal del despacho, el tamao del escri-
torio, los colores de los sobres, lo que viene facultado por su firma; y, na-
15. Esta concepcin de las estrucruras de sistema como tales que rec iben, transfor-
man, reducen y transmiten contradicciqnes y conflictos se ampla en la teora de sistemas
general y sociolgica, en particular en la sociologa de las organizaciones. Cf., p<>r ejemp lo ,
G. Sjoberg, Concradiccory Funcrional Rcquiremencs and Social Sysrems: The Joumal
o( Conflict Resolutio11s 4 (1960), 198-208; N. J. Smelser, Theory o( Collective Behavior,
Nueva York (NY), 1963, pp. 67 ss. y passim; P. M. Blau y W. R. Scott, Formal Organiza-
tions: A Comparative Approach, San Francisco (CA), 1962, espec. el resumen de pp. 242 ss.;
A. N. Bertrand, The Stress/Strain Element of Social Systems: A Micro Theory of Con-
flict and Change: Social Forces 42 (1963), 1-9; R. L. Kahn, D.M. Wolfe, R. P. Quinn y
D. J. Snock, Organizational Stress: Studics i11 Role Con(lict and Ambiguity, Nueva York/
Londres/Sydney, 1964, espec. el resumen de pp. 392 ss. Vase, asim ismo, W. J Gorc,
Administrative Decision-Making: A Heuristic Model, Nueva York/Londres/Sydney, 1964,
pp. 38 ss., para e l concepto de una particular tension 11etwork al servicio del procesamien-
to y resolucin de este tipo de tensiones.
1.70
POTENCIAL DE COMUNICA C IN
curalmentc, mediante el ttulo y la posicin de rango-. Todo ello recarga
la economa de la organizacin, pero disminuye relativamente poco la
ejecucin del trabajo.
Otra consecuencia tpica es la estrechez de los fundamentos para e l
entendimiento. Se parte de un mnimo de consenso especfico a los roles
y se permanece, por lo dems, indiferente frente~ los otros roles d_el_com-
paero. La relacin cordial est limitada a las ex1genc1as de la actividad y
el rendimiento y no profundiza hacia lo personal. Por consiguiente, no se
llega a un con'senso amplio, abarcador y fiable, q ue resultase suficien-
te para efectuar cambios de rumbo, para superar crisis o para poner en
marcha un nuevo tipo de comportamiento que en un primer momento
resulta delicado. Con esta estrucnira interna, no cabe esperar de la buro-
cracia ni virtudes combativas ni disposicin al riesgo, pues no pueden
activar ningn apoyo social para ello. .
Del hecho de que la comunicacin est organ izada de modo autnti-
co, imputable y responsable, surgen obstculos para la com~n~cacin de
un tipo particular 16 . Tienen tanto mayor peso cuanto mas 1nmed1ata-
mente afectan a la funcin de elaboracin de la informacin. Sobre todo,
la comunicacin escrita y, en particu lar, aquella dirigida hacia arriba,
queda tan procesada bajo el fi ltrado de rodo lo que pueda resultar sos-
pechoso, que de ningn modo puede daar al emisor. Con ello, queda
desfigurada la informacin que e l receptor podra recibir para poder
cumplir su carea. Con controles resulta difcil ponerle remedio, pues-
to que estas armas sufren de idntica corrosin. Ms bien, podr espe-
rarse que un avance hacia una comunicacin an ms impersonal - y
donde la comunicacin automatizada vaya ms lejos- mitigar esta pro-
blemtica.
Otros problemas consecutivos se relacionan con la diferenciacin di-
nmica de la sociedad, con la separacin entre sistema y entorno en tanto
condicin del incremento de la actividad y el rendimiento. Los presupues-
tos particulares de la comunicacin y el entendimiento, creados en la ?-
ministracin, no se pueden presuponer en el entorno. Esto hace necesario
distinguir, en el lenguaje.y estilo de la comunicacin, _entre tr~ico inc~r_i~r
y exterior; y hace necesario, igualmente, someter las 1nformac1ones dmg1-
das hacia fuera a una particular elaboracin. Lo que, internamente, pue-
de decirse de forma abreviada y abiertamente, no puede bajo ningn con-
cepco ser llevado hacia fuera sin que se suavice. En ocasiones, el enromo
contiene ms informacin, y ms segura, que la poseda en el interior; Y
en ocasiones tambin el entorno posee menos. De manera tpica, la comu-
16. Se erara de un tema muy abordado en la ciencia de las organizaciones. Cf., en lu-
ga r de otros, L. O. Thayser, Administrative Communication, Homewood (IL), 1961, espec.
pp. 143 SS.
171
 ADMINISTRACIN
nicacin con el entorno no viene presentada como conclusin forzosa de
unos hechos conocidos sino ms bien como una decisin fundada. Y no
ocurre rara vez en el mbito jurdico que, en la fundamentacin se en-
. . '
cierre necesariamente ms trabajo que en la decisin misma. Si se acepta
que, frente ~ 1~ poltica, siempre ha de fundamentarse de nuevo por qu
110 se ha d ec1d1do, entonces cabe evaluar cules son los requisitos d e ex-
posicin bajo los que la administracin se sostiene por s sola mediante la
diferenciaci n entre lo interior y lo exterior. Y habr de fundamentarse
tambin por qu no resulta posible concentrar todo el po te ncial de co-
municacin en la carga d e decisin.
Finalmente, ha d e considerarse que no solo el envo de comunicacio-
nes, sino tambin su recepcin desde el entorno, est condicionada a tra-
vs de la e~tr~~tura _Y ligereza de la com unicacin interna. Faci litar para
una cosa s1g111fica, siempre, complicarlo para otra. As, la red interna de
comunicacin funciona como un filtro selectivo frente al entorno. Lo
q~e en el si~tema puede ser transmitido es percibido con preferencia 11. La
d1ferenciac16n de los lenguajes y modos de comunicacin, hacia el inte-
rior y el exterior, hace que la sensibilidad de la administracin hacia in-
form~ciones de nue~os tipos se convierta en un problema, para el cual,
por eemplo, han de implementarse unas particulares exigencias para co-
rreg r carencias del sistema.
Estas pocas consideraciones adicionales, siruadar> en lo!> mrgenes de
nues~ro ~:ma, debera~ d.ejar c.l~ro que un incremento del potencial de co-
muntcac1011 de la adm1111srrac1on no !lolo es un programa de racionaliza-
cin sino que se trata t:imbin de una posibilidad real que, sin cmbar-
!
?' pone equilib_rio social bajo exigencias crecientes; requiere de l la
1nrroducc1on, funcionalmente consciente, de numerosos mecanismos de
c?~rec~~n y c?mpensaci?n !,.en ltimo tr~ino, requiere de una pla-
nif1cac1011 de sistema soct0log1ca. Esta necesidad de una teora con un
potencial superior para la complejidad se nos har ms clara cuando vol-
vamos de nuevo sobre e l problema de los criterios del contenido de la
decisin, sobre el problema de la racionalidad de la administracin de-
cisoria.
17. As, tamb1~, J. G. Marc h y H. A. S11non, O,ganiwcions, Nueva York/Londres,
195~, pp. 164 ~, quienes ven en ello un proceso de absorci n de inseguridad a travs
de sistemas sociales.
172
16
RACIONALIDAD DE LA DECISIN DE LA ADMINISTRACIN
Desde que se tuvo que abandonar el tradicional modelo teleolgico de
accin y la d eterminacin de la racionalidad mediante autnticos fines,
no se ha podido fundamentarse ya una teora genera l de la accin racio-
nal 1. Esto permite que se nos presente como pleno de sen tido que to-
memo~ como punto de partida el que solo haya racionalidad especfica
al sistema. De este modo, nos confrontamos, asimismo, con las conside-
raciones comprensivas de la sociologa sobre las consecue ncias de una
creciente diferenciacin funcional-estructural de la sociedad en sistemas
parciales relativamente autnomos. No cabe ya reducir a un denomina-
dor comn los criterios de seleccin, de o rdenacin de pasos en la d eci-
sin y valoracin de resultados en el derecho, en la investigacin c ie nt-
fica, en el ckulo econmico, en la realizacin d e una obra de arte o en
la tctica poltica. Ante codo, no es ya posible reducir la multiplicidad
de las racionalidades a una distincin d e fines ni remitirlos, en ltimo
trmino, a un fin comn. La raciona!idad de fines parece ser una forma
especfica de racionalidad e nrre otras y solo parece funcionar en deter-
minado!> mbitos ele la sociedad de una manera adecuada al sistema y al
entorno -por ejemplo, en la produccin industrial-. En particular, el
desarro llo del de rec.:hu positivo y, muy recientemente, el d e la automati-
zacin de los procesos de decisin sugieren la suposicin de que hay al-
1. Vase La exposicin y crtica de los esfuerzo, en pos de una ~xio111cica cl.iusurada
y abarcadora de la accin racional en I'. Suppes, The Philosophical Rclevance of Occision
Theory: 1he }011mal o( Ph,losophy 58 ( 196 1), 605-614. De ah se ha sacado la concl u-
sin, por parte de otro~ autores - y que nosocro~ tomamos aqu para un an li m sociol-
gico-, de que los crirerios de racionalidad han de ,cr relativizados en relacin a ~1Stcmas o
enromo~ de sistema. Va~e M. W. Shclly y G. L. Bryan, JudgementS and che L1nguage o
Decision, en d. (eds.), / luma11 )11dgem e11ts a11d Optimality, Nueva York/Sydney, 1964,
pp. 4-36 ( 15).
173
 ADMIN I STRACIN
ternativas para las racionalidades de fines 1 . Por consiguiente, no podr
evitarse que se responda a la pregunta de en qu formas y segn qu cri-
terios queda racionalizada la decisin de ral manera que la respuesta sea
diferente de un sistema a otro. Asimismo, tampoco podr evitarse bus-
car el sentido de estas diferencias en distintas funciones de la sociedad,
mbitos del entorno y problemas relativos a la auroconservacin.
La administracin, a diferencia de otros mbitos parciales del sistema
poltico, encuentra su funcin especfica en la elaboracin de soluciones
justas a problemas sobre la base de unas premisas de decisin polticamen-
te establecidas. Por justicia, sin embargo, ha de entenderse aqu una re-
lacin de las decisiones entre s.
Dado que la administracin puede partir de una complejidad social
reducida en lo poltico y en la sociedad -esto es, que opera en un cam-
po ya estructurado- , est ella en disposicin de alcanzar una cierta medi-
da de consistencia en b solucin de problemas, dentro de un espacio de
decisin limitado pero an no abarcable por la mirada 3 . Esca consistencia,
naturalmente, no puede significar que se quede libre de contradicciones
en un sentido comrolable y rigurosamente lgico. Bajo ningn concepto
puede presuponerse, para la administracin en su conjunto, una ordena-
cin del rango de codos los valores relevantes que est libre de contradic-
ciones o siquiera una ordenacin transitiva. Y tampoco se puede aspirar
a ello. Ms bien, la compatibilidad de las decisiones solo puede consistir
en que determinadas soluciones a problemas bloquean otras tan poco
como resulte posible. Cuanto ms alta sea la consistencia susceptible de
ser alcanzada, tanto mayor ser el nmero de metas polticas que podrn
resultar acomodadas y estabilizadas en una rutina; tanto mayor ser la ca-
pacidad del sistema poltico para absorber exigencias y tanto mayor podr
ser la complejidad de su entorno social. .
Esta funcin, ampliamente absorbente, es, en primer trmino, de una
importancia decisiva para la perduracin y autonoma del sistema de la
administracin. Tambin (y justamente) frente a los movimientos fluc-
tuantes de la poltica, la administracin queda independizada en virtud
del hecho de que cuida y defiende la consistencia de la decisin con lo
ya decidido y con lo que an queda por decidir en el futuro. Igualmente,
queda independizada tambin mediante el hecho de que no puede ceder
2. C., a este respecto, H. P. Dreitzcl, Rationales Handeln und politische Orien-
tierung: Zur Soziologie des politischen Verhaltcns in dcr wissenschaftlichen Zivi lisarion:
Sozia/e Welt 16 (1965), 1-26; N. Luhmann, Recht ,md A11toma1ion in der offentli-
chen Verwaltung: eine venvaltungswissenschaft/iche U11tersuchung, Berln, 1964, espec.
pp. JJ4 SS.
3. Cf. C. J. Friedrich, Man and his Government: An Empirical Theory o( Politics,
Nueva York (NY), 1963, pp. 471 s. Tambin este auror ve en la consistencia de la decisin
(en un sentido no definido con precisin) un rasgo esencial de la burocracia.
174
RAC I ONALIDAD DE LA DECISIN DE LA ADMINISTRACION
a cada impulso; y ello por consideracin de otras posibilidades o de com-
plejos efectos retroactivos con demasiados resu ltados adversos" El que
esta perspectiva puede llevar a ver como una desventaja la incalculabi li-
dad de las consecuencias, o incluso la misma novedad, es a lgo conocido
y es un signo de que la administracin, con mucha frecuencia, no sabe ya
habrselas con su complejidad propia.
Si esta disposicin del carcter burocrtico debe ser valorada como
consecuencia disfuncional de aquel principio sistmico de la consistencia,
entonces esto se aplica, con mayor fuerza, para un segundo problema. Los
instrumentos con los que la administracin controla y expone la consis-
tencia de la decisin no recubren ya con exactitud la funcin de absorcin
de exigencias polticas y de la complejidad de la sociedad.""La administra-
cin se sirve sobre todo de la conceptualizacin jurdica y del clculo de
costes de la economa para posibilitar la comparacin con otras decisio-
nes. Estas tcnicas permiten precisar, segn la racionalidad de la decisin,
el postulado sociopoltico de la consistencia, que en gran medida resulta
poco claro; y ello con un ostensible sacrificio de sentido y alcance. Los
lenguajes de decisin y control de la administracin se convierten, as,
en meras sustitutorias que, al ser ms fciles de manejar bloquean el que
se pueda ver la funcin sistmica de la administracin 4 Este proceder
de una sustucin (siempre insuficiente) de problemas externos por in-
ternos no es solo la fuente de codas las dificultades de adaptacin de la
administracin respecto de su entorno. Es asim ismo el fundamento de
lo que dicho proceder introduce de problemtica no resuelta dentro
de los programas de decisin de la administracin -tambin de su di-
ficultad- y con ello de los problemas referenciales segn los cuales se
orientan los rendimientos de decisin internos a la administracin.
En el punto central de la transformacin de los problemas externos a
internos se sita la programacin de la decisin. Con ello ha de entender-
se un requisito general en las condiciones de la decisin correcta segn
las cuales deben decidirse numerosos casos individuales.
Sin programacin, la consistencia de las decisiones no podra alcan-
zarse, o solo se podra lograr en relaciones muy simples. Resulta impen-
sable comparar y armonizar cada decisin individual con todas las dems
decisiones y posibilidades de decisiones o siquiera con una parte conside-
rable de estas. La abundancia y complejidad de posibilidades fuerza a la
generalizacin, esto es, a la construccin de programas de decisin que
regulan, en cada caso, una multiplicidad de decisiones y que pueden ellos
4. La accin selectiva de las simp li fic::icones de la comunicacin, que hemos seala-
do en el captu lo anterior, se hace visible tambin aqu. Un resu lrado similar de la repre-
sin de trabajo no programado por programado es sealado como Gresham 's law o( plan-
ni11g por J. G. March y H. A. Simon, Organizations, Nueva York/Londres, 1958, p. 185.
175
 ADMINISTRACIN
mismos ser comprendidos bajo programas a los que estn subordina-
dos --es decir, que agrupan las decisiones en un orden cuasi jerrqui-
co-5. El resultado es que las decsiones sobre casos no son, en lo esen-
cial, inmediatas, sino que nicamente han de ser ajustadas, las unas con
las otras, en el plano de los programas. Asimismo, se da tambin como
consecuencia el que la ejecucin del programa solo puede entonces ser
exhibida en el estrecho horizonte de las condiciones de justicia y correc-
cin previamente dadas, en las que se presenta una necesidad de coordi-
nacin que va ms all del programa.
En la misma medida en que esta simplificacin resulta inevitable en
principio as tambin resulta problemtica su ejecucin. Para poder desa-
rrollar esta problemtica derivada, se hace primero necesario volver sobre
la funcin general de la administracin y sobre su problemtica sistema/
entorno. De ello resulta que, en las administraciones, hay dos tipos funda-
mental menee distintos de programas de decisin, cada uno de los cuales
con problemas secundarios y estrategias de decisin diferentes. Si no se
tiene esto en cuenta, la consideracin del asunto va a parar muy fcil-
mente a los mrgenes demasiado estr~chos del lenguaje de decisin eco-
nmico o jurdico, con lo que no ofrece, para la administracin pblica,
ninguna concepcn ampliamente utilizable6.
La funcin sociopoltica de la administracin exige, como hemos vis-
to, un alto grado de diferenciacin dinmica y de autonoma. Autono-
ma significa autodeterminacin de las premisas del propio comporta-
miento. No se trata de la autonoma de una existencia autorreferencial
que descansa en s misma sino de un comportamiento en el contexto
causal del entorno.
' Para las administraciones, la autonoma sign ifica autoprogramacin.
El empleo de sus procesos decisorios sobre la base de sus propias premisas
de decisin es un presupuesto para que pueda alcanzarse una cierta medi-
5. El principio fundamental de la teora clsica de las organizaciones, la nocin de
una congruencia enrrc la jerarqua de puestos y un esquema de medios y fines, encuentra en
esta necesidad de orden una cierta confirmacin. En la reciente reorfo de las organizaciones,
es sobre codo Simon quien acenta el paralelismo entre la conscruccin de orgauizacio-
nes y la de programas. Cf., por ejemplo, J. G. March y H. A. Simon, op. cit. , pp. 150 ss.
Sobre las jerarquas de deci sin en particular, cf. tambin H. A. Simon, The Archirecrurc
of Complexity: Proceedings of the American Philosophicol Society 106 (L962), 467-482,
y G. Gafgen, Theorie der wirtschaftlichen Entscheidung: Untersuchungen zur Logik und
oko110111ische11 Bedeutung des rationalen Ha11del11s, Tubinga, 1963, pp. 212 ss. y 311 ss.
6. Por ejemplo, la concepcin arriba considerada de las jerarquas de decisin es
sustrada al lenguaje de decisin de la ciencia econmica, que piensa en trminos de una
racionalidad de fines,)' es util izable solo muy limitadamente (a saber, en el sentido de las
jerarquas de las fuentes de l derecho). Por lo dems, apenas hay puntos de parrida para la
o(denacin je r rquica de los conceptos jurdicos (po( ejemplo, el derecho civil, el derecho
penal, el derecho contractual, el derecho de compraventa y el derecho de reclamacin).
176
RACIONAllOAD DE lA DECIS I N DE LA ADMIN ISTRACIN
da de consistencia en la decisin a pesar del alto grado de complejidad.
Esta autoprogramacin no significa, sin embargo, clausura alguna fren -
te al entorno. Ms bien, d irige, el flujo de comunicacin que vincula a la
administracin con su entorno. Por consiguiente, tambin las condicio-
nes de la autonoma, que hemos considerado en el captulo 14 -a saber,
la diferenciacin del entorno, la separacin de los planos objetivos de
sentido del trfico con el entorno y la separacin temporal del input y
el output- se relacionan con el flujo de comunicacin entre la adminis-
tracin y su entorno. Y es que autonoma no significa otra cosa sino
que la administracin est en disposicin de dirigir este flu jo de comu-
nicacin segn sus propios programas de decisin. Las condiciones de
la aut0noma posibilitan la autoprogramacin pero, por otro lado, la
autoprogramacin sirve igualmente para estabilizar estas condiciones.
En la dimensin social, la administracin define y concibe, con ayuda
de sus programas, su propia iden tidad. No es sino en virmd de dicha
identidad corno puede tener una multiplicidad de entornos. Y emplea
sus programas, por ejemplo su derecho, como base unitaria de compor-
tamiento frente a todos los entornos. Visto desde un punto de vista ob-
jetivo, la separacin entre programa y decisin sobre casos hace posible
aquelll diferenciacin entre planos de sentido mediante la cual la admi-
nistracin puede generalizar, bajo de.manda, su contacto con el entorno.
La separacin temporal entre causas en el lmite del input y efectos en el
lmite del output lleva a una diferenciacin de tipos de programa y len-
guajes de decisin. De esta manera, la administracin, med iante la elec-
cin del tipo de programa, puede decidir conjuntamente si quiere orien-
tarse segn el lmite del input -esto es, segn el pasado- o segn el
lmite del output -esto es, segn el futuro-. Como quiera que se em-
plee esta libertad de eleccin - incluso de eleccin de programa- no
puede en ningn caso arrancar a la administracin de su entorno, sino
que nicamente puede variar el tipo de su conexin con el entornoi,El en-
tretejimiento indisoluble entre sistema y entorno no se efecta mediante
el contenido o el tipo de los programas de decisin, sino que viene presu-
puesto en su forma general. Tambin en el caso de las administraciones
autnomas se da el que pueden, en todo caso, decidir sobre cmo quie-
ren adquirir influencia y ejercitarla en el contacto con su entorno; pero
no pueden decidir si quieren hacerlo.
Esto puede aclararse con un anlisis de ambos tipos de programas de
decisin, a saber, los programas condicionales y los programas de fines,
que cabe distinguir con ayuda de la separacin entre input y output7. En
7. Cf., a este respecto, con mayor detalle, N. Luhmann, Lob der Routinc: Ver-
waltungsarchiv 55 (1964), 1-33; d., Recht und Automation in der offentlichen Verwal-
tung... , cit., pp. 35 ss. Una distincin simila r se encuentra en H. Hax, Die Koordination
177
 ADMINISTRA C I N
un caso, el programa conecta con el lmite del input, pero en un deter-
minado estado de cosas del entorno, y establece cul es la decisin que
siempre debe desencadenarse -o la nica que puede desencadenarse-
cuando se presenta tal estado de cosas. Este estado de cosas adquiere as
la cualidad de ser causa de la decisin. El programa mismo es un progra-
ma condicional porque hace depender la decisin de determinadas con-
diciones. Con este tipo de programas, el sistema se hace dependiente de
estados de cosas dados y le confiere a aquel participante en el entor-
no que puede informar sobre tal estado de cosas una especie de autoridad
derivada y no jerrquica. Esto es, mediante la comunicacin a la admi-
nistracin puede desencadenar o bloquear con antelacin determinadas
decisiones.
En el otro caso, el ncleo del programa no lo constituye una causa
sino un efecto; se relaciona, pues, con el lmite del output. Estos progra-
mas son programas de fines. Un determinado efecto queda puesto como
invariable debido a su valor como fin y la decisin se relaciona con la
eleccin de medios con los que este fin puede ser alcanzado. Esros fines,
sin embargo, se convierten en un programa solo cuando sealan una ne-
cesidad duradera y no pueden ser satisfechos y dejados a un lado con una
aplicacin puntual de medios.
Como se ha dicho, la autonoma de la administracin depende de una
separacin de los lmites temporales y, con ello, de los tipos de progra-
ma. Mediante esta separacin, la administracin gana la posibilidad de
emplear, en cada caso, un tipo de programa para la delimitacin y varia-
cin del otro tipo. Esto es, permite elegir programas condicionales por
mor de determinados fines y, en otros contextos de decisin, permite de-
limitar programas de fines mediante condiciones. Resultan esenciales
para estos programas tanto el hecho de que estos tipos de programas
sean mutuamente excluyentes (o bien, o bien) como su capacidad de di-
ferenciacin y eleccin entre ellos. Si su decisin estuviera simultnea-
mente definida mediante causas y efectos, entonces no habra ninguna
posibilidad de eleccin y la decisin resultara superflua e incluso lo sera
e l s~stema mismo.
La distinta orientacin respecto de los lmites no quiere decir, eviden-
temente, que el flujo de comunicacin, en cada caso, solo traspase uno de
los lmites temporales. Esto es, no quiere decir que, por ejemplo, las de-
cisiones condicionalmente programadas no puedan ser referidas al lmite
del output y que no tengan efectos de ningn tipo. Asimismo, tampoco
quiere decir que, en las decisiones programadas respecto de fines no que-
pa tener en consideracin ningn tipo de informacin sobre el entorno
von Entscheidungen: Ei11 Beitrag zur betriebswisse11schafolichen Orga11isatio11slehre, Colo-
nia, 1965, pp. 73 ss.
178
RACIONALIDAD DE LA DECIS ION DE LA ADMINISTRAC I N
en calidad de input. Esto sera absurdo. El flu jo de comutticacin sobre-
pasa continuamente ambos lmites. La oposicin descansa nicamente
en cul es el lmite en el que la complejidad queda reducida mediante el
programa y en cul mediante la decisin programada. Los programas
condicionales establecen que determitnadas causas (excluyendo otras)
causan la decisin o la no decisin. Efectan, as, una reduccin de todas
las causas posibles a una determinada (o a algunas) y dejan a merced de la
decisin, y quiz del azar, qu efectos surgen de a h. El programa reduce,
pues, el mbito de las causas. Los programas de fines, por el contrario,
establecen que determinados efeccos (excluyendo otros) pueden justificar
la decisin, como quiera que el proceso concreto de decisin encuentre la
constelacin de las causas y como sea que elija los medios. El rendimiento
reductivo del programa reside aqu en permitirse la indiferencia frente a
otros efectos, a consecuencias colaterales o a costes. Se encuentra, pues,
en el mbito del efecto, mientras es cu,estin del mismo proceso de deci-
sin el elegir el medio en relacin al fin, as como reducir las causas.
nicamente hay estos dos tipos fundamentales. La estructura del tiem-
po, que fuera del presente solo conoce el pasado y el futuro, as como su
explicacin mediante el esquema causal de causa y efecLO, no permiten
otras posibilidades. Esto no excluye, empero, que los tipos de programas
puedan quedar suavizados y mutuamente intercalados hasta quedar des-
figurados. La validez de un fin puede hacerse dependienre de determina-
das condiciones; la accin condicionada no puede ser definida de manera
precisa y sin alternativas, sino a travs de un fin. Asimismo, cambin los
programas condicionales pueden ser puestos en marcha debido a deter-
minados fines, esto es, en el marco de programas de fines a los que estn
subordinados. Es el caso, por ejemplo, de cuando se publican directrices
relativas a las condiciones en las que puede concederse presupuesto a un
club deportivo para construir un campo de deportes. Se trata, por tanto,
de modelos ideal-tpicos, aqu representados con extrema simplificacin,
a partir de los cuales pueden componerse, segn demanda, programas
de decisin.
El significado de esta distincin segn tipos fundamentales no puede
leerse a parcir del nmero de casos puros. Posiblemente no los haya en
absoluro 8 La distincin es rica en consecuencias debido a que ambos tipos
agrupan lenguajes de decisin de tipos enteramente diferentes. La dis-
8. Especialmente, aceptamos, en codo c:aso, que ninguna accin del Estado puede
darse sin referencia alguna a los fines y, a la inversa, que ninguna puede darse tampoco
sin ninguna relevancia legal, esro es, sin referencia a programas condicionales. La antigua
doctrina acerca del acspacio libre de derecho de la accin del Estado -de una reserva
de pura accin re lativa a un fin- ha sido abandonada en nuestros das. Cf., enrrc otros,
E. Bccker, Verwa ltung und Verwaltungsrechtsprechung: \leroffentlichungen der Verei-
11igu11g der Deutschen Staatsrechtslehrer 14 (1~56), 96-135.
179
 ADMINI STRACIN
tincin entre la tcnica jurdica de decisin y el clculo econmico admite
ser remitida a esta oposicin. Y con ello no se distinguen solamente dos
lenguajes diferentes de resolucin de problemas, sino que tambin se dis-
ri nguen formas de argumentacin y construccin de consensos, de estudio
y de investigacin, as como correspondientes agrupaciones de expertos.
igualmente, y no en ltimo lugar, tambin se distinguen puntos de partida
para una influencia oculta en su resultado de preferencias condicionadas
personal o socialmente.
Ningn sistema que sea en algn modo complejo puede apoyarse ex-
clusivamente en programas de fines o en programas condicionales. Sin
embargo, los programas se distinguen de un modo muy fundamental se-
gn cul sea el tipo de programa al que le den primaca. Aunque esca dis-
tincin se refiere a la administracin, no cabe aislarla en ella, sino que re-
percute en el tipo de procesos polticos que tienen sentido, en e l rol del
pblico y en la relacin a los mbitos no polticos de la sociedad.
En una caracterizacin a grandes rasgos, cabe decir que los estados
policiales del absolutismo - y en nuestros das los pases en vas de
desarrollo, incluyendo los Estados de planificacin socialista- se atienen
primariamente a programas de fines 9 En ello se expresa una decisin
estructural-poltica para el futuro, a saber para la reduccin del futuro
a unos determinados efectos que han de efectuarse, una reduccin que
debe ser llevada a cabo polticamente y luego mantenida 10 . La necesidad
de ideologa de estos rdenes es grande. Tienden a sistemas monopar-
tidistas con el fin de filtrar, ya en su origen, toda comunicacin poltica
en relacin a los fines decididos de antemano, de tal manera que ningn
otro fin pueda ganar fuerza poltica o actualidad. Evidentemente, estos
sistemas no tienen ms, ni menos, futuro que otros, pero privan de carc-
ter vinculante a los hechos del pasado -a la complejidad ya reducida-
y deben apoyarse, por tanto, en un funiro reducido. En el Estado de
derecho, que le da el primado a la programacin condicional 11 , las in-
versiones del pasado son estados de.cosas y derechos que pueden desen-
cadenar decisiones. Establecen, en el transcurso de una nueva revisin
poltica, las condiciones bajo las cuales el pblico puede recibir decisio-
nes de la administracin. Quien no se sienta suficientemente tenido en
9. Esce primado se muescra, por ejemplo, en que e l fin del plan, comn cal, tiene ca-
rcter lega l.
10. El que tambin en las burocracias del Oeste se dan escas tendencias a la planifica-
cin del futuro, y ello, empero, si n garanra y seguridad po ltica creble, es algo que nrnes-
tra convincentemente H. Blck, Wirtschafrsverfassung- und Wirtschafrsverwalrungsrccht
in narionaler und bernationaler Sicht, e n Staat imd Wirtscha(t im nationalen 1111d iiberna-
tio11ale11 Recht, Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Berln, 1964, pp. 1.5-42 (31 ss.).
11. Esto se muest ra, por ejemplo, en que las violaciones del derecho no pueden ser
justificadas mediante clculos econmicos convincentes.
180
RA CIONALIDAD DE LA DEC I SIN DE LA A D MINISTRACIN
cuenta debe y puede presentar exigencias polticas. Un sistema corno el
descrito debe contar con que habr un desbordamiento no coordinado
debido a deseos relativos a la progra macin y la decisin. Y ocupa sus
centrales polticas y su administracin menos con la planificacin del fu -
turo que con la clasificacin y reduccin d e tales exigencias, esto es, con
absorber complejidad de la sociedad. En gran medida, suelta el control d e
los problemas sobre los que decide porque deja su evolucin en manos
del no programado libre desarrollo de todas las fuerzas, esto es, <le to-
das las fuerzas que pueden imponerse. En lo fundamental, estos sistemas
viven con un fumro no planificado y no reducido. Y esto solo es posible
cuando su pasado y presente les ofrecen suficiente seguridad, cuando,
por tanto, segn el criterio internacionalmente exigido, se ha alcanzado
un airo grado d e desarrollo econmico y cultural.
Las decisiones estructurales de este tipo se trasladan a la praxis de la
administracin, por va de la frecuencia y la altura jerrquica de la elec-
cin de d eterminados programas, y acuan el estilo de su racionalidad.
Justamente en la administracin es donde esto no puede darse nunca en
un sentido exclusivo. El lenguaje de los juristas y el del clculo econmico
son empleados continuamente el uno jumo al otro. De igual modo, lo que
puede convertirse en derecho y lo que resulta accesible al clculo difie-
re de un sistema a otro. Debemos, por tanto, analizar escos dos lenguajes
de decisin con algo ms de exactitud, puesto que para la particular ra-
cionalidad de toda administracin resulta tpico que se diferencie de este
modo todava una vez ms.
Como prototipo del trabajo de decisin bajo programas condiciona-
les, nos sirve la decisin jurdica. Sin embargo, no necesariamente codos
los programas condicionales tienen un carcter legal en el sentido de que
puedan quedar fijados como programa desde una posicin facultada para
promulgar leyes 12. Las normas legales, sin embargo, han tomado la forma
de programas condicionales, al menos en los sistemas polticos que se en-
tienden a s mismos por Estados de derecho, mientras que los fines, como
tales, han perdido su valor legal 13 . La mayor parte de los programas
condicionales que caracterizan el perfil y el comportamiento decisorio de
las administraciones de Los Estados de derecho consisten en normas lega-
les. Y, por tanto, el trabajo de decisin de los juristas puede tomarse por
representativo del proceso que queremos investigar.
12. Sobre todo, b creciente automatizacin <le la decisin administrativa fuerw a la
programaci n condicional tambin all donde no se trata de aplicar el derecho, )' en par-
ti cularidades que las mismas normas legales d ejan como algo abierto, puesro que, <le otro
modo, las mquinas no podran recibir instrucciones de manera unvoca.
13. Sobre este punto, con ms detalle, cf. N. Luhmann, Recht imd A11tomatio11 in der
offe11tlichen Verwaltung... , cit., pp. 35 ss., con m:s referencias.
181
 ADMINISTRACIN
El rendimiento especfico de los juristas resulta de la complejidad ya
reducida, pero an considerable, de sus programas de decisin. Esta com-
plejidad significa, pues, que los estado de cosas que estn por venir no
permiten que las J ecisiones encajen por s mismas, sino que ha de cfec-
lllarse un trabajo que debe aportar densidad de sentido. Tanto las in-
formaciones como los programas aparecen, en primer trmino, con una
cierta indeterminacin en el campo de visin, con un mbito de otras po-
sibilidades que, caso por caso, deben ser reducidas a un sentido unvoco.
Esto solo puede ocurrir en un proceso d e confrontacin entre la informa-
cin sobre un caso y el programa. En este proceso, la informacin sobre
un caso queda subsumida al mismo tiempo que el programa queda ex-
plicado; e igualmente en este proceso ocurre que la subsuncin estimu-
la la explicacin y la explicacin la subsuncin. De este modo, se intenta
garantizar la consislencia de la decisin y facilitar la previsin de esta
mediante la aplicacin de los mismos elemernos de pensamiento r de
las mismas construcciones. A su servicio se encuentran, en cierta medida,
conclusiones lgicas -sobre t0do conceptos jurdicos abstractos no espe-
cficos a un programa- figuras de pensamiento y medios de argumenta-
cin. Es e l caso del derecho subjetivo, del contrato, de la propiedad, de la
representacin, del dolo, de la negligencia, de la naturaleza de la cosa, de
la igualdad, del acto administrativo, de la responsabilidad por riesgo, cte.
Esros conceptos constituyen la sustancia terica <lel derecho y pueden ser
aprendidos. Asimismo, como su validez no es especfica para un progra-
ma, unos nuevos programas de derecho pueden producir resultados im-
previsibles. La racionalidad propia de este trabajo jurdico de decisin no
es el resultado de su grado de correccin lgica, sino de su funcin. E\ el
res ultado, pues, de que reduzca la complejidad del campo de posibilidades
normativamente regulado a unas decisiones determinadas y de que entien-
da que as garantiza, en cierro modo, la consistencia del decidir.
En escas circunstancias, el trabajo decisorio de los juristas no puede ser
concebido nicamente como una elaboracin de los casos individuales de
acuerdo a programas firmemente establecidos. Dicho trabajo es siempre,
cuando se trata de decisiones problemricas, simultneamente una elabo-
racin del programa mismo. Una rigurosa separacin entre la promulga-
cin de leyes y su aplicacin, al modo como es postulada y expuesta en la
fundamentac in de la decisin jurdica, en realidad no es posible 14 La se-
paracin entre la decisin programadora y la programada, mediante la
diferenciacin dinmica de una legislacin separada del proceso lega l de
14. Esto es algo hoy ampliamente reconocido no solo en la sociologfo del dere,ho,
si no tambin en la teora del derecho. Cf., entre o tros, J. Esscr, Gnmdsatt ,md Nom, ;,, der
nchterliche11 Fortbildw, des Privatrechts, Tub111ga, 1956 [Pri11cipio y 11onna e11 la elabora-
cin junspmdencial del derecho JJrit>ado, trad. de V. Fiol, Bosch, Barcelona, 1961].
182
RACIONALIDAD DE LA DECISIN DE LA ADMINISTRACIN
decisin, es un rendimiento artificial de un desarrollo tardo del derecho,
el cual funciona nicamente de u na forma ms o menos acorde a sentido
(segn la complejidad de la materia). Tanto la necesidad de un trabajo de
decisin que aporte densidad de sentido como la necesidad de unos me-
dios de pensamiento abstraeros y no especficos a un programa -esto es,
precisamente el anhelo de consistencia- dibujan las fronteras de una se-
paracin de tareas entre la promulgacin de leyes y su aplicacin.
Con ello, nos situamos ante la pregunta sobre el lugar desde donde el
jurista to ma los temas y motivos necesarios para la reduccin de la com-
plejidad, ms all del contenido del programa y la lgica. Dicho con otras
palabras, nos situamos ante la pregunta sobre qu es lo que le determi-
na a elegir una decisin jurdicamente fundamentable entre otras. Para
ello hay, ciertamente, numerosos motivos inmanentes a l rol 15. Por ejem-
plo, ew la facilidad o elegancia de la undamentacin, la aplicabilidad
de frmulas retricas que se han ejercitado, y los precedentes, frecuente-
mente utilizados y, por ello, fcilmente recordados. Tenemos tambin el
reconocimiento que una decisin y su fundamentacin pu ede encontrar
entre los colegas o superiores por ser una acrividad especializada o por
la orientacin elegida. Est rambin la posibilidad de aislar el caso indivi-
dual y de proteger la norma frente a consecuencias imprevistas para casos
posteriores. Asimismo, est el que se eviten complicadas mediaciones
fcticas y registros de pruebas, que se haran necesarias con otras expli-
caciones; y tenemos tambin el asegurarse mediante una opinin do-
minante, todo ello entre otros muchos motivos inmanentes a l rol. El
significado de este tipo de consideraciones ha de ponerse en gran valor
y aminora el peso de la queja, frecue ntemente planteada, de una jw,ticia
de clases. Otros motivos resultan de la toma en consideracin de los
efectos prcticos de las decisiones, h asta en los casos en que este pun-
to de vista no puede ser mencionado en la fundamentacin. Justamente
porque el programa condicional est concebido a partir de causas es que
puede ser concreti zado mediante una consideracin previa de los efec-
tos (del mismo modo, al revs, los programas de ines son concebidos a
partir de los efectos r, por tanto, en el caso particular, emplean la dife-
rencia de las causas, esto es, de los medios, como criterio adicional) 16.
15. Por ello numerosos aurorc~ se ven obligados a configurar el concepto problcmJ-
tico del input del inrerior del sisrema. Cf. D. Easron, A Systems Analys,s o( Politic.il l.i(e,
Nueva York/Londres/S)'dncy, 1965, pp. 55 s.; o G. A. Almond, A Dcvelopmenral Approach
to Polirical Sysrems: World Polir,cs 17 (1965), 183-214 ( 194).
16. FI mtodo de explicacin teleolgico o funcion.il , frecuencemenre recomen-
dado, se refiere, en lo fundamental, a esta concrecin mediante el principio contrario.
Pero este llcv::1, sin embargo, para legitimarlo y poder emplearlo en la fundamentacin de
la decisin, a la no conformidad a derecho de la norma misma, cuya ah\traccin, precisa-
mente, descansa en la indiferencia frente a lo~ efectos.
183
 ADMINISTRACI N
Los motivos de decisin inmanentes al rol y la consideracin previa
de los efectos no excluyen, naturalmente, que haya otro tipo de preferen-
cias que tambin surtan efecto. Ya de hecho, en la vista previa de los efec-
tos, se presenta justamente la pregunta segn qu va lores las alternativas
singulares pueden ser elegidas como buenas o malas. Asimismo, la selec-
cin de informacin entrante no programada exactamente es posible solo
con la ayuda de reglas de seleccin ms o menos conscientes. Por ejemplo,
tenemos la pregunta de si la financiacin de los partidos se ajusta o no a
la Constitucin; o si, en el caso del hurto, es un atenuante que el infrac-
tor se haya destacado largos afi.os como combatiente; o si los beneficios
relativos al desarrollo industrial de la regin justifican la autorizacin,
para un fabricante, de una segunda residencia en un espacio natural prote-
gido. Todo ello, sea cual sea La decisin, nica mente puede decidirse so-
bre la base de valoraciones preco ncebidas. Aqu se intro ducen e n el pro-
ceso de decisin, sin lugar a dudas, representaciones del valor generales
de roda la sociedad, especficas a un estrato social, especficas a un grupo,
o purame nte personales; y ello de una manera y en unas circunstancias
que resultan difciles de determinar empricamente 17 .
Sociolgicamente, lo que llama la atencin no es tanto el hecho de
q ue estas influencias no programadas se presenten como la fuerza con que
el las resultan diezmadas y destrozadas mediante la racionalidad integrada
en el organismo admin istrativo. Esto ocurre, por ejemplo, mediante la di-
ficultad objetiva de la decisin, mediante procesos de aprendizaje previos
y propios a la especialidad, a travs dd a lto grado de articulacin y com-
prensibilidad del razonam iento, o mediante los mencio nados motivos in-
manentes al rol. Tiene lugar asimismo mediante una especie de controles
-relativos a la tica propia de un estado o situacin- de las J ecisiones
buenas y malas por parte de los colegas de profesin. As, queda ga-
rantizado que influe ncias de este tipo, an cuando sean imprescindi-
bles como auxilia res de la reflexin y fac il itadores de la decisin, no
van a convertirse, en ningn caso, en un instrumento fiable del gobier-
no orientado a metas. Todo ello de tal manera que no puedan entrar a
competir por la direcci n poltica.
De un tipo enteramente distinto, y sin embargo funciona lmente an-
logos, son los proble mas que se presentan con el clculo econmico. Estos
17. La investigacin de la procedencia social y la movilidad de l esrnmcnro jurdico,
que puede realizarse con los mtodos habiruales del sondeo emprico, no es, naturalmence,
susciruta alguna de la investigacin de la influencia de estos factores en el resultado del
proceso de decisin. Las tesis de Dahrendorf sobre los roles y la influencia de l jurista han
de ser tomadas con precaucin. Vase R. Dahrendorf, Oeutscbe Richter: Ein Beitrag zur
Soziologie der Oberschicht, en Gesellschq(t und Freiheit: Z ur soziologischen A11alyse der
Gegenwart, Mnich, 1962, pp. 176-196, e Id., Gesellscha(t 1md Demokratie in Deutschland,
Mnich, 1965, pp. 260 ss.
184
RACIONAL I DAD DE LA DEC I S I N DE LA ADMIN I STRACION
presuponen programas de fines. Buscan al_canz:ir la co~sisten~ia de la de-
cisin en la medida en que, partiendo de f111es con sentido, eligen los me-
dios de tal manera que surja el menor nmero posible de efectos colatera-
les perjudiciales y de tal modo que se bloquee el me nor nmero posible
de otras posibi lidades. En el caso ideal de una decisin ptima, el con-
junto de consecuencias es comparado con el '?~ junt? de alternativas y se
elige lo ms ventajoso. Esto presupone cuannficaoon tanto para la com-
paracin como para la eleccin, es decir, en la prct_ica, ~n clculo ~o:1e-
tario. No podemos considerar aqu e l asunto can d1scut1do de _los limites
de la optimizacin en las empresas privadas. _P ara las ad~1m1strac1ones
pblicas -con sus estructuras de valor comple1as y no equilibradas ~ con
su abarcadora responsabilidad poltica respecto de las consecuencias-
los clculos de optimizacin, en la prctica, no son susceptibles de llevar-
se a cabo o solo lo son con simplificaciones inacepcables 18 . Con ello, que-
da excluida la posibilidad de derivar unas soluciones que sean las nicas
correctas empicando mtodos puramente racionales y que persua~lan de
manera intersubjetivamente obligatoria a partir de programas previam en-
te dados. Al igual que en el mbito de la jurisprudencia, tampoco aqu se
da la posibilidad de llegar a una decisin solo con la lgica y sin valora-
ciones intermedias programadas 19 .
18. Cf., con ms detalle, N. Luhmann, Ka nn die Verwaltung wirrschafdich ha_n
deln? : Venvaltttngsarchiv 51 (1960), 97-115; _ T Eckh~ff y K. D~hl Jacobson, Rattonallly
and Responsibility in Admi11istrative and j 11d1cial Dec1s1011 -Makmg, Copenhague, 1960.
Aunque este estado de cosas, a poco que se examine el pr?blcma del clculo de la opt~-
mizacin, no puede discutirse, encontramos ,rna y ~tra vez mtcnco~ de ~~spertar el ,meres
por las definiciones superlativas del carcter econmico de la adm1111strac1on en .ta~to postu
lado. Vase, por ejemplo, L. Mhlhaupr, . oer Grundsatz der Wmschaftlichke1t 111 der Ge-
meinwirtschaft und die Problemarik ihrer Messung: Fimmzarclnv, n. s. 8 (194 1), 94- 114;
K. Mellerowicz, Wirtschafrlich keic in der offentlichen Verwaltung, en Di~ Wirtscha(t-
lichkeit in der of(ent /ichen Verwaltung, Berln, 1953, pp. 125-148; H . Wmckelm~nn,
.Wircschaftl ichkeir der offentlichcn Ve rwa lrung: 'Zeitschri(t (iir ha11delswissenscha/t~rche
Forsch,ing 8 (1956), 557-573; e d., en Betriebswirtscha(tliche Forschung ,md Praxis 11
(1959), 385-392. Cf., asimismo, la prccavLda rom~ de distancia de ~- Blsc_hofsbe.rger,
Durchset.zrmg wu/ Fortbildimg der betriebswirtscha{tl1che11 Erkem1tmsse III dero((e11tlzche11
Verwaltung: Ein Beitrag wr Verwalt1111gslehre, Zrich/St. Ga llen, 1964, espec. PP: 23 ss.
y 35 s.; A. Hiirtl, Wi rtschaftlichkeit, en Fr. Morstei1~ Mar)( (ed.), Verwaltimg: ~me em-
(,,hrende Darste/1,mg, Berln, 1965, pp. 282-296. As1m1smo, una bue~a panorom1ca ?e
los mtodos estadounidenses de clculo se encuentra en M. S. Fcldste111, Cost-Benef1t-
Analysis and Invesrment in che Public Sect~r~: Public J\dmi'.tistration 42 (1954), 351-3.72.
19. Este resultado arroja una luz crtica sobre la op11116n, frecuentemente defendida,
de que la autonoma y neutralidad de la administracin fren~e . la p~ltica ~~bra de ren11-
tirsc a una lgica vi nculante de la decisin, fren te a la cual las ''.1~re11c1as pol1t1~as se ~~strn
ran como no objetivas. Si su lgica fuera vincu lante, la adm~nmrac,n podn~ ser ~m~1da
con precisin por la poltica. _No_rend~a, e,ntonces, ~uto!"'on11a 111 la, necesitan~. Mas bien'.
se trata justamente de la 1nsmuc1onalizac1on de un amb1to de no-log,ca obeuva, una no
lgica en pasos pequeios y controlables, los cuales, aunque no puedan se r llevados a cabo
185
 ADM I NISTRA CIN
Esto no significa, sin embargo, que la comparacin d e consecuencias
no pueda ser pracricada, metodizada y racionalizada rambin en la admi-
nistraci n pblica 20 . Por ejemplo, siempre es posible subsanar deLermi-
nadas soluciones antieconrnicas. T ambin cabe formular exigencias co-
laterales, como lmites de coste y de tiempo, para las cuale,; ha d e bastar
sobr~d_amente la decisin efectiva en cuanto a los fines; y este tipo de
cond1c1ones d~ aprove~habilidad _pueden variar con la experiencia y pue-
den_ s~~ revesnd~s de 1_rnportanc1a o desprovistas de ella segn cumas
pos1b1lidades deen abiertas, esto es, segn la medida en que dificu ltan
el descu~rimient~ ? e soluciones adecuadas 21 . De este modo, se incorpo-
ran requ1s1tos ad1c1onales en las premisas de decisin programadas, con
los que ot~os mbitos d e decisin quedan libres, son ap oyados o que-
dan garantizados frente a efectos retroactivos. As ocurre, por ejemplo
cuando la planificacin del trazado d e una carretera d ebe ser llevado~
cabo ahorrando costes pero a l mismo tiempo se debe evitar dando un
rodeo~el e~paci_o n:1tu~al protegido A,_debe producirse un b~en rrayec-
to hacia el area 111dusmal B, se debe evitar en lo posible las expropiacio-
nes y an han d e satisfacerse otras condicio nes.
Cada vi:1, que no puede garanrizar::.e una nica solucin correcta, se
presenta el proble ma de los motivos selectivos adicionales tanto en lo
labor jurdica de d ecisin como en el clculo econmico. l;or un lado
la multiplicidad de soluciones aceptables (fundamentables o adecuada~
para el fin) es un necesario facilitador de la decisin. El sistema puede
mantener una estructura con un airo potencial para la complejidad so-
lamente cuando puede contarse con esa multiplicidad. Por otro lado e l
que las posibilidades utilizables sean mltiples obliga a elegir una de elias.
Con ello, las disrincio nes de la organizacin y de la naturnleza de la co-
municacin, el poder, y los motivos d e la decisin, personal o socialmen-
te condicionados, se vuelven relevantes para la decisin22. Actan sobre
sin refere~cia a valores, s que estn desligados del combare poltico y de o tras regla~ del
enrend11111c11to muruo.
. 20. Experiencia\ particulares, que han sido intensamente observadas tambat'n (n f.1
c1enc1a, se presentan, por c1emplo, en los planes ludrolgaco) Jmencano). Vase, adem:s
de M.S. Fclds_tem, art. en., p_or ecmplo, R. M cKean, Effic1e11cy in Covemment 71irough
System A11alys1s w1~h E111pl1as1s 011 \'llater Resources Development: The Eco11omics of l'roiect
Eval11a_11011, Cambridge (t-.1.A), 1~6 J; A. Maas et al., Desig11 o/Wlater-Reso 11 rce Systems: New
T~chmques fo_r Relatmg Cco11om1c Obectwes, E.11gmeeri11g A11alys,s and Cotemmental P/a 11 -
mng, Ca mbridge (MA), 1962.
2_1: . Simon habla, en r_e (acin _co n este asu nt o, de viable o satisfying decisions, por
opos1c1o n ~ opt11mzmg dec1s101,s. Cf. H. A. Simon, Models of Ma11, Soc,a/ a11 d R.at1o 11a/:
Mathemat1cal Essays 011 R.ational I fo111a11 Behai11or in a Soaal Seuing, Nueva York/Lon-
dres, 1957.
~2. Esra consideracin de las cosas empicw a abr irse paso tambin en la teora eco-
116 n11ca ~e_la empresa. El lo es as desde que se sabe que el mercado no ofrece fundamentos
de la dec1s1n tan unvocos como haba asumido la 1corfa econi>n1ica clsica. Sobre este tema
186
RA CIONAL I D AD DE LA DECIS I N DE LA AOMINISTI\ACIN
el resultado del proceso de decisin. Tampoco en el mbito de b progra-
macin de fines pueden, pues, los mo delos de decisin basados en el cl-
culo -si pretenden delinear un comportamiento realizable en u n tiempo
limitado- quedar totalmente impermeabilizados frente a influencias ex-
ternas no programadas. Esto es, no pueden hace rse impermeables a unas
influencias del tipo de las referidas a la sociedad en genera l, de las espec-
ficas al estrato social, al grupo o de las personales. La absorcin de estas
influencias pertenece a la racionalidad de la decisin, siempre y cuando
con e llo e ntend::imos el cumplimiento de la fun cin y no, meramente, la
observacin de de terminadas reglas de la lgica.
Podemos recapirular lo anterior diciendo que, al hacer un anlisis ms
preciso d e ambas formas de programas y le ng uajes de decisin, se han
mostrado unos lmites de te rminables de la programabilidad de la deci-
sin y de su racio nalizaci n intersubjetiva mente vinculante. Estos lmi-
tes no pueden tomarse apresuradamente como lmites de lo alcanzable
para la racionalidad de la administracin, ms all de los cuales empezara
la arbitrariedad personal, el az::ir y la irracional idad. Ha de evaluarse una
extensin mayor d e la orientacin di sciplinar-pro fesi onal que lleve el es-
fuerzo por la consistencia de la decisin tambin all donde fallan la lgi-
ca y los modelos rigurosos de dccisi11. Tambin las consecuencia~ lgica-
mente insostenibles son disciplinadame nte ejecutadas en el marco ge neral
de una oriencacin profe~ional y se exponen a una crtica con un nivel de
exigencia disminuido.
En este sentido, los conocimiento~ de la burocracia en relacin a la
ciencia de la d ecisin no son solo ciencia aplicada sino tambin una ins-
rirucin poltica. Ciertamente, estos conocimientos y estas compete ncias
han de verse de forma mucho ms heterognea -y prestando atencin a
sus diversas capas- de lo que h izo Max Weber. El conocimiento local
de estados y personas, de expectativas y presuntas resistencias, de histo-
rias prevas y programas de decisin con sus obstculos especficos, consti-
tuye un inevitable saber especfico de l puesto de trabajo que es de un tipo
especial. Sin embargo, dicho saber propio del puesto de trabajo no per-
mite ser profesionalizado en el sentido al que nos hemos referid o aqu23
se apoya la exige ncia de Simon y 01ros para uwcstigar la nucrdependencia cncre organiza-
cin y decisin. Par:i la repercusin de la siruac1n del poder, vase, por ejemplo, C. Kaysen,
T he Corporarion: 1low much l'ower? What Scope?, en E. S. Ma~on (cd.), 11,e Corpora-
11011 l1 Modem Sodety, Cambridge (MA), 19 59, pp. 85 105, y para los motivos personal o
socialmente co ndic1011ados d. O. E. W1lliamson, The Eco110111ics o( Discretionary Behavior:
Managenal Obiectives i11 a Theory of the Fimt, Englewood Cliffs (NJ), 1964; J. Bidling-
ma1er, U11temelm1en1e/e,i 1md U11temelm1erstrategien, Wicsbaden, 1964; A. Moxter, Prafe-
renzstruktur und Akuntatsfunknon des Unrcrnehmers: 7.ellschrift (rbetnebsw,sse11schaft
fiche Forschimg 16 (1964), 6-35.
23. Hasta donde yo s, el primero e n refe rirse a esta distincin fue Talcort P:usons,
en una comraposici6n con Max Weber. Vase la inrroduccin en M. Webe r, Tbe Theory of
187
 ADMINISTF\ACIN
Las ciencias empricas relevantes, en especial la psicologa y la sociologa,
se sitan bastante lejos de la administracin. Por mucho que, de vez en
cuando, la administracin sepa valorar sus contribuciones a la hora de
aclarar el estado de los hechos, en esa misma medida estas disciplinas
siguen sin poder sostener un saber reductor de la complejidad -y ello de
acuerdo a su autocomprensin metdica y al grado de su complejidad-.
Esto se apl ica igual menee para la sociologa poltica en el sentido que sub-
yace a csras investigaciones. Por lo dems, estas ciencias empricas renun-
cian a una profesionalizacin especfica a la ad ministraci n. Y lo hacen
por su amp litud de temas. Hasta el momento, y a pesar de numerosos
planteamientos en este sentido, no se ha podido fijar una ciencia espec-
fica d e la administracin 24 ni terica 25 ni institucionalmenre26. La profesio-
nalizacin especializada d e la burocracia se apoya, por tanto, en primer
trmino, en aquellas disciplinas que se ocupan especialmente d e la elabo-
racin y exposicin de decisiones. En la Europa continental, sobre todo,
se apoya en la jurisprude ncia. El siscema poltico sigue siendo aqu depen-
diente de la actividad de un sistema parcial unificado de la sociedad, el
cual, frente a la poltica, garantiza siempre una cierta independe ncia27.
Social a11d Economic Organiwtion, Nueva York/Londres, 1947, rccd. 1964, pp. 58 ss. Des-
de c nronces, y en oposicin al saber del rol loca lmente ligado, hay una abundante literatura.
Como ejemp lo del pla ntea mi enro terico en el anlisis de roles, vase A. W. Gouldner,
Cosmopolirans and Locals: T oward an Analysis of Latent Social Roles: Administrative
Science Q11arterly 2 (1957-1958), 281 -306, 444-480.
24. No podemos profundizar ms aqu en la abigarrada imagen ofrecida por la for-
macin y la a pli cacin del saber en la admi nistracin de los Estados Unidos. La d iscip lina
especfica Public Admi niscration y su sociedad acadmica, la American Sociery far Public
Administration, han contribuido aqu de manera esencia l a una profesiona lizacin espe-
cfica a la administracin, con su propio cdigo tico profesional de conducta, un cdigo
de la objetividad, insobornab ilidad y neutralidad poltica. Sin embargo, aprehenden solo
una parre re lativamente pequea del conjunto del personal de la administracin acad-
micameme formado. Cf., como inrroduccin, Fr. Morstein Marx, A111erikanische Verwal-
tung: Hauptgesiditspunkte ,md !'rob/eme, Berln, J 963. En Francia, la cole Nationalc
d'Administration, fundada en 1945, ha dado un impulso decis ivo a la cohesin social y
profesional de los altos cargos. Sin embargo , no ha podido fomenta r en igual medida b
puesta e n comn de una orienracin profesional y cientfica.
25. Sohre este asunto, cf. N . Luhmann, Theorie der Verwalt1111gswisse11schaft: Be-
standsaufnahme rmd Entwurf, Colonia/Berl n, 1966.
26. Sobre este punto, cf. K. von dcr Groeben, R. Schnur y Fr. Wagener, ber die
Notwendigkeit einer neuen Verumltrmgswisse11scha(t, Baden-Baden, 1966.
. 27. Este significad o de la interconexin de la o rientacin profesional y el control ha de
ser d iferenciado, natu ra lmente, de la proteccin del rol, q ue, en la adm1111straci6n, le ofre-
cen al especialista las asociaciones profesionales como asociaciones de inrercscs. Cf., a este
respecto, V. A. Thompson, Moder11 Organization, Nueva York (NY), 1961, pp. 110 ss.
188
17
PROGRAMACIN DE FlNES Y OPORTUNlSMO
El captulo a nterior nos ha agudizado la visin de los lmites de la progra-
mabilidad de las d ecisiones. Tambin la programacin es solo un pro-
ceso de decisin y, como tal, le resulta imposible absorber ella misma
toda complejidad. nicamente decid e sobre las premisas d e decisin
de otras decisiones, sin acepta rlas en su totalidad. Estos lmites de la
programabilidad, sin e mbargo, se pue den explicar desde otro punto d e
vista. As, apuntan a una necesidad de un comportamiento oportunis-
ta, cuya racionalidad funcional propia debe ser especialmente destacada,
dado que, a la luz d e la teora d e la dec isin dominante, n o resulta f-
1
cilmente reconocible 1
El problema de la relacin entre la programacin de fin es y el opor-
tunismo ha de ser concebido en primer lugar, y con la necesaria gravedad
y carcter fundamental, como un problema de sistema. No se tra ca, sin
ms, de aquellos estados de cosas que e n la teora clsica de las organi-
zaciones quedaban circunscritos con los conceptos de delegaci n y eva-
luacin. Esto es, no se trata simplemente de la garanta de un margen de
maniobra para la d ecisin, de que se asuma y se ex ija que esta se lleve a
cabo en conform idad con las normas previamente dadas y programadas.
J. En la reciente ciencia de las organizaciones, se encuentra un nmero apreciable de
anlisis que elabo ra n la racionalidad del co mportamicmo oporrunista (aunque no siempre
con este concepto en el trulo), y ello en oposicin a las teoras de la decisin domina ntes
que coman en cuenta criterios de valor rransirivos. Vase, por ejemp lo, Ch. l. Barnard, The
Ftmctions o( the Executive, Cambridge (MA), 19.18; pp. 200 ss.; H. A. Si mon, D. W. Smirh-
bu rg )'V.A. Thompson, l'ul,/ic Administra/ion, Nueva York (NY), 1950, pp. 122 y 389 ss.;
J. G. March y H. Simo n, Organit,ations, Nueva York/Londres, 1958, pp. 109 s.; M. Dal-
to n, Men \'(/ho Manage, Nueva York/Londres, 1959; Ch. E. Lindb lo1~, Thc Science of 'Mu-
ddl ing Through': Public Administration Review 19 (1959), 79-88; Id., The lnte/ligence o(
Vemocracy: Dec1sion-Maki11g Through Mutual Adjustment, Nueva York/Londre~, 1965;
A. Wi ldavsky, The Politics o( the Budgetary Process, 13oston/Toronro, 1964; Fr. Morstein
Marx, Das Dilemma des Verwalt1mgsman11es, Berln, 196.5, espec. pp. 184 ss.
189
 ADMINISTRACIN
/
Se trata ms bien de esta conformidad misma. Es oportunista un compor-
tamiento que se orienta segn preferencias cambiantes, esto es, que em-
plea programas contradictorios, en tanto que unas veces se le dirige una
atencin privilegiada a este valor y otras a aquel otro a costa del resto.
Tan pronto como los sistemas sociales sobrepasan un determinado
umbral de complejidad, pueden y deben, sin embargo, seguir identificn-
dose con determinados valores e institucionalizarlos como posibles fines
legtimos. Sin e mbargo, no puede n establecer determinadas relaciones
transitivas de rango entre estos valores. Su orden de rango, ms bien, debe
ser relativizado de acuerdo a la situacin o al estado de cumplimiento de
todos los dems valores reconocidos 2 . En especial, un sistema poltico que
se dedica a la reduccin de la complejidad de la sociedad no puede menos
que decidir de acuerdo a preferencias cambiantes. Precisa de una estruc-
tura de valores compleja y contradictoria, con espacio para prio ridades no
determinadas y no establecidas3 No puede, por ejemplo, comprometerse
de modo general, y de una vez para siempre, a tener la cultura por ms im-
portante que la higiene, o la libertad por ms importante que la paz. Ms
bien, ha de tener la posibilidad de perseguir fines culmrales al coste de fi -
nes econmicos, de perseguir fines econmicos al coste de militares y mi-
litares a l coste de cu lturales. Debe tener la posibilidad de dejar irresucltos
problemas familiares por motivos religiosos pero, por el contrario, ha
de exigir un ,sistema educativo que socava los fundamentos religiosos de la
familia, etc'. Cuanto ms compleja y contradictoria es la estructura de
2. Vanse, como particularmente esenciales: D. Braybrookc y Ch. E. Lindblom, A
Strategy o( Decision: Policy Eualuation as a Social Process, Nueva York/Londres, J 963.
En relacin con las empresas, R. M. Cyert y J. G. March (A Behauioral Theory of the Fim,,
Englcwood Cliffs [NJI, l 963, pp. 35 s. y 11 8) dedican unas consideraciones especficas a
esta seque11tial atlention to goals [arencin secuencial a mecas]. Cf., asimismo, las conside-
raciones de A. K. Rice (The E11terprise and lts Enviromnent: A System Theory of Manage
ment O rganizaton, Londres, 1963, pp. 13 s.)' 188 ss.) acerca de que hay organizaciones
que deben cumplir mu/tiple tasks with f/uctuating priority Lrn lciples careas con prioridad
flucruanrel. En la teora alemana de la empresa la ~regla de paso estrecho de Gurenberg
de la planificacin empresarial ofrece un princip io similar, segn el cua l el ~sector mni-
mo do mina en cada ocasin. C(. E. Gutcnberg, Gnmdlagen der Betriebswirtscha(t.slehre,
vol. 1, Berln, '1965, pp. 162 ss. Para la administracin p(1blica no hay esre ripo de con-
sideraciones. Posiblernenre se debe nicamente a que el principio de las preferencias con-
tradictorias y cambiantes es practicado aqu con toda evide ncia.
3. Este mandaro de la razn prcrica se puede ver hasta en la dogmtica de los dere-
chos fundamenta les. Si se: c:utic:n<lcn los derechos fundamenrales como valores, en tonces se
debe re lativizar su carcter absoluto mediante frmulas de ponderacin. Para ello, la recien-
te dogmtica busca frmulas que, al menos, no hagan aparecer a la luz pblica la contradic-
cin y la necesidad de modos de decisin oportunisras. Cf., por ejemplo, P. Lerche, berma{!
und Verfassungsrecht: Zur Bi11dimJ? des Gesetzgebers 011 die Grundsiitze der Verhiilt11ismii{!ig-
keit 1111d der Erforderlichkeit, Colonia, 1961 ; y, en especial, P. Haberle, Die \Vesensgehalts-
garantie des Art. 19 Abs. 2 Grundgesetz: Z ug/eich ein Beitrag wm institutio11ellen Verstiindnis
der G nmdrechte und zur Lehre vom Gesetzesvorbehalt, Karlsruhe, J 962.
190
PROGRA MA CIN DE FINES Y OPORT UNI S M O
valores, y cuanto mayor es el estado de cumplimiento de rodos los va-
lores individuales, tanto ms rpidamente ha de cambiar el sistema sus
preferencias y tanto ms oportunista mente debe poder actuar para po-
der promover, en una sucesin acelerada de turnos, todo valor a costa de
cualqu ier otroJSi esta dinamizacin de la justicia alcanza un determinado
ritmo, se vuelve perceptible. En ese caso, apenas puede evitarse el soca-
vamiento de la fuerza motivadora de los programas de decisin. El opor-
tunismo, en ese momento, debe ser legitimado corno actitud, racionaliza-
do como comportamiento e institucionalizado como funcin.
La inclusin de orientaciones oportunistas en una teora abarcadora
de la racionalidad de la administracin es tambin necesaria porque, al me-
nos en el mbito de la racionalidad de fines, no es en modo a lguno posible
racionalizar sin situarse en unas posicio nes artificialmente estrechadas
y, po r ello, necesitadas de un reajuste 4 Toda posicin de una finalidad
descansa sobre una neutralizacin oscurecedora de otros aspectos valora-
tivos de las consecuencias de la accin5 . El fin sirve, ciertamente, como un
punto de vista relativamenre invariable para la comparacin de diferentes
medios, pero lo hace nicamente en la. medida en que asla determina-
dos efectos marcados, un proceder que no se puede mantener en todas
las situaciones de la vida. Es por principio imposible traer a nuestra con-
sideracin alternativas de accin comparables y funciona/mente equiva-
lentes sin neutralizar valores que se tienen en alta estima y que, en otros
contextos, ni se pueden ni se quieren ni se deben neutralizar. La raciona-
lidad de fines, como cipo de programacin, solo puede ser consolidada y
refinada hacia una mayor complejidad cuando los fines no son afirmados
en jerarquas de medios y fines, de viejo cuo y aparentemente consisten-
tes, en las que todos los conflictos que de ella surgen son atribuidos al
4. Una clsica considerac in de estas y o tras consideraciones se e ncuentra en
G. M yrda l, Das Zweck- Mittel-Denken in der Nariona lkonom ie: Zeitschrift fr Na
tionalkonomie 4 (1933), 305-329; reimp. en d., Das Wertproblem in der Sozialwissen
schat, Hannover, 1965, pp. 213-233. Myrdal, sin embargo, fo rmula sus tesis nicamente
en relacin al debate sobre la neutralidad valorativa. Se limira por ra mo a comprobar las
premisas de valor (y co n ello el presupuesto d e la decisin poltica) en todo clculo relati-
vo a la racionalidad de fines. Est uera de sus inrenciones el intenta r una teora del cam-
bio oportunista de o rientaciones de valo r. S<>brc todo, se atiene firme mente a la teora de
la d ecisin econmico-racional como a una especie de ley matemtica d e la naniraleza.
Asimismo, un inters en la racionalidad de un futuro cam bio de valo res, que podra hacer
soportable esta premisa, empieza a despenar jusco ahora. Cf. T. C. Kooprnans, O n Flc-
xibiliry of Furure Preference, en M . W. SheUy y G. L. Byran (eds.), Human Judgments
a,,d Optima/ity, Nueva York/Londres/Sydney, l 964, pp. 243-254.
5. Una aplicacin de esta nocin acerca de la adm inistracin pblica se encuen-
tra en H. A. Simon, D. W. Smithburg y V. A. Thompson, Public Administration, Nueva
York, 1950, pp. 488 ss. No es por azar que encontremos d icha aplicacin en a mores que d i-
rigen su atencin al oportunismo que es necesario pa ra la continuidad (vase, por ejemplo,
ibid., pp. 389 ss. ).
191
 AO M IN I STI\ACI N
hombre6. Al contrario, esta consolidaci n tie ne lugar cuando se presen-
ta un comportamiento opo rtunista, conscientemente controlado, de cam-
bio de preferencias o de uso simultneo de programas contradictorios7
El o po rtunismo capaz de rendimie nto es, po r consiguie nte, un re-
quisito para la continuidad de codo sistema social con un o rden de valores
complejo y rico en co ntradicciones. En especial, sin embargo, es un requi-
sito de sistemas polticos que, en un ento rno fu erte mente diferenciad o,
deben co nfigurar grandes capacidades de absorcin de exigencias contra-
d icrorias y conflictos sociales. Por o tro lado, el mandato de la institucio-
nalizaci n de modos de comportamiento oportunistas est e n contradic-
ci n con otros requisitos de continuidad. Su realizaci n, po r tanto, tiene
consecuencias disfunci onales. El oportunismo debilita el poder persuasi-
vo de los valo res y programas individ uales. Debilita, pues, la motivaci n.
Ade ms, sabo rea la separaci n fun cional y estructural entre po ltica y
administ raci n, cuyas lneas fro nterizas q uedan delinead as justamente
mediante el acto d e programacin. En la medida en que la administracin
se o rienta de manera o po rtunista, entra e n e l crculo de funcio nes de la
po itica:, Pa ra alcanzar una plena comp re nsi n de )as tensiones est ructu-
rales en sistemas polticos de gran complejidad, no solo debemos seguir la
pisca d e la o rientaci n seg n programas y sus d ificu ltad es in ma nentes.
No solo debe mos contemplar las instituciones que legiti man, o siquiera
posibilitan, un compo rtamiento oportunista. Al contrario, ad ems se tie-
ne que aclarar tambin cmo la contradicci n e ntre ambas necesidades
del sistema puede ser red ucida.
En primer lugar, ha de a firmarse que el oportunismo, de ninguna ma-
nera, toma siempre, y exclusivamente, la fo rma de una programacin -o
ejecucin de programa- que resulte abiertamente contradictoria. Opor-
tunistas son tambin todos los esfuerzos que sirven nicame nte al man-
tenimiento d e la opo rtunidad. No se d irigen d irectamente a fines incon-
6. Este e rror es asimismo mantenido po r el traramicnro de los con flicros que resu lca
dominante e n rodas partes y que viene como consecuencia de una id entificacin demasia-
do estrecha co n fines subord inados y medios, entend id os como un fenmeno psicolgico
o sociolgico. Vase, cnrre o rros, C. Wesr C hurchman, Predictio11 and Optima[ Decisio11:
Philosophical Issues of a Science o( Va /ues, Englewood Cliffs (NJ ), 1961, pp. 309 ss. La
independenc ia de estos conflictos respecto d e estrucruras de mo tivacin personales viene
remarcada con razn por H . A. Simo n, On the Concepr of Organ izatio nal Goa ls: Ad-
ministrative Science Q uarter/y 9 (1964), 1-22 (16 s.).
7. La teora de la decisin econm ico-racional llega a idncico resultado tan pro nto
co rno reconoce que e l anlisis de un fin en medios que si rven a este fin como fines subor-
d inados para la seleccin de otros fi nes es un comportamiento que, necesariamente, genera
orientaciones contrad ictorias. Cf., a este respecto, Y. ljiri, Mana~ement Goals a11d Accoun-
ti11g (or Co11tro l, msterda m, 1965 [A11 lisis d e obietivos y contro l de gestin , ICE, Ma-
drid , 1976), co mo inte nto de hace rse con escas contradicciones con mtodo5 matemt i-
cos, esto es, en el marco de una inconsiste ncia tolerable.
192
PI\OGI\ AM AC I N O E FI N E S Y O P ORTUN I SM O
sisrentes sino que solamente se afanan por asegurar la posibil id ad d e un
cambio de preferencias. Garantizar la liquidez de una empresa es una
estrategia de este tipo 8 , mantener un potencial de poder poltico no afir -
mado ideolg icamente es otra. Los esfu erzos para cuidar la confianza y
las buenas relaciones, en pos e.le prestig io en la so ciedad o de u n estatus
alto, tienen tambin este sen tido de aplazar decisiones -y con ello a fir-
macio nes d e valor definitivas- a la par que, empero, estas quedan ase-
guradas. Tod os los sistem as sociales q ue retiran una parte de sus fuerzas
de la inmed iata p rosecucin d e fines y que se dedican al cuidado de estos
capitales o estas libertades de decisin buscan, con ello, un equi librio en-
tre vinculaci n p rogra mtica y o po rtunidad, entre establecimien to d e
valo res en el p resente y la posibilidad d e una disposicin futura an no
d eterminada, sin desacredita r los progra mas de cada mo me nto med ian-
te contradicciones pblicas. Se acepta con facilidad que, jumo a la reali-
zaci n de fi nes, tambin ha d e cuidarse la liquidez, las Pt-tb lic Relations,
el po der, etctera9
Para aliviar la tensin entre progr am acin d e fin es y o po rtu nismo
parece esencial, asimism o, q ue en los modos d e o rientaci n d el sistema se
distinga clara y recprocamente entre valo res y programas 10 Tambin los
programas son, evidentemen te, premisas de decisi n cargadas de va lo res.
Los fi nes, a l igua l que las no rmas, son vividos y experimentados como
puntos de vista para favorecer ciertas acciones frente a otras. Solo as pue-
den satisfacer sus fun cio nes, esto es, reducir la co mplejidad y o rienta r
la acci n. Los programas que d efinen con p recisi n relacio nes de valo r
deben ser, empero, alte rables en un sistema social complejo. Por encima
de ellos, por tanto, ha d e haber u n estraco de p untos d e vista sobre valo -
res, unos puntos de vista relativamente invariables, que sean acep tad os
como fijos y universalmente vlidos, est o es, que estn institucionalizados,
pero que no puedan ser conducidos a una relaci n de rango e ntre ellos.
8. Y en este caso, qued a explicada con roda claridad tambin la contradiccin e ntre
programacin de fines y oporrun ismo. La maximiiacin de ganancias y la liqui dez son fi nes
divergentes, una contrad iccin que en las ciencias empresa riales clsicas solo poda ser sal-
vada, y de manera insuficiente, mediante el postulado de la ilimi rada capacidad de crd ito
de la empresa haciendoclculos econmicame nte racionales, y que hoy encuentra uaa ate n-
cin creciente. Cf., entre o tros, H. Albach, /11vestitio11 1111d Liquiditiit, Wiesbaden, 1962.
9. En la reciente literatura de la sociologa d e las organ i1.aciones hay una tendenc ia a
agudizar esta oposicin en el sentido de una disc repancia fundamental entre modelos d e fi-
nes y modelos de sistemas (o lo que es lo mismo, mod elos de efectividad y modelos de man-
tenimiento de la exisrencia). Vase, por ejemplo, A. W. Gouldncr, rga nizational Ana ly-
sis, en R. K. Merron, L. Broom y L. S. Comell, Jr. (eds.), Sociology Today, Nueva York
(NY), 1959, pp. 400-428, o A. Etzio ni , Two Approaches to Organ izationa l Analysis: A Cri-
tique and a Suggestion: Administrative Science Quarterly 5 (1 960), 257-278.
10. Esta d istincin se en marca en el conrexro d e una tipo loga general de formas d e la
vinculaci n, objetiva y relativa al sentido, de la accin a sistemas a travs de personas, ro les,
programas y val ores, a los que nos hemos re ferid o anteri orme nte, en el ca ptulo 12.
193
 ADMINISTRACIN
La higiene, la proteccin de la naturaleza, la reduccin del trabajo, la in-
vestigaci n cientfica, la garanta de un nivel de vida mnimo para todos,
la proteccin de la maternidad o la simplificacin de la ad ministracin son
algunos ejemplos de valores marcados como positivos. Por otro lado, la
criminalidad juvenil, la devaluacin monetaria, las muertes por accidentes
de trfico o la contaminacin del agua son ejemplos de valores tenidos por
negativos. Todos estos valores vienen institucionalizados de tal modo que
nadie corre el peligro de encontrar contradicciones, o de hacer el ridcu-
lo, si se posiciona pblica y polticamente a favor o en contra de ellos.
Otros sistemas globalizan an ms sus valores y los despegan todava ms
respecto del plano de los programas. Afirman, as, la construccin del
socialismo, la paz entre los pueblos, la independencia nacional, etc., lle-
gando a smbolos abstractos como la verdad y la justicia, con los que,
incluso, se busca formular la autocomprensin del hombre en el mundo
como valor.
Sin estar seguro acerca de por qu puede uno emplearse a fondo y en-
contrar acuerdo, no podra nadie empezar una discusin, hacerse presen-
te promocionando algo o formular propuestas de programas. Para esta
estructuracin previa de la discusin, es necesario que determinados va-
lores se presenten, por principio, como aceptados y consentidos al largo
plazo y de manera general. Por consiguiente han de valer,, como valores
individuales, aislados y con independencia de una relacin de rango entre
ellos. De esre modo, sobre la relacin entre valores solamente puede de-
cidirse en un nivel concreto, esto es, mediante la programacin y con la
ayuda de mecanismos generales como el poder o el dinero. A esta pro-
gramacin le es propio el efectuarse mediante la decisin (mientras que
los valores no pueden ser establecidos en su validez mediante una deci-
sin) y le es propio el ser alterable mediante la decisin. Si la alterabili -
dad de los programas se convierte en un principio, se hace patente que
los valores en cada caso desventajosos quedan postergados solo durante
un instante y solo en una relacin especial. Esto es, no se les da juego
de manera provisional y bajo unos determinados puntos de vista. No se
discute su validez, no son rechazados como valores y sus representantes
no quedan descalificados como personas. As pues, tambin los valores
a los que no se les presta atencin pueden resultar afirmados y, con una
consideracin ms detenida, pueden ser trados a colacin con tanto
mayor derecho. Siguen valiendo y, a causa de una serie de impedimentos,
se acumulan en el sentido de una urgencia an mayor. Si se logra sepa-
rar de esta manera entre valores y programas, entonces ocurre, justamen-
te, que la variabilidad de los programas puede servir para asegurar la
estabilidad de los valores. Los conflictos de valores quedan as resuelros
en una sucesin temporal y suavizados en su gravedad descalificadora.
En cada caso, nicamente hace falta que se decida entre prioridades rela-
194
PROGRAMAC I N DE F I NES Y OPORTUNISMO
tivas al instante. Se es tolerante con los representantes de o tros valores
y nicamente se les pide un tiempo de espe_r~. . . .,
La alterabilidad de los programas de dec1s16n de la adm1n1strac1on, de
sus normas y fines, encuentra, sin e mbar~_o, lmites p~rceptibles _e~, el he-
cho de que en el pblico se configuran y ftan expectativas d_e dec1_s1on q_ue
son convertidas en punto de cristalizacin de planes de accin _e mvers10-
nes de largo alcance. Todo cambio, por tanto, puede traer consigo efectos
retroactivos imprevistos y daos resultantes difciles de minusvalorar.
Cuanto mayores sean las interdependencias internas tanto ms sensible
resulta un sistema frente a cransformaciones 11 Un cierto remedio preven-
tivo lo ofrece la posibilidad legal-tcnica, que en lo que sigue habr de
aclararse, acerca de si las posiciones dependientes de programas pueden
gozar de una proteccin monitori~ o no. La dis:incin jurdica entre dere-
chos subjetivos y derechos reflexivos (me1or dicho, refle1os de derechos)
tiene este sentido 12 . Esto, sin embargo, no es suficiente, puesto que tam-
bin programas sin garanta jurdica pueden muy_ frec~entem_ent~ ser e:11-
pleados en virtud de q ue se confa en ellos 13 El 111teres momtono ~0} 1t1 -
camentc relevante puede ir ms lejos y ser ms relevante qu_e el und1~0;
y por regla general es as. En 1~ vi_da poltica normal_de ~~c1e<lades dife-
renciadas, por canto, el manre111m1ento (o la desvalor~zac1~n solo ,~detec-
rable-niveladora) del statt-t quo se convierte en un prmc1p10 esencial que
simplifica la contabilidad de la planificaci~ y que entonces pue1~ per-
fectamente ser recomendado como principio moral. Toda vanac1on, en
un orden as, ha de ser expuesta no como redistribucin sino como una
mejora bajo determinados puntos de vista 14 Todas las estrategias opor-
11. Por ello hemos defendido anteriormente (cap. 10) la rcsis de que las depend~n-
cias e independencias so lo pueden crecer conjuntamente! pues un incremento de las in-
terdepend encias so lo puede quedar compensado por un mcremento de las funciones de
separacin. . . . . ..
12. Vase, entre otros, O. Bachof, ~Reflex:wirkungen und sub1ekt1ve Rechre 1m offent-
Lichen Rechr, en Gediichtnisschri~ fr \Va/ter Je/linek, Mnich, 1955, pp. 287-307. .
13. La jurisprudencia alemana, que poda contemplar este estado de cosas en su ?r3::1s
coridiana de casos, ha llevado, en las ltimas dcada~, a una lenta pero constante ampl.,a~1on
del concepto de derecho subjetivo. Esta mengua cre~ientemente el mar~e.n de movm11en-
ro de la legislacin y la masa de maniobra de la polnca y fuerza a la poltt1ca a t~mar co~-
ciencia de los daos resu ltantes de nuevos programas en forma de costes de la mere nc1a
en derechos existentes. .
14 Esta nocin ha sido elaborada por Lindblom en el sentido de una estrategia de
disjoin~ed incrementalism . Vase, por ejemplo, R. A. Dah l y Ch. E. Lindblom, Po~itics,
Economics and Welfare, Nueva York/Evanston/Londres, 1963, pp. 82 ss.; Ch. E. Lmd_b -
lom, Policy A.nalysis: The American Eco11omic Reuiew 48 (1958), pp. 298-312; A. O. ~1r-
sch man n y Ch. E. Lindblom, Economic Developn_1ent, Rcsearch and Development, Policy
Making: Sorne Converging Vicws: Behauioral Sc1e11ce 7 (1962), 211_-222; D. Braybrooke
)' Ch. E. Lindblo111, A Strategy o( Decision: Policy Eua/11at1on as a Soaal Process, Nueva
York/Londres, 1963.
195
 ADMINISTRACIN
tunisras encuentran en el statu quo un punto de partida de complejidad
limitada e intentan operar sin tocar estos fundamentos. El estado po-
sesorio queda garantizado como base segura de consenso desde la que
pueden discutirse y resolverse los movimientos alcistas y las cuotas de cre-
cimiento. Las dimensiones del oportunismo posible dependen , pues, de
la circunstancia del exceso dispon ible que puede ser repartido.
Una progresin del desarrollo impulsada oporrunisramente en el
modo que hemos descrito no resulta realizable en cualquier tipo de sis-
tema. Queda posibilitado, o en todo caso favorecido, por determinadas
estructuras fuera y dentro de la administracin, adecuadas a este modo
de habrselas con una complejidad mayor. Dos de estas condiciones es-
tructurales han de ser seleccionadas y consideradas, puesto que parecen
ser particularmente ripcas de la administracin pblica de la Repblica
Federal Alemana. Hablamos de una estructura plural del poder en el en-
torno polticamente relevante de la administracin y de un sistema de la
administracin que se ocupa ms de decisiones referidas a la distribucin
que de rdenes e inte rvenciones.
Una estructura de valores pluralista solo se mantiene viva mediante
una estructura pluralisra del poder. Presupone que todo inters que pue-
da formularse como valor encuentra su portavoz en el curso del procesa-
miento de la informacin. Del mismo modo que las decisio nes program-
ticas de rechazo, retraso o satisfaccin solo parcial no niegan el valor en
cuestin, as tampoco privan a sus portavoces de la posibilidad de procla-
marlos de nuevo cuando la constelacin haya cambiado y las circuns
rancias parezcan ms afortunadas. El pluralismo de los rdenes de valor
no puede quedar garantizado nicamente a travs de los partidos pol-
ticos, a los que corresponde la funcin de la generalizaci n y la inte-
gracin. Solamente un sistema polifactico, y polticamente imposible de
igno rar, de asociaciones de intereses libremente cerradas, permite garan-
tizar una continua observaci n y anlisis del proceso de programacin
bajo aspectos valorativos muy especficos, al tiempo que permite ac.umu-
lar suficiente poder, experiencia y relaciones para, en el caso particular,
poder hacer partcipes en el discurso, con nfasis, a determinados valo-
res. Solo bajo este presupuesto pueden las centrales polticas simplificar
la escena mediante la asuncin de que todo est en orden cuando nadie
se hace ofr15 . Solo bajo este presupuesto esperar a la protesta es una
mxima po ltica con sentido.
15. El subdesa rrollo polcico de los pases en vfas de desarrol lo queda igualmente ex-
puesto en estos puntos. Cierramence, la mayor parte de las veces no les faltan grupos que
buscan influcnc.ia poltica o que interfieren en la administracin. S que faltan, si n embargo,
grupos que libre y sistemcica mente est n co nfigurados para reclamar intereses y valores
esp ecficos. En la especificacin reside la diferencia decisiva y e l progreso del d esa rrollo. Y
es que as las asociaciones de intereses se apa rtan de la competicin por la direccin poltica,
196
PROGRAMACIN DE FINES Y OPORTUN ISMO
La funcin de este tipo de asociaciiones de intereses en los aconteci-
mientos de la administracin no puede ser debidamente valorada si se
contraponen los valores y los intereses; si, por ejemplo, los primeros son
atribuidos al Estado y los segundos a la sociedad; o si los primeros son iden-
tificados con el bien comn y los segundos sin embargo con la esfera pri-
vada. No existe tal contraposicin. Todo valor, tambin el bien comn,
es, como punto de vista singular, una abstraccin, que se vuelve injusta tan
pronto como se la intenta afirmar de manera general y exclusiva 16 . El pro-
blema reside en el orden de este proceder de la mediacin, que debe asegu-
rar que todos los valores, cuya relevancia poltica no se puede discutir sin
ms, se hagan or en e l proceso de encontrar decisiones y que, de vez e n
cuando, puedan encontrar atenci n. La diferente capacidad de los repre-
sentantes de intereses para llevar a trmino su tarea puede ser un fastidio,
en particular cuando su resultado no cabe relacionarlo con e l rango de
sus valores. El mayor mal, sin embargo, se da cuando el sistema poltico
no est, en modo alguno, en disposicin de elaborar, de manera oportu-
nista, una constelaci n de valores compleja y rica en contradicciones en
una medida suficiente, sino que, por falta de capacidad, debe aferrarse a
una jerarqua de valores previamente decidida de una vez para siempre.
Las asociaciones de intereses no so lo buscan influir en la poltica sino
tambin en la administracin. Buscan e l camino que les haga partcipes lo
al tiempo que estabiliz:an un pumo de vista que reclama una validez permanente que dichas
asociaciones representan con independencia de personas de cualquier ideologa poltica y
cualquier admi nistracin. Adems, solo la especificacin de las metas pos ibili ta la agrupa-
cin libre y mvil, del mismo modo que, a la inve rsa, la instirncionalizacin riene como pre-
supuesto la libe rtad de asociacin. Vase, a este respecto, J. La-Palo mbara, The Inter-
ese and Limitacions of lncerest Group Theory in Non-American Fiel<l Sicuation: )011mal
o( l'olitics 22 (1960), 29-49; Fr. W. Riggs, Administration i11 Developing Co1mtries: The
Theory of Prismatic Society , Boston (MA), 1964, P;> 164 ss.; L. Binder, lratt: Political
Deve/opment in a Changing Society, Berkeley/Los Angeles, 1962, pp. 177 ss. La prime-
ra gran monografa sob re el rema (M. Weiner, The l'olitics o( Scarcity: Pulic Presmre and
Political Response in India, Chicago (lL], 1962) deja claro hasta qu punto e l desarrollo
ulterior de este tipo de grupos de intereses depender de que la poltica y la administracin
conformen un nmero suficiente de puntos de partida para negociar sobre intereses espec-
ficos. Esto es, d epender de que estn orientados de una manera suficientemente oportu-
nista. Por lo dems, una mirada retrospectiva hacia la historia de la libertad de reunin nos
muestra que tambin en Europa la libre reunin e n torno a intereses especficos se impuso de
manera definitiva solo lentamente y solo despus de la ind ustrializacin. Sobre este punto
cf. Fr. Mller, Korporation und Asso,1tio11: Ei11e Problemgeschichte der Vereinigungsfrei-
heit im Deutschen Vom1iir:1;, Berln, 1965.
16. En este sentido, una conside racin del asunto, que Jonas formula para los inte-
reses, va le igualmente para los va lores: Quien hoy afirme defender, junto a los intereses,
o tras cualidades ocu ltas, se condena a situarse fuera de la sociedad, que acepta perfecta-
mente la represe ntacin de intereses, pero no de verdades (Fr. J onas, So:dalpbilosophie
der i11d11strielle11 Arbeitswelt, Stuttgart, 1960, pp. 136-137). Los valores son tan poco capa
ces de verdad como los intereses.
197

AOMINISTRA C IN
ms pronto posible en el proceso de elaboracin de decisiones vinculantes
a la par que lo ms inmediatamente posible. Y lo hacen ya tenga dicho ca-
mino su punto de partida en la poltica o en la administracin. Esta meta,
segn las circunstancias, cabe realizarla o bien ms en contacto con uno de
los partidos -de los dominantes o de los receptivos a intereses especfi-
cos- o bien en contacto con las instituciones burocrticas, en particular a
travs del acceso a diputados influyentes del pa rlamento o a departamen-
tos cercanos a la burocracia ministerial. Cuando se trata de valores muy
especiales, los contactos han de establecerse relativamente pronto y en lu-
gares especializados o subordinados de la jerarqua de la administracin.
All se intenta, entonces, construir el consenso que, en las ulteriores ne-
gociaciones se presentar con la pretensin de ser intocable. En no pocas
ocasiones, los puestos de contacto de la administracin funcionan, de un
modo interno al sistema, como porcavoces de los intereses con los que han
llegado a un entendimiencoL7 As ocurre ya sea en el caso de que hayan
entrado en la administracin como sus hombres de contacto, ya en el de
que no quieran importunar a sus pares del entorno, o bien en el de que
frente a estos quieran mostrarse como socios eficaces en la negociacin,
as como tambin en el caso de que tengan miedo de retomar nueva-
mente las d ifciles negociaciones con las asociaciones de intereses. La
posicin de los puestos de contacto es, entonces, particularmente fuer-
ce cuando los otros puestos de la administracin que toman parte en el
proceso de decisin -por ejemplo, los superiores o los restantes depar-
tamentos- no tienen en su mano, bajo su control, los hilos que conec-
tan con este entorno particular de las federaciones deportivas, o de la mi-
nera, de las asociaciones de profesores o d ADAC [Automvil Club de
Alemania], por lo que dependen de los mediadores del contacto. Este
tipo de contactos externos hacen a los subordinados autnomos respecto
de sus superiores. En particular, estos contactos externos sustraen de la
direccin poltica a los funcionarios cuando su xito no puede quedar ase-
gurado dando rdenes, esto es, cuando no son dirigibles desde arriba. Las
oportunidades de las asociaciones especiales de intereses descansan, as,
en amplia medida, en el hecho de que, en sistemas complejos, los con-
tactos externos no pueden quedar centralizados en la cima sino que el
consenso del entorno debe buscarse a travs de los departamentos y de
los puestos subordinados. Este consenso, entonces, ha de ser alcanzado
como un hecho que restringe el mbito de decisin. Al mismo tiempo,
sin embargo, esto significa que los interesados han tenido que renunciar
17. En la liceranira americana sobre el asunto se cncuencran no pocas formulaciones
que suscitan la impresin de que el conjunto de la burocracia de la admi nistracin es un r-
gano de las asociaciones de mtercses. Vase, por ejemplo, Ch. M. Wi ltse, The Representa-
cive Function of Bureaucracy: The American Political Science Review 35 (194 1), 510-5 16.
198
PROGRAMAC I N OE FINES Y OPORTUN I SMO
a la mediacin a travs de la red de comunicacin vertical y horizontal de
la administracin en la medida en que su hombre en e l ministerio X no
disponga de competencias decisorias delegadas 18
Si dentro de la admin istracin crece la necesidad de toma de deci-
siones de manera oportunista, puede lhacerse finalmente exigible que se
extraigan consecuencias estructurales. Las asociaciones externas se con-
vierten, entonces, en factores internos de la decisin y estas relaciones ex-
ternas deciden sobre la facu ltad de un funcionario para implementar deci-
siones en mayor medida que la ubicacin en la jerarqua. No es enronces
la unidad de la administracin la que se convierte en su modelo sino su
carcter representativo. No se trata ya de que los controles polticos de
una estructura bien integrada protejan desde arriba frente al mal uso de
las competencias sino que lo hace la necesidad de que, en una estructura
pluralisca y competitiva, se construyan coaliciones para alcanzar decisio-
nes. Y no en ltimo lugar, tambin las formas de enrolamiento han de ser
ajustadas a esta situacin, unas formas que deben garantizar que todo inte-
rs legitimable encuentre su portavoz en la administracin 19 Este tipo de
rdenes puede resultarle extrao a los especialistas de la administracin
europeos y puede repugnarlcs como inmoral. No _o bstante, es importante
darse cuenta de que tampoco este viene construido segn el principio de
la arbitrariedad ilimitada. Tiene sus consecuencias internas, y en este sis-
tema, por ejemplo, una jerarqua rgidamente organizada, que tratara de
gobernar a base de rdenes, tendra forzosamente efectos funestos.
En todo caso, sea cual sea la extensin hasta la que pueda irse en este
sentido, la necesidad de consenso crece en un orden social complejo en
18. Encontramos unas buenas observaciones de esta infiltracin de los intereses en
la administracin, por ejemplo, en J. M. Gaus y L. O. Wolcot, Public Administra/1011 and
the US Department o( Agriculture, Chicago (IL), 1940; R. Bendix, Higher Civil Serva11ts i11
American Society: A Study o( the Social Origin, the Careers, and thc Power-Power Positio11
o( Higher Federal Administrators, Bouldcr (CO), 1949, pp. 95 ss.; Ph. Selznick, TVA and
the Crass Roots, Berkeley/Los ngeles, 1949; V. O. Key Jr., Politics, Parties and Pressure
Groups, Nueva York (NY), 11953, pp. 721 ss.; A. Leiser;on, [mercsr Groups in Administr:i-
rion,,, en Fr. Morscein Marx (e<l.), Elements o( Public Admi11istratio11, Englewoo<l Cliffs
(NJ), 2 1959; H. W. Ehrmann, French Bureaut:racy and Organized lnrcrcsts: Adm1111s-
tralive Sc1e11ce Q11arterly 5 (1961), 534-555; H. Ecksrein, Pressure Group Polit1cs: The
Case o( the British Medica/ Associatio11, Londres, 1960; Th. Eschenburg, Herrschaft da
Verbii11de, Srurtgarr, 1955; Fr. Morstein Marx, Ei11(lmmg in die Biirokratie, Neuwied, 1959
[El Estado administrativo: una i11troducci6n a la burocracia, Escuela Nacional de Adminis-
rracin Pblica, 1975]; W. Hennis, Vcrfassungsordnung und VerbandseinfluG: Politischc
Vierteljahreschri/t 2 (1961) , 23-35; R. Wildenmann, Machi und Konsens als Problem der
lnne11- und A11(se11poli1ik, Frncfort d.M./Bonn, 1963, pp. 170 ss.; Ono Stammer et al., Ver
biinde 111u Gestetzgeb1111g: Die Ein(/11/foahme der Verbiinde au( die Gestaltu11g des Perso11al-
vertretu11gsgesetus, Colonia/Opladen, 1965.
19. Especialme nte iluminador para el contraste descrirn es W. Sayre, Bu reaucracics:
Some Contrascs in Syscems: lndian jo11rnal o( Public Adnzinistration 10 (1964), 219-229.
E.sre auror realiza una comparacin entre los sistemas administrativos americano y brirfoico.
199
 AO M INISTRACIO N
lo re ferente a valores d o nde no pueden ser institucionalizadas relacio nes
generales d e rango entre valo res. El consenso puede sustituir la clarifi-
caci n de las relaciones de valo r. El acuerdo de los intereses concernidos
antes de la decisin hace superfluo justificar despus de la decisi n ape-
lando a valo res. En la med ida en que la 1mpleme11tacin de las decisiones
concernidas se hace evidente, la problemtica queda desp lazada hacia el
proceso de su elaboracin. Do nde la resiste ncia carece de sentido ha de
buscarse la influencia. La posibilidad de to mar decisiones vinculantes con
independencia del acuerdo del pblico no se pone en duda. Sin embargo,
all donde haya espacio para el opo rtunismo - sobre todo, por tanto, en
la elabo racin de prog ramas de decisin- se convierte en una tentacin
el tratar y resolver las cuestio nes de valor como cuestio nes de consenso.
La necesidad de valo r y la necesidad de consenso, el op orrunismo y la pro-
gramacin de fines, d eben ser armonizados en la med ida de lo posible; y
esto solo pued e ocurrir cuando los incluimos en el p roceso de elaboracin
d e decisiones que se han de programar y los nivelamos mediante la elec-
cin del programa. El programa busca, pues, un consenso alcanzable y,
aJ mismo tiempo, maximizar la consistencia de la decisin. Se relacionan
con ello la estrategia y la tctica de la elaboraci n de decisiones, a saber:
la pre historia de los recp rocos puntos de partida y pronunciamtencos, la
autoridad de la jurisprude ncia y de la ciencia, el peritaje de rbiLros inde-
pendientes, las posibilidades de una exposicin pb lica aceptable, el li-
mitado potencial de contacto y comunicaci n de los evenruales o bjeto res,
etc. l 'odos estos punros de vista, y otros ms, se convierten en medios con
los que recprocamente se intenta sacar ventaja y maniobrar desde posi-
cio nes en las q ue d ebe concederse el consenso o, en todo caso, desde las
que no puede ya formularse un disenso. La elabo raci n del programa
plantea, as, requisitos de tiempo, caurela y capacidad de negociaci n q ue
son tan elevados que el parlamento, por estos motivos -y no por motivos
relacio nados con a lgu na esp ecialidad o disciplina- , no pued e ya elabo -
rar sus decisio nes por s solo, sino que, e n gran parce, d ebe d elegar en el
poder ejecutivo. Sin duda, la administracin, ba jo la presin de estos ele-
mentos, toma en s elementos de la accin poltica 20.
20. Una cierta desburocratiiacin de la administracin y, sobre todo, un debilita-
miento de su estrucu1ra jer rquica es el co rrelaw necesa ri o de un e nt orn o excesivame n-
te complejo. Esto ha sido :tfirmado para el caso de las fluctuaciones rpidas en el tiempo
po r A. L. S1111chcombe, Bu reaucra tic and Craft Admm1strarion o Production: A Com-
parative Study~: Administ rative Science Quarterly 4 (1 959), 168-187, y por T. Burns y
G. M. Stalkcr, Tbe Management of lnnovatton, Londres, 1961. Para el caso de la comple-
jidad d isciplinar enco ntramos cons1derac1ones similares en V. A. Thompson, Modeni Or-
ganizatio11, Nueva Yo rk (NY), 196 l ; esras se encuentran en la tc~is de q ue la cspeciaf:a
cin y la orientacin 1errqu1ca se contradicen muruamenre. La concepcin aqu expuesta de Venva/ttmg 19 (1966), 624-633.
qu e la co mplejidad valorariva del e ntorn o introdu ce e n la administraci n un oportunismo
desde abajo compleme nta esta orra tesis haciendo referencia a otro aspecto de la comple-
200
PROCRAMACION OE FINES Y OPORTUNISMO
La presi n de d icha supercomplejidad de relacio nes d e valor, ricas
en contr~diccio nes y que han de ser niveladas solo de modo o portunista,
no solo 111crementa la necesidad de consenso sino que, adems, le da un
nuevo
. . tono. al estilo dominante d e la a dministracin. Sobre todo las ad- )
m1111srrac1o nes que han de trabaja r bajo escas condiciones del entorno en-
cuentran ms fcil gobernar mediante decisiones de d istribucin que con
~ecisio nes d e intervencin. Asimismo, como forma de comunicacin, pre-
f1 ~r~n las .r~ansferencias de ?inero a la o rden. Evidentemente, ninguna ad-
rn1111strac1o n puede renunciar a un ttpo u otro d e decisin. Sin embargo,
cabe observar claros d esplazamie mos e n los centros de graved ad d esd e la
administraci n interventora a la administracin distributiva. Es el caso,
po r ejemplo, del sistema poltico de la Repblica Federal Alemana.
La literatura sobre derecho administrativo ha observado este cambio
con la mxima atencin 21 p uesto que d icho cambio amenaza con socavar
las formas tradicionales de proteger e l derecho, d ependientes de la inje-
rencia. Como motivo, arguye que la complejidad del Estad o ha aumenta-
do y que la autarqua del individuo ha disminuido. De esca manera, el Es-
tado, cada vez ms, no puede actuar solo interviniendo e impidiendo, sino
que tambin ha d e rendir y nivelar. Esto es correcto, pero d ebe aclararse
con i:nayor precisi n el mo d o en que la gran comple jidad e interdepe n-
dencia de los procesos e n la socied ad se convierten e n p ro blemas de d e-
cisi n internos a la administraci n.
La creciente interdependencia de los rendi mientos en la sociedad lle-
va a q ue los sistemas parcia les y los procesos que causan p enurbacio-
n_es estn cada vez menos cap acitad os para eliminar dic has perturba-
c io nes. Las fbricas de auto mvi les no co nstruyen calles. Esto lleva a que
se pres~ntt:n ms pro bler1:1as necesitad os de decisin y a que, po r ta nto,
haya mas q ue venga adscmo al aumen to pu rame nte cuantitativo de careas
y persona l de la administraci n, eso que tantas veces se ha Lamencado22.
Este incremento significa que e l d esplazamiento d el cenero d e gravedad
d esde las d ecisio nes de injerencia a las decisio nes d e distri buci n no
transcurre en la forma de un crecimie nto d istinto de ambos tipos d e d e-
cisi n. Las gra ndes interdependencias en el entorno sig nifican, ad ems,
jidad del ~momo. Por consiguiente, puede afirmarse de modo general que la compleji-
dad excesiva del emorno pone en peligro la estructura 1crrq111ca de la adrnini,tracin o
d icho a la inversa: cabe afi rmar q ue esta estrucrura presupo ne una med ida notable de ;e-
ducun de cornplcJ1dad a travs de procc~os polticos.
. 2 1. Cf., e n especial , E. Forsrhoff, O,c Venvaltung als Le1s11mgstrager, Stutigarc/ller-
lm, 1938; H . Hubcr, Rec/11, Staat 1md CeseUschaft, Berna, 1954; W. Lepsien, Pri11zipie11
der Le1stu11gsveTWaltung, tesis doctoral, Mnstcr, 1961; P. Badura, ~Die Dase111svorsorge
als Vc rwalrungszwcck de r Lcisrungsverwa lrung u11d der soziale Rechrsraa t: D1e offe111/icbe
22: Cf., a este respecto, C. 11. Ule (ed.), D1e E11t1v1ck/1mg des of/entlichen Die11Stes,
Co lonia, 196 1.
20 1
 AOMINISTRAC ION
que el potencial de genera r da o de las injerencias particulares crece y,
en muchos casos, se vuelve imprevisible 23 La carga de la sociedad ha de
ser generalizada y hecha calculable en la medida de lo posible. Esto es,
ha de ro mar principalmente la forma de limitacio nes de la accin regu-
ladas de modo general po r leyes y una direcci n establecida para el lar-
go plazo, mientras que los e fectos especficos han de ser perseguidos ms
con la exigencia que con la carga de determinados intereses24 Tambi n
po r ello las decisio nes de distribuci n crecer n ms que las que asignan
cargas. A ello se aade finalmente que una alta interdependencia se pre-
senta tambin como especificacin de los valo res e intereses, por lo que
la ad ministracin debe introducir su estilo de decisi n y su mecanismo de
coordinacin.
Las administraciones basadas en dar rdenes enc uentran su problema
en la integracin de acciones orientadas a va lo res o fin es que son direc-
tamente incompatibles. Resuelven, mediante la decisin, contradicciones
que son vividas como inmediatas contradicciones de sentido. Por el con-
trario, las administraciones de d istribucin se ocupan con contrad iccio-
nes que meramente vienen dadas por la escasez de medios2.1. Consecuen-
temente, han desarrollado uno gran tolerancia a las contradicciones de
sentido en los fi nes y valores; y pueden por tanto o perar en un entorno
muy complejo y plura lista. Esto es ms d ifcil para las administracio nes
basadas en dar rdenes; y no solo por su problema, sino tambin por su
medio pa ra resolver los problemas. Las decisio nes de injer enc ia se ba-
san en el poder legtimo, esto es, en un medio de comunicaci n q ue no
permite ser cuantificado ni distribuido sino q ue nicamente se deja apli-
car como un codo. To do empleo de la fue rza legtima hace que el siste-
ma po ltico mismo aparezca como cal y este, en caso de conflicto, ha de
respo nder de forma central. Por ello, el empleo de la fuerza presupo-
ne una concepcin valorativa del inters pblico reguladora y [imitadora,
una concepcin q ue a las burocracias de decisin modernas y organizadas
23. Esro es as con independencia de si el dao se presenta como una prd ida ele de-
recho y si, po r tanto, ha ele ser repa rada. Presum iblemente, sin emba rgo, la crecienre in-
te rdependencia llevar ta mbin a una elaboracin cada vez ms refi nada de los de rechos
subjerivos y, con ello, a un incre menro de las consecuencias de injerencias tales que des-
encadenen exigencias. Sob re estas consideracio nes, he o rientado propuestas e ncam inadas
a la reforma del derecho de indemn izacin pbl ico-lega l. Vase N. Luhma nn, ffentlich-
rechtliche l:.111schiid1gu11g rechtpolitisch betrachtet, Berln, 1965, espec. pp. 18 ss.
24.. En este sentido, la democracia de masas de l Estado del bienestar, que opera con
subvenciones, no se desarrolla en oposicin a la concepcin liberal del Estado, sino como
una consecuencia de esre. As, la universalidad de las cargas y la especificacin de las acciones
benefacroras vienen forzosa mente dadas con la creciente inrerdepe ndencia de la sociedad.
25. Tambin Geoffey Vicke rs se orienca segn la dife re ncia de esros dos prob lemas
de consistencia en su distincin en tre allocative e integrative decisions. Cf. The Arto(Judg-
ment: A Study o( Policy Maki11g, Londres, 1965, pp. 207 ss.
202
PROGRAMA C I N DE F I NES Y OP O RTUNI S MO
de mod o fun cio nal-especfico les resulta difcil proyecta r y re presenta r.
A ello se aade que e l po der del Estado, en casos de confl icto, es siempre
un superpoder, y que po r ello sus lmites pe rmanecen poco cla ros. La re-
troalimentaci n de in formac i n es, al aplicar la po testad de la o rden, re la-
tivamente escasa26. Cuando se coman las decisiones individuales, no hay
lugar para po ne r a prueba los lmites de la potestad de la o rden; nica-
mente se hacen visibles cuando la legitimidad est destruida y se llega a la
sublevacin. Por estas ra:wnes, tambin e n e l mhito de la aplicaci n de
la fuerza la burocracia debe encontrar en s misma los lmites; y ello, em-
pero, e n la forma de fundamentos de la decisi n ideolgicamente consis-
tentes, cuyos valo res estn institucionalizad os en el entorno. En el m-
bito de la aplicacin de la fuerza, cod o oportunismo es particularme nte
delicado, y los problemas de coordinacin li mitan la complej idad que el
sistema puede alcanzar.
Las decisiones de d istribucin, po r el contrario, tienen mejores o po r-
tunidades de ser aceptadas fuera de la administraci n y tiene n posibi lida-
des de coord inaci n ms mviles dentro de esta. Son aceptadas como una
ventaja por q uienes se ven favo recidos y lo son por los dems porq ue no
encuentran la carga directamente como un resultado de una decisin en
particular. Son coordinadas, principalmente, por el mecanismo mo ne-
tario, a saber, mediante los lmites de una suma previame nte dada. La
medida de la carga g lobal to lerable de la sociedad a travs de su sistema
po ltico se convierte en un asunto cen tral. Por consiguiente, queda fijada
bajo co ntroles polticos y distribuida a las rareas individuales media nte el
presupuesto. La distribucin de la su ma puede llevarse a cabo sin ajustarse
o bjetivamente -o siq uiera segn el rango- a los valores pro movid os.
Antes bi en, esta sig ni fica una conside raci n mutua e n e l sentido de que
para codo valo r no est n dispo nibles codos los medios sino solo unos
medios limitados. Esta coord inaci n fo rma l posibilita, con ello, un a lto
grado de especializac i n y particularizaci n de fi nes con re lacio nes de
rango variables. La ex pectativa, frecuentemente fo rmulada, de q ue los
fines han de ser ponderados recprocamente en su valor relativo dentro
del ma rco de las discusio nes sobre e l presupuesto es algo que no solo
exige e n demasa a la praxis27 sino q ue tambin contradice la necesidad
de incre me ntar la complejidad de la administraci n para poder satisfa-
26. Esta nocin se ve enfatizada en e l sentido de una oposici n fundamental en-
tre coerc1on e i11orrnatio11 en D. E. Apter, The Politics o( Modemization, Chicago/Lon-
d rcs, 1965 [Poltica de la modemizaci11, Pa ids, Buenos Aires, 1972].
27. C. la exposicin y la crcica de u n ex perimcnro en esre se ntido, real izado e n
el Deparra mento d e Agricul n1ra de los Estados Unidos, en A. Wildavsky y A. Ham mo nd,
Comprehensive ve rsus Incrementa l Budgeti ng in che Departmenr of Agriculru re-= Admi-
11istrative Science Quarterly 10 ( 1965), 321-346.
203
 ADMINISTRACIN
cer mejor una sociedad compleja28 No queda, pues, coordinada la ad-
ministracin de distribucin en torno a relaciones de rango enrre valo-
res o prioridades generales sino que lo est nicamente, y de manera
mucho ms formal, en rorno a una conciencia de la escasez. Asimismo,
los lmites de su accin no resultan ni de la resistencia de su entorno ni
del sentido objetivo de un orden valorarivo general abarcador, sino de
los costes. Este cipo de limitacin posibilita una racionalizacin mediante
el clculo seg n la regla de un juego de suma cero. Las tareas deben ser
armonizadas con la previsin presupuestaria, en la que cada tarea deter-
minada bloquea otras carcas en el grado correspondiente.
La influencia poltica de la administracin se adapta a este estilo de
la distribucin oportunista. Si en la administracin quedan dispuestas po-
sibilidades de llegar a decisiones vinculantes, el poltico se ver tentado
de hacer uso directo de estas, concentrndose en aumentar o rebajar los
presupuestos en favor de ciertos valores, con el fin de obtener vino polti-
co de la vid de la administracin. El que inevitablemente se vea facilitada
la decisin de la administracin se convierte, entonces, en la base so-
bre la que la poltica y la administracin llegan a un entendimiento, con
unos requisitos de clculo racional relativamente escasos. As, cabe obser-
var que las comisiones parlamentarias, orientadas primariamente a lo-
gros polticos, activan en las tareas de decisin del ejecutivo consideracio-
nes sobre reglas forma les y sobre los hbitos de distribucin que se estn
introduciendo 29 . Y, evidentemente, tambin un diputado que ha logrado
la mayor dotacin de una partida presupuestaria apenas encontrar puer-
cas cerradas cuando se pronuncie en el ministerio a propsito de deter-
minados deseos relativos a la distribucin. A la presin de los interesados
desde abajo se le une la presin de la poltica desde arriba, sin que la admi -
nistracin pueda siempre evitar que ambas direcciones de la presin con-
verjan. Si se llega a esta convergencia, entonces la administracin queda
desconectada del proceso de toma de decisiones y solamente sigue siendo
empicada para legitimar y promulgar la decisin tomada.
Estos fenmenos ambiguos apenas pueden sortearse con exhorta-
ciones graves y apelaciones morales. No se traca, en primer trmino, Je
una cuestin de buena voluntad. Ms bien, los problemas abordados re-
miten a un dilema de la administracin estructuralmente instalado y, con-
28. Una buena considcra.:1n de las cstr,ncgias y tcuc.t\ <le los dcpar1.1mcnros en Li
ijac16n de los enfoques presupuc~tarios viene expuesta en A. Wildavsky, The Pol,tics o(
the 811~getary l'rocess, B0st0n{I oronro, 1964. Vase tambin Th. Ellwein, F.11,(iilmmg in
die Reg1erungs-1md Verwa/11111gslebre, Srungarr, 1966, pp. 150 ss., acerca de los lmites <le
es1e proceso competmvo de dcc1s1611.
29. Vase l., panormica ~obre esre ripo de cntrela:ianuemos en H. C,olz, Mit-
wirkung parlamcntanscher Aus~chiisse beim 11:tushalrsvollzug~: Die o((entlicbe Verwal-
t1111g 18 (1965), 605 -616.
204
PR O GRAMACIN DE FINES Y OPORTUNISMO
secuentemence, inevitable por principio 30 Dicho dilema puede definirse
de la siguiente manera: las simplificaciones de la decisin que la adminis-
tracin trae consigo para poder decidir sobre problemas de mayor com-
plejidad le dan simultneamente al entorno poder sobre ella. Habamos
visto en el caprulo anterior que, en la medida en que los programas de
decisin le dan espacio a la administracin para ms decisiones correctas,
as tambin la esrructura de motivacin de quienes pertenecen a la ad-
ministracin, esto es, un cierto entorno personal, se torna relevante para
el resultado de la decisin. La misma descripcin vale para el oportunis-
mo en la elaboracin de los programas de decisin, un oportunismo ne-
cesario y, al mismo tiempo, no exento de sospecha. En la medida en que
una administracin se entrega al oportunismo de la cambiante satisfac-
cin de valores -que aprehende una alta complejidad y que apenas exclu-
ye de antemano otras posibilidades- se abre a las influencias del entor-
no. Y esca apertura hace que, para los miembros de la administracin, se
convierta en un asumo litigioso la administracin de esta amplia facultad,
y ello con toda razn. En la medida, pues, en que la administracin se
faci lita a s misma la decisin, pierde sus buenos argumentos con los que
puede apartar a los pares del entorno que le urgen. No tiene ya la capaci-
dad de dejar claro, de manera convincente, por qu una decisin ha de
ser cornada nicamente de tal modo y no de otro.
Dicho de orro modo, la administracin, por s sola, no puede con
demasiada complejidad. Para que la administracin pueda dar lugar a su
contribucin propia y especficamente funcional a la reduccin de la com-
plejidad, la complejidad general de la sociedad tiene ya que estar reducida
en cierta medida. La capacidad para ejercer funciones de otros sistemas
parciales del sistema poltico, y de la sociedad en su conjunto, es tam-
bin una condicin para la actividad de la administracin. Esto nos lle-
va, de nuevo, a la tesis fundamental general de la teora de sistemas, segn
la cual la capacidad de un sistema para aprehender y reducir la compleji-
dad solo puede incrementarse mediante la diferenciacin interna, esto
es, nicamente mediante el hecho de que el sistema mismo se hace com-
plejo. Esta tesis se confirma aqu por su contrario, a saber: la sobrecar-
ga de complejidad de un sistema parcial con complejidad, esto es, con un
oportunismo demasiado alto, pone en peligro la diferenciacin sistmica
interna y sugiere medios de reduccin extremadamente drsticos, que
producen un corrocircuito y que ignoran las fronteras encre sistemas.
Si esta interpretacin terico-sistmica del dilema entre programa-
cin de fines y oportunismo alcanza e l ncleo del problema entonces se
JO. Sobre el concepto de este upo de orga111u,1to11al dilemmas e~tructuralmcnte con-
dicion.1do~, c. P. M. Blau y\'</. R. $con, Fonnal Org,wiwtions: A Comparative Approach,
San Francisco (CA), 1962, espec. pp. 222 y 242 ss.
205
 ADMINISTRACIN

sigue que, en ltimo trmino, solamente el orden de conjunto del siste-

ma poltico puede, si no solucionar el problema, s al menos suavizarlo
hasta el punto de que resulte resoluble en la administracin. La carga de la
reduccin de complejidad ha de ser repartida en los roles del pblico,
la poltica y la administracin, y ello de tal manera que haga posible para
cada sistema parcial una aportacin parcial con sentido en su propio cam-
po de entorno, bajo diferentes presupuestos, reservas de informacin y
criterios de racionalidad. Y ha de haber formas de comunicacin con las
que se pueda transferir complejidad reducida --esto es, una ya lograda se-
leccin y densificacin de la informacin- desde un sistema a otro. Solo
como parte del sistema poltico est la administracin en disposicin de
obtener la necesaria autonoma para su funcin especfica de elaboracin
de decisiones correctas.
Para la administracin, esta condicin sistmica general puede ser
aprehendida con mayor precisin como problema de la planificacin po-
ltica de sus premisas de decisin. Los programas de decisin han de reci- Parte IV
bir, a travs de la planificacin poltica, una forma que ofrezca suficiente
atencin a los lenguajes de decisin propios de la racionalidad de la ad-
POLTICA
ministracin, a saber, los de la programacin condicional y los de la re-
lativa a fines. Solamente en este caso cabe esperar de la administracin
que resuelva por s misma el dilema, persistente o disminuido, entre pro-
gramacin de fines y oportunismo. Solo entonces encuentra ella, en el
derecho positivo autoformado y en los programas de fines enteramen-
te calculados, motivos lo suficientemente convincentes para rechazar in-
fluencias externas no previstas en el programa mismo y que tampoco es-
tn preparadas para asumir responsabilidad poltica mediante cambios en
el programa.
Con esto, sin embargo, solo se ha aprehendido un aspecto de la pla-
nificacin poltica, el que est del lado de la administracin. Este aspec-
tO no puede dominar sin desplazar a la burocracia el centro de gravedad
dentro del sistema poltico. No solo los resultados de la planificacin,
sino tambin sus condiciones en el medio poltico, han de ser tomados en
consideracin. Se trata de una funcin fronteriza entre poltica y adminis-
tracin, que compromete a las dos. No podremos abordar el complejo
global de la planificacin poltica hasta despus de habernos hecho una
idea de la especial funcin y modo de actuar de los procesos polticos.
Se trata de una tarea que nos ocupar a partir de ahora. Un captulo sobre
la planificacin poltica concluir la prxima parte.

206
l
1

18

FUNCIN DE LA POLTICA

' En comparacin con las acciones de los rganos del Estado, del govern-
ment, esro es, del mbito aqu sealado como administracin, los proce-
sos propiamente polticos han encontrado una prominencia y visibilidad
mucho menores; y consecuentemente, han recibido mucha menor aten-
cin cientfica plena. El inters de la ciencia en los partidos polticos, por
ejemplo, no ha ganado intensidad hasta este siglo 1 ; y an hoy falta una
teora plenamente elaborada de los procesos polticos en tanto sistema
parcial del sistema poltico 2 ~EI motivo de esta insuficiente exposicin del
mbito de los procesos polticos bien merece una pregunta por el lo.
Ciertarnence, la razn no estriba solamente en que la poltica se haga
siempre detrs de puertas cerradas o e n que, a quien se sita fuera le re-
sulte siempre difcil echarle un vistazo a las salas llenas de humo donde
se renen los grupos parlamentarios o a las secretaras de los partidos.
Tambin la administracin elabora sus decisiones excluyendo ampliamen-

1. Sobre todo desde Moisci Ostrogorski, La dmocratie et l'organisation des partis

politiques, 2 vo ls., Pars, 1903. La teora general del Esrado alemana recibe este nuevo
material solo a regaadientes. Jellinek lo asigna, por ejemplo, a la teora de la sociedad y se-
ala que la vida del partido, como toda vida, muestra tantos elementos extraos y de los
que no pueden rendirse cuenras que mucho en ella hace imposible un tratamiento cientfico
desde una posicin superior (G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, Darnmadt, 3 1959, p. 114,
nota 1 l'/eorfa general del Estado, FCE, Madrid, 2012)). Esta clasificacin en la sociedad
se encuentra an en la ms reciente teorfa general del Estado de f-1. Krger, Allgemeine
Staatslchre, Stuttgart, 1964, pp. 371 ss.
2. Una consecuencia de esta situacin cientfica son ciertas dificultades termino l -
gicas, como la de que no podemos evitar el empleo de la palabra ~poltico ni en la descrip
cin del sistema ni en la de los mbitos parcia les que hemos de abordar ahora. UJ expresin
sistema poltico ha de quedar reservada, pues, para el sistema en su conjunto, mientras
que p:1ra el siscema parcia l de lo poltico en sen tido restringido tenemos a nuestra dispo-
sicin conceptos como poltica o procesos polticos. Esra antiesttica amb igedad es
lo nico que perm ite evitar que se contine empleando el concepto de Estado, que ig ual-
mente lleva a malentendidos.

209
 POLTICA
re la esfera pblica, y a su vez los polticos se presentan de buena gana en
la esfera pblica con exposiciones escogidas y votadas. La exposicin p-
blica es, en los dos mbitos, un problema que solo puede ser resuelto con
una preparacin previa no pblic.:: La diferencia, en lo que toca a la sig-
nificatividad manifiesta, remite, ms bien, a que el sistema poltico como
un todo encuencra su sentido y el punto culminante de su ciclo de comu-
nicacin en la publicacin de decisiones vinculantes. Y remite asimismo
a que ello es exclusivamente asunco de la administracin en sentido am-
plio, que abarca el poder legislativo, el ejecutivo y la justicia, mientras
que no es asu nto de la poltica. Los rganos del Estado que producen
decisiones estn en el punto de mira de la esfera pblica, mientras que
los polticos deben esforzarse por ocupar estos rganos para obtener be-
neficios polticos a partir de la prominencia que all quepa alcanzar.
Contribuye, asimismo, a la visibilidad pblica de los roles de la admi-
nistracin el que estos queden diferenciados dinmicamente de la so-
ciedad_como roles de un tipo especfico, esto es, que su accin les pueda
ser ambutda de forma unvoca. En los procesos puramente polticos de la
articulacin de intereses y del impulso de exigencias, de la concentracin
generalizacin y ampliacin de temas polticos - as como los proceso;
~e. formacin y consolidacin del poder, del consenso y del apoyo po-
ltnco de personas y programas- resulta menos claramente reconocible
una separacin en roles de la accin como la que hemos descrito. Y con-
siderada desde un punto de vista histrico, dicha separacin represen-
ta un dato ms reciente. Los sistemas de gobierno burocrtico estaban
consolidados ya desde hace tiempo, toda vez que la funcin poltica de
la construccin del poder legtimo estaba an garantizada de un modo so-
cialmente institucional. En un primer momento, la funcin poltica - rea-
lizada a travs de la naturaleza de las evidencias legales y morales, as
como por el torno y el alear, y cubierta frente a otras cuestiones- no
fue experimentada como necesidad de cie..rtos rendimientos funcionales
especficos. Tambin aqu la evolucin de la sociedad parece haber evi-
tado q~e se dieran muchos pasos de una vez. El mundo antiguo haba
producido los modelos de_ la burocracia y de la democracia en lugares
separados y fue la Modertlldad quien las irgui la una al lado de la otra.
Esos fundamentos del gobierno poltico institucionalmente anclados
inmviles y tradicionales, saltaron por los aires tan pronto como el siste~
ma poltico sobrepas un cierro umbral de complejidad propia, esto es,
tan _p_r?nco co~o entr en escena el gobierno con sus propias premisas de
dec1s!on y se hizo, :n ello, au_rnomo. Esta evolucin, expuesta con pro-
fundidad en el c~p1tulo 1O ba10 el ttulo de Autonoma y diferenciacin
interna, hace necesaria una nueva estructura de sistema ms abstracta e
indeterminada, que no solo regule la decisin, sino ta~bin la decisin
sobre las premisas de decisin. Por una parte, la administracin ahora
210
FUNCIN DE LA POL TICA
debe ser racionalizada de tal modo que, a pesar de un cambio continuo
y normal de programas y personas, no pierda su continuidad y su
capacidad de rendimiento. Esto se alcanza, sobre codo, mediante una es-
tructura de puestos ms abstracta que posibilite una modificabilidad de
las tareas, competencias, personas y modos de comunicar en todos los
puestos. Por otro lado, el apoyo poltico de la decisin no puede ya ser
supuesto como instirucionalmente dado de forma previa puesto que ha
de relacionarse con premisas de decisin variables. Este apoyo debe ser
reunido y recordado caso por caso, esto es, ha de ser conscientemente
producido en la vida poltica. La poltica se convierte en un proceso de
decisin de un tipo que le es propio. El incremento del rendimiento de la
administracin en el sentido de una alta complejidad y alterabilidad de
su temtica presupone, por parte del pblico, una correspondiente movi-
lizacin y susceptibilidad para ser influido. En la vida diaria han de dar-
se alternativas de comportamiento -esto es, libertades- que puedan ser
reguladas. El comportamiento, en cierta medida, ha de ser desligado de
determinados vnculos, ya estn fijados por la naturaleza o el nacimien-
to. As debe ser si e l sistema poltico ha de tener la posibilidad de tener
una accin efectiva en la sociedad y si ha de tenerla no solo de manera
disruptiva o represora sino con sentido. Cuando, en medida notable, se
llega a la regulacin de la vida cotidiana a travs de las decisiones del
sistema poltico -que son transmitidas como tales- encontramos, sin
embargo, que la complejidad abierta de orras posibilidades no se deja ab-
sorber mediante los roles de decisin por s solos. Se hace entonces pbli-
camente visible que se podra haber decidido tambin de otra manera; y
de este modo el apoyo poltico de la decisin se convierte en un problema.
La violencia coercitiva no basta por s sola para asegurar la legitimidad de
la decisin si no viene apoyada por evidencias carentes de alternativas. El
apoyo poltico puede ser proporcionado o puede fracasar. Sobre l ha de
decidirse en todo caso. Un nuevo tipo de movilidad poltica del pblico
se hace inevitable. Esto, sin embargo, significa, o bien que deben crearse
roles polticos del pblico capaces de decisin, o bien que debe sugerir-
se que la libertad de decisin le sea retirada al pblico. En todo caso,
junto al problema de la variabilidad, surgen premisas de decisin de tipo
administrativo y, conjuntamente con ello, surge el otro problema de la
posible fluctuacin del apoyo poltico. 1
Resulta obvio que el aprovechamiento del margen de decisin de la
administracin, que siempre es de nuevo programable, por una parte, y
las alteraciones de la disponibilidad para el apoyo poltico, por otra, no
van de suyo en el mismo sentido. Cuanto mayor sea en el sistema el nme-
ro de posibilidades aprehendido y realizable, tanto mayor ser tambin el
peligro de desintegracin. La poltica tiene la tarea de evitar una disolu-
cin de esta naturaleza. Cuando crece la complejidad del sistema polti-
211
 POLITICA
co, el problema de esta integracin no puede ya quedar confiado a ins-
tituciones invariables pero tampoco al azar en forma de opinin pblica
o de la entrada en escena del lder capaz de persuasin. La poltica ha
de ser racionalizada y sistematizada como parte de la continua empresa
pblica aunque fuera de la administracin. Esta necesidad se sita tras
la obligacin de una forma democrtica a la que estn expuestos to-
dos los sistemas polticos modernos. Dicha necesidad, por tanto, ha de
constituir tambin el ncleo de una teora de la democracia.
El cumplimiento de esta funcin mediante el t rabajo incumbe sobre
todo a los partidos polticos, configurados como organizaciones perma-
nentes para garantizar a los cambios de personas y programas, de valores
y lealtades, un marco fijo y una conexin con el apoyo poltico alcanza-
ble a travs del pblico. El significado de esta actividad de Los procesos
polticos fuera de la administracin burocrtica se deja ver especialmen-
te en el peligro a l que est expuesto un sistema poltico dinmicamente
diferenciado y autnomo como el presentado. Un fuerte incremento y
centralizacin del poder poltico coincide con la prdida de antiguas
vinculaciones sociales entre roles -que simultneamente proporciona-
ban seguridad y control social- as como con una visible movilidad del
apoyo poltico: Los puntos de referencia se ponen en movimiento, al
igual que las fuentes del apoyo. La prensa refuerza el valor de novedad
y el efecto de amenaza de todo acontecimiento que reduce esta variabi-
lidad. Cualquiera que lea el peridico recibir as la impresin de una
crisis permanente en su mbito de inters. De ah pueden surgir, con mu-
cha facilidad, movimientos que, aumentando en sus proporciones sin
parar, embarullan e l equilibrado encaje de rendimientos funcionalmen-
te especficos y devuelven el sistema a niveles ms primitivos de la evolu-
cin. As ocurre ya se trate de tendencias a la politizacin del conjunro
de la sociedad -esto es, de tendencias encaminadas a la supresin de su
diferenciacin funcional- ya de una irrupcin descontrolada de pasio-
nes polticas en forma de revoluciones o de movimientos fanticos de
masasl. Para prevenir a tiempo este tipo de perturbaciones, a las que un
sistema fuertemente diferenciado es tpicamente propenso, deben ser
permanentemente vigiladas las condiciones bajo las cuales le viene dado
a la administracin el apoyo poltico y bajo las que - por as decir- le
J. Cf., a esre respecto, las consideraciones de N. J. Smelser, Theory o( Collective
Behavior, Nueva York (NY), 1963, pp. 180 ss., acerca de las condiciones estructurales de
aazes polticas. Smclser presenra las siguientes condiciones: l) una estructura poltica muy
diferenciada; 2) una racion:ilidad polrica institucionalizada donde las decisiones estn
relativamente libres de consideraciones no polticas; 3) la posibilidad de conmutar y retirar
el apoyo poltico; 4) un medio generalizado de incercamb10 -en este caso poder-que pue-
de ser intercambiado, con e l que se puede regatear y que puede se r almacenado (esto es,
prometido para una entrega futura).
212
fUNC I ON DE LA POL T ICA
puede quedar confiado el uso del sello decisin vincu lante. El trabajo de
la poltica se refiere a este problema. A ella le viene dado, por una de sus
fronteras, la variabilidad del apoyo poltico mediante roles de pblico;
y, por la otra, la variabilidad de las premisas de decisin de la adminis-
tracin. Mantiene su funcin especfica nicamente a travs del hecho de
que, en ambos entornos, este tipo de variabilidades estn institucionali-
zadas; y por ello tiene que cuidar de que las variabilidades no transcu-
rran de forma no coordinada en los dos entornos. ,
Esta funcin de la poltica es mucho ms compleja y exigente de lo
que fueron capaces de imaginar las antiguas teoras de la soberana del
pueblo, de la representacin o de la voluntad popular como causa ltima
de todo poder pblico. No se trata meramente de un problema de reparto
del poder (bajo el presupuesto de que viene dada una suma de poder cons-
tante). Tampoco se traca de una transferencia de efectos desde un mbito
a otro. Esto es, no se trata nicamente de ayudar a la verdadera volun-
tad popular a que tenga xito frente a un gobierno tirnico que busca su
propio inters o que es flemtico. Ni tampoco ocurre a la inversa, es decir,
no se trata de impedir una tirana de la mayora sobre las minorfas4. Ms
bien, la elaboracin de informacin poltica debe contar con que sus pun-
tos de partida y sus metas son variables independientemente los unos de
los otros. Y la variabilidad por ambos lados significa, inevitablemente, una
aira complejidad indeterminada. Todas las informaciones polticamente
relevantes han de ser ledas al mismo tiempo en un horizonte de condicio-
nes de apoyo fluctuantes y en un horizonte de cambiantes posibilidades
de programacin. Y solo mantienen su valor informacivo en referencia a
estos horizontes de otras posibilidades. As, en la poltica solo puede ha-
ber, en todo momento, construcciones provisionalmente sostenibles que
hayan surgido de que dos series de variacin queden mutuamente refe-
ridas y definan -una respecto de otra- puntos de vista de la seleccin.
Esto es, solo puede haber construcciones surgidas de que se busquen pro-
gramas en pos del acuerdo alcanzable a la par que se trata de ganar apoyo
para programas posibles.
En todo ello, resulta esencial que ambos tipos de variabilidad no pue-
dan darse con independencia de los procesos polticos. El apoyo poltico
solo puede ser entonces movilizado en forma de roles de pblico -por
ejemplo el de votante poltico- cuando hay poltica. Igualmente, la posi-
civacin del derecho y de los fines, as como la estructura de puestos de la
administracin, presupone que haya poltica. Por consiguiente, tampoco
4. Las teoras clsicas de las formas de Estado liberales y democrticas, que conec-
tan con este tipo de problemas, son, por el lo, irremediablememe inadecuadas. Esto lo ha
sealado tambin, con una crtica perspicaz de sus premisas, R. A. Dahl, A Pre(ace to De-
mocratic Theo,y, Chicago (IL), 1956.
213
 POLTICA
son las alteraciones de ambos entornos de la poltica algo que pueda lle-
varse a cabo sin el concuiso de la poltica. La poltica no determina por
s sola lo que encuentra apoyo del pblico y lo que se convierte en pre-
misas de decisin, sino que lo codetermina. Solo as le es posible tomar
una posicin de mediadora y ejercer su inluencia en una de sus fronteras
segn el criterio de las condiciones de su otra frontera. La influencia de la
poltica en sus dos entornos, sin embargo, es ella misma una variable, no
una constante, en tanto es una magnitud previamente dada de competen-
cias de decisin. La influencia en uno de los entornos depende, pues, de la
influencia en el otro y viceversa. Y ambas capacidades de influencia solo
son susceptibles de incrementarse relacionndose la una con la otra. La
poltica puede activar ms apoyo del pblico -y ms general- cuando
es capaz de subsumir ms deseos del pblico a travs de la fijacin de pro-
gramas de decisin. Y a la inversa, la poltica puede influir en la adminis-
tracin con mayor fuerza y precisin si puede garantizar su apoyo poltico
para un mbito de programas de amplio alcance, de ta l modo que pueda
hacer a la administracin independiente de otras fuerzas de la sociedad.
Tambin en esta medida es tpico de la poltica actuar bajo las condicio-
nes de una alta complejidad indeterminada. Para poder operar efectiva-
mente, debe presuponer siempre actividades y efectos que an no se han
realizado. Esto es, ha de especular sobre su xiro. La accin poltica, ya
en virtud de sus condiciones estructurales, es una accin arriesgada, de-
pendiente de su xiro, confiada y que recubre crditos e informaciones.
Estas consideraciones nos dan, al mismo tiempo, la clave de un an li-
sis ms preciso de la funcin del sistema parcial de los procesos polticos.
La situacin de la poltica es, en conjunto, demasiado compleja y dema-
siado poco estructurada como para que a todo tipo de influencia poltica
le venga adscrito el carcter de poder legtimo o de decisin en algn
modo vinculante. Antes de que el poder legtimo pueda ser aplicado ha de
ser creado. Solo c uando toda la complejidad de las posibilidades del
sistenJa poltico -por ejemplo, la de establecer cualquier ley o perse-
guir cualquier fin- queda reducida en la medida de lo posible, puede
implementarse el poder legtimo como mecanismo selectivo secundario.
Al mismo tiempo, en el proceso de reduccin, aquella complejidad inde-
terminada queda estructurada en temas aprehensibles y alternativas de-
cidibles de poder poltico.
As pues, y como desarrollaremos con mayor profundidad en la lti-
ma parte de nuestras investigaciones, el poder es la generalizacin de la
relevancia de rendimientos reductivos singulares. Que haya de sostenerse
una agricultura poco rentable, que un determinado desarrollo extrapolti-
co haya de tenerse por amenazante, que el diputado X sea el futuro minis-
tro de defensa, etc., no ha de permanecer como una determinada declara-
cin en particular, sino que han de ser apoyadas por otras, tambin para
214
FUNC I N DE LA POLiTICA
otros puntos temporales y en otros contextos objetivos. Y solo cuando
queda garantizado que esto tiene lugar ocurre que la comunicacin si n-
gular sostiene el poder. Tal generalizacin presupone la estructura. No
puede ser llevada a cabo en el cielo donde todo es pos1_ble 01 tampo_co e~
situaciones imprevisibles donde no pu eden preverse m consecuencias, nt
alternativas, ni sacrificios exigidos ligados a una reduccin de este tipo.
Ms bien, las posibilidades de conformar poder solo pueden crecer con la
medida de complejidad elaborada y reducida.
Los procesos polticos tienen una funcin especfica para la legitima-
cin del poder5 Configuran el poder legtimo en virtud de que reducen
aquella complejidad indeterminada y excesiva que viene dada en el siste-
ma poltico, y reducen esta complejid ad mediante el hecho de que con-
figuran el poder. Ambos aspectos se pertenecen. mutu~menre, son_ dos la-
dos de uno y el mismo proceso. Su congruencia def111e la esencia de la
poltica, a saber, su modo especfico de reduccin. En la articulacin y
generalizacin de intereses y valores, en la creacin de consenso y en la
consolidacin de poderes de representacin con el consenso asegura-
do, en el trabajo semntico de temas polticos, en la movilizacin del
apoyo de candidaros o propuestas objetivas, en el aprendizaje y puesta
a prueba de destrezas polticas, en el cuidado del aspecto de organizacio-
nes y posiciones, as como mediante otras mltiples estrategias similares,
queda configurado, de un tirn, el poder legtimo y queda reducida la
complejidad. Este proceder tiene, muy claramente, un estilo distinto al
de la investigacin cientfica, al de la creacin a rtstica, al de la compro-
bacin religiosa de la fe o a la toma jurdica de decisiones. Sin e mbargo,
hay algo comn a todos estos modos de reduccin, a saber, que eliminan
otras posibilidades mediante el modo particular en que fundan conexio-
nes de sentido.
Si en el sistema poltico crece la complejidad y variabilidad en el sen-
tido que hemos descrito, entonces la legitimidad del poder no puede ya
venir dada mediante la naturaleza o la historia,, -esto es, mediante
instituciones que presentan una complejidad ya reducida- sino solo me-
diante un trabajo continuo. Este trabajo ha de ser llevado a cabo y organi-
zado en este mismo sentido poltico: La legitimidad es hecha dependiente
del procedimiento por parte de la organ izacin y, sobre todo en la teo-
ra liberal del Estado, queda ligada al mismo. El poder legtimo es ahora,
como felizme nte lo formula Bourricaud, un poder que acepta o incluso
5. Esra afirmacin no ha de ser encendida como si la poltica fuera la nica fuente de
legitimidad, esro es, como si todas las causas relevantes fueran puramente polticas. Segn
nuestros anlisis generales de l concepro de legitimidad (cf. supra, cap. 9), una tesis ran radi-
cal no puede se r defendida. La poltica, ms bien, solo puede llenar el margen que le dejan
otros facto res polricos. Un margen, sin embargo, que, en sociedades funcional mente di -
ferenciadas, procura ser muy grande.
215
 POLTICA
instituye su propio proceso de legitimacin6 . Tambin aqu la nueva au-
tonoma y diferenciacin dinmica del sistema poltico muestra que la
legitimidad no puede ser fundada simplemente en estructuras fijas de la
sociedad sino que debe ser elaborada en el mismo sistema poltico. Se
trata de un proceso que, mediante procesos de comun icacin continuos,
es remitido al entorno del sistema poltico, a la sociedad, y que est con-
trolado de acuerdo a esta. ,
Si en la poltica el poder legtimo est an por ser construido, enton-
ces la poltica an no puede ser legtima. Lo que ha de venir rendido no
puede ser presupuesto. La accin poltica, por canco, a n no es vinculante
ni legtima; y en este an no ha de entenderse se encierran oportunida-
des por aprovechar. El poltico, en la medida en que no acta en el cargo
como rgano del Estado y no decide de forma vinculante, puede hacer
uso de las ventajas del carcter provisional, partidista y oposicional de su
expresin, esto es, puede tomarse libertades verbales. Puede lanzar temas,
proclamar valores, sacarle brillo a smbolos, sin que tenga que establecer-
los al mjsmo tiempo como programas. No necesita daar a otros, ni si-
qwera a otros polticos, y, bajo la proteccin de no estar vinculado, puede
presentarse en la esfera pblica con palabras que suenan bien y con una
abarcadora voluntad de exigir. As, puede tratar de capitalizar el consen-
so y montar posiciones sin comprometerse con aplicaciones muy especia-
les de este poder. Por otro lado, debe aspirar al xito y ha de pretender el
poder de decidir. Toma el xito por adelantado, trabaja con l y proyecta
lo que hara si tuviera que decidir. Por ello, necesita esforzarse continua-
mente apuntando hacia el todo y hacia lo valioso. Esto no le fuerza, em-
pero, a un clculo exacro de los costes de sus propuestas y a una exacta
transmisin de dicho clculo, sino ms bien a una generalizacin de unos
intereses y valores demasiado especficos. La poltica es poltica de parti-
dos y permanece como tal; y, en tanto expresin de una parte, es y per-
manece sin fuerza y carcter vinculame para el todo. No obstante, s que
es poltica de un partido que hace como si pudiera representar el todo
y se propone hacerlo.
Los sistemas polticos se distinguen entre s, de una manera muyesen-
cial, segn el modo y forma en que consiguen expresar estrncturalmente
-y aprovechar en la praxis- esta contradiccin de un partido capaz de
gobernar. Los sistemas monoparcidistas, o los rdenes polticos que les
son prximos, tratan tpicamente de reprimir la contradiccin e intentan
alcanzar una integracin de partido y Estado. El que haya un solo par-
tido constituye hasta tal punto una paradoja que la contradiccin no es
ya sentida como tal sino que los concepcos se transforman. En ello, con la
coloracin de la ideologa, se puede dejar que e l parrido participe ms de
6. Fr. Bourricaud, Esquisse d'une thorie de l'autorit, Pars, 1961, p. 7.
216
FUNC I N DE LA PO L TI CA
la legitimidad de la administracin, o que la administracin participe
del carcter partidista del partido. La re lacin entre poltica y adminis-
tracin es concebida como la relacin de una doble burocracia desde e l
punto de vista de Clna divisin del trabajo armnica y relativa a fines. Los
sistemas rnu lcipartidistas estn, ms bien, dispuestos a dejar a la poltica e l
punto de vista partidista que an no es legtimo. Resuelven la contradic-
cin en el plano temporal, en la medida en que consideran todo gobierno
poltico de un parrido como provisional y susceptible de ser contestado.
As pues, un partido o grupo de partidos no puede reclamar el poder le-
gtimo como un sistema organizado de un tipo que le es propio sino que
solo puede hacerlo en virtud del apoyo poltic6 para una determinada
poltica. El hechizo de la aplicacin de lo partidista en el plano de lo leg-
timo queda explicado mediante el consenso del pueblo, lo cual, evidente-
mente, es tambin un tipo de negacin ideolgica de la contradiccin.
Sin embargo, la contradiccin permanece, como quiera que se la
exponga y se la quiera expulsar interpretndola, porque se funda en e l
mismo proceso de reduccin. La contradiccin no se deja eliminar ni con
la paradoja en un solo partido ni mediante la perpetuacin de la insufi-
ciencia en el nombre del pueblo, por ms que la forma de su exposicin
no deje de tener significacin para su trato prctico. En ltima instanc!a,
la tensin entre partidismo y legitimidad se encuentra entre las contradtc-
ciones grandes y fructferas del sistema poltico, esto es, pertenece a aque-
llas contradicciones instaladas escruccuralmence con las qut: se aprehende
el problema originario de la complejidad excesiva e indeterminada y con
las que dicho problema queda transformado en algo practicable. La ne-
cesidad de transformar el partidismo en legitimidad, con el objetivo de
poder alcanzar el poder y mantenedo, se sita, pues, en c ierto modo,
como un problema sustitutorio, ms manejable e instructivo, que se pone
en lugar del problema originario de la complejidad excesiva. '.
Con esta transformacin de la posicin del problema, se da tambin
un primer paso hacia la absorcin de incertidumbre. AJ mismo tiempo,
se trata tambin de un paso que enreda a la poltica en prejuicios ideol-
gicos acerca de las orientaciones sobre valores en las que puede ganarse
legitimidad, as como sobre los smbolos con que esta puede alcanzarse.
El anlisis sociolgico puede, empero, evitar toparse con esta vincula-
cin ideolgica en la medida en que pregunta por su funcin y, con ello,
descubre el problema de la complejidad excesiva como problema de re-
ferencia. Sin embargo, esto solo signi fica que, desde el punto de vista de
esta problemtica abarcadora, hay diferentes ideologas que se hacen
comparables en calidad de funcionalmente equivalentes. Pero no signifi-
ca que la referencia a valores como orientacin de la accin pueda, sin
ms, ser sustituida. La sociologa confronta cada compromiso con a lter-
nativas; con ello lo aclara y lo confunde pero no lo hace superfluo.
217

19
SITUACIN DEL ENTORNO,
LENGUAJE E INDEPENDENCIA DE LA POLTICA
La diferenciacin dinmica de la sociedad separa en gran medida el sis-
tema poltico respecto de los roles, que estn aJ servicio de la satisfac-
cin inmediata de necesidades. La poltica no es un placer, tiene poco que
ver con cmo hacemos acopio de provisiones, cmo nos calentamos, nos
educamos o encontramos mujer. La accin poltica, en general, se ha es-
pecializado con palabras y smbolos de un tipo determinado. La dife-
renciacin dinmica de la sociedad es la condicin previa para que un
sistema pueda especializarse en este tipo de trabajo y que no sea inco-
modado con otros problemas que no pueden reconducirse a sus palabras
y smbolos. Al mismo tiempo, la diferenciacin dinmica y el incremen-
to a ella ligado de la complejidad del sistema poltico crean problemas
que nicamente pueden ser resueltos mediante determinados tipos de
elaboracin de informacin lingstico-simblicas. del entorno y fw1cin precisa, por tanto, de un anlisis cuidadoso.
La cuestionable legitimidad de lo partidista es un problema del tipo
que hemos sealado, esto es, un problema que requiere ser tratado por la
va de la elaboracin de smbolos. No se presenta sino cuando el sistema
poltico, y en l la poltica, est dinmicamente diferenciado con cierra transmisores de la voluntad, con el rol de un mensajero que conoce cier-
amplitud y cuando ha ganado complejidad propia. En ese momento, ne-
cesita ser resuelto con medios que solamente estn disponibles en un sis-
tema como este. Una comprensin plenamente sistmico-terica de esta
conexin exige que se tengan muchas cosas en cuenta al mismo tiempo.
Ha de tenerse en consideracin, pues, el proceso de diferenciacin din-
mica de la sociedad y de la diferenciacin interna en funciones requerida
para dicha diferenciacin d inmica. Se debe tener en cuenta tambin el
incremento de la especializacin en la relacin con el exterior y el incre-
mento de la complejidad en el interior, que se ganan mediante la dife-
renciacin dinmica. Han de considerarse, asimismo, las transformacio-
nes en los problemas y las transformaciones, ligadas a estas primeras, en
las posibilidades de resolver los problemas -cuyo dominio solo queda
218
SI T UA C IN DEL ENTORNO. LENGUAJE E I NDEPENDEN C IA DE LA POLITICA
posibilitado por este proceso en su conjunto y que resulta estabilizado
como conquista de la civilizacin-. De todo este conjunto, tomamos,
en primer lugar, la relacin entre la situacin del entorno, el lenguaje y la
autonoma de la poltica en tanto sistema parcial del sistema poltico.
Hacemos esro con el objetivo de que:, tras aclarar esra relacin, alcance-
mos en el prximo captulo una panormica sobre diversos sistemas de
partidos que resuelven el problema de la poltica y que, en esta medida,
pueden ser tenidos por racionales.
Todo sistema, y con ello tambin todo sistema parcial del sistema
poltico, se encuentra en un mundo objetivado y universalmente vlido
y especialmente en un entorno nico cuya estructura tiene carcter pers-
pectivista, cuyas distinciones entre proximidad y lejana, entre lo igual y
lo diverso, entre lo importante y lo no importante, entre lo urgente y lo
aplazable, resultan de la particular situacin del sistema en cuestin y de la
particular problemtica respecto de su continuidad. As, la administracin
se encuentra, en el sistema poltico, e11 tensin entre la poltica y el pbli-
co; y queda del imitada frente a los intereses personales y otros roles de los
miembros de la administracin mediante una frontera exterior. Los pro-
cesos polticos han de llevarse a cabo entre el pblico y la administracin;
y en ellos intervienen tambin, filtrados a travs de una frontera exterior,
intereses personales y otros roles de los polticos; La otra situacin, la
otra constelacin del entorno, exige y posibilita otra contribucin al
mantenimiento del sistema poltico en su conjunto. Del particular mbi-
to del entorno de la poltica cabe obtener imporcances indicaciones so
bre su propia problemtica de sistema y sobre el modo en el que puede
cumplir su funcin . Esta conexin emre construccin de sistema, mbito
,i Si se sigue la exposicin oficial del sistema poltico democrtico,
encontramos que los procesos polticos estn al servicio de la transfor-
macin de la voluntad popular en decisiones vinculantes. Operan como
tamente el mensaje pero que no lo puede alterar. Visto de este modo, la
poltica, en sentido estricto, no rinde contribucin propia alguna a la ela-
boracin poltica de la informacin; y por consiguiente sus fronteras
exteriores deben estar hermticamente aisladas frente a los intereses
personales y otros roles. La voluntad popular no puede quedar falsea-
da, en su camino hacia la decisin, por caprichos personales, por rela-
ciones aisladas o por intereses particulares personalmente cercanos a
los polticos. '
Este ideal, que se corresponde con el ideal de la administracin ple-
namente determinada y que lleva a cabo leyes, deja abierto el modo en
el que, en absoluto, acontezca algo, e:I modo en el que se llegue a una ela-
boracin alteradora de informaciones, a una reduccin de complejidad.
219
 POLTICA
Se expone as, fundamentalmente, un ideal esttico; y el lo, narnralmente,
para ocultar la dinmica. En su estatismo, el ideal tiene la importante fun-
cin de simbolizar la existencia de todo el sistema poltico corno sedimen-
tacin de la vo luntad popular. Despierta con ello confianza po ltica, da
una sensacin de seguridad y de que los acontecimientos son contro-
lables' ; pero no se puede emplear como anlisis de la realidad.
Una consideracin ms detenida muestra que este ideal de la demo-
cracia en modo alguno se toma de la nada, sino que, en cierto modo, est
en conexin con la realidad, aunque la abstrae selectivamente. Subraya y
absolutiza la direccin dominante de la comunicacin del sistema poltico.
El valor simb lico de esta exposicin del ideal descansa e n el dominio
de esta direccin de la comun icacin desde e l pueblo hacia la administra-
cin, pasando por la poltica, y de nuevo de vuelta hacia el pueblo. Sobre
este dominio descansa,_pues, la idea de un control fi able y no restringido
de los acontecimientos. No puede pasar Jo que el pueblo no quiere. Es esta
una importante nocin de la garanta y seguridad que hace de s mismo el
sistema poltico despus de que se haya desprendido de fundamentos re-
ligiosos. Cuidar y mantener esta simblica es un elemento esencial de la
poltica misma, una contribucin, apenas sustituible, al cumplimiento de
su funcin . Ya no hay poltica abiertamente no democrtica. Con ello, la
poltica se somete a la direccin dominante de la comunicacin, a l menos
en lo que profesa de s misma.
Sin embargo, la comunicacin unilateral, en tanto institucin perma-
ne nte, no es instituciona lizable. Ya el exceso de comunicaciones que ad-
vienen a los polticos le da el rol decisivo de realizar la comunicacin, de
llevarla a efecto. De ninguna manera puede absorber, o siquiera e laborar,
todo lo que le se le trae. Su atencin selectiva queda puesta en marcha
como filtro de l proceso de comunicacin; y obviamente no puede ser diri-
gida y manejada mediante las informaciones que advienen sino solo a tra-
vs de las disposiciones y convicciones ya disponibles. El poltico, por
consiguiente, apenas configura sus convicciones a partir de los mensajes
procedentes del pblico. Debe estar ya convencido para que las infor-
maciones puedan siquiera llegar a l y ser recordadas por l en situacio-
nes de decisin 2 Asimismo, para mantener en marcha el flujo de la co-
municacin, y para mantenerlo dentro de unas fronteras con sentido, se
l. Desd e la perspectiva de un acto ceremonial, esta simb lica es analizad;1 por
M. Ede lman, The Symbolic Uses o( Po/itics, Urbana ([L) 1964. Cabe comparar con
R. Smend (Ver(assimg und Ver(assungsrecht, 1928, reimp. en d., Staatsrechtliche Abhand-
lungen und andere Au(siitze, Berln, 1955, pp. 119-225), q uien describe fenmenos simi-
lares desde la perspectiva de una constirucin de realidad espiri cual.
2. Vase, a este respecco, R. A. Bauer, l. de Sola Poo l )' L. A. Dexter (eds.), Ame-
rican Business and Public Policy: The Po/itics o( Foreig11 Trade, Nueva York (NY) , 1963,
pp. 415 SS.
220
SI T UACIN DEL ENTORNO. LENGUAJE E I ND EPENDE N C I A D E LA POLiTICA
requiere una comunicacin en sentido contrario; en todo caso as ha de
ser cuando, en condiciones de una complejidad muy elevada, no puede
haber seguridad alguna acerca de cul es el mensaje que se espera, cul va
a llegar o cul puede tener xito. Ya la exposicin de aquella simblica
de la direccin dominante de la comunicacin se enreda en este dilema.
Viene comunicada de vuelta hacia el pblico, en sentido opuesto y, con
ello, se hace de ella un rendimiento que entra en contradiccin consigo
mismo. Los polticos que se han estilizado muy acentuadarnente como re-
presentantes del pueblo pueden, justamente por ello, dejar de ser dignos
de confianza.
Esre mismo dilema se encuentra e n otros rendimientos comunicati-
vos de la poltica. Es sistm icamente tpico de ella. Continuamente la co-
municacin expuesta tiene como meta inducir decisiones correctas de la
administracin segn la vo luntad del pblico y por su inters. No obs-
tante, la exposicin misma busca obtener la confianza y apoyo poiticos
a travs del pblico; y muy frecuentemente, buscan crear la voluntad que
ella misma presupone. En el proceso d e la generaci n de la exposicin,
estas dos orientaciones hacia metas - que no rara vez resultan contra
dictorias- deben ser llevadas a un equilibrio.
Tpicamente, esta poltica se encuentra inserta entre sus dos fronteras
de sistema, con la administracin y con el pblico, y por consiguiente se
ve necesitada de hablar un doble lenguaje, cuando no de actuar con d oble
moral. Ambas fronteras exigen de la poltica diferentes modos de comu-
nicacin, segn su estilo y contenido. As, la administracin ha de ser pla-
neada y el pblico ha de ser tranquilizado. La administracin necesita
mensajes que sean apropiados como premisas de decisin y que puedan
integrarse en un encaje ya existente de programas de decisin sin que su r-
jan dificultades demasiado grandes. El pblico necesita mensajes que con-
figuren y confirmen identificaciones simblicas (como sustirnto de satis-
facciones que se consumen inmediatamente) y que permitan asi mismo s u
integracin en el encaje de smbolos disponible de la cultura poltica, esto
es, que citen los valores reconocidos. Para poder combinar todo esto,
la poltica se sirve de un lenguaje que le es propio 3 y que posibilita vin-
culaciones ricas en sentido entre ambas exigencias. Un esquema acredita-
do para este fin es, por ejemplo, la exposicin de algo como algo: de
gastos en armamento como contribucin para asegurar la paz, de pa-
trocinios personal-polticos como medidas para asegurar una direccin
3. C(. H. D. Lasswcll, N. Leites et al., Langttage o( Poli tics: Studies in Qua11titative
Semantics, C.imbridge (MA), 1949. Vase, asimismo, e l anlisis del lenguaje po ltico en
M. Edelman, op. cit., pp. 114 ss. Ede lman ve, empero, la funcin del lenguaje poltico
en una coordinacin de la vivencia de mass a11die11ce y pressure groups, no en una media-
cin enrre pblico y administracin.
221

POL T I CA
democrtica de la. administr~cin, de racionamientos y asignaciones de
cuotas ~omo rnedtos .necesarios para asegurar la independencia nacional,
de subs1d1os a los agnculcores corno medidas para la mejora de la estruc-
tura agraria o, en trminos ms generales, de subvenciones como mejoras
estructurales .. Es ~l c~so tambin de los aumentos de sueldo para los
profesores umvers1tanos como fomento de la ciencia, del establecimien-
to de u.n ~uevo ,departam,ento como co~cribucin a la simplificacin de
~a adm1mstrac1on, etc. Formulas abreviadas como adaptacin a ... , me-
JOra de .. . , contribucin a ... , asegurar el. .. , sirven al mismo fin y a des-
viar !a atencin. Sin embargo, tambin hay comunicaciones especficas de
frontera. Las reuniones de comit no abiertas al pblico pueden insertar-
se plenamente, segn las circunstancias, en la planificacin de la adminis-
tracin, al tiempo que un discurso ante la convencin anual de la liga de
empresas_ p_uede estar e1~teramente dedicada a nombrar y jurar los smbo-
los y estnb11los de esta liga. Una cierta comprensin de la conexin entre
esc~1~a y afir':1~cin debe quedar supuesta. En todo ello, sin embargo, un
polmco tamb1en ha de comprometerse a un mnimo de consistencia en sus
declaraciones. Hace bien, por tanto, en los contactos especficos de fron-
tera, en in~aginarse los representantes de las otras fronteras como oyentes
mudos, as1 como en prestar atencin a los lmites de su tolerancia.
Llevado a una frmula general de teora de sistemas, se trata en este
conl icto de la distincin entre aspectos de la accin, o necesidades del sis-
tema, instrumentales y expresivos4. En la relacin con la administracin
domina el estilo de c?municacin instr~tmental que planea el futuro leja-
no; se trata .de un estilo .que est~blece cter~os puntos de referencia para el
comportam1enro posterior en c1rcunstanc1as altamente imprevisibles. En
d
relacin con pblico, es .cucst!.n_ de dirigirse a -y fortalecer- dispo-
s1c10nes emocionales y a d1spontb1lidades para la accin o la espera soli-
dificadas en smbolos. '
La distincin entre variables instrumentales y expresivas - desarro-
llada en .la investigacin de grupos pequeos, empleada especialmente
en 1~ sociologa de la fami lia y adoptada por Parsons en la teora general
de sistemas- no est suficientemente aclarada en sus fundamentos'. Re-
. 4. ~n un sentido similar disringue S. M. Lipset (Soziologie der Demokratie, Ncu
w1ed/Berlt'.1'. 1962, pp. 70 ss.) entre la capacidad de funcin y la legitimidad de las inscicu-
c1ones pohncas. Igualmente se pronuncia Th. Ellwein, Einflmmg in die Regierungs- ,md
Verwaltungslehre, Sturrgarr, 1966, p. 17 1.
5. Algunas referencias bibliogrficas: R. F. Bales, I11teractio11 Process Analysis: A
Method for tbe Study o( Smal~ Groups, Cambridge (MA), 1951 ; T. Parsons, R. F. [~a les
Y E. A. Sh1 ls, Workmg Papers m the Theory o( Action, Glencoe (lL), 1953; T. Parson s y
R. F. Ba~es, Fa,m/~, S0c1altzat1on and lnteraction Process, G lencoe (IL), 1955; Ph. E. Slarer,
Role D1~ferennat1on 111 Small G ro upso: American Sociological Review 20 (19 59), J00-31 O;
J. W. Th1b~u,t y H. H. Kclley, The S?cial Psychology o( Groups, Nueva York (NY), 1959,
pp. 278 ss., 1h. M. Marcus, Exprcss1ve and Insrrumenral Groups~: The American Joumal
222
SITUACIN DEL ENTORNO . LENGUAJE E I NDEPENDEN CI A DE LA POLTICA
mire, en ltimo trmino, a un problema de tiempo, a saber, a que no to-
das las necesidades pueden ver aplazada su sacisfaccin 6
Mediante el aplazamiento de las necesidades, cabe alcanzar una cierta
separacin entre medios y fines en tanto d iferentes estaciones de un pro-
ceso causal que lleva tiempo, con el resultado de que ambas estaciones
pueden ser variadas en referencia mucua7 Se pueden realizar fines esta-
blecidos con medios diferentes y variablemente puestos el uno con el otro
o el uno tras el otro. Y se puede, a la inversa, establecer y modificar fines
en relacin a un potencial d isponible. De este modo pueden descompo-
nerse combinaciones de necesidades demasiado compactas y funcional-
mente difusas, satisfaciendo as con mejores posibi lidades la adaptacin
a lo que viene dado.
Por otro lado, estas perspectivas instrumentales no permiten ser lle-
vadas al extremo. En la medida en que, como sistemas, se orientan ins-
trumentalmente hacia efectos alejados en el tiempo -esto es, en refe-
rencia a fines- se presentan problemas actuales como consecuencia de
todo ello. La solucin a estos problemas no puede ser aplazada junto con
los efectos. Sobre todo, no pueden aplazarse las soluciones a los pro-
blemas del mantenimiento del sistema en el tiempo que media hasta la
consecucin del fin, as como tampoco pueden hacerlo las soluciones al
problema de la formacin de confianza. As pues, en lugar de la satisfac-
cin inmediata, debe crearse la certeza de que el esfuerzo y la paciencia
merecen la pena y de que el futuro se presentar tanto ms satisfactorio .
Esto puede ocurrir, en gran medida, mediante procesos configuradores
de smbolos y mediante procesos de identificacin. Sin embargo, en todo
caso, ha de dedicarse una parte de las fue rzas a estas necesidades per-
manentemente agudas que surgen como consecuencia del aplazamien-
to de fines -una parte que queda sustrada a la inmediata prosecucin
o( Socio/ogy 66 (1960), 54-59; A. Enioni, A. Comparative Analysis of Complex Organi-
zatio11s: 011 Powcr, /n110/vc111e11t and Their Corre/ates, Nueva York (NY), 196 l, pp. 91 s.
y passim; d., Dual Lcadership in Complex Organization: American Sociologic.al Rc-
view 30 ( 1965), 688-698. Cf., asimismo, la distincin, tomada de Durkheim, entre varia-
bles de problema instrumentales y consunrivas, con cuya ayuda construye el problema sis-
tmico de su teora de la accin. Es el caso, por ejemplo de T. Parsons, General Theory
in Sociology, en R. K. Merton, L. Broom y L. S. Cottrell (cds.), Sociology Today, Nueva
York (NY), 1959, pp. J-58 (5 ss.).
6. As lo afi rma tambin en principio Parsons. Cf., por ejemplo, The Poinr of View
of che Aurhor, en M. Black (cd.), The Social Theories o( Talcott Parsorzs, Englewood Cliffs
(NJ), 1961, pp. Jl 1-363 (324).
7 . Apter pa rece rener presente un aspecto similar de la distincin enrre valores con-
sumivos e instrumentales cuando se atiene a la scparabilidad de fines y medios en el caso de
una orientacin instrumental. Cf. D. E. Apter, The Poltica/ Ki11gdom in Uganda: A Study i11
Burea11cratic Nationalism, Princcron (NJ), 1961, p. 85, e d., The Politics of Modemizatio11,
Chicago/Londres, 1965, p. 85.
223
 POLITICA
de los fines 8- . Si traducimos esras consideraciones desde el tradicional
lenguaje antropolgico de las necesidades y su satisfaccin al lenguaje
ciberntico de la reduccin de complejidad, entonces estas pueden tam-
bin ser formuladas diciendo que no toda complejidad puede ser reducida
con modos que remiten al largo plazo y dan rodeos (esto es, modos que
son ellos mismos complejos) sino que, junto a ellos y complementariamen-
te, ha de haber formas de reduccin drsticas y cortocircuitadas, que esta-
bilicen a los anteriores de manera indirecta. El problema ante el que nos
encontramos, pues, es un problema de diferenciacin y de puesta en con-
tradiccin de medios de reduccin. Con la introduccin de medios de re-
duccin complicados e indireccos, parece crecer igualmente la necesidad
de formas de reduccin inmediatamente actuales que operan de forma
contrapuesta a los primeros. La separacin entre necesidades instrumen-
tales y expresivas, entre aspectos de la accin o simplemente roles que se
encuentren en rdenes sociales complejos, es una posibilidad, no de solu-
cionar dicha contradiccin pero s de hacerla al menos tolerable.
Si se ha de emplear esta distincin de variables instrumentales y ex-
presivas en el mbito de la poltica, entonces previamente tiene que des-
cartarse un malentendido al que tiende la orientacin socio-psicolgica
de la investigacin de grupos pequeos y que incluso ha afianzado. La
distincin no puede ser equiparada con la oposicin entre interior y ex-
terior, de manera que se entienda esta como si las variables insrrumentaJes
estuviesen al servicio de la adaptacin al entorno segn fines, mientras
que las variables expresivas, por el contrario, serviran a la estabi lizacin
interna de un sistema9. Ms bien, ambas variables se relacionan con el en-
8. Una buena exposicin de csce dilema a partir del mbito de la sociologa de las
organi7,aciones se encuentra en Ch. Perrow, Organizational Prestige: Some Functions and
Disfunctions: The American Journal of Sociology 66 (1961), 335-341; E. Goffman, The
Presentation of Sel( in Everyday Life, Carden Ciry (NY), l l959, p. 33, habla de un dilemma
of expression versus action general. Se encuentran observaciones en este sentido tambin en
P.M. Blau, The Dynamics of Bureaucracy, Chicago (IL), 4 1963, pp. 155 s.; P. B. Clark y
J. Q. Wilson, Incentive Systems: A Theory of Organi1.acion: Adminislrative Science Quar-
terly 6 (1961), 129-166 (144); A. K. Cohen, The Sociology of che Deviant Act: Anomie
Theory and Beyond: American Sociological Review 30 (1965), 5- l 4 (12 s.).
9. Esta es la concepcin de la investigacin en grupos pequei'1os, que considera la
satisfaccin de las neces idades socioemocionales de los miembros de los grupos como un
prob lema interno de los grupos. Con ello se presupone tcitamente que un grupo consiste
en personas -junto con sus necesidades personales concretas- y no en coles. Se mua de
una concepcin que, en la teora socio lgica de sistemas, es visea desde hace tiempo como
insostenible y que ha sido abandonada. Si pasamos a la teora de los sisrem:is de roles, en-
ronces resulta inevitable considerar tambin la satisfaccin, en cada caso, de una p:irte de
las necesidades socioemocionales de los miembros, como un problema externo del grupo,
un problema ligado al entorno. La diferenciacin de variables expresivas e instrumentales
se presenta, entonces, como lLDa diferenciacin funcional ligada al entorno, que puede llevar
a una d iferenciacin esrrucrural de modos de comunicacin, o incluso de roles, cuando el
224
SITUACIN DEL ENTORNO , LENGUA JE E I NDEPENDENCIA DE lA POLTICA
corno del sistema social. Indican diversas estrategias de adaptacin al
enromo de un sistema. Presuponen, pues, si han de ser separadas, una co-
rrespondiente diferenciacin del entorno. Si un sistema quiere emplear
estrategias de reduccin instrumentales y expresivas, si qu iere hacer uso
de estrategias de largo plazo y que dan rodeos junto a otras que son sim-
ples e inmediatamente efectivas, entonces su entorno debe estar ordena-
do de tal manera que un mbito parcial se muestre ms receptivo hacia
aquellas estrategias mientras que otro lo haga hacia estas.
Mientras que es tpico de los grupos pequeos el que se separe de este
modo entre el entorno de los miembros y e l de los no miembros -as
como el que, separados, sean reducidos- tenemos que, en la poltica, las
necesidades socioemocionales de los polticos entran de nuevo en escena.
Su satisfaccin, quizs proporcionando un alto estatus y una significacin
pblica, es un aspecto de la adaptacin del sistema poltico a su entor-
no de sociedad. Sobre todo, es un aspecto del atractivo y la ocupabilidad
de los roles polticos. Dentro del sistema poltico en sentido riguroso, la
distincin entre funciones instrumentales y expresivas es principalmente
em{Jleada, por el contrario, para diferenciar e integrar las relaciones de la
poltica con la administracin y con el pblico. Una vinculacin entre co-
municacin instrumental y expresiva le ofrece a la poltica la posibilidad
de influir en el pblico sobre la administracin dando un rodeo y en el
largo plazo. Todo el lo al mismo tiempo que se obtiene un apoyo poltico
de forma inmediata, sin que se dependa de un feedback a la decisin de la
administracin, de una reaccin objetivamente adecuada del pblico a
la administracin.
En la relacin con la administracin, la poltica meramente puede es-
tablecer premisas para decisiones vinculantes. Esto es, solo puede decidir
acerca de decisiones que luego habrn de ser tomadas (o, tambin, no to-
madas) en un encaje muy complejo de t0mas en consideracin y de ex-
menes de contingencia, con unos contenidos individuales y unos efectos
que los polticos apenas han de considerar. Sus decisiones son ajustadas
en cadenas de miembros intermedios largas y complicadamente entrete-
jidas; y solo entonces son remitidas a l pblico. Y segn el tipo de progra-
ma, su efecto inmediato es ms o menos indeterminado, por no hablar de
los efectos a largo plazo. Ahora ms que nunca encontramos que solo
en casos muy aislados le es al pblico posible atribuir las in tervenciones
y distribuciones -que llegan a l por estos caminos indirectos y mlti-
plemenre sinuosos- a una lnea poltica determinada, a un partido o si-
quiera a un poltico; y por ello solo raramente le es posible sancionar el
comportamiento poltico mediante decisiones en su voto. Esta posibilidad
entorno, por ejemp lo mediante la distincin entre miembros y no miembros, ofrece puntos
de referencia para ello.
225

POLTICA
de una accin conforme a sentido en la direccin de la comunicacin do-
minante en el sistema poltico no est, con todo, bloqueada. Sigue exis-
tiendo pero, a la vista de sus dificultades, e l sistema poltico -tan pron-
to como se sobrepasa un cierto umbral de complejidad- necesita formas
complementarias y funcionalmente equivalentes de formar y mante ne r el
apoyo poltico; y las encuentra e n una relacin de comunicacin expre-
siva y abreviada entre poltica y pblico, la cual permite configurar un
apoyo poltico a travs de procesos configuradores de smbolos 1, vincu-
ladores de sentim ie ntos e identificadores. Todo ello sin estar a la espera
del inseguro feedback a las decisiones de la administracin. 1
Con una creciente complejidad y sinuosidad del actuar y con una cre-
ciente necesidad de tiempo, crecen igualmente, con ello, ta mbin las exi-
gencias de soportar estados de cosas ambivalentes, polismicos e incier-
tos11. La tolerancia de la ambivalencia es, sin embargo, una disposicin
psquica difcil y necesitada de apoyo 12. Su difusin en el pblico solo pue-
de quedar presupuesta dentro de unos lmi tes muy estrechos; y en todo
caso necesita un apoyo a travs de estructuras consolidadas en cuyo marco
esta tenga sentido. Si dicho apoyo falta, hay un gran peligro de que la
ambivalencia sea considerada como incertidumbre y de que se reduzca
a s misma en fo rma de movimientos polticos incontrolables 1.l.
La seguridad que capacita para tolerar situaciones ambivalentes y
provisionalmente abie rtas solo puede ser, en tanto tal seguridad, una vi-
vencia actual, presente 14 La relacin entre estructuras de sentido fijas y
1O. , Algo sim ilar quiere decir D. E. Easton con su d istincin enrre speci(ic y diffuse sup-
port, cf. Id., A System Analysis o( l'ol11tcal L1fe, Nueva York/Londrcs/Syd11ey, 1965.
11. Esto lo recalca tambin R. E. Lane, The Decline o Policics a nd Ideology in a
Knowledgeable Society: American Sociologica/ Review 31 (1966), 649-662 (655 ss.).
I 2. Cf. E. Frenkel-Brunswik, lntolerance of Ambiguiry asan Emocio nal and Pcrccpcual
Personaliry Variabb:}011ma/ o(Personality 18 (1949), 108-143; P. R. Hofstiitter, Ein(ihru11g
i11 die Sozialpsychologie, Scurrgart, 1959, pp. 160 ss. [lntrod11ccin a la psicologa social, Luis
Miracle, Barcelona, 1966]. Tambin en la literatura de la sociologa de las organizaciones se
presta crecientemen re atencin al carcter problemtico dt' las situaciones ambiva lentes. Es
el caso, por ejemplo, de M. Dalcon, Me11 Who Ma11age, Nueva York/Londres, 1959, cspec.
pp. 243 ss., qu ien ana liza e l rema desde e l punro de visea de las cualidades para d lide-
razgo. Es el caso, asimismo, de M . Crozier, Le ph110111e11e b11reaucratiq11e, Pars, 1963 [El
fenmeno burocrtico, rrad. de E. Abril, Amorrom,, Buenos Aires, 19691 desde el punto de
visea dd poder. Desde la perspectiva de una carga para el compo rtamiento general y estruc-
ruralmenre determinada, c f. R. L. Kahn, D. M. Wolfe, R. P. Quinn y D. J. Snoek, Orga11i-
zatio11al Stress: Studics in Role Con(lict aud Ambigiiity, Nueva York/Londres/Syd ney, 1964.
13. Sobre la red11ction o( ambiguity median te la conducta co lectiva, vase N. J. Sme l-
ser, Theory o(Collective Behavior, Nueva York (NY), 1963, pp. 81 ss. [Teora del compor-
tamiento colectivo, FCE, Mxico O. F., 1989); y para un ejemp lo en panicular, cf. O. Rams-
tedt, Sekte 1.111d soziale Bewegung: Soologische Analyse der Tiiufer i11 Mnster (1545/JS),
Colonia/Opladen, 1966.
14. En esre senrido tenemos algu nas observaciones acertadas en G. H. Mead, The
Philosophy o( the Act, Ch icago (IL), 19.18, p. 175.
226
SITUACI N DEL EN T O RN O. LENGUAJE E I N DE PEND E N C IA DE LA P O L T ICA
aseguradas con otras abiertas y an inc iertas encuentra su problemrica,
por tanto, no en una relacin lgica u objetiva. Se trata, al igual que en e l
caso de la determinacin de lo indeterminado o de la reduccin de com-
plejidad, de un problema de tiempo 15 Es necesario que un futuro , que
permanece lo suficientemente indeterminado , quede asegurado en medi-
da suficiente como seguramente actual. iY actual significa aqu no suceder
una sola vez, sino a cada momento! Si el futuro debe permanecer abierto,
entonces se requiere un continuo rendimiento del asegurarse que opere
de un modo inmediatamente actual. La accin se sita, entonces, some-
tida a discrepantes exigencias relativas a aplazar decisiones y satisfaccio-
nes, al tiempo que, sin embargo, quedan aseguradas ya de modo actual1 6 .
Este problema no lo resuelve un poltico confiado en que el futu-
ro le dar la raz n. No es l sino el pblico quien ha de confiar en l. La
garanta y seguridad de una confianza poltica continua no puede que-
dar confiada excl usivamente a la satisfaccin futura. Cuando menos, el
buen fin debe ser expuesto ya actualmente y ya en l ha de ser alabado
y convertido en asunto de conviccin general. Cuantas ms posibilidades
deba dejar abiertas el futuro, tanto ms complejo es el mbito de actua-
cin y con tanta mayor fuerza resulta diferenciado dinmicamente el sis-
tema poltico como un todo. La motivacin en virtud de un fin comn
fracasa, e ntonces, porque no puede subsumir ya bajo este fin codas las
posibilidades y porque esras no pueden ya queda r programadas mediante
dicho fin. Y, naturalme nte, fracasa la tradicin como fundam ento de
roda seguridad en romo a la accin. Las exigencias de la accin de tipo
instrumental -o que, e n general, planean el futuro- por un lado, y
15. Una comp rensin adecuada de este problema presupone una teora del tiempo
como reducci n de complejidad que aqu no se puede exponer. En codo caso, se bloquea
el acceso a este problema si se contraponen, si guie ndo la concepcin d omi nante, las es-
tructuras y los procesos como lo objetiva rnenre fi jo y lo objetivamente flu yente, puesto
que entre estas dos objetivaciones se escapa la esencia del riempo. En lugar de esro, ha de
distinguirse entre exisrencias que perduran y acontecim iencos. Las existencias que perdu-
ran son identificadas a travs de la duracin del presente, co n independencia del cambio
de los puntos temporales. Son siempre solo actuales y, en este sentido, son seguras. Los
acontecimienros tienen su principio de ide nridad e n un punro tempora l al que se aferran,
con independencia de que el avance del presente haga que el futuro se convierta en pasa-
do. Solo mediante el carcter contrad ictorio de esta identificacin, donde cada elemenro
presupone la variabi lidad del otro, surge la imp resin de que e l tiempo fluye. El tiempo,
empero, es el acontece r de las existencias que perduran. En el caso del problema que rrata-
mos en este texco, se trata de darle una forma a las existencias aseguradas acru alm enre, que
les haga tolerab le una gran medida de inderern,i naci n y apertura de los acontec imientos
-e n definitiva, de comp lejidad-. De este modo, se incrementa la com pl ejidad que reduce
el ~flujo d el tiempo.
16. Maurice Duverger seala, en una observacin durante una d iscusin, q ue en
un pas debe haber d os circuitos de confianza, un ci rcu ito medial y un circuico en el que
las personas rengan la impresin de esrar cercanas a l plano de gobierno (en L. H amon y
A. Mabileau [eds.], La pcrso11nalisation du pouvoir, Pars, 1964).
227
 POLTI C A
las exigencias de tipo expresivo - que aseguran el presente-, por otro,
entran pues en abierta confrontacin mutua. La aclaracin de los smbo-
los no sirve, sin ms, al esclarecimiento de los programas de la adminis-
tracin. Ms bien, resulta tpico que la aclaracin deba contar con ha-
cer que algo no quede claro. Frente a este dilema, la expresividad y la
garanta simblico-emocional del presente han de ser planeadas y orga-
nizadas de tal manera que no obstruyan el futuro. Las exposiciones po-
lticas se convierten entonces en un problema y la poltica ha de ser orga-
nizada como un sistema particular que, entre otros, pueda resolver este
problema de la produccin de exposiciones. Para ello, debe prepararse
para un comportamiento decisorio selectivo, ha de poder aprender y tie-
ne que afianzar sus propias fronteras. En la proteccin de estas fronte
ras, ha de seleccionar racionalmente los smbolos emocionalmente pro-
picios, debe calcular exhaustivamente su querer espontneo y tiene que
producir sus exposiciones. En pocas palabras, ha de obrar contradicto-
riamente y, con ello, ha de poder satisfacer las exigencias contradictorias
de sus fronteras. Solamente los sistemas tienen la capacidad de satisfacer
exigencias de carcter contradictorio, de memorizar experiencias y em
plearlas de modo innovador, o de separar entre comunicaciones internas
y externas. Y solo los sistemas pueden hacer todo ello de ral manera que
la produccin de su exposicin permanezca invisible y sin que resulte des-
acreditada su capacidad de impresionar.
, Estas consideraciones pueckn resumirse en la nocin de un necesario
cambio de liderazgo de funciones especficas de frontera, el cual exige
una formacin de sisternas 17 La poltica, una vez ms, debe orientar su
comportamiento comunicativo hacia las necesidades de perfeccionamien-
to de los programas de la administracin y tiene que dirigirse al pblico,
de n uevo, con una exposicin ritual y que cuide los smbolos. Todo ello
con el fin de poder rendir cuentas a ambos entornos de manera alternati-
va. Para ello, se requiere una cierta libertad de decisin acerca del cun-
do y el cmo, que debe quedar asegurada sistmicamence. La diferencia-
cin del entorno, como hemos visto antes 18 , es una condicin previa de
la autonoma del sistema. Sin embargo, el la exige igualmente que la auto-
noma sea utilizada.
Sin embargo, la libertad para tal cambio de liderazgo de funciones
especficas de fronteras no viene dada arbitrariamente. Ms bien, que-
da estructurada mediante la simblica de la direccin de la comunica-
17. Hablamos del cambio de liderazgo de las funciones en conexin con A. Ge-
hlen, Der Mensch, Bonn, 61958, pp. 360 s. [El hombre, Sgueme, Salamanca, 1987]. Este
autor remite la relativa independencia de las capacidades humanas de accin respecto de im-
pu lsos y entornos especficos al hecho de que el ver, el apresar, e l or, ecc., se pueden dirigir
e l uno al otro de fo rma alterna.
18. Cf., supra, captulo 10.
228
SI TUACIN DEL EN T ORNO . LENGUAJE E INDEPENDENCIA DE LA POLTI C A
cin dominante. Esto quiere decir que no puede ser expuesta y practicada
abiertamente como problema. La simblica de la direccin de la comuni-
cacin dominante finge que la poltica solo tiene su input por medio del
pueblo y que transmite su output (micamente a la administracin. Esto es,
finge que la diferenciacin temporal en input y output coincide exac-
tamente con la diferenciacin social de diferentes entornos. Visto de esa
manera, la diferenciacin temporal entre input y output no podra ser em-
pleada en ganar tiempo para una mediacin entre entornos diferentes;
el consumo de tiempo de la poltica sera as, en todo caso, una prdida
de tiempo condicionado por la tcnica de comunicacin. En la simbli-
ca de la direccin de la comunicacin dominante no hay lugar previsto
para una poltica que decide libremente. Esto no es casual y tampoco
Jo es por falta de conocimiento. La simblica est al servicio de la se-
guridad del sistema poltico en su conjunto; y por consiguiente ha de
negar el carcter de sistema de una multiplicidad de sistemas parciales,
tanto de la poltica como de la administracin. La subordinacin de las
exposiciones polticas a esta simblica de la democracia es la ley es-
tructural de la poltica, que queda delineada mediante su pertenencia a l
sistema poltico.
Sin embargo, esta ley estructural no es ninguna fijacin de la direc-
cin del flujo de comunicacin concreto sino solo un conglomerado de
reglas de la influencia en la administracin (por ejemplo, de la ocupacin
de puestos) y de la exposicin simblica de esta influencia, unas reglas
cuya observancia puede combinarse con otras necesidades. Hay suficien-
tes tcticas retricas y expositivas que posibilitan una estabilizacin con-
trafctica de los smbolos. Aparee de esto, la distincin y vinculacin de las
emisiones instrumentales y expresivas del comportamiento poltico ofrece
importantes posibilidades de combinacin que hacen que la contradiccin
casi desaparezca. Segn la simblica de la direccin dominante de la co-
mun icacin, predomina la referencia de sentido instrumental, dirigida a
la administracin. Lo que expone lo elige tpicamente la poltica a par-
tir de la reserva de temas de la administracin. Habla, as, de reduccin de
impuestos, de construccin de escuelas, de la proteccin de los precios
de la leche o de leyes de prensa. El cmo expone ella estos remas ofrece,
adems, suficientes ocasiones para exhibir una solidaridad actual con el
pblico en valores y smbolos. El qu domina al cmo; el tema al
esti lo. En todo caso, as es en la exposicin. Pero en la produccin de la
exposicin, sin embargo, se puede escoger el tema en referencia a cu-
les son las oportunidades que proporciona para un ritual correcto, para
rendir cuenta de todos los valores relevantes sin que haya perturbacio-
nes, para un juramento de smbolos importantes o, incluso, para derro-
ches de maestra. El ,,qu fija la atencin, el cmo abriga ms incons-
cientemente; y justo por ello el qu puede ser empleado para fijar la
229
 POllTICA
atencin y distraer as <le! modo en que se encuentr:i en tensin respecto
de los procesos formadores de smbolos y fijadores de sentimientos.
Con estos esfuerzos, la poltica intenta superar su propio partidismo y
mostrarse como catalizador de la amalgama de voluntad pop11lar y de-
cisin de la administracin, mostrndose, con ello, como legtima. Pero
esta mera, como se ha mostrado, exige de ella rendimientos que no pue-
den ser legitimados junto con ella. Como sistema, no puede ser lo que
no debe efectuar. As, depende de que sus exposiciones de smbolos pue-
dan, de hecho, crear y vincular senrimientos. O bien, depende de que, con
anlisis sociolgicos y con la revisin de sus exposiciones, crezca, al mis-
mo tiempo, la comprensin de esta situacin trgica.
Los sistemas polticos de rdenes sociales modernos y fuertemente di-
ferenciados hace tiempo que han sobrepasado aquel umbral de compleji-
dad a partir del cual deben quedar separados los procesos polticos de la
administracin y d pblico y han de ser organizados en forma de sistemas.
Las comunicaciones polticas tienen, pues, una perspectiva interna, segn
la cual son producidas, y una perspectiva externa, en la que son expuestas.
La discrepancia de estas perspectivas y su resultado, un simbolismo ma-
nipulador, posibilitan una combinacin de procesos selectivos desde di-
ferentes puntos de vista que refuerzan el carcrer selectivo. Este refuerzo
del carcter selectivo resulta inevitable en sistemas altamente complejos.
Como en la administracin han de programarse normas y fines, esto sig-
nifica que tambin debe decidirse sobre premisas de decisin, por lo que
tambin en la poltica han de valorarse valores y han de exponerse smbo-
los. No hay ya d erecho natural, sino que, ms bien, todo ha de ser llevado
a esta funcin, so pena de exclusin de otras posibilidades. Y esto quie-
re decir: mediante una conexin consecutiva de procesos selectivos que
operan con criterios diferentes.
Si ha de mantenerse un nivel tan alto de complejidad, entonces no
hay eleccin respecto de esre asunto. Sin embargo, con esto no hay nada
decidido acerca del contenido de los smbolos y de los programas de la
administracin que pueden satisfacer estas exigencias y modos de trata-
miento. Tampoco quedan con ello delineadas -y menos an determina-
das- las estructuras y modos de accin medianre los cuales puede ser
organizado y hecho realidad un carcter sclecrivo de la poltica como el
que hemos descrito. Solamente hemos ganado una representacin algo
ms exacta del problema de la complejidad poltica y del margen de sus
posibilidades de solucin. La cuestin acerca <le cules son las variables
estructurales y los sistemas de partidos a travs de los que puede que-
dar llenado este margen de maniobra es algo que dejamos para el prxi-
mo captu lo.
230
20
RACIONALIDAD DE LA POLTICA
En la complejidad indeterminada del mbito de las posibilidades de ac-
cin polticas, el anlisis funcional <le la poltica no solamente encuentra
su problema de referencia. fate problema determina tambin lo que en
la poltica puede ser considerado como racional y correcto. Son racionales
los rendimientos si resuelven los problemas sistmicos y en la medida en
que lo hacen, comribuyendo con ello al manrenimienro del sistema. Los
p~o?lemas de la poltica son distintos a los de la administracin, sin per-
1u1c10 del hecho de que ambos tipos de problemas deben ser superados
en el sistema poltico. La racionalidad de la accin poltica no puede, por
tanto, ser equiparada con la racionalidad de la decisin de la administra-
cin. Tampoco permite ser medida con ayuda de los criterios de raciona-
lid~d de. ta administraci~ o subordinarse a ellos en el sentido de que la
rac10nalidad de una poltica pueda ser leda en la justicia de la decisin
de la administracin que ella trae consigo. La poltica no tiene a su dis-
posicin tantos puntos de referenc ia fijos para calcular la consistencia ele
la ~ecisin como los tiene en la administracin. Ms bien, la poltica sir-
ve ustamence para crear estos puntos de referencia y para ponrselos a
dispo!>icin de la administracin en forma de premisas de decisin. As,
ha de dudarse acerca de ~i la racionalidad de la accin poltica puede, en
absoluto, ser concebida como consistencia de las decisiones'.
La interaccin de poltica y administracin, que hemos tratado de
concebir como un proceso de reduccin de complejidad, ha sido hasta la
l. Esro, \IO cmh.1rgo, <>curre con frecuencia. Vase, por eiemplo, B. Barry, />olitica/
Argume11t, Londres, 19_65, pp. 33 ss. Este .rntor mma de l,1 teora econmica el concepto
Y los c1cmplos de con~1stenc1a y lu ego los debilita. Una crtica pormenorizada y convin-
cente de esta rac1on:1hdad de la con~1~1encia en el mbito de la poltica la encontramos en
Ch. E. Lmdblom, '111e lntell1gcnce o( Democmcy: Decisio11-Maki11g Tf1ro11gb M11tual Ad-
ustmeut, Nueva York/Londres, 1965.
231

POLITICA
fecha, Ja mayor parre de las veces, prensada en un esquema unitario de
racionalidad comn y ha quedado expuesta con ayuda de la distincin
entre fines y medios. As, la poltica establecera los fines y la administra-
cin decidira sobre los medios. Esta concepcin es, sin embargo, insos-
tenible -como hemos vis ro en el captulo 16- puesto que de ninguna
manera puede la racionalidad de la administracin quedar construida ex-
clusivamente como una lgica de fines y medios; y sobre todo, es insos-
tenible porque permanece enteramente sin aclarar cmo puede llegarse
de modos racionales a una decisin acerca de fines (aunque sea mediante
la eleccin de estos fines como medios para fines superiores)2.
Y, precisamente, permanece sin respuesta la pregunta acerca de cmo
la poltica puede llegar a determinaciones en un campo de posibilidades
extremadamente complejo.
El que para la racionalidad de la accin poltica pueda darse un pro-
blema de referencia necesitado de solucin no significa que este problema
solo pueda ser correctamente resuelto de una nica manera. Hasta en el
mbito mejor estructurado de la adminisrracin podamos identificar dos
tipos diferentes de programas en bsqueda de racionalidad, los cuales, to-
mados individualmente, eran incomparables. En la poltica, distintos sis-
temas de partidos sostienen y realizan la absorcin de incertidumbre. En
ello hay algo comn que posibilita una comparacin ligada a un proble-
ma. Sin embargo, los sistemas en los que esto ocurre pueden minimizar,
de diferentes modos, este problema y llevarlo a reglas de comportamien-
to susceptibles de ser aprendidas o, incluso, a rutinas cotidianas. Para el
problema de obtener premisas para decisiones legtimas --dentro de un
procedimiento partidista y an no legitimado de elaboracin de informa-
cin- se debe encontrar, una vez ms, una definicin ms restringida,
una frmula sustitutiva operacionalmente empleable. Dicha formula ha
de capacitar para proporcionar mejores instrucciones de trabajo y prome-
ter ms consenso. Se debe perfilar con mayor precisin el modo en que
ello ha de hacerse. Esta condensacin de problemas no puede ser destila-
da a partir del problema originario del exceso de complejidad. Presupone
la formacin de sistemas en el mbito de la poltica de partidos y produce,
en este contexto, sus propias consecuencias y problemas resultantes, los
cuales no son inmediatamente comparables con los de otros sistemas.
Los sistemas de partidos se distinguen estructuralmente en el estilo de
la racionalidad anhelada, en primer trmino, segn tengan abierto el acce-
so al poder legtimo a mltiples partidos o solo a uno. Los sistemas rnulti-
2. No resulta, por tanto, en modo alguno sorprendente que la delim itacin de la
poltioi y la administracin segn el esquema de medios y fines est en estrecha conexin
con la concepcin de que la poltica es una accin ~creadora e irracional. Cf. las referen-
cias dadas anteriormente en el caprulo 4, nota 4.
232
RACIONALIOAO DE LA POLTICA
partidistas consiguen eficaces posibilidades de simplificacin adiciona-
les mediante el hecho de que pueden representarse la situacin poltica
como una situacin de lucha de los partidos enfrentados entre s. La eli-
I minacin de alternativas puede ser llevada a cabo, en parre, a travs de la
lucha entre los partidos, esto es, por tanto, fuera de la organizacin del
partido en particular. Frence a ello, los sistemas monopartidistas depen-
den de que toda exclusin de alternativas sea llevada a cabo dentro de
una organizacin de partido. Y en la medida en que para ello se requieren
luchas, dichos sistemas dependen de que esta exclusin de alternativas
se lleve a cabo so capa de una colegialidad, ideolgicamente apropiada,
de camaradas de partido. Las metas mismas de la lucha no pueden, enton-
ces, ser tenidas por racionales 3 . Segn cul sea el sistema elegido, as se
diferenciarn las frmulas sustitutivas de la complej idad y los criterios de
comportamiento racional. Debernos investigar de forma separada estos
dos tipos fundamentales con sus respectivas variantes (sistema multiparti-
dista o bipartidista, y ambos con o sin proporcin en el reparto de pues-
tos de la administracin, por una parte; y siscemas monopartidistas en
sentido riguroso o con partidos dominantes o hegemnicos, por otra);
todo ello con el objetivo de poder compararlos desde el punto de vista
de su racionalidad.
Un sistema multipartidista lleva la discrepancia entre partidismo y le-
gitimad, y con ello la complejidad de la poltica, a l espacio pblico y para
solucionar esta contradiccin inrroduce el mecanismo de la vocacin pol-
tica en calidad de procedimiento de reparto de cargos entre los partidos
(en todo caso, de escaos en el parlamento, y ocasionalmente tambin de
puestos en el gobierno o la administracin). Para poder alcanzar un alto
grado de complejidad, renuncia a los elementos fundamentales de la uni-
dad organizativa, a saber, a un sistema de valores comn, a una organiza-
cin de direccin unitaria y a una garanta de decidibilidad de todos los
conflictos -todo lo cual solo puede quedar garantizado en la burocra-
cia-. Igualmente, fundamenta la interdependencia de la accin poltica
solamente a travs de una parquedad artificialmente institucionalizada,
precisamente la parquedad del acceso a l poder legtimo, un poder por e l
que consiguientemente debe lucharse, o al menos negociarse, de acuerdo
a reglas determinadas 4 De este modo, el comportamiento poltico que-
da estructurado, en principio, como una lucha por cargos entre mltiples
3. En la prctica, sin embargo, tampoco los sistemas monopartidistas pueden re-
nunciar al medio de reduccin de la lucha. Se sienten permanenremence desafiados e in-
volucrados en la lucha. Y cuando no pueden ya imaginarse enemigos polticos en forma de
oposicores por hostilidad de clase, plutcratas o imperialistas, entonces la poltica
exterior se hace tanto ms peligrosa.
4. Desde un mbito de consideracin distimo, E. Lirwak y L. F. Hilton desarrollan
un modelo de relaciones entre sistemas que se aproxima al que hemos esbozado. Ci. d.,
233
 POLTICA
partidos, principalmente por un nmero fiado de escaos en el parla-
mento, que peridicamente han de ser distribuidos de nuevo mediante la
eleccin poltica.
Dado que el sistema poltico y, en particular, su administracin estn
dinmicamente diferenciados, la lucha poltica no tiene ya que desarro-
llarse (como en la Edad Media) en corno al reparto de derechos de sobera-
na. Ello significa que no tiene ya que desarrollarse en corno a su combi-
nacin invariable (relativa a la propiedad, hereditaria) con otros roles de
la sociedad, sino solo en torno a la distribucin de ventajas e inconve-
nientes disponibles mediante la administracin de los derechos de sobe-
rana, los cuales pertenecen a una unidad social permanente, el Estado,
y estn vinculados a puestos abstractos (cargos). Estos puesros han de
poder ser presupuestos. Deben quedar ofrecidos como pretextos para la
lucha poltica. En esta medida, la poltica, como mnimo, depende estruc-
turalmente de una burocracia estatal vigente 5 Ello significa, entre otras
cosas, que las competencias de los puestos por los que se lucha no han de
depender del nmero de votos favorables. Significa, por ejemplo, que no
son dosificados segn el nmero de votos en cada caso alcanzado sino que
los puestos existentes solo pueden ser transferidos o no transferidos en
calidad de tales puestos.
: Bajo estas condiciones, la racionalidad de este proceder es la de un
juego de suma cero bastante bien calculable puesto que la ganancia de un
partido es siempre, necesariamente, y en la misma medida, una prdida
para el otro 6 Solo de este modo es posible, asimismo, cuantificar los cri-
lnterorganizarional Analysis: A H yporhesis on Co-ordination Agencies: Administrative
Science Quarterly 6 {1962), 395-420.
5. Por lo dems, evidentemente, hay que considerar que un sistema <le partidos
como este presupone una administracin que organiza y lleva a cabo estas elecciones, y
cuya neurralidad poltica, a l menos en este contexto funcio nal, no ofrece lugar a dudas.
Llevar a cabo ambos presupuestos - la insrirucionalizacin de los c riterios de xito y la
implementacin de una ad ministracin neutra l respecto de la poltica de partidos- con-
lleva grandes dificultades para numerosos pases en vas de desarrollo. Sobre las d ificulta-
des especficas de poner en obra elecciones e n los pases en vas de desarrollo, cf. J. J. Ma-
quee y M. d'Hertcfclc, Elections en socit fodale: Une t11de sur l 'introduc'.ion dtt vote
populaire au R11a11da-Un111di, Bruselas, 1959; W. J. M. Mackenz1e y K. Robmson (eds.),
Five Elections in Africa, Oxford, 1960; T. E. Smith, Elections in Developing Cotmtries: A
Study o( Electoral Procedure Used in Tropical A(rica, South-East Asia and tlie British Ca-
ribbean, Londres, 1960. En codos estos casos, los aucorcs se apoyan en las experiencias
de las adm in istraciones colon ia les. Los prob lemas actuales en los Estados de Amrica del
Sur son otro ejemplo. Cf., asimismo, C. O'Leary, T/Je Elim ination o(Corrupt Practices in
British Elections 1868-1911, Oxford, 1962.
6. En este caso se da conjuntamente una institucional izacin a rtificial de una suma
de poder constante. Es esca una condicin del proced er que la teora poltica clsica haha
afirmado como naturalmente dada, de un modo ms o menos claro. Volveremos con ms
detaUe sobre este problema en e l marco de la teora del poder. (F.sta parte del libro qued
sin escri bir (N. del E.)I.
234
~ A C I ONALIDAD D E LA PO L TICA
terios de xito, hacerlos as unvocos y, en tanto criterios, sustraerlos de
la controversia poltica. Cul sea el resultado de una votacin es por lo
general algo sobre lo que ni se duda ni se discute7 . Incluso las victorias
electorales por la mnima son aceptadas por parte de los perdedores, a
pesar del amplio alcance de sus consecuencias8. Asimismo, resulta lla-
mativo que, en este sistema de partidos, hay dos problemas - la reduc-
cin de la complejidad y el cambio de quien detenta el poder- que por
s solos seran muy difciles de solucionar pero que aqu se combinan de
manera que facilitan la solucin de ambos problemas. La oportunidad
y el peligro del cambio de poder son los puntos de referencia respecto
de los cuales los partidos establecen su tctica poltica, esto es, reducen
complejidad. Con ello, se ofrece una cierta prospectiva de que lo~ _pa r~i-
dos salvaguardarn tambin la movilidad del poder como concepc1on sis-
tmica, es decir, que se adaptarn a las condiciones para o btener o perder
el poder9. El proble ma del cambio de gobierno, e n tanto estructura ~I
proceso reductivo de elaboracin de informacin, puticipa de su coti-
dianidad y puede, con ello, perde r su fuerza expl?s1va. El 111t~rcamb10
de personas en posiciones dirigentes pue de ser considerado connnuarnen-
ce de manera anloga a la alteracin de programas y ser llevado a cabo
segn las reglas y resultados de la lucha poltica. Es ms, P?rece que este
problema del cambio de gobierno, que deparaba tantas d1f1culcades a los
sistemas monopartidistas, no queda tan bie n resuelro por los sistemas
multipartidistas por cuanto llevan a cabo el cambio de poder frecuente-
mente sin fundamento suficiente y, con mayor frecuencia an, sin conse-
cuencias esenciales. ,
Los partidos que quieren aprovechar las posibilidades de clculo ra-
cional que les vienen dadas con este orden se pondrn como meta el cri-
terio de su xito la vicroria en las elecciones y la obtencin de escaos;
y subordinarn ~tras consideraciones a esta meta. Por ejemplo, elegirn
7. El sign ificado de esta univocidad de la decisin queda pa rri cularme nce puesto de
rel ie,e po r T . Parsons, .Th e Pol itical Aspccc of Social Strucrure and Process, en D. Eas-
ton {ed.), Varieties o( Political Theory, Englewood Cl iffs (NJ}, 1966, pp. 71-112 (8~ ss. ).
8. La victoria clccroral d e Ke nnedy, por muy estrecho margen, e n las eleccio nes
presidenciales de Estados Un idos e n 1960 fue accpt~da por e l d errota do Parri1o _Re~ubli -
cano a pesar de tener ante s considerables opo~tun1dades de 1m~ugnar las.~racucas y _re-
sultados elecrora les e n determinados estados. S1n cmb~rgo, una 11npugnac1on como esta,
que habra llevado a producir inseguridad a largo plazo, hubi era sido, a unque legalmenre
posible, una infraccin de las reglas de juego y hubiera quedado en susp~nso. .
9. El que hayan de aadi rse otras condiciones para ha~e~ 111ofens1v_o e l cambio de
gob ierno -a saber, la neutralizacin poltica de c iertas cond1cwnes previas Y _de ciertos
smbolos- es un asunro que considerare mos ms adelante. Med iante la sola lgica de este
sistema de pa rtidos no puede quedar excl uido, evidentemenrc, que _los parcidos se esfuercen
por llegar a l poder siguiendo las reglas del juego para luego cambiarlas una vez alcanzado
el poder.
235
 POLIT I CA
sus dirigentes, sus alianzas, la exposicin que hacen de s mismos y, sobre
todo, los valores e intereses que reivindican y los smbolos a los que ape-
lan, desde el punto de vista de su adecuacin como medios para la meta
formal del xiro electoral; y no harn a la inversa, esto es, no buscarn
el xito electoral de determinados programas o personas por adhesin
a estos 10 En vircud de todo ello, se llega en la poltica a un llamativo in-
tercambio de medios y fines respecto de las expectativas normales en la
sociedad. Mientras que, segn la concepcin general, el programa objeti-
vo debera ser la meta y el xiro electoral el medio para lograrla, vemos
que el partido calcula al revs y elige los fines del punto de vista habitual
como medio para los medios habituales, que con ello se convierten en
fines en s mismos. Mediante esta perversin del orden normal de valores,
queda apartado un mbito particular de racionalizacin especfica al sis-
tema (pero no de validez general) con el objeto de posibilitar una mejor
integracin de las metas del sistema y las posibilidades de continu idad.
La racionalizacin sistmico-funcional queda as lograda al precio de una
cierta enajenacin moral en relacin con el entorno.
Fenmenos similares provocan rdenes sociales fuertemente diferen-
ciados tambin en otros mbitos. Por ejemplo, el principio de maximiza-
cin de la ganancia de la empresa privada invierte el habitual rango y
orden de valores, que considera el rendimiento, y no la ganancia, como
fin de la empresa 11 Asimismo, la sociologa de las organizaciones ha des-
cubierto desplazamientos de fines y medios como fenmenos tpicos en
todas las grandes organizaciones 12 No se trata, en todos estos casos, de
10. Esro ha sido sealado, sobre codo, por J. 11. Schumpeter, Kapitalismus, Sozialis-
"'.us 1md Demokratie, Bem~, 1946, pp. 427 ss. [Capitalismo, socialismo)' democracia, Or-
b1s, Barcelona, 1988]. Partiendo de e,te punro, y con los medios imelcctuales de la teora
econmica clsica, Anrhony Downs trata de elaborar tesis sobre el clculo poltico racio-
nal, cf. A11 Eco11omic Theory o( Democracy, Nueva York, 1957 [Teora econmica de la
democracia, rrad. de L. A. Marrn Merino, Aguilar, Madrid, 1973 1.
11. Hay que achacar a esro las dificultades de la instirncionali:wcin en la soc iedad
del esfuerzo de la economa privada por obrener ganancias, unas dificu lradcs de las que
romamos conciencia echando la mirada atrs hacia la Baja Edad Media o haciendo una
comparacin con los pases en vas de desarrollo. No resulta en modo alguno evidcnrc
que la socied_ad acepte y apoye en uno de sus sectores esta moral particular de la bsqueda
de _La.ganan.cia: C~., a este respecto, de modo_gener~I, G. Simmel, Philoso,hie des Ge/des,
Mu111ch -Le1pz1g, 1920, espec. pp. 229 ss. [Ftloso(w del dwero, rrad . de R. Garca Cota
relo, lnsrituto de Estud ios Polticos, Madrid, 1976). Cf., asim ismo, K. Burke, A Grammar
o/Motives, Cleveland/Nueva York, 1962, pp. 9 1 ss.
12. Vase, por ejemplo, R. Michels, Zur Soziologie des Parteiwesens, reimp. de la 2.'
ed., Stungarr, s. a. [1957], espec. p. 348; R. K. Merron, Bureaucraric Structure and Pcrso
nalityo: Social Forces 18 (1940), 561-568, reimp. en d., Social Theory a11d Social Stnrcture,
Glencoe (IL), 2 1957, pp. 195-206 [Teora)' estructura sociales, FCE, Mx ico D. F., 2002-J;
R.M. Maclver, Social Causation, Bosron (MA), 1942, pp. 320 s. [Causacin social, FCE,
Mxico D. F., _J 949]; P. M. Blau, Bureaucracy i,r Modem Society, Nueva York (NY), 1956,
pp. 93 ss.; D. E. S11ls, The Voltmteers, Glencoe ([L), 1957, pp. 64 ss.; P. Heint2., Ein(iihnmg
236
RAC IONALI DAD CE LA POLTICA
extravos patolgicos debidos a la cortedad de miras, a un reprobable
egosmo o a la debilidad humana, que hvbieran de ser evitados. Al contra-
rio, se trata de perversiones con sentido de la moral pblica, sin las que no
podra alcanzarse un alto grado de compl ejidad sistmica 13
. ' Por qu? Un alto grado de complejidad sistmica requiere que se
pueda elegir incluso sobre premisas de decisin, esro es, que los procesos
de decisin del sistema poltico se vuelvan reflexivos, es decir, que pue-
dan ser apl icados a s mismos. Este cipo de reflexividad no puede quedar
asegurada en el solo nivel de los programas (como programacin de la
programacin). Sin embargo, es posible concebir fines y establecimientos
de fines y normativizar el establecimienro de normas. No obstante, de ese
modo se llega a un creciente vaco de contenido en los programas o a
que estos solo sean relevantes en lo referido al procedimiento. Llegamos
as a unos programas que no dan de s instrucciones suficientes para e l
comportamiento selectivo y reductor 14. Esta experiencia tambin atesti-
gua que el lenguaje de decisin de la administracin no puede sostenerse
por s mismo: no puede volverse reflexivo por s mismo. La positivacin
del derecho y de las tareas como puestas por s mismas requiere que no
solo la programacin sino tambin la formacin de valores se haga re-
flexiva. Esto es, requiere que no solo se pueda decidir sobre programas
sino tambin sobre valores. Los valores particulares que determinan la
eleccin de los programas de decisin tambin deben poder ser ellos mis-
mos valorados. Para ello se han conformado, en el desarrollo poltico de
la Modernidad, dos estrategias funcionalmente equivalentes, que coinci-
den con la distincin estructural entre sistemas monoparridistas y multi -
partidiscas. As, en los sistemas monopartidistas, la reflexividad del valo-
in die soziologische Theorie, Sturtgarc, 1962, p. il72; J. J. Rohde, Soziologie des Kra11ken-
ha11Ses: Zur Ei11(iihn111g in die Soziologie der Mcdizin, Stuttgarc, 1962, pp. 179 ss.
13. Esto viene subestimado por parre de los intenros de hacer valer de nuevo el ele-
mento amateur y, con ello, la moral social general frente a l gobierno de los polticos pro-
fesionales, una tendencia rcpresenrada en especial por J. Bryce, con una repercusin du-
radera. Cf. d., The American Commo11wealth, Nueva York (NY), 2191 O.
14. Cf., :i este respecto, H . A. Simon, Das Venvaltungshandeln: Eine Untersuch,mg
der E11tscheind11ngsvorgiinge in Behrderr tmd priva/en Unternehmen, Srungart, 1955, es-
pec. pp. 3 s., y la certera crtica de H. J. Storing, The Science of Administration: He rbert
A. Simon, en H. J. Sroring (ed.), Essays 011 the Scienti(ic Study o( Politics, Nueva York
(NY), 1962, pp. 63-150 (7 3 ss.), quien subraya lo indispensable de un apoyo subsidiario
de juicios de valor. Junto a la inevicabilidad de los juicios de valor exisre un segundo mo-
tivo para la no independencia del puro programar por e l hecho de que los programas de
los niveles superiores deben tener una mayor duracin, puesto que deben durar a travs
de numerosas reprogramaciones subordinadas. Debe n, por tanto, poner entre parntesis
todas aquellas abstracciones de v:ilor que lle,,en a lo especial, puesro que estas presupo-
nen un cambio rpido de orienr;icin, tal y como hemos ,,isto en la teora del oportu ni s-
mo. La instruccin que con e llo ha de resulrar ha de ser proporcionada posrergadamenre
mediante la polrica o el oporrunismo de la adminisrracin.
237
 POLT I CA
rar se convierte en un aspecto determinante de u na ideologa unitaria 15
En los sistemas mulcipartidiscas, dicha reflexividad se alcanza mediante la
perversin de los valores, esto es, instrumentalizndolos de manera rela-
tiva al sistema.
La solucin que hemos mencionado en ltimo lugar -la permutacin
de medios y fines que subordina, en calidad de medios, el conjunto de va-
lores de la sociedad a los puntos de vista de la victoria en las vocaciones,
de la victoria eleccoral y de la obtencin de puestos- es una solucin que,
obviamente, no puede ser proclamada como ideologa universalmente
vlida con carcter vinculante para e l conjunto de la sociedad. El esfuerzo
poltico consciente no se dirige, en un orden como este, a metas general-
mente reconocidas; y la funcin de la poltica, a saber, la conformacin
de fundamentos legtimos de la decisin, queda satisfecha de una manera
esencialmente latente. A la praxis poltica le falta una conciencia dirigida
al todo. En rodo caso, no puede elevar pretensin alguna de verdad y se
torna peligrosa cuando se intenta poner en prctica.
El intercambio poltico de fines y medios permanece, as, como una
estrategia de la poltica, sin pretensin de relevancia para otros mbitos.
Las <lesviaciom:s del pensar general, por lo dems, deben quedar conteni-
das dentro de unos lmites y deben ser equilibradas en el orden de conjun-
to mediante otros mecanismos. Puede partirse de que los procedimientos
selectivos que se orientan de acuerdo a la meta formal de la victoria en
las e lecciones llevan, en parte, a unos resultados diferentes a los que, por
ejemplo, trata de realizar una interpretacin particularizada del bien co-
mn por la va del desarrollo econmico -y que, por tanto, persigue de
forma inmediata la funcionalidad-. Dado que en un campo de comple-
jidad tan alta no puede haber, de codos modos, resultados unvocamente
correctos, tenemos que este tipo de divergencias no necesitan construir
objecin alguna frente a uno u otro procedimiento de reduccin. Todo
modo de proceder, sin embargo, tiene sus puntos de peligro especficos
y sus especficos problemas resultantes; y por tanto, necesitan sus pro-
pios correctivos y contrapesos en el sistema, los cuales deben estar insti-
tucionalizados junco con los modos de proceder, pues de otro modo se
acumularan las consecuencias disfuncionales y, finalmente, se desacre-
ditara el procedimiento.
Para salvar la distancia de la discrepancia entre la racionalidad de
la poltica de partidos y la moral pblica, resu lta esencial que la poltica
misma vea en ello un problema y, sin embargo, no adapte sus clculos,
sino sus exposiciones, al orden de valores generalmente aceptado 16. A
la racionalidad del clculo poltico le pertenece tambin que no puede ser
15. Sobre esre punto trararemo~ con ms detalle ms adelante, pp. 249 ss.
16. Cf., sobre este asunco en detalle, el captulo anterior.
238
RAC I ONALIDAD D E LA P OL I T I CA
expuesta como motivo (o que solo puede serlo en crculos restringidos y
selectos), sino que para ello se ha de elegir el otro lenguaje de la moral
pblica. La exposicin, pues, debe ser calculada, pero el clcu lo no ha de
ser expuesto.
El empleo de la moral pblica como medio de exposicin poltica no
se presenta en s mismo como algo difcil, pues de todos modos una expo-
sicin con fuerza persuasiva debe desechar o encubrir otras posibilidades.
As, cuando se ofrece el programa y el xito electoral del partido como
nico camino para la salvacin del pueblo, no se precisa seguir reflexio-
nando sobre la cuestin de qu es ah medio y qu es fin. En todo caso,
permanece una sombra de insinceridad en los polticos. La sospecha de
que sus exposiciones son algo fabricado, y de que esta fabricacin viene
motivada de un modo determinado que no queda expuesto, se encuentra
ampliamente extendida y contribuye a la mala reputacin de la poltica
e incluso a una desconfianza, frecuentemente exagerada, frente a todo
lo poltico. En estas circunstancias, se facilita la tarea de la poltica si sus
situaciones comunicativas estn estructuradas de tal modo que no se le
puede dar expresin alguna a esta desconfianza, ya sea porque los man-
datos de la sociedad relativos a la cortesa y el tacto lo impiden, ya sea
porque la unilateralidad de la comun icacin en los medios de comuni-
cacin de masas lo hacen imposible. Sin embargo, si la poltica se confa a
este cipo de restricciones de la comunicacin, la enajenacin mutua entre
poltica y pblico crecer.
Asimismo, estas discrepancias exponen a los polticos al peligro de los
deslices pblicos y las indiscreciones intencionadas, puesto que de conti-
nuo tienen que hablar, interna y externamente, en diferentes lenguajes.
Una parte de sus fuerzas, por tanco, debe desviarse hacia el dominio de la
expresin y el control de la informacin, otra parte a atenuar o apaciguar
cuando se han hecho visibles embarazosas contradicciones. Otras fuer-
zas vienen ligadas por dependencias y solidaridades que tienen su origen
en la posesin de informaciones no susceptibles de ser expuestas. Si ade-
ms la prensa difunde de manera preferente este tipo de informaciones
que desacreditan, no sorprende que la indiscrecin, deliberada o atenua-
da, se convierta en el mismo modo de comunicacin por el que el polti-
co individual puede destacarse sobre el anonimato del complejo aconte-
cer poltico y por el que puede lograr un perfil personal. Las experiencias
del entorno de Bonn muestran lo difcil que resulta en estas circunstancias
mantener la unidad de la exposicin pblica de las unidades sociales, por
ejemplo, de los diferentes partidos, o tambin de los diferentes rganos del
Estado (por ejemplo, el Consejo de Mrnistros) tomados individualmente.
Si este anlisis ya da como resultado que un sistema rnultipartidista
no puede ser un ideal poltico, sino que claramente muestra debil idades
visibles, esta impresin se refuerza an ms cuando se piensa en el carc-
239
 POLTICA
ter an-no-legtimo de lo relativo al partido respecto de sus consecuen-
cias. Los partidos no poseen una posicin desde la que pudieran recha-
zar las exigencias del pblico de forma legtima (a menos que la exigencia
contraviniera smbolos polticamente neutra lizados). Deben, al menos,
dar la apariencia de que toman en serio toda peticin que se les trae.
Puestos bajo el denominador de intereses y personalizados, los deseos
de decisin son, en un sentido ltimo, iguales, siempre que las necesidades
vitales fundamentales hayan quedado satisfechas. Hay en estos sistemas
una especie de derecho fundamental a desear y exigir 17 . El sistema pol-
tico, por tanto, debe trabajar con fi ltros ilegtimos -o al menos extra-
legtimos- si quiere evitar que su administracin se encuentre inundada
por una multiplicidad de exigencias no compatibles 18. Tpicamente, no ha
de evitarse, a pesar de la separacin, una cierta politizacin de la admi-
nistracin. Dicha politizacin se da --como lo muestran en especial algu-
nas experiencias en Estados Unidos 19- apartando problemas poltica-
mente irresueltos y trasladndolos a la administracin. Se trata, pues, de
una politizacin oportunista, no ideolgica. Mientras que para los siste-
mas monopartidistas el problema, como veremos 20, reside en la produc-
cin de sensibilidad poltica en medida suficiente, aqu las dificultades,
a la inversa -y a consecuencia de premisas estructurales invertidas-, se
encierran en el mantenimie nto de un mnimo de sordera poltica.
Otros problemas consecutivos remiten al hecho de que, a pesar de
todas las precisiones del clculo poltico -mediante premisas relativas
a la constancia de la suma y mediante la formal izacin de las metas- la
incertidumbre acerca de las alternativas que se preferirn sigue siendo re-
lativamente alta, pues difci lmente puede preverse la reaccin del elec-
torado. Una tarea de informar sobre los estados de nimo que, e n cada
17. G. Vickers, The Undirected Society: Essays 011 the Human lmplications o( fndus-
trialization in Canada, Toronro, 1959, p. 127. Este autor habla, en referencia a este pumo,
de un right to create wants que en la jerarqua de los derechos hum anos de libertad es mejor
que no est en una posicin demasiado alta.
18. Un exceso de ex igencias polticamenre imposibles de rechazar resulta observable
en muchos pases en vas de desarrol lo, lo mismo que en democracias mulcipartidistas am -
pliamenre desarrolladas. Solo en parte cabe aislar este problema, con xiro observable, me
dianre tcnicas como la inflacin larcnte u otras formas de satisfaccin. Para una ve rsin
terica de esca problemtica, vase el concepto del input ouerload en D. Easton, A Systems
Analysis o( Political Life, Nueva York/Londres/Sydney, 1965, pp. 57 ss. O puede verse tam -
bin la referencia al ciclo de sanciones que pueden surgir con la po,ver deflation a partir del
fallo de las posibilidades legtimas de rechazo en T. Parsons, ,Sorne Relections on che Place
of Force in Social Process, en H. Eckstein (ed.), Intemal War: Problems a,uJ Approaches,
Nueva York/Londres, 1964, pp. 33-70 (61 ss.).
19. Una buena referencia en este a5unro es R. Bcndix, Higher Civil Servants i11 Ameri-
can Society: A Study o( the Social Origi11s, the Careers, and the Power-Positio,, o( 1-figher
Federal Administrators, Bouldcr (CO), 1949, pp. 95 ss.
20. Cf. in(ra, pp. 249 ss.
240
RACIONALIDAD DE LA POLTICA
caso, tenga cada elector, as como sobre su conexin con dete rminadas
decisiones o proyectos de decisin del sistema poltico, supondra una
exigencia excesiva para su pote ncial de elaboracin de informac in. La
poltica, por tanto, ha de conformarse con operandos en gran medida
simplificados, con puntos de refere ncia para la presumible voluntad de los
eleccores 21 . Se orienta por sntomas. Sirven como sntomas de la volun-
tad de los e lectores, por eje mplo, las elecciones complementarias en los
sistemas con ley electoral mayoritaria. En los Estados cuya construccin
es regional, esta funcin la cumplen las elecciones regionales. Tenemos,
asimismo, la prensa, que dice conocer la voluntad de los eleccores y que,
presumiblemente, la co-determina22 . Estn tambin los sondeos de opi-
nin o las indicaciones de las asociaciones de intereses sobre el voto y la
intencin de voto de sus seguidores, as como sobre sus condiciones - un
sistema autocreado y continuamente cuidado de smbolos con los que se
cree tener emocionalmente identificado al elector- y otros elementos.
Posiblemente, constiniye tambin una o rientacin sobre los snto mas la
asuncin, ampliamente extendida en la poltica, de que el elector decide
primariamente sobre la base de sus intereses econmicos. Se subraya, de
esta manera, el mnimo comn denominador como determinante, en es-
pecial porque tiene la ventaja de poderse medir en trminos de dinero.
Tan pronto como las informaciones ttienen un valor sinto mtico atraen
la atencin hacia ellas. Estas estructuran y simplifican situaciones de
acci n excesivamente complejas y quedan con ello pote nciadas en sus
efectos. Sirven como equivalentes de certeza.
Si la poltica, forzada por la necesidad, empieza a trabajar con snto-
mas en lugar de con hechos, entonces los controles sobre los hechos se
convierten en un medio para gana r influencia poltica. De este modo, los
sondeos de opini n se convierten en un problema para la democracia 23 .
21. En la teora de las organizaciones y de la decisin es hoy algo en principio recono-
cido que los costes de creacin y elaboracin de informacin han de ser incluidos en el cl-
culo. De 111anera tpica, se incrementan con las exigencias de racionalidad. Por consiguiente,
se vuelve en gran medida algo irracional el que se pugne por la mayor racionalidad sobre la
base de informaciones completas y seguras; y a la inversa, con codo esto se pasan a ver bajo
una luz ms favorable estrategias de absorci n de ince n idumbte que anteriormente se ha-
bran tenido por irracionales. El fenmeno aqu tratado de la o rientacin sintomtica gana,
con ello, un sign ificado que va mucho 111:s all del mbito de la poltica.
22. El que esta presuncin puede sostenerse sobre unas bases dbiles lo muestran in-
vestigaciones csradou nidenses y britnicas. Vase, por ejemplo, P. F. Lazarsfeld, B. Bcrel-
son y H. Gaudet, The People's Choice, Nueva York, 1948; W. Schramm (ed.), The l'rocess
a11d Effects of Mass Comm1111ication, Urbana (IL), 1954; J. T. Klapper, The Ef(ects o( Mass
Communication, Glencoe (IL), 1960; D. Trenaman y J. McQuail, Teleuisio11 and the Po-
litical /mage, Londres, 196 1. _
23. Cf., a este respecto, C. Ramney, Do che Polis serve Democracy?, en B. R. Be-
rclson y M. Janowitz (eds.), Reader in Pub/ic Opinion and Co111111unicatio11, Glencoe
(IL), J 950; W. Hennis, Mei111mgsforschu11g und repriisentative Demokratie, Tubinga, 1957;
241
 POLITICA
La prensa no busca solo influencia sobre los electores, sino que busca la
influencia ms precisa, efectiva y rpida sobre la imagen que la poltica
se hace de la influencia de la prensa sobre el elector. El elector mismo, si
quiere actuar racionalmente, debe tener en cuenta, junto al efecto cuan-
tificado, tambin el efecto expresivo y sintomtico de su votacin. En
las elecciones al parlamento de un Land, debe tener en cuenta tambin la
situacin poltica en la Repblica Federal. Ha de vigilar que no solo las
cifras y mayoras tomadas en absoluto tengan valor orientativo para el
poltico, sino que tambin lo tengan tambin tendencias e incluso au-
mentos y disminuciones mnimos del nmero de votos. Y en general, el
equivalente de certeza de la informacin sintomtica se convierte en el
sustituto del consenso. En lugar del encendimiento de todos con todos,
entra en escena la orientacin acerca de lo que otros piensan acerca del
hecho de que otros piensen que ...
Si un mundo como el descrito apenas queda estabilizado mediante
prejuicios verificables, entonces la capacidad de aprendzaje de la pol-
tica se convierte en un problema. En la misma medida en que son favo-
rables las condiciones de aprendizaje en un orden que puede prescindir
de una estructuracin previa forzosamente normativizada de las percep-
ciones y comunicaciones, as tambin tenemos q ue las dificultades de
previsin y de imputacin ulterior de la vol untad del elector limitan las
posibilidades de aprendizaje. Para la interpretacin de los resultados e lec-
torales hay, la mayor parte de las veces, un notable margen de interpre-
tacin y, comprensiblemente, este margen es empleado ms como con-
firmacin que como correccin de la lnea que un partido ha seguido
hasta el momento. Mientras que en los sistemas monopartidistas, ideo-
lgicamente ligados de manera rigurosa, la estructura restringe la capaci-
dad de aprendizaje, aqu el carcter no estructurado de las sicuaciones tie-
ne el mismo efecto conservador.
Finalmente, ha de pensarse a este respecto que la victoria e lectoral no
es la meta del sistema poltico mismo sino solo una meta parcial de sus
partidos polticos que, visto en conjunto, debe quedar compensada y equi-
librada en su unilateralidad. Esta compensacin no se da ya de la manera
antigua y jerrquica mediante la cual la meta parcial de la victoria en las
elecciones quedaba concebida corno un medio para fines superiores
y se subordinaba a estos. Esto no tendra efecto en medida suficiente,
dado que estos fines superiores deberan entonces quedar tan abstrados
que permaneceran vacos de sentido y sin valor reductivo. En lugar de
R. Frohner, Tragr die Meinungsforschung zur Entdemokrarisierung bei?: Pub/iz.istik 3
(1958), pp. 157-164; U. Lohmar, l1111erp,1rteiliche Demokratie: Eine U111ers11ch11ng der \ler
fasswzgswirk/ichkeil politischer Parteien in de, B1md~srep11blik De11tschland, Sturrgarr, 1963,
pp. 102 ss.; G. Schmidtchen, Die be{ragte Natio11: Uber den Einf/u{! der Meimmgsforsch1mg
a11( die Politik, Frncforr d.M./1-lamburgo, 2 1965, pp. 273 ss.
242
RAC I ONALIDAD DE LA PO L IT I CA
ello, se sustrajeron a la lucha part~dista, con mayor o menor xito, deter-
minados valores, no rmas y roles 11nportanres para el sistema, ~uedando
polticamente neutralizados14 Aqu se e~cue,~t~a, por lo <le mas, uno_ d_e
los motivos por los que los sistemas mu lt1part1d1stas no pueden ser eng1-
dos prescindiendo enteramente de la ideologa. Necesitan los rudimentos
de una ideologa comn -por ejemplo, de una ideologa del Estado de
Derecho o del liberalismo econmico- para legitimar tabes polticos Y
para, por el contrario, quitarles estmu lo y posibilidades de xito a even-
tuales violaciones de estos.
Este tipo de tabuizaciones resultan, en buena medida, no problemti-
cas en el plano de los valores individuales, que de todos modos los recono-
ce cualquiera. Ningn partido se lanzara en campaa contra el derecho Y
la justicia, contra la libertad, la educacin, la familia, etc. en tanto valores.
En el caso de las normas -por ejemplo los derechos fundamentales, la re-
gulacin de la separacin de poderes, e l procedimiento de la elaboracin
de leyes, etc.- resulta an ms difcil de alcanzar, pero en numerosos ca-
sos se logra de manera convincente y duradera. Justo en este momento,
la neutralizacin poltica de roles en el sisrema poltico se tropieza con
dificultades dado que pone en riesgo la funcin y la influencia de la po-
ltica, al rie;npo que deja abierto qu otras influencias concurrirn ~n _el
vaco de poder. En la prctica, se tratar siempre de roles de la adm1111s-
tracin; y mediante la neutralizacin de dichos roles 1ebe asegurarse la
consistencia de la decisin, que en la poltica no es tenida suftc1enternen-
te en cuema25
Parecen ofrecerse los unos junto a los otros, mltiples tipos de so-
luciones a este difcil ~roblema. Se puede confiar a los roles la influencia
poltica, pero se los ha de canalizar estrictamente_; esto es, ~an _de ser au-
torizados solo en determinadas formas . As, por e1emplo, la usttc1a puede
quedar influida solo por la va de la legislacin y ella misma vela por la
observacin de estos lmites. Otra posibilidad es que la funcin de los ro-
les neutralizados quede perfilada de tal modo que estos o bien no tengan
competencia alguna para decisiones vinculantes o bien_ solo puedan ac-
tuar sobre instancias polticamente dependientes (por eemplo, los tnbu-
nales de cuentas) o de cal forma que nicamente puedan ejercer funciones
tales que para eas en la poltica puedan crearse equivalentes func iona-
, ' ' 26
les con mayor o menor xito (como en el caso de los bancos centrales) .
24. Ea la med ida en que estas neucralizaciones pueden tener xito, puede distinguirs_e
entre la lucha en el sistema y la lucha contra el sistema (incluyendo estas nusmas ncurrah-
zaciones). Vase, por ejemplo, M. Duverger, Sociologie Polilique, Pars, 1966, pp. 283 ss.
[Sociologa poltica, Aricl, Barcelona, 1982]. .
25. Cf., a este rcspecro, lo dicho anteriormente, pp. 148 ss. .
26. Este imporcante caso de la neutralizacin po lti~a de !os bancos cenr~ales ha sido
muy poco tenido en cuenta, hasta la fecha , por la 1nvesngac1on en polito log1a, en socio-
243
 POLTICA
Como regla, se podr entonces establecer que, a diferencia de los valores
y las normas, los roles, o sistemas de roles, solo pueden ser neutraliza-
dos polticamente cuando se da una movilidad suficiente para el despla-
zamiento de los problemas, de tal manera que puedan resolverse proble-
mas importantes tambin fuera de estos lugares o incluso en contra de su
voluntad.
Hasta el momento, habamos hablado, sin mayor diferenciacin, de
sistemas multipartidistas. Despus de esta panormica sobre el estilo y
los lmites de su racionalidad, han de considerarse ahora, al menos bre-
vemente, algunas variantes esenciales. Abordamos, en primer lugar, a la
distincin entre dichos sistemas segn sean dos o ms los partidos con po-
sibilidades de participar en la administracin del poder legtimo (esto es,
sistemas biparcidistas o multipanidistas en este otro sentido ms restrin-
gido). Posteriormente, abordaremos la cuestin de si la lucha electoral
solo viene dada en torno a los escaos en el Parlamento o de si, con este
reparto, al mismo tiempo y de acuerdo a una expectativa firme, se decide
sobre la distribucin de los puesros directivos del poder ejecutivo (siste-
ma proporcional).
El sistema bipartidista 27 queda caracterizado por el hecho de que cada
uno de los dos partidos debe ser capaz de dirigir el gobierno por s solo; y
loga y en teora del Estado, si lo comparamos con el ejemplo tradicional de la justicia.
Cf., sin embargo, la importante contribucin de H. J. Amdt, Politik u11d Sachverstand im
Kreditwiihrrmgswesen: Die ver/assungsrechtlichen Gewalte11 1md die F1111ktio11 vo11 Zentral-
ba11ke11, Berln, 1963. La poltica de restriccin del crdito del Banco federal alemn a partir
de 1965, que actu como un freno en la economa, deja claras sus consecuencias polticas,
esro es, cules son los problemas que pueden surgir aqu. Las sospechas contra una polti-
ca auttloma de los bancos centrales, que no pueden ni necesitan responder polticamen-
te de sus acciones, se agudizan en especia l cuando, en virtud de dicha polrica, queda tan
limitada la movilidad de la poltica presupuestaria o financiera que la responsabi lid ad por
el efecto de conjunto -por ejemplo, en el valor de la moneda o la medida de inflacin
que resulta tolerable, as como en la orientacin de las inversiones pblicas o en el pleno
empleo- no se encuentra ya en lugnrcs polticamente controlables, de manera que que-
dara sustrada a la e leccin poltica.
27. Las causas del surgim iento de estos sistemas bipartidisras no puede ser abordada
aqu d.e manera apropiada. En ninguna p:-irre son introducidos por ley. La ley elector:il
mayoritaria juega un importante papel, de acuerdo a una conviccin mayoritaria. Vase,
co mo ejemplo de defensor comprometido de esta postura, F. A. Hermens, Demokratie 1md
Anarchie? U11tersuch1mg iiber die Verhiilt11iswabl, Frncfon d.M., 195 J, o M. Duverger, Die
politische11 Parteie11, Tubinga, 1959 [Los partidos polticos, trad. de J. Campos y E. Gonzlez.
Pedrero, FCE, Mxico D. f., 1957]. Por otro lado, la cuidadosa investigacin emprica de
R. Wildcnmann, W. Kalrefleiter y U. Schlcth parece apoyar en lo esencial esca asuncin ob
tenida de modo ms deductivo o a partir de impresiones (Auswirkungen von Wahlsystcmen
auf das Parreicn- und Regierungssysrcm dcr Bundesrepublik, en E. K. Scheuch y R. Wil
denmann [eds. ], Zur Soologie der Wahl, n. 0 espec. 9 de Kolner Zcitschrift fiir Soziologie
und Soalphilosophie, Colonia/Opladen, 1965, pp. 74- 112). Por otro lado, aumentan las
voces que discuten una determinacin primaria, o incluso significativa, por parre de la ley
electoral. Cf. G. E. Lavau, Partis politiques et ralits sociales: Contribution a une tude ra-
244
RACIONALIDAD DE LA POLTICA
dado el caso est obligado a ello. Cualquiera tiene, pues, la oportunidad,
pero se encuentra ante la necesidad de ganar y conservar una slida ma-
yora del pblico. En esta situacin, resulta ventajoso representar una
oferta de satisfaccin de todos los valores relevantes que sea amplia en la
medida de lo posible y no destacarse, pues, por una 'dI eo 1og1a
, se1ect1va
. 28 .
Al sistema biparcidista se le atribuirn, pues, tendencias a la modera-
cin. Al igual que en la economa con la competencia en un contexto
de oligopolio, tampoco aqu la competencia lleva a una diferenciacin,
sino a una igualacin de la oferta. Esta tendencia queda an ms reforza-
da por el hecho de que los partidos se relevan en el poder, con lo que
aceptan, por regla general, las innovaciones de su competidor; esto es,
han de defender estas innovaciones junto con su competidor pues, de lo
contrario, surgira un tira y afloja demasiado costoso -por ejemplo en-
tre economa de mercado y economa de planificacin centralizada,
entre nacionalizaciones y reprivatizaciones 29- . Muy frecuentemente,
los partidos no pueden ofrecerle al pblico alternativas objetivas sino
solo personales, las cuales, en el mejor de los casos, pueden recibir apo-
yo de una cierta diferenciacin superficial de los programas de los par-
tidos. Por consiguiente, queda justificada la pregunta de entre qu puede
decidir propiamente el elector en los sistemas bipartidistas.
.Bajo escas condiciones, los partidos obtienen pocas instrucciones de
comportamiento a partir de la lucha poltica misma, a menos que se tra
ce de jugadas a corto plazo, por ejemplo aprovechando los errores tc-
ticos del otro bando. La carga principal de la reduccin de complejidad
queda desplazada hacia los procesos de decisin internos al partido, al
liste des parts politiques, Pars, 1953; P. Campbell, French Electoral Systems and Elec-
tions 1789-1957, Londres, 1958, pp. 30 ss., o C. Leys, Models, Theones and che Thcory
of Polirical Parries: Political Studies 7 (1959), reimp. en H. Eckstein y D. E. Apter (eds.),
Compara tive Poli tics: A Reader, Nueva York/Londres, 1963, pp. 30?3 15. Hay, pues,. ej.em-
plos de que tambin la ley electoral mayoritaria ha produc1do.s1sremas mult~parnd1stas
(los Pases Bajos, entre J 880 y 1918; cf., a este respecto, las exphcac1ones, en cierro modo
justificadoras, en G. Geismann, Poliiische Stmktur imd Regienmgssystem in den Niederla11 -
de11 frncforr d.M./Bonn, 1964, pp. l29 ss.), y asimismo las experiencias de la Repblica
f-ed~ral Alemana despus de 1949 sciialan que las rendencias a un sistema biparridista tam-
bin pueden hacerse efectivas en una ley e lectoral proporcional solo ligeramente modifi-
cada en el sentido de una lcv electoral mayoritaria.
28. Vase, para el ejer~plo de los Estados Unidos, E. E. Schacrschneider, Party Go-
vemment, Nueva York (NY), 1942, pp. 85 ss., en el marco de una exposicin, por 1~ ~e-
ms excelente del sistema biparcidista. Cf. asimismo, por e1emplo, V. O. Key, Jr., Pol1t1cs,
Parties a11 d Pr;ssure Groups, Nueva York, 1 1953, pp. 231 ss. El que se renuncie a ideologas
selectivas y diferenciadoras no significa, naturalmente, que la accin poltica care~ca, por
completo, de ideologa. El fin de la era de las ideologas, tan frecuememenre afirmado,
es quiz solo una seal de que los vnculos ideolgicos comu nes se han vuelto de nuevo
evidentes por s mjsmos. .
29. Esca necesidad ha llevado, por ejemplo, en Gran Bretaa a una notable aproxi-
macin de las metas y programas del Partido Conservador y del Partido Laborista.
245
 PO L ITI C A
igual que en los sistemas monopanidistas. Su o rganizacin gana una re-
levante significacin poltica 30 Esto es, ganan significaci n po ltica el
grado de centraliz.acin o descentralizacin de b influencia, y el modo
en que se enrola a sus miembros y en que !,e hace uso d e estos; lo mismo
ocu rre con e l modo y elasticidad de las lealtades de los miembros y de
los aparatos principales <le los partidos, as como con las regulaciones del
ascenso en el panido, sus fuentes de financiaci n, la intensidad y altitud
jerrquica que alcanza e l contacto, y otros aspectos. En lo undamental ,
lo que queda sujeto al voro es la ca pacidad d e rendimiento de este tipo
de organizaciones, y nada ms.
El margen de decisin de la organizacin del partido no queda ase-
gurado solo mediante la complejidad objetiva y social de la situacin po-
ltica -para casi todos los proyecto!. el pa rtido tiene bueno!, a migos a fa-
vor y en conrra-, sino rnmbin mediante el hecho de que pa ra gobernar
le basta con una slida ma}'ora en el parlamento. No necesita maximizar
el nmero de votos y no precisa asumir excesivos esfuerzos y costes para
conseguir hasta el ltimo voto. En la curva de la concesin, hay puntos de
saciedad tras los que comienza la libertad para decir no. Y hay runros
de culminacin a partir de los cuales resulta venrajoso decir no, pues la
!.atisfaccin de ms deseos repelera a ms adeptos de los que ganara. Sin
embargo, el partido no conoce estos puntos de saciedad, dado que los re-
sultado~ electorale!. resultan difcilmente previsibles. Su organizacin in-
terna, que sera la e ncargada de encontrar dichos puntos de saciedad, no
puede resolver con suficiente seguridad esta tarea en un emorno demasia-
do complejo. En su lugar, se ocupa de su propia complejidad y de los pro-
blemas resulrantes de esta. T ambin este es un caso de desplazamiento del
problema desde fuera hacia dentro, con el que queda d e nuevo menguado
el problema originario de la excesiva complejidad. T ambin por ello, en el
sistema bipartidista, se vuelve racional para el elector el elegir la organiza-
cin del partido que, a su juicio, sea ms capaz de rendimie nto.
En sistemas con ms de dos partidos (sistemas multipartidistas), In
complejidad poltica queda re.a rrida d e otros modos, y por tanto son
Otros los mecanismos y esrrate::gias que propo rciona n su reduccin. En es
tos sistemas, hay ms de dos partidos capaces de gobernar, pero normal-
mente no uno por s solo. El gobierno tiene lugar, pues, tpicamente, me-
diante la formacin de una coalicin. El elector tiene que decidirse por un
30. V1sro desde la perspccriva de la sign ificacin de esra cuestin, la bibliografa sobre
los .Pr~csos de decisin internos a los parrido~ sigue siendo dispersa. Sobre rodo, folra una
:1pl1cac16n a este campo de los nuevos conocunienro~ de la soc,ologn de las organiiacionc,
)' de la rcora de las organizac1oncs. Todo ello al riempo que el saber emprico va incremcn-
r:lndose lcntamcnre. Cf., en especial, R. T. McKenz1c, Pol,ttsc:be Parteien III Engla11d: D,e
Macbtvertei/11,rg i11 drr Konsen,ative11 1md in der Laourpartei, Colonia/Opladen, 196 1;
U. Lohmar, op. <1t.
246
RA CIONALIDAD DE LA POllTICA
partido determinado, sin asignarle:: en solitario la responsabilidad po r las
decisiones pasadas y sin poder prever su peso en las negociaciones para
formar coalicin que vendrn posteriormente. La situacin es, para l, tan
imprevisible que necesita otros auxilios de la decisin, no racionales -so-
bre todo, puntos de referencia relativos a la cosmovisin, a los mcereses o
a los gru pos- para que este partido mantenga la proximidad con l, pase
lo que pa!>e e n la adminiscracinl 1
Para distinguirse ante los o jos de los electores, por tanto, no les
basta a los pa rtidos con el hec ho d e configurar una unidad personal-
organizativa que esd o bien en e l poder o bien en la oposicin. Los par-
tidos deben diferenciarse ideolgicamente o mediante la identificacin
con determinados smbolos, intereses, descinos, siste::mas sociales o estra-
ros de la sociedad . Todo ello para darle motivos a un crculo restringido
de cleccores para que les voten. Naruralmente, aq u tambin la partici-
pacin en e l poder desgasta el poder ideolgico de persuasi n, e n par-
ticular bajo las condiciones de una coalici n. Sin embargo, dado que
elector no necesita convicciones sino solo auxilios para la d ecisin, y
dado que, de todos modos, no viene dada una clara responsabilidad por
la decisin, tenernos qu e es pos ibl e concederle a los partidos un an1plio
margen para las tcticas oportunistas e n e l marco de sus principios.
La carga de la d ecisin del partido, tomado individualmente, es me-
nor que en el sistema bipartidisra, pero tambin lo es la autono ma. Ello es
as porque estos tienen que mantener su imagen ante los ojos de los elec-
tores. Las siruacioncs polticas estn ms fuertemente estructuradas para
cada partido en virtud d e su propia identidad. Muchas posibilidades que-
dan excluidas ya solo con dicha estructuracin, por lo que el mbito de
decisin e n el caso de los problemas ob1erivos es ms simple. Sin e mbargo,
ahora es la cuesti n de las coaliciones -que se presenta peridica mente-
la que se convierte en el punto candente de incertidumbre, donde en l-
timo trmino deben crearse hechos s in suficientes puntos de referencia.
La incertidumbre de la formacin de coaliciones puede quedar resuel-
ta, y transformada d e nuevo en una caden:.i de problemas para el com-
portamiento cotidiano, cuando la pa rticipacin de todos los partidos en
la coa licin -o de algunos determinados- se vuelve tpica y espe rable
sin considerar las exigencias de la voracin que haya en cada caso. Puede
hablarse, e n este respecto, de sistemas proporcionales. El resultado de
las elecciones polticas se expresa, e ntonces, no solo e n la distribucin
de los esc,1os en el Parlamento, sino tambin, ms o menos automrica-
mentc, e n la distribucin de las posiciones dirigentes en el ejecutivo. Se
han llevad? a la prctica siste ma!. de este tipo, p or ejempl o, en Austria,
3 1. Cf., a esrc respecto, A. Downs, An Economic I heory o( Democracy, Nueva York
(NY), 1957, espec. pp. 98 s.
247
 POLITICA
Suiza y el Lbano. Estos conducen a que la decisin parlamentaria por
mayora sea evitada, tenindola por un mecanismo de ltimo recurso, y a
que los conflictos sean llevados al ejecutivo. Ah no hay ya posibilidad de
un acuerdo continuo, pues todos los participantes administran sus pro-
pias competencias, cuya interaccin resulta inevitable dentro de cam-
biantes constelaciones de intereses y mbitos de dependencia. Hemos de
tolerarnos por las buenas o por las malas. Por ello, es tpico que se encuen-
tren reglas de proporcionalidad en sistemas con situaciones de conflicro
intensivas o equilibradas que no puedan permitirse el empleo del princi-
pio de la mayora como mecanismo represor 32 . La continuidad de las
coaliciones lleva, entonces, a la institucionalizacin de la disponibilidad
poltica para llegar a soluciones de compromiso entre los partidos -y
no dentro de los partidos, corno en los sistemas bipartidistas- dado
que todos los partidos de la coalicin se sitan bajo la ,,ley de la resis-
tencia en situaciones alteradas de poder y dependencia 33
En lo que roca a los resu ltados, este orden significa, empero, que la
complejidad poltica no resulta dominada en la esfera propiamente po-
ltica, sino que queda desplazada hacia la administracin y all debe ser
procesada y terminada a costa de las funciones especficas de la adminis-
tracin. Y tambin en la administracin los observadores preocupados
por lo jurdico fijan an ms desplazamientos de las competencias fcticas consuntivos de la experiencia, es algo que se espera, en primer lugar, de la
frente a las legalcs34. Los acuerdos de compromiso efectuados en el con-
texto de la tctica de las coaliciones aseguran, ciertamente, una forma de
conexin de la decisin; pero no garantizan incondicionalmente la consis
tencia programtica que la administracin debe procurar que tenga lugar.
Los sistemas proporcionales pagan sus efectos de reconciliacin con la
prdida de numerosas ventajas que podran extraerse de una separacin
ms rigurosa entre poltica y administracin.
Todas estas soluciones del problema de la racionalizacin del com-
portamiento poltico surgen, a pesar de su variedad, de una raz comn.
Se apoyan en el hecho de que la complejidad del mbito de la poltica
queda reducida en dos pasos incomparables: en primer lugar, mediante
la constitucin de una multiplicidad de partidos cuya situacin general
32. Sobre este punto trataremos ms de cerca posceriormenre, vase infra, pp. 322 ss.
33. Una buena consideracin de estos comexros viene dada por G. Lehmbruch, Pro-
porzdemokratie: Politisches System 1111d politische Kultur in der Schweiz uud sterreich,
Tubinga, 1967. Vase tambin R. Marcic, Die Koalitio11sdemokratie: Das osterreichisc/Je
Mode/1 im Lichte der Wiener rechtstheoretischen Schule, Karlsruhe, 1966. Sobre la discu-
sin)' el rechazo de este rema en Suecia, cf. D. A. Rustow, The Po/itics o( Compromise:
A Study o( Porties and Cabinet Govemment in Sweden, Princecon (NJ), 1955, pp. 219 ss.
La exposicin de Rusrow del sistema poltico en Suecia deja claro, asimismo, que un airo
grado de disponibilidad pa~a las soluciones de compromiso puede darse tambin de mo-
dos diferentes a los de la institucionaliracin de las regulaciones de la proporcin.
34. Vase R. Marcic, op. cit., pp. 44 ss.
248
RA CI ONALIDAD DE LA PO L TICA
queda estructurada de cal modo que compiten entre s por el poder legti-
mo; posteriormente, mediante procesos de decisin internos que buscan
mantener y desarrollar la continuidad del partido en cuestin mediante la
adquisicin del poder legtimo. La reduccin en dos pasos es un procedi-
miento que ofrece notables ventajas, aunque en ninguno de los pasos sea
visto y resuelto el problema global y originario de la complejidad 35 .
Pasamos ahora a los sistemas monopartidistas, que rechazan este
modo de proceder en pasos discrepantes, pero que llegan a resultados si-
milares por otros caminos, a saber, mediante la diferenciacin entre ideo-
loga y accin.
Los sistemas monopartidistas resultan aconsejables cuando la com-
plejidad global del sistema poltico, o incluso de la sociedad en general,
queda comprend ida dentro de una construccin ideolgica global )' debe
ser reducida sobre esta base. La ideologa es, entonces, la constitucin, en
sentido propio, del proceso poltico. Es ella la que dirige lo que resulta ad-
misible como sentido en el plano de los valores y programas. En el plano
de los roles, a la ideologa le corresponde e l partido nico, que se concibe
como portador de la nica ideologa y que se ve, mediante ella, justificado
en su pretensin de unidad y exclusividad36 . La sol ucin del problema de
la poltica compleja, la mezcla de los aspectos instrumentales y expresivo-
ideologa. Debe hacer presentes metas a largo plazo, por ejemplo, objeti
vos de desarrollo y ha de equiparlas wn sentido, seguridad y capacidad de
o rientacin. El proyecto de la ideologa fija los limites del sentido fiab le y
absorbe, con ello, aquella complejidad extrema que pone en peligro toda
orientacin con sentido. Dentro de un marco as fijado, son postuladas
como alcanzables, explcita o implcitamente, o rientaciones de la acci n
libres de contradicciones; por ejemplo, de tal forma que todas las contra-
dicciones sean tratadas como inestables y queden disueltas en la marcha
del desarrollo dialctico. La racional idad unitaria de la accin parece posi-
ble a partir de ciertas posiciones histricas, y en ltimo trmino parece ser
35. No podemos exponer aqu los fu ndamentos terico-sistmicos de una reduccin
en dos pasos incomparables como la aqu presentada. Indiquemos aqu, no obstante, que
los rendimientos del lenguaje descansan en una diferenciacin similar entre constitucin
de un reservorio general de significados y su aplicacin en acciones concretas de expre-
sin. Otro ejemplo sera e l del mercado, que se apoya en el mecanismo monetario.
36. Cf., a esre respecto, R. Ben<lix, Herrschaft und Industriearbeit: U11tersuchu11-
gen ber Liberalismus rmd A11tokratie in der Ceschichte der Industrialisierung, Frncfort
d.M., 1960, pp. 453 ss. [Trabajo y autoridad en la industria: las ideologas de la direccin
e11 el curso de la industrializacin, Eudeba, Buenos Aires, 1966]. Esre auror destaca especial
mente la conexin entre unidad de la ideologa )' estrucrura de la autoridad en el partido.
Resulta evidentemente superfluo debatir sobre si la autoridad es tornada por mor de la
ideologa o si la ideologfa lo es por mor de la autoridad. Lo decisivo es que la estabi lidad
solo puede alcanzarse a travs de un proceso de reforzamiento mutuo de ambos factores.
249

POLTICA
una exigencia de la continuidad de la sociedad. El socialismo marxista es
el nico gran intento de realizar en profundidad este modo de reduccin.
Ningun? de los_ sistemas monopartidisras orientados de otro modo ha ge-
nerado 1deologia alguna que est a la altura del problema.
Si se hace esta presuposicin de ~na ideologa unitaria en toda la so-
ciedad (no especfica a un grupo o a un estrato social) entonces no riene
sentid? ~justa~ el sistema poltico, y su diferenciacin 'interna en poltica
Y admm1strac1n, a una complejidad extrema, a una multiplicidad inde-
Lerminada e imprevisible de problemas y de posibilidades d e resolucin
de problemas. El reconocimiento de conceptos divergentes de racionali-
dad en la poltica y la administracin se hace, enconces, innecesario. Un
cuidado institucional dirigido a este reconocimiento resultara daino
puesro que, minara la -~nidad y capacidad de persuasin de la ideologa'.
Se eleva as'. la prerens1on de que se hace verdadera y consciente polrca
para la sociedad como un todo, esro es, de que se planifica.
Por otra parce, e l orden social y los contextos de decisin son tan
complejos que, en el plano de los roles, no puede pensarse ya en una mez-
cla estr~crural de_~oltic~ y administracin dentro de una jerarqua pol-
tica unaana al v1e10 esulo. As, se elige una posibilidad intermedia: la
po_ltica Y la administracin, el partido y la burocrncia, se subordinan a
la td~ologa comn y se diferencian mediante su relacin con fa compleji-
d.a_d interna ~e esta ideologa. Una separacin de poltica y administra-
c1on resulta ciertamente prevista pero se realiza solo de manera incomple-
ta. Permanece, en lo c.:sencial, limitada a l plano de los roles. Respecro al
p_e_rsonal, perm~~ecen~ ~n gran p~rce, fuertes interrelaciones: la organza-
c1on de la a_dm1111strac1~n queda 11nprcgnada de miembros del partido en
tod~s l~s mveles _d e la Jerarqua, con el objetivo de garantizar una vigi-
lancia s111 excepciones de todas las etapas del proceso de reduccin me-
diante el partido. Las profesiones de fe referidas a valores son idnticas
en ambos mbitos; y en el plano de los programas se encuentra, al me-
nos ~n los programas cumbre del desarrollo poltico, una planificacin
comun que abarca la poltica y la administracin.
. A c_onsecuencia de una fuerte mezcla personal y de una integracin
1deolg1ca, la administracin est sujeta a una doble jerarqua a saber a su
propia jerarqua y a la del partido 37 Esto hace posible que l~s efect~s co-
latcr~les imprevistos, las consecuencias disfuncionales y los costes im-
prt:v1stos d~ la burocracia, de sus respectivas formal> de organizacin o de
sus respectivos programas, sean tratados y combatidos sin contemplacio-
37. C~., 3 ~ste respeeto, y para lo que sigue, entre orros, J. A. Armsrrong, The Sotm:t
811rea11crat1c Elite: A Case Study o/ t/Je. Ukmi11.ia11 Apparat11s, Nueva York (NY), 1959;
C. Bcck, Party Control and Bureaucram.auon 111 Czechoslovakia: Jo1m1al o/ Politics 23
( 1961), 279-294.
250
RA CIONALIDAD DE LA POLITICA
nes como errores por parte de la jerarqua de l partido; todo ello sin
que con lo anterior se haya distinguido rigurosamente entre un descui-
do evirable y una lega lidad estructural psquica y socia l 18 . De acuerdo
con la exposicin oficial, esta exigencia carece de contradicciones y est
justificada. Por consiguiente, el partido nicamente ayuda a la admi-
nistracin en el cumplimienro de sus tareas. En la praxis, la proclamada
consistencia de la ideologa se transforma en un riguroso control e.le la ad-
ministracin, la cual, por su parte, defiende la lgica objetiva y las condi-
ciones de xito de su mbito de trabajo mediante estrategias de indepen-
dencia de todo tipo 39 . Este tipo de carencias de la administracin no le
permanecen ocultas al partido, el cual -pues necesita una auronoma de
la administracin, con sus leyes propias en tanto sistema social, pero no
puede aceptar ideolgicamente esta autonoma- reacciona a ellas con
reestructuraciones, reorganizaciones o campaas educativas 40
La ideologa, si ha de garantizar su funcin integradora, debe quedar
formulada de manera general e indererminada, de tal manera que puedan
darle sentido a nuevos mbitos. La administracin necesita, por el co n-
trario, programas de decisin precisos y formulados con proximidad a
la accin, a saber, normas legales, objetivos de planes, prioridades, etc.,
que puedan ser empleadas con rapidez. No puede planificar ni judicializar
segn el canon de los escriros sagrados, sino que precisa de un estrato in-
termedio de premisas de decisin, cuyo carcter ideolgicamente libre de
objeciones est certificado y pueda ser afirmado hasta nuevo avi!.o. Ha
de poder apoyarse e n una explicacin, en cada caso vlida, de la ideolo-
ga y del lugar histrico. Y de vez en cuando se le ha de indicar cmo se
deben interpretar correctamente los acontecimientos inesperados y cmo
transcurren las lneas ms all de las cuales uno se desva. Y tiene que
indicarse, asimismo, cul es el pasado al que se est aurorzado a remitirse
38. Con mayor rigor an se formula, en parte, que el partido ex1;e una max1miLa-
c1n simultnea de meta~ contrad ictorias. Vase, por ejemplo, A. G. Frank, The Organi-
zanon o Fc:on_omic Acuvity in the Sovicr Union : \'i/eltwirtscharftlichcs Archiv 78 ( l 957),
pp. 104 156; Id., C,oal Ambigu,ry and Conlictmg ScandarJs: An Approach to thc Study
of Orgamiauon: 1-/11111a11 Orga11iwt1011 17 ( 1958-1959), 8-13; R. Bend1x, Na1io11-B111ldi11g
a11d Cit1w11ship: Studrcs o/ Our Cl1a11gmg Social Order, Nueva York/Londres/Srdney, 1964,
pp. 169 ss. [Estado n.1cional y ci udadana, Amorrorru, Buenos Aires, 1974].
39 .. Cf., por ejemplo, D. Gnrnick, Marrage111e11l o( the Industrial Frmr i11 the USSR,
Cambridge (/\lA), 1954; J. S. Berlmer, Facrory and Manager in the USSR, Cambridge
(MA), 19.57; J. Korn:11, Overcerrtra/1:r.ation in Economic Ad1111111stra11011: A Critica/ A11aly-
s1s Based cm Expenerrcc i11 Hurrgar1a11 Light l11d11stry, Londres, 1959, espec. pp. 11 7 ~\. En la
medida en que las estrategias ilegales se conviene11 en condiciones parn el xito, se presen-
tan grave~ desventajas. El rendimiento depende de relacione~ inCormale~, personales. Todo
cambio de xrsonal quiebra sus fundamentos. El sistema de la adminisuac1n, en este mbito
ele rendimiento, solo puede alcanzar una com~~le11dad rela11vamente e~c.as,1.
40. l lay muchos testimonios de ello en H. Hamel, Das sowjetische Herrscha(tspr111p
des demokratiscben Ze11tralism11s III der \r/irtscha/tsordmm: M1ttelde11tsciJ/a11ds, Berln, J 966.
251
 POLTI C A
y a cul no. Esca contrihucin, que est presupuesta, viene rendida por la
conciencia revolucionaria, por el partido que interpreta y controla.
Tambin aqu la poltica es evidentemente formacin de poder y per-
manece como tal. Ni siquiera e n Yugoslavia se convierte en un ocupar-
se con la ideologa de tipo puramente literario, cientfico o humanitario.
Pero el modo en el que el poder puede quedar conformado, en que e l
rendimiento reductivo de las comunicaciones individua les puede genera-
lizarse, viene dado previamente media nte la presuposicin d e la ideolo-
ga. El uso del poder queda verbalizado en una medida inusualmence aira.
Construir frases, la difusin de eslganes, las profesiones pblicas de fe, el
tomarle a alguien la palabra, La exhibicin de declaraciones y las opo-
siciones a las declaraciones se convierten en el medio cotidiano de la pol-
cica41 . El poder permanece encerrado en la ideologa. La exgesis se con-
vierte, como Lo fo rmula Dorf Sternberger42, en tarea de gobierno. Con
ello no solo se quiere d ecir (como resulta evidente) que todas las comu-
nicaciones pblicas ha n de permanecer en el marco de la ideologa. Ms
bien, la ideologa transforma la complejidad indeterminada de pol tica
y sociedad en una complejidad determinada o al menos determinable.
Con ello establece, al mismo tiempo, los problemas abiertos y latentes
del mantenimiento y exposicin de la ideologa en el lugar del problema
originario de la complejidad polticosocial. A partir de este problema de
la complejidad extrema deben resolverse los problemas consecutivos a la
complejidad d e la ideologa que, con todo, siguen siendo observables.
Ocurre as igual que con los sistemas multiparcidistas que han de soportar
y resolver una persistente lucha por el poder.
Si se impone la ideologa como cosmovisin, entonces los contextos
objetivos y las oportunidades d e consenso se prestan mejor a ser evaluadas
y calculadas. El comportamiento gana en previsin. Esto se aplica, sobre
todo, al comportamiento conforme. Pero tambin vale, y de una manera
muy d ecisiva, para el comport_a miento que rehsa, que niega la ideologa.
As ocurre para que se restaure la complejidad originaria y para que el
comportamiento de rechazo se entienda a s mismo como ataque a la ideo-
loga, como lucha contra el sistema - solo que con un modo de reduccin
41. Una reunin y anlisis d e los antiguos discursos del primero de mayo en la Un in
Sovirica la encontramos en H. D. Lasswell, N. Leites et al., La11guage o( Politics, Cam
brige (MA), 1949, pp. 233 ss. Cf. tambin E. O. Maetzke, Die Parteisprache in der Sow
jetzone (ei ne gruppenspcachl iche Unrcrsuchu ng): Vierteliahrshefte (r Zeitgeschichte 1
(1953), 339-346. Desde una perspectiva sociolgica, resulta interesante la continuamcllle
subrayad:1 unidad de palabra y actitud, que puede ser o ingenuamente creda o cmcamen
te fingida; y en ambos casos contribuye a la estabilizacin del sistema polrico, pues no
depende de las actirudes en la polrica el que las comunicaciones puedan ser p lemuncnre
contro ladas.
42. D. Srernberger, Gru11d imd Abgrtmd der Macht, Fr ncfort d.M., 1962. [F1111da-
mento y abismo del poder, Sur, Buenos Ares, 1965].
252
RAC I O NA LIDAD DE LA POLITICA
desventajoso y drsrico-. Cuanto me nos quiz se beneficie de esta ganan-
cia de estructura y previsin el comportamiento innovador, que anhela
novedades; y aqu se amontonan, asimismo, tambin los problemas prin-
cipales de este tipo de o rden.
As pues, las ventajas de una orientacin fundamental de cipo ideol-
gico no pueden quedar encerradas y aseguradas en instituciones invaria-
bles, aunque dicha orientacin ideolgica intente apoyar ciertas nociones
centrales con la apariencia de un conocimiento cientfico --corno legali-
dad histrica aparentemente demostrada- o que lo intente de otras ma-
neras. La justificacin de la accin no debe perder su carcter absoluto y,
sin embargo, ha de estar ligada a contenidos cambiantes 43 Fcticame nte,
la ideologa siempre est-en-obra, y ha de ideologizar conjuntamente su
estar-en-obra. No se realiza a s misma mediante creencias sobre el ser
ingenuas y expresadas mediante tesis, sino como un proceso reflexivo
cuya peculiaridad consiste e n una continua aplicacin sobre s mismo.
En este proceso tambin son valorados los valores lLimos, al tiempo que
son, llegado el caso, transvalorados en relacin a su funci n ele orientar la
accin. La ideologa es, en su ncleo, reflexividad del valo rar ; y el por-
tador institucional de esta reflexividad es e l parrido 44
La doctrina de la unidad de teora y praxis sirve, en la ideologa mar-
xista, como puerta de entrada y como frmula de legitimacin de esta re-
flexividad. Este postulado es, en su exposicin dialctica, una frmula para
la complejidad infinita, puesto que sign ifica que la teora vara con la praxis
y ]a praxis con la teora d e cal manera que, simplemente, rodo es posible 45
Todas las ideas son experimentadas y vividas aqu como ligad as a la accin,
todas las afirmaciones se vuelven profesiones de fe, y toda accin, por con-
siguiente, ha de ser auscultada en sus implicaciones para la ideologa. En
este principio de la reflexividad colapsa, una y o tra vez, la separacin
entre ideologa y accin, aquella inevitable dualidad de tcticas e n la re-
ducci n de la complejidad; y una y otra vez ha de ser estabilizada de nue-
vo para que, a l menos po r un tiempo, se sepa qu es lo correcto. Con rara
43. La Ideologa Un iversal justifi ca cada nueva polrica de partido en trminos ab-
solutos, constata R. Bendix, Natio11-Buildi11g .ond Citizenship ... , cic., p. 174.
44. Cf., a este respecto, sobre rodo, L. Kolakowski , Der Mensch ohne Altemative:
Vo11 der Moglic/1keit 1md Unmoglichkeit , Marxist zu sei11, Mnich, 1960, espec. pp. 24 ss.
[E/ Hombre sin alternativa: sobre la posibilidad e imposibilidad de ser marxista, Alianza,
Madrid, )970).
45. Ms s ignificativo an es cmo se arraiga d e nuevo esra doctrina en el pr incipio
fundamental de toda dialctica, a saber, que la verdad es siempre concreta (y, por ello,
solo posible ligada a la praxis). El concepto de lo concreto sugiere aqu, a l mismo tiempo,
una comp lej idad infinita y una complejidad redu cid a y oculta, con ello, mediante su ambi-
valencia imcrna. Vase, para el modo tpico de arg111ne ntacin, el manual Cnmdlagen der
marxistischen Philosopbie, Berln, J 196 1, pp. 66 1 s. [r. V. Konstantinov, Fundamentos de
la filosofa marxista, Grijalbo, Mxico D. F., 1965].
253
 POLTICA
gravedad y claridad, se encuentran las exigencias de complejidad infinita
y de reduccin; y fuerzan una solucin de esta contradiccin correspon-
dientemente consciente, a saber, mediante la organizacin y el trabajo.
Si una ideologa ha de ser manejada racionalmente como fundamen-
to de la reflexividad del valorar, su funcin debe ser hecha consciente y
tiene que emplearse como punto de vista para la orientacin. Tambin
aqu es el pensamiento marxista el que nos da el mejor ejemplo. As, .el ~e-
nmeno de la ideologa queda descubierto en los otros, en los cap1tahs-
tas en su foncionalidad latente. La utilidad de la ideologa queda aprendi-
da'y la ideologa resulta as formada de tal modo que su funci n puede
hacerse manifiesta. Se llama entonces teora de la accin y su funcin,
pblicamente expuesta, se explica como principio del partido.
Mientras que en el sistema multipartidista la disponibilidad de los
programas y valores se alcanza mediante un intercambio, relativo.a~ sis-
tema, de fines y medios, el sistema monopartidista hace de la reflex1v1dad
y de su portador, el partido, un momento central de una ideologa de va-
lidez universal. El partido articula la conciencia justa del momento hist-
rico, una conciencia que, en este momento, puede determinar la accin,
puesto que esta se deja determinar por aquella. Mientras que el sistema
mulriparcidista debe neutralizar polticamente c iertos valores y normas
para sustraerlos de la lucha de partidos, el sistema monopartidista ha d_e
sustraer ciertos elementos de la ideologa a la perturbacin en su segun-
dad por parre de la reflexin. En el mejor de los casos, esto ltimo se hace
exponiendo los fundamentos de la ideologa como independientes de la
conciencia, esto es, se exponen de modo materialista. La profesin de
fe materialista es un requisito funcionalmente importante de la ideologa
que pretende ser ideologa del conjunto de la sociedad (y no ya ideolo-
ga de clase>). Ante codo, es la forma intelectiva de las ideologas que P\1e-
den tener xito en rdenes sociales d iferenciados y altamente compleos
la que se encuentra condicionada por este problema de la reflexividad
del decidir, del valorar y del programar. La antigua divisin conceptual
del mundo en materia y forma -o materia y espritu o conciencia- se
sigue llevando adelante, pero queda subordinada a aquella funcin de
46
asegurar y delimitar los procesos reflexivos de scleccin .
46. No es esto lo que Kant pretenda cuando transform en conccpros de reflexin
los conceptos tradicionales de lo determinable y la determinacin (materia y forma); lo ni
co que pretenda expresar era la referencia al modo trascendental de conocimiento (vase
Kritik der rei11en Vernunft, B 3 16 ss. (Crtica de la raz11 pum, nueva ed. rev. de P. Rabas,
Tau rus, Madrid, 20 J31). Pero la elevacin de estos conceptos de la realidad inmediata-
mente dada es presupuesto de su utilizacin ideolgica. Esta ucilizacin, por su parre, hace
exigible que se busquen orros conceptos tericos para el proceder de la determinacin d.e
lo determinable. Dichos conceptos tericos no ti enen ya obligaciones para con la metafsi-
ca onrolgica. Concebimos, por consiguiente, la determinacin de lo determinable no como
formacin de materia, sino como reduccin de complejidad.
254
RACIONALIDAD DE LA POLT I CA
Al igual que la concepcin de la ideologa en con junto, tambin su
utilizacin ha de prestar atencin al mantenimiento de la reflexividad del
proceso polticoadminiscrarivo de decisin. No puede ser dogmatizada de
repente o sumergida de nuevo en un sentido natural-invariable47 , de tal
manera que la funcin de los conceptos no sera ya entendida. Esto exige
una lucha ininterrumpida contra las tendencias de la conciencia humana a
cosificar sus objetos, una lucha que en e l mbito poltico apenas encuentra
condiciones favorables. Adems, se hace siempre necesario desprenderse
de elementos pasados; esto es, se hace necesario actuar sin estar atados
por la historia 48. El derecho a contradecirse a s mismo debe estar previsto
en la ideologa al menos para el partido; y no ha de desacreditar al agente
mientras acte para el partido. El partido tiene el plan correcto del futu-
ro, conduce hacia un fururo ya fijado. En esto halla la suficiente seguridad
como pata liberarse del pasado, as como para decidir lo que, con todo,
quiere conservar de historia propia. Lo que hace al verdadero marxista no
es permanecer fiel a sus principios sino permanecer al da49 .
A este peligro de la dogrnarizacin viene estrechamente ligado el otro
peligro del hacerse ideolgico de la ideologa. Con ello viene referido el
que la ideologa pierde su funcin directora y queda fijada en una concep-
cin determinada porque, de esta manera, integra la sociedad y legitima
los roles del partido junto con sus vested interests, a pesar de que haya
otras estructuras de la sociedad que lentamente han cvolucinado hacia
un grado mayor de complejidad. El fenmeno es difcil de formular, tal
y como debe indicarlo la formulacin paradjica. Cuanto menos, a los
observadores sensibles les parece como si el estilo voluntarista y arre-
batado de la afirmacin de la ideologa de los primeros tiempos del co-
munismo se hubiera mudado en un estilo ms defensivo de cuidado de
la ideologa, a saber, el estilo de la advertencia y del rearme moral. Bajo
este ltimo estilo, de manera no reconocida, acecha la posibilidad de que
la ideologa pueda hacerse irrelevante y el partido, superfluo50
47. Con razn rechazan los marxistas ver caracterizada su ideologa como dogma.
Quieren saberse disrinros a los dogmticos, quienes se pretenden en posesin de frmulas
seguras para toda ocasin. Sin embargo, evidencemenre, solo con remisiones de tipo verbal
y conceprual no queda resucito el prnblema.
48. Cf. K. \Y./. Deutsch, Cracks in che Monolith: Possibilities and Parrerns o Disin-
tegrarion in Totalirarian Systems, en C. J. Friedrich (ed.), Totalitarianism: Proceedi11gs o(
a Con(erence He/d at the American Acaderny o( Arts a11d Sciences, Cambridge (MA), 1954,
pp. 308-333, reimp. en H. Eckstein y D. E. Aprer (eds.), Comparative Politics: A Reader,
cit., pp. 497-508 (498). Este autor habla, a este respecto, de the embarrassment o( previous
commitments.
4 9. Cf. L. Kolakowski, op. cit., pp. 7 ss.
50. Cf., a este respecto, z. Brzezinski, The Soviet Political Systcm: Transformation
o r Degeneration?: Problems o(Cornrmmism 15/l (l966), 1- 15, espcc. 12 s.
255
 POLITICA
Otras dificultades remiren a que las exigencias a los rendimientos re-
ductivos de la ideologa, a su empleabilidad como auxiliares de la de-
cisin y la explicacin, procuran situarse muy elevadamente, no se dejan
aislar en determinadas situaciones y, en la prctica, resultan imprevisibles.
La ideologa nicamente puede cumplir sus funciones de orientacin me-
diante una alta consistencia simblica y un alto grado de formulacin de
sus valores, sus programas y sus explicaciones de hechos. Este impe-
rativo de consistencia y formulacin pone en peligro la capacidad de
transformacin de las premisas de la decisin cubiertas por la ideologa.
Corno ocurre siempre con las interdependencias fuertes, estas peque-
as variaciones pueden hincharse hasta convertirse en avalanchas y tener
consecuencias imprevisibles. Las innovaciones, por tanto, han de ser in-
troducidas de una manera extraordinariamente cuidadosa, siendo sensi-
bles a sus implicaciones lgicas y simblicas; y en la medida de lo posible,
han de ser introducidas aislndolas en cuestiones objecivas singulares o en
mbiros parciales5 1 Se ocultan frecuentemente bajo una versin del nue-
vo programa que conceptualmente no dice nada52. No rara vez deben ser
retiradas o suavizadas cuando las consecuencias se hacen visibles y el pro-
ceso de transformacin amenaza con quedar fuera de control\\
Bajo estas circunstancias, el riesgo de un cambio solo puede ser to-
lerado si un amplio consenso ayuda a superar la incertidumbre de las
51. La rcccp,;;in inicial de la socio loga emprica en el macerialismo dialctico es un
ejemplo modlico de ello. La legitimacin de la investigacin sociolgica parece posible
bajo el presupuesto de que se ocupa nicamente de relaciones empricas,_concreta~ y _espe-
ciales, unas relaciones que no contradicen las leyes genenilcs del matcna l1smo h1stonco,
sino que solo pueden ser afirmadas e n variables a isladas. Vase, a este respecto, G. K1ss,
Cibt es ei11e marxistische Soziologie?, Colonia/Opladen, 1966, cspec. pp. 21 ss. l ~~ Cien-
cia poltica, lo tiene, naturalmente, mucho ms difcil para establecerse, dado que apenas
puede evita r hacer juicios de conjunto sobre el sistema poltico u ocuparse con temas que
implican tales juicios de conjunto. Otro ejemp lo, la recepcin de la ciberntica, es consi-
derado por K. Messelken, Zur Rolle von Semiotik und Kybernerik in der marxistischen
Philosophie: eine wissenssoz1ologische Fallstudie: Sozia/e Welt 16 ( 1965), 289-308.
52. Esto vale especialmente para las olas de descentralizacin que arrasrran a la orga-
nizacin de la economa desde hace algunos aos. En el eje ccntralizacin/descemralizocin
cabe moverse de manera ideolgicamente desvinculada de aqu para all y, quiz, rendir
cuenta, a travs de este movimiento, de problemas resultantes, puesto 4uc, nawralmen-
te no cabe discutir que tanto la centralizacin como la descentralizaci n son necesarias.
ln~luso en ese caso, la discL1sin se reduce a ,,proverbios (en el sentido de H. A. Simon,
The Proverbs of Adrninistracion: Public Administration Review 6 [1946), 53-67}; esco
es, se reduce a principios de o rganizacin que han de posrnlar siempre, conjuntamente, su
opL1esto. Cf., a esre respecto, H. Hamel, op. cit., una investigacin 4~e, sin embargo, que-
da desvalorizada mediante una premisa de suma constante de poder ingenuame nte presu -
puesta y que desconoce la idea fundamental del centralismo democrtico, a saber, que
la influencia de arriba abajo y de abajo arriba puede ser incrementada a l mismo n empo.
53. Cf., a este respecto, para el mbiro del derecho, O. Kirchheimer, Die Rcchtspflege
und der Begriff der Gesetzlichkeir in der DDR:Archivdes offentlichenRechts 85 (] 960), 1-65.
256
RAC I ONALIDAD DE LA POLTICA
consecuencias. Es este un consenso que, no en ltimo lugar, documenta
tambin la intencin general de evitar explicaciones imposibles de la in-
novacin. En la construccin de este tipo de consenso sobre el cambio, se
hace uso del partido como de una estructura de diferenciacin del poder
que, al mismo tiempo, diferencia la relevancia del consenso. No solo tiene
importancia quin puede ser ganado para nuevas ideas. La ordenacin
del poder del partido les permite a los iniciados reconocer tambin quin
debe ser ganado, aquellos cuyo consenso previo cuenta -y en qu lugares
lo hace-, cuyo consenso arrastra a los dems tras de s o los presupone.
Les permite reconocer, asimismo, qu cambios personales deben ser im-
plementados, cundo una nueva orientacin ha ganado tanto impulso
que ya no se la puede negar sino en codo caso evitar. Y permite recono-
cer cundo debe uno, a ms tardar, solidarizarse con dicha orientacin
para no dejar perder la conexin. Un ordenamiento as estrucmra la in-
troduccin mediante la discusin de transformaciones en la ideologa.
Tal ordenamiento facilita o dificulta esta introduccin segn qu con-
secuencias tenga la renovacin. Y lo hace tambin segn cmo -y para
quin- vaya l a encajarla y armonizarla en la historia del sistema en su
conjunto y en las biografas de sus actores principales. En la cupida con-
sistencia del todo, las renovaciones esenciales no pueden introducirse sin
que la historia haya de ser reescrita. As, para las oportunidades de lograr
el consenso, no es poco importante la cuestin de quin necesita un nuevo
pasado, desde qu punto de vista lo precisa y cmo puede este ser crea-
do. En todo caso, el cenero de la discusin es el partido. As es ya por el
hecho de que su estructura est necesitada de dosificar el modo de pro-
ceder, la responsabilidad por los pasos parciales y la relevancia del con-
senso. La discusin no es necesariamente oculta o confidencial, pero no
tiene su ncleo ordenador en la esfera pblica. No son infrecuentes las
difusiones pblicas dirigidas. No toman, sin embargo, la esfera pblica
como medio para encontrar la verdad o como rbitro, sino solo como
medio para transformar la situacin en la discusin del partido, para di-
solver nudos o evitarlos, para crear nuevas situaciones o modos de ar-
gumentar, o para bloquear antiguas 54 . Todo esto presupone, en los par-
ticipantes en la discusin, una capacidad de juicio y w1 conocimiento de
la situacin, lo cual excluye de entrada a los no iniciados, al tiempo que le
da a la discusin la apariencia de un acto cerrado.
Las consecuencias disfuncionales de esca ordenacin de los procesos
polticos son, en primer lugar, las de una gran empresa. As, por ejemplo,
54. Una comparable refuncionalizacin,, de la esfera pblica en la democracia oc-
cidental es la tesis central de J. Habermas en Strukt11rwa11del der Offe11tlichkeit. Unter-
suchungen zu einer K.ategorie der biirgerlichen Gesel/schaft, Ncuwied, t 962 (vase cspec.
pp. 215 ss.). [Historia y crtica de la opinin pblica: la transfonnaci11 estructural de la
vida pblica, Gustavo Gil, Barcelona, 2004].
257
 POLITICA
se tiene que contar dentro del partido con norables dificulrades de co-
municacin, sobre todo para lo que concierne a las informaciones ideo-
lgicamente delicadas o que no pueden ser definidas con seguridad. En
toda gran empresa, las verdades desagradables quedan reprimidas y lle-
vadas a los mrgenes, dado que, con razn o sin ella, se presume que la
?esgracia tomar la revancha sobre quien las saque a la luz pblica. Las
infor.maciones desventajosas solo llegan a ponerse en primer plano si se
l~s dtluye estadsticamente o si se hace algn otro tipo de suavizacin.
~Sto aminora la sensibilidad poltica del partido -por lo dems, ya
ideolgicamente preesquematizada- tambin en el trnsito coridianoSS.
Otros problemas consecutivos ganan un peso singular mediante la
posi~in particular que el partido roma en el sistema poltico; sobre todo
mediante el hecho de que este reclame fcticamente, aunque no jurdica-
mente, el monopolio de la decisin ltima e inapelable. A diferencia del
caso de la administracin, la direccin del partido no queda puesta y leg1 -
umada desde fuera; y a diferencia del sistema multipartidisra, no se mues-
t~~ su id?~1eidad o no idoneidad en e l feedback a corro plazo de la elec-
c1on polmca. Tanto la preservacin como el cambio en la direccin han
d_e s~r llevados a cabo en procesos internos al partido que encuentran en
s1 mismos las causas y criterios.
. Los autoanlisis fiables hechos desde las cpulas directivas de los par-
tidos son, comprensiblemente, muy poco frecuentes. Entretanto, puede
aceptars~ que los procesos propios de grupos pequeos, junto con alian-
zas relativas a un clculo tctico y una cierta falta de consideracin en el
.provechamiento de las ventajas d el poder, contribuyen a que se crista
l1cen Y afiancen rendimientos esperables de direccin. La necesidad de
motiv~r int:rnamente sin una posicin externa plantea, sin duda, eleva
das ex1genc1as a las fuerzas situadas en la cima. Por falta de una garanta
e.structurada, nicamente podr aqu entrar en juego un equi librio rela-
t'.vamente lbil de las fuerzas en juego, un equi librio que cambia de un
sistema a otro y de una poca a otra.
Ms importante an es el problema de cmo se puede hacer reflexi-
va la estructura de poder para que t:imbin los detentadores del poder
s~an superpodcrosos al tiempo que, si n embargo, puedan ser intercam-
biados. La reflexividad de la ideologa y de los procesos de decisin no
as~g.ura auromticamentc tambin la reflexividad del poder -que ad-
mm1stra la primera-. Cuanto ms ceidamente jerrquica sea la o rga-
55. Tambin en los si~1cm31, multipamdbtas parece que. funciona mal la transmi -
sin de 1.n~orm:1c16n de arriba abajo. Y la d1recc1n del parndo confa, para la transmisin
d e la opinin pblica, ms en lo~ instituto~ dcmoscpicos que en sus propio~ miembros.
Va~e, ..este re~pecw, R. Mayni, Lokale Partcigruppen in dcr klcinen Gcmeindc: Zeit-
sclm(t (ur Pol111k 2 (1955), 59 ~~.; U. Loh111,1r, op. cit., pp. 40 ss., 54 )' 102 ss.
258
RA C IONALIDAD DE LA POLITICA
nizacin de un partido para incrementar su poder, tanto ms difcil le
resultar tratar a sus detentadores del poder como programas de deci-
sin intercambiables, as como relevarlos mientras sigan con vida. Ello
es as porque para lo anterior, y en contradiccin con la estructura for-
mal, habra de reunirse ms poder en los puestos subordinados que en la
cpula. Esperar la muerte del lder sobreexige la paciencia y deja el cam-
bio de poder a merced de un azar que no est coordinado con las necesi-
dades de la decisin. Provocar la muerte del lder en caso de necesidad
agudiza las tensiones internas, dado que enronces el d etentador del poder
no solo debe luchar por su poder, sino tambin por su vida56 Para el
sistema supone, claramente, una ventaja que el cambio de poder, cuando
se requiera, sea efectuado con posibilidades de sobrevivir para quienes to-
man parte en l -o incluso con perspectivas de obtener una pensin-;
y consriruye tambin una ventaja que el poder pueda ser transferido sin
mengua en l si no encuentra ya apoyo suficiente en el grupo dirigente57
Por ramo, mediante el cambio de poder no solo pueden resolverse pro-
blemas de restitucin, sino tambin funciones, inmanentes al siste111a, de
adaptacin e innovacin, una conquista cada vez ms imprescindible en
un contexto de complejidad y variabilidad crecientes.
El que esta solucin no est excluida, y que quiz incluso pueda que-
dar institucionalizada de modo duradero, es lo que parecen ensear las
experiencias de la Unin Sovirica despus de la muerle de Stalin58_ Re-
sulta claro que el grado de insrirucionalizacin del partido como organi-
zacin permanente el> un factor decisivo. Posiblemenre, en el caso de los
sistemas cuyo poder no est apoyado externamente sino internamente
construido, resulta tpico que el poder relativamente mayor no est en la
cpula - un pasaje ms o menos angost0 de la red de comunicacin-
sino en los ndulos de la comunicacin subordinados a la cpula. En
todo caso, para un desarrollo como este pueden encontrarse numerosos
ejemplos en forma de conserjes, shogunes, grandes visires, jefes de poli-
56. Para una consideracin de los problema; con!>Ccurivos en los casos de muerte,
cf. J. H. 1lcrz, The Problcms of Succersorship in D1ct,1torial Reg1mc;: A Srud)' of Com-
pararivc L,1w and l1minaion~: The]oumal o( Politics 14 (1952), 19-40. Cf., a~im1smo,
C. J. Fricdnch, Ma11 a11d Jlis Govemme11t: An Empincal Theory o( Politics, Nucv,1 York
(!'!Y), 1963, pp. 502 S\., con un espcc1JI acenro en l.1 ;1gnificacin de los partidos conso-
lidados p:ira la solucin de csre problema. Vase, adcm.s, el cuaderno I del Joumal of Jn-
tema/101111/ Af(a1rs 18 ( 1964) sobre Statesmen and S11aemon en diferentes Estados.
57. Algo ;imilar se aplica para el cambio de liderazgo en los parudos de los siste mas
multipartid,~tas, el cual, empero, no afecrn inmedia tJmente a la administracin, pue~to
que es poco problemtico. Cf., a este re~pccto, U. Lohmar, op. cit., pp. 85 s.
58. Cf. Z. Brzezinski, art. cic., quien cuenta la solucin de este problema como lo
que decide ~obre la rransform.,cin o la degeneracin del sistema. Va~, asimismo, lo~ an-
lisis detallados de M. Rush, Poltica/ S11ccessorr in tl,e USSR, Nueva York/Londres, 1965,
y de 11. R. Swearer (ed.), The Politics o( S11cces.sion i11 the USSR: Materials on Khmshev's
Rise to Leadership, Bosion, 1964.
259
 POLITICA
ca, subgenerales y por ltimo - pero no por ello de menor importancia-
tambin en forma de se-:retarios del partido. Esto aclarara, asimismo,
por qu los sistemas monopartidistas conformados de manera estable no
son partidos de un hombre fuerte, sino que sus cpulas formales con-
sisten en un gremio que puede ser gobernado desde el cargo de secretario
del partido o desde el politbur.
Otros problemas secundarios se relacionan con las dificultades de l
aprendizaje en un funcionamiento del partido ideolgicamente estructu-
rado y, al mismo tiempo, burocratizado. Entendemos aqu el aprendizaje
como asuncin de nuevas experiencias con una correspondiente reestruc-
turacin d e las premisas de decisin, esto es, como una transformacin
estructural. La capacidad de aprendizaje en un orden como el que estamos
describiendo no viene dificultada por falta de estructuras y por exceso de
complejidad -por ejemplo, por falta de claridad en las referencias de las
informaciones de feedback- . Al contrario, dicha capacidad padece bajo
la estructura de las premisas ideolgicas de conducta, que recargan las
iniciativas con riesgos notables, y no rara vez con peligro para la libertad y
la vida, desmotivando, asimismo, numerosas propuestas de cambio como
totalmente carentes de perspectivas de xito. A ello se aade que el par-
tido, que administra la ideologa, vive en una tensin no reconocida con
fuentes de innovacin esenciales, a saber, la ciencia y la eficiencia tcni-
ca y disciplinar. La ciencia afirma un monopolio del saber, cuya validez
intersubjetiva est asegurada dt: una mane ra metdicamente obligato-
ria. La ideologa, para poder participar de esta validez, debe ofrecerse
como ciencia59 , pero su responsabilidad por los resultados es mayor y su
re ndimiento reduccivo es ms incisivo. La ideologa no puede permitirse
la descompromctida profesin de hiptesis por principio falsables, puesto
que sus smbolos deben implicar y ligar sentimientos. Tampoco puede
quedarse sin ms con el estado de los conocimientos que en cada caso vie-
ne asegurado, sino que ha de cubrir el saber cientfica mente posible. En
esta situacin delicada, la ideologa es extraordinariamente sensible frente
a la crtica en el nombre de la ciencia o de la tcnica60 . Tambin esro su-
pone una carga para sus posibilidades de aprendizaje.
59. No rara vez, por ramo, se ve la esencia de la ideologa justamente en la falsa pre-
tensin de ciemi ficidad. Cf., enrre otros, Th. Ge iger, Jdeologie und Wahrheit: Eine soolo-
gische Kritik des De11ke11s, StuttgartNicna, 1953. [Ideologa y verdad, Amo rrortll, Buenos
Aires, 1972).
60. Esta sensib ilidad se convierte en un elemento de peligro especialmente cuando
la intelligentsia cientfico-tcnica se arrinchera en la burocracia de la admi nisrracin, esto
es, cuando la separacin de roles entre partido y burocracia admi nistrativa separa, al mismo
empo, la poltica y la intelligentsia cientfico-administrativa. Una separaci n como esta
no se la puede permirir la poltica puesto que, en la medida en que una sociedad del bien-
estar est convencida de que su bienestar depende de la ciencia y de la tcnica, la posesin
)' el carcter dirigible de esra i11tellige11tsia se convienen en un factor de legitimacin de
260
RACIONALIDAD DE L A POtiTICA
Finalmente, la capacidad d e aprendizaje encuentra limitaciones en
el hecho de que la ideologa busca tambin aprehender y estrncrurar pre-
viamente la posicin de los problemas. iPor ello, basa la percepcin de los
problemas, lo mismo que su solucin, e n una comprensin limitada y se-
lectiva de los problemas. Un control ideolgico de la gnesis de los pro-
blemas como el que hemos descrito tiene una significacin fundamental
pa ra la accin de equilibrar el sistema poltico y le da a la distincin e ntre
sistemas multi- y monopartidistas un alcance que va mucho ms all de l
mbito de los procesos polticos en sentido restringido.
Al considerar la funcin general del sistema poltico de tomar deci-
siones vinculantes ya nos habamos encontrado con el hecho de que el
conct:pto d e problema indica una variable que pued e tomar diferentes
formas 61 Esto hace posible comparar sociedades desde el punto de visra
de cules son los problemas que politizan en tanto necesitados de deci-
sin. Asimismo -y tal y como encontramos aqu- puede plantearse la
pregunta de dnde quedan articulados los problemas necesitados de deci-
sin dentro del sistema poltico. Esto es, cabe plantear la pregunta de
cmo quedan repartidos los controles sobre la posicin de los problemas
(a diferencia de la eleccin de soluciones) en el sistema poltico, lo mismo
que la pregunta de cules son las consecuencias que tiene esta localizacin.
Los sistemas multipartidistas tiend en a admitir una formulaci n ili-
mitada de deseos de decisin a travs del pblico62 La idea es que los
deseos de decisin queden a rticulados a travs de los roles de pblico.
En la prctica, las asociaciones d e inte reses o frecen una ayuda decisiva
en lo que toca a la formulacin. Por otro lado, surgen numerosos pro-
blemas a partir de las dificul tades de d ecisin y d e las inconsistencias
programticas de la administracin, unos problemas que son reenviados
a la poltica como deseos de perfeccin. De manera tpica, la articula-
cin de los problemas no se encuentra en las organizaciones que en rodo
caso han de llevar sobre s la responsabilidad d el gobierno, esto es, e n
los partidos. En otras palabras, dicha articulacin no viene ligada a una
eleccin decisiva de las soluciones de los problemas mediante identida-
pri me r o rden. El pa rtido, e n ronces, depende del en ro lamiento en sus filas de un nmero
suficiente de inte lecruales reconocidos, sean cua les sean las co nsecuencias que ell o pueda
tener para la consistencia de la ideologa y para \a docilidad jerrqui ca del partido.
Sin embargo, el que una separacin funcional-estructural entre funcionari os polticos y
la intelligentsia cientfico-tcnica tuviera consecuencias fatales no justifica apenas los presa-
gios de decadencia, como lo~ que presenta M. Garder, Die Agonie des Sowjetsystems, Frnc-
fort d.M., 1966.
61. Cf. supra, captulo 4.
62. En Geoffrcy Vickei:s c ncomram o~, por el contrario, reparos en e l sentido de que
el right to create wants esr demasiado valorado en la jerarqua de los derechos de libe rtad de
las sociedades occidentales. Cf. The Undirected Societ): Essays 011 the H11111a 11 lmplicatio11s
o/ Jndustrializatio11 in Ganada, Toronco, 1959, pp. 138 ss.
261

POLTICA
des de roles. La poltica del partido, pues, queda inundada con deseos de
decisin y se concentra en una seleccin, filtrado, generalizacin, nive-
lacin y reducci n de ex igencias cuyo surgimiento no puede controlar.
Trabaja esencialmente bajo presin, tiene que luchar con un permanente
exceso de exigencias, necesita una estructura pluralista para desarrollar
una suficiente sensibilidad para todos los deseos y tiende a descargar una
parte de la carga de decisin en la administracin, la cual no debe com-
portarse de modo ms o menos oportunista bajo la presin de esca
complejidad no dominada polticamente. Con el control sobre la posicin
de los problemas tambin se pierde para los partidos, con mucha facili-
dad, la capacidad para una planificacin previsora.
Los sistemas monopartidistas ambicionan un equilibrio algo distinto
entre la planificacin y la sensibilidad para las exigencias. Ningn sistema
poltico puede renunciar completamente a la sensibilidad respecco de las
exigencias ni a la planificacin. Sin embargo, la acentuacin claramente
se presta a ser desplazada. Cuando se logra, con coercin y con otros me-
dios, insritucionalizar una ideologa como ley de la opinin pb lica, no se
presentan ya a la luz pblica problemas que no hayan pasado ya el test
de la ideologa63 Todos se admiran del trabajo de desarrollo del parti-
do, as como de su lucha por la paz y el entendimiento de los pueblos; y
a lo sumo se da qu pensar sobre cmo pueda mejorarse la una o el otro.
En los sistemas de pensamiento marxista esta esquematizacin se rea-
liza de cal manera que todos los problemas se dejan reducir a problemas
tcnicos o econmicos. No hay ya, por ramo, problemas para la poltica
que no puedan ser resueltos con un incremento del potencial econmico.
Tambin en este cfccro de simplificacin se acredita el principio funda-
mental de la ideologa. Visto desde la poltica exterior, lo que llega a la
64
poltica son, pues, solo problemas de la distribucin de bienes escasos .
Para esro, un sistema monopartidista es suficiente. Es decir, basta con un
63. Cuando esto no se fogra, est cambin la posibilidad de perm itir una discusin
ideolgica controvertida. Sin embargo, esta queda instintcionalizada como polticamente ca-
rente de consecuencias. El rol de la Iglesia catlica en la actual Polonia es un ejemplo de esto.
64. Sorprendenremence, la concepcin dominante en la ciencia po ltica de los Esra-
dos Unidos expone tambin la funci n del sistema poltico como discribucin de bienes
limirados, sin darse cuenta de hasta qu punto socava con e llo el sentido de la apertura de
los problemas del sistema multipartidista. Vase, enrre otros, D. Easto n, A Framework (or
Political Analysis, Englewood C liffs (NJ), 1965, p. 50, o M. J. Levy, Jr., Modemization
a11d the Struct11re o( Societies: A Setting (or Jnternational A(fairs, l'rinccton (NJ), 1966,
vol. 1, pp. 290 ss., vol. 11, pp. 346 ss. Sin embargo, si e n po ltica, efectivamente, fuera so lo
cuestin de la distribucin de valores distribuibles, deber.t bastar con un sistema mono
partidisrn. Por lo dems, las experiencias con lo que es producido y clabor.1do en los pro-
blemas polricos dcmro de los sistemas mulcipartid istas admiten la explicaci n de que o
bien de hecho ya so lo hay problemas eco n micos o de que tamb in e n los sistemas rnulti-
partidistas hay incegrado un fi ltro percep tivo (no ideolgico) que favorece la rransform.t-
cin de todos los prohlemas en un denominador con::i(m econmico. La determinacin de
262
RACIONALIDAD DE l A POLTICA
sistema cuyo potencial para la elaboracin de informacin est ajustado
para esta especificacin simplificada del problema. Un pluralismo de
intereses limitado es plenamente aceptado en los sistemas monoparti-
distas y es, incluso, reconocido y organizado como funcionalmente irn-
portante65. La sensibilidad del sistema poltico respecto d e la sociedad
no puede ser nunca tota lme nte sustituida por el despliegue de poder en
rdenes sociales complejos que deben regular el comportamiento co-
tidiano mediante decisiones poltico-administrarivas66. El contacto con
las masas trabajadoras se convierte en un eslogan, en objeto de oca-
sionales campaas de partido, en palanca para una crtica a una inva-
sin67. Esto no queda sin producir ningn efecto. Tampoco la praxis
de las decisiones unnimes de los rganos del Estad o est autorizada
a disimular el hecho de que en la poltica hay en todo caso alterna-
tivas que deben ser discutidas a fondo e incluso puestas en combate.
Sin embargo, el consenso sobre la ideologa, y con ello sobre la limi -
tacin no solo de los argumentos sino tambin de los problemas, es
presupuesto de la discusin y ga ranta de una mayor dispo nibilidad al
entendimiento . Las posibilidades pluralistas de expresi n que vienen
garantizadas no seran suficientes si fuera cuestin de que las creen-
cias religiosas tuvieran sus propios derechos frente al progreso econ-
mico, si la vida fa miliar los tuviera frente al incremento d e la produc-
cin o frente a los programas de integracin poltica; tampoco seran
suficientes si la investigacin cientfica tratara de hacer va ler sus propios
derechos tambin para el caso de conflicto con la ideologa y si estos pro-
blemas cu vieran que ser tratados en el sistema poltico como necesitados
de una decisin para cada caso (y no decididos previamente de una for-
ma general). La capacidad de un siste 1na as para la absorcin d e con-
tradicciones y conflictos no llega muy lejos.
Los sistemas monopartidisras pueden impedir que se presenten en
la ideologa problemas insolubles y contradicciones a travs de una con-
la poltica corno allocatio11 o( valucs es descriprivamente d ifcil de con tradecir. Pero que la
misma defi nicin sea tambin aprop iada para b econom a debera dar que pensar.
65. Vase, por ejemp lo, J. J. Wiarr, Elements of che Pluralism in the Polish Poli1ical
System: The Polish Sociological B11/leti11 ( L966), 19-26; z. Brzezinski, are. cir., pp. 9 ss.;
M. Sch wartz, C1;echoslova ki a: T oward One-Party PI u ralism ?: Problems o( Comm1111 ism J6
(1967), 2 1-27. Corno estudio de un caso particular, que se ocupa de descubrir procesos de
decisin internos ricos en confl ictos dentro de sistemas en apariencia ideolgicamente
unitarios, vase S. l. Ploss, Conf/ict and Decision-Making in Soviet Russi<J: A Case St11dy o(
Agricultura/ Policy 1953-1963, Princeton (NJ ), 1965.
66. Maurice Duvergcr recalca tamb in que este problema relativo a un.t sensibi lidad
poltica suficien te se presenta jusramemc e n los siste mas monopartidistas. Cf. Die (10/itischen
Parteien, cit., pp. 269 s. Cf. tambin L. V. Padgett, Mexico's O ne- Parry System: A Re-Eva-
luation: American />olitical Science Review 51 ( 1957), 995-1008.
67. Cf., a este respecta, R. Bendix, Herrschaft 11nd lndustriearbeit ... , cit., pp. 5 1 1 ss.
263
 POLTICA
juncin intelectual y organizativa de la articulacin del problema y de
su solucin. Alcanzan una considerable capacidad de planificacin que
descansa en una gran congruencia entre la visin del mundo, la com-
prensin de los problemas y las tcnicas de decisin. Justamente es esta
consistencia interna la que alberga en s el peligro de que la coordina-
cin interna del sistema poltico se desarrolle a expensas de su coordi-
nacin externa, esto es, de su relacin con la sociedad. En particular, si
el desarrollo del conjunto de la sociedad ha de transcurrir en el senti-
do de una creciente diferenciacin funcional-estructural -un sentido,
pues, en el que la economa, lo mismo que la poltica, solo precisa ser
utilizada como sistema parcial-, entonces puede llegar un da en que la
capacidad de elaboracin de los problemas de un sistema poltico como
el descrito no resulte ya suficiente para aprehender y decidir en los con-
flictos que se estn desarrollando. Esto vale en tanta mayor medida por
cuanto este tipo de poltica encuentra su base en la indoctrinacin de la
ideologa en el conjunto de la sociedad. Ello fuerza a una amp lia poli-
tizacin de toda accin pblica. La economa queda politizada, puesto
que la poltica an puede decidir sobre problemas econmicos. En ge-
neral, aunque es cierto que la diferenciacin dinmica del sistema po-
ltico a partir de la sociedad es posible en lo que roca a los roles - lo
mismo que la diferenciacin interna del sistema poltico en poltica y
administracin-, vemos que dicha diferenciacin tropieza, en el plano
de los programas y de los valores, con unos lmites muy estrechos, pues-
to que la ideologa tiene una escasa tolerancia. Estas desventajas tienen
tanto mayor peso por cuanro el sistema poltico no construye antenas
para su percepcin (no se trata solo de un contacto deficiente con las
masas) y en la medida en que no logra capear su insuficiencia en forma
de discrepancias internas. Un orden poltico que se pone a prueba en un
desarrollo econmico forzado, y que por tanto se subordina a conside-
raciones de carcter econmico, deber ser presumiblemente transfor-
mado en profundidad cuando la solucin de los problemas econmicos
ya no domine, cuando la economa no sea ya el sistema parcial director
de la sociedad. O bien, se bloquear el posterior desarrollo de la socie-
dad hacia un mayor grado de complejidad y se convertir en una carga
para e l progreso 68
No todos los sistemas monopartidistas alcanzan el rango del proroti-
po con ideologa marxista que hasta el momento hemos tratado. No to-
dos encuentran su justificacin interna en el hecho de reducir la comple-
jidad de la poltica mediante una ideologa comn y por tanto mediante
un partido. En tanto estructura de procesos polticos, el sistema monopar-
68. Se encuentran frecuentemente pronsticos de este ripo, hechos con tintes ms o
menos sombros. Vase, por ejemplo, Z. Brzezinski, arr. cir., pp. 13 ss.
264
RACIONALIDAD DE LA POLITICA
tidista no se encuentra en una relacin necesaria con estos modos parti-
culares de reduccin. De manera complementaria, pues, han de indicarse
dos variantes que se dejan inferir tericamente de la distincin entre es-
tructura y funcin. As, el esquema estructural del partido nico puede
ser implementado para otras funciones distintas a la administracin de la
ideologa. Esto ocurre con frecuencia en los pases en vas de desarrollo. Y
a la inversa --como lo muestran ejemplos tomados del campo marxista-
la reduccin a travs de una ideologa comn puede tambin alcanzarse
permitiendo otros partidos mientras haya uno de e llos que domine in-
condicionalmente y sin ser cuestionado.
-~ Los procesos polticos de los pases en vas de desarrollo ofrecen un
cuadro extraordinariamente variado del que aqu no podemos nosotros
rendir cuenta ni siquiera de manera aproximada. Con todo, cabe destacar
ciertos rasgos tpicos fundamentales si nos retrotraemos a nuestro an-
lisis de partida, esro es, a las condiciones de una mayor complejidad del
sistema poltico. La meta global de un desarrollo econmico forzado de la
sociedad exige programas de decisin variables, con primaca de la pro-
gramacin de fines. Las condiciones generales de la ~ociedad, esbozadas
en el captulo sptimo, sin embargo, no estn aqu presentes, o no lo es-
tn en un principio. El alto grado de complejidad debe ser controlado
canto en los programas de la administracin como en su apoyo poltico.
Los programas primero deben ser posicivizados, deben quedar expresa-
dos con mayor precisin y tienen que ser institucionalizados de manera
variable en forma de leyes. El apoyo poltico primero tiene que ser movi-
lizado, esto es, ha de quedar desligado de vnculos adscriptivos invaria-
bles y debe quedar ligado a los programas de cada caso. Y a l mismo
tiempo debe dominarse la inseguridad de la coordinacin de ambas di-
recciones de variacin que surge de todo esto y que en la situacin de
reorganizacin ser an mayor de lo normal. En esta difcil situacin, un
sistema monoparridista libre de ideologas y que se comporta de modo
puramente oportunista tiene ciertas oportunidades de xito. Las tiene,
por ejemplo, bajo la forma de un partido de masas que pone en cuestin
el monopolio del gobierno de la burocracia y organiza el ascenso de una
nueva lite; o en la de un partido dirigente que se apoya en los poseedo-
res de estatus ya existentes69 La estructura simple de un partido nico se
acomoda a las necesidades de orientacin e integracin de una sociedad
69. En este sentido, R. Schachter (Single-Party Systcms in West Africa: T/Jc Ame-
rican Political Review 55 196 11, 294-307) distingue entre mass parties y patro11 parties.
Igualmente tenemos a M. L. Kilson, Authoritarian and Single-Party Tendencies in African
Politics: World Politics 15 (1963), 262-294; vanse las pp. 268 ss. para la def9rmacin de
la ideologa marxista en frica. Como volmenes amplios cf., asimismo, G. M. Carrer (ed.),
A(rica11 One-Party Systems, lthaca (NY), 1962, y J. S. Colernan y C. G. Ros~crg, Jr. (eds.),
Political f'arties and Nationa/ /11tegratio1t in Tropical A/rica, Berkeley/Los Angeles, 1964.
265
 POLTICA
disgregada y desligada de los vnculos tradicionales, la cual an no est
madura para la ideologa, an no ha conformado opinin pblica alguna
y que se orienta de manera personal antes que objetivo-programtica. Por
consiguiente, tambin resulta caracterstica de estos pases una incomple-
ta diferenciacin dinmica del partido respecto de otros ordenes de rol de
la sociedad70
Otra variante del sistema monopartidista viene dada cuando la fun-
cin <le reduccin ideolgica de la complejidad poltica est fijada pero
la estructura del sistema de partidos viene modificada por la admisin de
ms partidos. En ese caso, hay ciertamente mltiples partidos pero falta
una caracterstica esencial del sistema multipartidisra, a saber, que sus pre-
tensiones de poder sean comparables.
Encontramos ejemplos de lo anterior e n sistemas polticos del
campo comun ista, por ejemplo, en Polonia o en la Repblica Democr-
tica Alemana. Aqu e l margen de variacin no va muy lejos. La unidad de
la ideologa exige la concentracin del poder poltico y de la competen-
cia de dar explicaciones en un solo partido. Los otros partidos no estn
permitidos como competidores por el poder, sino como elementos de
este pluralismo pulLico limitado. Pueden afiliar sus propios miembros,
pero no pueden presentar sus propias listas elecrorales, esto es, no pue-
den presentar su propio programa en las elecciones. Sirven como recep-
tculo de grupos particulares, que por este camino no obtienen acceso
directo al poder pero pueden en cambio ejercer presin sobre e l partido
en el gobierno. Se erara, por su func in, de pressure groups. La autoriza-
cin de estos parcidos incrementa la sensibilidad poltica del sistema sin
poner en peligro el poder del partido en e l gobierno 71 . \ c idad de absorcin de conflictos y contradicciones sociales puede quedar
Esta mirada de soslayo a diversas variantes, que ha sido necesaria en
la consideracin tanto de los sistemas monopartidistas como nmlriparti-
70. Esto no se apl ica solamente a los partidos de los jefes de la tribu, que conectan
con los rdenes de estatus existcnres, sino tambin a los partidos de masas, que asumen
funciones de previsin para las variadas necesidades vitales de sus miembros. Sobre la varie-
dad de este tipo de actividades del partido, cf., por ejemplo, Th. Hodgkin, African Political
Porties: An /11trod11ctory Cuide, Harmndsworch, 1961, pp. 141 ss.
71. No se debe confund ir con lo aqu descr iro los sistemas mu ltipanidistas con pare i-
dos dom inantes que no admin istran una ideologa dominante y que funcionalmente esrn
tambin orientados segn el tipo del sistema multipartidista. Cf., a este respecro, M. Duver-
ger, Die politischen Parteie11, cit., pp. 316 ss. Ejemplos de ello nos lo ofrecen, por ejemplo ,
la India, con la posicin especial del Partido del Congreso -conmovida, sin embargo, desde
las elecciones de 1967- , el Partido Laborista de Israel (Mapai) o el Partido de La Revolucin
lnsritucional de Mxico (PRI). A diferencia de los sistemas ideolgicamente centralizados,
en estos casos el acceso al poder legtimo no les est expresamente vccado a los otros parti-
dos. Tienen lugar, por ejemplo, autnticas e lecciones polticas y no solo elecciones de una
lista unitaria. La posicin del partido dominante tampoco viene justificada ideolgicamen-
te, pero en la prctica est ran afianzada que una alteracin en el campo del poder no puede
esperarse y los otros parridos, por tanto, quedan reducidos a la funcin de pressure groups.
266
RAC I ONALIDAD DE LA POLIT I CA
distas, muestra con cuntas dificulLades tiene que contar una comparacin
de diferentes sistemas de partido72 El mero contabi lizar diferentes tipos
estructurales no lleva muy lejos. Estructuras iguales pueden servir para
funciones muy diferentes; y al contrario, una determinada funcin puede
ser cumplida por mu y diversas estructuras funcionalmente eq uivale ntes.
Una comparacin de los sistemas de partidos presupone, por canto, una
clarificacin de los contextos funcionales - y esto quiere decir: del sis-
tema- en los que opera el sistema de partidos73
Como punto de vista comparativo, por tanto, ha de hacerse visible
y debe presuponerse aquel problema a travs del cual quedan introduci-
dos los procesos polticos en el sistema poltico. En otras palabras, ha de
hacerse visible aquel problema con cuya solucin los procesos polticos
cumplen su funcin especfica en e l sistema poltico. Este problema lo
hemos definido, en trminos generales, como el problema de la compleji-
dad poltica y, con mayor precisin, co mo e l problema de la variabil idad
independiente de los programas de decisin y del apoyo poltico en sis-
temas polticos complejos. La solucin de este problema exige esfuerzos
especficos, esto es, permanentemente organizados, en roles polticos se-
leccionados para ello, los cuales pueden ser reunidos como partidos.
La diferenciacin dinmica puede llegar can lejos en los sistemas mul-
tipartidistas que puede comprender tambin la orientacin segn valores
y puede pervertirla para su uso en la poltica. Con ello vienen ligadas las
ventajas de una complejidad y variabi lidad muy altas del sistema pulLico.
La reflexividad de los procesos de decisin y la reflexividad del poder, so-
bre todo el problema del cambio de poder, admiten separarse. La capa-
visiblemente incrementada. Un sistema poltico as puede tener un entor-
no de sociedad muy complejo y puede conformar para este entorno mo-
dos de reduccin apropiados. Todo esto va a expensas de la consistencia
temporal y objetiva de la decisin poltico-administrativa. Las pretensio-
nes de consistencia, ancladas en el raci.onalismo tradicional, se muestran
de todas maneras como ilusorias en sociedades muy complejas, y clara-
mente deben quedar rebajadas. Esto nicamente es posible cuando los sis-
cemas del entorno del sistema poltico, especialmente la economa, la re-
ligin, la cultu ra cientfi co-tcnica, la fami lia y, no en ltimo lugar, las
personal idades individuales obtienen un alto grado de autonoma propia
72. Para otros intentos de una tipologa comparativa de partidos polticos vase, so-
bre todo, M. Duverger, Die politischen Parteien, cir., y S. Neurnann (ed.), Modem Political
/>arties: Approaches to Comparative Politics, Chicago (IL), 1956 IPartidos polticos moder-
nos: Iniciacin al estudio comparativo de los sistemas polticos, Tecnos, Madrid, 1965).
73. Contra la tipologa de Duverger (Die politische11 Parteien, cit.) ~e ha objetado,
sobre todo, que no toma en consideraci n este contexto y que los partidos son comparados
como sistemas sin entorno en una ;ibsrraccin mod li ca. Vase G . E. Lavau, op. cit.
267
 POLITI C A
con formas propias de consistencia (balances, fe, lgica, amor, concien-
cia) y, con ello, quedan protegidos frente a variaciones del sistema pol-
tico. En el sistema poltico mismo, mediante una rigurosa separacin de
poltica y administracin, la racionalidad pervertida y su oportunismo
pueden ser en parte controlados y puestos a un mismo nivel.
Bajo todos estos puntos de vista, los sistemas monopartidistas con-
forman un estilo distinto -aunque no siempre concluyente- de racio-
nalidad poltica. Tratan de aprehender la indeterminada complejidad
del mbito poltico mediante una ideologa bastante compleja pero ya en
cierto grado determinada y consistente. Plantean, por tanto, grandes exi-
gencias en cuanto a la unidad de la orientacin y la planificacin. Y por
mor de dicha unidad desisten de una diferenciacin funcional-estructural
demasiado fuerte, ya sea en la relacin del sistema poltico con otros
mbitos de la sociedad -a los que no les pueden ser concedidos dere-
chos fundamentales-- ya sea en el sistema poltico en su relacin con la
poltica y la administracin. No dirigen, pues, la consistencia que cabe ser
alcanzada de acuerdo a un existente pluralismo de la sociedad; al con-
trario, dirigen el pluralismo permitido segn su capacidad para una ela-
boracin ideolgicamente consistente de informacin.
Frente a los sistemas de partidos que cuentan ya con un alto grado de
complejidad poltica, se encuentran otros que an deben crear esta com-
plejidad, sobre todo, desde un punto de vista temporal, como variabilidad
y movilidad. Es tpico de numerosos pases en vas de desarrollo el que,
mediante movimientos polticos, traten de alcanzar lo que solo puede ser
un desarrollo del conjunto de la sociedad en todos los mbiros funciona-
les. Eligen como palanca y catalizador un dinamismo estructuralmente
simple, y por tanto no exento de peligros, que ha de crear aquellos pre-
supuestos que son los nicos sobre los cuales se puede, en general, op-
tar con sentido entre sistemas monopartidistas ideolgicamente ligados y
sistemas multiparridistas.
268
21
LMITES DE LA DIFERENCIACIN DlNMICA
Las crnsideraciones precedentes sobre la funcin, la autonoma y la ra-
cionalidad de la poltica han impulsado nuestras representaciones sobre
un tratamiento de esta parte del sistema poltico en trminos de la teo-
ra de sistemas hasta tal punto que ahora podemos retornar la pregunta
planteada al comienzo acerca del grado de diferenciacin dinmica se-
gn roles de la poltica y podemos convertirlo en tema de un captulo
por separado. En primer trmino, se trata, naturalmente, de una varia-
ble emprica. H asta qu punto cabe distinguir roles puramente polticos
en una sociedad y hasta qu punto son tambin separados de hecho en la
vida social es algo que puede ser muy diferente de un sistema a otro. Asi-
mismo, los sistemas se distinguen segn la extensin en que subordinan
los roles polticos y de otro tipo a los mismos valores y programas de ac-
cin, segn el grado en que exigen consistencia en la ejecucin de diferen-
tes roles y segn el punto hasta el que prevn incompatibilidades entre
diferentes roles --de tal manera que no se pueda ser, al mismo tiempo,
poltico y mujer, poltico y capitalista, poltico y judo, poltico y funcio-
nario-. En todas estas preguntas, no hay solo una nica posibilidad
transitable. Los sistemas polticos pueden ser institucionalizados de mane-
ra estable de maneras muy diversas y con una medida muy diferente de
diferenciacin dinmica.
Esto, con todo, no quiere decir que uno deba retrotraerse a la inves-
tigacin de sistemas singulares incomparables. Ms bien, ha de intentar-
se que la diferenciacin dinmica no quede planteada como un estado
concreto, sino ms bien como una variable vinculada con otras variables.
Todo ello para que, de este modo, se limite el nmero de combinaciones
posibles y se comparen sistemas desde el punto de visea de si encuentran
una combinacin capaz de subsist r -y de cul encuentren- . En este sen-
tido, las consideraciones que hemos hecho hasta el momento sugieren que
asumamos una conexin entre diferenciacin dinmica, complej idad sis-
269
 POL ITI CA
rmica y auto no ma. De acuerdo a esta hiptesis, estas tres variables solo
son susceptibles de incrementarse de mane ra conjunta. Esto es, una d ife-
renciaci n d in mica ms intensa exige una mayor complejidad sist mica
y una mayor autonoma; y lo mismo a la inversa: solo pued e gana rse una
mayor auto noma y una mayor complejidad sistmica median te una di-
fe re nciacin dinmica ms intensa.
C ua ndo, pa rtiendo d e esta hip tesis, se pregunta po r los lmites d e la
dife re nciacin dinmica de los procesos po ltico s, se hace necesario te-
ner a la vista previame nte los lmi tes de la autonoma y de la complejidad
sistmica del mbito po ltico, puesro que ec;tas variables code te rminan e l
g rad o d e d ifere nciaci n d inmica d orada de sentid o. Arrojan luz, asimis-
mo , sobre e l mo tivo por e l que la dife re nciaci n din mica d e la socie-
dad - a l igual que la auto noma y la complejidad sist mica- no puede n
llevarse a cabo ta n a mpliamente en la po ltica como en la ad m inistraci n.
Hemos tratad o de fi jar los lm ites de la a uronoma del mbito pura-
me nte poltico e n la rmula d e la legitimidad pro blemtica de los pa r-
tidos. En los sistem as m o nopa rridistas esre proble ma no se p resenta, o
permanece an latente, porque el partido afirm a representar la mo ral de l
con junto de la socied ad, con lo que no hace uso d e autonoma algu na para
s mismo co mo siste ma, sino d e una compe te ncia d e decisi n pa ra el o r-
de n del conjunto. La consecue ncia d e e llo es un g rad o correspo ndie nte-
mente me no r de d ifere nciaci n d inmica de la socied ad, sobre to d o una
po litizaci n d e la socied ad y una socializaci n d e la po ltica.
En los sistemas mulripartidistas, por el contrario, la pro fc sio rtaliza-
ci n d e la accin polt ica y su mo ral pa rticu lar encontraro n ya muy p ron-
to - tras el establecimiento <le lo~ partidos en senrido mo derno- aten-
ci n y oposici n 1 Sin e mbargo, estos esfue rzos por ro mpe r con la mo ral
especfica d e la maquinaria de los partidos y por re introducir e n la pol-
tica compo nentes amateurs y procedentes d e la sociedad no se vieron re-
compensado!. con un xi to duradero. En tod o caso, em pero, como hemos
visto, los partidos, al me nos en sus exposicio nes, siguen bajo la presin de
nega r las reglas pro pias de su clculo po ltico y d e referirse a los smbo los
l. Sobre rodo, las p rimeras grande~ invesrigac1011cs d e las bu rocracia, d e los pamd m
a comienzos de este siglo por pa rte de Osrrogowsky, Bryce y M ichels hab:m d irigido ,u
atencin al hecho de que los procesos de decisin internos al parndo no er.111 representa
civos de la sociedad. De ah surgi la e>-1gcncia de quchrancar el poder en b poltica de lm
profesio nales corrup tos y traer a mm1te11r5, de qu ienc, cabra c,pcrar una rcpre~em ac111
de punto~ de vista mo rales de ca rcte r general. Se rrarab,1 de u11 movimiento cspccialmc11tc
tpico de la escena estadounidense y, sohre todo, defendido vigorosamente por J. Brycc,
The American Commo11wealtl1, Nueva Yo rk, l9 l0. Un efecto retardado de e;ta crtica se en-
cue ntra a n hoy en la gran d 1fu,1n de c lt:cciones 110 ordenada~ por los pamdo~ que hay
e n lo; Es1ados Un idos, especialme nte en lm nive le, co muna les. Vase a este res pecto, por
eje mplo, E. C.. Lee, The l'olitic.s o( No111,misa11shi1: A St11dy o( C11/i(omia City Elections,
Berkeley/Los Angeles, l 960.
270
LI MIT ES DE LA O I FEREN C l,t, C I N D INM I C A
}' conviccio nes do minantes. Ocurre en la po ltica exactamente lo contra-
rio a la administraci n, que puede llevar a cabo a plena luz sus elaboradas
consideraciones legales y econ micas y encontrarse con pocos o bservado-
res o con o bservad o res poco ate ntos, pero no ta les que pro reste n contra
los fundamentos mo ra les d e su estilo d e d ecisi n. \
Algo similar ocurre co n el grado de complejidad sistmica alcanzable.
H abamos visto que la situaci n del ento rno y la posicin <le los proble-
mas de la po ltica muestran una mayor complejidad que la d e la admi-
nistraci n2. La po ltica no puede lograr una complejidad <le la estructura
o rganizativa de los programas de decisi n que sea idntica a la que tie-
ne la administraci n. El nme ro de sus accio nes es meno r. Sobre todo, la
po ltica no o frece, 111 en los sistemas mono partidista!. ni en los mulriparri-
distas, puntos de referencia ad ecuados pnra una diferenciacin funcio nal.
Puede haber, e n los partidos to mados individualmente, unas tende ncias
ms o menos acusadas a la burocratizaci n, y con ayuda de esta pued e
ha be r cargos del pa rtid o d iversos e n c ua n to a su func i n. C on to do,
en trminos generales, el principio de difere nciaci n de la po ltica es un
p rincjpio segmentad o y no fu ncio naP. Esto qu iere decir que se configu-
ran sistemas pa rciales d e l mismo tipo, que persiguen las mismas mera s,
que en este caso son la conformacin d e pode r po ltico y de influ encia
sobre la administracin 4 Los sistemas con dife renc iacin segmenta<lo ra
no pueden, ni con mucho, alcanzar la complejidad d e los !.iste mas fu ncio -
nalmente d iferenciad os; y po r ello, en este sentido, la polnca permanece
subordinada a la administracin. Con una formulac in algo distinta, po-
dra decirse as imismo q ue el d esnivel d e complejidad entre el entorno y el
sistema es mayor en e l caso de la poltica d e lo que lo es en el d e la admi-
nistraci n; y ello significa que esta se encuentra e n una situaci n de com-
plejidad relativamente indeterminada y que le falta la posibilidad de una
determinacin racional d e esta complejidads.
2. Esto significa, e ntre otra< co\a\, que la pluca ha d e poder contar con forma~ m~
dr.hucas de reduccin de la comp lejidad que la adm1111stracin. A., por ejemp lo, no puede
pre~cind,r del esquema am1golenem1go como medio de red uccin de la complejidad.
J . Sobre la distincin e ntre d 1fc renciac in segme nradora y funcio nal e n ge11cr,1 l
cf., po~ e1e mp lo, T . Parsons y N. J. Smelser, Economy a11d Society, Glencoe (IL), 1956,
pp. 25) ~-
4. Como intento de~tacable de contraponer la p o lnca, ,obre la ba~e de su princi-
pio de difcrcnc1,1c16n scgme ntad ora, a la admi nistracin, d., por ejemplo, G. M . Snmh,
011 Segrncnt ,lr) Lineage Syste ms: '11,e Journal o( the Royal A11tl1ropological /11sti111 -
te 86 (1956), 39-80. Vase, a este re~pccto, asim ismo, D. E:mo n, Po litical Anth rop o-
logy, en B. J. Siegcl (ed.), B,ennial Review o( Anthropology 1959, Sranford (CA), 1959,
pp. 210-26 2 (22. 1 <5.) .
S. C f., a este re~pecto, la d1st i11c1 n cnrre co mpl ejidad o rga nizada y no o rg:m1zada
e n L. von Bcrrala nffy, Gen eral Sys te m Th eory: A C ritica! Rcv iew: Ge11eral Syste111s 7
(1962), 1-20 (2).
271
 POLTICA
Una menor autonoma y una menor complejidad propia traen consi-
go, asimismo, que la poltica, en una medida notable, dependa de apoyos
para la decisin procedentes de su entorno. Sin embargo, tambin la polti-
ca se ha hecho tan compleja en rdenes sociales modernos y ampliamente
desarrollados que la complejidad como tal empieza a actuar aisladamen-
te. Cualquiera no puede tener voz en la poltica de manera convincente y
efectiva por la sencilla razn de que los conocimientos necesarios para
ello no estn difundidos de manera generalizada. Su propia compleji-
dad blinda tambin a la poltica frente al asalto de fuerzas de la sociedad
que buscan puestos e influencia. Los principiantes no pueden llegar muy
alto en seguida. Han de contar con un apreciable tiempo de aprendiza-
je y adaptacin. Admitiendo todo esto, no cabe empero pasar por alto el
hecho de que la segregacin de la poltica en roles tropieza con unos l-
mites infranqueables. El desnivel entre la complejidad del problema po-
ltico (a saber: coordinar las variantes de las condiciones para el apoyo
poltico y las variaciones de los programas de la administracin), por un
lado, y la complejidad propia y la capacidad de rendimiento de las organi-
zaciones puramente polticas, por otro, es demasiado grande corno para
que la poltica por s sola lo pudiera salvar. Deben poder presuponer que
su entorno les echa una mano y que les pone a su disposicin, de una u
otra manera, una complejidad ya reducida.
Evidentemente, esto puede darse de cualquier manera. Ha de tra-
tarse de elaboraciones previas utilizables polticamente y que, sobre
todo, no restrinjan la autonoma relativa de la elaboracin poltica de la
informacin. Nos hemos encontrado ya con uno de estos tipos de apo-
yos a la decisin, a saber, los sntomas de la presunta voluntad de los elec-
rores, que, en los sistemas multipartidisras, le posibilitan a los partidos
una orientacin continua. Este tipo de sntomas deben serle sealados a
la poltica por su entorno dentro y fuera del sistema poltico. No limi-
tan la diferenciacin dinmica de la poltica en roles; al contrario, justa-
mente la presuponen. De otros apoyos a la decisin no cabe decir esro con
el mismo cono decidido. Queremos ocuparnos con algo ms de deta lle
de dos de ellos, posiblemente los ms importantes, con el objeto de hacer
visibles, en estos ejemplos, la conexin entre complejidad sistmica, au-
tonoma y diferenciacin dinmica. Consideraremos, en primer lugar, el
problema de la personalidad poltica; relacionndolo con este abor-
daremos el significado poltico de las asociaciones de intereses y, final-
mente, hablaremos de la relacin entre poltica y ciencia.
Con el trmino personalidades polticas6 queremos describir a per-
sonas que, en su individualidad, en su carcter nico (y no solo como fuer-
6. El significado de las personalidades para la poltica ha ocupado, en los lti-
mos aos, comprensiblcmenre, sobre codo a los socilogos y politlogos franceses. Vase,
272
LM ITE S DE LA OtFEI\ENCIACIN D I NMICA
za de trabajo, como substrato para procesos de informacin en curso) son
empleadas para funciones polticas. Su rendimiento no consiste en la eje-
cucin fiable de programas previamente dados. Se programan a s mismos
y pueden entonces orientar la decisin poltica y administrativa en lugar
de los programas objetivos. Su significacin poltica reside en que pueden
exponer y manifestar una conexin de expectativas y modos de conducta
relativamente consistente que no puede ser proporcionada por otras per-
sonas de esca forma 7 Atraen hacia s una confianza que es intransferible.
Este tipo de personalidades no ha de ser tratada aqu en su efecto causal
en la marcha de los negocios o en las decisiones de los electores8 -un
efecto difcilmente desencraable-. Al contrario, ha de ser abordada me-
ramente en su funcin simblico-expresiva. Una necesidad de este rendi-
miento puede presentarse en dos planos diferentes de significado, a saber:
en la legitimacin del sistema poltico, con o sin reestructuracin de ins-
tituciones legitimadoras (roles, programas o valores), por un lado; o en
la integracin cotidiana de necesidades instrumentales y expresivas, por
otro. En los dos casos, que frecuentemente resu ltan difciles de distinguir
en la vida poltica concreta, se introduce la persona lidad individual como
generalizacin concreta de expectativas de comportamiento, con el obje-
to de descargar otras formas de generalizacin. El carcter presente de su
vida-simu ltnea-con-otros posibilita hacer presente el fururo y convencer
ahora de lo que va a ser objeto de expectativa y de esperanza.
por ejemplo, G. Burdeau, Rlexions sur la personnalisation du pouvoir: Res Publica 5
(1963), 125-139; y especialmente las actas de las E111relie11s de Diion: L. Hamon y A. Ma-
bileau (eds.), La perso11nalisalio11 du pouvoir, Pars, 1964, en cuyo punto central se sita
el poder legitimador de las personalidades polticas y la normalidad de su entrada en es-
cena. Menos provechosa es la investigacin de los Estados Unidos, que apenas puede ren-
dir cuenta de la funcin social de las personalidades individuales, especialmente cuando
trabaja con categoras puramente psicolgicas (as, por ejemplo, L. J. Edinger y K. Schuma-
cher, Personlichkeit 1md politisches Verhalten, Coloni;i/Opladen, 1967). Cf., asimismo, el
volumen colectivo de D. Marvick (ed.}, Political Decision-Makers, s. l. (Nueva York), 1961,
y J. D. Barber, The Lawmakers: Recruitment and Adaptation to Legislalive Life, New Ha-
ven/Londres, 196.5. Para los pases en vfas de desarro lla, vase, por ejemplo, L. W. Pyc,
l'olitics, Personalily a11d Nation Building: Bunna's Search for Tdentily, New Ha ven/Lon -
dres, 1962, espec. pp. 244 s~.
7. El concepto de personalidad carismrica de Max \'llcber describe un caso ms res-
tringido en el que lo inhabitual no es interpretado simplemente como individualidad sino
como dores sobrenaturales y se lo convierte en fundamento de una exigencia de obedien-
cia. Estas interpretaciones tenan su sentido en un tiempo en el que el individualismo como
w] an no estaba insritucionalizado y, por tanto, no poda competir con las insrirucioncs.
Hoy los polticos no neccsiran carisma alguno. Pueden ganarse la confianza como indivi-
duos a travs de su autoexposicin, de su estilo, de su hiscoria viral y de su cosmovisin,
contribuyendo con e ll o a superar crisis de confianza en el mbito de lo institucional.
8. Cf., a este respecto, la exposicin del estado indecidido de la investigacin en
R. Lane, Po/itical Life: Why People Gel lnvolved in Polilics, G lencoe (IL), 1959, pp. 24 s.;
o en V. O. Key, Jr., Public Opinion and American Democracy, Nueva York (NY), 1961,
pp. 247 SS. )' 467 S.
273
 POLiTICA
El que se trate aqu de rendimientos hechos a travs de la individuali-
dad no excluye la pregunta por las precondiciones sociales y por las con-
secuencias. En ambos casos, la dependencia de la individualidad significa
simultneamente, para el sistema poltico, dependencia de la sociedad. La
poltica, ante todo, depende de que la sociedad forme. y haga disponibles
las personalidades con el perfil individual requerido: Investigaremos en
el prximo captulo este requisito, dentro del marco ms amplio de un ca-
ptulo sobre el enrolamiento. Aqu interesa en particular la conexin entre
estructura de la sociedad y necesidad de enrolamiento. Si nicamente unas
personalidades estilizadas de una manera especfica a un grupo o un estra-
to socia l pueden tener xito en la poltica, entonces han de existir gru-
pos o estratos sociales que produzcan los correspondientes rendimientos
educativos y que tengan lista una reserva de aspirantes con talento. Esto
presupone una jerarqua social incuestionadamcnte constituida y pol-
ticamente no discutida; una jerarqua ordenada a la diferenciacin en la
poltica, la economa, la educacin, la sociabilidad, etc. Si esta jerarqua
de estatus se disgrega bajo la presin de una ms severa diferenciacin
funcional de la sociedad, entonces ya no puede ser un tipo determinado
(por ejemplo, el mandarn instruido, el propietario de tierras o el caba-
llero educado en determinadas escuelas) el que medie entre la sociedad y
la poltica, sino nicamente la personalidad individual convincente. Se
trata de unas personalidades que, justo por medio de su carcter atpico,
se sitan por encima de todos los intereses, estratos y grupos; y que por
ello han de tener un efecto generalizador. Este tipo de personalidades
solo las puede ofrecer la sociedad cuando ha institucionalizado un alto
grado de individualismo y cuando ello se da en todas sus instituciones,
pero sobre todo en las familias y en la educacin de los estratos superiores.
Esta dependencia de la sociedad no puede ser superada, pero s sua-
vizada cuando el sistema poltico logra tomar el control de la estructu-
racin de la personalidad para fines de la poltica -y en la medida en
que lo hace-. Estos esfuerzos no interesan aql! en sus detalles tcnicos,
sino como medios del sistema poltico para, frente a la sociedad, obtener
una relativa autonoma y seguridad frente a accidentes. Los procesos de
aprendizaje y socializacin de la vida poltica, sobre todo la exigencia
de una carrera en organizaciones polticas, tienen aqu su significado. Sin
embargo, las capacidades y virtudes que se precisan para abrirse camino
hacia posiciones elevadas no son, muy frecuentemente, idnticas con
las que, llegados all, pueden mostrarse y emplearse. As, los polticos
profesionales, despus de una carrera sostenida, se presentan frecuen-
temente a la luz pblica con una cierta palidez y una pulida carencia de
perfiles definidos. Deben entonces ser renovados y adquirir los tonos
de una personalidad significativa. Su imagen es minuciosamente calcu-
lada por asesores, es condensada en torno a algunas propiedades rpi-
274
LMITES DE LA DIFERENCIACIN DINMICA
<lamente identificables y es fijada como un programa personal con su co-
rrespondiente biografa. El problema reside en la discrepancia que surge
entre imagen y efecto. Eisenhower no sac provecho del prestigio de un
general victorioso9, el mismo Macmillan no pudo presentarse en tiempo
de elecciones como super-mac y en el destino de Erhard se mostr que
solo con un currculum ideal para el trabajo de relaciones pblicas no se
hace poltica. En esta forma derivada, se puede intentar solucionar el
problema en la poltica, por ejemplo, con un cuidadoso reajuste de la
imagen y mediante un trabajo continuo en la conciliacin de la imagen
y la realidad.
Otros problemas surgen de determinadas consecuencias de la aplica-
cin poltica de la individualidad personal, a saber, del hecho de que la
personalidad individual rompe rodas las separaciones de roles y traza lmi-
tes, con ello, a la diferenciacin de roles 10 . Las personalidades prominen-
tes son interesantes y polticamente relevantes en todos los aspectos de su
vida.\ Por poner algunos ejemplos de los ltimos aos, estas personalida-
des son fotografiadas el da de Navidad en el sof con el nieto en el re-
gazo; su comportamiento en guerras pasadas o bajo regmenes an~crio-
res es mirada con lupa; deben hacer pblicas sus acciones en propiedad
-y llegado el caso, ponerlas en venta- si se quieren ocupar determina-
dos puestos. Han de dimitir si su mujer p ierde la integridad ceremonial
o la voluntad de cooperar, o echan a perder su carrera si obran torpemen-
te respecta de la cuestin del tipo de escuela que prefieren para sus hijos.
r No tienen vida privada. Cuando les es conced ida su esfera ntima, me-
diante el tacto o la ley, significa esto meramente que pueden rechazar, cu-
biertos por el consenso general, a periodistas o interrogadores molestos y
se les concede una cierra libertad para su autoexposicin.
Una mezcla as de roles mediante la individualidad no es solo un des-
tino personal, sino que al mismo tiempo es un foco de peligro para el_ sis-
tema poltico. El apoyo poltico es aqu !buscado por la va de los motivos
9. Eisenhower era un general victorioso, pero lke se encerr muy cuidadosam ~nte,
y parece que ~in gran esfuerzo, en el personaje apacible d el buen pa~re de familia, del 1_ub1-
lado escrupuloso, del miembro simptico del Rotary Club y del gran1ero amateur ~pre~1ado
por sus vecinos en el campo,, , como formu la Franc;ois Bourricaud en Su r deux meca~mnes
de personnalisatioo du pouvoir, en L. Hamon y A. Mabileau (eds.), La perso11nal1sat1on
d11 pouuoir, Pars, 1964, pp. 391 -419 (417 s.). Cf., a este rcspecro, ramb1~n Ph. E. Con-
verse y G. Dupeux, De Gaulle and Eisenhower: The Public lmage of che V1ctonous Gene-
ral, en A. Campell et al. (cds.), Elections a11d the Political O rder, Nueva York/Londres/
Sydney, 1966, pp. 292-345. , .
10. La n ica forma de legitimacin que no muestra este efecto, y que sena compar1blc
con una plena diferenciacin dinrnica del sistema poltico, es la legitimacin racional -leeal
(esto lo seala tambin T. Parsons, The Political Aspect of Social Structure and Process~, en
D. Easton [ed.], Varietieso( Political Theory, Englewood C liffs (NJ), 1966, pp. 7 1-112 [821)
y esca es, por ello, al mismo tiempo la ms problemtica.
275
 POLITICA
no polticos del pblico. Y esto se hace tambin renunciando a diferen-
ciacin dinmica. Se traen de vuelta al primer plano -seala Ulrich
Lohmar- las particularidades de las personalidades privadas y polticas
de las que cabe asumir que se ganarn al elector para el portavoz 11 . El po-
ltico se sirve as de acontecimientos en su entorno que no puede dominar
y que, frecuentemente, tampoco puede prever, los cuales, sin embargo,
s que pueden perturbar, cuando no destruir, las funciones simblicas de
la personalidad poltica. De este modo, resulta comprensible que la po-
ltica, incapaz de controlar los acontecimientos, se esfuerce al menos por
controlar las informaciones sobre los acontecim ientos, pues, en el fondo,
no son los acontecimientos mismos, sino solo las informaciones sobre
los acontecimientos, las que influyen en el acontecer simblico. El control
de la informacin puede aqu sustituir, en cierta medida, a la ausente
diferenciacin dinmica de los roles polticos; pero naturalmente tiene
sus propios problemas. Si las sociedades ms simples podan conseguir el
ocultamient0 de la muerre de un rey durante aos, la actual densidad y
movilidad de la comunicacin excluye los controles de la informacin en
muchas cuestiones y hacen arriesgados los intentos de ocultamiento en lo
relativo a sus implicaciones simblicas.
Otro mbito de contacto en el que los lmites entre poltica y demo-
cracia pueden ser trazados nicamente de una manera indeterminada e
imprecisa, puesto que la poltica depende de rendimientos previos de la
sociedad, viene ocupada por las asociaciones de intereses. La perspectiva
funcionalista de estas investigaciones y su concentracin en el sistema
poltico condiciona que el fenmeno, bastante compacto, del cuidado y
exigencia organizados de intereses particulares se haga relevante desde
diversos puntos de vista; y condiciona, por tanto, que dichos puntos de
vista deban ser considerados separadamente 12 Se los ha de considerar,
as, en primer lugar, como estrechamiento del margen de decisin de una
administracin que acta oportunistamente 13; en segundo lugar, como
fuente de sntomas de la supuesta voluntad de los electores 14; y e n tercer
lugar, asimismo, como recapitulacin y reforzamiento de un determinado
tipo de roles de pblico 15 1 Aqu interesa una perspectiva ms amplia, a
saber, el hecho de que las asociaciones de intereses poseen su valor para
l l. Innerparteiliche Demokratie: Ei11e Untersuchung der Verfassungswirklichkeit po-
litischer Parteien in der Bundesrepublik Deutschland, Stutcgan, 1963, pp. 104 s.
12. Una exposicin de ot(o tipo sera posible y necesaria si se cambiara la refe
rencia de sistema de los anlisis y estos se centraran en las asociaciones de intereses o en
singu laridades de estas. En esta exposicin, e l sistema po lrico se presentara como uno de
los entornos de aquel sistema situado temticamente en el punro central.
13. Vase supra, pp. 196 ss.
14. Vase supra, pp. 240 s.
15. Vase infra, pp. 333 s.
276
LIM IT ES DE LA DIFERENCIACIN DINM I CA
la poltica precisamente en el hecho de que no son organizaciones pura-
mente polticas y que, por tanto, no pueden ser concebidas como sistemas
parciales del sistema poltico, al modo como lo son los partidos polticos.
En tanto sistemas sociales organizados, las asociaciones de intereses
se distinguen tanto de la burocracia del Estado como de los partidos pol-
ticos 16. Las asociaciones de intereses son uniones libres y formadas sobre
fundamentos mviles para el fin de la prosecucin de intereses especfi -
cos, delimitados con mayor o menor precisin, sin asum ir responsabili-
dad poltica propia por decisiones colectivas y vinculantes. Todos estos
momentos son esenciales. Sobre ellos descansa la posicin particular y la
funcin especfica de estas asociaciones de consol idar intereses, de arti-
cularlos, de plasmarlos en puntos programticos susceptibles de negocia-
cin, as como de vincular, en cualquier caso, los intereses representa-
dos. La movilidad de las posibilidades de entrada y salida garantizan un
alto potencial de consenso. La direccin de la asociacin no puede alejarse
demasiado de la verdadera opinin de los miembros mismos, en una de-
mocracia interna escasamente desarrollada. La organizacin de la aso-
ciacin garantiza, igualmente, una cierta generalizacin de los poderes
de decisin. No se puede votar cada declaracin con todos los miemhros,
las comisiones de negociacin han de ser relativamente indeterminadas
y la confianza en la direccin de la alianza ha de ser otorgada de forma
global. No resulta menos esencial el que solo intereses especficos - y
no, por ejemplo, verdades- estn representados; y ello, asimismo, y <le
forma tpica, solamente para el mbiro de determinados roles y no para
el conjunto de esferas virales de hombres concretos. En virtud de todo
esto, los fines de la asociacin ganan en flexibilidad, capacidad de adap-
tacin y aptitud para llegar a soluciones de compromiso, lo que queda li-
mitado solamente por los procesos internos de decisin de la asociacin
y por su capacidad para motivar a sus miembros.
Segn esta imagen oficial de sistemas separados para la articulacin
de intereses, para la legitimacin poltica y para las decisiones vinculan-
tes, las actividades de la asociacin de intereses debera restringirse a pro-
cesos de comunicacin entre los sistemas. Esto es, deberan ser estabili-
zados en la forma de ro les y contra-roles en sistemas separados. As, el
representante legal de la asociacin de intereses es atrado al ministerio
y escuchado como asesor en la elaboracin de proyectos de ley. El pre-
sidente de la asociacin de intereses le escribe al ministro. Las oficinas de
prensa de un partido toman postura frente a los ataques pblicos a los
congresos de una asociacin. Esta es una importante forma de vincula-
16. Por ms que tambin las definiciones tericas de la esencia o del ,,concepto
del partido -o de la asociacin de i.ntereses- puedan ser difciles y puedan superponerse,
en la prctica la distincin no plantea motivo algu no de preocupaci n.
277
 POLiTICA
cin, cuando no la dominante, entre las asociaciones por una parte y los
partidos o autoridades por otra. Se adapta a la diferenciacin general de
roles de pblico y de roles polticos o de la administracin. Parece, sin
embargo, que por s sola no es suficiente ni para las asociaciones ni para
los partidos. En todo caso, ella no agota las formas de influencia posibles
y empleadas. Junto a esta comunicacin entre roles complementarios, es
empleada de nuevo la antigua forma de la armonizacin de crculos socia-
les de accin mediante la combinacin personal de roles. Esto ltimo, a
su vez, merma la diferenciacin dinmica de la poltica de partidos y, en
menor med ida de la administracin.
Para explotar esta va de influencia, las asociaciones de intereses in-
tentan, con mayor o menor xito, infiltrar a su gente en los partidos,
en los parlamentos o, incluso, en las auroridades administrativas - por
ejemplo, con el argumento de que solo quien ha vivido en un medio pue-
de juzgar correctamente sobre l 17- . Esto puede tomar la forma de la
doble condicin de miembro, especialmente en relacin con los parti-
dos o el parlamento. En el caso de las autoridades de la administracin,
es ms tpico un enrolamiento de funcionarios de las asociaciones que
abandonan sus anteriores puestos pero que traen consigo sus crculos
de conocidos y sus lealtades. Debe dudarse de que, por este camino,
las asociaciones puedan configurar un instrumento de liderazgo fiabl e
y con mayor xito 18 El aprovechamiento de las condiciones dadas per-
manece vinculado a relaciones personales y se presta difcilmente a ser
organizado y centralizado. En la medida en que los grandes grupos no
puedan quedar bajo control de tal modo que se apoyen mutuamente en
la administracin o en el parlamento (el mejor ejemplo son las facciones
verdes de algunos parlamentos de los Liinder), nos encontramos con que
la lealtad de los emisarios enviados sufre, en su nuevo medio, una fuerte
corrosin. Ello es as porque este nuevo entorno tiene sus propias leyes.
De este modo, queda abierto de muchas maneras quin toma a quin a su
servicio. Antes de que se lamente una enajenacin y direccin externa de
los partidos y de las administraciones por parte de las asociaciones, ha
de aclararse primeramente qu funciones tienen este tipo de combinacio-
nes de roles para el sistema poltico y por qu no tiene xito el que se re-
17. Cf., a este respecto, con abundante docu mentacin, H. J. Varcin, Parteie11 und
Verbiinde: Eine Studie ber ihren Au{bau, ihre \ler(lechtung 1md ihr Wirken in Schleswig-
Holstein 1945-1958, Colonia/Opladen, 1964, espec. pp. 183 ss. y 277 ss. Para los parti-
dos, cf., asimismo, U. Lohmar, /nnerparteiliche Demokratie: Eine Untersuchung der Ver(as-
sungswirklichkeit politischer Parteie11 in der Bund.esrepublik Deutschland, Sruttgarr, 1963,
pp. 92 ss. Para la burocracia, cf. Th. Eschenbu rg, Amterpatronage, Stuttgart, 1961, pp. 66 ss.
18. Tambin, a este respecto, se muestran escpticos los observadores estadounidenses.
Vase, por ejemplo, e l dictamen de H. Kaufman, Emerging Conflicts in rhe Doctrines of Pu-
blic Administration: The American Political Science Review 50 ( 1956), 1057-1073 (1068 s.).
278
LMITES DE L A OIFERENCIACION D INM I C A
suelva a una estructura de roles ms fuertemente diferenciada y con una
integracin a travs de una conducta complementaria de rol.
El problema parece residir en la relacin entre complejidad y poten-
cial de comunicacin. Acabamos de ver que la situacin del entorno so-
breexige a los procesos polticos en el sentido de una complejidad grande
al par que indeterminada; y hemos visto que la poltica, por ello, est for-
zada a emplear medios de reduccin extremadamente drsticos (por ejem-
plo, la orientacin segn sntomas, la es,quematizacin amigo/enemigo).
As, un alto grado de complejidad no puede ser procesado y resuelto solo
con procesos comunicativos explcitos que satisfagan todos los pasos de
seleccin lgicamente necesarios. El potencial de comunicacin de las
organizaciones polticas no es, ni de lejos, suficiente para ello, especial-
mente mientras las posibilidades organizativas en poder de la adminis-
tracin para el incremento del rendimiento comunicativol9 no se encuen-
tren disponibles en la misma medida. La reduccin de la complejidad
poltica no puede esperarse exclusivamente de los procesos de comu-
nicacin que operan, aqu y all, entre sistemas o entre roles separados
pero complementarios. Junto a dichos procesos debe haber tambin posi-
bilidades de una seleccin carente de comunicacin; y una de estas po-
sibilidades es la combinacin personal de roles, que dispone al portador
de varios roles a tomar en consideracin sus otros roles que le son pro-
pios en otros sstemas.
Las acumulaciones de puestos y lealtades en asociaciones, partidos y
administraciones tienen, por tanto, una esencial funcin integradora. Sin
embargo, en una sociedad y en un sistema poltico que le dan primaca a
la diferenciacin funcional -estructural, estas acumulaciones llevan una
existencia en la sombra, cuando no son condenadas a la ilegalidad. Su
activacin en procesos de comunicacin expresos, por ejemplo, el apelar
a este tipo de conexiones, presupone la cercana social, la confianza, la
proteccin frente a la indiscrecin y otras medidas de precaucin simila-
res. Esta discriminacin en la sociedad no ha de extraviar a los socilo-
gos y llevarles a una discriminacin terica apresurada. Un orden poltico
necesitado de ms consenso del que puede crear mediante negociaciones
precisar, en el futuro, de combinaciones personales de roles, mientras no
pueda institucionalizar otras soluciones, funcionalmente equivalentes, del
problema de la reduccin. En este sentido, tambin se ponen lmites a la
diferenciacin dinmica social de los procesos polticos.
, Situaciones comparables o an de ocro tipo surgen en la relacin en-
tre la poltica y la ciencia. Si las asociaciones podan ofrecer consenso en
virtud de su propio inters (un consenso, en esa medida, convincente), la
19. Cf., a este respecro, supra, ca ptulo 15.
279
 POLITICA
ciencia por su parte puede prometer el consenso de todas las personas sen-
satas. Desde el comienzo de la Modernidad, la ciencia europea se ha espe-
cializado en elaborar teoras -y afirmarlas en la experiencia- de las que
se ha podido pretender la certeza del conocimiento de una manera nter-
subjetivamente vinculante. As ha sido ya sea porque el conocimiento se
basa en reglas operacionales -que por principio cualquiera puede rea-
lizar- ya sea porque queda afirmada mediante percepciones que cual-
quiera puede efectuar por s mismo. Los xitos espectacu lares de esta
investigacin cientfica le han otorgado un prestigio tan elevad o a sus
enunciados que su valor de consenso apenas puede superarse. lr contra
la ciencia se ha convertido por completo en algo absurdo. En el mbito
de las afirmaciones que ella domina, es nicamente posible una crtica
inmanente a la ciencia, a saber, una crtica ella misma cientfica de deter-
minados conceptos, hiptesis, teoras o mtodos, con la meta de reem-
plazarlos por otros mejores o de refutarlos como en contraposicin con
valores asegurados.
Esca especial posicin institucional de la ciencia en la sociedad de
nuestros das (y nosotros hablamos aqu solo de dicha posicin) puede ser
aprovechada en el sistema poltico en dos direcciones. Y cada una de es-
tas dos posibilidades parece interesar primariamente, segn el caso, a la
administracin o a la poltica 20. El saber cientfico puede ser transferido,
esto es, puede ser adoptado en el proceso de decisin de la praxis de la
administracin y puede hacerse all tcnicamente aprovechable. La admi-
nistracin est primariamente interesada en esta posibilidad. Para po-
der coordinar una posicin prctica de los problemas y una seleccin
cientficamente probada de informaciones y alternativas, precisa de una
forma de cooperacin entre cientficos y personas encargadas de la apli-
cacin prctica que sea relativamente estrecha y que pueda permanecer
annima o, en todo caso, informal. Cuando la administracin intenta
ganarse a grandes nombres de la ciencia como expertos, se debe a la inse-
guridad acerca de las cualidades de otros cientficos, pero no se hace con
la intencin de emplear estos nombres como smbolo para el consenso.
Por el contrario, en la poltica se erara, precisamente, de esta funcin
de smbolo. Aqu, la complejidad de las situaciones de la accin es tan
grande que faltan los puntos de partida y las posiciones de problema para
una informacin y asesoramiento tcnicos mediante la ciencia21 De ah
20. En una discusin extensa acerca del asesoramiento cientfico en el sistema poltico,
esra distincin es frecuentemcmc pasada por alto. As, J. Habermas, en su trabajo Verwis
senschaftlichte Politik und offentliche Meinung, en R. Reich (ed.), Humanitiit imd polili
sche Verantworlung, Erlenbach/Zrich/Sturtgart, l 964, pp. 54-73, documenta sus cons id e
racio nes con un material que no est comado de la poltica, sino de la adminllitracin.
2 1. En contextos delimitados, esto s se da, naturalmente. Pensemos, por ejemplo, en
el mbito de los sondeos de op inin respecto de cuestiones polticamente relevantes.
280
LIMITES DE LA DIFERENCIA C IN DINM I CA
resulta otra funcin de la ciencia, una funcin que admin istra un monopo-
lio, a saber, el monopolio en la distribucin de smbolos de consenso in-
tersubjetivo obligatorio. Y en este smbolo la poltica est inmediatamen-
te interesada. Con su ayuda, los polticos pueden negarles la razn a sus
opositores. Quien rechaza los conocimientos cientficamente asegurados
se separa de la comunidad de las personas racionales }' pierde, con ello,
el derecho a poder influir en las decisiones colectivamente vinculantes.
El empleo simblico de la ciencia en la poltica est, en todo caso, al
servicio de la reduccin de la complejidad mediante la el iminacin de al-
ternativas. Este proceder, sin embargo, debe ser coordinado con las ne-
cesidades drsticas de reduccin de la poltica, con fijaciones de valor y
tomas de partido, y ha de apoyarlas. Por tanto, no se deja controlar ni
justificar cientficamente paso por paso. Por otro lado, la relacin no
ha de entenderse como si la ciencia fuera t rada a colacin solo a poste-
riori para darle una apariencia de objetividad a decisiones ya tomadas. La
previsin del potencial de consenso que la ciencia es capaz de movilizar
puede, asimismo, inclinar el proceso poltico de decisin en un sentido u
otro, especialmente cuando no se contraponen intereses polticos de peso.
Pero el empleo de la ciencia se efecta dentro de una perspectiva incon-
gruente, para fines que no son los suyos. Dicho empleo no viene debido
al contenido de verdad de sus enunciados sino a su valor de consenso y a
las posibilidades de autoinrerpretacin respetable que ella ofrece.
Con lo anterior se corresponden las formas de la vinculacin, de la
cooperacin y de la comunicacin, hasta llegar a un entrelazamienco fi-
nanciero y de roles. En un proceso, frecuentemente imperceptible, en el
que los conceptos se transforman en eslganes y los eslganes [Schlagwor-
te] en palabras que se lanzan como un arma arrojadiza [Schlag-Wort], ve-
mos que al cientfico dispuesto a cooperar se le arrebata la mercanca de la
mano. Su vocabulario es hecho comprensible. Las restricciones y reser-
vas son omitidas, o no, dependiendo de si tratan el asunto principal, y
las consecuencias se sacan de la poltica misma. Una pregunta seria es la de
hasta qu punto aqu (como respecto de las asociaciones de intereses) ha
de llegarse a combinaciones de roles entre poltica y ciencia 22 Mientras la
ciencia sea controvertida en una medida suficiente, la poltica podr bas-
tarse globalmente con una seleccin de expertos, esto es, podr simple-
mente citar lo que pretenda emplear. Nos encontramos tambin con
vinculaciones ms estrechas que permiten pasar por alto las inseguridades
de la prognosis de los expertos. Sin embargo, la investigacin por cuen-
22. Cf., a este respecto, la discusin del foro de Be rgedor sobre las cuestiones de
la sociedad industria l libre acerca del cerna ~wissenschaftl iche Expertcn und poli tische
Praxis - Das Problem der Zusammenarbeir in der hcutigen Demokratie.., en Protokol-
/e 23, l lamburgo, 1966.
281
 POLITICA LIM I TES DE LA DIFERENCIACIN DINMICA

ta propia, en ranto es un negocio concluido con uno mismo, no puede Si los sistemas ideolgicamente determinados encuentran especiales
nunca alcanzar el mismo valor de consenso que una investigacin rea- dificultades en relacin con la ciencia debido a una diferenciacin funcio-
lizada e n insrituciones independientes. Su funcin, en general, puede nal insuficiente, tambin es cierto que, por el mismo motivo, esros siste-
encontrarse ms bien en la rpida conrracrtica, en la contraposicin mas se ven ms favorablemente situados respecto de los interesados que
cientfica de posiciones cientficas. Tambin esto presupone un mercado las democracias multipartidistas. Las comunicaciones de exigencias, in-
cientfico rico en controversias. cluso la declaracin de intereses, quedan sometidas a un control abarca-
Con ello, nos toparnos con ese momento que neutraliza con la mayor dor y, en virtud de ell o, se hacen inofensivas para el sistema poltico. La
fuerza el peso de consenso cercano al absoluto de la ciencia y que obs- represin de los deseos inaceprables puede tener sus propios problemas,
taculiza su organizacin como poder poltico. A saber, nos encontramos pero estos problemas no se presentan en el sistema poltico como proble-
con la controversia cientfica. Siempre es posible, siempre puede infla- mas que deban ser solucionados. Y lo que, en un primer momento, puede
marse de nuevo, est institucionalizada conjuntamente. El monopolio en venir forzado como una conformidad ilusoria en la exposicin de lo!> in-
la distribucin de los smbolos de certeza intersubjetiva es asunto de la tereses podr transformarse -esca es la esperanza- en una conformidad
ciencia, pero la ciencia ni est organizada en una jerarqua decisoria real de intereses, una vez que toda comun icacin de expectativas opuestas
unitaria ni permite la formacin monopolista de los carteles de expertos. est efectivamente impedida. Este clculo se apoya en la asuncin de que
Con la libertad de la ciencia queda, al mismo tiempo, asegurada la auto- una diferenciacin funcional m~ intensa de la sociedad -y con ello, una
noma de la poltica. diferenciacin dinmica ms intensa del si!>tema poltico de sus referen-
Sin esta libertad , la relacin entre ciencia y poltica es mucho ms ten- cias sociales- resulta innecesaria. Si esto es as, enconces los lmites de la
sa e, incluso, est sometida a una presin para fusionarse. En los siHernas diferenciacin dinmica del sistema poltico, que es el tema de este cap-
ideolgicamente dirigidos, que buscan una construccin global de la so- tulo, no son, de hecho, un problema real. Si esta suposicin es correcta o
ciedad, no se puede permitir una autonoma poltica y social de la cien- no, ser algo que decida, a largo plazo, el destino de lo~ sistemas ideol-
cia, pues la ideologa misma se presenta como ciencia y, por tanto, ha de gicamenrc dirigidos.
imponerle a la ciencia su imperativo de consistencia. Los enunciados
cientficos, en todos los aspectos en los que entra e n contacto con la
ideologa, tambin han de responder polticamente. Las controversias
cientficas que no pueden ser esquivadas por los mbitos ideolgicamen-
te tabuizados deben ser decididas con atencin a sus implicaciones ideo-
lgicas. No solo est en juego la correccin de los enunciados individua-
les sino tambin, por encima de ello, la cuestin de !>i quien realiza los
enunciados tiene, o no, una conciencia alsa y daina para la sociedad.
Ni para el cientfico ni para el poltico se da la libertad de azuzar contro-
versias cientficas y de distanciarse, con ello, de determinadas opiniones
u orientaciones disciplinares. No de este modo inofensivo --esto es, me-
diante la!> controversias como tales-, sino solo media nte el dominio de
la ciencia, es como dicha ciencia puede garantizarle su autonoma a la
poltica. Este dominio se muestra como cada vez ms difcil. Con una
creciente complejidad de la investigacin, una responsabilidad poltica
global respecto de todos los enunciados y de la orientacin del desarroUo
de la ciencia, en sus numerosas disciplinas, se hace cada vez ms proble-
mtica, aunque esta se limite a un control de las implicaciones simblicas.
Como ocurre con frecuencia con las correlaciones invariables, cabe plan-
tearse finalmente la pregunta de quin dirige a quin. La poltica puede,
as, meterse en situaciones en las que debe darse por satisfecha si esras pre-
guntas no son planteadas abiertamente para su decisin.

282 283
 Parte V

PBLICO
 22

DIFEREN CIAC I N DINMICA DE LOS RO LES D EL PBLICO

Los sistemas polticos de las sociedades mode rnas, tal y como han debi-
do mostrar las investigaciones de la seccin a nterior, est n caracte riza-
dos por una a mplia diferenciaci n din mica de los contextos de sent ido
y expecrarivas en la sociedad y han ganado un aleo grado de autono ma
en su autorregulaci n. Los niveles de sentido que sostienen esta di fe re n-
ciacin dinm ica son la fo rmacin de roles y la normativizacin. Los sis-
temas polticos se caracterizan, pues, por un airo grado de separacin de
roles y de peculiaridad de sus normas y criterios de racionalidad, que es-
tn ligados a una funci n polhica especfica y que no puede n, sin ms, ser
trasplantados a otros m bitos de la sociedad.
En el mbito de la administraci n burocrtica este modo de autono-
ma se presenta abierta me nte a la luz del da. T ambi n se ha discutido el
gobierno poltico como gobierno absolu to y soberano desde estos puntos
de visra. Esto se a plica menos a los procesos po lticos en conjunto, q ue
han sido considerados sobre todo como representacin de fuerzas de la
sociedad, esto es, en el sentido de una transmisi n y una co nexin de sen-
tido, y no en el de unos procesos de separacin. Lo que menos visible se
ha hecho es la d iferenciaci n fu ncional y la autonomizacin en el mbito
al que nos referimos con el concepco de roles del pblico. Ni la distincin
anglosa jona entre govemment y civil society, ni la alemana encre Estado
y sociedad, han podido re ndir cuenta satisfactoriamente de este fenme-
no. Solo una teora del sistema poltico establece un marco de refere ncia
conceptual e n el que puede n ser consideradas las cuestiones acerca de la
diferenciacin din mica y la autonomizacin de ro les especiales del p-
blico. Hablamos de una teora que -frente a la concepcin a nglosajona
del governm ent- ~e ext ienda tambin al pblico y que frente al con-
cepto alemn de Estado- integre el pblico en el sistema poltico sola-
mente e n forma de ro les pero no e n ta nto personas.

287
 PBLICO
Este fenmeno de la diferenciacin dinmica de roles especiales del
pblico ha sido pasado por alto en la tradicin de la ciencia poltica. En
las doctrinas acerca del contrato coca! se ha disuelto, por ejemplo, en
una distincin temporal entre el antes y el despus. Los individuos se
agrupan en un pblico. Las teoras liberales llegaron entonces a la llama-
tiva concepcin de que justamente las personas privadas (las que lean,
discutan y criticaban) eran el pblico 1 La simultnea distincin entre
Estado y sociedad permaneca tericamente dependiente de la representa-
cin del vnculo y no capacitaba para considerar la diferenciacin de roles
que se estaba iniciando.
Que de este modo se pasara por alto un importante estado de cosas
cena su fundamento no solo en prejuicios tericos, sino en la cosa misma.
La diferenciacin dinmica va aqu menos lejos que en otros mbitos par-
ciales del sistema poltico. A ello se aade que el carcter de sistema de
estos roles de l pblico puede ser puesto en duda; que este, cuando me-
nos, est menos claramente configurado que, por ejemplo, en el caso de la
burocracia de la administracin. Los roles del pblico no son un sistema;
cada uno, por s mismo, es un pequeo sistema que puede mantenerse
relativamente constante respecto de otros roles del individuo. Esta inva-
riabilidad se muestra, por ejemplo, en el hecho de que el individuo, tras
divorciarse, sigue votando a l mismo partido, que el ascenso social deja sin
variacin sus preferencias po lticas y su influencia en la administracin, o
que la evolucin de su propiedad no se traduce inmediatamente en activi-
dad poltica. Este tipo de invariabilidades, sin embargo -en la medida en
que en efecto existen-, son fenmenos que se descubren solo estadsti-
camente. No son tan llamativos como el superpoder concentrado del go-
bierno poltico absoluto y no cautivan la atencin al modo de una plaga,
como hace la administracin. El carcter poco llamativo no significa, sin
embargo, que carezcan de significado~ La diferenciacin d inmica de los
roles del pblico puede operar sin que se la reconozca como estrucrnra y
sin ser reconocida en su funcin, pero de ah no se sigue que sea menos
importante para la estabilizacin del sistema poltico que, por ejemplo, la
autonomizacin de la poltica y la administracin. Este anlisis lleva a de-
cir que es un mrito especfico de la investigacin sociolgica el haber des-
pertado el inters por las funciones y estructuras latentes y el haber agudi-
zado los mtodos de observacin para ello.
Todo orden social fuerremenre diferenciado, si quiere mantener la
autonoma de sus sistemas parciales, necesita funciones de separacin y
mecanismos de filtro que eviten que toda alteracin dentro y fuera de los
sistemas dados contine de manera imparable. Un sistema en el que todo
1. Cf. J. Habermas, Struktunvande/ der ffent/ichkeil. Untersuchungen :w ei11er
Kategorie der b,gerlichen Gese//scha(t, Neuwied, 1962, espec. pp. 40 ss.
288
D IF ERE N C IA CI N DINMICA DE LO S ROLES DEL PUBLICO
dependiera de todo -<:seo es, en el que todo tuviera que ser alterado si en
algn lugar algo cambiara- vendra a set lo mismo que el caos 2 As, la es-
tabilidad de un sistema poltico tambin depende de que existan, respecto
de la sociedad, mecanismos de separacin simu ltneamente vinculantes y
separadores, de tal manera que la poltica y la administracin sigan siendo
determinables en la sociedad, pero sin que cada alteracin acte sin filtra-
do en el sistema poltico.
Este necesario filtrado se da mediante una combinacin particular de
exigencias de rol y autodeterminacin individual, mediante aquella com-
binacin que en el siglo XIX se present corno un gigantesco combate en-
tre coercin y libertad. Toma diferentes formas segn se lleve a cabo para
los roles del pblico ligados a la administracin o a los roles polticos.
Para la diferenciacin dinmica social de los roles de los participantes
en la administracin resulta decisiva su juridificacin. Se alcanza median-
te el hecho de que el Estado de la modernidad se concibe como Estado de
derecho, que se representa los ciudadanos como sujetos de derechos con
sus propios derechos y que nicamente pe rmite injerencias en los de-
rechos subjetivos que estn reguladas por ley. En la versin ideolgica
de este principio de legalidad de la administracin se encuentran, en un
primer plano, los valores de la libe rtad y de la seguridad del derecho,
unos valores que merecen proteccin. Desde un punto de vista sociol-
gico, es igualmente importante el principio de indiferencia que apoya a
los valores citados. El tratamiento legal significa tratamiento segn cri-
terios especiales universalmente aplicados; y ello con independencia de
cules sean los otros roles que eje rce el ciudadano fuera de l contexto en
el que se da la injerencia, esto es, con independencia del estamento y de la
religin, de la capacidad y el parentesco. Tambin se da dicha aplicacin
con independencia de cules sean los mritos que la persona concernida
ha ganado en unos contextos de rol inactuales para el caso, como los de
msico de baile, luchador en el frente, poltico o salvador de una vida.
Sobre todo, esta aplicacin es independiente de cul sea la relacin de
2. Enconrra1nos con frecuencia l::i definicin del concepto de sislcma -en buena me-
dida no pensada- como un encaje en el que todo d epe nde <le rodo. Vase, por ejemplo, res-
pecto de la sociedad, L. J. He nderson, Pareto s General Sociology, Cambridge (MA), 1935,
p. 114; Ch. l. Barnard, The F,mctions of the Executiue, Cambridge (MA), 1938, p. 77;
lnstitut fr Sozialforschung, Soziologische Exkurse, Frncfort d.M., 1956, p. 22. Cf., asi-
mismo, G. A. Almond, lnrroduction: A Functional Approach to Compa rative Politics,
en G. A. Almond )' J. S. Coleman (cds.), The Politics o( the Deueloping Areas, Princeton
(NJ) , 1960, pp. 3-64; W. C. Mitchell, The American Polity: A Social a11d Cultural lnterpre
tation, Nueva York/Londres, 1962, pp. 3 s. Una concepcin como esta puede ser defen-
dida, en rodo caso, par:i sistemas por emero simples. Resulta llamativo, por lo dems, que
R. A. Johnson, Fr. E. Kasr y J. E. Rosenzweig (The Theory and Ma11agement of Systems,
Nueva Yo rk {N)1, 1963, p. 5) empleen esta definicin amp liada del concepco de sistema
para definir e l concepro de caos, presumiblemente con mayor razn.
289

PBLICO
estatus en que se encuentra el ciudadano respecto del funcionar io que
coma la decisin; es decir, no depende de si, segn reglas generales de la
sociedad, este ciudadano ha de reclamar un rango superior o inferior. Esta
nocin se expresa tambin como el principio de igualdad ante la ley. Si
todos los ciudadanos son iguales, esto solo puede significar que los roles
no percibidos por todos deben permanecer, por principio, sin ser tenidos
en cuenta, y que su consideracin en un caso particular -es decir, un tra-
to desigual- precisa de fundamentacin3.
La desigualdad de trato, pues, est excluida en tan poca medida como
lo est la intromisin en los derechos. No obstante, de ambos se hace
un problema de decisin cuya solucin requiere de una fundamentacin
aceptable. Los principios de la libertad y de la igualdad sirven como es-
quema de la pregunta por la razn suficiente de lo contrario.
,1 Resulta obvio que una diferenciacin dinmica de los roles del p-
blico segn criterios universalmente aplicables es una condicin funda-
mental de la administracin racional de las grandes empresas. En la mul-
tiplicidad de roles y estams de las sociedades modernas, cualquier otra
disposicin sobrecargara de complejidad la administracin, la obligara
a ver cada caso -con todo su trasfondo- como algo nico y excluira
toda divisin del trabajo especializada. Menos fcil de poner al descubier-
co, pero no menos significativa, es la diferenciacin dinmica de los roles
del pblico en el mbito de la accin poltica. Esca tiene lugar, al menos
en parte, a travs de las condiciones de cooperacin y en parte a travs del
hecho de que la sociedad pone en manos del individuo ms motivos de los
que puede evaluar polticamente. Por esta ltima razn, el individuo riene
que escoger y, con ello, intercalar su personalidad individual entre la so-
ciedad y el sistema poltico . .
Quien, desde el pblico, quiere actuar de manera polticamente efec-
tiva ha de emplear las mismas vas de comunicacin y modos de expresin
que pueden tener efectos en el sistema poltico. Debe poner una cruz en
las papeletas electorales, ha de presentar peticiones, financiar asociacio-
nes y escribir carras al direcror; debe asimismo participar en las discusio-
nes polticas con argumentos presentables y tiene que comprometerse con
las diferentes condiciones de la interaccin. De lo contrario si elige un
mal medio, encuentra que no se le presta atencin o que ni siquiera se le
enciende lo que propiamente quiere. Hemos hablado ya de una coercin
general de estilo en esce sentido 4 Hasta las rebeliones tienen que expre-
3. Sobre esta inrerpretacin del principio de igualdad se habla con ms detalle
en N. Luhm~nn, Grtmdrechte als lnstitution: Ein Beitrag wr politische11 Sozio/ogie, Ber-
ln, L965, pp. 162 ss. (Los derechos fundamentales como institucin. Aportacin a la so-
ciologa poltica, Universidad lberoamericana, Mxico D. F., 2010].
4. Cf. su{Jra, caprulo 10.
290
DIFEREN CIACIN DINMICA DE LOS ROLES DEL PUBLI CO
sarse polticamente si quieren presentar una concepcin polticamente po-
sible y, por ejemplo, han de apuntar a un cambio en quienes detentan el
poder o en un artculo de la Constitucin dentro de un marco global que
permanece estable. Con esta coercin de estilo queda garantizado que el
sistema poltico seguir existiendo a pesar de transformaciones esen-
ciales. Se garantiza que no codo se convertir en un problema al mismo
tiempo sino que la reduccin de complejidad ya efectuada, la historia del
sistema poltico ya condensada en estrucntras, permanecer conservada
en lo esencial.
Un orden de interaccin de este tipo no es una limitacin sino una
condicin para la influencia social en el sistema poltico. Fija esbozos ge-
nerales de roles, esto es, premisas de comportamienco, no el comporta-
miento mismo. Sigue siendo, por tanto, compatible con un alto grado de
libertad individual y es lo que le da sentido y posibilidades de efectividad.
Ms all de esto, los resultados de la reciente ciencia de los anlisis
electora les indican, de una manera muy sugerente, que la libertad perso-
nal en rdenes sociales fuertemente diferenciados no solo es posible sino
tambin necesaria. Cumple, por su lado, una funcin esencial para la es-
tabilizacin del sistema poltico dinmicamente diferenciado. La libertad
posibilita, pues, la personalidad individual, esto es, hace posible establecer
un sistema especial de la elaboracin de la vivencia como medio indeter-
minado entre los diversos roles del individuo (religiosos, econmicos,
culturales, familiares, polticos). Y de este modo hace posible separarlos
estrucmralmente. La libertad, vista desde una perspectiva sociolgica, es
un mecanismo de la separacin de roles.
En la medida en que todos los mbitos parciales se desarrollan en el
sentido de una creciente complejidad, todo tipo de automatismo en
el vnculo entre ellos se hace peligroso y, al tiempo, queda ms o menos
excluido. Aquellos antiguos mecanismos de coordinacin rgida median-
te identidades de rol se suprimen. De la vivencia religiosa no resulta ya,
sin ms, lo que polticamente hay que hacer. Las relaciones familiares no
le dejan establecido al individuo, sin ms, si es cuestin de impugnar o no
una decisin de la administracin. Ni siquiera graves crisis econmicas co-
yunturales han tenido como resultado un incremento automtico de la ac-
tividad poltica5 Las correlaciones de este tipo no estn excluidas. Sobre
todo, no estn prohibidas. Pero quedan mediadas mediante decisiones
personales. Esto es, quedan filtradas mediante sistemas de elaboracin de
la vivencia de muy diverso tipo donde es muy poco verosmil que reac-
5. As, ni siquiera donde esto se presenta con mayor faci lidad, esto es, en la rela-
cin entre economa y poltica, ha podido la ciencia de los anlisis electorales establecer
correlaciones generales encre necesidad y acti,idad. Cf. R. E. Lane, Political Life, Why
People get involved in Politics, Glencoc (IL), 1959, pp. 104, 173 y 329 s.
291
 PUBLICO
cionen igual a los mismos acontecimientos. Los aconteci mientos econ-
micos, cultu rales, religiosos e incluso polticos no pueden efectuarse de
forma directa sino solo entrecortada. T odo ello se da bajo el presupues-
to de que se tiene xito al institucionalizar efectivamente la individual idad
de la decisin tomada e n el nterin y al li berarse de una uniformizacin
social masiva de las reacciones.
Una mediacin psquicamente regulada resultara, por su parre, sos-
pechosa si sustituyera las vinculaciones enrre roles por el vncu lo a de-
terminados mecanismos psquicos, si, por ejemplo, entregara el sistema
poltico a los neurticos o a las <<personalidades autoritarias o a quienes
buscan su va de escape en la agresividad. Puede haber condiciones de la
sociedad que hagan que la poltica se presente como un campo de accin
particularmenre atractivo para este tipo de personalidades, quizs como
el nico campo de accin con sentido6 En general, sin embargo, los me-
canismos psquicos de resolucin de problemas son demasiado mlti-
ples como para que de ellos puedan surgir movimienros polticos deter-
minados. Lo que cabe verificar en personalidades individuales se anula
en la masa 7. T odo movimiento poltico, por tamo, debe poder remitirse
a una multiplicidad de estructuras de personalidad que lo sostengan. La
motivacin individual es otra historia, sus consecuencias para el sistema
poltico otro tamo. Sus efectos son mediados de forma tan compleja y
se pierden de tal modo~en la masa que el punto de partida individual no
resulta ya reconocible. El sistema poltico ha ganado una complejidad,
una autonoma y un peso especfico que pueden neutralizar ampliamente
no solo determinados vnculos de roles, sino tambin determinados gru-
pos de motivos en sus consecuencias. '
Una condicin previa esencial de esta neutralizacin es la multiplici-
dad y la complejidad de las conexiones de rol combinables a travs del
individ uo, que sobredeterminan al individuo y lo hacen, as, no suscep-
tible de clculo. De la multiplicidad de sus roles sociales, el individuo al-
berga numerosas propuestas para una decisin poltico-administrativa,
las cuales, empero, no pueden sin ms traer al frente lo justo, sino que
incluso pueden contradecirse. Dicho individuo depende de un mecanismo
adicional de seleccin y elaboracin. Y este mecanismo lo puede encon-
trar el individuo en s mismo. Este puede tolerar apticamente, como
elector, la sobreoferta de posibilidades fragmentariamente abarcables con
la mirada, o bien puede aceptar con celo un asunto determinado o una
6. Algunas rendcncias en esre semido han sido fijadas por R. E. L~ne, Political
Life .. . , cir., pp. 119 s.
7. Cf., a este respecto, en especial, R. E. Larn;, Poli tica l P<.:rsnalily ami Elecrora l
Choice: The American l'olitical Science Review 49 (1955), J73-190, para la diferencia
enrre personalidades autoritarias e igua lira rias.
292
DIFERENC I ACIN DINMICA DE LOS ROLES DEL PBLICO
personalidad poltica. Tambin puede reaccionar cambiando por capricho
sus preferencias segn la ltima impresin en cada caso o puede reaccio-
nar con una racionalidad (persuadida a s misma) de la poltica del voto
cuidadosamente sopesada. Asimismo, puede buscar el apoyo y la confir-
macin social y decidir as el modo como su opinion leader8 puede repre-
sentarlos ante l o su grupo pequeo9 en comunicacio nes personales.
' Todas estas soluciones, y otras ms, del problema de la excesiva com-
plejidad son, vistas desde el punto de vista del individ uo, mecanismos fun-
cionalmente equivalentes de la reduccin. Para la autonom a del sistema
poltico, se depende, de manera decisiva, de que ninguno de estos grupos
de motivos domi ne en el pblico -tampoco la nica racionalidad supues-
ta pero en modo alguno la nica posible- sino que permanezca aquel
carcter alternativo a travs de la individualidad de las reacciones proce-
dentes de la poltica y la administracin. Y es que este no estar fijado del
pblico es el fundamento de la autonoma del sistema poltico frente a
otros mbitos de la sociedad, lo mismo que es el fundamento del hecho
de que la gana11cia de esta autonoma est ligada a un esfuerzo continuo
por la aprobacin poltica 1.
En el caso de los medios auxiliares de la decisin del pblico, necesa-
riamente irracionales -sean de tipo psquico o social-, es caracterstico
un carcter indirecto que les es propio. Ayudan a la reduccin de comple-
jidad pero no determinan el comportamiento. No funcionan, pues, como
mecanismos para asegurar la influencia. El sistema poltico solo puede
ganar en autonoma denrro de una dependencia indirecta de la sociedad.
8. CL infra, pp. 330 s. con ms referencias.
9. A esre respecto, vase, por ejemplo, H. McClosky y H. E. Dah lgren, Primary
Group lnfluence on Parry Loya ltp: American Political Science Rcview 53 (1959), 757-776;
R. E. Lane, Political L1fc ... , ce., pp. 187 ss.; W. Erbe, Social lnvolvcment and Polirical Ac-
tivity: A Rep lication and Elaboracion: American Sociological Review 29 (1964), 198-215.
10. Consideraciones similares han llevado, entre tamo, en la cieucia de los anlisis
electorales, a una valoracin positiva de los ll amados e lectores flotantes. En ello ha actuado
igL1almencc la representacin de que juscamenre el elector racional y b ien informado ha de
decidir de modo cambiante y que el lo tiene pleno sentido. Las investigaciones cstadsricas
no siempre confirman una correlac in como la establecida. CL, por ejemp lo, B. Berelson,
P. F. Lazarsfe ld y W. N. McPhee, Voting: A Study o( Opi11ion-Formation in a Presidential
Campaign, Chicago, J 954, espec. pp. JJ s.; vase, asimismo, los resultados, ms cercanos a
la expectativa clsica, del esmdio de Colonia sobre la eleccin del Bundestag de 1961, refe-
rida en M. Kaase, Analyse der Wcchselwahler in der Bundesrcpublik, en E. K. Scheuth y
R. Wildenmann (eds.), Zur Soziologie der \Vah/, n. 0 espec. 9 de Kolner 'Zeitschrift (r Soolo
gie und So:alpsychologie, Colonia/Opladen, 1965, pp. 113-125. Vanse, igualmente, b pa
normica sobre la discusin en .M. G. Langc, Politische Soziologie: Eine Ein/hnmg, Berln/
Frncforc d.M., 1961, pp. 122 ss. y los an lisis crticos ele los resulrados de la invesrigacin
habidos hasra la echa en H. Daudc, Floating Voters and the Floating Vote, Leiden, 1961. El
hecho de no estar fijado el pblico es u n fe nmeno ms complejo y se refiere asimismo
a la carencia de corre laciones estructuralmente forzosas, sin consideracin del hecho de si el
individuo saca de ah la consecuencia de un voto cambiante o no.
293
 PBLICO
Este carcter indirecto hace posible aprehender la contribucin ac-
tiva del pblico al funcionamiento del sistema poltico en roles especfi-
cos de elector, solicitante de una mocin, orador en una discusin, etc.,
y circunscribirse a la articulacin de intereses y exigencias polticamente
relevantes 11 La articulacin de los fundamentos poltico-adminisrrativos
de la decisin se hace necesaria en la medida en que las antiguas evidencias
se disuelven -evidencias ticas, de derecho natural o como quiera que se
articulasen-; se vuelve necesaria en tanto se disgregan los vnculos im-
plcitos de roles y por cuanto estos han de ser sustituidos por premisas
explcitas de decisin. Si se logran diferenciar dinmicamente los roles del
pblico y ordenarlos al sistema poltico, entonces este proceso de articula-
cin puede llevarse a cabo dentro de las fronteras del sistema poltico (y
no, por ejemplo, en la economa, en la educacin pblica, en las [glesias o
en los grupos ntimos). En el caso de que haya la suficiente libertad y dis-
tancia institucionalizadas respecto de otros mbitos de la sociedad, enton-
ces este proceso de articulacin puede estar adaptado a las particulares
posibilidades de expresin, a las vas de comunicacin y a las posibilida-
des de consenso del sistema poltico. No queda, pues, previamente fija-
do por el sistema poltico, pero s queda, en cierta medida, dirigido por
las condiciones del xito. Una programacin poltico-ideolgica de la ex-
posicin de intereses resulta pensable pero en modo alguno es necesaria.
En una articulacin automtica de intereses y exigencias cabe visuali-
zar la funcin especfica de los roles del pblico dinmicamente diferen-
ciados. Consisten en una exposicin de la complejidad de la sociedad en
el lenguaje especfico del sistema poltico, esto es, en una forma que pue-
de ser tomada y elaborada en el sistema poltico. Si esta funcin queda
cumplida, entonces los procesos propiamente polticos pueden conectar
con ella. Encuentran, entonces, el material con el que tienen que ocupar-
se y pueden, por su parte, especializarse en generalizar intereses y reducir
exigencias. Los intereses y las exigencias formulados son, igualmente,
confirmaciones condicionadas de apoyo poltico. En la med ida en que la
poltica los aprehende y elabora, puede ella producir un rendimiento es-
pecfico y, con ello, al mismo tiempo, tratar de mantener el apoyo que
asegura su permanencia y continuidad.
El significado de la articulacin de intereses no est, con ello, limitado
a ella misma o a una funcin puramente expresiva. Contribuye esencial-
mente al manrenimiento de un sistema poltico func ionalmente diferen-
ciado. Esto puede hacerse visible, al igual que en otros casos, con el con-
11. Sobre este concepto de la articu lacin de los inrereses cf. G. A. Almond, lmro-
duction ... , cit., pp. 33 ss., quien ve en ello una necesaria funcin de input de todo siste-
ma po ltico. Cf., asimismo, D. Easro n, A Systems Analysis o( Political Life, Nueva York/
Londres/Sydney, 1965, pp. 35 ss., sobre input o( demands.
294
DIFEREN CI A C IN D I NAM IC A DE LO S ROLES DEL PUBLICO
traejemplo de los pases en vas de desarrollo 1 2 . Su estructura de sociedad
y su nivel de formacin no permiten una diferenciacin dinmica de roles
del pblico, o apenas lo hacen. Por consiguiente, faltan formas de articu-
lacin de intereses lo suficientemente independientes canto de la poltica
como de otros mbitos funcionales de la sociedad. El poltico no obtiene
suelo bajo sus pies. No puede conectar con la divisin existente y sus
segmentos de orden tradicionales. Debe, por tanto, trabajar con esl-
ganes que per manecen dentro de una exposicin indiferenciada de los
intereses, en especial, con los eslganes de la independencia nacional y
de la ambicionada prosperidad econmica. As, la poltica no es capaz de
producir convincentemente su propio rendimiento de la generalizacin
de intereses, de reduccin de exigencias y de construccin de posiciones
programticas susceptibles de consenso y apoyadas por el poder. Y en rela-
cin con la administracin, se presenta corno una prescindible imitacin
de modelos ajenos.
, La diferenciacin dinmica de los roles del pblico que es capaz de
una articulacin de intereses y exigencias aut0mtica y relativamente des-
ligada es igualmente un elemento esencial de la diferenciacin funcional
de los sistemas polticos y un presupuesto para que tambin otras partes
del sistema poltico puedan especializarse funcionalmente en un rendi-
miento que les sea propio. Estas cesis no cabe, empero, generalizarlas y
asumir que el proceso poltico se agota en entrechocar y nivelar entre s
una pluralidad de intereses. Los rendimientos del pblico para el sistema
poltico no consisten nicamente en la articulacin de intereses y exi-
gencias, no quedan, pues, conducidos sobre roles del pblico dinmica-
mente diferenciados. Junco a ello, est, ante todo, el importante mbito
funcional del enrolamiento para los roles poltico-administrativos. Ade-
ms, no nos es dado suponer que el proceso de articulacin de intereses es
un proceder unitario, que pueda ser ejercido principalmente por asocia-
ciones de intereses. Ambas explicaciones defectuosas resultan compren-
sibles en que actualmente la investigacin politolgica se centra en las
instituciones de representacin, en particular en las elecciones y los par-
tidos, as como en las asociaciones de in te reses. Deberemos confrontar
estos temas en los captulos que siguen. Antes de ello, se debern conside-
rar primero, en los captulos 23, 24 y 25, diversas formas y niveles de la
articulacin de intereses. Son estos unos captulos que tienen por objeto
la diferenciacin de los roles del pblico en los del pblico de la admi-
nistracin y el pblico poltico.
12. Cf., a este rcspccro, Fr. W. Riggs, The Eco/ogy o( Public Administration, Lon-
dres, 1961, p. 68; L. W. Pye, The Political Contexr o( Nacional Dcvclopmenr, en l. Swerd-
lord (ed.), Deve/opment Administration: Concepts and />roblems, Syracuse (NY), 1963,
pp. 2.S-43, espec. pp. 36 s.
295

23
DIFERENCIACIN INTERNA DE LOS ROLES DEL PBLICO
La simblica de la direccin dominante de la comunicacin en el sistema
poltico exige cerrar el ciclo de la comunicacin, de tal manera que el ciu-
dadano pueda, con la praxis de decisin de la administracin, transformar
sus experiencias en comunicaciones a la poltica y, dado el caso, en deci-
siones sobre si se otorga o se rehsa el apoyo poltico. Del mismo modo
que, mediante esta simblica, la poltica se sita bajo el mandato de la
sensibilidad y la administracin bajo e l mandato de la docilidad poltica,
igualmente el pblico est bajo la expectativa de la reaccin racional. La
capacidad de reaccin del pblico, simbolizada en la figura del elector
racional, es la piedra angular en la exposicin de sistema oficial de una
democracia. \,
Sin ciertos puntos de referencia en la realidad, esta simblica de la di-
reccin dominante de la comunicacin no podra nunca cumplir funcio-
nes puramente simblicas 1 El pblico debe estar constantemente conven-
cido de la posibilidad y de la realidad de las reacciones racionales. Para
ello, por tanto, en primer lugar, deben haber posibilidades de reaccin
institucionalizadas como tales. Por otro lado, una va de reaccin unilate-
ralmente organizada es tan poco instituconalizable como las comunica-
ciones en una sola direccin.!Justamente si la poltica y la administracin
son separadas en forma de sistema se hace imposible remitir las reaccio-
nes a las decisiones de la administracin sin ms a la poltica, dado que
esta nicamente puede elaborar determinados tipos y una cantidad deli-
mitada de informaciones. Un proceso de filtrado es necesario. La simb-
lica oficial espera este filtrado de la razn del elector. Queremos pregun-
tar, primeramente, por el apoyo institucional de esta razn; o con mayor
l. En este scmido, estaramos autorizados a manifestar un justificado escepticism<>
freme a la tesis de M. Edelman acerca de que se trata simplemente de smbolos de expo-
siciones. Cf. The Symbolic Uses of Politics, Urbana (IL), 1964.
296
D l fEREN C IAC I ON INTERNA DE LOS ROlES DEL PUBLICO
exactitud, queremos preguntar por cmo se logra efectivamente el filtra-
do que luego puede ser expuesto como rendimiento de la razn.
Como mecanismo principal de seleccin sirve una diferenciacin de
los roles del pblico. En los roles del pblico se verifica, una vez ms, la
regla general de que, en los rdenes sociales diferenciados, los sistemas
participantes deben diferenciarse y deben subdiferenciarse, a su vez, en sus
sistemas parciales. La posicin unitaria del hombre comn> respecro de
la superioridad queda subdividida tan pronto como el sistema se dife-
rencia a s mismo con mayor intensidad. En relacin con la separacin ge-
neral de poltica y administracin, han de separarse diversos roles de aso-
ciado, segn el individuo tome parte en la poltica o en la administracin.
Los dos mbitos de contacto plantean distintas exigencias de comporta-
miento que llegan hasta el esti lo expresivo de la conducta, por ejemplo,
la medida de libertad sentida y susceptible de ser expuesta. Dejan que las
expectativas de comportamiento divergentes cuajen, que se encuentren
segn la situacin, de tal manera que, finalmente, se tome consciencia
de que, en contacto con la burocracia, se ha de desempear un rol distin-
to al que ha de desempearse en contacto con la poltica. En un caso, son
los roles de quienes buscan informacin, de los solicitantes, de quienes se
quejan, de quienes son rehusados. En el otro caso, se rrata del observador
pasivo de la escena poltica, del elector, del compa11ero en la discusin,
del interesado, de quien busca contacto con personas polticamente in-
fluyentes para llevar a cabo o impedir determinados proyectos.
Esta diferenciacin de los roles del pblico es una consecuencia de
la separacin de poltica y administracin pero es ms que esco. Gana un
sentido que le es propio, que afirma la separacin de poltica y administra-
cin y que, ms all de esta, asume una funcin esencial para el sistema
poltico como un todo. Rompe la reaccin espontnea del pblico y po-
sibilita una transformacin escalonada de la vivencia en accin mediante
el hecho de que esta distribuye el comportamiento en mltiples niveles.
Mientras e l hombre comn se site frente a su superioridad nica-
menee dentro de un rol, resu ltar impensable darle poder sobre su seor.
El poder se encontrara con un poder igual y se neutralizaran mutuamen-
te. Un ~rden jerrquico presupone la univocidad de la escala de poder y
rango. Unicamenre puede prever que el individuo habr de adaptarse a las
decisiones de su autoridad. En el mejor de los casos, puede serle dada la
posibilidad de pronunciarse de la manera ms sumisa. Esro significa, en
el caso tpico, que el afectado solo tiene a su disposicin una nica rela-
cin de rol como va para reaccionar, el cual se sita bajo esta misma ley.
Debe, por tanto, reaccionar de inmediato. Ciertamente, puede acumu-
lar su rencor hacia dentro, pero si quiere descargarlo, entonces encuentra
que no hay disponibles posibilidades de expresin dentro del sistema po-
ltico. En cierto modo, debe sublevarse sin ro les, atacando el poder como
297
 PBLICO
tal2. El mismo gobernante debe mantener un estrecho contacto con el
pueblo, puede (y esto es caracterstico) que deba mezclarse, camuflado,
entre et pueblo y ha de desarrollar una gran sensibilidad hacia los lmi-
tes de lo tolerable si no quiere poner en peligro su gobierno. El potencial
de comunicacin del sistema poltico queda fijado sobre esta relacin de
roles, queda fuertemente estructurado y por tanto tiene escasa capacidad
de rendimiento para la elaboracin de informacin. Los fundamentos
del gobierno pueden, ciertamente, venir expuestos de forma simblica,
pero no pueden ser discutidos.
Si los roles del pblico son diferenciados, entonces se le quita el agui-
jn a este o bien, o bien, a este gobierno que exacerba el cueste lo que
cueste. Hay, entonces, dentro del sistema poltico, vas de comporta-
miento legtimas ms o menos claramente estructuradas respecto de los
roles, que ciertamente no ponen en cuestin la vinculacin de la decisin
pero que s hacen posibles las contraofensivas. El ciudadano puede eva-
dirse hacia otros roles, ya sea para darle expresin a su enfado en otras
situaciones frente a otro pblico, ya sea darle un impulso a la transfor-
macin de as premisas de decisin que le disgustan.
En una primera mirada panormica a grandes rasgos, que debe prime-
ro dejar de lado codos los detalles y las distinciones de sistemas, desde un
punto de observacin tan distanciado, cabe distinguir fundamentalmente,
y antes de tado lo dems, los roles de socio frente a la poltica y frente a la
administracin. Se trata de una mirada que deja de lado los detalles y que,
por tanto, no entra ni en la distincin de partidos y asociaciones de inte-
reses, de autoridades administrativas y tribunales, de sistemas estatales y
comunales, de rdenes monopartidistas y multpartdistas; ni tampoco en-
tra en la diferente acentuacin con la que determinados sistemas polrcos
hacen uso, cada uno por su parte, de estas posibilidades de la estructura-
cin~s, frente a la administracin, los roles del pblico se especializan
en colaborar en la elaboracin de decisiones programadas. Se especiali-
zan, pues, en un contacto en el que el inters del individuo puede ser ex-
puesto en su plena indivdualidad y puede ser llevado a que se le tenga en
consideracn, pero donde, sin embargo, no puede ponerse en cuestin la
competencia de la ltima decisin por parte de las autoridades o tribuna-
2. Para evitar esto y enconlrar puntos de anclaje para una :iurolegitimacin de la
rebelin dentro del sistema polrico, los rebeldes aprovechan la diferenciacin jerrquica
del gobierno, de modo que, en nombre del gobernante, se dirigen contra su servidor que
se sirve a s mismo de manera infiel. Estos movimientos, que R. Bendix ha caracte rizado
como populisl legitimism. (cf. Natio11-buildi11g and Citzenship: Studies of Our C/Janging
Social Order, Nueva Yorl</Londres/Sydney, 1964, pp. 45 ss.), han de ser vistos como un fe-
nmeno de cransicin. Este presupone precisamenre una diferenciacin del sistema poltico
rigurosamente vertical, esto es, un cierto nivel de complejidad, pero no conoce an la se pa-
racin de poltica y administracin.
298
DIFERENCIACIN I N TER NA DE LOS ROLES DEL PBLICO
les. Para la poltica se aplca, quizs, la condicin inversa. Aqu no hay blo-
queo de la comuncacin mediante programas o competencias previamen-
te decdidas. Todo est abierto y es factible en los lmites de lo que puede
encontrar un consenso influyente. Por otra parte, el individuo no tiene
abierto todo el campo para su entera constelacin de intereses. Ha de ex-
presarse de tal manera que su deseo pueda convertirse en ley para otros.
-1 Ninguna de estas relaciones de roles k otorga al ciudadano una liber-
tad sin lmites o una paz sin perturbaciones. Una nega lo que la otra tit:-
ne en perspectiva. Ambas ofrecen una mezcla diversa de oportunidades e
impedimentos, de ventajas e inconvenientes. Se gana con ello, ante todo,
complejidad, a saber, la posibilidad de comportarse dentro del sstema po-
ltco segn criteros contradictorios. El ciudadano puede pasar de un rol
a otro, no en cada caso particular pero s por principio. Puede, por ejem-
plo, tratar de politzar determinadas experiencias con la admnistracin y
atraer la acencn; o bien puede esforzarse en alcanzar, por vas polticas,
decisiones de programa o personal que Je proporcionen un terreno para la
prosecucin de sus propios intereses. Respecto de si las vas polticas son
viables, para quin lo son, con qu obstculos y con qu costes, as como
lo que, en cada caso, presuponen estas en cuanto a relaciones, pasado co-
mn, potencia personal, etc., constituye una variable que puede comar va-
lores muy diversos. En los sistemas poltcos de las comunas dominarn
relaciones distntas a las que haya en el nivel del Estado, en los sistemas
monopartidistas sern distintos a los ele sistemas multipartidistas. En un
orden determinado puede ser til conocer un testimonio de sangre del
movimento, que pueda implementarse frente a las burocracias de par-
tido subalternas. En otros ssrcmas, las relaciones con los lderes de las
asociaciones son mportantes, por cuanit0 pueden dar la apariencia de
hablar por un gran nmero de electores. O bien puede bastar con la im-
presin de una carta al director o con mover a los diputados locales com-
petentes a una pequea interpelacim,. En otros casos, son los clubs y sa-
lones de la alta sociedad, que admiten a los polticos advenedizos, quienes
ofrecen posibilidades de contacto. En otros cuentan las grandes fami lias o
las fraternidades religioso-polticas. A todos esros elementos diversos, que
en modo alguno deben ser banalizados, les es comn y decisivo el siguien-
te aspecto, a saber: que mantienen abierto un segundo camino, ndepen-
dente de los procesos de decisin de la administracin e introducido bajo
otras leyes. Este camino le da al pblico oportunidad de dirigirse a perso-
nalidades polticas influyentes que no le deben obediencia a ningn supe-
rior invisible, para quienes las leyes no son premisas, sino productos de su
accn, unos productos modificables y de los que ha de rendirse cuenta.
La poltica, en otras palabras, debe ser capaz de dar lugar a un es-
trecho contacto propio con el pblico, debe sustraerlo de la comunicacin
poltica y ha de preparar para ello modelos de rol. La mayor amplitud
299
 PBLICO
posible de este contacto, su accesibilidad para cualquiera es la exigencia
ideal, que sin embargo est en contradiccin con el rango de atencin y
contacto, inevitablemente limitado, del poltico. Sobre codo, sera de todo
punto ilusorio reclamar idntica influencia para todos. Dicho brevemen-
te: sera incompatible con la necesidad de intensificar el mandato impe-
rioso de la reduccin de complejidad. El elemento principal es que el ca-
mino poltico para el pblico debe permanecer abierto, y ha de estarlo de
tal manera que la administracin deba contar, sin excepcin, con que las
informaciones que lanza hacia abajo encuentran, de alguna manera, el
camino hacia arriba y que desde all la estn velando.
Como quiera que est configurado el doble sentido en la marcha de
los contactos entre pblico y poltica o administracin, en todo caso esta
separacin de roles presupone que el ciudadano tiene tiempo, que (por
razones externas e internas) es capaz de esperar. El tiempo es empleado
solo para el cambio de roles, pero lleva implcito un cambio de situacio-
nes, asociados y auroexposiciones que no puede ser llevado a cabo impul-
sivamente ipso facto. El tiempo, sin embargo, es tambin exigible porque
la poltica y la administracin son sistemas de interaccin cooperativos,
que generan sus propios plazos y que pueden ser influidos solo en el rit-
mo de su propio tiempo. La prxima reunin de grupo parlamentario
no ser hasta el martes, el diputado Paul Mller no estar en su distri-
to electoral hasta dentro de dos semanas, del congreso sindical no ha de
esperarse una decisin sobre determinadas cuestiones, el ministro est ac-
tualmente visitando los pases en vas de desarrollo y no est disponible.
Solo cuando un proceso se deja encajar en este ritmo de los plazos y las
citas, y solo cuando dicho proceso puede fluir con este ritmo, sin perder
actualidad con el tiempo, es que tiene alguna oportunidad de convertirse
en un asunto poltico. Y ello sin tener en cuenta el hecho de que justamen-
te por ello hay tambin estrategias ligadas a los plazos y que la accin
poltica, en ocasiones, consiste en confundir los plazos, en intercalar nue-
vos plazos en los calendarios ya fijados o en aprovechar el atasco en los
plazos de otros en favor de la propia actividad libre de obstculos.
A ello se aade que los plazos en la poltica y entre la poltica y la ad-
ministracion difcilmente pueden ser coordinados, o no pueden serlo en
modo alguno. El ciudadano tiene que habrselas con dos sisremas y por
ello no puede estar seguro de localizar a su diputado antes de que haya
expirado el plazo del recurso legal en su prctica administrativa. Si quiere
aprovechar las posibilidades que Je son ofrecidas, no solo debe armarse de
paciencia sino que tambin debe proveerse de la capacidad de planifica-
cin temporal a largo plazo. Con los proyectos polticos, especialmente,
ha de empezarse pronto, si se quiere evitar verse apremiado. Bsicamen-
te, ha de empezar tan pronto que an apenas sea posible encontrar inte-
rs y atencin.
300
DIFERENC I ACIN I NTERNA DE LOS ROLES DEL PBLI C O
En estas exigencias que surgen de que la separacin objetiva exige, si-
multneamente, una separacin temporal de los roles de pbljco, se en-
cierran algunos estmulos que fuerzan imperceptiblemente a la generaliza-
cin de las peticiones polticas. Empezar pronto es algo que solo se puede
con proyectos ms o menos fundados en principios. Como individuo, solo
encuentra inters quien puede mostrar sus heridas. Igualmente, la larga
duracin del tratamiento objetivo filtra remas que solo son actuaJizables
de manera ligada a la situacin y que no se prestan a ser exagerados en su
importancia como casos modlicos o de prueba. Las exigencias tcticas
de la planificacin temporal hacen que se presente como aconsejable de-
jar el asunto en manos de un representante versado, en unas manos que
renen muchas cosas y que, en la concentracin, prosigue hacia ade-
lante con mayor efectividad pero de manera menos individualizada. El
tiempo, pues, opera en su conjunto como un mecanismo auromtico de
generalizacin y de reduccin de complejidad. Temas que una y otra vez
son nombrados y que permanecen actuales se muestran, con ello, como
polticamente relevantes. Han superado una primera prueba en el largo
camino hacia la decisin vinculante.
De manera similar a la diferencia temporal, las distinciones objetivas
entre los roles del pblico exigen la generalizacin de los anhelos de de-
cisin. Esto queda claro si se ve la relacin recproca de los diversos ro-
les del pblico desde el punto de vista de un flujo de comunicacin que
va de los roles ligados a la administracin a los roles polticos. Aquellos
permiten la exposicin concreta de intereses en el marco de lo que es
relevante para determinados programas de decisin. Si un tema pasa de
aquel mbito al poltico, entonces ha de traspasarse un umbral de sepa-
racin donde queda detenido lo polticamente inesencial o irrealizable.
Ciertos argumentos deben ser desechados y otros han de ser aadidos e
inventados. Esto se aplica con toda claridad cuando el enfado sobre de-
terminadas consecuencias de los programas debe ser conducido por la
va de la reprogramacin. Debe ser ideolgicamente inflado o ataviado
con votos de los electores. Incluso en aquellos cuestionables casos-lmite
fronterizos en que los polticos tratan de satisfacer los deseos particulares
de clientes individuales, aquellos han de servirse de un lenguaje genera-
lizado. Quien ha visto rechazada su solicitud de autorizacin de una se-
gunda residencia en un espacio natural protegido puede encontrar la oca-
sin de enviar un diputado al ministerio. Este, sin embargo, explicar el
caso particular exclusivamente como ejemp lo de una praxis de rechazo
de solicitudes del distrito A que, con carcter general, resulta demasiado
rigurosa y fundamentalmente sospechosa, y que no se sostiene al compa-
rarla con la de orros distritos. O bien expon<lr que no se ha llegado, en
modo alguno, a la ponderacin de intereses prevista en la ley. Aunque to-
dos los participantes entiendan lo que est en cuestin propiamente, sus
301
 P8LICO
posibilidades de expresin y sus modos de argumentacin estn fi jados
e n el nivel de la validez universal, de tal manera que no todos los mo-
t ivos pueden ser llevados al discurso.
La pregunta es, evidentemente, la de cmo este filtrado puede ser im-
plementado en el caso individual y todo lo lejos que le es dado llegar. No
le es dado romper el ciclo de la comunicacin en el sistema poltico. H a
de seguir mantenindose una retroalimentacin entre administracin y
poltica con ayuda del pblico. A la poltica no le es dado limitarse a crecer
en planificaciones siempre nuevas, debe conectar con lo existente y dejarse
influir por cmo han resultado las decisiones ya programadas y qu pro-
blemas se han presentado como consecuencia. En este sentido, los Estados
centralizados y los descentralizados plantean exigencias muy diferentes.
Los sistemas unitarios, que encauzan los procesos polticos a una ni-
ca cpula estatal y que solo conocen una descentralizacin administrativa
deben esperar de su ciudadano que reaccionar a una mulLiplicidad de ex-
periencias con la administracin dentro de un nico sistema de procesos
polticos. Esto es, deben esperar que generalice intensamente su reaccin
y que incluso sus mismas experiencias contradictorias, alternantemente
buenas y ma las, lleven a una nica suma cuando decide en tanto elector.
En una construccin federal del Estado -o cuando se pone un mayor
acento en la autoadministracin comunal en el sentido de una autonoma
relativa de sistemas polticos pequeos y no soberanos- al ciudadano le
es ofrecida una reaccin con varias posibilidades pero tambin le viene
exigida. Debe entonces, adicionalmente, distinguir entre lo que pertene-
ce, poltica o administrativamente, al nivel de los Liinder o al del Estado
federal. Si q uiere reaccionar polticamente a la administracin, encuen-
tra que ello presupone notables conocimientos de la estructura y, sobre
todo, conocimientos legales. Ha de poder desenredar y afirmar las premi-
sas y rendimientos de decisin, ya se trate, en el caso de los resultados que
le perjudican, de las consecuencias de una ley federa l, ya de una ley propia
de un Land, ya de unas decisiones de la autoadministracin de tipo local,
ya de las consecuencias del sistema de compensacin financiera o ya sea
de la poltica de subvenciones nacional o de los Estados. Con una fuerte
interdependencia de las decisiones en codos los niveles, tal y como resu l-
ta cada vez ms tpico, lo anterior lleva a una sobreexigencia que blo-
quea la reaccin poltica a la administracin en amplios mbitos, o que la
desva por canales equivocados3 Por ello, debe uno preguntarse si esta
construccin es realmente adecuada para acercar la poltica a los ciuda-
danos o si, ms bien, no le dificulta el politizar su vivencia, en la medida
3. Se corresponde con ello la circunstancia de que el edit0 rial del Fmnk(urter Allge-
mei11e Zeit,mg de l 19.11.1966 afirme, en relacin con las elecciones regionales bvaras, que
en Baviera se ha decidido sobre el gobierno federa l (por lo dems, no fue as).
302
DIFERENC I AC I N I NTERNA DE LOS ROLES DEL P8LICO
en que esta queda determinada por la praxis de decisin del sistema po-
ltico. Tambin en un Estado con una estructura polticamente descentra-
lizada, el inters poltico se concentra en el nivel nacional, sobre tod o a
partir de la sensacin de que propiamente solo se hace poltica en dicho
nivel, mientras que en los otros niveles la poltica significa, en mayor o
menor medida, una injerencia en la administracin 4
Recapitulando -y como fundamento de los anlisis especficos de
los roles del pblico polticos y de los roles ligados a la administracin,
que vienen seguidamente- cabe afirmar que su separacin tiene una fu n-
cin esencial para el mantenimiento del ciclo de comunicacin que hemos
considerado, en el captulo 12, como aspecto dinmico de nuestro mode-
lo general del sistema poltico. Esta separacin de los roles del pblico no
quiere decir que las experiencias del pblico con la administracin carez-
can de significado para la poltica -esto es, que no puede ser traducida a
lo poltico-, sino simplemente que esto solo puede ocurrir de una ma-
nera determinada y general izadora. Como resulta tpico de los sistemas
funcionalmente diferenciados, la separacin no excluye la vi nculacin,
sino que nicamente sirve para especificarla e inte nsificarla. La separa-
cin de los roles significa, por tanto, no un estar contiguamente de par-
tes del sistema sino solamente que, en el flujo de la comun icacin entre
las partes, han de estar integrados unos fil tros que actan de tal modo
que cada parte, en la comunicacin con otras, mantiene su propio estilo y
no queda sobrecargada con las preocupaciones de los dems, esto es, con
complejidad. El tipo de filtrado, el proceso de generalizacin y reduccin
de complejidad, es aquel rendimiento que mantiene cohesionado al siste-
ma poltico como sistema y que, al mismo tiempo, cumple su funcin sis-
tmica en relacin con el e ntorno.
4. C., a este respecto, la exposicin hecha a partir de los E.5taclos Un idos y Gran Bre-
1a1a en R. E. Lane, Poltica/ Life, Why l'eople get involved in Po/itics, Glencoe (IL), 1959,
pp. 318 s., que parece reforza r esta suposicin.
303

24
PBLICO DE LA ADMIN ISTRACIN
En comparacin con el material puramente cientfico disponible sobre
los roles polticos del pblico -obtenido a partir de una larga reflexin
sobre la democracia y la representacin as como a travs de la recien-
te ciencia de los anlisis electorales- encontramos que nuestro saber
sobre el mbito mucho ms cotidiano de la relacin de la administra-
cin con su pblico est escasamente cultivado y resulta inseguro 1. Por
consiguiente, tambin nuestras ideas y expectativas respecto de los ro-
les ligados a la administracin del pblico resultan poco claras y ll enas
de contradicciones. Pocos libros se dedican propiamente a este tema 2
y las consideraciones ocasionales en las publicaciones peridkas no lle-
van muy lejos 3 Esce estado contrasta llamativamente con las expecta-
tivas que, en tiempos del Barn de Stein, se pusieron en las relaciones
entre la administracin y el pblico, unas expectativas que fueron can le-
l. P. M. Blau y W. R. Scott, Fonnal Orga11izations: A Comparative Approach, San
Francisco, ~962, P_P 59 ss. Estos aurores sealan, en su panormica del tema The Organi -
zanon and 1ts Pubhcs, que aqu hay muchas bgunas por cubrir en e l nivel ms genera l de la
socio loga de las organizaciones.
2. Cf., principalmente, K. A. Lindemann, Rchorde und /Jrgcr: Das Verhiltnis zwi-
sc/Jen Ven11allting 1111d Bevolkenmg in ei11er deutschen Mittelstadt, Dannstadt, l 952; M . .Ja-
nowitz, N. Wright y W. De lany, Public Administration and the Public: Perspecti11es Toward
Go11emment in a Metropolitan Community, Ann Arbor (MI), 1958; G. S. Spineti, Le rela-
zioni pubb/iche 11ella pubblica am111i11istrazio11e 11egli enti pubblici e a partecipazione statale,
Roma, 21959.
3. Vase, por ejemplo, H. Finer, Officials and the Public: Public Admi11istration 9
( 193 !), 23-36, y otras conrribuciones en este nmero; G. A. Almond y H. D. Lasswell, Ag-
gress,vc Behavior by Cliems Toward Publ ic Relief Administrators: American Political Scien-
ce Review 28 (1934), 634-655; M. Siguan, La Adm ini stracin y el pblico: Revista de
Administracin pblica 41 (1963), 9-27; A. Debrie, Comment l'adminisrr:1t1011 peut hu
man,ser son acnon: LA sc1e11za et la tecnica della organizwzione ne/la pubblica amminis-
trazione 10 (1963), 58-64; H. Hammer lei n, ~Die Verwaltungsinformation als Mirtel der
Verwa ltungsfhrung: Die offentliche Verwa/tung 17 (1964), 119- 126.
304
PUBLICO DE LA ADMINISTRACION
jos como para esperar, de estas relaciones, la regeneracin de un orden
poltico derrumbado.
Aunque es cierto que esta imagen de quien se asocia a la adm inistra-
cin como de alguien racional, informado e inceresado no ha experimen-
tado la misma crtica frustrante que la correspondiente imagen originaria
del elector poltico, la situacin es, con todo, similar en ambos casos.
El ideal clsico se apoya en una sobreexigencia por principio de la accin
en entornos muy complejos. No se debe esperar de la accin misma una
excesiva reduccin de la complejidad, sino que -especialmente en tanto
socilogos- se han de poner anee nuestros ojos las estructuras sistmicas
en cuyo marco se acta. Los roles que el pblico puede asumir frente a la
administracin estn marcados previamente por unas premisas de com-
portamiento de la administracin que vienen estructuralmente fijadas. Y
lo estn hasta cal punto que los mrgenes para una libre reconfiguracin,
para la publicidad, para la vivificacin enfervorizada o para el entendi-
miento cordial son muy escasos. Entre las razones de lo anterior, no es la
menos importante la de que aqu el producto final del trabajo poltico-
administrativo viene como algo ya dado. Se trata de un proceder que, en
gran medida, ha de presuponer un ale grado de complejidad ya redu-
cida en forma de coerciones estructura les. Quien busque relaciones ms
plsticas debe dirigirse a la poltica.
Despus de haber rrarado ya la administracin, queremos aqu entrar,
una vez ms, en algunas de sus caractersticas sistmicas, puesto que ellas
- de forma anloga a lo que vimos de la coercin de estilo abarcadora que
se da en las interacciones entre sistemas4 - colorean los roles del pbli-
co y estructuran previamente sus posibilidades de despliegue. Tales carac-
tersticas son, sobre codo, la especializacin de la administracin en ela-
borar decisiones vincu lantes, la complejidad de la administracin, su
diferenciacin interna y su especializacin -que en muchas ramas de la
administracin permiten la realizacin en masa ele decisiones-, y la pro-
gramacin de la decisin.
. Mediante su especializacin en elaborar decisiones, las administra-
ciones se distinguen claramente de las empresas de prestacin de servi-
cius. Las empresas especializadas en la prestacin de servicios -por ejem-
plo, las escuelas, los hospitales, las agencias de viajes, las orquestas o las
crceles- tienen su peculiaridad en que sus presraciones son producidas
para los clientes, o con ellos. Los clientes deben ponerse a s mismos, o
sus asuntos, a disposicin. Su cooperacin es condicin del xico5 . Por
4. Cf. supra, pp. 122 s.
5. Vase la consideracin bsica d e nuesrro punto de vista en T. Parsons, Stmctu-
re a11d Process in Modern Society, Glcncoe (lL), 1960, pp. 7 l ss. Para casos pcrtinenres
de los efectos retroactivos de esta exigenc ia, unos efectos imcrnos al sisrema, vase, por
305
 PBL I CO
ello, los contactos con el cliente y sus problemas toman una significacin
preferente. El mantenimiento de las necesidades y de la disponibilidad a
cooperar de los clientes se convierte en un requisito apremiante para la
continuidad al que han de subordinarse otros puntos de vista ms formal-
organizativos. La burocratizacin -y esto siempre significa: tambin la
complejidad- tiene planteados unos lmites6 . Las dificu ltades de la tarea
han de ser resueltas, pues, sobre todo, en la cooperacin inmediata con
los clientes y no pueden ser absorbidas de antemano mediante estructuras
y procesos. Por lo dems, para los sistemas de este ripo, la eleccin de los
clientes que han de ser tratados o no se convierte en un problema crti-
co y la ley a este respecto es importante para la continuidad 7 . Las em-
presas de prestacin de servicios, especialmente aquellas con ambicin
profesional, deben estar dispuestas a rechazar clientes inapropiados o a
poder librarse de ellos 8
Todo esto muestra cun intensamente, y por motivos de principio, se
distinguen las administraciones de las empresas de prestacin de servicios.
Ciertamente, la administracin tambin se enciende de mltiples maneras
como servicio al pueblo. Con ello se ofrece nicamente, sin embargo,
un modo de legitimacin, un principio de conviccin y de estilo9, pero no
ejemplo, H . S. Becker, The Professio nal Dance Musician and his Audience: The Ameri-
can j ournal o/ Sociology 57 (1951), 136-154; Ch. E. Bidwel l y R. S. Vree land, Collegc
Education and Moral Orienrations: A.n Organizational App roach: Administrative Scien-
ce Quarterfy 8 (1 963), 166-191; E. Rubingron, Orginjz.itional Scriin~ and Key Roles:
Administrative Science Q uarterly 9 ( 1965), 350-369.
6. En la observaci n de un ca mbio en la concepcin del servicio en las crceles es-
tadounidenses y en los establecimientos psiquitricos --que han pasado de plantear unos
fines meramen te relativos al a islamiento y la custodia a otros de ndole teraputica- se ha
afirm ad o una reo rganizacin de las insrimciones formal es en informales, en muchos ca-
sos con una carga propia ms intensa del personal emp leado. Vase, e ntre o rros, O. Grus-
ky, Role Conflict in Organizacion: A Srudy of Prison Camp Offic ia ls: Administrative
Science Quarterly J (1959), 452-472; y para los centros hospitala rios, W. R. Rosengren,
Communicario n, Organization, and Conduce in che 'Therapeutic Milieu': Administrati
ve Scie11ce Qttarterly 9 ( 1964 ), 70-90.
7. Una investigacin que deja especialmente clara esta conexin en un caso excepcio-
nal es la de B. R. Clark;The Open Door College: A (',ase Study, Nueva York/Toronto/Lon-
dres, 1960.
8. En ello se presenta, natu ralmente, el problema de c ul es son los criterios segn
los que se ejerce esta seleccin y en qu med ida el sistema, e n la elecci n de estos criterios,
esto es, en un nivel ms general, permanece independiente de su enromo.
9. Hay algunas investigaciones de la sociologa de las organizaciones acerca de estas
ideologas del servic io. Cf., por ejemplo, R. G. Francis y R. C. Sto ne, Service a11d Procedu-
re in Burea11cracy, Minneapolis (MN), 1956; B. R. Clark, Adule Ed ucation in Traasition: A
Study of Institucional lnsecuriry, en University o/ California P11blications in Sociolog)' a11d
Social lnstitutions 1/2 ( 1956), 43-202; P. Nokes, Purpose and Efficiency in Humane Social
Instirutions: Human Relations 13 (1960), 141 - 155 ; P. B. C lark y J. Q. Wilson, Incentive
Systems: A Theory of Organizarion: Admi11istrative Science Quarte-rly 6 (1961), 129-166
(]48). Estas investigaciones en parte conciernen a autnticas empresas de prestacin de ser-
306
PBL I CO DE LA ADMINISTRACIN
se adopta la estructura social propia de la relacin de prestacin de ser-
vicios' La accin de decisin de la administ racin tiene lugar casi exclu-
sivamente en el nivel verbal, por lo que cabe ser abstrada y especializa-
da. No depende de la cooperacin del pblico ni con mucho en la misma
medida que las prestaciones de servicios en sentido riguroso. La admi-
nistracin est, en gran medida, descargada por la poltica de esta nece-
sidad de cooperacin. La poltica, por su parte, asegura que la existen-
cia y el modo de funcionar de una burocracia de decisin programada y
operante de modo impersonal resulte socialmente rolerable. La depen-
dencia de su pblico por parre de la administracin queda perfilada, en
lo esencial, en torno a cuestiones de obtencin de informacin y de acep-
tacin de las decisiones. Con la obtencin de informacin, el ciudadano
est en parte interesado en la cooperacin, en parte es sustituible, y en
parte los enunciados pueden ser coercibles. La aceptacin ha de asegurar-
se en parte mediante la legitimidad de la decisin, en parre mediance
la coercin. En comparacin con las autnticas empresas de prestacin
de servicios, la administraci n puede y d ebe operar dentro de una rela-
cin muy distanciada, abstracta y especializada con el pblico -ello es
condicin de la autonoma de su decisin- y debe renunciar al contacto
social elemental como medio de control social recproco .. La adminis-
tracin debe ser controlada nicamente de manera poltic~Su xito no
debe, por principio, depender del encanto personal del funcionario indi-
vidual o de la disponibilidad de una parte lo suficientemente grande de la
poblacin para colaborar concretamente. Si as fuera, la administracin se
expondra y quedara a merced del azar. Por ms que sea bienvenido el
participante comprensivo y dispuesto a cooperar, y por mucho que este
pueda facilitar el trabajo, la tendencia va en el sentido de hacer a la ad-
ministracin independiente de ello.
Cuando la poltica le hace posible a la administracin obtener distan-
cia e independencia, y cuando le hace pos ible estabilizarse en el nivel de la
pura comunicacin verbal, entonces la.administracin puede ser edificada
hasta convertirse en un sistema de elaboracin de decisiones muy comple-
jo, profundamente especializado y al modo de una gran em presa. Enton-
ces, la complejidad propia se convierte e n otro momento estructural que
la enajena del pblico. Un alto grado de complejidad hace a la adminis-
vicios. Las ideologas del serv icio hacen posible emplear, como justificaciones, e l esfuerzo
de bueoa fe, la correcta disposicin menral o el accede r a los deseos de los Otros en lugar
de l x ito. Se extiend en, sob re todo, all donde a la adm inistracin le fa lra n programas d e
fi nes y criterios de xito q ue sean u nvocos.
10. Con e ll o no ha ele negarse que, en el marco ins ritucional del ejecutivo estata l, pue-
d a n ase nta rse empresas como escuelas u hospitales, que primariamente da n lugar a presta
ciones d e servic ios. Este ripo d e organizaciones, sin embargo, desde un pun to de vista fun-
cional, no so n adminiscracion es.
307
 PBLICO
rracin invisible e impenetrable para el pblico. El nivel de informacin
del pblico respecto de la administracin ha de tenerse por extraordina-
riamente escaso, por ms que falten investigaciones fiables 11. Por ms que
la administracin ponga buena volumad para hacerse comprensible y para
acompaar sus decisiones con una profusa fundamentacin, apenas cabe
cambiarse este hecho de la impenetrabilidad para el pbl ico 12 . Tan visible
como la burocracia es en tanto <<caja negra, como fenmeno compacto
de la vida cotidiana, as de impenetrables son tambin para la poblacin
sus procedimientos de trabajo y sus consideraciones particulares.
La especializacin de la decisin de la administracin significa, ade-
ms, que entre determ inadas personas de la administracin y del pblico
exclusivamellte pueden tener lugar contactos escasos y espordicos. Segn
lo que el ciudadano quiera o deba hacer, ser enviado una y otra vez a un
despacho de la administracin distinto. Los encuentros tienen, por tan-
to, el carcter de lo contingente y pasajero, no dan pie alguno a tener en
consideracin contacros ultcriores 1.l. Los participantes no traban conoci-
miento personal y entienden que no est en juego el haberse entendido
previamente que permitiera un modo de expresin ms libre 14 Este ca-
rcter de la impersonalidad queda an ms reforzado en virtud del hecho
de que la administracin, en gran medida, busca decisiones correctas so-
11. Cf., sin emba rgo, las afirmaciones <le M. Janowir-i, N. Wright )' W. Delany, op.
cit., pp. L5 SS.
12. Los esfuerzos de los rribuna les contencioso-administrativos a lemanes en pos de un
reforzamiento de la proteccin de la confianza a l revocar los acros de la administracin
que resul ten defectu<>sos es un ejemplo de las co nsecuencias jurdicas da<las a partir de esre
estado de cosas. Tpicamente, no cabe esperar otra cosa que e l que el ciudadano reconozca
las decisiones defectuosas como tales. A ello se adaptan tamh in las consideraciones legal-
polticas. Cf. el 37 del Musterentwur( eines Verwa/lungsver(ahrengesetzes, Colonia/Ber-
ln, 1964, y F. Becker y N. Luhmann, Verwalt1mgsfefJ/er und Vertrauenssclmtz: Moglich-
keiten gesetzlicher Regelung der Rcknehmbarkeit von Verwalt11ngsakte11, Berln, 1963.
13. Esto cambia can pronto como los defensores de una causa, ya sean abogados
o representantes de inte reses, asumen los intereses de una multiplicidad de ciudadanos
y visitan con frecuencia cada vez con ocasin de algo distinro al mismo uncionario. En
estos casos, pueden construirse sistemas de contacto donde los parcicipantes actan se-
gn ,,la ley del volverse a ver e n situaciones <le po<ler e intereses cambianres y sub liman
su inrers en forma de inters por el mantenimiento de la buena relacin. Los juristas b-
meman csre fenmeno extendido, sobre todo que se esquiven las garantfos del Estado de
derecho. Vase, por ejemplo, E. Forsrhoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, vol. 1, M-
n ich/Berln, 8 196L, p. 70; H. P. lbse n, ((e11tliche Subvcntionienmg Privatcr, Berln/Co-
lonia, 1956, p. 14, notas 23 y 16; CI.-D. Ehlermann, \Xlirtschafts/e11k1mg tmd Entschii-
digung, Heidelberg, 1957, pp. 38 s., 50 s. y 146 ss. Ha de verse tambin, sin embargo,
que estos sistemas de contacto intermediarios garantizan la fluidez del contacto y pueden
incrementar la influencia de ambas partes. Cf. tambin E. J. Folcy, Officials and rhe Pu-
bl ic: Public Administration 9 (l 931) 15-22; J. 13ensman y A. Vidich, Power C liqu es in
Bureaucratic Society: Social Research 29 (1962), 467-474.
14. A este respecto, vanse las exp licaciones fundamentales de H. Garfinkcl, Studics
o i the Rourinc Grounds of Everyday Activities: Social Problems 11 (1964), 225-250.
308
PBLICO DE LA ADMINISTRACIN
bre la base de programas previamente decididos y muestra asimismo este
estilo de su trabajo. Con ello, parece evitar la irritacin o la intercesin de
las personas. Le permite c iertamente a l individuo que exponga l mismo
sus intereses, pero toma de esta exposicin nicamente aquello que de an-
temano ya quera saber; y deja tras de s a su visitante con la sensacin
de que no ha sido correctamente escuchado, de que no se le ha entendido
bien o, incluso, de que se ha abusado de l. ,
La decisin programada lleva adems, tpicamente, a que el problema
de los errores gane una significacin central y atrape la atencin11 . La ad-
ministracin busca decisiones correctas, esto es, libres de errores. Ve y
trata las comunicaciones del pblico desde el punto de vista de las fuen-
tes de error o de auxili os para la evitacin, descubrimiento, subsanacin
o disculpa de los errores. Para el pblico, no resulta de suyo evidente la
cooperacin en esta caza del error ni le resulta obvio ver en ello el sentido
de sus roles propios. Tambin esca diferencia de actitud puede convertirse
en fuente de malentendidos y decepciones.
Si reunimos ahora ante nuestra micada todas estas caractersticas es-
tructurales de la relacin entre administracin y pblico, y si tenemos asi-
mismo en cuenta que su peso se va a reforzar antes que debilitar, entonces
no se podr profetizar un xito arrollador de un cuidado de las public
relations por parre la burocracia. Con el abismo que queda abierto entre
el pblico y la administracin no cabe sin ms esperar que e l pblico se
creer a ciegas la auroidealiza<.:in de la adm inistracin. El buen sentido
de esos esfuerzos apenas se discute hoy 16 y en Alemania viene protegi-
do como derecho constitucional del gobierno a un trabajo propio en la
esfera pblica contra e l celo de los polticos 17 . No debe minimizarse
la utilidad de una poltica de prensa bien dosificada, de una explicacin
a tiempo de los proyectos de inters general o particularmente delicados,
as como de un hbil hacerse con el control de los ataques pblicos. Tpica-
15. Cf. N. Luhmann, Recht 1111d A11to111atio11 in der offentliche11 Venvalllmg: Eine
11erwalt,111gswisse11schaftliche Untersttchung, lkrln, 1966, pp. 75 ss.
L6. Especialmente profuso ha sido el modo en que se ha considerado esta cuestin en
la literatura estadounidense. Vase, por ejemplo, J. L. McCamy, Government Publicity, C hi-
cag<>, 1939; Z. Chafee, Covernment and Mass Communications, Chicago, !947; D. B. Tru-
man, The Govemmental Process, Nueva York, 1951, reimp. 1962, pp. 463 ss.; J. M. Pfiffner
y R. V. Presthus, Public Administration, Nueva York, 1 1953, pp. 130 ss. Para Gran Breta-
a, vase M. Ogilvy-Webb. The Govemmenl Explains: A Study o( the Iniormations Serviccs,
Londres, 1965.
17. Vase H. Hiimmerlein, are. cit.; d., Public Relarions der offemli chen Verwal-
rung: Die offentliche \lerwaltung 16 (1963), 364-371; d, Verwaltimg und ((entlichkeit,
Dorrmund, s. a.; R. Schnur, Strategie 1111d Taktik bei Verwaltungsrefon11e11, Baden-Ba-
den, 1966, pp. 27 s., y sobre rodo la monografa de W. Le isner, Of(entlichkeitsarbeit der
Regiemng im Rechtsstaat: Dargestellt am Beispie/ des Presse- imd Infonnationsamtes der
Bundesregienmg, Berln, 1966.
309
 PUBLICO
mente, se tratar en ello, sin embargo, de un sondear previo, de limar los
extremos ms speros, de circunnavegar o disolver los agarrotamientos.
Dicho en pocas palabras, se tratar de estrategias para las que habr d e de-
searse una mano afortunada en el caso particular, pero de las que, sin em-
bargo, no cabe esperar una mejora fundamental en las relaciones entre el
pblico y la administracin. Todo intento de la administracin para cons-
truirse a gran escala un mercado propio de apoyo poltico se convertira,
en el proceso, en poltica, y debera ser rechazado por las fuerzas polticas
si es que ha de mantene rse la separacin entre poltica y administracin 18.
Igualmente tendremos que juzgar de manera escptica los efectos de
las campafias de cortesa e n la administracin, que se repiten peri di-
came nre 19. La paciencia a l escuchar y la amabilidad sin compromisos al
aconsejar son propiedades agradables de l funcionario. Aqu se trata me-
ramente de una atenuacin de los problemas consecutivos a un recproco
a lejamiento entre el publico)' la administracin, no d e una supresin del
mal. El trabajo en la esfera pblica y la cortesa se presentan ante e l fun-
cionario como una exigenc ia permanente, sin que pued a esperar gran-
jearse el agradecimiento de una emergente convicci n relativa a la ciuda-
dana estatal. Deber abandonarse la esperanza de que vaya a surgir una
conviccin de Estado justamente en el contacto entre administracin y
pblico, o de que, de a lguna ma ne ra, el Espritu se haga realidad2. Desva
d e los procesos polticos que se dedican a esta funcin.
Otros planteamientos para salvar el abismo entre administraci n y
pblico los encontramos en los esfuerzos para <<cooptar a ciudadanos
para la administracin 21 , para incorporarlos dentro de una cooperacin
mediante cargos honorficos d entro del proceder d e la decisin, para
18. Una resistencia as de la poltica frente a un c uidado demasiado diligeme y dema-
s iado bien dotado de las Pu/;lic Relations es observable de mltiples maneras en los Estados
Unidos. Cf., adems de la bibliografa indicada ms arriba, H . A. Simon, D. W. Smirhburg
y V. A. Thompson, Public Admi11istratio11, Nueva York, 1950, pp. 416 s.; V. O. Key, Jr.,
Politics, Parties arid Pressure Groups, Nueva York, 3 1953, pp. 731 s. En todo ello se sita en
un primer plano, e n los Estados Unidos, la garanra de la divisin de poderes, mientras
que en otros pases se discute ms s i los servicios de in formaci11 del Esrado desfiguran la
igualdad d e oponunidades d e los pa rtidos a favor de los partid os de gobierno. Vase, po r
ejemplo, M. Ogilvy-Webb, op. cit., p. 194, o W. Leisner, op. cit., pp. 152 ss. Para las re-
laciones alemanas, R. Schnur, 0/1. cit. , p. 28, nora 26.
19. Es lo que afirma Fr. Morscein Marx, Das Di/emma des Venvaltimgsmannes, Ber-
ln, 1965, pp. 157 s.
, 20. Vase, por ejemplo, R. Smend, Verfassung u11d Verfassungsrecht (1928), re imp. en
Id., Staatsrechtliche Ablumd/1111gen ,md andere Att{siitze, Berln, 1955, pp. 119-276 (146 s. ).
21. Sob re este concepto vase Ph. Selznic~, Fou nd ations o f che Thcory CJ Organi-
zati on,,: American Sofio/ogical Review 13 (1948), 25-35 (33 ss.), e d., TVA a11d tbe Grass
Roots, Berkeley/Los Angeles, 1949, espec. pp. 13 ss., 259 ss.; J. D. Thompson y W. J. Mc-
Ewen, Organ iz:itional Goals ancJ Environment: Goal-Setting asan Tnte racrion Process:
American Sociological Review 23 (1958), 23-3 J (27 s.).
310
PBLICO DE LA ADMINISTRACIN
o btener de e llos comprensin y apoyo a cambio de influencia. Esta estra-
tegia ha de verse como intento de la administracin para liberarse de las
dificultades con el entorno integrndolas en e l sistema.
La integracin mediante cargos honorficos en la administracin es-
tatal y comunal de fuerzas de la sociedad fue el planteamiento fundamen-
tal de los reformadores prusianos a comie nzos del siglo XIX y era tenido
como principio de la autogestin an por parte de Rudolf von Gneist 22.
Presupona, sin embargo, unas c iudades relativamente pequefias y unos
contactos entre pblico y administracin limitados a determinados estra-
tos sociales. Estos presupuestos conllevaban la posibilidad de que el con-
tacto ganase e n densidad. En la medida en que estos presupuestos caye-
ron, la nocin de autogestin hubo de ser reformada. En lugar de quedar
apoyada en la cooperacin mediante cargos honorficos, cuvo que hacerlo
en la autonoma de la asociacin poltica de la comuna -esto es, su auro-
programacin- y con ello se cre la posibilidad d e transferir, siguiendo el
modelo del Estado, la separaci n entre poltica democrtica y administra-
cin burocrtica tambin a las comunas 23 Ah se encontraba, igualmente,
el hecho d e que se entenda que el problema d e la separacin entre pbli-
co y admi nistracin no poda ser resuelto mediante combinaciones perso-
nales de roles. Igualmente, las esperanzas depositadas en toda asuncin de
obligaciones mediante cargos honorficos no se haban visto satisfechas24
Experiencias algo mas favorables nos vienen narradas desde los Es-
tados Unidos. All el principio de la unidad de la admin istracin y de su
coordinacin jerrquica esta menos rigurosamente llevado a cabo que en
Alemania 25 . La integraci n es sentida corno menos urgente . Por ello, es
posible subordinar innumerables auroridades particulares a un board d e
honorables ciudadanos activos, quienes en la prctica ejercen una funcin
menos directora que orientadora. Asimismo, como amortiguadores en-
tre la administracin y e l pblico, sirven a la med iacin del contacto, a la
absorcin de la crtica recproca y d e auxilio al entendimie nto mutuo 26 .
Tambin aqu, sin embargo, hay fuertes tendencias a pasa r cada vez ms
22. Vase R. von Gneisr, Selfgovenm1ent, Kom1111ma/11erfassu11g und Verwaltungsge-
richte in England, Berln, 3 L87 l.
23. Una exposicin de esca evol uci n en el espejo de.la dogmtica jurdica puede ver-
se en cualquier libro de derecho adm ini ~trativ o. Vase, entre otros, E. Forsrho ff, op. cit. ,
pp. 320 SS.
24. Volveremos, en el captulo 26, sobre la necesidad de una separacin entre enro la-
miemo y apoyo poltico.
25. Sobre la Constitucin alemana, vase, por eje mplo , E. Geib, Verwa ltungseinheir:
Prinzip und Gegentendenzen, en Fr. Morsrei11 Marx (ed.), Verwaltung: Eine ein(iihrende
Darstcllung, Berln, 1965, pp. 148- 162.
26. Cf. T. Parsons, Structure and Process in M odern Society, Glencoe (IL), 1960,
pp. 64 y 86 ss.; J. L. Price, Governing Boa rd s and Organizarional Effectiveness: Admi-
nistrative Science Q uarterly 8 ( 1963), 36 1-378.
311
 PUBLICO
hacia una direccin monocrtica, que promete ms eficiencia. El xito
de los sistemas de los board parece residir ms en pequeas autoridades
en lugares pequeos, donde puede lograrse que se consigan ciudadanos
influyentes para el board y darle as una mayor resonancia pblica a la
autoridad 27. La descentralizacin del sistema escolar en Estados Unidos
da unos buenos puntos de referencia a este respecto 28 Una reconfigura
cin generaJ de los roles del pblico frente a la administracin apenas cabe
ser alcanzada por este camino. Igualmente, tan pronto como se quisiera
evaluar de forma ms elevada, o expresarla organizativamente, le esta
ramos retirando a estas experiencias estadounidenses e l suelo bajo sus
pies. No admiten ser generalizadas.
Despus de todo esto, no ha de esperarse, por parte del pblico, una
asociacin amisrosa y positiva con la administracin. El predominio de las
visiones negativas sobre la burocracia y la administracin -o incluso so-
bre el Estado corno un codo- no es en absoluco, ciertamente, algo debido
al azar, ni tampoco un error que pueda ser eliminado mediante una ilus-
tracin propagandstica. Este tipo de imgenes negativas son queridas por-
que a ligeran y descargan. Estn a l servicio de la expresin de protestas, de
la explicacin de decepciones, de la fijacin y minimizacin de los senri-
mientos29; y justamente por ello cumplen una funcin positiva. Parece que
una valoracin estereotipadamente negativa de la administracin asocia-
da al pblico constiruye una caracterstica esencial de la actitud del pbli-
co y est e ntre las orientaciones fundamentales de los rules del pblico3.
Co mo resulta tpico de los estereoti pos e imgenes que son necesa-
rios3 1, estas imgenes quedan aseguradas frente a la refutacin por parte
27. Vase por ejemplo el informe de L. V. Rlankenship, Power Srructure and Orga
niza1ional Effectivcncss, en R. V. Presthus, Men al rhe To/1: A Study in Comm1miry Power,
Nueva York, 1964, pp. 368-404.
28. Vanse las consideraciones sobre la relacin de school board y superintendent
en N. Cross, \Y/. S. Mason y A. \Y/. McEacheru, Explorations in Role A11alysis, Nueva
York, 1958.
29. Desde aspecros psicolgicos, cf., a esre respecto, Th. \Y/. Adorno, E. Frcnkel-Brun
swi k, D. J. Lcvinson y N. R. Sanford, The A11thontaria11 Perso11ality, Nueva York, 1950,
pp. 693 ss.; E. Jacques, Social Systems as a De fence against Persccucory and Dcpressivc
Anxicry, en M. Klein, P. H cimann y R. E. Muney-Kyrle {eds.), New Directio11s in Psycho-
Analysis, Lond res, 1955, pp. 478-498 (489 s.).
30. Fa ltan, empero, sondeos ms precisos. Los resultados de K. A. Lindemann, op. cit. ,
pp. 87 ss., seg n los cual es las va lo raciones buen a,, y regular son el 36% y el 38 %, res
pecrivamente, de lOdas las declar.ociones, mientra~ que solo un 9 % julgan a las auroridades
de una manera definirivamcnte negariva, po dran dar pie a poner en duda lo difusin de un
estereoripo negativo de la burocracia. Entretamo, puede que, requeridos para una toma de
posrura crtica y reflexio nada, muchos juzguen de manera di ferente ;1 co mo lo hacen de ma
ner a impulsi,a y pragmtica.
3 1. Cf., por eje mp lo, H. P. Dreirzel, S elbslbi ld und Gese llschaftsbild: Wissens
soziologische berlegungen zum lmage-Begriff: Europai'sches Archiv fr Soologie 3
( 1962), l 8 l-228 (t:Spec. 195 SS.).
3 12
PU B LICO DE LA ADM INI S T RACIO N
de la lgica y la experiencia32. No se puede prescindir de e llas, esto es, no
se puede renunciar a e llas. La imagen pe rmanece, por tanto, vaga y difusa.
No es operacionalizada ni llevada al campo de lo que puede ser puesro a
prueba; no queda elaborada y formulada en su inte rno carcter comradic-
torio33. La imagen no se somete al test de la rea lidad. Justamente por ello,
no puede ser puesta sin ms, en la base del contacto entre pblico y ad mi-
nistracin. Marca los puntos de vista pero no con la misma fuerza el com -
portamiento. De ah resulta la posibilidad de un conformisme negatif 4 Al
igual que la imagen fre nte a la experiencia, as rarnbin el comportamien-
to es hecho inmune frente a la imagen. El clich se mantiene y se guarda
para su funcin especfica, pero queda neutralizado como fundamento de
la accin. As pues, el pblico vive simultneamente en dos mundos. Por
una parte, vive con una imagen negativa general de la burocracia, que
absorbe las malas experiencias; y, por otra parre, vive con representacio-
nes de la autoridad concretas y prcticas, que dirigen la expectativa y
accin inmediatas.
Podemos tambin ver ahora con mayor claridad a donde lleva e l tra-
bajo propagandstico en la esfera pb lica, las campaas de cortesa y la
participacin de los ciudadanos en e l mejor de los casos, a saber, no a una
buena o pinin de la ad ministraci n, sino a una neutralizacin de las malas
para determinados contextos de proble mas o inte racciones. La adminis-
tracin debe, por tanto, aprender a encontrar un modus agendi en una at
msfera de rechazo desinformado. Ayudarfo a ello que proyectase su con-
cepcin de los roles de asociado del pblico de la manera ms legalista
y ms apoltica que resulte posible. La juridificacin y la despoli rizacin
son dos estrategias estrechamente e mparentadas mediante b s cuales los
roles del pblico ligados a la administracin quedan perfilados segn el
parrn de funciones especficas, a l tiempo que vienen reforzados fre nte a
la filtracin de resentimiento negativo. Se pueden especializar los contac-
32. Vase, a esre respecto, tambin las afi rmaciones d e K. A. Lindemann, op. cit.,
pp. 96 SS.
33. Es10 es especia lmente notorio para la investigacin de la buroc racia. Cf., por
ejemplo, F. J . Foley, a rt. c it., p. 17, o M. J ::mowitz, N. Wright y \Y/. Dc lany, op. cit.,
pp. 38 S. y 50 SS.
.H. As lo afirma M. C rozier, Le 1h11omene bureaucratique, Pars, 1%3, pp. 133 s., 136
(vase tambin pp. IOJ ss.) para la adaptacin interna a b em presa. De manera simi lar,
H. Popitz, H. P. Balu dt, E. A. J ue res y H. Kesring, Das Gesellscha(tsbild des Arbeiters, Tu-
bing:i, 1957, pp. 43 SS.; M. R. Lepsius, Slrttkluren und \'(/a11d/1111gen im hzdHstriebetrieb.
M.nich, 1960, p. 54. Para la re lacin e ntre pblico)' admi nistracin, indica, sobre rodo,
S. J. Levy (The Public lmage of Govern me nr Agencies: P11b/ic Administration Review 23
[1963], 25-29) que una imagen negativa de la adm inistraci n no lleva necesariamenre,
de ninguna mane ra. a intoxicar las relac io nes entre plbli co y administracin. Los part
cipanres, despus d e haherse resignado, se e ncue ntran y renen con expectativas m itiga-
das, en un dilogo en cono menor. As lo dice e l com enta rio de D. M. , R fl exio ns su r
l' impopu larir de l'adrninistrarion: Revue Administrative 16 ( 1963), 128-JJO.
313

PUBLICO
tos en la aclaracin de la situacin legal. Y no rara vez el funcionario se
convierte en un consejero experto del pblico para aprovechar las opor-
tunidades que el orden legal le ofrece al individuo35.
Aun as, la amplia vinculacin jurdica de la accin de la adminis-
tracin en su ejecucin, as como de la jurisdiccin de la administracin
dentro de la administracin, es experimentada como una restriccin im-
puesta, tal y corno fue pensada. En realidad, lo que se introdujo como pro-
teccin del ciudadano frente a la administracin se ha ido convirtiendo
lentamente en proteccin de la administracin frente a la poltica. Las li-
mitaciones que la administracin experimenta en sus fronteras con el p-
blico las transmite a sus fronteras polticas. La jurisdiccin de la adminis-
tracin refuerza los rangos inferiores frente a los superiores. Quien, como
oficial de la autoridad, conoce y puede predecir la praxis de sus cmaras
y del Senado, puede definir los lmites de la accin. Es en la referencia a
la jurisprudencia permanente donde termina el poder del ministro para
dar rdenes. Las comisiones de peticin del parlamento tienen cada vez
ms que ver con asuntos en los que el representante ministerial previene
contra una injerencia en un pleito judicial en curso y en que pide el apla-
zamiento de la adopcin de acuerdos hasta que resulte innecesaria gracias
a una sentencia judicial. Quien, por lo dems, no protesta, aunque pue-
da, muestra su propia conciencia de injusticia. En el frente de la adminis-
tracin, en su trato con poderosos que tienen intereses, se convierte en
un aspecto de la tctica el integrar dentro del procedimiento legal, lo ms
pronto posible, los mbitos de problemas en crecimiento, con el objetivo
de evitar una plausible alianza entre quienes tienen intereses y los polti-
cos. Se trata de una manera de proceder que, sin embargo, alberga el ries-
go de que las autoridades que actan queden desacreditadas por los tribu-
nales y se vean entonces expuestas a crticas polticas an ms fuertes. Por
lo dems, tambin la administracin ejecutora se apoya crecienremente
en leyes y sentencias antes que en personas o asociaciones, pues con ello
pueden sustraerse a las fluctuaciones de la poltica; y trata, asimismo, de
lograr que la injerencia poltica tome la forma de una transformacin
forma l-legal de programas de decisin ya existentes. Solo un nuevo de-
recho le autoriza a situarse por encima de una praxis jurdica existente. La
fuerza de esta tendencia es difcil de minusvalorar, dada la fa lta de inves-
tigaciones empricas y dado que la comparacin de la relevancia de di-
versas premisas de decisin resu lta complicada. Con todo, su significacin
se impone a todo observador de la administracin alemana 36 .
35. Para la explicacin del derecho a la diferenciacin dinmica de los roles del p-
blico de otras obligaciones de rol en la sociedad, c. supra, pp. 289 s.
36. Los sondeos de G. Hartfield, L. Sedatis y D. Claessens (Beamte 11nd Angeslellte
in der Verwalttmgspyranzide: Organisationssoziologische und verwalt,mgsrechtliche U11ters11-
314
PUBLICO DE LA ADMINISTRACIN
En la medida en que se implementa la orientacin legal, el pblico,
frente a la administracin, se mete en los roles de personas jurdicas,
que hacen valer sus derechos subjetivos y que, en caso de necesidad,
podran defenderlos por la va de la jurisdiccin administrativa. Sin
embargo, en la medida en que se aplica la orientacin legal, estas per-
sonas jurdicas no pueden recurrir a la actividad poltica. El derecho
es precisamente poltica pasada, hecha vinculante, que ha alcanzado va-
lidez y que, por tanto, debe permanecer intacto. El camino largo y lle no
de dificultades del procedimiento de los tribunales de lo contencioso-
administrativo sirve as como va de canalizacin de enfados y protes-
tas. En esta va, el individuo acaba por agotarse y la op inin pblica se
ve llevada a la consideracin de que La ley es la ley y debe seguir sin-
dolo, al mismo tiempo que a la administracin se le debe dar ocasin
para corregir eventuales errores.
Con ello llegamos a una cuestin que parece hacerse cada vez ms
importante para la relacin entre administracin y pblico, a saber, la de
si la ejecucin de un proceder regulado puede contribuir a la legitima-
cin de decisiones. La concepcin clsica del procedimiento pblico, ta l
y como fue desarrollada e implementada por el pensamiento liberal so-
bre el derecho y el Estado, an vea el procedimiento primariamente
como medio para el esclarecimiento de la verdad y para la creacin de l
derecho. Pero no podra deberse en modo alguno al azar el que, preci-
sameme en el tiempo del trnsiw del derecho natural al derecho posi-
tivo, se empiece a apelar con fuerza renovada al procedimiento, como
si este pudiera oponer resistencia a la nueva e inquietante variabilidad
y arbitrariedad del derecho. El procedimiento del establecimiento del
derecho, lo mismo que e l de la aplicacin de la ley, deberan dejar aho-
ra sitio para la cooperacin de la razn pblica. De este mundo intelec-
tual liberal, ni la representacin de la esfera pblica como medio para
el esclarecimiento de la verdad y como medio de ilustracin3 7, ni la idea
de una participacin de los ciudadanos en la decisin 38 mediante cargos
honorficos, han podido mantener su significado. En cambio, puede de-
batirse seriamente la presuncin de que la participacin en el procedi-
miento de la persona afectada, esro es, el sentimiento de que es escucha-
c/11mge11 iiber das Entscheidw1gsha11deln in der Kommunalvenvaltung, Uerln, 1964) han
confirmado, en su mbiro limitado de observacin, la presuncin de una juridificacin
crecicnce de la accin de la administracin. En esta obra (p. 104) se encuentra tambin la
notable afirmacin de que los tribunales de lo contencioso-administrativo albergan fre.
cuenremente la funcin de una instancia de orden general para el secror de la administra-
cin concernido.
37. Cf., a esrc respecto, J. Habermas, Struktunva11del der ffentlichkeit. Untersu-
chungen zu einer Kategorie der biirgerlichen Gesellschaft, Neuwied, 1962.
38. Cf., a este respecto, supra, pp. 31 1 s.
315
 PBLICO
da y cenida en consideracin, pueden ponerla en disposicin de acep-
car la decisinJ9.
Los mecanismos social-psicolgicos que podran provocar esta iden-
tificacin permanecen, sin embargo, en la oscuridad. El interaccionis-
mo simblico parece ofrecernos ciertos puntos e.le referencia para una
aclaracin 40 . Los procedimientos en los que toma parte el receptor de
la decisin pueden ser concebidos como un drama de final incierto en
el que todos los participantes colaboran. El progreso del procedimien-
to exige una asuncin mutua de roles implcitos a travs de los cuales
los participantes ponen en accin el procedimiento como un sistema
ceremonial y se reconoc!n y fijan en sus exposiciones. Motivados por
la oportunidad de poder darle una salida incierta a sus simpatas, los
miembros del pblico que participan se ven llevados a afirmar simb-
licamente - y a tomar en sus propias manos- roles y competencias,
normas y concepciones de fondo.
39. Esto tiene tanta mayor val ide1. por cuanto -tal y con10 pretende poder afir-
mar una fuerte orientacin de la investigacin en sociologa de las organizaciones-
la participacin en los procesos de decisin parece reforzar la disponibilidad a acep-
tar las transformaciones en la organizacin y e l modo de rrabajar. Vase, por ejemplo,
L. Coch y J. R. P. French, Overcoming Resistance ro Change: J-i11ma11 Relalions l
(1948), 5 12-532; W. F. Whyre et al., Loh11 11nd L.eistung, Co lonia/Op la<len, 1958,
pp. 188 ss., 247 y 255 ss.; J. R. P. French, J. Israel y D. As, An Experimem of Partici-
parion in a Norwegian Factory: l luman f{elations 13 (1960), J-19; R. Likerr, New Pat-
tems o( Management, Nueva Yorkfforonro/Londres, 1961, pp. 26 ss., espec. pp. 39 ss.;
B. Bass Y H . J. Leavitt, Some Experiments in Plannng and Operating: Managemenl
Science 9 (l 963), 574-585. Por otra parre, campoco falwn juicios escpticos sobre los re-
su ltados obtenidos hasta la fec ha. Vanse, por ejemp lo, las contribuciones del volumen
colectivo C. M. Arensberg et al. (e<ls. ), Research in Industrial Human Relations, Nuev"
York, 1957 (por ejemplo, pp. 33 s. y 111 ); L. Sayks, Behaviur v( Industrial Work Groups,
Nueva York, 1958, espec. pp. 168 ss.; Chr. Argyris, Understandi11g Organizatio11al Beha-
vtor, Homewood (11.), 1960, pp. 114 s.; M. Crozier, Le phnomne bureaucratique, Pa-
ns, L963, pp. 269 ss.; G. Strauss, Some nores on Power-Equalization, en H. J. Leavitr
(ed.), The Social Science o( Orga11izatio11: Fo11r Perspectives, Englewood Cliffs (NJ), L963,
P~ _39-8~ (60 ss.). Una de las carencias ms 5ignificarivas de toda esra discusin es su pri-
mitiva psicologa. Falta el contacto con los recientes desarro llos en el mbito de la teora
de la personalidad.
40. Ha de pensarse, sobre rodo, en el concepto de Mead de role-taking, en e l anli-
sis de Burke de l comexto de accin como drama y en la teora, que surge de ambos, de las
exposicio nes s imb licas. Vase, especia lmente, G. H. Mead, Mind, Sel( and Society fro111
the Standpoi11t o( a Social Behaviorist, Chicago, L934 [Espritu, persona y sociedad desde
el punto de vi~ta del conductismo social, P:iids, B:ircelona, J97,J]; d., The Philosophy
of the Act, Ch1cago, 1938; K. Burkc, A Grammar o( Motives, e [d., A Rhetoric o( Moti-
ves, reed. en un solo vol. , C leve land/Nueva York, 1962. Asimismo, vase, por ejemplo,
E. Goffman, The Presentation of Sel( i11 Everyday Life, Carden Cicy (NY), 2 959 [La pre-
se11tacin de la persona en la '!ida cotidia11a , trad. de H. Torres Perrn y F. Seraro, Amo-
rrortu, Buenos Aires, 2009J; A.M. Rose, /-Juman Behavior a11d Social Processes: An Jnte-
ractivnist Approach, Bosron, L962; H. Dalziel Duncan, Commwzication and Social Order,
Nueva York, 1962.
3 16
PBL I CO DE LA ADMll'JISTF\ACIN
Se ven as llevados a un t rabajo ceremon ial no remunerado 41 . Cada
participante es conducido a especificar su insatisfaccin y a dar motivos
comprensibles para poner de reli eve los puntos en disputa; y dirigiendo
sus exposiciones, es llevado a reconocer las competencias de decisin. Fi-
nalmente, se ve a s mismo, una vez ms, como alguien que se ha enreda-
do y que no est ya en disposicin de movilizar un amplio apoyo social
o poltico para su causa o siquiera para padecer pblicamente a causa de
una gran injusticia moral. Se trata nicamente de cuestiones por las que
nadie va a las barricadas. As, por ejemplo, de cmo ha de interpretarse
una determinada clusula de la reciente ley de expropiaciones. En este
tipo de aislamiento y minimizacin de los problemas de deci.,in, pierde
finalmente significado la pregunta de si el afectado acepta internamen-
te la decisin o no. El orden social y poltico se hace, con esto, inde-
pendiente del acuerdo del individuo al a islarlo temtica y socialmente a
travs de su propio comportamiento y al desviar las eventuales protestas
haciendo que no cengan consecuencias. Esta misma indifere ncia frente a
las estructuras individuales de motivacin -y frente al acuerdo o rechazo
de los individuos- se expresa con el concepto de validez de los valores
y normas. Los procedimientos estn al servicio de realizar sin riesgos esta
pretensin de validez en la vida social 42
El alcance de este tipo de procedimientos reglados concierne, sin em-
bargo, nicamente al tratamiento de los casos individuales -si hacemos
abstraccin de fenmenos secundarios de no poca importancia como los
efectos vinculantes prejudiciales, las quejas sobre el control de normas o
los controles del Tribunal Constituciona l al poder legislativo-. Solo en
esta medida proporcionan dichos procedimientos reglados una alternati-
va a la reaccin poltica a las decisiones de la administracin. Solo en esta
41. El que las infracciones a la ley dan motivo para un rescablecicnienro ceremo-
nial de b ley es algo ya se1::ilado por . Durkheim, De la diPision du travail social, Pa-
rs, 7 1960, pp. 35 ss. (/..a divisin del trabaio social, Akal, Tres Cantos (Madrid), 2001]
(cf. cambin Id., Les regles de la mthode sociologique, Pars, 8 L927, pp. 80 ss. IL.as reglas
del mtodo sociolgico, Akal, Tres Cantos (Madrid), 200 11), que vio ah una importan-
re funcin positiva par:i las desviaciones. Vase tambin G. H. Mead, The Psycho logy
of Punitivc Justice: The American }otmral o( Socio/ogy 23(l918), 557-602. Esra nocin
puede se r transferida al procedim ienro legal en general. La continua sanri ficacin del de-
recho puede tambin suceder en el procedimiento que nicamencc est al servicio de su-
primir la incertidumbre y no presupone previas infracciones de la le)'.
42. En un sentido mis general, esre rema ,de la absorcin de protestas encuen-
tra un creciente inters. Cf., por ejemplo, C. Kerr, J. T. Dunlop, Fr. H. Harhison y
Ch. A. Myers, l11d11strialis111 and lnd11strial Man: The l'roblems vf Labor and Managemeltt
in &onomic GroUJth, Camb ridge (MA), 1960, espec. pp. 194 ss.; A. Erzioni, A Compa-
rative Analysis o( Com1lex Orga11izations: 011 Pnwer lnvolvement ,md Their Corre/ates,
Nueva York, 1961, pp. 246 ,s.; R. Leeds, The Ahsorption of Prorcsr: A Working Paper,
e n W. W. Cooper, H. H. Leavit y M. W. Shelly (e<ls.), NeUJ Perspectives in Organization
Research, Nueva York/LondresiSydney, 1964, pp. 115- 135.
317
 PBLICO
medida le come el terreno a la poltica. De acuerdo a esta concepcin, las
decisiones problemticas de los casos individuales no deben ser politiza-
das, sino que han de quedar subsanadas en el marco de las instituciones
burocrticas, lo que incluye a los tribunales. Esta regla descarga la va po-
ltica y apoya, al mismo tiempo, su funcin de generalizacin. Solo ella
hace soportable la constante presin para la generalizacin de los intere-
ses, exigencias y exposiciones que se experimenta en la accin poltica.
Convertido en persona jurdica frente a la administracin, el ciudadano
es instado a diferenciar las decepciones y las reacciones; y es requerido
para inclinarlas por la va de los tribunales o por la de la poltica, segn
quiera criticar la ejecucin de unos programas de decisin jurdicos o
lograr una reprogramacin. Debe efectuar l mismo aquella separacin
de roles que le corresponde al sistema: la separacin de roles de asocia-
do para la poltica y la administracin.
Para la canalizacin de la reaccin del pblico es significativo el modo
en el que las decisiones vincu lantes se encuentran con los intereses. Esto
puede tener lugar, por una parte, mediante decisiones generales, prin-
cipalmente leyes, que son publicitadas y que deben ser obedecidas por
cualquiera en determinadas situaciones. Por otro lado, puede darse me-
diante determinadas notificaciones de la administracin dirigidas al indi-
viduo y que le plantean premisas de decisin exclusivamente dirigidas
a l. Ambos tipos de decisin, vistos desde los intereses del individuo,
pueden favorecer o pueden suponer una carga. As, segn este esquema
hecho a grandes rasgos, hay decisiones generalmente favorables, deci-
siones que de modo general suponen una carga, decisiones particular-
mente favorables y decisiones que en particular suponen una carga. Si
contraponemos esta salida diferenciada de informacin de la adminis-
tracin con el inters del individuo en tanto principio selector y trans-
misor, entonces no cabe esperar una continuidad de la elaboracin del
flujo de informacin mediante los roles del pblico. La reaccin misma
contiene, ms bien, una tendencia que en parre bloquea y en parte es
selectiva, una tendencia que tiene una destacable significacin estrucm-
ral; y ello no en el sentido de que los intereses privados cubran ahora el
inters pblico. La sociologa poltica debe dirigir su atencin espe- ses. Los favores particu lares son, tpicamente, cargas para la generalidad.
cfica hacia este tipo de consecuencias de los dispositivos pblicos de la
democracia y del Estado de derecho, unas tendencias que permanecen
latentes pero que son estructuralmente significativas.
Respecto de las decisiones generales hay que afirmar, ame todo, que
frente a ellas no puede consolidarse ningn rol del pblico que sea un
rol particu lar de la administracin. Aqu la burocracia ofrece muy pocos
punros de partida para una accin cooperadora u opuesta del miembro
individual del pblico. Aunque, debido a las consecuencias sacadas de
las leyes, puedan darse procedimientos administrativos o judiciales, no
318
PBLI C O DE LA ADMINISTRACIN
hay roles del pblico frente a la ley o dentro del proceso legislativo. La
ley es experimentada por el pblico, pues, como premisa del comporta-
miento en otros roles y la reaccin, si es el caso, tiene lugar de un modo
puramente poltico. Por tanto, el filtro de los roles de la administracin
particu lares y antepuestos fracasa aqu. Para reglamentaciones generales
solo hay reacciones generalizadas. La ruptura de estas reacciones sucede,
as, sin estrucmra de roles, en el espacio interior de la personal idad in-
dividual, en el de su campo de atencin y en d de su desp liegue de in -
tereses. Esta va de reaccin, relativamente breve -pero que en algunas
circunstancias se extiende a lo largo de todo un periodo electoral-,
tiene su propia problemtica. Esto es, en situaciones muy complejas
- y all donde se decide un nmero muy grande de cuestiones por la va
legislativa- puede llevar a la volubilidad del pblico y a que el proceso
poltico padezca de una sobrecarga en lo que respecta a tomar la inicia-
tiva. Desplaza la necesidad de estructuras, esto es, la necesidad de re-
duccin de complejidad, hacia la poltica. En estas circunstancias cabe
observar una comprensible tendencia .a trastrocar las decisiones sobre
leyes en problemas de interpretacin, esto es, a desplazados, en tanto
problemas abiertos, a la administracin ejecutiva, frente a la cua l el p-
blico tiene unos roles especficos; todo ello para desviar de este modo al
menos una parte de la reaccin hacia los procedimientos adm inistrativos
y los procesos de lo contencioso-administrativo. La carga directa del in-
dividuo mediante leyes es, por lo dems, y tambin por motivos tcni-
co-legales, un fenmeno bastante raro. Prevalecen las leyes que deben
llevarse a cabo dentro de la administracin mediante actos administra-
tivos favo rables o que suponen una carga.
La diferencia entre favorecer y suponer una carga mediante actos ad-
ministrativos tiene, en todo caso, sus consecuencias estructurales cuando
el acto de desencadenar la ulterior elaboracin de la informacin en el ci-
clo de la comunicacin del sistema poltico queda confiado el individuo
en sus roles de la administracin. El individuo, pues, reacciona primaria-
mente a las cargas y los favores en tanto quedan por debajo de sus expec-
tativas. De este modo no surge una exposicin comp leta de los intere-
Quien, sin embargo, se ve con unas cargas impuestas debido a los favores
recibidos por otros, no tiene, por regla general, ni rol ni motivo suficien-
te como para notificarlo. As, la atencin es dirigida hacia determina-
das cargas en virtud de las condiciones para estimular la continuidad de
la elaboracin de informacin, mientras que los favores particulares a ex-
pensas de lo comn y general son aceptados sin resistencia. Tambin los
tribunales de lo contencioso-administrativo se ven conducidos a esta
perspectiva distorsionadora, dado que estos solo pueden actuar a partir
de una queja individual. Y resulta suficientemente significativo que la fi-
319
 PUBLICO
gura de un defensor del inters pblico,,, que debera equilibrar esta ca-
rencia, no haya podido ganar signi ficacin prctica alguna. Las conse-
cuencias para la generalidad se diluyen y pierden hasta tal punto que no
cabe contabilizarlas. El principio de la ponderacin de intereses favore-
ce, como principio, los intereses materiales particulares del individuo 43
nicamente en su acumulacin se hace visible la carga de todos despus
de un tiempo, por ejemplo, bajo la forma de un aumento continuo del
volumen de los impuestos; y en ese momento no se puede ya remitir a
determinadas decisiones del pasado. Una reaccin poltica sigue siendo
posible y se hace, finalmente, necesaria; pero no se orientar ya de acuer-
do al descontento acumulado sobre los resultados sino ms bien segn
determinadas decisiones fallidas que tienen carcter de causa. La capa-
cidad de aprendizaje de un sistema as ser escasa si esta carencia no re-
sulta corregida en otro lugar, por ejemplo, mediante una planificacin
centralizada.
43. Cf., con ms detalle, sobre este punto, N. Luhmann, Recht und Automation i11
der offentlichen Verwa/tung.. . , c it.
320
25
ROLES POLTICOS DEL PBLICO
Pueden describirse como roles polticos del pblico aquellos roles que hay
en el pblico y que estn dirigidos a la poltica, esto es, que dirigen, desde
el lado del pblico, la interaccin entre los pertenecientes al pblico y los
polticos. Llegamos con ello a un mbito del sistema poltico que la teo-
ra democrtica clsica haba intentado aprehender y concebir desde el
concepto de representacin 1 Nosotros tenemos aqu en cuenta esta teo-
ra nicamente en la medida en que afecta a los roles del pblico. El mejor
modo en el que cabe caracterizarla es mediante el hecho de que esta acep-
ta como teora la simblica de la direccin dominante de la comunica-
cin. Su rema lo ve, por consiguiente, en el problema de la transferen-
cia de expectativas, intereses y exigencias desde el mbito del pblico al
de la poltica y la administracin, esto es, a los procesos de decisin del
sistema poltico! Ve su tema, asimismo, en la transformacin de los in-
tereses privados en pblicos, de los intereses particulares en generales,
los cuales, mediante dicha transformacin, quedan supuestamente im-
plementados. Esta transferencia y cambio en la forma de los puntos de
vista relativos a la decisin es, y permanece, un problema importante.
l. Sobre los precursores y sobre la formacin de esta teora de la representacin o
de las consriruciones representativas, cf. supra, pp. 83 s. Sobre exposiciones ms recientes,
interpretadoras, modificadoras y restrictivas, cf., por ejemplo, G. Leibholz., Das Wesen der
Repriisentation tmd der Cestaltwandel der Demokratie in 20. Jahrhundert, Berln, l 1960;
U. Scheuner, ~Das reprasentativc Prinzip in dcr modernen Demokratie, en Festschrift
(r Hans Huer, Berna, 1961, pp. 223-246; d., Politische RepdisemaLio11 und lmeres-
seoverrrerung .. : Die offentliche Verwaltung 18 (1965}, 577-58 l; C. J. Friedrich, Man and
His Covemment: An Empirical Theory o( Politics, Nueva York (NY), 1963, pp. 301 ss.;
S. Lqndshut, ,, Der polirische Begriff der Reprasenrarion : Hamburger Jahrbucb fiir Wirt-
schafts- 1md Cesel/schaftspolitik 9 (1964), 175-186; A. H. Birch, Representative and Res-
ponsible Covem111e11t, Londres, 1964; M. Sobole wski, The Vorers' Political Opinions and
Elecrions: Some Problerns of Political Representation, en festschrift fr Cerhard Leibholz,
Tubinga, 1966, vo l. 11, pp. 345-366.
321
 PUBL IC O
Cuestin distinta es, empero, si esta concepcin del problema es ya algo
que haga posible una comprensin terica adecuada.
En todo caso, no basta con explicar en forma de teora la simblica de
la direccin dominante de la comunicacin; ni basta con limitarse enton-
ces a buscar los medios mediante los cuales se pueda realizar de la mejor
manera posible una insistente comunicacin a la poltica de intereses, exi-
gencias y posturas valorativas del pblico. Reflejar y hacer presentes en
la poltica los deseos del pblico, una transferencia fiel e idntica, punto
por punto, en el proceso de decisin no garantiza an estabilidad alguna
del sistema poltico; y deja, asimismo, sin clarificar, cmo tiene lugar a
transformacin de los intereses privados y particulares en los pblicos
y generales. En la necesidad de llegar a mayoras capaces de gobernar -y
de limitar, en atencin a ello, la representatividad de la representacin-
se anuncian otros intereses sistmicos. Estos intereses son hoy amplia-
mente reconocidos y tenidos en cuenta. La pasividad del pblico con la
que nos encontramos, su aparentemente escaso inters en sus intereses y
en el proceso de su representacin es algo, en todo caso, que no ha pasado
desapercibido. No obstante, dicha pasividad queda anotada como un he-
cho y es empleada para explicar una actividad de la poltica no prevista
en las constituciones representativas; pero no se la concibe como una
solucin de determinados problemas sistmicos ni se concibe que fun-
cionalmente tenga sentido. Estas observaciones y esta percepcin de los
hechos nicamente podan ser detectados como un debilitamiento y la
modificacin de la teora de la representacin. El fracaso de las consti-
tuciones representativas en numerosos pases en vas de desarrollo deja
claro que deben cumplirse presupuestos socio-estructurales muy com-
plejos si es que la comun icacin desde el pblico hacia la poltica real-
mente ha de ser institucionalizada como dominante y representativa. Que
el concepto de representacin no es ya suficiente como teora es algo
cierto. Comienza la bsqueda de otras orientaciones2
Una sociologa poltica que proceda de la teora de sistemas deber
comenzar de una manera mucho ms compleja. En la versin que aqu de-
fendemos, la teora de sistemas postula una conexin variable de diferen-
ciacin dinmica de la sociedad, complejidad sistmica, diferenciacin in-
terna funcional y autonoma relativa del sistema poltico y de sus sistemas
parciales. La simblica de la direccin dominante de la comunicacin y,
en especial, la teora de la representacin presuponen todo esto sin expli-
citarlo. Y es que una comunicacin por rodeos y que transcurre en crculo
dentro del sistema poltico solo es posible cuando los roles polticos del
2. Vase, por c1emplo, S. M. Lipser, Soziologie der Demokratie, Neuwied, 1962,
o G. A. Almond y S. Verba, The Civic Culture: Political Attitudes a11d Democracy in Five
Nations, Princcron (NJ), 1963.
322
RO L ES POLT I COS DEL PBLICO
pblico estn diferenciados dinmicamente en medida suficiente y cuan-
do, al mismo tiempo, e n el interior del sistema poltico, los sistemas par-
ciales y roles individuales vienen diferenciados en el sentido de que ela-
boran y reducen la comp lejidad del sistema del conjunto, en sus mbitos
individuales y bajo diversos puntos de vista. Tambin la separacin entre
pblico, poltica y administracin es diferenciacin funcional-estructural
en este sentido. No cabe concebir esta diferenciacin, en medida suficien-
te, con una simple contraposicin entre sociedad y Estado, o e ntre in-
tereses privados y pblicos. Esta diferenciacin no puede ser concebida
suficientemente a menos que se elabore la diversidad de las perspectivas
selectivas, la relacin de ordenacin de las premisas y los resultados de la
elaboracin de informacin, as como la complementariedad de los rendi-
mientos funcional-especficos en el conjunto del sistema poltico. Solo de
este modo puede hacerse visible que el proceder de la representacin, al
sobrepasar las fronteras entre sistemas parciales que hay entre el pblico y
la poltica, permite efectuar una transformacin del sentido y del contexto
de elaboracin de las informaciones polticamente relevantes.
Para ulteriores consideraciones, tomaremos dos puntos de vista que
no pueden ser tratados por la teora de la representacin. El primero co-
necta con el problema de la diferenciacin dinmica y se refiere al modo
de formacin de los inrereses y conflictos, que son introducidos e integra-
dos en el sistema poltico por la va de los roles del pblico mediante pro-
cesos de representacin. El segundo concierne la diferenciacin funcional
de los roles del pblico. ,
La diferenciacin dinmica de los roles polticos del pblico significa
que su funcin -sobre todo la de proporcionar apoyo poltico y articu-
lar los intereses y exigencias- es movilizada en relacin con la sociedad
y con las instituciones poltico-administracivas. Esto es, queda sometida a
votacin. La estabilidad del sistema poltico queda as apo)'ada justamente
en la variabilidad de sus fundamentos en la sociedad, y no ya en su inva-
riabilidad. Si con ello la movilidad y la alterabilidad, posibilidades de la
decisin y del cambio de rol, se convierten en fundamentos de la conti-
nuidad del sistema poltico, entonces han de estar presentes corno con-
dicin previa. La movilizacin poltica del pblico no se hace tolerable,
con sentido y necesaria hasta el momento en que los restantes mbitos
han alcanzado una medida correspondiente de multiplicidad de ro les,
de especificacin y movilidad de estos. Un incremento de la movilidad
poltica, por el contraro, resulta arriesgado cuando la movilidad gene-
ral de la sociedad no lleva el mismo paso por motivos econmicos, cu l-
turales o de otra ndole 3
3. La revo lucin de las expectativas crecienres y el que se hagan inseguras las
condiciones fluctuantes del apoyo poltico en muchos pases en vos de desarrollo consti-
323
 PBLICO
As pues, si la sociedad - bajo el punto de visea que se quiera- est
dividida p rimariamente en grupos de personas orientados de manera
funcional-difusa; y si estos grupos se sienten conectados para, ms o me-
nos, todas las cuestiones de la vida, entonces la movilizacin de la parti-
cipacin en el sistema poltico lleva nicamente a que los grupos pongan
los roles polticos de sus miembros al servicio del inters que tienen en
su propia existencia y continuidad, as como a ponerlos al servicio de sus
metas grupales4. Se llega entonces a una arriesgada integracin vertical o
pilarizacin5 de los roles sociales y polticos. Entre los pilares de con-
cepciones virales e intereses - integrados en s mismos pero mutuamente
contrapuestos- prevalece un escaso contacto y poca movilidad. Transitar
de un orden grupal a otro en determinadas situaciones o para perseguir
fines especficos no resulta posible o, en rodo caso, se Je ponen muchas di-
ficu ltades. Si entonces se forman los correspondientes roles dirigidos a la
poltica, entonces estas oposiciones son llevadas a la poltica y, mediante
sus condiciones de comportamiento, se ven transformadas en un conflicto
por el acceso al poder poltico, esto es, quedan agudizadas. Si las divisio-
nes de intereses ms importantes y los frentes de conflicto quedan repre-
sentados de este modo en la poltica - lo que puede ocurrir a travs de los
partidos relativos a una cosmovisin, de los partidos de grupo o de inte-
reses- entonces ser de suponer que la lucha poltica acente y agudice
los conflictos de la sociedad, en lugar de desorientarlos a travs de frentes
de conflicto transversales, puramente polticos, y facilitar con ello una
solucin. Cuantos menos temas de conflicto y menos parridos haya, canro
mayor ser el peligro de que la sociedad se configure continuamente en
frentes desgarradores en todas las cuesriones, que pueden incendiarse, por
ejemplo, en torno a oposiciones religiosas, a diferencias lingsticas, na-
cionales o tribales, las cuales posteriormente, con ayuda de la poltica, se
extendern a rodas los problemas decisivos. Una representacin fiel de las
oposiciones sociales en la poltica plantea problemas difciles y frecuente-
mente insolubles en la integracin y la creacin de consensos6
ruye un ejemp lo de esre problema. Co n razn duda, por ranro, S. P. Hunrington de qw:
se pueda celebrar la movilizacin del pblico poltico en los pases e n vas de desarrol lo
como, en s mismo, un ndice de un (progresivo) desarrollo poltico. Cf. Poliucal Deve-
lopmenc and Po lirical Decay: \'(/orld Poli tics J 7 (1965), 386-430.
4. En la teora de Almond de la conexin enrre democracia y cultura poltica, este fe-
nmeno queda aprehendido bajo el concepto de isolative political c11//11re. Vase G. A. Al-
mond y S. Verba. op. cit.
5. Sobre este concepto que proviene de la sociologa neerlandesa y su significado para
la poltica, cf. G. Geismann, Politische S1rukt11r 1md Regierungssystem in den Niederlandeu,
Frncforc cl.M./Bonn, 1964, pp. RS ss., sobre la base de J. P. Krnij1, Verzuiling, Zaandijk, 1959.
6. Este parece ser uno de los morivos por los que la ley electoral proporcional en
la sociedad neerlandesa, tendente de todos modos a la pilarizac in, presenta dificu ltades
polricamenre visibles. Vase la exposicin en G. Geisma nn , op. cit.
324
ROLES POLITICOS O El PBLICO
Esto no quiere decir que un orden de sociedad as estructurado no
pueda soportar ningn cipo de movilidad poltica ni diferenciacin din-
mica alguna de los roles polticos del pblico, sino que los problemas de
esta movilizacin, en ese caso, deben ser interceptados y apaciguados en
la poltica. Si las tendencias de la sociedad a la pilarizacin son fuertes,
entonces la poltica no puede ser institucionalizada como tratamiento de
conflictos, o solo puede serlo de manera notablemente atenuada. Un in-
tento de solucin es emprendido por los sistemas proporcionales que
anees hemos abordado 7. Estos le prom eten una parte proporciona l del
poder a todos los grupos polticamente relevantes y, en la prctica, desac-
tivan el principio mayoritario como modo de decisin en conflictos. Asi-
mismo, muchos pases en vas de desarrollo, con una diferenciacin social
y una movilidad mucho menores, deben descargar la poltica de material
conflictivo de una manera an ms decidida. Cuando han de configurarse
roles polticos del pblico que son mviles, estos pases deben organizar
los procesos polticos desde puntos de vista relativos a la integracin, y
esto invita a un sistema monopartidista8. De este modo, se priva a los roles
polticos del pblico de b movilidad de su objeto, es decir, de la posibili-
dad de elegir, y con ello se le quita severidad al prob lema.
Con todo, tampoco los sistemas con un grado ms elevado de dife-
renciacin social y poltica de roles pueden dar lugar a una representacin
exacta -esto es, a ninguna correlacin precisa- entre constelaciones
de intereses en la sociedad )' agrupamientos polticos de fuerzas. Pre-
cisamente porque es imposible pueden estos sistemas poner el conflicto
puramente poltico como mecanismo m inimizador de problemas. Con
la multiplicidad de situaciones de inters especficas de un rol y con la
fluctuacin de los procesos que activan, resulta imposible un reflejo de
esta situacin. Sobre esta base, la poltica no podra producir rendimien -
to organizado alguno. Debe y puede ganar una autonoma relativa frente
a los conflicros de la sociedad; y debe organizar su propio conflicto segn
los criterios especficamente polticos de la lucha por el poder, apropin-
dose, segn las circunstancias, de este o aquel impulso de la sociedad,
de este o aquel material de intereses. Los procesos polticos y sociales
-ntese- deben seguir siendo susceptibles de correlacin9; pero la
7. CL supra, pp. 247 s.
8. Vase, a este rcspecro, las recomendaciones de S. P. Huntngron, arr. ci t. , so
bre la funcin inregradora de lo~ $isrc111as monoparridisras africanos cf., asimismo,
R. Schachcer, Single- Party Systems in West A/rica: The American Political Science Review
(1961), 294-307, reimp. en H. Eckstein y D. E. Apter (eds.), Comparative l'olitics: A Ren-
der, Nueva York/Londres, 1963, pp. 693-705. Esta integracin de la sociedad a travs de
un partido no ha de ser confundida , naturalmente, con la integracin vertica l ele grupos y
partidos, esto es, con e l fenmeno de la pi lariza.cin.
9. Tambin T. Parsons, en 'Voci ng' and che Equil ibrium of che American Polci-
cal Systcm, en E. Burdick y A. J. Broclbeck (cds.), American Voti11g Behai,ior, G lencoe
325
 PUBLICO
correlacin misma debe convertirse en objeto de decisin poltica. No
viene dada como algo invariable sino que sigue siendo dependiente de
la situacin, del azar, de las destrezas de los participantes y de los recur-
sos de los que, en cada caso, dispongan los opositores. Y sigue dependien-
do, asimismo, de cules sean las alianzas que se muestren slidas y de
por cunto tiempo lo hagan.
En estas circunstancias, gana una especial significacin el problema
de con qu roles y con qu oportunidades diferentes puede el pblico
tomar parte en el juego poltico. Una representacin justa ni ha de al-
canzarse ni tiene sentido cuando la estructura de la sociedad se apoya pri-
mariamente en los roles y no en las personas. Una nocin tan simple sobre
el criterio no resuelve el problema descubierto en el vnculo entre siste-
ma poltico y sociedad. Sin embargo, la problemtica que viene referida
con lo anterior reaparece en los problemas de la adecuada diferenciacin
de los roles polticos del pblico y de las posibilidades de interaccin co-
municativa entre el pblico y la poltica. Ciertamente, solo mediante este
tipo de diferencias de roles no pueden ser resueltos los problemas socio-
estructurales planteados en la construccin de la sociedad y de su siste-
ma poltico. Sin embargo, cuando, a travs de una creciente moviliza-
cin de la sociedad, se inicia una recolocacin del sistema poltico sobre
la base de la estabilizacin a travs de un comportamiento de rol variable,
deben encontrarse formas ms mviles y diferenciadas para la coordina-
cin de pblico y poltica que las de la mera representacin.
Frente a la poltica, quienes pertenecen al pblico pueden adoptar
una multiplicidad de roles diversos, ms o menos claramente delimitables
entre s. Para obtener un panorama a grandes rasgos, cabe dividir estos
roles en tres grupos funcionales: observacin disciplinadora, provisin de
apoyo poltico y articulacin de intereses y exigencias 10 . Mientras que en
(IL), 1959, pp. 80-120 (92 s.) seala que la implicacin del voto con los grupos solida-
rios en la sociedad sucede de manera t:il qu e, aunque haya correlacin, no hay correspon-
dencia exo.cca enrre la polarizacin poltica y otras bases de la diferenciacin. En cual-
quier caso, Parsons parece aqu, influido por la c iencia de los anlisis electorales de Estados
Unidos, valorar en demasa el momenro de la solidaridad grupal de tipo sentimemal y per-
sonal. Si ruviera este significado, entonces la poltica apenas podra distanciarse, se llegara a
una pilarizacin.
1O. Los autores que se orientan segn el modelo de input/output distinguen, en su ma-
yor parte, solamente role~ que contienen efectuaciones activas de comunicacin, a saber, la
exigencia y el apoyo. Vase, por ejemplo, D. E:isron, A Systems A11alysis o( Po/itical Li(e,
Nueva York/Londres/Sydney, L965, pp. 37 ss.; G. A. AJmond, A Dcvclopmental Appro-
ach to Political Sysrems: World Politics 17 (1965), J 83-214; W. C. Micchcll, The American
Polity: A Social a11d Cultural l111erprctatio11, Nueva York/Londres, 1962 (que introduce un
input ms, los .recursos,.). En todo ello, no se valora suficientemente la eenividad pasiva
de la mera observacin. Por lo dems, en todos estos casos no se trata de un input que la
sociedad introduzca en el sistema poltico, sino de un proceso interno dentro del sistema
poltico al que ya pertenecen los roles del pblico.
326
ROLES POLIT I COS DEL PBLICO
sistemas polticos muy simples es pensable que estos tres tipos de roles
coincidan - pues todos viven conjuntamente todo y proporcionan apoyo
debido a rendimientos que satisfacen- en relaciones ms fuertemente
diferenciadas, estas funciones deben ser separadas entre s mediante ro-
les y han de ser equilibradas en una compleja relacin de interdependen-
cia funcional.
Quienes pertenecen al pblico pueden tomar parte en e l drama, para
ellos montado, de la poltica como observadores, como lectores de peri-
dicos, radioyentes, telespectadores o asistentes a una reunin. Estos roles
se corresponden con la accin simbl ico-expresiva en la poltica. El solo
hecho de saberse observados obliga a los polticos a obrar tomando en
consideracin al pblico. Pues ciertamente no todos los pliegues de su
existencia y codos los meandros de sus tcticas estn de cara a la esfera
pblica y estn arreglados en su aspecto para presentarse ante los ojos
del pblico.
Sin embargo, la accin poltica debe ser expuesta pblicamente de a l-
gn modo, y esta exposicin se sita bajo la exigencia de permanecer sien-
do consistente y digna de confianza. En esta medida, a travs de la obser-
vacin, se ejerce un tipo de influencia, aunque no en el sentido de una
influencia efectiva de cara a un fin y que asegure una meta.
Dado que la poltica es extremadamente compleja y que no puede ser
seguida en detalle por parte del observador, que tiene otras cosas q ue ha-
cer, y dado que el observador sabe que no puede ver entre bastidores, hay
ciertas informaciones sintomticas que adquieren una significacin deci-
siva. As, lo mismo que los polticos tantean al pblico en busca de sn-
comas de una presunta voluntad del electorado 1 t, igualmente el pblico,
dentro de sus roles de observador, est atento a los sntomas de la fiabili-
dad. No tiene la suficiente informacin ni una capacidad de juicio for-
mada como para poder valorar apropiadamente cada rasgo de la poltica,
pero s que puede formarse un juicio ms o menos apropiado, ms o me-
nos racional, sobre la fiabil idad de las personas. Con ello, el pblico no
ejerce ningn control objetivo - en cuanto a su contenido- de la gestin
poltica, sino solo un control simblico simplificado de su confianza en
el gestor. A ello pertenece el que, en caso de una quiebra de la confianza,
reaccione de una manera en extremo acerada y que el poltico, o el parti-
do que le apoya, resulten descalificados. El alto riesgo de la confianza en
los procesos que no se conocen encuentra su expresin en lo drstico de
la reaccin a informaciones sintomtico-desacreditadoras 12 Sera errado
11. Cf., a esre respecto, supra, pp. 240 s.
l2. Cabe hacer la misma observacin, por lo dem5, respecto de los polticos y los
cargos de la odmin istrncin. En este punto, es excelente e l trabajo de A. Wildavsky, The
Pol,tics o( the 1311dgetary Process, Boston/Toronto, 1964.
327
 PBLICO
exigir aqu justicia, ponderacin de la culpa o indulgencia al juzgar peca-
dos menores.
Sin duda, la sensibilidad de la confianza del clima poltico vara de
un pas a otro. La sensibilidad de la esfera pblica britnica, por ejemplo,
no ha sido alcanzada, ni de lejos, en la Repblica Federal AJemana. Inclu-
so polticos que malemplean su posicin para actos de revancha pe rso-
nal pueden aqu seguir gobernando. Esto puede te ner diferentes razo nes;
pe ro significa, en efecto, que el mero observar acta de manera poco
disciplinada y que deben surgir otros roles del pblico -por ejemplo,
los del exigir interesado y la concesin concreta de consenso- para de-
finir el marco de accin de la poltica.
Dado que los mbitos de vivencia de los polticos y de los roles del
pblico estn delimitados y se encuentran muy alejados entre s, se hacen
necesarios sistemas especiales que medien entre ellos. Esta tarea queda
asignada principalmente a los llamados med ios de comunicacin de ma-
sas, la radio y la televisin 13 T ienen, en este contexto, la funcin de ga-
rantizar la permanencia y pasividad del observar, contribu yendo con ello
a la forma especfica de estos roles especiales del pblico.
A travs de los medios de comunicacin de masas, la funcin de ob-
servar queda separada de la necesidad de presencia e n persona y, con ello,
tambin de la vocacin relativa a tiempos y plazos. Se mantiene, as, in-
cluso, siendo independiente de los motivos individuales y de otro tipo de
obligaciones de rol. La observacin ininte rrumpida, la accin poltico-
administrativa y el efecto disciplinador de tal observacin pueden as
quedar asegurados con independencia de si alguien tiene tiempo y ga-
nas de recibir informaciones polticas. Y pueden quedar igualmente ase-
gurados con independe ncia de cundo alguien tiene tiempo, ganas y de
quin los tenga, ya sea en el tren de cercanas o en el desayuno, e n la pau-
sa del congreso o en las noticias de la tarde o en la susurrante comuni-
cacin de los esposos leyendo el peridico. La sujecin y la dispersin
indeterminadas de las noticias mediante los medios de comunicacin de
masas ahorra, pues, una sinc ronizacin concreta de roles polticos y ro-
13. Visto globalmente, es ev idente que los medios de comu nicacin de masas no tie-
nen nicamen te esta funcin. En tanto sistemas concret0s, operan multifuncionalmente y es
justo esco lo que constituye la solidez de su existencia y lo que les da base para sa tisfacer fun-
ciones es pecficas. En el sistema poltico, por eje mplo, tienen adems la funcin de fabricar
sntomas de la voluntad de los electores. Asimismo, ha de pensarse en funciones no polti-
cas de cipo econmico, emp resa rial y cu ltural. El centro de gravedad en esta agrupacin de
funciones puede desplazarse y la relacin de mezcla puede tener una apariencia muy dive rsa
en el caso individual. La prensa puede hacer negocio de public itar como entretenim iento los
escndalos de la poltica. Puede emp lear un rono distinguido y buscar influenc ia poltica en
determinados estratos. o impu lsar el comentario instruido de los aconcecimiemos polticos
como fin en s. Puede, como prensa de partido, promo ver la propaganda electoral )' satisfa-
cer una medida mnima de co ndicio nes colaterales econmicas y culcura les.
328
ROLES PO L TICOS DEL PSLI CO
les del pblico, que no sera posible, o lo sera muy espordicamente
en sociedades dife renciadas; y garantiza, justo mediante esta indiferenci~
frente a singularidades, el ejercicio continuo e idntico de la funcin de
observar. Se trata aqu de un ejemplo de que en rdenes sociales fuerte-
mente diferenciados deben e ncontrarse form as ms fuertemente generali-
zadas de coordinacin de situaciones, pla nes temporales, obligaciones de
rol e intereses.
Con la permanencia, los medios de comunicacin de masas aseguran,
al mismo tiempo, la inevitable pasividad del rol de espectador. No puede
oponerse inmediatamente, ni preguntar, ni decir su opinin, ni protestar,
al menos no frente a la fuente de informacin. La comunicacin es uni-
lateral por razones tcnicas y, por tamo, obvias. El observador queda as
especializado en observar. Las limitaciones que debi asumir con los roles
activos pueden, por tanto, olvidarse. Para su actividad poltica, queda re-
mitido a otros roles.
Sin embargo, este tipo de roles activos tambin deben venir dados.
Mucho del impulso crtico queda, en todo caso, estancado en el obser-
var; en particular cuando las informaciones vienen dadas como cada vez
nuevas e inmediatame nte desechadas. Esto fascina y adorrnece 14 . Uno se
acostumbra incluso al permanente sentimiento de crisis que los medios de
comunicacin de masas sugieren y mantienen. Uno se abona a los esta-
dos de eme rgencia y aprueba lo que parece necesario para eliminarlos.
As, el rol de puro observador absorbe muchas tensiones y necesidades de
accin 15 Y, sin e mbargo, el observador perdera su sentido y su funcin
disciplinadora si no hubiera esa posibi lidad de reaccin activa. El obser-
vador sera tratado como una cosa y quedara frustrado. Debe haber dis-
ponibles, por tamo, posibilidades de trnsito a otra constelacin de ro les,
con otras oportunidades y limitacio nes. Y ambos roles, los pasivos y los
activos, deben ser mutuamente acordados desde algunos puntos de vista,
por ejemplo en la temtica autorizada.
Para la actividad poltica hay una multiplicidad abierta de posibilida-
des de comportamiento que solo e n parte est consolidada en forma d e
roles 16 De manera caracterstica, el comporta mie nto poltico ocasional,
14. Escas observaciones se aplican, nacuralmente , a la prensa libre de las democracias
occidentales. Frente a ella, la prensa de ex he>rtacin y p romulgacin de los sistemas ideo-
lgicamente integrados es can aburrida qu e se hace interesante de nuevo jusrameme por
e l hecho de que debe ser leda con mucha atencin, entre lneas y eras e lh1s, para obcene r
in formacin.
15. lnvesrigadores insp irados por el psicoan:lisis se explic;rn este efecto como satis-
faccin susritucoria mediance la participacin simblica en el drama del proceso poltico.
Vase, por ejemplo, M. Ed elm an, The Symbo/ic Uses o( Politics, Urbana (IL), 1964, passim,
por ejemplo, p. 9.
16. Aqu, como e n otros casos, hemos d e guardarnos del e rro r de ver todo comporra-
micnco social en contextos de ro les. El que los modos de comportamiento deban ser reun-
329

PBL I CO
incluso el acumulativo e interesado no es vivido como parte integrante de
un rol poltico especfico. Es el caso, por ejemplo, de la discusin poltica
en la tertulia con colegas del trabajo, o en la fami lia, los acentos polticos
de un discurso hecho desde un plpito o una ctedra, los comentarios
subsiguientes a las observaciones polticamente relevantes en los crcu-
los de amigos, etc.; en definitiva, de todo lo que contribuye a la forma-
cin de la opinin poltica. La ciencia emprica de los anlisis electorales
tiene la significativad de darle renovada fuerza a aquellas actividades for-
madoras de opinin que se conocan desde haca mucho tiempo; pero ella
misma no ha podido certificar ningn rol social fijo para la actividad de co-
municacin densificada y polticamente influyente del opinion leader 17
Esto no es casualidad. Asumir un rol social implica la visibilidad y
consistencia de un contexto de accin mayor, que incluye el pasado y el
futuro, y que por tanto implica responsabilidad 18 La accin debe ser in-
tercalada en otros roles y ha de ser esperable de manera fiable. En un or-
den de sociedad que tiene un sistema poltico dinmicamente diferenciado
conforme a roles encontramos que todo rol poltico debe adaptarse con
sentido a este sistema. Sin embargo, la influencia en el proceso elemental,
y de grupos pequeos, de la formacin de opinin poltica se apoya en
amplia medida en medios no polticos que no admiten ser dinmicamen-
te diferenciados. Se apoya, as, en la difusa proximidad social y en la con-
fianza fundada a travs de ella, en la capacidad personal de causar impre-
dos en un rol y hayan de ser vividos como soci:1lmente plenos de sentido y proyectados,
as como el que deba rendirse cuenta de ellos o, por el contrario, que su contexto pueda
permanecer latente y ser ignorado, est ms bien condicionado por la estructura del sistema
socia l de cada caso, que es e l que posibilita una disrribucin selectiva de atencin e inaten-
cin y que, en virtud de ello, hace posihle la integracin. La sociologa de las organizacio-
nes se ha copado con este estado de cosas. Vase, por ejemplo, i\. W. Gouldncr, Cosmo-
polirans and Locals: Toward an Analysis of Latenr Social Roles: Administrative Science
Quarterly 2 (1957-1958), 281.-306 y 444-4 80.
17. Opinion leader es alguien que preren<le de s que, compararivameme, se acuda
ms a l que a otros en cuestiones polticas para recibir consejo, o alguien que (i !) ha trata-
do de ganarse a otros recientemente para sus ideas polricas. Cf., a este respecto, sobre codo,
P. F. Lazatsfeld, B. R. Berelson y H. Gaudct, The People's C/1oice: How the Voter Makes
Up His Mind i11 a Presidential Campaign, Nueva York, 21948 (trad. alemana, Wahlen und
Wiihler: Soz.io/ogie des Wahlverhaltcns, Neuwied, l 964); E. Karz y P. F. L1zarsfeld, Per-
sonal lnfluence: The Par/ Played by People in the Flow of Mass Conmmnication, Glcncoe
(IL}, 1955; B. R. Berelson, P. F. Lauirsfcld y W. N. McP hee, Voting: A Study o( Opinio11
Formatio11 i11 a Pre.sidential Campaign, Chicago (IL), 1954, espec. pp. 109 ss.; y a este res-
pecc, E. Burdick y A. J. Brodbeck (eds.), American Voting Be/Javior, G lencoc (IL), 1959,
passim, espec. pp. 337 ss.; E. M. Rogers )' D. G. Carrano, Methods of Measuring Opi-
nion Leadcrship: Public Opinio11 Quarterly 26 ( 1962), 435-44 l. Las d ificultades metdi-
cas y objetivas que a lberga este concepto descans:111, en amplia medida, en que no seala
ningn ro l social inculcado, con lmites fijados, a la conciencia.
18. Vase, a este respecto, D. Claessens, Ro lle und Veramwortung: Soziale Welt 14
(1963), 1-13; reimp. en d., F11rcht 1111d gesellscha(tlicher Dmck ,md andere A11fsatze, Dort-
rnund, 1966, pp. l 02-115.
330
ROLES PO L T ICOS OH PBLICO
sin y en la soltura al exponer, o en el estatus social --como quiera que
est fundado-. El proceso de formacin de opinin poltica vive aqu de
rendimientos de ordenacin que son producidos en otra parte en la socie-
dad y que no pueden quedar plenamente incluidos en el sistema poltico 19.
' Visea desde la perspectiva del individuo, la actividad carente de roles
puede ser mucho ms efectiva que la percepcin de sus propios roles po-
lticos como, por ejemplo, con el ejercicio de su derecho al voto. Puede,
con ello, porenciar su efectividad, al menos mientras los dems no se vuel-
van activos en la misma medida. Este efecto de refuerzo, sin embargo,
depende en amplia medida de que otros ciudadanos perciban roles pro-
pios en el sistema poltico o que, en todo caso, tengan acceso a tales ro-
les, esto es, que puedan elegir ser miembros de un partido o ayudantes vo-
luntarios en campaas electorales, que puedan elegir la pertenencia a una
asociacin de intereses o que puedan adoptar otros roles de contacco en
el sistema poltico. En efecto, como reflejo del hecho de que el siste ma
poltico est dinmicamence diferenciado en el nivel de los roles y de que
la poltica misma debe ser ejercida en roles firmemente delimitados y or-
ganizada cada vez ms como trabajo, encontramos que tambin los mo-
dos de comportam iento complementarios pasan a estar bajo la presin
del rol. Los ciudadanos deben aprender, en un proceso de adopcin de
roles implcitos, las condiciones de la intervencin con senrido y deben
adaptarse a ellas. De lo contrario, no sern entendidos ni tenidos en cuen-
ta por parte de los polticos. Esto vale tanto para electores como para
quienes escriben carcas al director; ranro para gente que recoge firmas
para una iniciativa popular como para manifestantes; y para miembros de
un partido que protestan contra el rumbo seguido por la cpula lo mismo
que para visitantes que desean hablar con un diputado. ,
Los roles complementarios que conectan al pblico con la poltica tie-
nen que cumplir dos funciones diferentes: articular intereses, expectativas
y exigencias, por una parte, y proporcionar apoyo poltico por otra. Los
sistemas polticos pueden, por canto, distinguirse segn si logran -y en
qu medida- diferenciar estructuralmente los roles del pblico segn el
criterio de estas funciones, esto es, poner la comunicacin de intereses y
exigencias, por una parte, y de apoyo poltico, por otra, en roles en cada
caso diferentes.
19. El hecho de que este tipo de rdenes de infl uencia funciona lmente difusos dom ina
en sociedades simples y que en ellas es presupuesro para e l ca rcter decidiblc de los proble-
mas, es algo que hemos visto ameriormeme, pp. 5 1 ss. El caso del opinio11 /eader indica que
rnmpoco los rdenes sociales fucrremenre d iferenciados}' altamente comp lejos pueden pri-
varse completamen te de aq1.iellos mecanismos simples de reduccin de complejidad. Y mues-
tra igua lmente que tambin aqu cump len su funcin los procesos tradicionales, informales
y que esrructuralmcme no han de ser ordenados de manera precisa; y la cumplen aunque sea
a la sombra del edificio del sistema.
331
 PUBLICO
Una diferenciacin como la descrita puede ser akanzada haciendo
que el derecho a decidir sobre el apoyo poltico con un s o un no se
vea reconocido formalmenre y sea ejercido en un rol particular, a saber,
el del derecho poltico al voto. El derecho poltico al voto no solo separa
el rol de elector de otros roles no polticos de este 20 -una separacin lle-
vada a efecto medianre la abstraccin de los temas electorales, as como
mediante el carcter general, igual y secreto del voto- sino que separa
rambin de otros posibles roles polticos del pblico. Es el caso, en espe-
cial, de los roles para promover intereses. La eleccin poltica ofrece po-
cas ocasiones para la comunicacin de intereses y deseos de decisin,
personales o de grupo. Obliga a una fuerte abstraccin y generalizacin
de la comunicacin, dado que solo puede elegirse entre muy pocas alter-
nativas, de tipo personal u objetivo, que estn previamente formuladas.
El elector, por tanto debe abstraerse en gran medida de sus motivos indi -
viduales cuando se acerca a la urna electoral. Esto no significa, sin embar-
go, necesariamente que estos motivos sean reprimidos y que no puedan
ser vividos en el sistema poltico. Con todo, son rechazados en este lugar,
el de la eleccin poltica, y son remitidos a otros roles posibles para llevar
adelanre intereses que no tienen relacin directa con la garanta de apoyo
poltico, esto es, que quedan remitidos a influencias enfocadas sobre
relaciones, a campaas de opinin, a la participacin en asociaciones
de intereses, etctera.
Una d iferenciacin as le da diferentes oportunidades a ambos ti-
pos de rol y los somete a diferentes restricciones. La influencia por la va
de la eleccin poltica est legalmente asegurada y llega hasta el sistema
burocrtico de la adm inistracin. En las elecciones, se decide sobre la
ocupacin de los puestos del poder legislativo y, frecuentemente, tam-
bin del ejecutivo. Por otro lado, para el elector tomado individualmen-
te, esta influencia es mnima y tiene un efecto muy indeterminado en la
praxis de decisin de la burocracia. No le compensa, pues, al individuo,
empicar un coste de tiempo, esfuerzo e informacin para proporcionar-
se una correcta decisin sobre el voto. Quien calcule racionalmente la
movilizacin de sus fuerzas, preferir permanecer desinformado y de-
cidir en la eleccin poltica de manera irracional (y al revs, por tanto,
una decisin electoral lo ms racional posible le ser presentada al in-
dividuo, por parte de la sociedad, como una accin irracional) 2 1 Frente a
ello, la prosecucin poltica de intereses se presta mucho mejor a estar en
consonancia con especficas situaciones de motivos y anhelos de decisin.
Esto compensa, pues, en mayor medida, el empico de tiempo, esfuerzo e
20. Hemos rrarado esra diferenciacin dinmica en el marco del ca pirulo l O.
21.. Cf., a este respecto, en dccalle, A. Downs, An &onomic Theory o( Democracy,
Nueva York, 1957, pp. 207 ss., cspec. pp. 240 ss.
332
ROLES POLTICOS DEL PUBLICO
informacin. Sin embargo, por otro lado, esta promocin de intereses no
resulta ya inmediatamente legtima, por lo que a los costes de informacin
y clculo han de aadirse los de la influencia, por ejemplo, los del mante-
nimiento de una red de buenas relaciones o de una burocracia asociativa.
El sentido de esra separacin entre roles de apoyo y roles de promo-
cin no consiste, empero, en que al pblico le quede abierta la eleccin
entre dos canales de influencia diferentes y que en cada uno de ellos se dis-
tribuyan diferentes ventajas e inconvenientes. La separacin mantiene la
complejidad y autonoma en otros mbitos del sistema poltico. Lo que se
impide o dificu lta es un intercambio directo de satisfaccin de exigencias
a cambio de apoyo poltico. Si el cudadano estuviera frente al poltico
solo en un nico rol, donde tuviera que formular exigencias a l tiempo
que garantizar o negar apoyo, se impondra una transaccin al modo de
un trueque.' La poltica podra recibir apoyo solo para la confirmacin
de determinadas decisiones. Es decir, no podra ser separada de la admi-
nistracin. Quedara fijada en sus fronteras con el pblico y no ganara
una posicin generalizada que posibilite una mediacin encre intereses en
la poltica. Si las relaciones entre el pblico y la poltica quedan concen-
tradas en un solo rol, resulta en la prctica inevitable sustraerle al pbli-
co la decisin real sobre el proporcionar o denegar apoyo poltico; y se
hace inevitable restringir la notificacin de apoyo poltico a manifestacio-
nes ocasionales de aclamacin, con el objetivo de mantener la necesaria
autonoma de la elaboracin poltico-ad ,ninisLrativa de problemas\ Una
separacin de los roles de apoyo y de los roles de promocin permite,
por el contrario, darle al pblico la posibilidad de elegir entre el s o el
no en relacin a determ inadas personas, grupos o programas de la po-
ltica, manteniendo, sin embargo, la autonoma de la polrica. As ocu-
rre puesto que aqu el proporcionar o denegar apoyo poltico no puede
conectarse directamente con la satisfaccin de determinadas exigencias
sino que, al contrario, solamente es posible una relacin de intercambio
muy fuertemente generalizada, a saber, un apoyo globa lmente propor-
cionado a cambio de una satisfaccin genrica. Tambin en este punto
cabe observar que la creciente complejidad del sistema global nicamente
puede ser alcanzada a travs del reforzamiento de la autonoma de los
sistemas parciales, de una diferenciacin de roles ms intensa y de una ge-
neralizacin de las relaciones de comunicacin e intercambio entre los
sistemas parciales.
Sin embargo, esta separacin entre roles de apoyo y de promocin no
puede excluir su conexin mutua. Las experiencias en un rol deben, por
principio, ser transferibles a los otros. De lo contrario, ambos roles no
podran pertenecer a un nico sistema. Adems, en la praxis de refor-
zamiento de los roles de promocin del pblico se forman asociaciones
de intereses que buscan la influencia poltica y pugnan, por tanto, por
333
 PUBLICO f\OLE S POLTICOS DE L PUBLICO

llegar a un nivel superior, a un intercambio de satisfaccin de exigencias
a cambio de apoyo.
Este tipo de acuerdos pueden determinar las decisiones polticas con-
cretas en mayor o menor medida 22 Con todo, la separacin entre roles
de promocin y roles de apoyo sigue operando aqu. Solo de una manera
muy incierta e indeterminada pueden las asociaciones de intereses ofrecer
votos a cambio al modo de un trueque. Solo muy pocas organizaciones,
las que cierran filas, estaran efectivamente en disposicin to deliver the
vote 23 Igualmente, los partidos nicamente puede n aceptar determina-
dos programas de decisin para el caso de su victoria e lectoral y, cuando
hay una multiplicidad d e partidos, solo para el caso de que puedan abrir-
se paso en las negociaciones de coalicin. El trueque se diluye, pues, en
un intercambio de esperanzas no garantizadas. A ello se aade que las
asociaciones de inte reses se ven requeridas para elaborar los mismos
intereses que representan, para ligarlos y cribad os, para generalizarlos
y reforzarlos, para darles un revestimiento de bien comn y para redu-
cirlos a lo que, de m anera realista, cabe alcanzar. Posiblemente, se ven
requeridas incluso para fabricar intereses d efendibles de acuerdo al cri-
terio de la situacin poltica y d e sus posibilidades24 . En definitiva, de-
ben tomar a b poltica una parte d e su trabajo. As pues, la influencia de
las asociaciones de intereses parece consistir hoy menos en operaciones
de trueque o en amenazas y ms en que, e n primer t rmino, son capa-
ces de ayudar a la poltica en la reducci n d e su complejidad. El traslado de
eventuales relaciones de intercambio a este nivel presenta, pues, evidentes
ventajas. Por otro lado, no ha de negarse que esta solucin de problemas
desfigura la igualdad de los pertenecie ntes a l pblico y ofrece abun-
<lantes oportunidades a los intereses organizados -y estos no son ne-
cesariamente al mismo tiempo los ms importantes o justificados-.
Las venrajas de una separacin de roles para e l apoyo poltico y para
la articulacin de inte reses y exigencias son en amplia medida indepen-
dientes del modo en que son ordenados los procesos polticos. Estas ven-
tajas puede n ser cosechadas sobre todo en sistemas multipartidistas,
pero tambin los sistemas monopartidistas, que no someten e l a poyo pol-
tico a elecci n poltica, crean para su expresin roles y ocasiones espe-
cficas. Y es que la disposicin al apoyo poltico de l rgimen, si no puede
pone rse a prueba en la decisin libre del pblico, debe ser demostrada de
una manera particularmente convincente. Dicha disponibilidad no puede,
en este caso, venir cargada con exigenc ias o condiciones, no puede se r
formu lada corno s, pero, o como un <<S, a condicin de que. Y si n
embargo, tambin en los sistemas monopartidistas son inevitables cier-
ras exposiciones de intereses a travs d el pblico. No obstante, debe n
entrar en la poltica por o tra puerta, po r ejemplo, mediante miembros
individuales del pa rtido, mediante g remios locales u rganos d e auto-
gestin industrial y deben presentarse, en adelante, no como intereses pri -
vados, sino como una versin especia l de una seccin del inters pbli-
co. Con mayor nitidez que e n los sistemas multiparridisras, se evita en
los sistemas monopartidistas una afirmacin de la poltica al modo de un
trueque, pues aqu se da un peso an mayor a la autonoma de la poltica
fre nte al pblico.

22. C f. , e n especial para la actividad poltica de las asociaciones, K.-H. Diekers-

hoff, Aufsiitzc zur empirischen Ermirtlung von Ycrbandsmacht und Yerbandsaktiviraren
wahrend des Wahlkampfes: Soziale We/t 16 (1965), 319-338.
23. De la praxis estadou nidense se dice tambin que son raras las amenazas de las
asociaciones de intereses acerca de sanciones en la eleccin poltica y que, incluso, son
vistas como una falta de tctica. Cf. L. \Y/. Milbrath, Lobbying as a Communicatio n Pro-
cess: Public Opinion Q uarterly 24 (1960), 32-53. Cua nd o los porravoccs de los grupos
de presin amenazan con represalias e n las urnas, como alguno imp rude ntemente hace de
vez en c uando, normalmenrc apuntan al legislador con una pistola descargada, comenta
Y. O. Key, Jr. , Public Opinion and American Democracy, Nueva York, 196 1, p. 522.
24. El que tambi n en las asociaciones de intereses se forman oligarquas de asocia-
cin, que re tira n al ind ividuo la articulacin de sus intereses, es un fenmeno amplia me n-
te comentado. Vase una buena investigacin de un caso particular en O. Garceau, The
Poltica/ Li(e o( the American Medica/ Association, Cambridge (MA), 1941. Por lo dems,
no pocas veces se da el caso de que los interesados no reconocen ya sus intereses despus
ele que estos h::iy,in sido eb borados. Las personas interesadas que estn parcicularme nce
bien situadas buscan, por ta nro, ev itar la mediacin de la asociacin y dar lugar a un co n-
tacro directo con p(>lticos prom inentes. Vase, por ejemplo, lo que afirma F. Hunrer, T op
Leadership, U.S.A. , Chapel Hill (NC), 1959, p. 149.

334 335

26
ENROLAMIENTO
El modelo analtico general de un sistema poltico funcionalmente dife-
renciado, que esbozamos en el captulo 12, solo tiene en cuenta relacio-
nes de rol y procesos de comunicacin. Visto desde la perspectiva de la
pregunta por los presupuestos para la continuidad de un sistema poltico
diferenciado, se hace patente que este modelo es incompleto. No rodos
los rendimientos requeribles para el mantenimiento de un sistema polti-
co vienen producidos mediante roles de esce sistema. As, ya puede estar
ampliamente introducido el proceso de formulacin de fundamentos de
la decisin polticamente tolerables, ya puede haber roles particulares
del pblico y procesos polcico1, abandonados y, con ello, facilitados. Esto
solo no basta. En el caprulo anterior hemos visto que la diferenciacin di-
nmica funcional de los roles del pblico presupone procesos psquicos y
sociales de reduccin de complejidad que transcurren fuera del sistema
poltico, que dependen, por tanto, de un orden psquico y social prees-
tructurado. A ello se aade otro punto, que queremos tratar aqu, a saber,
que la diferenciacin dinmica del sistema poltico solo puede ser llevada
a cabo en el nivel de la formacin de roles, pero los roles, de algn modo,
deben ser ocupados por personas que actan. Esta ocupacin no resulta
problemtica para los roles mismos del pblico, pues al pblico pertenece
todo el mundo. Por el contrario, para los roles poltico-administrativos se
requiere una seleccin a partir del pblico, puesto que estos roles presen-
tan requisicos mayores y mas especficos. La pregunta es cmo tiene lugar
esta seleccin.
Los roles del pblico que resultan ya reconocibles como tales estn ya
especializados en determinadas funciones, a saber, en funciones de articu-
lacin de intereses y requisitos situadas en muy diversos niveles de senti-
do y vas de contacto. Con esta contribucin, viene otorgado un consen-
timiento al consenso, esto es, queda garantizado el crdito con el que
336
ENROLAMIENTO
puede trabajar el sistema poltico. Esta regla del consentimiento, sin em-
bargo, solo tiene sentido si previamente se ha implementado una elemen-
tal divisin del trabajo, esto es, cuando el mismo interesado y que da su
consentimiento no es quien dirige los tratos. Hemos tratado esta divisin
del trabajo anteriormente desde el aspecto estructural de la diferencia-
cin vertical 1 Aqu ha de ser observada desde otro punto de vista, a sa-
ber, el de la movilidad personal.
Si determinados roles de direccin de los traeos deben ser dinmica-
mente diferenciados, entonces una parte del pblico debe ser llevado a
roles particularmente definidos. Para estos roles tienen validez, enton-
ces, condiciones especficas de entrada y salida, reglas especficas para la
condicin de miembro de una organizacin formal, que no conciernen
en general a todo ciudadano del Estado 2 Estos roles de la condicin de
miembro deben prever siempre, al mismo tiempo, derechos y obligacio-
nes especiales, pues una organizacin en la que no es evidente que todo el
mundo sea miembro debe estar conformada de tal manera que sea atracti-
va y productiva. La contribucin que viene rendida en este tipo de roles
para el mantenimiento del sistema poltico es, por canto, un honorable
rendimiento extra frente al proceso general de apoyo poltico y ha de
distinguirse de l. Cuando se trata de este tipo de rdenes -esto es, de
unos rdenes en los que no es ya el caso que cualquiera participe del
mismo modo en todos los aspectos del proceso po ltico- el pblico
debe dar un doble rendimiento: por una parte, debe rendir apoyo po-
ltico y articulacin de intereses y exigencias en determinados roles del
pblico; y por otra parte, debe efectuar un enrolamiento para los roles
poltico-administrativos en los que escas informaciones de entrada conti-
nan siendo elaboradas.
El que estos dos rendimientos deban ser producidos no significa an,
por s solo, que deban serlo por separado, esto es, con independencia el
uno respecto del otro. La separacin no es una necesidad vital para siste-
mas polticos ms simples. Sin embargo, ofrece notables ventajas y se hace
inevitable cuando el sistema debe sobrepasar un determinado nivel de
complejidad. La separacin hace posible especificar funcionalmente am-
bos procesos por separado y, con ello, incrementarlos en su rendimiento.
Esto es, permite distribuir apoyo poltico segn unos puntos de vista pu-
ramente objetivos y relativos a las necesidades de determinados progra-
mas; y permite asimismo efectuar el enrolamiento segn puntos de vista
puramente objetivos y referidos a la adecuacin para determinadas tareas
especializadas. Y ello sin que ambas decisiones estn ligadas entre s y se
1. Cf. supra, captulo l O.
2. Como teora de la organizacin formal, que parte de esta nocin fundarnencal
de las condiciones especiales de pertenencia, cf. N. Luhmann, Funktionen und Fo/gen for
maler Organisatio11, Berln, 1964.
337
 PBLICO
obstaculicen mutuamente. Si se logra este tipo de separacin, entonces el
sistema a lcanza una complejidad muy alta, puesto que se distinguen las
cuestiones objetivas y las cuestiones personales; asimismo, las soluciones a
los problemas pueden variar en los dos mbicos de manera independiente.
Al igual que con la diferenciacin de los roles del pblico, que hemos tra-
tado en el captulo anterior, aqu se traca tambin de impedir que el inter-
cambio particular tenga ventajas inmediatas, con el objetivo de posibilitar
una elaboracin de la informacin indirecta, por rodeos y compleja.
Esta alta variedad estructural es, sin embargo, mu y difcil de institu-
cionalizar y no puede ser llevada al extremo. Se prestara a ser maxi miza-
da nicamente en el caso lmite de un sistema poltico totalmente planifi-
cado en su integridad. Y es que hay intereses contrapuestos que resultan
tiles; sobre todo e l de que las personas como tales son factores de con-
senso apenas prescindibles, que se ganan la confianza, que pueden cris-
talizar consentimienco en corno a ello~ como personas, por una parte, y
por otra el de qU<: este rendimiento es necesario justamcme en sistemas
polticos fuertemente diferenciados porque dan lugar a una forma de con-
senso objetiva y altamente generalizada, un consenso para todo lo que esta
persona asiente y emprende3 Por con~iguiente, es completamente com-
prensible y apenas puede evi tarse que las decisiones personales deban
ser utilizadas una y otra vez para obtener o cimenta r apoyo poltico,
aunque con e llo se renunc ie a las ventajas de una variabilidad in depen-
diente de las decisiones relativas a l enrolamiento y e l apoyo. Como re-
sulta tpico de la diferenciacin fun cional en general, un sistema poltico
que quiera separar el enrolamiento y el apoyo debe ser equilibrado res-
pecto de exigencias contradictorias.
En estas circunstancias, la separacin de las decisiones sobre el e nro-
lamiento y el apoyo debe ser vista como el resultado de un largo proceso
evolutivo, como una ganancia evolutiva que plantea elevadas exigen-
cias a la estructura del sistema y que c;olo puede ser estabilizada cuando
pueden resolverse numerosos problemas consecurivos dentro del sistema.
Para el desarrollo mismo parece que han tenido g ran significacin cua-
tro conquistas, que se han alcanzado poco a poco: la liberacin del enro-
lamiento de vnculos adscriptivos, esto es, una generalizacin social de la
ocupacin de roles; la diferenciaci n dinmica de roles particul:ires para
J. Cf., por e1emplo, H . Coldhamer, Puhlic Opm1on and Pcrsonaliry.: American
joumal o( Sociology 55 (1950), 346-354 . La c iencia de los anlisis electorales no ha ob-
tenido, cornprensiblemente, ningn rcsulcado genera liz.,ble respecto de la cuc~nn de si
~on las personas o los programa, electorales qu,ene~ mouvan con mayor fuerza. Cuando
menos, el variado demno de mucha, personalitbdes polucas atraen va~ debe dar que pen-
sa r y ha de prevenirnos frente a una sobrevaloracin del aspecto pcr~onal en la poltica_
Vase, por ejemplo, a este respecto, la toma de posicin de V. O. Kcy, Jr., Public Opin ion
and American Democracy, Nueva York, 1961, pp. 466 ~\.
338
ENROLAM I ENT O
garantizar (o denegar) apoyo poltico; la di fe renciacin de diversas vas de
ascenso en la sociedad y la separacin de poltica y administracin.
En los rdenes sociales arcaicos - incluidos aquellos donde se logr
la diferenciacin dinmica del gobierno poltico- e l enrolamie nto y el
apoyo esraban ligados a idnticos crite rios adscriptivos (es decir, fijos) y
con ello estaban invariablemente acoplados. En un o rden as, no haba es-
tructuralmente ninguna alternativa. Solo la ms antigua de las lneas do-
minantes de la tribu poda esperar consenso para las decisiones polticas
por parte de sus parientes triba les. Es frecuente, entonces, que el asesinato
del jefe de la tribu - motivado quizs por un ma l efecto de la magi a o la
prdida de la gracia del cielo- sea la nica posibilidad de variar el apoyo
poltico y la ocupacin de los roles. El d esarrollo ulterior transcurre en
general, de manera paralela a la creciente diferenciacin dinmica del 'sis-
tema poltico que va desde un enrolamiento adscriptivo a otro orientado
segn los rendimientos4
El primer gran paso hacia la separacin de enrolamienro y apoyo con-
sisti en separar la legitimidad del gobierno poltico del presupuesro de un
parentesco con el gobernante y en fundarlo en signos particulares de una
vocacin religiosa, de una eleccin, del derecho tradicional de una deter-
minada fami lia o lo que quiera que sea. En lo esencial, ~in embargo, e n
LOdo ello permaneca, que la ocupacin de los ca rgos polticos ms eleva-
dos vena dada, al menos en apariencia, por un automarisrno esrrucrural,
por ejemplo, sobre la base de derechos hereditarios y no sobre la base
de una decisin libre, pues de o tro modo no se podra haber a lcanzado la
necesaria estabilidad. Con una eleccin carence de presupuestos, se ha-
bra dejado el gobierno poltico, en una sociedad poco diferenciada, a
merced del conflicto> la arbitrariedad. En cualquier caso, en las ciudades-
Estado de la Antigedad este riesgo e ra enfrentado con mayor o menor
xito, e incluso se institucionaliz la separaci n entre cargo y persona
para los roles de gobierno. Con ello, estos f_c;rado<; se convirtieron en el
modelo clsico de la construccin mode rna del Estado.
La otra va para una separacin y racionalizacin de la poltica de e n-
rolamiento vendra dada por los inicios de una administracin burocrtica
en los antiguos imperios de China, Egipto y Oriente Medio y, ms tarde,
en el Bajo Imperio romano. En estos casos, la construcci n jerrquica del
conjunto del sistema poltico ofreca un marco seguro para una poltica
personal ms o menos elstica y adaptada por debajo del nivel ms ele-
4. As viene afirmado tambin en D. Easton, Politica l Anthropology, en B. J. Sie-
gd (ed.), 81e1111wl Reuiew of Anthro10/ogy, 19 59, Sranford (CA), 1959, pp. 210-262
(244 s_.); M. J. I_evy, Jr., Modem1U1t1011 and the Stmcture o( Societ,es: A Set1i11g (or /n-
te~1wt1011al A/(atr~, Pnnccton, 196~, vol. 11, pp. 440 ss.; R. Bcndix, Nat1011-811ildmg and
C1t1ie11sh1p: St11cl1es o( O ur Cha11g111g Social Order, Nueva York/Londrcs/Sydney, J 964,
pp. 11 5 s.
339
 PBLICO
vado. El enrolamiento, y, en parte, incluso el imercambio de personas en
cargos, poda venir planteado como un derecho a disposicin del gober-
nante, pero poda ser empleado por l solo dentro de los lmites, muy es-
trechos, de su poder fctico y de un potencial de organizacin y comuni-
cacin muy incompleto. Con facilidad al gobernante se le escapaba de las
manos la decisin personal cuando tena que ser impugnado el sustento de
quien desempeaba un cargo a partir de una asignada posesin de tierras,
en torno a la que luego inevitablemente cristalizaban intereses fam iliares
y relativos al autoabastecimiento. Solo en la medida en que se impuso la
economa monetaria pudo el enrolamiento del personal de la administra-
cin hacerse independiente de la asignacin o presuposicin de un patri-
monio y solo entonces pudo l basarse en exigencias objetivas del cargo.
Cabe presumir que no es por azar que, en la prehistoria de la Moder-
nidad europea, se hayan desarrollado la democracia poltica y la adminis-
tracin burocrtica la una al lado de la otra, y no con juntamente. Liberar
ambos aspeccos del enrolamiento en roles al mismo tiempo y hacerlos de-
pendientes de decisiones habra supuesto una sobrecxigencia para el or-
den de la sociedad. El modo de enrolamiento de las antiguas repblicas
basadas en cargos no permita construccin alguna de burocracias grandes
y permanentes -quien desempeaba el cargo durante un tiempo segua
dependiendo de la ayuda de su personal domstico- lo mismo que, a la
inversa, la burocratizacin presupona que un gobierno poltico estabiliza-
do era aquel que permaneca al margen de una poltica de personal arbi-
traria. Cabe inferir de lo anterior que una sociedad que puede rendir una
ocupacin variable de roles polticos y administrativos debe satisfacer no-
tables exige ncias, sobre todo un alto grado de complejidad interna.
De modo similar a corno ocurra en el caso de la autono ma 5, se ve
tambin aqu que la alta variedad interna de un sistema poltico solo re-
sulta posible bajo particulares presupuestos estructurales y que solo puede
mantenerse de forma estable con un esfuerzo continuo. Dicha variedad in-
terna significa, pues, que la ocupacin de los roles se convierte fund amen -
talmente en cosa de decisin, de la seleccin a partir de un mbito grande
de posibilidades; y significa tambin que el consenso para ello no puede
ya venir institucionalmente presupuesto sino que debe ser creado expre-
samente en el proceso de decisin. Esto es nicamente posible si el pro-
ceso de decisin transcurre de manera organizada y si puede quedar sufi-
cienteme nte aislado de influe ncias ajenas, de la presin de la sociedad y
de la sobrecarga con exigencias excesivamente co ntradictorias. Solo as
resulta institucionalizable el principio por el que cualquiera del pblico
puede convertirse en poltico o fun cionario.
5. Cf. captulo l O.
340
ENRO L A MI EN T O
Un pri mer presupuesto consiste en la diferenciacin dinmica de los
roles del pblico para la formulac in de las cond iciones del apoyo pol-
tico, un terna que hemos tratado en profundidad e n el captulo 22. Si el
enrolamiento ha de quedar emplazado en procesos de decisin, esto es,
si debe ser llevado a cabo en el mismo sistema poltico, entonces tambi n
los procesos que construyen el conse nso para ello deben transcurrir en el
mismo sistema poltico y no han de estar ligados con demasiada fuerza a
condiciones externas. Un poltico, o un funcionario, naturalmente, pue-
den verse bajo la accin de motivos extrapolticos (por ejemplo, debido a
su religin, a sus relaciones personales o a la gratitud por servicios ante-
riores). Sin embargo, este tipo de decisiones son cada vez ms atpicas, la
exposicin de sus motivos debe ser retocada y aunque hubieran de encon-
trar sus motivos determinantes fuera del sistema poltico, apenas podran
dejar de considerar las necesidades y forzosi dades de la ejecucin del car-
go. Una cosa es que, en la promocin de funcionarios a propiados, se
prefiera a los catlicos por razones de su representacin proporcional o
que, en la adjudicacin de candidatu ras, se tenga n igualmente e n cuenta
los orgenes como trabajadores o el haberse destacado como soldado en
el frente; otra cosa muy distinta, por el contrario, es que el sacerdote del
lugar, como tal sacerdote, ostente la presidencia de un gremio poltico
o que a los sind icaros les sea permitido ocupar un minisrerio de tal modo
que este sea un fin para sus medios.
Asimismo, ha de renerse e n cuenta la c.:onexin entre la complejidad
del sistema poltico, o de sus sistemas parciales, y de las formas de e nro-
lamiento. Una alta complejidad del sis tema poltico lleva, e n la polti-
ca y en la administracin, a que deban satisfacerse unas visibles condi-
ciones previas antes de que algui en pueda, e n modo alguno, obrar e n
uno de los roles del sistema; y lleva asimismo a que deban introducir-
se unos tiempos de apre ndizaje notables antes d e que alguien pueda
dominar roles difciles. Los tiempos de aprendizaje son tpicamente, a
la vez, tiempos de la social izacin. Los principiantes no solo apren-
den informaciones y destrezas sino ta mbin los sentimie ntos adecua-
dos y una actitud hacia las expectativas de comportam ie nto dominan-
tes que les posibilita permanecer e n el sistema. Este estado de cosas
dificulta la entrada inmediata de nuevas fuerzas o de nuevos grupos e n
el sistema6. Cuando, bajo presin de la sociedad, debe llevarse a cabo
una introduccin de personas de este t1po, se llega, casi inevitablcmen-
6. C f. S. P. Hu ntington, Political Development and Poltica! Decap: World Poli-
t1cs 17 (1965), 386-430 (402 s.). Esre auror ve en esta conexin de complejidad y formas
de enrolamiento, a la vez, una garanra de mayor autonom a de los sistemas complejos. So-
bre las particulares dificu ltades de ajustar, en los pases en vas de desarrollo, la formaci n
poltica de roles, la socializacin y el enrolamiento, cf. tambin L. W. Pye, Politics, Perso-
nality and Na1ion -B1tilding: B1mna's Search for fdentily, New Haven/ London, 1962.
341
 PBLICO
te a un drstico acortamiento de las cadenas de decisin y a una sim-
'
plificacin de la accin.
Deberemos dudar, naturalmente, de que la complejidad, por s sola,
sea capaz de garantizar una poltica de personal autnoma. Otro p~es~-
puesto de una poltica de personal relativamente independiente, y e_erc,-
da en el mismo sistema poltico parece ser que, en todo ello, no se eerza
un monopolio en la sociedad del estatus, el ascenso y el sustenco7 De
otro modo, la presin d e la sociedad sera demasiado fuerte corno ~ara
que, en el sistema poltico, pudiera esta quedar dom111ada, solo median-
te procesos de decisin y sin mayor ayuda institucional. Umcamente se
conoce un enrolamiento de libre acceso -incluyendo las cpu las- all
donde la sociedad conoce varias pirmides de estatus y varias vas de
ascenso.
Esta condicin queda tpicamente satisfecha en los rdenes sociales
modernos fuertemente diferenciados. El individuo puede llevar adelante
su carrera' en la Iglesia o en los sindicatos, en la empresa, en administra-
cin o en la poltica, en la economa o en los medios d: ~ntretenimi~n:o
pblico. En un orden as, ha de contarse con que la polmca y la adminis-
tracin no tienen ya, sin ms, posiciones que ofrecer que valgan la pena,
y que pueden seleccionar el personal del pblico a voluntad. Debe con-
tarse, ms bien, con que se puede ganar ms en la economa_dque en la
administracin. Y ha de contarse con que un cientfico reconoc1 o, un pe-
riodista popular, un astronauta fa moso, un inadaptado o un cual-
quiera no encontrarn el ascenso ofrecido en la poltica lo suficiente-
mente atractivo respecto del modo y capacidad de atraccin del estatus
que han tenido hasta el momento8
7. Un ejemp lo muy interesante de este tipo de monopolio se encuentra en 1~ ~uro-
cracia del antiguo Siam. Se caracterizaba por una libertad relativamente alta y por dec1S1on:s
relacionadas con el ingreso y el ascenso que seguan el modelo chmo, todo lo cual venia
posibi litado por un prestigio social si n competencia del superior. Por o rro lado, _este or-
den deba presuponer en la monarqua su cp ula polrica como alg? dado mcuesnonable-
mente y tena solo escasas posibilidades de articular 1nce_reses y?.e 1ntervcn1r t~ansforma-
dorameme en la vida social. Estaba al serv1c10 de la adn11 111Strac1on de su propio prcsc1g10
soc ial que sostena las decisiones sobre los empicados, pero que, al mismo tiempo, impeda
su or'emacin segn aurmicos criterios referidos al rendimiento. Vase, a este respecto,
J. N. Mosel, Thai Adminiscrativc Be havior, en W. J. Siffin (ed.), Toward the Comparative
Study o/ Public Administration, Bloornington (IN), 1957, pp. 278-331; E. L. _Shor, ,,The
Thai Bureaucracy: Administrative Scie11ce Quarterly 5 (1960), 66-86; W. J. Stffm, ~Pcrson-
ncl Processes of che Thai Bureaucracy, en F. Heady y S. L. Stokcs (cds.), Papers 111 Com-
parative Public Administratio11, Ann Arbor (MI), 1962, pp. 207-228; Fr. Riggs, Thailand:
Modernization o/ a Bureaucratic Polity, Honolulu (HI), 1966. .
8. Cf. L. G. Seligman, Political Recruitment and l'arty _Srructure: A Case St~1dy:
f'olilical Science Review 55 (1961), 77-86 (85). Esre autor mcncwna, entre los mecanismos
de elaboracin de las listas de candidatos, tambin un proceso que puede ser denominado
reclutamiento forzoso.
342
ENROLAMIENTO
Esto se aplica, en todo caso, cuando la poltica y la administracin
establecen largas y arduas carreras de progresin automtica. En la ocu-
pacin de los cargos se debe, pues, tener en c uenta a quienes, en el inte-
rior, llevan ya tiempo esperando; y saltarse los pasos habituales mediante
gente de fuera se convierte en una excepcin. A travs de una combina-
cin como esta de alternativas de ascenso en el exterior del sistema pol-
tico y reglamentacin aplazadora y generadora de inseguridad en el inte-
rior, queda refrenada la afluencia hacia los roles polticamente efectivos
y los cargos pblicos. Ciertamente, surgen autnticos problemas de enro-
lamiento para el sector pblico cuando no est en disposicin de aplicar
flexiblemente sus reglas internas para la ocupacin de cargos 9 . Ms an
que en el caso de la administracin, es la poltica la que parece sufrir de
poco atractivo, lo cual llama la atencin tanto ms cuanto capacita para
ocupar los roles de mayor prestigio en la sociedadl. La poltica de per-
sonal y la ocupacin de roles se convierten con ello, en la administracin
y ms an en la poltica, en un mbito de decisin rico en problemas que
est bajo la presin de exigencias contradictorias. Debe encontrar conti-
nuamente un equilibrio entre oferta y demanda, entre regla y excepcin,
entre el atractivo del sistema poltico y 1.as otras posibilidades del aspiran-
te, lo mismo que entre la promocin especial de gente de fuera prome-
tedora y el mantenimiento de una va de ascenso con perspectivas de
futuro. De este modo, el problema del partida, esto es, la movilidad per-
sonal en la sociedad y en su sistema poltico, pierde su fuerza explosiva;
queda reducido a un problema decidible en el .:aso concreto y se resuelve
en el caso concreto basndose en una informacin ms o menos rica.
Finalmente, la movilidad del enrolamiento y su separacin de los pro-
cesos de apoyo poltico vienen exigidas por la separacin de poltica y ad-
ministracin, esto es, por la diferenciacin funcional-estructural del sis-
tema poltico. Hemos sealado ya en el captulo 11 que este tipo de
diferenciacin disgrega el sistema poltico en dos mbitos parciales cuyas
expectativas de comportamiento y criterios de racionalidad no tienen que
ser indefectiblemente consistentes. Por consiguiente, puede emplearse
esta inconsistencia, fiable dentro de unos lmites, p::ira la organizacin de
una contigidad de diversas condiciones de entrada y modos de e nrola-
9. Cf., a este respecro, las observaciones de M. C rozier sobre e l problema del en-
rolamienro en la administracin francesa, que presenta unas reglas de ascenso particular-
mente rgidas: Le phnomene bureaucratique, Pars, 1963, pp. 384 s.
LO. Vanse tambin los daros ofrecidos en R. E. Lanc, Political Life: Why People
Get Involved in Politics, Glcncoe (IL), pp. 207 s. (basado en H. Canrril [ed.J, P11blic Opi-
nion 193.'i- 1946, Pri11ccto11 [NJ), 1951, pp. 529 y 534). Este autor seilala que los padres
estadounidenses no toman e n consideracin que sus hijos hagan carrera po ltica. En Ale-
mania habra una tendencia a achacar resulrados similares a prejuicios antidemocrticos
respecto de la poltica.
343
 PHICO
miento, as como para organizar una separacin de enrolamiento y apoyo
de muy amplio alcance.
Para el caso de la poltica en sentido estricto resulta caracterstica una
menor medida de separacin entre enrolamiento y apoyo poltico. En un
sentido fundamental, se aplica tambin a la poltica que el apoyo no se
encuentra ligado imprescindiblemente a la persona, esto es, con otras
palabras, que el pblico no apoya todo lo que emprenden determinadas
personas ni apoya nicamente lo emprendido por estas personas. Por otro
lado, el valor de ciertas personas para crear consensos es un elemento irre-
nunciable de la poltica, de tal modo que se otorga prominencia, publici-
dad y puestos a las personas que pueden suscitar y cristalizar el consenso.
La ocupacin de roles en la poltica no puede darse con xito sin tener en
cuenta esta funcin.
Hasta la fecha, la ciencia de los anlisis electorales y la observacin
cientfica de los procesos polticos no ha ofrecido claves seguras acer-
ca de si son las personalidades o los programas objetivos los que, en
el caso particular, prevalecen y en qu circunstancias lo hacen. Ambos
puntos de vista son difciles de separar en virtud del hecho de que las
personalidades, en general, no se presentan a s mismas corno subjeti-
vidad caprichosa, sino que se identifican con un determinado plantea-
miento objetivo. En cualquier caso, la doble posibilidad de la orienta-
cin del elector segn personas o programas es un elemento central de
la estabilizacin del sistema poltico. As es en la medida en que la po-
ltica puede sacar adelante un programa que resulta delicado; o que no
est formulado con la ayuda de personalidades (por ejemplo, la entrega
de Argel por parte de De Gaulle), lo mismo que, a la inversa, la ausen-
cia de personalidades polticas convincentes puede quedar compensada
por un programa objetivo atractivo. Lo importante es, por tanto, que
el carcter alternativo de estas dos posibilidades, funciona lmente equi-
valentes, de ganar apoyo poltico se conserven y que el sistema no se
confe y entregue unilateralmente e n personas o programas. De ah se
le presenta a la poltica la exigencia de regular la seleccn y el ascenso
de las personalidades polticas no solamente desde el punto de vista de
sus destrezas tcticas, sino tambin del de su capacidad de publicitarse
en la esfera pblica. Esto es, se le presenta la exigencia de no dejar a la
seleccin confiada exclusivamente a las luchas intraburocrticas de eli-
minacin dentro de las organizaciones polticas sino que, con la sufi-
ciente antelacin, debe ponerse a prueba el efecro de una personalidad
en la esfera pblica.
Jvlientras que en la poltica los procesos de enrolamiento personal
y de apoyo poltico pueden estar ciertamente diferenciados pero nunca
separados por completo, en la administracin, por el contrario, tal sepa-
racin es por principio susceptible de ser llevada a cabo, e incluso resulta
344
ENROLAMIENTO
esencial para la funcin especfica de la administracin 11 De la adminis-
tracin, se espera un decidir programado. Debe realizar determi nados
fines o reaccionar ante determinados estados de cosas de una manera
previamente marcada. De este modo, la personalidad individual queda
el iminada como factor de decisin en la medida de lo posible. Evidente-
mente, esto no se logra nunca por completo. Tambin las administraciones
son sistemas sociales gestionados por personas con una necesidad de ren-
dimienros contraestructurales. Sin embargo, tanto los modelos econmi-
co y jurdico del correcto decidir son, por principio, indiferentes de quin
decida. Un resultado ptimo es tal sea quien sea el que lo calcule; y de la
misma manera, una sentencia debera ser igual a otra aunque en cada caso
venga dictada por un juez diferente. Esta neutralizacin de la persona en
su individualidad es un principio estructural de la administracin 12 Por
consiguiente, el enrolamiento, e n la administracin, debe orientarse es-
pecficamente seg n las capacidades para decidir correctamente y no,
por ejemplo, segn la capacidad para activar consenso y apoyo para de-
terminados programas.
Mientras la administracin decida segn criterios universales, que no
dependan de las relaciones personales, de similitudes o de pertenencias,
el problema del enrolamiento perder su significacin estratgica para la
relacin entre administracin y pblico, dado que los miembros del p-
blico no pueden injerir en la adrniniscracin mediante amigos, familiares
J l. Una panormica del rratamienro del enrolamicmo dentro de la administracin e n
los pases europeos viene dado por B. Chapman, The Pro(essio11 o( Gouemme11t: The Public
Service in Europe, Londres, 1959, pp. 79 ss.
12. En esta medida, la ciencia clsica de las organizaciones tena razn cuando exi-
ga que la selecci>n de personal se haba de orientar segn las tareas y no, por ejemplo,
que estas se orientaran segn la persona. Cf., por ejemplo, Fr. W. Ta)lor, The Principies
uf Scie11tific Manageme!lt, Nueva York/Londres, 1914, p. 7 [Principios de la administra-
cin cientfica, Herrero Hermanos, Mxico D. F., 1985); L F. Urwick, The Eleme11ts o(
Administration, Nueva York/Londres, s. a. (1943), pp. 35 ss. (trad. alemana: Cru11dlage11
,md Methoden der Unternehmensfiihrrmg, Essen, 1961 ); E. F. L Brech, The Principies and
Practice o( Manage111e11t, Londres/Nueva York/foronto, 1953, pp. 35 s.; L. A. Allen, Ma-
nageme11t ami. Orga11izatio11, Nueva York/Londresrroronto, 195S, pp. 308 ss. (rrad. alema-
na, Management wzd Organisation, Gcersloh, s. :a. ). Si bien hoy, de manera predominante,
se subraya la inrerdependencia de ambas cuestiones, aunque solo sea porque carece de
sentido generar posturas que no pueden ser sosten idas de manera adecuada. Vase, por
ejemplo, Ch. l. Barnard, The Functsons o( the Executive, Cambridge (MA), 1938, p. 218;
E. .Schmalenbach, Uber Dienststelle11g/,ederu11g im Gro(Jbetriebe, Colonia/Opladen, 1959,
pp. 18 ss.; E. Dale, Planning and Deueloping the Company Organizatio,1 Structure, Nueva
York, 1952, pp. 50 ss. [Cmo planear y establecer la organizacin de una empresa, Reverte,
Mxico D. F., 1970]; E. D. Chapple y L. R. Sayles, The Measure o( Management, Nueva
York (NY), 1961, pp. 98 ss. R. Sriirkle, An1ass1mg der Organisation anden Menschen, Ber-
na, 1960; W. E. Moore, The Conducto( the Corporatio11, Nueva York, 1961 , pp. 39 ss. Con
ello no se quiere decir que la persona, en su peculiaridad individual, mantenga una funcin
en el proceso de decisin y que, en relacin a este, deba ser elegida segn roles.
345
 PUBLICO
o camaradas y no pueden <lar lugar a decisiones propici.1s. En su lugar, la
cuestin del acceso a la administracin y del inlujo en e lla se hace refor-
zadamente problemtico y crecienremente necesitado de organizacin u.
Se establecen represenranres profesionales para el traro con la adminis-
tracin, oficinas de contacto y asociaciones de intereses, los cuales, si
bien no pretenden influir en el proceso de enrolamiento, s que mantie-
nen buenas relaciones con la administracin. La base de contacto no
viene ya dada de manera evidenre y relativa a la sociedad sino que debe
ser creada expresamente.
En lo organizativo, esta separacin de enrolamiento, decisin objeti-
va y apoyo social se logra mediante el hecho de que los roles de la admi-
nistracin -y aqu han de contarse, en sentido amplio, tambin los esca-
os parlamentarios, las oficinas del gobierno y los roles <le juez- quedan
instirucionalizados como plazas, por contraste con los roles puramente
polticos_. El principio de la plaza es un principio de movilidad. Quiere
esto decir que los roles son identificados de manera puramente organi-
zativa y que todos los contenidos (personas y tareas, rango, modos de
comunicacin y equipamiento de medios) pueden ser variados sobre la
base de la constancia de este punro formal de rcferenci:1 14 Si los roles
quedan fijados como plazas, entonces tambin estn ah aunque no estn
ocupados. Esta existencia simboliza ya un apoyo poltico para la plaza
como cal. Est previsto en el presupuesco y en el plan <le organizacin,
o incluso e n la constitucin. Acerca <le la ocupacin de las plazas puede
y debe, emonccs, decidirse en cada caso. Y aqu el criterio de seleccin
viene ofrecido por las caractersticas (variables) inherentes a la plaza, ta-
les como e l rango, las tareas, el equipamiento, cte. La decisin sobre el
personal puede, en virtud de ello, ser racionali1.ada de acuerdo a criterios
objetivos especficos.
De acuerdo con todo lo visto, resulta evidente una diferencia en la
actitud respecto del problema del enrolamiento en la poltica y en la ad-
ministracin. Dicha diferencia queda suavizada mediante el hecho de que
se hacen presentes en su validez no solo de forma contigua sino tambin
sucesiva. Se efectan en estadios diversos de un proceso unitario de ela-
boracin de la informacin. En el ciclo de la comunicacin de nuestro
modelo, la poltica, con sus criterios de decisin, se pone en juego antes
que la administracin. Este proceso es, al mismo tiempo, un proceso de
13. fara conexin de orient,1ci6n univcrsalista y problemtica referente a la influen
cia la ve rambin R. Bcndix, op. c,t., p. 129.
. 14. La sociolog,1 de las orgJmucionc~ emplea, por lo general, un concepto de po
s1c1n que no est definido, o no lo est con <.laridad. Tampoco el concepto de cargo de
la rrad1 c16n del derecho cann ico y el derecho pblico, ligado a un fin previamente dado,
aprehenden el principio de la completa variabi liclad. Sobre la concepci6n defendida en e l
texto cf., con ms detalle, N. Luhmann, op. ctt., pp. 141 ~-
346
ENROLAM I ENTO
creciente despersonalizacin de la decisin. El e lector se deja determinar
mediante motivos personales, ms an el interesado. No obstante, estos
motivos personales no aparecen ya expresados en las consecuencias de
la eleccin y en la representacin de lo~ intereses. El poltico tiene, como
persona individual, una influencia esencial y con sentido en la configura-
cin de los programas de la administracin en la medida en que, como
pers?na, puede crear o representar un consenso; se trata, ,;in embargo, de
una 111fluencia que, al ser personal y estar al servicio de la activacin del
apoyo poltico, no legitima ninguna decisin poltica vinculante. En los
puestos que deciden de manera vincu lante segn el criterio de los pro-
gra~as que han de ser sostenidos polticamente, la persona, por el con-
trario, queda neutralizada, puesto que ahora puede presuponerse que el
programa es polticamente aceptable y que puede serle exigido al pblico.
Y puede presuponerse, asimismo, que ahora solo es cuestin de que, so-
bre la base de este programa, se comen las decisiones justas. El receptor
de este tipo ele decisiones, el ptblico, ti ene entonces, a su vez, el derecho
n reaccionar de una manera personalmente afectada; para ello, ricnc, en
los roles del pblico, unas posibilidades de expresin limitadas. De este
modo, es posible elaborar informaciones sucesivamente de acuerdo a pre-
misas de decisin en parte personales y e n parte no personales, satisfacien-
do as alternativamente necesidades contradictorias del sistema poltico.
La conexin entre el enrolamiemo para roles y el apoyo poltico puede,
entonces, ser evidente en los roles del pblico (cualquiera formula su apo-
yo en sus roles polticos); en la po ltica, dicha conexin debe ser produci-
da mediante la coordinacin de atractivo y ocupacin de roles; y en la
administracin debe quedar resuelta, en la medida de lo posible, de tal
manera que esta pueda trabajar lo ms apropiadamente posible, sin pres-
tarle atencin a l apoyo que recibe.
Si este razonamiento es ya muy complejo -tiene en cuenta la sepa-
racin de enrolamiemo y apoyo poltico en su aspecto evolutivo y en su
distribucin en la estructura diferenciada del sistema poltico- adems se
aade que la ocupacin de los roles poltico-administrativos ha de ser con-
cebida como un rendimiento de input por parte del pblico para el man-
tenimiento del sistema po ltico. Al comienzo de este captulo establecimos
ya que el pblico produce su contribuc in no solo mediante la formula-
cin de condiciones para el consenso e n los roles del pblico, sino que,
ms all de ello, debe preparar capacidades personales para que, en el sis-
tema poltico, pueda actuarse e n general. Este requisito va ms lejos de lo
que se ve a primera vista. Abarca no solo un determinado estado de for-
macin y las instituciones que lo-garantizan. En primer trmino, debe
quedar asegurada una suficiente liberwd respecto de las ocupaciones ur-
gentes o forzosamente necesarias, por ejemplo en la fami lia, o de las acti-
vidades requeridas para la sarisfoccin de necesidades econmicas ciernen-
347
 PSLICO ENROLAMIENTO

tales. Todo ello ha de hacerse para que un nmero suficiente de personas que hemos tratado en los captulos 4 y 7 desde el punto de visea de los
tenga suficiente tiempo para la poltica y la administracin. Asimismo, presupuestos socio-estructurales de la diferenciacin dinmica de un sis-
tiene que ser posible liberar a esras personas para un trabajo aparente- tema poltico. Y de hecho, el que la sociedad haya aprendido a vivir en
mente improductivo. El pblico debe aprender que la asuncin de roles un orden funcionalmente diferenciado es, asimismo, el presupuesto ms
poltico-administrativos distancia socialmente, que esra interrumpe los general y esencial del enrolamiento de roles especiales poltico-adminis-
vnculos normales de la convivencia. Y debe aprender as que, en el po trativos a partir del pblico.
der poltico o en las oficinas burocrticas, no se puede intervenir a pro
psito de obligaciones que, en cada caso, son particulares -familiares
o de amistad-, ni tampoco a colacin de una igualdad de creencias o
de experiencia vital. Se requiere, pues, la disponibilidad para entregar
a sus hijos15 En definitiva, estas mismas actitudes, que hacen rolerable
para el individuo una movilidad de los roles y carreras, deben ser apren-
didas y ampliadas 16 Estas consideraciones nos conducen de nuevo a lo

15. Tambin desde este punto de vi~ta, el atraso de los pases en v:ts de desarrollo es
una ilusrracin de lo que viene exigido en rdenes sociales funcionalmenre diferenciados con
mayor fuerza y de lo que debe funcionar cuando ha de sobrepasarse un determinado umbra l
de desarrollo. En los pases en vas de desarrollo, las costumbres del traro socia l narural lle-
gan frecuentemente lejos en su pe netracin en la poltica )' la administracin, de ral manera
que se ve como algo por comp leto normal el que se espere de los funcionarios gratitud por
obsequios recibidos o preferencia para los parientes. Una actirud diferente se encontrara
con menor comprensin por parte del pblico -en la medida en que no est occidental i-
zado,,- incluso entre quienes no sacaran provecho en ese caso particubr. Lo que observa-
dores occidentales caracterizan, inadecuadamente, como corrupcin y nepmismo, est en la
base de potentes instituciones de la convivencia natural de las personas. Estas instituciones
necesitan haberse ganado primero un pblico antes de que pueda separarse el enrolamien-
to para los roles poltico-administrativos. Como prueba~ tomadas de la extensa bibliografa,
cf., por ejemplo, W. O. Reeve, Public Administration in Siam, Nueva York/Londres, 1951,
p. 61; L. A. Fallers, Ban/11 Bureaucracy: A Cent11ry o( Politica/ Evolutio11 among the Basoga
o( Uganda, Chicago/Londres, 1 1965; M. Berger, B11reaucracy and Society in Modem Egypt:
A Study o( the Higher Civil Service, Princeton (NJ), 1957, pp. l 16 s.; Fr. W. Riggs, The Eco -
/ogy o( Public Administration, Londres, 1961, pp. 49, J 10, J36 ss. y passim; B. F. Hoselit1.,
Levcls o Economic Performance and Bureaucraric Srructures, en J. LaPalombara (ed.), Bu-
reaucracy a11d Politica/ Developrnent, Princeron (NJ), 1963, pp. 168-198 (19 J); J. D. Kings-
ley, Bureaucracy and Polirical Developmenr with Particular Reference to Nigeria, en
ibid., pp. 301 -317 (306); R. Braibanti, Public Bureaucracr and Judiciary in Pakisran,
e n ibid. , pp. 360-440 (388 ss.); L. A. Zurcher, Jr., A. Meadow y S. L. Zu rcher, Value Orien-
tation, Role Conflict and Alienarion From Work: A Cross-Cultural Study: American Soo-
/ogical Review 30 (1965), 539-548.
16. A este respecto, hay multitud de publicaciones. Como ejemplos, \'ase, por ejemplo,
C. W. Mil ls,Me11sche11 im Bii,.o, Colonia/Dcutz, 1955; N. H. Martn y A. L. Srrauss, Parrerns
o Mobility Wirhin Industrial Orgamz:nions: The Journal o( Business 19 (195 6), 10 l-11 O;
P. M. Blau, Social Mobility and Interpersonal Relarions: American Sociological Review 21
(1956), 290-295; O. E. Super, The Psychology o(Careers, Nueva York, 1957; R. Presthus,
The Organizatio11al Society: An Analysis anda Theory, Nueva York, 1962; Ph. Fellin
y E. Litwak, Ncighborhood Cohesion Under Co ndirions of Mobiliry: American Socio-
l<>gical Review 28 ( 1963), 364-376; Fr. H. Go ldner, Oemo.tion in lndusrrial Manage
menr: American Sociological Review 30 (1965), 71 4-724; M. Abrahamson, Cosmopo
liranism, Dependence-ldentification and Geographic Mobiliry: Administrative Science
Quarterly 10 (1965), 98-106.

348 349

27
OPINTN PBUCA
El sistema poltico de una sociedad fuertemente diferenciada queda din-
micamente diferenciada en el nivel de los roles y de los problemas, y ob-
tiene con ello, su particular estructura. Este proceder, y los problemas
que cle l resultan, lo hemos puesto en primer plano en las consideraci~-
nes que hemos hecho hasta el momento. Sin embargo, no codas las exi-
gencias funcionales ni todas las condiciones de continuidad se dejan fiar
en este nivel de sentido. No todos los problemas se prestan a ser solucio-
nados a travs de la formacin de roles y la atenuacin de los problemas
que vienen como consecuencia de una determnada formacin de roles.
' En definitiva, la formacin de roles es solo una posibilidad entre muchas
para combinar sentido y expectativas de comportamiemo. El proceso de
comunicacin mediante el que los sistemas sociales reducen complejidad
necesita de mucha ms orientacin que la que los roles, por s solos, son
capaces de proporcionar. El tema de la opinin pblica, con el que nos en-
contramos ahora, y sobre todo la teora del poder, que enlazar con esce
captulo, no se dejan dominar con la sola ayuda del concepto de rol.
El concepto de opinin pblica no se refiere hoy a ningn estado
de cosas unvocamente definible y unnimemente reconocido. La antigua
concepcin liberal de la esfera pblica poltica como medio de la Ilustra-
cin y del control crtico de la accin estatal por parce de personas pnva-
das apenas encuentra partidarios. Tanta actividad y tanta razn en co-
La reora del poder aqu anunciada presumiblemente no lleg a escribirse [N. del E.].
l. Con rodo, ocurre rambin lo siguiente, a saber, que el antiguo concepco liberal
es mantenido y, en cambio, se anotan nicamente alteraciones en los medios de expresin
e influjo. Es el caso, por ejemplo, de H. Krger, Allgemein~ Staatslehre, Sruttgart, 1964,
pp. 437 ss. La consecuencia, naturalmenre, es que las relaciones actuales, con este cn~e-
rio, quedan mal delimitadas. Tambin W. Hennis (Meimmgs(orschu11g tmd repriisentative
350
OP I NIN PBLICA
mn posesin no pueden ser presupuestas en el pblico, como si de la
opinin pblica pudiyran esperarse resultados, esto es, una accin simi-
lar a la de un rgano:'Si se quiere mantener la nocin de la esfera pblica
como de una instancia crtica, se la debe presentar mediante una organi-
zacin u organizaciones2, porque no es la esfera pblica no estructurada,
sino solo los sistemas los que pueden, en condiciones de alta comp leji-
dad, dar como rendimiento una crtica con sentido y una efectiva ilus-
tracin3. Esta concepcin, sin embargo, corre el riesgo de no poder ya
delimitar el fenmeno de la opinin pblica respecto de la elaboracin
organizada de la informacin. Y a esto ltimo estaramos autorizados a
decidirnos solamente si quedase garantizado que, efectivamente, no hay
ninguna otra funcin de la opinin pblica aparte de la de caja de reso-
nancia crtica para la accin poltico-administrativa. .
Tgualmente problemtica es la tendencia contrapuesta a extender el
concepto a todos los puntos de vista y actitudes influidos por la psicologa
de grupos, o en todo caso, a los considerados por los polticos y los rga-
nos esratales 4 Sin esta ltima restriccin, e l concepto pierde todo contor-
no, dado que todos los puntos de vista y las actitudes estn socialmente
codeterminadas. Mediante la restriccin, en cambio, la opinin pblica
se convierte en un mero momento de la elaboracin poltico-adminis-
trativa de la informacin, y queda abierto por qu ha de ser tenida en
consideracin en absoluto.
Ante estas controversias, apenas cabe esperar que ocuparnos con el
objeto opinin pblica, con la historia de este concepto o con los m-
todos y resultados de la demoscopia vaya a llevarnos ms lejos o a arrojar
una concepcin que pueda utilizarse. Una precisin es posible nicamente
con la ayuda de un marco de referencia conceptual que fije la teora y los
conceptos con los que pueda quedar definido el concepto de opinin p-
blica y resulte aclarado en su funcin . AJ mismo tiempo, es una piedra de
coque para los intentos tericos de tipo ms general el que alberguen en
s una posibilidad de valorar debidamente lo que debe presumirse como
contenido objetivo tras el concepto tradicional de opinin pblica.
Demokratie, T11binga, 1957) querra, en principio, restablecer el anriguo concepto liberal
de opinin pblica. .
2. En esre senrido es como cree Habermas que puede mantenerse la nocaon de una
esfera pblica crtica. Cf. Stmkturwandel der ffentlichkeit. U11tersttchunge11 zu einer
Kategorie der brgerlichen Gesellscha~, Neuwied, 1962.
3. Cf., en este sentido, tambin N. Luhmann, Soziologischc Aufklarung: Soziale
Welt 18 (1967), 97-123 [La Ilustracin sociolgica, en La i/ustraci611 sociolgica y otros
emayos, trad. de H. A. Murena, Sur, Buenos Aires, 1973]. . . .
4. As, por ejemplo, P. R. Hofstauer, Die Psychologie der of(ent/1chen Mem,mg, V,c-
na, 1949; G. Schmidtchen, Die befragte Nation. ber den Einf/11/I der Meimmgs(orschu11g
auf die Politik, Frncfort d.M./Hamburgo, 1965, p. 337; V. O. Key, J(., Public Opinion and
American Democracy, Nueva York, 1961, p. 14.
351
 PB L I C O
Si se parte del concepto fundamental de una teora funcional-estruc-
tural del sistema social, y en especial del sistema poltico, entonces resulta
obvio que no se determine la opinin pblica como un agregado de carac-
tersticas de personas individuales, susceptibles de ser preguntadas en una
consulta. Esto es, resulta obvio que no se determine la opinin pblica de
una manera ntjco-cualitativa sino que se la conciba a partir de su fun-
cin para el proceso de comunicacin interhumano. La comunicacin in-
terhumana es, en ltimo trmino, siempre un comportamiento humano
simple, a saber, la transmisin de signos con sentido; y por consiguiente
est limitada en su potencial de cornplejidad:1 Todas las tcn icas ingeniosas
para preparar, faci litar tcnicamente y reproducir el proceso de media-
cin no ayudan a que, en un periodo de tiempo limitado, se transmitan
expresamente solo unos pocos signos y que puedan ser convertidos en
objeto de una vivencia comn y consciente. La pregunta, por tanto, es:
<cmo se llega a la seleccin de estos pocos signos a partir de la totalidad
de signos posibles y de las combinaciones de estos que vienen dispuestas
por el lenguaje?
No se necesita una nica respuesta y no puede haberla. Sin duda,
las estructuras de In personalidad y los mecanismos intrapsquicos para
su mantenimiento y defensa desempean un importante papel, que no
podemos tomar en consideracin dentro del marco de una investiga-
cin sociolgica. Igualmente, es seguro que el orden social coma parte
en la preseleccin de un repertorio ms restringido de temas posibles.
El que varias personas caigan, o no, en la cuenta de los mismos temas
es algo no puede quedar exclusivamente confiado a los procesos intrap-
squicos y que, desde un pu nto de vista social, no puede confiarse al
azar. Para poder proseguir las relaciones comunicativas durante un pe-
riodo de tiempo (y esto es un presupuesto de toda transmisin comple-
ja de sentido) debe alcanzarse, al menos, un acuerdo sobre la eleccin y
la continua variacin del tema; y para ello debe imperar un mnimo de
consenso en los puntos de vista. Este consenso sobre temas y puntos
de vista aceptables no puede ser creado en la misma situacin. Ha de
poder quedar presupuesto en forma rudimentaria, en todo caso, para
que la comunicacin pueda empezar; y dicho consenso puede entonces
ser puesto a prueba med iante la comunicacin, se lo puede restringir o
ampliar, puede extenderse a temas arriesgados o ntimos en la medida
en que nos vamos conociendo5.
Como toda expectativa social, estos temas de la comunicacin tam -
bin pueden ser institucionalizados. Ms all del consenso puramente fc -
5. Como intento de probar experimentalmente este tipo de premisas de la comunica-
cin, nornrnlmenrc no comunicables conjuntamente con la comun icacin, cf. H. Garfinkel,
,,Srudies o( the Rourine Grounds o( Everyday Acriviries: Soc,al Problems 11 (1964), 225-250.
352
OP I N I N PUBll C A
tico, la institucionalizacin lleva a que el consenso pueda ser esperado
como normal sin mayor prueba y, sobre todo, sin conocimiento de la
peculiaridad personal del compaero. Y lleva, asimismo, a q ue no solo
la eleccin de los temas y el punto de vista, sino tambin la expectativa de
consenso quede socialmente cubierta. Quien permanece e n el marco
de estos temas y puntos de vista puede estar seguro de no haberse com-
portado errneamente aunque uno u otro le contradigan. Q uien tiene
otra opin in, tiene una presunci n e n su contra. Debe, cuando menos,
toma r la iniciativa, debe exponer su punto de visea expresamente y de ma-
nera comprensible en sus detalles. Y e n todo caso, debe fundame ntar.
Mientras, al contrario, resulta caracterstico de los cernas y pu neos de vista
institucionalizados justamente el que no precisan ser elaborados y fun-
damentados sino que pueden quedar presupuestos 6
Esto se relaciona con el hecho de que la discrepancia viene atribuida
personalmente y debe responderse de ella. Es decir, fuerza a una exposi-
cin de s y a un compromiso, mientras que quien nada a favor de la co-
rriente no destaca. No rara vez, ya esta distribucin de la iniciativa, de
la carga de tener que fundamentar y de la visibilidad personal impiden la
transmisin de contenidos de sentido iITTesperados. Un avance como este
presupone, asimismo, una especial presin de motivos. Adems, la insti-
tucionalizacin de temas apropiados y p untos de vista posibles est muy
frecuentemenre ligada a una normativizacin en el sentido de que lasco-
municaciones correspondientes son tambin requeridas y este requeri-
miento se prosigue tambin con un comportamiento que lo contradice.
Quien discrepa, se ve entonces no solamente perjudicado en lo que toca al
reparto de cargas sino que adems ha de esperar sanciones: es rechazado,
es objeto de burlas, es despreciado y deja de ser escuchado.
Esta institucionalizacin de temas no ha de ser vista sin ms en el sen-
tido de la antigua teora de las instituciones. Es decir, no debe verse como
una coercin al comportamiento exte rna, de la sociedad y, en el mejor de
los casos, interiorizada psicolgicamente. No ha de ser visea simplemen-
te corno presin de la opinin pblica. La medida en que este tipo de
inscicucionalizaciones queda reforzada con sanciones y se imponen como
motivos es completamente variable. Bsicamente, resulta car.acterstico
de la opinin pblica en el sentido de la teora liberal-y tambin en el de
la actual concepcin liberal-democrtica- el que e n modo alguno precise
ser una opinin uniforme sino que, precisamente, tambin le ofrezca
un buen nmero de oportunidades a quien quiera cristalizarse y hacerse
visible en contra de la corriente, con la sola condicin de que se pueda
6. En esre se,;tido, la antigua concepcin liberal de que la opin in pb lica es una o pi -
nin siempre fundamentada es correcta en un sentido distinto, por cuan ro puede ser rratada
C()mo opinin fundamentada y, por consiguiente, no precisa ya ser fundamen tada.
353
 PBLICO
detener en algn momento7 La funcin de las inst itucionalizaciones de
los ternas y la medida en que esta funcin queda cumplida no pueden ser
ledas solamente, ni inmediatamente, en el grado de conformidad entre
las elecciones de temas y los puntos de vista. La institucionalizacin de te-
mas est al servicio de la reduccin de complejidad. Permite partir del he-
cho de que la eleccin de temas y sus premisas quedan cubiertas a travs
del consenso. Esta es, por tanto, necesaria, pues toda comunicacin debe
presuponer unas premisas consentidas para garantizar su carcter selecti-
vo; e incluso las discrepancias nicamente pueden ser transmitidas en un
mundo intersubjecivamente constituido de cosas, acontecimientos, temas,
smbolos, valores, que, por lo dems, permanecen intactos. En todo ello,
el concepto de la premisa correlaciona con el de la institucionalizacin.
As como no todo puede convertirse en tema al mismo tiempo sino que
cada eleccin de temas tiene premisas que no pueden ser cotematizadas,
as tampoco todo consenso necesario como modus vivendi puede ser pro-
blematizado de una sola vez y afirmado a travs de la comunicacin, sino
que debe quedar cubierto por la institucionalizacin. Ni el uso como pre-
misas impide la tematizacin de una nocin en el momento posterior ni
tampoco el carcter de una institucin impide que la cuestin del consen-
so quede planteada expresamente. Cualquier giro de este tipo presupone
premisas e institucionalizaciones como medio para su ejecucin. Y siem-
pre cuesta tiempo y por ello fuerza a renunciar a otras comunicaciones.
En esta funcin de engrosar el rendimiento de orden del lenguaje, de
estructurar las oportunidades de consenso y de reducir la complejidad,
las institucionalizaciones de temas son un fenmeno universal de la con-
vivencia h umana. Se hacen necesarias tan pronto como la convivencia no
queda ya determinada exclusivamente por la naturaleza sino, ms all
de ella, tambin por el lenguaje.
No obstante, en un primer momento, las instituciones, y el lenguaje
mismos, son concebidas como iguales a la naturaleta, son vi ven ciadas en
los entes como naturaleza de la cosa y tenidas por susceptibles de ser ver-
daderas. De esta manera, el consenso no se hace problemtico en tanto
convencin sino como vivencia correcta. Ya en el pensamiento amiguo
se asla un mbito particular problemtico respecto del consenso, el del
mero opinar, donde, a travs del dilogo pblico, deben explicitarse las
premisas comunes y donde primero han de elaborarse los consensos. For-
ma parte del opinar que se tenga conjuntamente conciencia de la posi-
7. La antigua ceora de la opinin pblica, deb ido a su concepro insuficiente de
institucin -concebido sirnplemenre en un sentido estructural- , deba orieucarsc como
contraria a la tradicin, la autoridad y la forma fijada. Por ello no poda ver cul es su
propia funcin, a saber, justamence la de la institucionalizacin de los temas.
8. Sobre esto, cf. supra, pp. 67 s.
354
OPININ PUBLICA
bilidad de otras opiniones, que sea tomada en serio. Pero por s misma
no es motivo suficiente para renunciar a temas y puntos de vista. Un en-
tendimiento razonable acerca de que una determi nada opinin es mejor
que otra se tiene por posible y dicha posibilidad, sin embargo, no est ya
fundada por el ser del objeto referido sino, ms bien, por la natura leza
de determinadas capacidades humanas. La posesin de estas capacidades
vale como condicin para ser admitido en la sociedad y para la discusin
pblica de asuntos polticos.
Evidentemente, el gobierno poltico nunca se haba dejado fundar ex-
clusivamente, o primariamente, en la d iscusin, pues la disposicin moral
de responder ante la razn y de adaptarse a ella no puede suponerse. A
lo largo de la Modernidad, se agudizan y profundizan los conflictos de la
sociedad, primero de tipo religioso y luego de tipo econmico y social.
Con ello, las oportunidades de consenso quedan puestas en cuestin ms
all de los juegos tericos del escepticismo antiguo, de tal manera que
queda amenazada la unidad de la sociedad, convirtindose, con ello, en un
problema poltico. Con el objeto, si no de resolver este conflicto, s cuan-
to menos de poder mantenerlo dentro de unos lmites tolerables, el siste-
ma poltico queda dinmicamente diferenciado de la sociedad y es incre-
mentado en su capacidad de rendimiento en direccin a una novedosa
complejidad y autonoma. Sin embargo, puesto que el sistema poltico
debe absorber conflictos polticos, tanto menos puede an confiarse en
las oportunidades de consenso de la sociedad. La moral y la razn de la
sociedad no pueden ser ya ratio status .
. Mediante este proceso de la diferenciacin dinmica, el problema de
la legitimidad y del control del gobierno se agudiza de una manera nue-
va. Sin embargo, dicho problema no puede ser resuelto mediante la opi-
nin pblica. Este intento de la teora liberal del Estado y de la sociedad
de afirmar la opinin publica, en un nuevo sentido, como poder supremo
y como instancia ltima, mediante la cual el Estado se vuelve racional, es
algo que, en esta sociedad diferenciada, solo puede ser ideologa. Esto es,
solo puede ser una construccin intelecrual con cuya ayuda quedan gene-
ralizados determinados intereses de la burguesa y son impuestos frente a
las clases dominantes, una construccin intelectual que, sin embargo, fra-
casa en el intento de defender a la burguesa frente a las clases inferiores.
Si se investiga el fracaso de esta teora liberal con mayor precisin, se
hace visible que dicha teora sobrevalora las posibilidades de comunica-
cin dadas en la sociedad; y lo hace en las tres dimensiones: la objetiva,
la temporal y la social (y correspondientemente, haba infravalorado la
necesidad de institucionalizacin y organizacin). El error resida en
una evaluacin errnea del problema de la complejidad. Si lo corregimos,
conservaremos el punto de partida de una teora sociolgicamente apro-
vechable de la funcin y modos funcionales de la opinin pblica:
355
 PBLICO
Objetivamente, la opinin pblica vena sobreexigida por la expecra-
tiva de decisiones o de comunicaciones similares a decisiones. Deba pro-
porcionar a la poltica los resu ltados de un proceso de comunicacin
clarificador, deha poder repartir instrucciones. Cuanto menos, algunos
roles de comunicacin especiales, con una funcin representativa, deban
estar en disposicin de comunicar la opinin pblica sobre determina-
das cuestiones como siendo de un cierto modo y no de otro, despus de
que sus portadores, los diputados, los peridicos, etc., hubieran infor-
mado correspondientemente. En codo ello, se desconocan los lmites de
la capacidad de fijacin temtica del consenso 9 Un orden social precisa
continuamente de ms consenso del que puede poner en temas y hacer
manifiesto mediante pronunciamientos responsables que vinculan al in-
dividuo.1El consenso tiene una funcin operativa, que es justamente la
de un horizonte del comportamiento comunicativo que no est fijado
con precisin, la de aceptacin de un previo estar de acuerdo sobre la
mayor parte de los temas; y dirige, con ello, la seleccin de los contenidos
apropiados de la comunicacin sin que el participante corra el riesgo de
una puesta a prueba en serio de su acuerdo ni tampoco el de una toma
de postura personalmente vinculante.
Cuanto ms intensamente se diferencie el orden social, tanto ms
necesario se har dejar pendiente la cuestin del consenso en todos los
temas ms fundamentales -particularmente en las premisas de valor y en
las preferencias personales- y arreglrselas con acuerdos pasajeros y prag-
mticos. Un consenso operativo es suficiente, queda determinado en al-
gunos temas y en los dems es empleado como un ficticio fundamento
de la accin respecto del cual hay un acuerdo tcito de que es mejor no
ponerlo a prueba. La opinin pblica consiste, por consiguiente, en una
parte esencial, en contenidos de sentido empleados solo de manera im-
plcita, en horizontes de la comunicacin que no pueden convertirse en
tema de una comunicacin o de un programa de decisin formulado
en modo alguno; todo ello sin que deba plantearse la alternativa entre
consenso o disenso ni decidirse sobre ella con una gravedad innecesaria
y posiblemente de consecuencias funestas. Por consiguiente, la opinin
pblica permanece annima. No resulta personalmente individualizada
y mucho menos fijada en determinados contactos cara a cara. Y tal in-
dividualizacin no puede plantearse como un proyecto ni tampoco exi-
gida. La institucionalizacin de esta indeterminacin personal y relativa
9. Por lo dems, se comete el mismo error en la demoscopia, por cuanto seleccio-
na tomas de postura forzadas y cree que, con ello, puede llegar a un juicio sobre la medi -
da de acuerdo o desacuerdo entre las personas. Cf., a este respecro, las observaciones es-
cpticas de F. Zwcig, A Nore on Public Opinion Rcscarch in Social Studies: Kyklos 10
(1957), 147-155.
356
OPININ PBLI C A
a la situacin perrenece a la institucionalizacin de la opinin pblica.
Dejar en el anonimato es legtimo.
Discutir hasta llegar a un acuerdo acerca del horizonte comn de la
vivencia, el mundo de la vida de Husserl, y fijarlo, sera, entonces, igual-
mente una empresa sin perspectivas de xito. Dicho horizonte requiere
un estilo propio de confirmacin consensual, quiz mediante un dejar en
suspenso, mediante el tono amable o a travs de la respetuosa conside-
racin de la esfera de los otros. Ante este horizonte, se identifican en -
tonces objetos posibles de consenso o disenso temtico y son puestos en
movimiento. El cambio de remas y opiniones de la opinin pblica se
hace posible como un cambio ordenado ante un trasfondo constituido
de otro modo; y puede ser mantenido en movimiento para la satisfaccin
cambiante de todos, siempre y cuando rodos renuncien a enzarzarse con
el otro con verdades de ouestra propia cosecha.
De lo anterior se sigue que tambin la fijacin temf,oral de las opinio-
nes de la opinin pblica ha de ser un problema. La teora liberal haba
credo a la opinin pblica capaz de tener buenos motivos. Haba recono-
cido, ciertamente, su fluctuar inestable y le haba atribuido el progresivo
descubrimiento de puntos de vista siempre nuevos. Sin embargo, en lo
fundamental, no haba podido resolver el problema de cmo haya de
ganarse una forma fija a partir de este proceso tornasolado del cambio
incesante. Sobre todo, lo que falta es una comprensin de la funcin de
precisamente este fluctuar. Todo establecimiento invariable de sentido,
como verdad, como opinin fundada, como norma o como valor, al que
debamos atenernos con firmeza, es un rendimiento intencional que re-
quiere atencin y motivacin, y que compromete unas fuerzas corres-
pondientes de manera tal que fcilmente puede esto hacerse inoportuno
en un mundo cambiante y mvil. Si la opinin pblica ha de cumplir su
funcin de preseleccin de temas posibles en una sociedad diferenciada y
con un alto grado de movimiento en los contactos, entonces no le est
permitido condensarse en verdades o valores fijos. Presuponiendo csros
puntos de vista, ha de poder variar sus temas.
La variabi lidad no sign ifica, en modo alguno, caos o desorientacin.
La alternativa entre continuidad o transformacin no se plantea nunca de
forma absoluta. La opinin pblica de sociedades mviles encuentra solu-
ciones intermedias; sobre todo, dndole una limitada esperanza de vida a
los temas polticos' La unificacin de Europa, la nueva constitucin de
1O. Lo susceptibilidad de la opinin pblica para cansarse, y la consiguiente presin
para cerrar asunros, ha sido referida por primer.a ,,ez, hasta donde yo s, por G. W. All-
port y J. M. Faden, Thc Psychology o Newspapers: Five Tentative Laws: Public Opi-
11io11 Quarterly 4 (1940), 687-703 (702 s.). Acaban de perfilar su tesis cuando llegan a
decir que, con la intensidad de los sentimientos que toman parte, crece al mismo tiempo
la presin para cerrar los asunros.
357
 PUBLICO
Estados satlites o de universidades, parques naturales, la reunificacin
de Alemania, la depuracin de los gases de combustin, la reforma del
ajuste financiero, la seguridad en el automvil, los planes de educacin,
la participacin de los trabajadores en la empresa, la vacunacin contra la
poliomelicis, etc., todos ellos son remas que rienen una hbtoria vital rpi-
ca ms o menos larga. Deben ser inventados, vegetan frecuentemente du-
rante un tiempo largo hasta que han reunido la fuerza necesaria para una
carrera poltica y ha llegado al momento oporruno para ello. En este es-
tadio, pueden an ser controlados por parte de los gobernantes, pueden
ser rechazados o redirigidos. Luego alcanzan rpidamente el punto culmi-
nante de poder persuasivo en el que arrollan numerosas resistencias, en el
que son inmunes a los reparos y en el que deben ser acomodados en los
programas de la admi nistracin. Sus oponentes deben contentarse ahora
con una tctica dilatoria, puesto que el tema, como cal tema, no est ya
para ser reprimido. Pasado alg(m tiempo, se hacen visibles los primeros
fe nmenos de cansancio. Uno puede, y debe, pronuncinrse de mnnera
ms disranciada respecto del rema y ha de incorporar los problemas
de este tema a su exposicin. Pronco pierden su fuerza de difusin y se
petrifican en smbolos a los que se les muestra el respeto debido en et
discurso; o bien se marc hitan y desaparecen de la discusin. Los temas
muertos y entumecidos estn ms muertos que los que no han nacido,
puesto que su historia bloquea su renovacin. Si no han resuelto su pro-
blema, este debe renacer como un rema nuevo.
Un nmero li mitado de este tipo de temas, superpuestos en o leadas
ms o menos largas, estructura la discusin poltica en cada momento.
Las posibi lidades de comunicacin con sentido resultan del estado de
desarrollo que en ese momento tiene un tema. Las novedades, en es-
pecial las que acuan un smbolo, las novedades verbales, son premia-
das en gran medida. Q u ien tenga xito con una novedad podr hacer
carrera fu lgurante con su tema durante un tiempo. Por otro lado, el
riesgo que corre es visible, en especial cuando desvela su tema dema-
siado pronto (demasiado pronto para una carrera del tema o para su
propia carrera). Asunto distinto es el de reconocer remas ya nacidos y
se fialarse como su p ro moror, lo que funcio na por s mismo. No rnra vez
los promotores le arrebatan a los descubridores el terna de las manos.
Por otra parce, otras comunicaciones estn al servicio de proporcio-
narle a un tema ms seguro la sancin de un mayor acuerdo y con-
firmacin, o frecindole, con ello, una amp lia repercusin -lo cual
puede tener lugar ms o menos puntualmente y, con ello, con mayor
o menor mrito-. Se comunica entonces que tambin el general Ml-
ler est a favo r de la distribucin de la pldora anticonceptiva. Si se
ha impuesto el tema con la ayuda de este tipo de autorizaciones, enton-
ces tambin puede ser citado sin peligro por pane de quienes recelan de
358
OPIN I N PUBL I CA
todo riesgo; y puede ser empleado tambin para ataviar ocasiones ce-
remonia les o pa ra rellenar pausas en la conversaci n. Puede ocurrir
que un hablante no encuentre el momento a t iempo y siga hablando
sobre remas ya muertos, mostrndose as como alguien anticuado q ue
no est ya a la altura de los tiempos. Quien estaba identificado con el
tema debe ahora aceptar soluciones a pare ntes. Q uien quiera resolver el
problema mismo deber observar y buscar un nuevo tema que pueda
enganchar con su problema.
Dado que, en todo momento, se ha llegado a una multiplicidad de
Lemas que estn con vida y en diversas fases de su carrera, hay siempre
ocupacin para todo tipo de dores polticas, en el pblico y en la po-
ltica profesional, para descubridores, promotores, aurorizadores y
personas que repiten literalmente. Pueden elegir diversos roles, segn
las dotes, la preferencia personal o segn lo que tengan que ganar o
perder_ Por lo dems, a travs de la observacin precisa de la historia
de los remas, y solo de este modo, cabe descubrir los temas en los que
se puede arriesgar, nadar contra la corriente y destacar, o bien, qui zs,
empezar un tema nuevo en medio del remolino que est surgiendo.
En todo ello, ha de prestarse atencin a las combinaciones de roles con
sentido, y sobre todo a la adecuacin co n el estatus, a saber: los jve-
nes que repiten literalmente no estn cualificados para grandes carre-
ras; los presidentes de Estado no deben adentrarse en otros terrenos
para descubrir nuevos temas. El mandato comn para Lodos los pol-
ticos es, por lo dems, el de que se mantenga n al d a respecto de los
temas sobre los que hablan, de tal manera que no se presenten como
descubridores de un rema que ya ha pasado su cnit o que presupon-
gan como conocido o asegurado un tema que an no ha sido in tro-
ducido de ningu na manera. En esa medida, estn todos ellos sujetos
a la opinin pblica. El destino comn de codos los polticos es, asi-
mismo, el de que no pueden identificarse con un solo rema de manera
excl usiva si n que, con ello, el destino de ese rema se convierta en su
propio destino; y es su destino comn tambin el de que, en la medida
en que se especializan en los roles, especficos a cada fase, de descubri-
dor, promotor, etc., han de cambiar, en esa misma medida, sus temas
con rapidez.
Como ya se ha dicho, con una movilizacin de esta ndole de la
opinin pblica no se crean, de ninguna manera, unas relaciones cati-
cas, sino que la co mplejidad objetiva de los temas queda reproducida
mediante la complejidad temporal de la situacin de los temas. Para
poder actuar, no solo ha de conocerse el sentido sino tambin la his-
toria y el estado actual de un tema. De manera correspondiente, se
incrementan las exigencias de o rientacin. No se puede ya actua r de
manera adecuada sobre la base de unas opiniones correctamente for-
359
 PUBLICO
OPINI N PBLICA

madas sino solo sobre la base de una informacin constante. No solo nalizacin de temas se hace ms eficiente. A pesar de la multiplicacin
es imposible alcanzar una informacin comprehensiva en los roles co- de las posibilidades de crear problemas polticos, esta institucionaliza-
munes de la sociedad -como por ejemplo el de ciudadano- sino cin puede seguir estructurando las oportunidades de comunicacin y
que tampoco es posible lograr una informacin constante. Por con- puede seguir condensndolas en forma de modelos de comportamien-
siguiente, y con la excepcin de algunas convicciones extendidas de to capaces de consenso. Todo ello podr darse a condicin de que la
modo general y que son relativamente fijas en el tiempo, no hay ya opinin pblica se reestructure de manera correspondiente, esto es, si,
opinin pblica relevante del conjunto de la sociedad, relevance para desde los motivos y valores universalmente vlidos, pasa a quedar em-
codos los rol~s del individuo y que el sistema poltico pudiera reflejar plazada en problemas e intereses, si es vincu lada a temas mviles y
crticamente.. En este sentido, es asimismo necesaria una correccin queda especializada en el sistema poltico.
de la teora liberal desde un punto de vista social, en relacin al porta-
dor de la opinin pblica. La opinin pblica queda aprehendida por
la tendencia a la diferenciacin funcional de la sociedad y, en su sector
poltico, queda diferenciada dinmicamente junto con el sistema po-
ltico. Esto no quiere decir que ahora solo los polticos profesionales
puedan vivenciar la opinin pblica y en modo alguno significa que
solo ellos puedan crearla. Tambin los roles del pblico pertenecen al
sistema poltico. Y continuamente se presenta el hecho de que perso-
nas privadas pueden crear temas a los que son afectos y pueden intro-
ducirlos en la poltica. As, los planes de educacin y los parques
naturales le deben un impulso decisivo y resonancia poltica a Helmut
Becker, en el primer caso, y al comerciante de Hamburgo, Top fer, en el
segundo. Y solo as numerosas asociaciones de intereses logran hinchar
sus temas de tal manera q ue ya no puedan seguir siendo ignorados. Con
todo, esca creacin y desarrollo de temas se lleva a cabo siempre en el
mbito de la comunicacin especficamente poltica (y no, por ejem-
plo, en la bolsa, en el aula o en la iglesia). La eleccin y tratamiento de
los temas presupone, en otras palabras, el horizonte ms restringido
del sistema poltico, en la medida en que los remas deben tornar un
carcter poltico. En ltimo trmino, es cuestin, en todo ello, de la
politizacin de problemas; y los conocimientos y habilidades necesa-
rios para esto solo pueden obtenerse, con el necesario grado de con-
densacin, dentro del contexto de la comunicacin especficamente
poltica.
Por consiguiente, podemos establecer una serie de caractersticas
de la opinin pblica poltica que haban quedado desatendidas en la
teora liberal del Estado y de la sociedad, a saber: la separacin objeti-
va entre horizonte y temas, con problemticas de consenso diferentes
en cada caso, con diferente movilizacin de los temas y especificacin
de estos; y todo ello segn el criterio de las exigencias y condiciones del
sistema poltico de cornunicacin dinmicamente diferenciado con-
for1e a roles. De este modo, el potencial de com plejidad de la opinin
pblica puede, al parecer, ser incrementado y adaptado a lo que resulta
exigible en una sociedad funcionalmente diferenciada. La institucio-

360 361
 NDICE ANALTICO
accin, cienci~ ele la: 17s., 2 4
:m:,n polnc.1: 214ss.
admini,rracin: U J ss.
- , apoyo en el entorno ele l..1: 150
- , JU{OllOma de la: 148,.
- , auronoma temporal de la: 158ss.
- como carga o como s.uisfoccin: 319
- , diferenciacin del entorno de l.1: 149s.
- / empresas de prestacin de servicio\:
305s~.
-, expo\lcin hacia fucr,1 de la: 171s.
- , unci6n de la: 132
- , 1urisd1ccin de la: 314
- / personal: J 57,.
- / pblico: 157, 304ss.
- , racionalidad de la: l 73ss.
- , s1waci n del entorno de la: 14 8s.
- , valoracin negativa de la: 112s.
- , visib il idad pblica ele la: 210
adm1111scracin mtenemora / .1dm1111strJ
cin distriburiva: 201
Jmor: 66~s.
apO)O poltico: 212ss., 221, 293, 332
- / cn rol.mti ento poltico: 338ss.
- , roles para el: 34 1
.1probacin pol tica: 293
arriba,/aba10 (v. tb. Jerarqua): 105
asociaciones d e inrcreses: l 96ss., 276ss.
,1tracuvo de los cargos polticm: 343
aurocxposicin: 170
,llltonoma: 95ss., l 23s., l 49ss., 176
:iuroprogramacin: 97, 99, J 76
363
b:tncos centrales: 243
broma: 166
c.aheza de fan11li,1: 63ss.
c:kulo de costes: 175
cambio de gobierno: H5
cap.1cidJd de ap rendizaje poltico: 24 2, 260s.
cargo honorfico: .l l Oss.
c.ir1sma: 273 n. 7
cic lo de mfluenc,a (v. rb. elm.:1.cin domi-
nante de la comunic...1cin): J 2 lss.
ciencia de los .rn lisis electora les: 293 11. 10
ciencia polnca: 15ss.
ci11d:1dcs-Estado, 339
civ1l1zac1n (proceso): 72
cliente~: 305s.
coercin / con~en~o: 86),.
coercin de e\tilo: 122, 290~. 305
comhina~ioncs per~onales de role\: 67,
138, 279
compete ncia (Ko11k11rrenz}: 245
comple11d.id
- del mundo: 205,., 30
- , desnivel de: 271 s.
- ~ocial: 3 1ss.
comunicacin: 16J)s., J50ss.
comunicacin poltica informal: JJOss.
concep tos jurdicos: 176 n. 6, 182
condicin de miembro: 142, 145ss.
confi.1 nz.1: 327s.
consi,rc nc1a: l 75ss.
- de la decisi n: l 74ss.
- de la ideologa: 256
 SOCIO L OG IA POL I TICA NDICE ANALTICO

construccin del muro de Berln: 93s.
contactos con la administracin: 306ss.
contrato de Estado: 33
control social: 64, 66
cooptacin: 310
cuantificacin: 185
decisin vinculante: 38ss.
democracia (v. tb. d1recci6n dominante de
la co municacin): 83, 229
derecho narural: 54, 79
derechos humanos: 81
derechos reflexivos: 195
desarrollo econmico: 265
desburocrarizacin: 201
diferenciacin del enromo: 123s., 149s.
diferenciacin dinmica (Ausdi((ere11-
z1en111g): 1 19
diferenciacin funcional: 65, 71 ss., 95s.
diferenciacin sistmica: 95
dignidad y alteza personal: 147
dimensin objetiva: 126
dimensin social: 123, 149
dimensin temporal: 125, L58s.
direccin dominante de la comu nicacin:
121, 220s., 229, 296, 322
eleccin poltica: 27.5
electo r racional: 296, 332
clccrores flotantes: 293 n. 10
enajenacin
- en tre poltica y pblico: 239
- emre pblico y administracicS n: 3 1O
ente nder: J7
Estado, como mquina: 78s.
Estado de derecho: 81 s.
estado de n:nuraicza (status natura/is): 53
estatus social: 70s.
esre reoripos: 3 12
estructuras de sistema: 27s.
evitacin de errores: 309
evo lucin: 5 lss.
excedentes disponibles: 65s.
existencias que perduran/aco nteci mie n-
tos: 227
expresi,o / instrumental: 222ss.
familia: 54ss., 65ss.
federalismo: 302
fi losofa prctica: 17, 75, 78
fin/ medio: I05ss.
fi nes: 18s., 109, 146
- del Estado: .lJ
- , funcin de los: 19 J ss.
formacin de coaliciones: 246~.
funcin del sistema poltico: 3 8ss.
funciona l-difuso: 52ss., 97,324
funcional-especfico: 52
funcionario
- , garanrfo legal del: 144
- , movilidad del: 143
- , posesin de tierra del: 143,340
- , roles polticos colaterales de l: 152-153
fururo actual: 227ss.
generalizacin, niveles de la: 1 15, 126,
155, J57s.
gobierno: 5 l ss., 57ss., 6 lss., 73, 92,., 298
govemment: 30, 44 n. 1, 80, 162, 287
grupos pequeos: 224s.
horizonte: 3.56ss.
ideologa: 249ss.
igualdad ante la ley: 290
imagen: 275ss.
imperios: 339
impersonalidad: l 39s., 171, 308ss.
imputabi lidad: 168, 17 1
indiscreciones: 23 9
ind ividualismo: 139, 274
in fl uencias no programadas: 183s.
in novaciones: 25 6
mput / 011tpu t: 125s.
instituciona lizacin: 88s.
- de remas: 352ss.
inceraccionismo simblico: 3 16
intereses econmicos: 241
inte r~ecciones de sectores del enrorno: 152
jnarqua: 58ss., 71
jerarqua social: 274
justicia de clases (v. infl uencias no progra-
madas)
koinona politik (v. lb. sociedad poltica): 76
legislacin: 98, J 18s.
- / aplicacin del derecho: 1.82s.
legitimacin (v. tb. procedimiento): 90ss.,
133s.
legi timidad / partidismo: 230ss.
legi timidad / racional idad: 134
lenguaje: 67, 163ss., 249 n. 3S
- po ltico: 221
libertad: 290s.
marxismo: 249ss.
mecanismos psquicos: 292
medios de comun icacin de masas: 328s.
mercado de trabajo: 143
mtodos fu ncionales: 19
micropoltica: 45ss.
modelo de burocracia (v. tb. desburocrari-
zacin): 134 n. 6, 136ss.
motivo: 88ss.
movilizacin polcica: 323ss.
mov im ient<)s de mas:is: 212, 226s.
muerte, .1sesinaco del que tiene el poder:
258~. 276
multifuncional (11. funcio nal-difuso)
mundo de la vida: 166
necesidades: 32
neurra lizacin poluca: 243
observ.u, observador: 327
opinion leader: 330ss.
opinin pblica: 350ss.
- , anonimato de la: 357
- , wnccpcin liberal de la: 350ss.
- , relevancia en el conju nro ele la socie-
dad de la: 3S9s.
- , temas de la: 357ss.
oportunismo: 189s., 195s., 20Dss.
organizacin formal: 142s., 147
pases en vas de des:trrollo: 72, 113,
140 n. 21,180,196 n. 15, 2]4 11. 5,
240 n. 18, 265, 294s., 322, .141 n. 6
pa rentesco: 57s., 111, 33 9
parquedad: 233
parricipantc racional de la administra-
cin: 305
partidismo / legirimidad: 2 17
partido: 2 12, 244ss.
- sistemas:
- , bipartidisras: 244ss.
-, monopartidiscas: 2 16, 249ss., 335
-, monoparridistas versus s. multi -
pa rtidistas: 262s.
-, mulriparcidistas: 235ss., , 246s., 261
- , proporcionales: 247s., 325
p;:itrocinio: 1S2s.
permutacin fines/ medios: 236ss.
persona(s): 69ss., 115s.
personalidades polticas: 272ss., 338, 344
perspectivas incongruentes: 12
perturbaciones: 201
pilarizacin: 324s.
pi rmides de estatus: 71, 3 42
planificacin poltica: J80s., 206
plazas: 346
plazos: 300
poder: 165, 210ss., 249ss.
poltica
- / adm inistcacin: 105ss., 1 lOss., 155s.,
229s.
- / administracin en sistem::is monopar-
tidistas: 259s.
- , autonoma de la: 270
- / ciencia: 279ss.
- en otros sistemas sociales: 44ss.
- , func in de la: 209ss.
- , racional idad de la: 231ss.
polticos, vida privada de los: 275
ponderacin de intereses: 320
posesin de ti errns: 14]ss., 340
positivacin, positivizacin del derecho:
8 Is .
- /positividad del de recho: 97
preferencias cam biantes: 190
premisas de la decisin: 1 66ss.
f)ressure gro11ps (v. asociacio nes de inte-
reses)
principio de rango: 146
problema de la seguridad: 143
procedimiento: 315ss.
producci n / exposicin: 22 1, 228
programacin: l 75ss., 193s.
- , lmites de la: 187
programas condicionales: l08ss., 178ss.
- / programas de fines: 81, 109
programas de fines: 185ss.
proteccin monitoria: 195
public relations: 309s.
pblico de la administracin: 154s.
racionalidad forma l-legal: 134 n. 6
razn: 355
razn de Estado: 79

364 365
 SOC I OLOGIA POLT I CA

reduccin de complejidad: 106, 111, 224 - , diferenciacin dinmica del: 6 Jss.,

reduccin de exigencias: 262 l l.9
reflexividad de los valores: 25 3s. - , fromeras ex teriores/interiores de l:
relaciones personales: 138ss. 120s.
religin: 66ss. - , funcin del: 36ss.
representacin: 84, 321ss., 325 - / sociedad: 33ss.
responsabilidad personal, descarga de la: 88 socializacin polirica: 34 J
rol(es): 67ss., 89, 115ss., 124 n. 12 sociedad mundial: 34 n. 6
- de apoyo/ r. de promocin: 332s. sociedad poltica: 33s.
- de conviccin: 145 societas civilis (v. tb. sociedad poltica): 76
- de electo r: 332 sociologa poltica: 15ss.
- de fines: 144ss. sondeos de opinin: 241
- de frontera, r. de comacco: 122, 197 statu quo: l 95
-de la adm inistracin (v. tb. funcionario): superioridad (autoridad [Obrigke1t]): 297
150
- del pblico: 287ss. temas: 352s.
-, de la adminiscracin: 289s., 304ss. - , car rera de: 357s.
-, de la polrica: 290 1eora de la doble direccin: 132
-, diferenciacin dinmica de los: teora de la sociedad: 32
288ss. teora de sistemas: 23ss.
- , diferenciacin interna de los: 296ss. - / teora de factores: l9
-, juridificacin de los: 289 tiempo disponible: 125, 158ss.
-, observador como: 327ss. tribus (v. tb. parentesco}: 54ss.
- , diferenciacin de los: 55ss., 138, 140, trueque: 90, 333ss.
153
- , incompatibilidad de los: 269 unidad de teora y praxis: 253
- , principio de idencificacin: 144s.
validez: 92, 94, 3 17
separacin de poderes: 80ss. valores: J90ss., 243
sntomas de la voluntad de l elector: 24 l., - / programas: 193ss.
272 variedad: 99
sisrema analtico: 2Ss. vas de ascenso: 137, 339ss.
sistema poltico visibi lidad pblica: 210
- , autonoma del: 95ss. voluntad popular: 219

366