OS EIXOS DE INTEGRAO E

DESENVOLVIMENTO E A AMAZNIA

BEATHA K. BECKER *

Amazona and lhe policy of integraton and developmenl axes

Integration and development axes: and protecting the environment in a

such are the bufding blocks of gov-
emmental action in Amazonia today.
This regional development policy is
based on a series of interdependent
programs which aim at providing in-
frastructure, stimulating production
context of globalization. The article
critically discusses not only the foun-
dations of such a gigantic program
but also its operational strategy and
future perspectives.

o presente texto constitui-se em uma reflexo sobre o papel dos Eixos

de Integrao e Desenvolvimento (EID) no desenvolvimento da Amaznia.
Est estruturado em trs partes. A primeira aborda os antecedentes dessa
estratgia territorial, enquanto a segunda contextualiza a referida estratgia
no mbito da dinmica regional. A terceira parte, a mais importante, remete
reflexo sobre os eixos de integrao e desenvolvimento.

Antecedentes

Lanados em 1996 no contexto do Programa Brasil em Ao, os EID

representam a retomada de uma estratgia territorial nacional, aps uma d-
cada de imobilismo.
Forjado numa "economia de fronteira" - entendida esta como progres-
so a ser alcanado mediante um processo de crescimento linear infinito, atra-
vs da incorporao crescente de recursos naturais percebidos igualmente
como infinitos -. o Brasil teve, na poltica do territrio - ou geopoltica -, um
dos elementos centrais de sua formao desde os tempos coloniais, atravs
de estratgias diversas.
O discurso e a prtica da unidade e da integrao nacional foram refi-
nados medida que avanou o processo de industrializao e de ocupao

~ Professora Titular do Departamento de Geog ralia da UFRJ e Pesqu isadora do CN Pq.

30 Revista TERRITRIO, ano IV, n 6, jan.Zjun. 1999

do territrio. A partir dos anos 70, o Estado procurou adequar a estrutura

territorial nova etapa da industrializao e ao seu Projeto de Brasil Potn-
cia.
Uma nova tecnologia espacial do poder estatal se desenvolveu, im-
pondo no espao nacional uma poderosa malha de duplo controle - tcnico e
poltico - correspondente ao conjunto de programas e projetos governamen-
tais. Esta "malha programada" se concretizou principalmente: a) na extenso
de todos os tipos de redes de articulao do territrio; b) numa estratgia
mais seletiva, que atuou no mais na escala macrorregional e sim sub-regio-
nal, baseada na implantao de plos de crescimento, locais privilegiados
capazes de interligar os circuitos nacionais e internacionais de fluxos finan-
ceiros e de mercadorias; c) na implantao de plos de crescimento, locais
privilegiados capazes de interligar os circuitos nacionais e internacionais de
fluxos financeiros e de mercadorias e d) sobretudo na Amaznia, na criao
de novos territrios diretamente geridos por instituies federais e superpostos
d iviso pai tico-adm inistrativa vigente.
A mudana de foco da estratgia territorial, da regio para os plos,
no significou a dissoluo das regies. A forte inrcia espacial exercida pelo
padro histrico concentrado do antigo arquiplago econmico, a dimenso
cultural e ajustes com as fraes hegemnicas regionais asseguraram a sua
preservao.
A Amaznia foi intensamente afetada pela "malha programada". Devi-
do riqueza de seus recursos naturais e sua extenso aliada a baixas
densidades demogrficas, sua ocupao foi considerada prioritria em ter-
mos estratgicos e de explorao econmica. A implantao da malha pro-
gramada, de modo rpido e violento, configurou a regio como grande frontei-
ra de recursos nacional e internacional.
Foram dspares os legados dessa estratgia. Por um lado, um acelera-
do crescimento da economia regional com diversificao e modernizao da
estrutura produtiva. A Amaznia, como o Brasil, no permaneceu a mesma
dos anos 60. Urbanizou-se e industrializou-se. Apresentou os mais elevados
ndices de crescimento urbano no pas nas ltimas trs dcadas e, hoje, 60%
dos seus 20 milhes de habitantes vivem em ncleos urbanos. Ocupa o se-
gundo e o terceiro lugar no pas, respectivamente na produo mineral e de
bens de consumo e de capital. A sociedade civil organizou-se como nunca
antes verificado. Por outro lado, os resultados desse processo em termos de
desenvolvimento foram extremamente limitados. A internalizao da renda e
do emprego foi escassa, excluindo dos benefcios gerados grande parcela da
populao que vive em condies de extrema pobreza, particularmente nas
cidades. Ao mesmo tempo, a explorao dos recursos naturais, apoiada em
incentivos fiscais, se fez desordenadamente e com atividades inadequadas,
assumindo carter predatrio na maioria das reas ocupadas no perodo, lo-
calizadas ao longo das rodovias implantadas que conformaram um grande
arco em torno da massa florestal.
Os eixos de integrao e desenvolvimento e a Amaznia 31

Nessas reas se concentraram os investimentos, os migrantes e os

conflitos sociais e ambientais, intensificados com a crise do Estado, que per-
deu o controle sobre a malha programada, Os ltimos grandes projetos dessa
estratgia territorial foram Carajs (1980) e Calha Norte (1985),
Resulta, assim, ser a Amaznia uma imensa floresta urbanizada. A
reverso do processo conflitivo que marcou sua ocupao recente exige um
outro padro de desenvolvimento - socialmente justo, ambientalmente sus-
tentvel e economicamente eficaz - padro que, por sua vez, est em sintonia
com as profundas e velozes transformaes globais que atribuem novo signi-
ficado regio.
, pois, no contexto de novas demandas regionais, nacionais e globais
que se deve analisar o significado dos Eixos - e no mais plos - como
estratgia para o desenvolvimento regional.

Contexto: A Dinmica Regional Contempornea

Trs indutores de dinmica regional so considerados essenciais.

1. Revaforizao Estratgica da Amaznia no Contexto Global

Um novo ciclo de valorizao se configura para a Amaznia na virada
do milnio. A revoluo cientfico-tecnolgica e a crise ambiental ao gerarem
um novo modo de produzir baseado no conhecimento e na informao, alte-
raram a base tecnoprodutiva e a organizao e gesto da produo e do
trabalho. configurando uma nova diviso territorial do trabalho e uma nova
geopoltica.
A velocidade em passar ao novo modo de produzir constitui-se em van-
tagem competitiva para um territrio em qualquer escala geogrfica. Vanta-
gem que decorre, em parte, da insero em sistemas logsticos de mbito
planetrio alimentados pelas redes de informao e comunicao, que inte-
gram o local diretamente ao espao internacional e, em parte, das condies
particulares do territrio em termos de seus recursos e de sua iniciativa poltica.
O novo modo de produzir redefine a natureza e as relaes sociedade-
natureza. Por um lado, tende a tornar-se independente da base de recursos
naturais utilizando menor volume de matrias-primas e de energia mas, por
outro lado, valoriza os elementos da natureza num outro patamar, mediante o
uso de novas tecnologias, sobretudo a biodiversidade - fonte de informao
crucial para a biotecnologia - e a gua, como possvel matriz energtica. Em
outras palavras, valoriza a natureza como capital de realizao atual ou futu-
ra. A apropriao de territrios e ambientes como reserva de vaiar, isto . sem
uso produtivo imediato, torna-se, assim, uma forma de controlar o capital na-
tural para o futuro.
Por sua vez, a lgica cultural dos movimentos sociais e ambientalislas,
embora por interesses opostos, converge para o processo de preservao da
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natureza, gerando as mais esdrxulas alianas, organizadas igualmente em

redes sociais de mbito planetrio.
nesse contexto de transformaes planetrias que emerge o concei-
to de desenvolvimento sustentvel como novo padro de desenvolvimento
cujas bases, contudo, no esto claramente definidas. Ao nosso ver, ele re-
pousa essencialmente: a) na poupana e uso refinado dos recursos naturais
mediante informao, conhecimento e tecnologia; b) na potencializao das
vantagens comparativas dos lugares, isto , na valorizao das diferenas; c)
na descentralizao, entendida como nova forma de governo baseada na
parceria entre todos os atores interessados no processo de desenvolvimento.
fcil perceber por que a importncia estratgica da Amaznia assu-
me novas dimenses:
~ sua extenso territorial adquire o significado de um duplo patrimnio:
o de terras propriamente dito, e o de um imenso capital natural. A Amaznia
Sul-Americana corresponde a 1/20 da superfcie da Terra, 2/5 da Amrica do
Sul. 1/5 da disponibilidade mundial de gua doce, 1/3 das reservas mundiais
de floreslas latifoliadas, contm o maior banco gentico do mundo, e sornen-
te 3,5 milsimos da populao mundial. E 63,4 % da Amaznia Sul-America-
na esto sob soberania brasileira, constituindo mais da metade do territrio
nacional;
~ acresce que, dadas a continuidade dos ecossistemas e as redes de
relaes j existentes, s se pode pensar hoje a Amaznia na escala conti-
nental;
~ sua posio geogrfica tornou-se estratgica: deixou de ser o "quin-
tal" da Amrica para ser meio de campo entre os novos blocos de poder nor-
te-americano, europeu e asitico;
~ sua identidade cultural, fundada na diversidade social, constitui ines-
timvel fonte de saber local e de conhecimento mpar sobre as relaes do
homem com o trpico mido.
Tais potencialidades representam oportunidade nica no mundo de hoje
de promover a utilizao sustentvel de sua base de recursos como experi-
ncia pioneira para reas tropicais. O pleno aproveitamento dessas vanta-
gens, entretanto, est condicionado superao de vrios desafios, tais como:
as grandes distncias e o isolamento decorrente da descontinuidade do po-
voamento; a vulnerabilidade intrnseca dos seus ecossistemas; o desordenado
processo migratrio para a regio; a desigualdade socioeconmica; a ten-
dncia queda do valor comercial dos produtos in natura; o atraso na aquisi-
o do conhecimento cientfico e das tecnologias de ponta.
Trata-se, em resumo, do imperativo de conceber e estabelecer um novo
contrato social e natural amaznico.

2. Os Vetores de Transformao Regional: Redes e Parcerias

Em que pese o esgotamento da geopoltica estatal em meados da d-
cada de 80, a dinmica regional teve continuidade como resultado da ao
Os eixos de integrao e desenvolvimento e a Amaznia 33

combinada da situao domstica e internacional e da emergncia de novos

atores. Os conflitos das dcadas de 70 e 80 se transfiguraram em demandas
organizadas expressas em diferentes projetos de desenvolvimento. A
coalescncia de projetos resulta em dois vetores de transformao regional
que expressam a estrutura transicional do Estado e do territrio.
O vetor tecno-industrial (VTI) rene projetos de atores que vm assu-
mindo maior expresso em face da crise do Estado, interessados na
mobilizao de recursos naturais (sobretudo minrios e madeira) e de neg-
cios: bancos nacionais e empresas regionais, nacionais e internacionais, in-
dividualmente ou em joint ventures, e governos estaduais. A esses atores se
aliam segmentos das Foras Armadas com seu projeto de manuteno da
soberania nacional. Se as empresas estatais tinham grande peso nesse vetor,
o processo de privatizao da Companhia Vale do Rio Doce sinaliza para o
fortalecimento do capital privado nacional e internacional.
Este vetor responsvel pela implantao da economia moderna con-
centrada na Zona Franca de Manaus, nos grandes projetos minerais
encravados em pontos do territrio e no eixo agropecurio da poro meridi-
onal da regio. Representa uma demanda desenvolvimentista com abertura
de mercados na Amaznia Sul-Americana, no Pacfico e no Caribe, e a im-
plantao de infra-estrutura para esse fim, Certamente os atores do VTI tive-
ram papel fundamental na estratgia de ElO, que acentuar o peso do capital
privado na regio, bem como o fortalecimento do vetor.
So diferentes as demandas do vetor tecno-ecolgico (VTE), que en-
volve projetos preservacionistas e projetos conservadoristas. Os primeiros
so proposies de governos estrangeiros, Igrejas, Banco Mundial e ONGs.
Suas metas coincidem com os interesses dos projetos conservacionistas, al-
ternativas comunitrias de "baixo para cima" que, para sua sobrevivncia, se
aliam a redes sociais transnacionais. Os principais atores do VTE so os
governos do Grupo dos 7 e do Brasil, o Banco Mundial, as Igrejas e as ONGs,
associados a comunidades locais.
A cooperao internacional-financeira e tcnica um componente cen-
trai do VTE e representa a tentativa de superar os conflitos pelo destino da
Amaznia, atravs da organizao das demandas em projetos e parcerias. O
mais importante deles o Programa Piloto para Proteo das Florestas Tro-
picais Brasileiras (PP-G7, 1990/91). Fruto de uma parceria do Grupo dos 7,
Unio Europia, Governo Brasileiro e ONGs e gerido pelo Banco Mundial,
com investimentos previstos de US$ 280 milhes, o maior programa de
cooperao estabelecido com um nico pas. Os projetos em implementao
no PP-G7 so: Centros de Excelncia e Pesquisa Dirigida, Projetos Demons-
trativos (PO/A), Reservas Extrativistas, Terras Indgenas e Poltica de Recur-
sos Naturais. Outros esto ainda em preparao,
As transformaes introduzidas pelo VTE geraram uma malha de novo
tipo na regio, a malha ambiental. Ela se revela no s em experincias pon-
tuais dispersas mas numerosas - s os Projetos Demonstrativos constituem
34 Revista TERRITRIO, ano IV, n 6, jan./jun. 1999

quase uma centena -, que transformaram a Amaznia em verdadeira frontei-

ra experimental de uso sustentvel dos recursos, onde se constroem, na pr-
tica, formas de proteo biodiversidade. Ela se revela tambm no fortaleci-
mento da institucionalizao das terras indgenas - que esto em franco pro-
cesso de demarcao, correspondendo a praticamente 20 % da rea total da
regio e - e das Unidades de Conservao (UCs), que se multiplicaram na
dcada de 80, correspondendo a 6 % da rea da Amaznia Legal.
Finalmente, o reforo do VTE e da malha ambiental est contido na
proposta de criao de cinco imensos "corredores ecolgicos" ou de "conser-
vao", a partir da aglutinao de vrios tipos de terras reservadas. Parte do
projeto Parques e Reservas do PP-G7, mas esta proposta ainda est em
avaliao.

3. A Resposta do Estado
O temor pela perda de controle do territrio frente presso internaci-
onal, autonomia dos estados e demanda organizada da sociedade civil
exigiu do Estado brasileiro uma resposta. De incio, muito tmida, dada a pr-
pria fragilidade da Unio e da necessidade de redefinir o seu papel. a ao
governamental vem se fortalecendo gradativamente no sentido de reconhe-
cer a importncia nacional da Amaznia. Para tanto, recorre mais uma vez
poltica territorial, mas em novas bases.
Em 1990, o decreto n 99.540 estabelece o Zoneamento Ecolgico-
Econmico (ZEE) do territrio nacional com prioridade para a Amaznia Le-
gai, coordenado pela Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE). mas que s
recentemente teve incio efetivo.
Componentes importantes de poltica territorial esto sendo implemen-
tados com a criao do Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal e
sua Secretaria de Coordenao dos Assuntos da Amaznia Legal (SCA, 1995).
Criada para estabelecer a face nacional na coordenao do PP-G7, at ento
gerido exclusivamente pelo Banco Mundial, e para abrir um espao de articu-
lao intragovernamental e com a sociedade civil, a SCA elaborou uma Pol-
tica Nacional Integrada para a Amaznia Legal, aprovada pelo CONAMAZ
em 1995, pautada nos princpios do desenvolvimento sustentvel adequados
reg io. Em 1996, em pa rceria com a SA E e o Ban co M und ial, providenciou
o Detalhamento da Metodologia de ZEE para os Estados da Amaznia Legal,
que explica ser o ZEE um instrumento para o desenvolvimento regional de
dupla face, tcnica e poltica. Tcnica, referente informao acurada sobre
o territrio; poltica, porque essa informao a base para negociao entre
os atores envolvidos. Hoje, todos os estados da Amaznia tm um plano de
gesto ambiental (PGAI) que inclui o ZEE para reas piloto por eles
selecionadas. Finalmente, em 1997, foi elaborado um texto bsico para di s-
cusso sobre a Agenda Amaznia 21 que, diga-se, est sendo bem-aceita
pelos demais pases amaznicos. Cumpre assinalar ainda no mbito da Se-
cretaria o desenvolvimento de dois grandes projetos de novo cunho para a
Os eixos de integrao e desenvolvimento e a Amaznia 35

regio: o Ecoturismo e o Programa de Ecologia Molecular para o uso Susten-

tvel da Siodiversidade da Amaznia (PROSEM), implementao pioneira de
um Plo de Siotecnologia-Bioindstria em Manaus.
Redes de parceiros sustentam as aes da SAE e da SCA. No caso da
SAE, instituies de pesquisa nacionais (lNPE, UFRJ, CPRM) e governos
estaduais. No caso da SCA, a par da parceria internacional do PP-G7 e com
instituies de pesquisa, estreita a parceria com os estados pela criao de
um Frum Permanente de Secretrios de Meio Ambiente e Planejamento, e
com o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA), que aglutina mais de 300 organi-
zaes da sociedade civil.
Simultnea e paralelamente, outros projetos e aes esto sendo im-
plementados por outros ministrios. Embora sem a rubrica de poltica territorial,
esto construindo redes de articulao do territrio. Destaca-se, dentre eles,
o Projeto SIPAM/SIVAM, que estabelece rede sofisticada de informao e
controle do territrio, alm da expanso das redes de comunicaes, de energia
e de transportes, cuja expresso maior so os Eixos de Integrao e Desen-
volvimento.

A Estratgia dos Eixos de Integrao e Desenvolvimento

Em que pesem os inmeros componentes de poltica territorial em cur-

so na regio, os ElO constituem a estratgia decisiva para o desenvolvimento
regional. Parte substancial do futuro da Amaznia ser definida a partir de
polticas referentes a esses eixos.
A escolha de obras de infra-estrutura como estratgia significa, por um
lado, a reiterao do padro concentrado da vida regional. Os ElO tendero a
atrair investimentos e migrantes e a intensificar a presso sobre a floresta.
Mas os ElO tambm abriro novas oportunidades econmicas para a popula-
o amaznica.
O sucesso dessa estratgia depender de uma srie de polfticas e
medidas integradas que levem em considerao as lies do passado e a
complexidade atual da regio, exigindo rigor na sua execuo, de modo a
transformar os ElO em instrumentos de ordenao do territrio.
Atribuir um novo contedo a uma estratgia antiga o desafio que se
coloca para o sucesso dos ElO. Estratgia antiga, mas com novos atores. O
Estado tem apenas papel indutor, em aliana com os governos estaduais,
seu planejamento e execuo sendo atribuio do setor privado, o que acen-
tua o desafio dessa estratgia, cuja filosofia, inclusive, no claramente
expl icitada.

1. Filosofia e Prtica dos ElO: o Macrozoneamento Ampliado

Os ElO integram o Programa Brasil em Ao que, coordenado pelo
Ministrio do Planejamento e Oramento, constitudo de 42 projetos e defi-
36 Revista TERRITRIO, ano IV, nl! 6, jan-ljun. 1999

ne a poltica de investimentos em obras de infra-estrutura, direcionando in-

vestimentos pblicos. privados nacionais e internacionais, para a implanta-
o de hidrovias, pavimentao de estradas e projetos na rea energtica. de
modo a construir Eixos de Integrao e Desenvolvimento, num total de 16. Os
demais projetos so de cunho social.
A justificativa dos EID se fundarnenta em necessidades internas e ex-
ternas da retomada dos investirnentos produtivos e da redefinio do papel
do Estado. De um lado, a insero competitiva no cenrio internacional. No
plano domstico, razes de eqidade: a reduo das disparidades econmi-
cas entre os estados que vinha ocorrendo desde 1970 e foi interrompida devi-
do crise fiscal do Estado e conseqente queda de investimentos pblicos,
cuja importncia relativa como fonte de crescimento do PIB tende a ser maior
justamente nos estados menos desenvolvidos. Para tanto, necessrias se
fazem a descentralizao e a plena utilizao sustentvel do territrio.
possvel deprender que a noo de eixo, na filosofia do Brasil em
ao. corresponde no a uma linha, mas a um espao que possa gerar inves-
timentos articulados - sinergia - e atrair o movimento de capitais. Em outras
palavras, so espaos selecionados para acelerar a produo a partir do fato
de que j dispem de algum potencial compatvel com as condies de com-
petio em tempos de globalizao. A disponibilidade de potencial seria um
critrio para a seleo dos eixos.
Relembrando as determinantes contemporneas do desenvolvimento
e da geopoltica acima apresentadas, possvel pensar o eixo como compo-
nente central, catalizador, de um subsistema logstico. semelhana dos plos
de crescimento, so espaos privilegiados para conectar circuitos nacionais
e internacionais de informao, de mercadorias e financeiros mediante a im-
plementao de redes. Mas diferem dos plos pelo menos em dois elemen-
tos: a) a ampla escala de sua atuao; b) a inteno de superar os efeitos
concentradores dos plos, mediante a integrao efetiva de todo o espao do
eixo, ou seja, do subsistema logstico.
A construo desses subsistemas, contudo, complexa e no
transparece no Programa, significando risco para seu sucesso.
Os ElO, assim como os plos de crescimento, no significaro a disso-
luo da regio. Pois que correspondem . de um lado, a ajustes com as elites
regionais que compem o VTI: parte das obras previstas atende a reivindica-
es antigas dos polticos dos respectivos estados e corresponde a melhora-
mentos mais do que a uma implantao nova. Na verdade, os projetos foram
selecionados dentre os inmeros apresentados ao Plano Plurianual (PPA).
Por outro lado, os ElO atendem tambm a interesses da Unio: a) estimular e
assegurar a exportao da produo de gros do Centro-Oeste atravs da
Amaznia para os pases do hemisfrio Norte; b) estreitar as relaes com os
pases amaznicos visando expanso e consolidao do Mercosul em
toda a Amrica do Sul.
Na prtica. os ElO criaro um novo desenho, ampliado, do macrozo-
Os eixos de integrao e desenvolvimento e a Amaznia 37

neamento regional. Na Amaznia, a integrao terrestre e fluvial do territrio

tendeu a formar eixos de transporte e infra-estrutura ao longo e em torno dos
quais se concentram investimentos pblicos e privados. Esses eixos acabam
definindo um macrozoneamento da regio. Neles se concentram a popula-
o, os migrantes, os ncleos urbanos, verificando-se forte presso sobre o
meio ambiente em termos de desmatamentos, queimadas e conflitos fundirios.
a partir dos eixos que se dirigem os fluxos populacionais para a floresta. Tal
macrozoneamento tambm conforma grandes espaos entre os eixos, dom-
nio de terras indgenas, Ucs e populaes extrativistas e ribeirinhas isoladas,
para as quais s recentemente tem-se dirigido aes mais consistentes, como
visto no VTE.
Os EID, que se articulam com o sistema hidrovirlo do Amazonas-
Solimes e seus afluentes navegveis em vrios pontos, acabam conforman-
do um novo macrozoneamento da Amaznia, expandido a partir do preexis-
tente. Basta ver as obras previstas:
- integrao terrestre
pavimentao da BR-174 que liga Manaus a Caracas, atravessando
Roraima e abrindo uma sada para o Caribe;
recuperao da BR-364/163, ligando Cuiab a Rio Branco no Acre,
de onde se planeja o acesso ao Pacfico mediante ligaes com a malha
andina;
- integrao energtica
construo da linha de transmisso de energia eltrica produzida em
Guri, na Venezuela, para abastecer Roraima, acompanhando a BR-174;
instalao da linha de transmisso de energia de Tucuru para bene-
ficiar o oeste e o sul do Par;
explorao de gs natural da regio de Urucu (AM) visando ao supri-
mento de energia das cidades e localidades situadas na calha do Amazonas;
- integrao hidroviria
viabilizao da navegao no Rio Madeira para permitir o escoamen-
to de gros de Rondnia e Mato Grosso para o porto de ltacoattara (AM) e da
para o Atlntico;
abertura da hidrovia Tocantins-Araguaia para o transporte de gros
do Centro-Oeste para o porto de Itaqu (MA), e da para o Atlntico;
Alm desses projetos, outros foram prometidos, como recuperao da
estrada Cuiab-Santarm, pontes e estradas para o estado do Amap - par-
ticularmente a Macap-Caiena, na Guiana Francesa - e outros ainda esto
sendo reivindicados, como a hidrovia Teles-Pires-Tapajs e a ligao da
hidrovia Araguaia-Tocantins com Belm.
A esse reforo da infra-estrutura regional estaro articulados novos pro-
jetos de colonizao. Trs deles esto programados com ncleos nos munic-
pios de Santarm (PA), Humait (AM) e Caracara (RR). Pretende-se assen-
tamentos cujo alvo principal seja a populao carente, porm numa perspec-
tiva de produo mais moderna.
38 Revista TERRITRIO, ano IV, n2 6, jan./jun. 1999

A mera enumerao das obras, contudo, impede a percepo da

logstica que sustenta o novo macrozoneamento. Uma viso conjunta per-
mite identificar a formao de dois corredores multimodais e suas ligaes
estratgicas que, em conjunto, desenham um novo e imenso arco em torno
da regio com duas portas de sada, uma pelo Maranho e outra pela Vene-
zuela:
a) o corredor Centro-Oeste (sul do Maranho, oeste da Bahia, Tocantins,
Mato Grosso, norte de Gois), envolvendo: a implementao do complexo
hidrovirio Araguaia-Tocantins; do trecho ferrovirio Estreito-Imperatriz da
Ferrovia Norte-Sul que se interconecta com o outro corredor Ferrovia Carajs-
Porto da Ponta da Madeira em So Lus;
b) o corredor Noroeste (oeste do Mato Grosso do Sul, Rondnia, Acre,
sul do Amazonas), envolvendo o aparelhamento de seus suportes - Porto
Velho e Itacoatiara - e construo da frota fluvial para operao do sistema
Madeira Amazonas, Ele tambm facilita a articulao com a Bolvia,
Ademais, a canso lidao da Rodovia B R-17 4 entre Manaus e o Marco
BV-8 em Roraima, estende, na verdade, o corredor Noroeste, o que configura
um novo arco de circulao, situado agora na Amaznia Ocidental. Manaus
se constitui como a capital da grande fronteira, situada no limite entre esse
novo corredor de circulao e as grandes extenses florestais da Amaznia
Sul-Americana que, para oeste, permanecem margem da circulao,
Desenha-se, assim, uma imensa plataforma de produo de gros no
cerrado voltada para a exportao, particularmente a soja, com previso de
expanso pelo Acre, Sul do Amazonas e Sudeste do Par, a ser exportada
pelos corredores amaznicos,
Uma viso macro deve ainda incluir a anlise da expanso das redes
de energia e de comunicaes, fundamentais para alcanar a sinergia alme-
jada. Vale registrar a expanso da telefonia e os trabalhos da TeleAmazon e
da Telaima, que esto equipando justamente o eixo da BR 174, assim como
ocorre no Tocantins,
no contexto do macrozoneamento ampliado que se devem identificar
as oportunidades e riscos da estratgia dos ElO,

2. Identificando as Oportunidades
As condies de acesso a novos mercados, inclusive as ligaes com
a Venezuela e a Bolvia, esto dadas, constituindo a primeira oportunidade a
assinalar. Ao que tudo indica, a soja dever ter oportunidade de se expandir
em reas limitadas.
O grande desafio que se coloca a identificao das atividades produ-
tivas capazes de gerar riqueza que seja internalizada na regio para benefici-
ar a sua populao e que no depredem o meio ambiente.
Nesse sentido, h que se alterar a percepo sobre as oportunidades
econmicas na Amaznia, at recentemente vista apenas como grande
almoxarifado de recursos para exportao, e escapar da viso que atribui ao
Os eixos de integrao e desenvolvimento e a Amaznia 39

extrativismo tradicional, ou agricultura, ou minerao em enclaves, as

bases para a economia regional.
A produo o elemento estruturador da regio e deve considerar to-
dos os recursos naturais, de acordo com a lgica da sustentabilidade do de-
senvolvimento e com a especificidade regional. Vale a pena apontar os mais
altos potenciais da regio, hoje passveis de utilizao com as novas
tecnologi as:

(a) O primeiro grande potencial a floresta. Mas no para fomentar o

extrativismo tradicional e sim para uso mltiplo que envolve:
- grandes plantations de frutas tropicais, nativas ou no, que tm acei-
tao em mercados externos refinados, e de outros produtos da floresta como
a borracha, a castanha, condicionados estes ao beneficiamento in foco para
alcanar preo nos mercados:
- o uso industrial da biodiversidade uma das mais promissoras opor-
tunidades da regio, lendo em vista a valorizao atual da biotecnologia e o
fato de ser ecologicamente correta, embora exija grande mobilizao de capi-
tais;
- o uso industrial da biomassa, particularmente da madeira, atravs de
seu manejo sustentvel, e de palmceas que gerem leos com valor comercial;
- o aproveitamento de outros componentes da floresta, como tubrcu-
los. razes etc.
- o ecoturismo, j em expanso

(b) O segundo grande potencial da Amaznia a gua, igualmente

entendida em seu uso mltiplo. O papel da hidrovia como espinha dorsal de
malhas intermodais de transportes no se esgota no transporte. Seu uso
mltiplo envolve oportunidades econmicas, dentre as quais:
- a aquicultura em geral, e a piscicultura e a cultura de quelnios, em
particular;
- a gerao de energia em pequenas hidreltricas em locais seleciona-
dos e extenso de redes para eletrificao rural;
- a modernizao das frotas de navegao fluvial;
- a construo de redes de abastecimento para consumo residencial e
econmico;
- a produo agrcola na vrzea
- o ecoturisrno

(c) Um terceiro potencial o mineral. J em explorao em grandes

projetos que constituem verdadeiros enelaves na regio, ou desordenadamente
em garimpos, os minrios representam grande oportunidade econmica. No
s no que se refere s jazidas conhecidas, como aquelas ainda a serem des-
cobertas. Sua explorao deve ser condicionada ao beneficiamento in loco e
a um planejamento local integrado que elimine o seu carter de enelave.
40 Revista TERRITRIO, ano IV, n 6, jan./jun. 1999

(4) A agropecuria constitui um quarto potencial regional, a ser desen-

volvido em reas limitadas que ofeream condies propcias. o caso das
vrzeas que, fertilizadas sazonariamente pelas cheias dos rios, merecem ser
pensadas em termos de uma agricultura moderna, alm da melhoria da cria-
o de bfalos que a j se efetua em alguns locais. A pecuria de corte,
pesadelo das dcadas de 1970 e 1980, pode ser uma atividade lucrativa se
realizada em moldes racionais, e particularmente em reas que j foram
deflo restadas.
Cumpre assinalar que tais potencialidades variam de acordo com a
grande diferenciao interna da Amaznia e com o fato de se lidar com reas
florestais ou com a recuperao de reas degradadas.

3. Tentando superar os riscos

Como j assinalado, o grande desafio dessa estratgia evitar que a
nova escala dos eixos corresponda a uma mais ampla escala de ocupao
desordenada. Ou seja, transformar os eixos em instrumentos de ordenao
do territrio, para o que h de se minimizarem os riscos nela contidos. Alguns
desses riscos e possibilidades de sua superao so expostos a seguir, e
constituem condio para o sucesso da estratgia:

(a) Superao do risco de implementar, uma vez mais, um modelo de

exportao oerecursos. No h uma preocupao explcita com a integrao
interna das prprias reas que compem os eixos. E o sucesso dessa inicia-
tiva repousa, em grande parte, em criar economias regionais efetivas e me-
lhorar a qualidade de vida da populao.
A teoria do desenvolvimento associado aos transportes tem revelado
que, via de regra, se no houver um planejamento adequado, o crescimento
econmico tende a se concentrar nos pontos extremos dos eixos, permane-
cendo as reas ao longo deles sem a dinamizao esperada. , portanto,
imprescindvel considerar: i) as reais prioridades para a articulao do plane-
jamento da infra-estrutura com as condies de produo, os assentamentos
humanos, considerando as demandas e ofertas especficas e diferenciadas
dos eixos; ii) a integrao das polticas pblicas para alcanar a sinergia.
Neste contexto vale a pena registrar a tentativa que fazem os estados do
Amazonas, Roraima e Tocantins de fazer coincidir as redes previstas em ex-
panso; iii) o planejamento da melhoria da malha vicinal- terrestre e fluvial-
e a extenso de redes de energia e comunicao para o espao de dominncia
dos eixos; iv) a incorporao dos ncleos urbanos como suporte da integra-
o na medida em que: so a sede dos mltiplos fluxos que garantem a circu-
lao e a integrao atravs de seus servios, constituindo os principais agen-
tes funcionais de ordenamento do territrio; so os pontos de apoio da
descentralizao poltica; so elementos estabilizadores do povoamento, pois
podem conter a crescente emigrao rural, seja facilitando o acesso dos po-
vos da floresta aos servios urbanos, seja como mercados locais e regionais
Os eixos de integrao e desenvolvimento e a Amaznia 41

prioritrios para a comercializao de produtos florestais no-madeireiros,

que encontram grandes dificuldades de competio no mercado externo. Vale
registrar que esse mercado urbano local/regional composto hoje por 12
milhes de consumidores; v) tais observaes apontam para a importncia
da considerao dos municpios no processo de planejamento e gesto.

(b) Superar o risco de no incluir a participao social no processo de

desenvolvimento. De incio, h que se registrar que os projetos selecionados
respeitam demandas dos governos estaduais, mas no houve consulta e dis-
cusso com a sociedade local e regional sobre as obras selecionadas, motivo
de queixas de mltiplos segmentos sociais. O mais importante que no
clara a considerao e o apoio aos interesses das populaes regionais e
locais; os mltiplos programas sociais previstos - como o PRONAF, PRODEEM
etc. - contam com muito menos recursos do que os previstos para as obras
de infra-estrutura, mas, ainda assim, cumpre incorpor-los ao planejamento.
Acresce a necessidade da participao social nas diferentes etapas do pro-
cesso, inclusive para zelar pelo rigor na sua execuo. E no se trata apenas
da questo tica, por si, fundamental. Trata-se da legitimao e, portanto, da
viabilizao das iniciativas, condio do sucesso da estratgia segundo o
novo padro de desenvolvimento.

(c) Superar o risco de no executar a estratgia com o rigor necess-

rio. A incorporao da varivel ambiental igualmente condio de sucesso
da estratgia. Medidas concretas e preventivas para viabilizar um planeja-
mento desse porte, de modo a evitar maiores impactos atravs da interao
das redes de infra-estrutura com a exigncia das leis de proteo ambiental,
so imprescindveis.
bem verdade que as hidrovias foram privilegiadas como eixos, mas a
preocupao ambiental no central na estratgia dos ElO. A articulao
com os componentes da poltica ambiental condio para superar o risco da
ocupao desordenada. Destaca-se, nesse sentido, o ZEE, que deveria ser
efetuado para orientar os investimentos. O Detalhamento da Metodologia de
ZEE, distingue, grosso modo, quatro tipos de reas decorrentes do cruza-
mento da vulnerabilidade fsica com a potencialidade social:
- reas a serem consolidadas: so os ncleos urbanos antigos e novos
por seu papel de concentrador da populao, de mercado consumidor regio-
nal/locai, de prestador de servios que articulam o territrio e de agente
descentralizador. Para tanto, h que solucionar o seu problema ambiental e
suas articulaes;
- reas de recuperao, j degradadas, onde a ao deve se voltar
para sua regenerao;
- reas de expanso orientada: so aquelas onde possvel abrir no-
vas oportunidades, o rigor na expanso sendo crucial para sua viabilidade;
- reas de conservao/preservao: so aquelas caracterizadas por
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alta vulnerabilidade e baixa potencialidade social, ou pela riqueza em

biodiversidade, ou ainda por constiturem reas especiais como as UCs, ter-
ras indgenas, fronteiras polticas e os patrimnios culturais.
Cumpre frisar que os tipos de reas no so excludentes, podendo
coexistir. fcil perceber que os ElO j envolvem reas de consolidao e de
recuperao e que, ao estabelec-los, o Governo Federal os definiu como
reas de expanso, onde a disciplina do uso do solo vital.

(d) Superar o risco de excluso de reas do novo ciclo de moderniza-

o. Se os ElO representam a retomada do papel indutor do Estado atravs
de uma estratgia territorial, seu estudo e seu planejamento foram terceiriza-
dos, assim como os investimentos a serem feitos. Trata-se da emergncia de
novos atores/investidores privados, sempre com um brao internacional.
Tal situao operar mudanas no padro de uso dos recursos e do
prprio territrio. reas e segmentos sero privilegiados com processos de
privatizao bem-sucedidos, enquanto outros permanecero margem do
VTI modernizado.
Na Amaznia h, contudo, que discriminar as reas excludas em pelo
menos trs tipos. Um primeiro diz respeito s reas destinadas efetivamente
preservao, e que cumpre serem respeitadas. Destaca-se, nesse caso, a
imensa rea da Amaznia Ocidental a partir de Manaus, que permaneceu
margem de qualquer eixo. Trata-se de rea que combina grande riqueza em
biodiversidade, baixas densidades demogrficas, domnio de populaes in-
dgenas e fronteira poltica. Esta rea corresponde a um dos cinco corredores
ecolgicos ou de conservao propostos: o Corredor Central. Previsto como
o primeiro a ser constitudo, este corredor tende a se viabilizar no sentido de
concretizar a promessa do Presidente da Repblica de preservar, de imedia-
to, 10% da rea total da Amaznia.
Um segundo tipo corresponde UCs, que permitem ocupao e/ou
uso pela populao, e aos seus entornas. A questo que se coloca a da sua
integrao no eixo, no sentido de um ordenamento territorial conjunto. A iden-
tificao de uma base econmica no-predatria e competitiva para a popula-
o local, visualizada como atividade complementar nos eixos, fundamen
tal para as condies de vida humana e para conter a sua invaso, ou, pele
contrrio, a emigrao de suas populaes para as cidades.
Quanto ao terceiro tipo, refere-se ao espao do prprio eixo, significan-
do a incapacidade da estratgia em integrar o subsistema logstico de modo a
fortalecer uma economia regional e a melhoria da qualidade de vida da popu-
lao. O que representaria o fracasso da prpria estratgia.