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Planejamento e Territrio

ensaios sobre a desigualdade


Editor
Henri Acselrad

Conselho Editorial
Ana Clara Torres Ribeiro
Fania Fridman
Henri Acselrad
Hermes Magalhes Tavares
Pedro Abramo
Roslia Periss Piquet

Conselho Cientfico
Aldo Paviani (UNB)
Bertha Becker (UFRJ)
Celso Lamparelli (USP)
Inai Carvalho (UFBA)
Leonardo Guimares (FIJN)
Lcia do Prado Valladares (IUPERJ)
Maria Brando (UFBA)
Maurcio de Almeida Abreu (UFRJ)
Milton Santos (USP) in memoriam
Neide Patarra (UNICAMP)
Roberto Smith (UFCE)
Tnia Bacelar de Arajo (UFPE)
Wrana Maria Panizzi (UFRGS)

Indexado na Library of Congress (E.U.A.)


e no ndice de Cincias Sociais do IUPERJ.

Cadernos IPPUR/UFRJ/Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano


e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. ano 1, n.1
(jan./abr. 1986) Rio de Janeiro : UFRJ/IPPUR, 1986

Irregular.
Continuao de: Cadernos PUR/UFRJ
ISSN 0103-1988

1. Planejamento urbano Peridicos. 2. Planejamento regional


Peridicos. I. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional.

IPPUR - UFRJ

Apoio
CADERNOS IPPUR
Ano XV, No 2, Ago-Dez 2001 / Ano XVI, No 1, Jan-Jul 2002

Planejamento e Territrio
ensaios sobre a desigualdade
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ

REVISO
Claudio Cesar Santoro
M. Cecilia G. B. Moreira
PROJETO GRFICO

Claudio Cesar Santoro


PROJETO GRFICO DA CAPA

Catherine Gallois
IMAGEM DA CAPA
Geoambiente Sensoriamento Remoto
(rea de trabalho: Floresta Nacional do Tapajs - PA)

IPPUR / UFRJ DP&A Editora


Prdio da Reitoria, Sala 543 Rua Joaquim Silva, 98 - 2 andar - Lapa
Cidade Universitria / Ilha do Fundo 20.241-110 Rio de Janeiro RJ
21941-590 Rio de Janeiro RJ Tel./fax: (21) 2232.1768
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Sumrio

APRESENTAO 7

ESPAO E AO 11
Carlos Bernardo Vainer 13
As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local?
Ana Clara Torres Ribeiro, Amlia Rosa S Barreto, Alice Loureno,
Laura Maul de Carvalho Costa, Luis Csar Peruci do Amaral 33
Por uma cartografia da ao: pequeno ensaio de mtodo
Henri Acselrad 53
O Zoneamento Ecolgico-Econmico na Amaznia e o panoptismo
imperfeito

SEGREGAO E POLTICA 77
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro 79
Segregao, acumulao urbana e poder: classes e desigualdades na
metrpole do Rio de Janeiro
Adauto Lucio Cardoso 105
Poltica habitacional: a descentralizao perversa
Mauro Kleiman 123
Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial
das redes de infra-estrutura urbana no Rio de Janeiro 1938-2001
Luciana Corra do Lago 155
A lgica segregadora na metrpole brasileira: novas teses sobre
antigos processos

USO DO SOLO E MERCADO 177


Pedro Abramo 179
Formas de financiamento do acesso terra e funcionamento do mercado
fundirio-imobilirio: um ensaio com base na noo de regime urbano
Martim O. Smolka 207
Regularizao da ocupao do solo urbano: a soluo que parte do
problema, o problema que parte da soluo
ECONOMIA E REGIO 227
Hermes Magalhes Tavares 229
Polticas de desenvolvimento regional nos pases do centro e no Brasil
Roslia Piquet 249
A indstria metropolitana no Brasil muda de lugar e emprega menos
Jorge L. A. Natal 265
Imprio norte-americano e territrio no Brasil dos anos 1980 e 1990

HISTRIA E CIDADE 285


Robert Moses Pechman 287
Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura
Fania Fridman 311
De cho religioso a terra privada: o caso da Fazenda de Santa Cruz

TECNOLOGIA E COGNIO 345


Frederico Guilherme Bandeira de Araujo 347
Espao-temporalidades digitais: elementos para uma prtica
epistemolgica
Tamara Tania Cohen Egler 363
Excluso e incluso na sociedade do conhecimento
Rainer Randolph 381
Em busca do urbano na cidade: andaduras porteas por lugares e
lares da experincia sensorial, cognitiva e do esprito absoluto
Apresentao

A temtica do planejamento urbano e regional, como de resto a do conjunto das


disciplinas das cincias sociais aplicadas s questes espaciais, vem ganhando peso
crescente no contexto das grandes transformaes que hoje atravessam, no plano
mundial, os sistemas produtivos, os paradigmas tecnolgicos, a dinmica das co-
municaes e os prprios contornos da esfera poltica. O tratamento cientfico de
tais transformaes tem procurado aprofundar o debate terico e prtico sobre
os novos modelos de planejamento territorial, os processos de segregao socioes-
pacial, os impactos ambientais dos grandes projetos, as dimenses territoriais da
reestruturao produtiva, as relaes entre a dinmica imobiliria e a estruturao
intra-urbana, as implicaes das inovaes tecnolgicas para as culturas urbanas,
o papel das redes sociais para a ao comunicativa, a configurao de conflitos
ambientais e suas conseqncias para a apropriao dos recursos territorializados,
as dimenses espaciais do ps-fordismo, as dinmicas migratrias estimuladas
ou estancadas no mbito das transformaes globais, as circunstncias que regulam
as possibilidades de o poder local contribuir para a democratizao das polticas
pblicas e da oferta de servios urbanos, entre outras questes.
O desafio terico-conceitual tem-se delineado, em particular, em torno a alguns
temas catalisadores, como por exemplo o da oposio entre escalas espaciais ou
o dos diferentes significados atribudos aos novos recortes do fato espacial nota-
damente da chamada globalizao e das dinmicas da escala dita local. Consti-
tuem-se novos campos de poder em que os agentes econmicos e polticos se
7
8 Apresentao

inserem ora na estabilizao, ora na desconstruo da prpria escala em que at


h pouco haviam desenvolvido sua ao. Seriam novas, conseqentemente, as
condies para a ao estratgica, estando em transformao tanto os papis
institucionais como as expectativas coletivas.
As solues locais, em particular, so consideradas atreladas a um modelo
de tomada de decises que retira das esferas estaduais e municipais qualquer
possibilidade de construo poltica. A discusso de princpios e valores, prpria
aos processos democrticos, tem cedido lugar a prescries comportamentais
aplicadas ao campo da poltica. Um discurso universalista ocidental chama de
racional a lgica da ao individual, pretendendo fazer da cidade local onde
se constri a cidadania lcus da administrao eficaz e competente. As par-
cerias pblico-privadas do empreendedorismo municipal estariam, com efeito,
favorecendo elites rentistas freqentemente sintonizadas com grandes interesses
internacionais. Da resultam as crticas pretenso neolocalista de conceber o
local ou a cidade como campo de um desenvolvimento alternativo. Questiona-
se assim a capacidade de a transferncia de atribuies aos municpios, por exem-
plo, ter conduzido a uma maior democratizao poltica. A flexibilizao
institucional, por sua vez, ter-se-ia apoiado no na mediao de conflitos de
interesses, mas no favorecimento explcito do uso empresarial do solo urbano,
na renncia fiscal e no subsdio ao investimento privado.
No mbito dos mecanismos de regulao, o processo de abertura de mercado
e de privatizao permitiu a entrada no pas de operadores privados sem iden-
tidade locacional visvel empresas do mundo que centralizam o capital e
ramificam seus interesses atravs de supermercados de servios que se autono-
mizam em relao lgica dos interesses pblicos. Mas mesmo estando o espao
de lugares sobreposto por um espao de fluxos, as polticas regionais so afirma-
das como possveis e necessrias, sob a condio de haver vontade poltica de
enquadrar as redes globais em mecanismos que assegurem a democratizao
das decises de investimento.
Uma crescente instabilidade tem-se caracterizado, porm, pela multiplicao
de fenmenos como redes e arenas polticas transitrias. No curso de tais trans-
formaes, normas, direitos, recursos e culturas tm sido submetidos a uma
reviso estratgica que, com base nos princpios da gesto, tem modificado o
teor das polticas pblicas e as relaes entre a sociedade e o Estado. O planeja-
mento invadido pela linguagem promocional do marketing, e a redefinio
das escalas da ao atualiza a administrao pblica. As mencionadas parcerias
pblico-privadas seriam instrumento crucial da difuso do princpio gestionrio,
racionalizador e instrumental, na conduo da coisa pblica. A eficcia gerencial
das grandes corporaes difundida em rgos de governo vem colaborando
com a desconstruo de culturas institucionais e direitos adquiridos.
Cadernos IPPUR 9

Apresenta-se, portanto, o desafio de definir a gesto territorial adequada,


dadas as novas formas de realizao da economia. Em que escala esta ao ser
desenvolvida, tendo em vista o controle dos interesses privados e a garantia de
direitos sociais? Um dos epicentros da gesto territorial representativo das novas
condies da produo capitalista seria, afirma-se, a grande cidade, que abriga
funes regionais e nacionais e, por vezes, at mesmo mundiais. No espao me-
tropolitano estaro manifestos, em particular, os cdigos da ltima moderniza-
o, expressa pela difuso do princpio gestionrio, racionalizador e manipulador
de recursos. O espao metropolitano constitui, assim, um contexto de permanen-
te inovao, dadas a sua densidade sociocultural e econmica e a concentrao
de recursos pblicos que o sustenta. nesse contexto, de natureza intrinseca-
mente multiescalar, que emerge a nfase no plano local da vida coletiva. Nessa
nfase, conviveriam desde anseios por democracia e autonomia at deslocamen-
tos estratgicos de conflitos sociais includos na descentralizao de responsabi-
lidades.
O discurso hegemnico sobre administrao de recursos estaria assim mo-
dificando representaes de contextos sociais, objetivos de polticas pblicas e
contedos do poder. Em conseqncia, tm sido criados e utilizados instru-
mentos de planejamento que escapam ao controle democrtico dos usos do
territrio municipal e metropolitano. O prprio destaque no local, em suas
mltiplas conotaes, foi responsvel, por sua vez, pela secundarizao da esca-
la metropolitana de planejamento, to relevante para os pases capitalistas peri-
fricos.
Como a difuso de modelos e de prticas de planejamento interfere no re-
conhecimento do local como lugar, com sujeitos sociais e memrias? At que
ponto afirma-se, com esses processos, a tendncia privatizao da prpria pro-
blemtica do desenvolvimento? Trata-se, aqui, de pesquisar e refletir sobre aes
planejadas que, reunindo sujeitos sociais e espao herdado, permitam o encon-
tro de estratgias de desenvolvimento significativas de uma igualdade que se
realize pelo respeito diferena e diversidade. Nessa perspectiva, a escala de-
veria ser vista no apenas como resultado de processos histricos de longa du-
rao, mas tambm como um fator estratgico na determinao do presente e
do futuro. Existiria, portanto, um jogo de escalas intrinsecamente articulado
com arenas polticas e ambientes produtivos. Isso porque as prprias escalas
so objeto de confronto, assim como o so as relaes interescalares.
Estas so algumas das questes centrais tratadas no presente volume. A refle-
xo nele reunida exprime, de modo diverso, o estado das artes do debate sobre
a temtica urbana e regional em nosso pas, assim como as referncias histricas
e tericas para o entendimento das novas conjunturas. Ela recolhe, por outro
lado, em particular, o esforo coletivo desenvolvido no mbito do Instituto de
10 Apresentao

Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de


Janeiro (IPPUR/UFRJ) ao longo de seus trinta anos de existncia como instituio
acadmica pluridisciplinar, comprometida com a integrao ensino/pesquisa/
extenso e com a autonomia indispensvel a uma produo cientfica voltada
formao de planejadores e pesquisadores simultaneamente qualificados para a
interveno eficaz e para a reflexo crtica. A exposio dos resultados deste esforo
ao conjunto da comunidade cientfica, ao pblico interessado nos problemas da
organizao social do territrio e sociedade em geral, o modo como os autores
aqui reunidos pretendem subsidiar o debate pblico, procurando recolher os frutos
do dilogo produtivo entre a razo e a experincia, e, de forma mais ampla, entre
a cincia e a sociedade. Para tanto, cabe registrar, o presente volume deve muito
ao aporte crtico de Carlos Antonio Brando, Cibele Rizek, Eduardo C. Marques,
Edesio Fernandes, Geraldo Magela Costa, Haroldo Torres, Julio Caldern, Manfred
Nitsch, Maurcio Abreu, Ricardo Farret, Roberto Bartholo, Roberto Monte-Mr
e Sergio Costa.
ESPAO E AO
As escalas do poder e o poder das escalas: o que
pode o poder local?

Carlos Bernardo Vainer

INTRODUO 1

Nos ltimos anos, polticos e partidos progressistas tm reiterado que a luta


para conquistar governos municipais tem outros objetivos, mais ambiciosos e
generosos, do que o de simplesmente administrar localmente a crise econmica
e social. Ser esta uma pretenso realista? At que ponto possvel inventar e
trilhar caminhos que realmente ultrapassem o limitado horizonte da gesto da
crise e da adeso subordinada guerra dos lugares? possvel ir alm de uma
ao governamental cuja virtude mxima seja a de apaziguar localmente confli-
tos sociais engendrados pela estrutura social e agravados pela ofensiva neoliberal?
Em que medida, apesar dos constrangimentos de toda ordem a que esto subme-

1
Uma primeira tentativa de sistematizao das idias aqui expostas foi apresentada na VI
Semana de Planejamento Urbano e Regional, promovida pelo IPPUR/UFRJ, em novembro
de 1999. Posteriormente, o contato com a Secretaria de Planejamento de Belm e sua
extraordinria experincia incitou-me a desdobrar propositivamente alguns de meus argu-
mentos. Uma primeira verso foi apresentada no IX Encontro Nacional da Associao
Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional (ANPUR),
em maio de 2001. A maior dvida deste trabalho com Fabrcio Leal de Oliveira, Fernanda
Sanchez e Pedro de Novais Lima Junior pela permanente interlocuo no mbito do Semi-
nrio Globalizao e Polticas Territoriais. Registre-se, porm, como de praxe, que as idias
e propostas aqui expressas so de inteira responsabilidade do autor.
13
14 As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local?

tidos, podem os governos municipais alterar significativamente o quotidiano


alienante e miservel da imensa maioria dos citadinos?
busca de um roteiro que ajude a refletir sobre estas questes, a prxima
seo rev, mesmo se rapidamente, o debate poltico, mas tambm terico-
conceitual, sobre as escalas da ao poltica, debate que se tem estruturado sobre
as oposies entre o local/regional e o nacional/global. A terceira seo apresenta
de forma sucinta a proposta de uma abordagem capaz de combinar, ao invs de
opor, as mltiplas escalas, conformando o que designamos de estratgias (ana-
lticas e polticas) transescalares. A quarta seo discute as margens de ao de
um governo municipal para introduzir ou liderar, se se prefere mudanas
capazes de alterar a correlao de foras entre os diferentes segmentos sociais,
assim como as condies materiais e imateriais de vida dos grupos sociais subal-
ternos. Pretende-se mostrar, em confronto com o que tm proclamado agncias
multilateriais e consultores internacionais, que o campo de possibilidades dos
governos locais , simultaneamente, a) mais amplo, uma vez que as cidades no
esto condenadas a adotar estratgias empresariais competitivas; b) menos am-
plo, pois qualquer projeto econmico, poltico e/ou cultural estar condenado
ao fracasso se ficar confinado escala local. Na concluso ensaia-se a elaborao
de trs objetivos (ou diretrizes) gerais para um governo municipal.

AS ESCALAS DA AO POLTICA

No seria exagero dizer que o debate intelectual e poltico se vem realizando


sob o signo de categorias que remetem s escalas espaciais: globalizao, blocos
regionais, desenvolvimento local, dissoluo das fronteiras nacionais, identida-
des locais, entre outras, so expresses que freqentam com igual intensidade
tanto os trabalhos e encontros acadmicos quanto os meios de comunicao de
massa e o debate poltico.
Do ponto de vista do pensamento social e poltico, desde o grande debate
que antecedeu e acompanhou a I Guerra Mundial, a questo da escala de ao
nunca se havia colocado com tanta centralidade. No incio do sculo assistiu-se
oposio entre as escalas nacional x internacional e entre projetos que se funda-
vam no nacionalismo ou no internacionalismo. Hoje vemos o debate ser domi-
nado pelo par local x global, com uma participao menos marcante dos que
enfatizam a escala nacional ou, mesmo, regional. Como no incio do sculo, as
proposies polticas buscam amparo em estudos empricos e teorias que preten-
dem fundar cientificamente as diferentes opes, produzindo o que Swyngedouw
(1997) chamou de narrativas escalares. Como no incio do sculo, o embate
gira em torno a uma mesma pergunta: qual a escala pertinente (ou prioritria),
seja para a anlise econmica e social, seja para a ao poltica eficaz?
Carlos Bernardo Vainer 15

Transformar o global numa esfera de luta poltica

Podemos comear pelos que defendem como prioritria para a ao a escala


global: eles propugnam a existncia ou, pelo menos, a emergncia de uma socie-
dade civil globalizada, no mbito da qual caberia construir e fortalecer a cidada-
nia global.
Em documento distribudo na Internet (Site do S11 Mass Action for Global
Justice and the Environment), grupos e organizaes que pretendem dar conti-
nuidade ao processo iniciado em Seattle convocavam para manifestao contra
a reunio do World Economic Forum (WEF), em Melbourne. A palavra de
ordem era inequvoca: Our resistance must be as global as capital!.
De modo geral, esta linha de interveno est fundada na convico de que:
As sociedade contemporneas, a despeito das suas diversidades e tenses inter-
nas e externas, esto articuladas numa sociedade global. Uma sociedade global
no sentido de que compreende relaes, processos e estruturas sociais, econ-
micas, polticas e culturais, ainda que operando de modo desigual e contradi-
trio. Nesse contexto, as formas regionais e nacionais evidentemente continuam
a subsistir e atuar (...). Mas o que comea a predominar, a apresentar-se como
determinao bsica, constitutiva, a sociedade global, a totalidade na qual
pouco a pouco tudo o mais comea a parecer parte, segmento, elo, momento.
(Ianni, 1997, p. 39)

Na verdade, nos diferentes campos tericos, polticos e ideolgicos, poucos


so os que questionam a existncia de um processo, dito de globalizao ou
mundializao, que vem reconfigurando, desde os anos 1970 e, mais acelerada-
mente, desde os 1980, as relaes entre Estado, economia e sociedade, de um
lado, e entre Estados nacionais e corporaes transnacionais, de outro. H,
porm, importantes divergncias sobre a natureza e sentido deste processo:
enquanto para alguns o que se assiste a progressiva unificao do espao global,
simultaneamente causa e conseqncia da dissoluo dos estados nacionais
(ibid.), para outros a globalizao no uma homogeneizao, mas, ao contr-
rio, a extenso de um pequeno grupo de naes dominantes sobre o conjunto
das praas financeiras nacionais. (Bourdieu, 1998, p. 44)
Outro importante ponto de dissenso diz respeito avaliao da necessidade
histrica ou no deste processo, destacando-se como mais numerosos aqueles
que o reconhecem como inexorvel e irreversvel, posto que inexorveis e irrever-
sveis seriam suas causas entre outras, alternativa ou combinadamente, a rees-
truturao produtiva, a financeirizao da economia, a crise e desagregao do
welfare state, a crescente dominao das relaes societrias pela esfera mercantil.
Em contraponto, resistem aqueles que afirmam que a globalizao no uma
nova fase do capitalismo, mas uma retrica invocada pelos governos para
16 As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local?

justificar sua submisso voluntria aos mercados financeiros (Bourdieu e


Wacquant, 2000). Ou ainda que a sugesto de que o atual modelo econmico
imposto objetivamente pelos modos de produzir funcional para o pensa-
mento dominante (Benjamin et al., 1998, p. 64).
O que interessa registrar, tendo em vista os objetivos desta seo, a pre-
sena de expressivo contingente de pensadores e organizaes que, em face do
que vem como sendo o movimento objetiva e economicamente inescapvel
de globalizao, propugnam a esfera global para campo ou arena prioritria
da ao poltica. Seja atravs de um internacionalismo renovado no qual se
reconhecem certas heranas da velha tradio comunista, e mesmo anarquista,
seja atravs da afirmao uma nova cidadania que se estaria construindo na
luta pela democratizao das agncias globais, a proposta de cidadania global
parece sintetizar um claro projeto poltico-ideolgico.
Tratar-se-ia, pois, como de certa maneira sugere Ianni (1997), de responder
ao mercado global atravs da constituio de uma arena poltica apta a regular
ou, segundo certas correntes mais crticas, contestar, poltica e culturalmente, a
hegemonia absoluta da lgica econmica, encarnada pelo capital financeiro e
pelas corporaes globais. Ianni formula de maneira singela o projeto, lem-
brando que se trata de conferir ao indivduo a mesma cidadania global j con-
quistada pela mercadoria.
Apesar da infinidade de posturas analticas e projetos polticos reconhec-
veis no campo dos que, na ausncia de melhor conceito, poder-se-ia designar
de globalistas, um ponto de convergncia o reconhecimento, conformado ou
entusiasta, de que o Estado nacional cada vez mais impotente para fazer frente
aos desafios colocados pelas realidades polticas, econmicas, sociais, culturais
e ambientais 2.

Todo poder ao poder local

Outro campo o dos que apostam nas identidades locais, no patriotismo de


cidade, no regionalismo.
Engajar as cidades e os lugares na competio global, eis as diretrizes ou
palavras de ordem escalares poltico-escalares lanadas por esta corrente.
Borja e Castells, em extenso documento produzido para a Conferncia de Istam-
2
Ianni vai mais longe: ao questionar a proposta de uma federao mundial, pretende
condenar ao lixo da histria no apenas o Estado nacional, mas a prpria forma Estado:
o pensamento cientfico ainda se acha surpreendido pelas novas caractersticas da rea-
lidade social. Ainda no assimilou a metamorfose nacional em sociedade global. Por
isso agarra-se noo de Estado, esquecendo que o Estado tambm um produto his-
trico, criao da sociedade civil (Ianni, 1997, p. 41).
Carlos Bernardo Vainer 17

bul, expressam de maneira plena as concepes e projetos hoje hegemnicos,


difundidos sistematicamente pelo Banco Mundial e outras agncias globais,
assim como por consultores internacionais. A idia dominante vem sintetizada
como segue:

A importncia estratgica do local como centro de gesto do global no novo


sistema tcnico-econmico pode ser apreciada em trs mbitos principais: o
da produtividade e competitividade econmicas, o da integrao sociocultural
e o da representao e gesto polticas. (Borja e Castells, 1997, p. 14)

Para estes autores, os governos locais, mais eficazmente do que qualquer


outra instituio ou nvel escalar, esto em condies de: a) atrair empresas e
promover sua competitividade; b) oferecer base histrica e cultural para a inte-
grao dos indivduos.

Simplificando, poder-se-ia dizer que os estados nacionais so demasiadamente


pequenos para controlar e dirigir os fluxos globais de poder, riqueza e tecnologia,
e demasiadamente grandes para representar a pluralidade de interesses sociais
e identidades culturais da sociedade, perdendo legitimidade tanto enquanto ins-
tituies representativas como enquanto organizaes eficientes. (Ibid., p. 18)

Em outros termos, o governo local teria a extraordinria capacidade de cum-


prir de maneira vantajosa as tradicionais funes que sempre foram as dos es-
tados nacionais, quais sejam: a funo de acumulao e a funo de legitimao.

(...) os governos locais dispem de duas importantes vantagens comparativas


com respeito a seus tutores nacionais. De um lado, gozam de uma maior capa-
cidade de representao e legitimidade com relao a seus representados; so
agentes institucionais de integrao social e cultural de comunidades territoriais.
De outro, gozam de muita flexibilidade, adaptabilidade e capacidade de mano-
bra em um mundo de fluxos entrelaados, demandas e ofertas cambiantes e
sistemas tecnolgicos descentralizados e interativos. (Ibid., p. 19)

Mas, afinal de contas, o que exatamente o local? Esta pergunta foi formu-
lada de maneira explcita por Duncan e Savage, e a resposta no foi nada ani-
madora:

Talvez a mais irritante caracterstica da pesquisa local seja a variedade de


significados e usos atribudos a lugar. Este, como unanimemente reconhe-
cido, foi uma das principais falhas da tradio anterior de pesquisa de comuni-
dade, que tambm tentou especificar como o espao faz a diferena de processos
sociais (...) Gregson (...) identifica oito usos correntes. Pior, alguns desses usos
so contraditrios, mas, mesmo assim, os escritores passam de uns a outros no
18 As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local?

mesmo trabalho. Evidentemente, isso no uma surpresa, uma vez que a noo
de local raramente foi definido antes de ser usado, havendo pouco ou nenhum
exame do que seja esse conceito. (Duncan e Savage, 1989, p. 193)3

O fato de que a idia de local tenha sido tomada como auto-explicativa,


sem qualquer exame do que o local ou deveria ser (ibid., p. 179), parece
ainda mais problemtico quando se tem em mente que o discurso das agncias
multilaterais e dos consultores internacionais pretende difundir a preeminncia
da ao e do poder locais nos mais diferentes contextos socioterritoriais. At
que ponto possvel imaginar que as realidades a que remete a noo de local
sejam minimamente comparveis ou redutveis ao mesmo conceito em for-
maes scio-histricas e territoriais to distintas quanto a comuna francesa, o
county ou a city americana, o municpio brasileiro, a aldeia asitica etc.?
Tais dificuldades terico-conceituais, entretanto, no parecem tirar o sono
dos homens prticos, como nos mostra a singela definio de um dos idelogos
desta nova prola do repertrio governamental que atende pela sigla de DELIS
Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel. Seno vejamos:

o conceito de local no sinnimo de pequeno e no alude necessariamente


diminuio ou reduo. Pelo contrrio, considera a maioria dos setores que
trabalha com a questo que o local no uma espao micro, podendo ser to-
mado como um municpio ou, inclusive, como uma regio compreendendo
vrios municpios. (Franco, 1998, p. 7) 4

Mas se o local no remete a qualquer circunscrio ou realidade social re-


conhecveis, como operar conceitualmente com tal noo? A resposta, singela
como todos os consensos deste tipo, ressuscita a velha noo de regio de plane-

3
Os limites deste artigo impedem uma reviso mais cuidadosa dos vrios significados e
sentidos atribudos ao conceito de local, que vo desde a idia de que ele circunscrito
pelos limites geogrficos no interior do qual opera um mercado de trabalho definido
pelos commuting dirios dos trabalhadores (Smith, 1990) at a idia de que ele definido
por relaes de incluso identitria/comunitria. Sobre este debate, ver, por exemplo, o
acerbo confronto entre Duncan (1988) e Duncan e Savage (1989), de um lado, e Cooke
(1989), de outro.
4
O arbtrio nesta discusso tal que se encontram, com relativa facilidade, definies
totalmente inversas sobre o tamanho do local: Na indefinio, poder-se-ia pensar no
espao local como sendo uma regio histrica, uma partio administrativa do tipo do
departamento ou do canto, ou uma forma intermediria entre os dois: a idia suben-
tendida pelo adjetivo local, entretanto, a de um espao restrito, reduzido (Bottazzi,
1996, p. 79. Grifo do autor). No parece que estas inconsistncias incomodem os localistas
e os defensores do poder e do desenvolvimento locais.
Carlos Bernardo Vainer 19

jamento 5 que deu por encerrada a discusso sobre o conceito de regio com a
sbia e pragmtica concluso de que regio seria o espao escolhido pelos pla-
nejadores para intervir: local adquire a conotao de alvo socioterritorial das
aes e passa ento a ser definido pelo prprio desenvolvimento local integrado
e sustentvel (ibid.). Como j sinalizado anteriormente, escapa aos objetivos
deste trabalho aprofundar o debate acerca do conceito de local, mesmo porque,
como sugere Bottazzi (1996), isto exigiria avanar tambm na discusso da noo
de comunidade, ela tambm dominada por ambigidades e polissemias 6.
H que registrar, porm, que o campo do que poderamos designar de localis-
tas no ocupado apenas por agncias multilaterais e consultores internacionais,
ou apenas pelos porta-vozes de uma realismo pragmtico que recomenda tornar
coesa cada localidade e, quase sempre, cada cidade em torno de um projeto
estratgico patritico e competitivo. Ao lado destes comparecem, embora muito
minoritrios e com pouca repercusso numa academia cada vez mais domesti-
cada pelas pautas de pesquisa e treinamento das agncias globais, aqueles que,
reivindicando a tradio libertria, autogestionria e anti-estatista de certas cor-
rentes comunistas e anarquistas, proclamam a necessidade de:
(...) novas formas da ao poltica para alm dos limites da nacionalidade; de
abandonar definitivamente as formas poltico-organizacionais cristalizadas no
terreno nacional; de conjugar imediatamente a ao poltica local, enraizada
no territrio, com a dimenso da globalidade; () de tecer e criar outras rela-
es, projetos, iniciativas de luta e de cooperao entre sujeitos, lugares, territ-
rios diversos e variados; de prefigurar, onde possvel, a partir da dimenso
local, elementos de autogoverno, de democracia radical e de apropriao, por
baixo das engrenagens administrativas: de condicionar as administraes locais
atravs de conflitos e relaes de fora, para conquistar direitos, espaos e uma
melhor qualidade de vida; de construir e estender, para alm das fronteiras,

5
Este renascimento da noo de regio de planejamento certamente no consciente, pois a
herana do saber e do debate sobre planejamento foi quase totalmente perdida no apare-
lho de Estado, entre outras razes, pela desmontagem das agncias planejadoras e o bani-
mento dos quadros que as operaram at o incio dos anos 1980. Tal fato talvez explique
que os quadros que hoje vocalizam e instrumentalizam as novas polticas governamentais,
sejam eles de organizaes governamentais, no-governamentais, ou pra-governamentais
(tambm conhecidas como quase no-governamentais), anunciem suas retricas e modelos
operacionais como inovaes de ltima gerao. Os novos profetas da pretensamente inova-
dora viso de integrao do desenvolvimento muito teriam a aprender estudando o triste
destino dos PDRI Planos de Desenvolvimento Rural Integrado.
6
Como mostra Bottazzi (1996, p. 81), a substituio da noo de local pela de comunida-
de ou comunitrio no resolve o problema, antes o complica, constituindo simples
fuga para frente, j que o recurso sem explicaes comunidade se mostra de pouca
utilidade e pode criar confuso.
20 As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local?

redes de contrapoder e da nova solidariedade. (Associazione Ya Basta, http://


www.ecn.org/yabasta. milano, 1997)

Criticando ferozmente o localismo competitivo que realiza o projeto do


capital global e no qual cada comunidade territorial homognea luta contra
as outras para conquistar um lugar ao sol no mercado poltico e econmico da
nova Europa, h palavras de ordem que fazem ecoar os manifestos dos commu-
nards parisienses de 1870: Pela abolio de todas as fronteiras e pela construo
de uma rede de comunidades solidrias (ibid.).
Por mais opostos que sejam os horizontes do neolocalismo competitivo e
os do neolocalismo autogestionrio e libertrio, num ponto a convergncia
notvel: a rejeio da escala nacional e do Estado nacional como campo e ator
predominantes da ao poltica. Que se esteja busca de uma forma de assegu-
rar a incorporao do local ao movimento do capital global ou de uma forma
de combater radicalmente, a partir do local, este mesmo movimento, a escala
nacional vista como inadequada, ou, pelo menos, claramente secundria. A
posio dos militantes citados clara: Contra a Europa de Maastricht, contra o
nacionalismo centralizador e estatista, contra todo e qualquer nacionalismo...
por uma rede de comunidades solidrias. (Ibid.) 7
No outro extremo do campo neolocalista encontramos posies um pouco
mais matizadas que, quase sempre, reconhecem que o Estado nacional dever
preservar algumas de suas prerrogativas, inclusive para impedir os riscos de

7
O apelo ao internacionalismo europeu (?!) aparece tambm em Bourdieu (1998, p. 100):
Seria necessrio inventar um novo internacionalismo, ao menos na escala regional euro-
pia, que pudesse oferecer uma alternativa regresso nacionalista que, graas crise,
ameaa de uma maneira ou de outra todos os pases europeus. Para o autor, os sindicatos
desempenhariam papel central neste novo internacionalismo, uma vez que uma de suas
lutas centrais seria contra a precarizao do trabalho que a concorrncia visa instaurar
entre os trabalhadores de diferentes pases (ibid.). Para os militantes da Associazione
Basta Ya (1997), ao contrrio, sindicatos e partidos devem ser abandonados, assim como
todas as formas poltico-organizacionais cristalizadas no terreno nacional. Uma elabo-
rao mais sofisticada e, simultaneamente, mais comprometida com a anlise marxista
cannica, encontra-se em Smith, segundo o qual, enquanto o capital se move em direo
unificao do espao atravs do desenvolvimento desigual, a classe trabalhadora deve
buscar exatamente o objetivo oposto: enquanto classe dividida deve esforar-se na direo
da equalizao das condies e nveis de produo, processo sistematicamente frustrado
no capitalismo. Esta a resoluo histrica real da contradio entre equalizao e dife-
renciao. Pode ser alcanada na medida em que a cooperao espacial no interior da
classe trabalhadora desenvolvida como fora poltica; a classe trabalhadora reivindica
sua natureza humana a partir de seu subdesenvolvimento pelo/sob o capital. (Smith,
1990, p. 153)
Carlos Bernardo Vainer 21

uma excessiva fragmentao em que dominem os tribalismos e fundamentalis-


mos de todos os tipos (Borja e Castells, 1997). O autoritarismo e o centralismo
do Estado nacional, tambm neste arrazoado, so convocados ao banco dos
rus:
(...) quanto mais centralizado um estado, mais difcil para ele estabelecer
uma ponte entre o sistema global e as distintas culturas e territrios que so
parte da nao. Nessas condies, os governos locais e regionais esto emergindo,
em todo o mundo, como entidades mais flexveis, unidas ao terreno de suas
identidades, potencialmente capazes de negociar uma adaptao contnua
geometria varivel dos fluxos de poder. ( Borja e Castells, 1997, p. 31)

Por um projeto nacional

Globalistas de todos os matizes, neo-internacionalistas mais ou menos radicais,


neolocalistas patriticos e competitivos, comunalistas autogestionrios, pois,
reencontram-se no seu combate ao Estado nacional. Que em alguns casos a
perda de capacidade do Estado nacional seja saudada, que em outros casos ela
seja nostalgicamente lamentada, o que parece relevante destacar que a polari-
dade local x global domina o debate contemporneo com a mesma intensidade
que a polaridade nacional x internacional no incio do sculo XX. A reviso do
debate sobre as escalas da ao poltica no poderia completar-se, contudo, sem
uma meno resistncia dos que reivindicam a centralidade da escala nacional
como nica capaz de propiciar resistncia efetiva ao processo de dissoluo das
soberanias e, mais que isso, de dissoluo cultural e societria a que parece nos
condenar a globalizao.
Para os neonacionalistas, as elites, e no as tendncias irreversveis da econo-
mia, que estariam condenando o Estado nacional. So as elites que esto nos
dizendo, todo o tempo, () que o Brasil no tem mais sentido (Benjamin et
al., 2000, p. 62). Neste discurso se delineia uma histria concebida como evoluo
e atualizao da oposio entre nao x no-nao: A vitria temporria,
porque a-histrica da perspectiva da no-nao sobre a perspectiva da nao
impe uma dura luta poltica (ibid., p. 63).
Para esta corrente, ao escamotearem a escala nacional, globalistas e localistas
de todos os tipos estariam fazendo o jogo da prpria globalizao, cujo ponto
de ataque central, no por acaso, o Estado nacional, nica escala e instituio
escalar em condies de viabilizar, suscitar, a construo de alternativas viveis
ao capitalismo simultaneamente globalitrio e fragmentador.
O que reclamar do poder local vistos os limites da sua competncia; que reivin-
dicar aos estados federados; que solicitar eficazmente aos agentes econmicos
globais, quando se sabe que estes podem encontrar satisfao aos seus apetites
22 As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local?

de ganho simplesmente mudando o lugar de sua operao? Para encontrar um


comeo de resposta, o primeiro passo regressar s noes de nao, solidarie-
dade nacional, Estado nacional. (Santos, 2000, p. 95. Grifo do autor)

A estratgia escalar, pensada como estratgia de resistncia, est claramente


ancorada na esfera nacional, e tem por foco a construo de um projeto nacional.
De maneira cada vez mais recorrente, o discurso nacionalista muitas vezes vem
acompanhado de uma invocao do modelo nacional-desenvolvimentista com
forte interveno estatal. No deixa de ser surpreendente que o discurso neona-
cionalista, que se apresenta como de extrema esquerda, evoque positivamente
momentos de nossa histria em que regimes ditatoriais ter-se-iam engajado no
que visto como processo de construo nacional (Benjamin et al., 1998).

Uma imagem sinttica do debate: em que escala se constri a cidadania?

Sem a pretenso de esgotar uma reviso aqui apenas esboada, pode-se tentar
uma imagem sinttica, atravs de uma rpida meno ao curioso embate que
ope globalismo, localismo e nacionalismo 8 quanto ao sentido e lugar ou
melhor, escala da cidadania.
Como j vimos antes, globalistas vm insistindo na necessidade de construir
a cidadania global, com as respectivas instituies e legalidades que a sustentem.
A cidadania global seria a nica e derradeira trincheira contra a fragmentao,
os chauvinismos, a exploso dos tribalismos e fundamentalismos atravs dos
quais a globalizao ameaa a prpria sobrevivncia da sociedade, como conceito
e experincia comum de vida societal. Que esta cidadania global seja resultado
de um processo de democratizao das agncias multilaterais e internacionais
hoje dominadas pelos Estados nacionais e pelas corporaes multinacionais,
ou, ao contrrio, o resultado da luta contra estas mesmas instituies, a noo e
o projeto de cidadania global unificam o projeto poltico deste campo algumas
vezes, sob a gide da retrica neo-internacionalista.
Os nacionalistas, de sua parte, acionam o conceito tradicional de cidadania,
referido ao Estado nacional, para desqualificar o projeto de cidadania global;
(...) a expresso cidado do mundo torna-se um voto, uma promessa, uma
possibilidade distante. Como os atores globais eficazes so, em ltima anlise,

8
Neste ponto parece til sinalizar que as citaes e referncias utilizadas para caracterizar
os diferentes partidos em disputa no sustentam qualquer pretenso de classificar auto-
res. No raro que um mesmo autor, conforme o momento de sua obra ou a linha de
sua argumentao, opere enfoques predominantes localistas, nacionalistas ou globalistas.
Que um ou mais autores possam oscilar de uma posio a outra no parece invalidar o
argumento aqui desenvolvido.
Carlos Bernardo Vainer 23

anti-homem e anticidado, a possibilidade da existncia de um cidado do


mundo condicionada pelas realidades nacionais. Na verdade, o cidado s o
(ou no o ) como cidado de um pas. (Santos, 2000, p. 113)

Na outra ponta, localistas acionam permanentemente uma espcie de senso


comum em que o local se constitui escala mais pertinente para o exerccio da
cidadania pela razo mesma de que o cidado vive no local, na cidade, no municpio.
Graas a esta to simplria quanto ideologicamente eficaz sociologia intuitiva,
opera-se a reduo dos problemas contemporneos a uma dimenso meramente
gestionria: na esfera local que os problemas so melhor identificados e, por-
tanto, torna-se mais fcil encontrar a soluo adequada (Franco, 1998, p. 8).
Esta reduo da cidadania escala local encontra suporte tambm numa
sociologia mais sofisticada em que a experincia e agncia parecem operar ape-
nas, ou essencialmente, nesta esfera.

Taylor () v o local como a arena da experincia, em que as pessoas vivem


suas vidas quotidianas. Isto atraente como uma abordagem do senso comum.
Uma vez que as pessoas vivem nas reas de pequena escala, parece apropriado
focalizar nesse nvel o estudo das aes das pessoas. Talvez a mais explcita
tentativa para teorizar essa questo esteja na obra de Giddens. Giddens desen-
volveu o conceito de local como um apoio para a anlise da agncia humana
(). (Duncan e Savage, 1989, p. 185).

Assim, somente a coeso localizada e localista de uma cidadania identificada


com o lugar, a enraizada e patrioticamente unificada, permitiria romper o
isolamento a que a sociedade informacional de consumo de massa lana os
indivduos.
Contra a cidadania local vemos ser acionado o mesmo argumento utilizado
contra a proposta de cidadania global: somente o Estado nacional instaura um
espao e um conjunto de relaes no contexto dos quais a noo de cidadania
faz sentido. O lugar de nascimento ou residncia no conferem cidadania, e
esta uma realidade poltico-institucional inescapvel.

Na sociedade feudal, o status dos vassalos poderia ser definido pelo domnio
no qual haviam nascido embora o que importasse, mesmo nesse caso, era
uma unidade social de um domnio ou o status de um internacionalmente
reconhecido juramento de fidelidade, e no a localidade como tal. Mas certa-
mente esse no o caso para os estados nacionais modernos. (Ibid., p. 200)

Cidado local, cidado nacional, cidado global aparecem pois como os agen-
tes/sujeitos polticos que viriam, cada um a seu modo, atualizar as diferentes
escalas como espaos polticos estratgicos.
24 As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local?

LUTAS DE ESCALAS, ESCALAS DE LUTA: UMA PERSPECTIVA


TRANSESCALAR

Neil Smith j disse que a dimenso escalar da vida cotidiana est impressa e
expressa em todas as configuraes escalares, desde o nosso corpo, at o interna-
cional, passando pelo comunitrio, urbano, regional (Smith, 1993) 9. Isto quer
dizer: eu vivo cotidianamente no mundo e no meu local, no meu municpio, na
minha cidade, no meu pas A idia de que o cotidiano seja feito de relaes
primrias completamente anacrnica, produzindo uma imagem absolutamen-
te ideolgica da esfera local, como se esta constitusse segmento societrio em
que ainda predominariam relaes comunitrias (Bottazzi, 1996). Igualmente
mtica, entretanto, parece ser a imagem de um mundo social feito imagem das
formas mais abstratas do capital, puro fluxo de informaes, em que todas as
relaes entre escalas e agentes concretos, coletivos e individuais, estivessem
transcendidas, quando no simplesmente em dissoluo 10.
O entendimento de que os processos econmicos, polticos, sociais, culturais
tm dimenses escalares no pode conduzir reificao das escalas, como se estas
antecedessem e contivessem (como um receptculo) os processos. O que temos
so processos com suas dimenses escalares, quase sempre transescalares (haver
ainda hoje algum processo social relevante cuja compreenso e modificao seja
possvel atravs de uma anlise ou interveno uniescalar?). Esta compreenso
autoriza que uma abordagem processual focalize a ateno no mecanismo da
transformao escalar e da transgresso atravs do conflito e luta sociais (Swynge-
douw, 1997, p. 141).
Em outros termos, a anlise da escala no pode pretender substituir a dos
processos. Como bem observou Swyngedouw (ibid., p. 140), as prprias escalas
so produzidas em processos profundamente heterogneos, conflituosos e con-
testados: a escala no est ontologicamente dada, nem constitui um territrio
geograficamente definvel a priori nem uma estratgia discursiva politicamente
neutra na construo de narrativas.
Isto explica que
as escalas se tornem arena e momento, tanto discursiva quanto materialmente,
em que relaes de poder socioespacial so contestadas, negociadas e reguladas.
9
A dimenso escalar do quotidiano, como insiste Smith, est expressa em configuraes
corpreas, comunitrias, urbanas, regionais, nacionais, supranacionais e globais, cujos
contedos e relaes so fluidos, contestados e perpetuamente trangredidos. (Swynge-
douw, 1997, p. 144).
10
Para uma interessante crtica das abordagens (ps-modernas?) em que os fluxos operam
uma dialtica sem qualquer permanncia ou vnculo com relaes e estruturas estveis,
ver Harvey (1997, Part I).
Carlos Bernardo Vainer 25

Escala, ento, , ao mesmo tempo, o resultado e a conseqncia da luta social


pelo poder e pelo controle. (Ibid.)

Assim, as escalas no esto dadas, mas so, elas mesmas, objeto de confronto,
como tambm objeto de confronto a definio das escalas prioritrias em que
os embates centrais se daro. Smith (1993, p. 97) particularmente claro e feliz
ao expor esta viso: : a construo da escala um processo social, isto , a
escala produzida na, e atravs da, atividade societria, a qual, por seu turno,
produz e produzida pelas estruturas geogrficas da interao social.
Antes de serem os campos possveis da ao poltica, as escalas constituem,
portanto, o resultado, sempre contestvel e contestado, de embates, assim como
o so as relaes entre escalas e a predominncia de uma escala sobre as demais:
a escala demarca os stios da contestao social, objeto tanto quanto resoluo
da contestao (ibid., p. 101).
Escolher uma escala tambm, quase sempre, escolher um determinado
sujeito, tanto quanto um determinado modo e campo de confrontao. Os li-
mites deste artigo impedem desenvolvimentos mais amplos a este respeito; cabe,
porm, antes de prosseguir em direo a uma interpelao das possibilidades e
limites do poder local, explicitar, mesmo se de forma sucinta, a posio que
informa o tratamento das perguntas formuladas ao incio do trabalho.
Seguindo sugestes presentes em Harvey, Swyngedouw, Smith, Bourdieu,
entre outros, parece-nos indispensvel interpelar cada um dos discursos escala-
res anteriormente apresentados a partir do que temos designado de abordagem
ou estratgia transescalares 11. A idia central pode ser expressa como segue:
qualquer projeto (estratgia?) de transformao envolve, engaja e exige tticas
em cada uma das escalas em que hoje se configuram os processos sociais, eco-
nmicos e polticos estratgicos. Desta perspectiva, o que faz a fora das cor-
poraes multinacionais est menos em sua globalidade que em sua capacidade
de articular aes nas escalas global, nacionais, regionais e locais. Embora con-
fundindo, a nosso ver, o que sejam escalas e o que sejam nveis de abstrao 12, a
passagem seguinte de Harvey parece contribuir para elucidar os fundamentos
de uma abordagem analtica e uma estratgia propositiva transescalar.
Assim, no que concerne teoria, a prtica terica deve ser construda como
uma dialtica continuada entre o particularismo militante da vida vivenciada e
11
Embora no seja objeto deste trabalho, cabe destacar que, do nosso ponto de vista, o
tratamento transescalar necessrio tanto para abordagens analticas (escalas de anlise),
quanto para a construo de estratgias polticas, isto , de sujeitos e projetos polticos.
12
Esta confuso, comum entre os que pensam o local como verdade ontolgica em si, auto-
evidente, e, portanto, como concreo que se oporia s abstraes do nacional e do global,
encontra uma expresso perfeita, e por isso mesmo caricatural, em Cox e Mair (1989).
26 As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local?

a luta para alcanar suficiente distanciamento crtico e desengajamento para


formular ambies globais. (Harvey, 1997, p. 44)
No que diz respeito ao poltica, o problema da poltica socialista encon-
trar meios para responder a estas questes, no no sentido de um sentido final,
mas precisamente atravs de modos determinados de comunicao e traduo
entre diferentes tipos e nveis de abstrao. (Harvey, 1997, p. 42).
Nestes termos, a reflexo sobre as possibilidades e limites da ao de um
governo municipal ganha uma nova profundidade, distanciando-se de iluses
neolocalistas e do ceticismo globalista. Da perspectiva localista, ter o controle
da administrao local, que quase sempre erradamente confundida com o
poder local, significa ter todo o poder do mundo ou, pelo menos, segundo
algumas perspectivas, todo o poder possvel, j que o capital globalizado de tal
forma ter-se-ia desterritorializado que estaria imune a qualquer forma social
de controle, mesmo que no mero sentido regulatrio. Do ponto de vista globa-
lista, a conquista de uma prefeitura muitas vezes percebida como uma arma-
dilha que enreda as foras progressistas na administrao localizada da crise,
vitria de Pirro atravs da qual a engrenagem sistmica coopta e incorpora
sua dinmica as foras contestatrias emergentes.
Que projeto possvel elaborar a partir de uma perspectiva transescalar?

O QUE PODE O PODER LOCAL?

Para comear, fundamental ter claro os limites das conquistas materiais e imate-
riais que os movimentos e lutas populares so capazes de alcanar na escala global:
a estrutura social, econmica e poltica, que opera na interao entre as escalas
nacional e internacional, o principal determinante das condies de vida das
classes subalternas em nossa sociedade, e somente mudanas estruturais profundas
sero capazes de abrir possibilidades para uma reverso do quadro de desigualdades
e de misria social. Rejeitamos, assim, in limine, a pretenso neolocalista de conce-
ber o local, quase sempre a cidade, como campo de um desenvolvimento local
alternativo e, a fortiori, de construo de alternativas societrias 13.
Tal constatao deve servir antes para orientar do que para encerrar a refle-
xo. Afinal, a cidade no apenas o reflexo da sociedade; a cidade , ela mesma,
um universo social, econmico e poltico; a cidade produz riquezas, produz e
reproduz relaes econmicas, polticas, culturais etc. A cidade no apenas uma
reproduo, localizada e reduzida, da estrutura social; ela , tambm, um complexo
de relaes sociais relaes econmicas, mas tambm relaes de poder.

13
Para uma reflexo crtica sobre a prpria noo de desenvolvimento local, ver Vainer
(1998).
Carlos Bernardo Vainer 27

Insistamos um pouco mais nesta tese, de difcil entendimento para estrutura-


listas e globalistas estreitos: a relao entre a cidade e a estrutura social no
uma relao passiva, em que a cidade meramente reflexo das estruturas 14; ao
contrrio, a cidade contribui para configurar a estrutura social. No est inscrito
na estrutura social brasileira que apenas sejam asfaltadas as ruas dos bairros
habitados pelas classes superiores e mdias, nem que a gua chegue apenas a
alguns cantos da cidade. Mas o fato de que isso acontea em nossas cidades, e
no nas cidades francesas ou canadenses, para citar um exemplo, introduz algu-
mas diferenas expressivas na configurao destas sociedades. Tampouco est
inscrito na estrutura social brasileira que os recursos captados pelo governo
local sejam sistematicamente alocados de modo a reproduzir a desigualdade
urbana ou a alimentar a acumulao privada de segmentos especulativos do
capital de promoo imobiliria, ou outros segmentos da elite local.
Em outros termos, isto significa que a cidade, alm de herdar desigualdades
da estrutura social, as aprofunda. H, pois, toda uma ampla luta contra a
desigualdade que estritamente urbana e que deve ser travada na esfera local.
A cidade tambm, nela mesma, um poderoso mecanismo de gerao e apro-
priao de riqueza, que no est inscrito nem totalmente determinado na estrutura
social. Que alguns poucos promotores imobilirios capturem imensos valores
mais-valias imobilirias graas a investimentos pblicos que poderiam estar
sendo consagrados reduo das desigualdades estritamente urbanas, eis algo
que no nos imposto por nenhuma lei do mercado; ao contrrio, pura e simples
apropriao privada de recursos pblicos. Esta lei do mais forte que se institucio-
naliza ao mesmo tempo que se traveste de lei do mercado manifesta, de maneira
plena, a estreita solidariedade entre o poder econmico e o poder poltico que
configura, simultnea e combinadamente, a economia e a poltica urbanas.
Se a cidade produz ela mesma mecanismos de poder e de apropriao de
recursos, se ela constitui espao de afirmao de legitimidades e valores simb-
licos, a disputa pela cidade pode, e deve, ser a disputa por este conjunto de
recursos de que ela origem e depositria, eternizando, como em suas ruas e
edificaes, mecanismos de reproduo da explorao e da dominao 15.
Entretanto, como uma cidade no existe solta no ar, as formas de domina-
o e acumulao que a caracterizam no podem ser percebidas sem um olhar
14
Em outras formulaes, criticadas por Cox e Mair (1987, p. 127), o local concebido
como mero recipiente relativamente passivo da restruturao global.
15
Evidentemente, cada cidade instaura, de forma nica, uma articulao de mecanismos
de acumulao especificamente urbanos, formas de dominao local, modalidades de
afirmao simblica de determinados grupos e de seus valores e perspectivas. E somente
estudos detalhados das coalizes de poder podem revelar a extenso e a natureza de
cada um dos mecanismos existentes em cada cidade particular.
28 As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local?

para suas articulaes regionais, nacionais e, cada vez mais, internacionais. De


que forma as coalizes dominantes locais se articulam horizontal e vertical-
mente? Como grupos de interesses e segmentos de classe, que posio ocupam
e como interagem com o bloco hegemnico nacionalmente? Como e com que
redes globais a cidade est conectada?
Normalmente, pelo menos nas cidades de maior expresso, as coalizes locais
envolvem desde interesses locais tradicionais at grupos externos (nacionais ou
estrangeiros). Que peso tm os vrios grupos? Qual o papel de segmentos da
classe mdia tradicional? E as velhas oligarquias?
Para sintetizar o argumento, podemos dizer que cada cidade , portanto,
campo e objeto de relaes de gerao e apropriao de recursos materiais,
polticos, simblicos que resultam das formas particulares nicas que estrutu-
ram o poder e as relaes econmicas. Este conjunto de relaes e os recursos
que elas colocam em movimento e disputa so um espao bastante amplo
para alteraes reais na vida das classes e grupos dominados.

CONCLUSO: BUSCA DE ALTERNATIVAS PARA AS ESTRATGIAS


COMPETITIVAS

Nem universo fechado pelas sobredeterminaes estruturais (globais), nem


campo totalmente aberto para a construo de alternativas, o local, a cidade em
primeiro lugar, constitui escala e arena possveis de construo de estratgicas
transescalares e de sujeitos polticos aptos a operarem de forma articulada com
coalizes e alianas em mltiplas escalas.
Isto significa que, mais alm de necessrio, possvel romper tanto com o
fatalismo do pensamento neoliberal e a economia naturalizada do neolibera-
lismo (Bourdieu, 1998, p. 74) quanto com o determinismo estruturalista, tambm
economicista, que condena o local a ser mero receptculo e sntese concreta das
determinaes abstratas da lgica do capital.
A fim de propor o debate de alternativas que rompam radicalmente com a
perspectiva competitiva 16, arriscamos o que poderiam ser os objetivos centrais
de um governo local comprometido com os grupos sociais subalternos e voltado

16
A afirmao da possibilidade de ruptura radical com o projeto competitivo hegemnico
fundamental e, em certo sentido, condio mesma da construo de uma nova
hegemonia; mesmo porque no so raros os que, hoje, embora situados no campo do
pensamento crtico e prximos aos movimentos populares, parecem convencidos de
que no h opes. Assim, por exemplo, vrias so as prefeituras progressistas que vm
aderindo aos discursos e s prticas competitivas e de marketing. Notvel, igualmente,
que um autor como Harvey ensaie a idia de que o localismo competitivo poderia vir a
constituir-se em caminho para o socialismo! (Harvey, 1995).
Carlos Bernardo Vainer 29

para a construo de alternativas societrias. O pressuposto que a poltica


local deve ser concebida como parte de uma estratgia transescalar e, portanto,
est desafiada a definir objetivos ambiciosos, pois rejeitam os pressupostos de
que no h opes a fazer, e realistas, pois reconhecem que a escala local no
encerra em si seno parte dos desafios a serem enfrentados pela resistncia ao
projeto neoliberal de reconfigurao escalar.
Os objetivos seriam:

reduo das desigualdades e melhoria das condies (materiais e imate-


riais) de vida das classes trabalhadoras e, de modo mais amplo, das classes
e grupos sociais oprimidos e explorados, atravs principalmente da trans-
ferncia de recursos (materiais e simblicos) em seu favor e, necessa-
riamente, em detrimento das classes e grupos dominantes;
avano e radicalizao de dinmicas sociais, polticas, culturais, que pro-
piciem a organizao e a luta populares e, de modo mais geral, a constituio
de sujeitos polticos coletivos expressando interesses, segmentares e gerais,
das classes e grupos sociais explorados e oprimidos.
enfraquecimento dos grupos e coalizes dominantes, envolvendo desde
a desmontagem de mecanismos tradicionais de reproduo de seu poder
(clientelismo etc.) at a desarticulao de suas alianas horizontais (no
Estado e na regio) e verticais (com grupos nacionais e internacionais),
passando tambm por desarticulao das redes (inclusive dentro da admi-
nistrao pblica) e dispositivos (inclusive legais) que favorecem a privati-
zao de recursos pblicos e a captura de vultosos recursos extrados direta
ou indiretamente da populao, atravs de posies monopolistas (adqui-
ridas, quase sempre, pelo exerccio do poder poltico, pela advocacia admi-
nistrativa, pela troca de favores entre famlias e pela corrupo) 17.

Embora enunciados separadamente, h uma ntima e necessria articula-


o entre os objetivos citados. Seno vejamos.
A melhoria das condies materiais de vida ser efmera e pouco consis-
tente se no estiver apoiada na organizao e luta. Mais que isso, sem organiza-
o e luta dos setores populares, dificilmente ser capaz o governo urbano de
levar adiante uma expressiva transferncia de recursos, permanecendo refm
da burocracia, da rotina administrativa da mquina governamental e das pres-
ses e chantagens dos grupos sociais que tradicionalmente dominam a cidade e

17
Dois exemplos tpicos: as famosas mfias dos transportes, que dominam muitas de nosssas
grandes cidades, e o capital de promoo imobiliria, que internaliza ganhos fundirios
resultantes de investimentos pblicos.
30 As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local?

capturam, desde sempre, tanto os recursos gerados pela acumulao urbana


quanto os recursos concentrados (sejam eles de origem local, estadual, nacio-
nal ou internacional) nas mos do governo local.
Sem avanos na luta e organizao, dificilmente se ultrapassar o patamar
das pequenas concesses, que via de regra configuram o clientelismo quando as
concesses so feitas no varejo por pequenos caciques locais ou o populismo
quando as concesses so associadas s ddivas de algum lder iluminado 18. Por
outro lado, dificilmente ser possvel avanar de maneira substancial na mobili-
zao, luta e organizao populares se os processos polticos involucrados no
conduzem, de uma maneira ou outra, a conquistas reais, perceptveis e valoradas
positivamente por amplos segmentos das classes e grupos explorados e oprimidos.
As vitrias parciais, expressem-se elas em melhorias concretas nas condies de
vida, na conquista de posies simbolicamente relevantes da perspectiva popular,
ou na afirmao da legitimidade e legalidade de determinadas prticas e valores
por exemplo, a liberdade de opo sexual e os direitos dela decorrentes , eis ele-
mentos centrais de um estratgia urbana que se pretenda transformadora.
Finalmente, evidente a estreita articulao entre avanos que sejam obtidos
nos dois primeiros objetivos e o terceiro objetivo. Se recursos so transferidos,
se avanam a luta e a organizao populares, se se fragiliza o clientelismo, o
resultado , necessariamente, a conquista de novas e importantes posies para
golpear ainda mais duramente os mecanismos perversos atravs dos quais coa-
lizes locais reproduzem seu poder. Aes particulares tambm devem ser de-
senvolvidas, na esfera regional (metropolitana, mas no apenas), nacional e
internacional, para criar alternativas de alianas e acordos de cooperao que
favoream a coalizo popular e o fortalecimento de seu projeto, em detrimento
da velha coalizo dominante.
Sintetizando, a aposta que possvel traar objetivos que sejam, simulta-
neamente, ambiciosos e realistas, orientando um projeto de revoluo urbana
permanente. Evidentemente, esta revoluo urbana permanente deve expressar
e combinar os mltiplos objetivos e escalas de maneira diferenciada em cada
cidade, respondendo s formas especficas da desigualdade na cidade, a sua mor-
fologia, configurao das coalizes dominantes, posio da cidade na regio
e no pas, experincia de luta e organizao populares e de outros setores
oprimidos; o que significa que a revoluo urbana algo a ser inventado e rein-
ventado a cada momento, em cada cidade.

18
H, na histria brasileira, muitos exemplos de como possvel combinar de vrias ma-
neiras e com vrias dosagens o clientelismo e o populismo.
Carlos Bernardo Vainer 31

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32 As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local?

RESUMO

Partidos progressistas tm reiterado que sua luta para conquistar governos municipais
tem outros objetivos que a mera administrao local da crise econmica e social. Ser
esta uma pretenso realista? At que ponto possvel ultrapassar o limitado horizonte
da gesto da crise e da adeso subordinada guerra dos lugares? possvel ir alm de
uma ao governamental voltada para apaziguar localmente conflitos sociais engendrados
pela estrutura social e agravados pela ofensiva neoliberal? Aps rever o debate sobre as
escalas da ao poltica e defender estratgias transescalares tanto para a anlise quanto
para a ao, o artigo conclui examinando as possibilidades e os limites da ao na escala
local.
Palavras-chaves: poder local, escalas, globalizao

ABSTRACT

Progressive political parties have reiterated that their struggle to conquest local govern-
ments has other objectives than only to administrate, locally, the social and economic
crisis. Is this objective realistic? Is it possible to surpass the limited horizon of the crisis
management and the subordinated adhesion to the war of places? Is it possible to over-
come the limits of a governmental action that works to pacify locally the social conflicts
created by the social structure and reinforced by the neo-liberal offensive? After review-
ing the debate on scales of political action and affirming trans-scale strategies as a tool
for analysis and also for action, the paper concludes examining the possibilities and
limits of the action in local scale.
Keywords: local government, scales, globalization

Recebido para publicao em janeiro de 2002

Carlos Bernardo Vainer professor do IPPUR-UFRJ


Por uma cartografia da ao: pequeno
ensaio de mtodo

Ana Clara Torres Ribeiro, Amlia Rosa S Barreto,


Alice Loureno, Laura Maul de Carvalho Costa,
Luis Csar Peruci do Amaral

Perdera tudo: o sinal, o ponto, aquilo que fazia com que eu sendo o autor daquele sinal
naquele ponto fosse de fato eu. O espao, sem sinal, tornara-se uma voragem de vcuo
sem princpio nem fim, nauseante, na qual tudo eu inclusive se perdia.
talo Calvino. As cosmicmicas

CORRENTES PRTICAS

A inteno deste texto contribuir para a organizao e para a expresso sinttica


de informaes relativas s lutas sociais *. Acredita-se que existam dificuldades
concretas na apreenso da multiplicidade de reivindicaes, protestos e conflitos,

* Uma primeira verso deste texto foi formulada em julho de 2000, sob o estmulo da
publicao do primeiro boletim do Observatrio Social da Amrica Latina (Osal) do
Conselho Latino-Americano de Cincias Sociais (Clacso). A vitalidade social registrada
nessa publicao, dedicada revolta indgena no Equador e greve estudantil na UNAM
(Mxico), lanava noutra escala de fatos culturais e polticos a problemtica por ns
tratada no mbito do Laboratrio da conjuntura social: tecnologia e territrio (Lastro)
do IPPUR/UFRJ. Os autores aproveitam a oportunidade para agradecer o grande apoio
oferecido s tarefas do Lastro pelo gegrafo Jorge Luis Borges Ferreira. Nesse apoio,
transparecem o efetivo compartilhamento de valores e a amizade. Tambm recordam a
energia trazida equipe do Laboratrio, a partir de 2001, pela graduanda em geografia
Maria Amlia Vilanova Neta.
33
34 Por uma cartografia da ao: pequeno ensaio de mtodo

expressivos do agravamento das condies de vida e de intensas mudanas, obser-


vadas nos anos 1990, em formas de agir e, tambm, em iderios que orientam a
ao social na Amrica Latina (Giarracca, 2001). So essas mudanas que, junta-
mente com a crise estrutural, exigem o reconhecimento da conflituosidade como
horizonte transformador das cincias sociais. Nas palavras de Hugo Zemelman
(2000, p. 109): (...) para dar conta de qualquer problema social, econmico,
poltico ou cultural no se pode prescindir do ngulo de leitura conformado
pelo par sujeito - conflituosidade; j que alude s dinmicas constitutivas da
realidade social.
Nas ltimas dcadas, adquirem crescente relevncia as prticas sociais que
trazem cena poltica identidades culturais profundas, permitindo maior visibili-
dade a sujeitos sociais com ancestral presena nas formaes sociais latino-ameri-
canas. Trata-se da afirmao de hbridos culturais e institucionais, de memrias
e utopias (Zemelman, op. cit.), que transformam, intensamente, a experincia
poltica. com as seguintes palavras, por exemplo, que Pablo Gonzlez Casanova
(2001, p. 8) encerra um artigo sobre as lutas indgenas no Mxico:
O movimento zapatista do sculo XXI combina o conjunto (projetos polticos
anteriores e revoluo tcnico-cientfica) num projeto universal que inclui o
uno e o diverso com sua forma maia ou mexicana de ouvir e dizer as vozes e
sons que vm do corao e do mundo, metforas ambas que enriquecem e
renovam os discursos e as condutas.

As transformaes na ao social envolveram, tambm, a implementao


de tticas e estratgias inovadoras, desenvolvidas por uma multiplicidade de
sujeitos sociais em busca do alcance de objetivos imediatos, do reconhecimento
da legitimidade das suas reivindicaes e da realizao de projetos que visam,
fundamentalmente, radicalizao da democracia e ruptura de formas his-
tricas de subordinao e opresso. Portanto, a tendncia desconstruo do
espao pblico que acompanha o ajuste neoliberal das economias perifricas
tem sido contra-arrestada pela ao social que irrompe em novas configuraes
espao-temporais, como demonstram as interrupes de estradas (Barbetta e
Mariotti, 2001), ruas e pontes (Lastro, 1999-2001); os acampamentos e assen-
tamentos do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra - MST (Fernandes,
2000) e as longas marchas do movimento zapatista. Como registra Ana Esther
Cecea (2000, p. 11) ao analisar os diferentes sentidos da Marcha da Dignidade
Indgena (percurso de San Cristbal de las Casas cidade do Mxico, realizado
de 24 de fevereiro a 11 de maro de 2001):
A marcha ps em evidncia as formas ocultas de organizao da sociedade, que
nada tem a ver com os espaos tradicionais de encontro. A organizao social
se territorializou, transcendeu as formas de organizao anteriores e reformu-
lou os seus contedos.
Ana Clara Torres Ribeiro et al. 35

Assim, a nova fase do capitalismo emerge tanto sob o signo da radicalizao


da excluso como sob a presso de novas contradies sociais, que (re)significam
os vnculos passado-presente-futuro(s). Encontra-se em curso, aps a quebra
das promessas societrias da modernizao, uma disputa, latente ou frontal, de
projetos, transformadora da leitura dos recursos e de sentidos da existncia:
O que pedem e o que necessitam os povos indgenas no um lugar grande
nem um lugar pequeno, mas um lugar digno dentro da nossa nao; um trata-
mento justo, um tratamento de iguais, ser parte fundamental desta grande nao;
ser cidados com todos os direitos que merecemos como todos; que nos levem
em conta, que nos tratem com respeito... (Comandante David, IPN, 16/3/01 apud
Cecea, op. cit., p. 14).

As intensas mudanas observadas na ao poltica e a velocidade da acu-


mulao financeira exigem o reposicionamento terico-conceitual dos elos entre
estrutura e conjuntura e, ainda, agilidade na obteno de resultados analticos,
mesmo que provisrios. Nessa direo, torna-se especialmente relevante a va-
lorizao da ao e o reconhecimento, tentativo e sintomtico, das referncias
culturais que orientam, atualmente, movimentos e resistncias sociais na Am-
rica Latina. A leitura de resistncias opresso e excluso impe o mapea-
mento analtico de prticas dirias e das tticas de sobrevivncia que tm
permitido a afirmao de identidades sociais at recentemente ocultadas pelos
projetos polticos da modernidade.
Para as cincias sociais, como orienta Hugo Zemelman (op. cit., p. 110),
trata-se de valorizar a historicidade do momento atual. Em suas palavras:
Reconhecer a realidade significa algo mais do que conhec-la. Exige saber situar-
se no momento histrico que se vive, o qual uma forma de assombro que
obriga a colocar-se num umbral de onde se possa observar, no somente para
contemplar mas tambm para atuar: a utopia, antes de mais nada, a tenso
do presente.

Afinal, as reivindicaes e os protestos, desenvolvidos no dia-a-dia, tambm


modificam sentidos da ao social e podem ser portadores de futuras conseqn-
cias estruturais. Alis, a pesquisa Micro-conjuntura: informao e oportunidade
nas metrpoles brasileiras, que sustenta este texto, desenvolvida com apoio do
CNPq e da UFRJ, procura reconhecer, exatamente, o significado de cada gesto
indicativo de mudanas na ao social e nos valores que a conduzem.
De fato, os fenmenos e processos situados entre estrutura e conjuntura
precisam ser realmente tratados de forma biunvoca e no apenas, como foi
antes usual, por meio da alocao analtica dos sujeitos sociais sua posio no
mago da organizao da economia; sendo da derivados os sentidos de sua
ao. Da mesma forma, os vnculos entre super e infra-estruturas ainda so
36 Por uma cartografia da ao: pequeno ensaio de mtodo

carentes de investimentos analticos conduzidos pelo reconhecimento da com-


plexidade e da relevncia do senso comum (Santos, 1989). Esse reconhecimento
especialmente indispensvel agora, quando a esfera cultural transformada
em lugar de negcios, observando-se, simultaneamente, a luta pelo resgate de
memrias, de razes e de identidades culturais.
urgente, portanto, a renovao das cincias sociais, o que no significa des-
conhecer anlises anteriores, mas, sim, a obrigao de seu rejuvenescimento, atravs
de dilogo com os mltiplos outros que reconstroem a experincia social. O
trabalho de conjugao analtica (Le Moigne, 1999) entre estrutura e conjuntura,
sujeitos sociais e atores polticos, em sintonia com vontades sociais em construo,
pode oferecer alguns caminhos para a renovao necessria. Julga-se que, na
formulao desses caminhos, so indispensveis a proposio de conceitos, como
o de microconjuntura, e a construo de solues de mtodo, como a cartografia
da ao, que ao mesmo tempo reconheam o mltiplo e o voltil e procurem
desenhar as novas configuraes sistmicas originadas das prticas sociais.
A ao hoje observada corresponde tanto a encadeamentos de amplas e
diferentes prticas, associveis ao conceito de rede de movimentos (Scherer-
Warren, 1993), como a fatos isolados, no menos relevantes cultural e politica-
mente, j que indicativos da existncia de verdadeiros nichos de criao de formas
renovadas de manifestao social 1. A vitalidade das sociedades latino-americanas
surge numa pluralidade de frentes de mobilizao, com rpida possibilidade de
serem reproduzidas atravs da base tcnica da vida coletiva: as atuais formas de
comunicao e informao. Dessa maneira, o acompanhamento analtico da
ao apresenta desafios de mtodo que no podem ser respondidos, totalmente,
por meio da reflexo da gnese da ao ou com apoio, apenas, em questes polti-
cas abrangentes, tais como os relevantes temas da democracia e da cidadania.
Poderia ser dito que a ao social, ao mesmo tempo que exige a considerao
desses grandes temas, impe o reconhecimento de outros, trazidos por aqueles
que fazem concretamente a vida e que (re)costuram, de forma incessante, o
tecido social no mago das incertezas e das espao-temporalidades do presente 2.

1
No Lastro, so realizadas anlises mensais das aes veiculadas na grande imprensa.
Dessas anlises, resulta a observao do aprendizado de prticas entre diferentes sujeitos
sociais nos contextos metropolitanos, como demonstra o sucessivo fechamento, por
diferentes sujeitos sociais, da ponte Rio-Niteri e das grandes vias de acesso ao centro
da cidade do Rio de Janeiro.
2
Como prope Maria Adlia de Souza (1997, p. 6-7): (...) a cidade gera um processo, um
grau de liberdade incompatvel com o nvel de manipulao que a sociedade industrial
e informacional contempornea precisa para sobreviver. E por isso que essa sociedade
destri a cidade. Mas a cidade no produz apenas liberdade. Ela instaura redes de ao
e de resistncia contra a falta de liberdade, contra a desigualdade (...) E so exatamente
Ana Clara Torres Ribeiro et al. 37

Para estes, experincia imediata e futuro caminham juntos. Como afirma


Greimas (1968, p. 56-7), ao analisar o fato lingstico, no existem relaes fceis
entre relevncia estrutural e durao: No se v, inicialmente, como estabelecer
a equao postulando que o que dura mais mais essencial do que o que dura
menos (...) A durao no parece suscetvel de servir de ponto de ligao entre
a histria e a estrutura. Afirmar essa ligao significaria, por um lado, omitir o
dinamismo da prpria estrutura, ou melhor, das estruturas, e, por outro, esquecer
que a atualizao da histria depende dos atos diariamente praticados.
com essa concepo geral da problemtica da existncia que este ensaio
encontra-se construdo em direo vida imediata, sem que, com essa deciso,
ocorra o desconhecimento das referncias estruturais abrangentes da ao social.
Essa diretriz de mtodo no significa o elogio irresponsvel do cotidiano, repro-
dutor de tantos preconceitos e subordinaes (Heller, 1972), mas, sim, a valori-
zao de contextos, lugares e narrativas. Envolve, ainda, a inteno de contribuir
para o encontro de formas de representao da vida coletiva que facilitem o
enraizamento da questo social e a compreenso dos praticantes de espaos
(Certeau, 1994). Para tanto, busca-se refletir a ao no aqui e agora, reconhecen-
do-se tambm que os vnculos entre mapeamentos e representaes coletivas
exigem a reflexo da experincia histrico-cultural latino-americana. Essa pro-
posta metodolgica se inspira em Milton Santos (1994; 1996; 1999), Edgar Morin
(1996), Boaventura Santos (1991) e Carlos Fuentes (1994).
Do primeiro autor, recorda-se, neste momento, da valorizao do homem
lento, verdadeira categoria da reflexo existencialista dos praticantes de espaos.
Essa categoria orienta a compreenso das relaes inteligentes com o prtico
inerte local (Sartre, 1967), que so indispensveis sobrevivncia dos que no
dispem dos recursos que permitem, s classes mdias e altas, omitir o trabalho
morto concentrado nos lugares e as rugosidades e interstcios que retm a ao
dominante, possibilitando a permanncia do mais fraco nos territrios desenha-
dos para impedir a sua presena. Tambm desse autor, lembra-se da categoria
territrio usado, que constitui uma segura orientao analtica para leituras do
espao que reconheam a centralidade das prticas na configurao de projetos
polticos alternativos ao agir hegemnico.
J de Edgar Morin, recorda-se do compromisso tico com o reconhecimento
da complexidade. esse reconhecimento que pode impedir a linearizao da
experincia social pela cincia e pela tcnica e o afastamento cmodo do espe-
cialista ou do perito dos enredamentos da existncia:
essas redes que colocam em xeque todos os mecanismos de rigidez das hierarquias sociais,
os processos de manipulao cultural, gerando fantsticos processos de solidariedade,
de igualdade, de fraternidade, de convivialidade. V a uma praa pblica, a uma rua da
periferia das grandes cidades brasileiras, e descubra isto!
38 Por uma cartografia da ao: pequeno ensaio de mtodo

Ora, hoje, a presena da dialgica da ordem e da desordem mostra que o conhe-


cimento deve tentar negociar com a incerteza. Isso significa que (...) o objetivo
do conhecimento no descobrir o segredo do mundo ou a equao-chave,
mas dialogar com o mundo. (Morin, 1996, p. 205)

tambm esse dilogo que alimenta a oferta terico-metodolgica de Boaventu-


ra de Souza Santos (1991, p. 67), quando, ao reconhecer o espao como condutor
do pensar e do agir, valoriza tanto a cartografia como o pluralismo jurdico,
trazendo tona outras dimenses do direito (local, infra-estatal, informal, no-
oficial, costumeiro).
De Carlos Fuentes, reconhece-se o extraordinrio estmulo representado
por uma concepo da experincia latino-americana que elabora o espao-
tempo atravs de uma narrativa que rompe ideaes do humanismo abstrato e
que valoriza, com referncia em Bakhtin e em Borges, a procura da cronotopia
ibero-americana, reconhecedora da policultura originria. Em suas palavras:
A conquista foi empresa de utopia para uns, de evangelizao para outros, de
lucro, de poder poltico e de afirmao individualista para os demais. A tragdia
no tinha lugar no seu movimento. Suprimos sua ausncia e todas nossas con-
tradies resgatando o direito de nomear e de dar voz, de recordar e de desejar.
Nome e voz, memria e desejo, nos permitem hoje dar-nos conta de que vivemos
rodeados de mundos perdidos, de histrias desaparecidas. Estes mundos e estas
histrias so nossa responsabilidade: foram criados por homens e mulheres.
No podemos esquec-los sem condenar a ns mesmos ao esquecimento. Deve-
mos manter a histria para ter histria. Somos os testemunhos do passado
para seguir sendo os testemunhos do futuro. (Fuentes, 1994, p. 49)

MAPAS E IMAGENS

A natureza e a riqueza, a includo o volume da populao, conduziram com


especial fora a simbiose entre imagem e mapa acelerada pela modernidade
(Raffestin, 1993). Contar, precisar, desvendar caminhos e penetrar territrios
foram processos que articularam representao com apropriao do mundo e
que envolveram religio e poder. A capacidade de medir e avaliar torna-se cres-
centemente exata, mesmo que na exatido escondam-se obscuros espritos os
deuses e os demnios da racionalizao e permanentes imprecises 3. Tambm
o valor excepcional da informao rara, aparentemente uma caracterstica do
3
Medir montanhas, contudo, uma tarefa diabolicamente difcil, com espao de sobra
para que se cometam erros. Como explica Louis Baume em Sivalaya, um compndio de
fatos sobre as catorze maiores montanhas do mundo, o clculo das altitudes dos picos
do Himalaia um campo de tanta complexidade erudita que nem mesmo anjos munidos
de teodolitos e fios de prumo ousariam meter o nariz no assunto. (Krakauer, 1999)
Ana Clara Torres Ribeiro et al. 39

mundo contemporneo, da denominada sociedade da informao, existiu no


segredo dos mapas e nas redes que transmitiam aos centros de poder, ainda no
perodo dos descobrimentos, os segredos das terras desconhecidas e das rotas
que conduziam conquista (Bueno, 1988). Por outro lado, imagens e relatos
encontraram rapidamente o seu mercado entre os que sonhavam com a aventura
no vivida, com as cores e os sabores das terras distantes e com uma fauna e
uma flora exuberantes e msticas (ibid.).
Talvez a direo dominante da relao preestabelecida com o desconhecido
possa ser lida na forma como a natureza foi desvendada, desde os primrdios
da colonizao. A empresa colonial foi conduzida pela nsia de riqueza imediata;
que passa, gradualmente, a ser compreendida como sendo a prpria forma pos-
svel e desejvel da riqueza (Furtado, 1971), ao mesmo tempo que culturas e
seres humanos so classificados e aprisionados como elementos racionalmente
apropriveis do surpreendente quadro natural do novo mundo 4. A beleza das
representaes trazida pela cartografia inaugural, e dos sculos imediatamente
subseqentes, resulta de leituras que buscam recursos e que registram os entes
de um paraso perdido, por vezes demonizados por interpretaes emanadas,
como diz Eduardo Loureno (2000, p. 8), de uma Europa culpada:

Neste primeiro instante inaugural, os trpicos no eram tristes. A famosa tris-


teza dos trpicos da decepo de todos os que, desde (...) Colombo at Lvi-
Strauss, no reconheceram na realidade do novo mundo a Natureza mtica do
primeiro olhar ocidental, aquela que a civilizao vestida e pecadora da Europa
buscava para se sentir na aurora do mundo, com a sua inocncia e a sua imagi-
nria felicidade.

Essas leituras espelhadas, no plano liso das cartas, seduzem e assustam, es-
timulando o estranhamento (ou a envergonhada rejeio) que nos transporta
para o vrtice sempre renovado do olhar externo 5. A absoro desse olhar in-
4
O tpico da salvao do nativo no original de Caminha nem apenas uma reproduo da
realidade, mas pertence aos lugares-comuns do gnero literrio das cartas de descobri-
mento: permite a associao dos interesses da Igreja Catlica Romana aos da Corte. A pers-
pectiva nativista, que at hoje prepondera no Brasil como tipicamente brasileira, no
brasileira. a perspectiva do conquistador e do colonizador, que louva o valor do objeto
conquistado, da propriedade adquirida, para agradar o rei que o paga. (Kothe, 1997, p. 224)
5
Fontes valiosas para o conhecimento do meio ambiente e da sociedade, os textos dos
viajantes foram tambm responsveis pela difuso de alguns equvocos sobre o passado
colonial. Podemos lembrar as referncias (...) pouca sociabilidade entre os escravos, a
uma populao pobre e livre embrutecida pela ignorncia e pela ociosidade, e ao mito
do interior como um espao vazio. Argumentos desse tipo foram incorporados a reflexes
de intelectuais brasileiros e marcaram profundamente nossa imaginao social e poltica.
(Lima, 2000)
40 Por uma cartografia da ao: pequeno ensaio de mtodo

troduz um vis de distanciamento na obrigao de sermos analistas de ns


mesmos; permitindo recordar, de forma aqui propositalmente deslocada, as
palavras de Flvio Venturi em Eu, caador de mim:

Por tanto amor, por tanta emoo


a vida me fez assim doce ou atroz, manso ou feroz
eu, caador de mim
preso a canes, entregue a paixes
que nunca tiveram fim
vou me encontrar longe do meu lugar
eu, caador de mim.

No caso brasileiro, o freqente retorno de questes do tipo: que pas este?


que sociedade esta? denota a nsia por um olhar inaugural no mistificador,
cuja possibilidade de instaurao encontra-se perdida para sempre. Alis, ape-
nas as sociedades novas podem sentir essa nsia, pensando-a prxima de sua
satisfao e sabendo-a, entretanto, to enganadora quanto os espelhos de Alice.
A carncia desse olhar transforma-nos, com freqncia, em surpresos e vi-
dos consumidores de representaes preservadoras do confortvel e, por vezes,
doloroso afastamento da sociabilidade imediata 6. Essa experincia distanciada
e extrovertida sedutora, difundindo nas sociedades perifricas os anseios absen-
testas e a melancolia que conformam parte relevante da experincia literria
das camadas dominantes e de segmentos intelectualizados das classes mdias
urbanas (Kothe, op. cit.). O olhar predominante da modernidade aquele que
classifica, desenha e conta, mas que sobretudo omite a escuta ou a compreenso
de narrativas renega assim, a no ser por belssimas excees, a experincia
dos que praticam o espao; dos que, por imbricaes culturais extraordinrias,
compem e engendram o tecido social. Para estes, os espelhos precisam ser
transformados em trajetos e tticas no aqui e agora (Certeau, op. cit.). Tambm
para estes, a feira do presente esconde tesouros de esperana e beleza que o
pensamento crtico extrovertido agilmente renega 7.

6
No fundo, at no h muito tempo, o nico e capital problema da cultura latino-
americana no foi outro que o de incorporar ao seu discurso de continente descoberto e
religado cultura do mundo dos seus descobridores e povoadores no-autctones, o
continente perdido que continua inaccessvel salvo como mscara e relquia sua
conscincia. (Loureno, op. cit., p. 8)
7
Em resistncia ao olhar triste do outro europeu, decepo de Lvi-Strauss, homenageia
o poeta Jorge Almeida a beleza-feira da Baa da Guanabara, sabendo-a trgica: Teste-
munha / Amores / Revoltas / Batalhas / s bela / Com prtese urbana ponte, piscina /
Ou banguela / Manguezais asfalto / Ditadura sorridente dos automveis / Via expressa
moderna vermelha ou amarela / s bela / Baa da Guanabara / Bricolagem mosaico de
Ana Clara Torres Ribeiro et al. 41

Trata-se de um descolamento de raiz, ou melhor, de um desenraizamento


hoje acelerado pelos fluxos mundiais, estimulador da transitoriedade dos percur-
sos e das estadias e apoiado em inovaes materiais e imateriais 8. Somos, por
esses estmulos e por essa origem, tendencialmente condenados a ser eternos
visitantes de nossa prpria sociedade ou a estarmos envolvidos, como afirma
Octvio Ianni (2000), nos desejos implcitos no recurso metfora da viagem.
Alheados do aqui e agora, constitumos sobretudo territrio, como tambm
afirma o autor, para a expanso de foras modernizantes em risco de esgotamento
em sua prpria espacialidade de origem; foras que, contraditoriamente, com-
pem segmentos de nossa identidade, alimentada por ideaes de herosmo e
de aventura e por prticas, mesmo que involuntrias, de moralizao e de reduo
dos sentidos da ao dos mltiplos outros co-presentes.
Portanto, os praticantes de espaos podem ser, por meio de orientaes
analticas por ns acionadas, extrados fsica ou simbolicamente do seu lugar, j
que, para o olhar dominante, apenas existem como fato ou como condio a ser
mantida ou ignorada. Estabelece-se, pelo distanciamento, a reproduo de uma
outra forma de naturalizao, em que o discurso aparece como objeto, junta-
mente com mapas e imagens. O discurso descontextualizado perde parte de sua
vitalidade e, portanto, parte da sua significao. A reificao produzida pela
anlise, sobretudo quando dela no se tem conscincia, colabora para anular
condies de afirmao de sujeitos sociais e para adiar o desvendamento, como
convida Milton Santos (2000), da configurao sistmica disruptiva de recur-
sos e aes ou, como propem outros, das racionalidades alternativas e do su-
jeito complexo (Poggiese, 2000; Unda, 2002).
O avano da modernidade se fez acompanhar de enormes ganhos na capaci-
dade de desvendar e registrar, possibilitando tanto a fixao da pauta humanista

lixo / s ps-moderna / Um pescador de peixes / Iluses / Na boca sem dentes / Na


ponte do Galeo / Com a elegncia de um guerreiro espartano / E a pacincia de um
monge tibetano / Parece que perdeu a razo / Quando o anzol morde a gua / Eu me
pergunto o que voc est pescando a / peixe coc peixe xixi? / peixe mercrio,
chumbo ou frito? / Eu grito apesar de tudo bela / Baa da Guanabara no mais
donzela / Encanta-me a lua em suas guas / Magia de luz / Fico enfeitiado relembro
tempo passado / Dana dos golfinhos bal das baleias / Apesar de ns dos ns de ns /
s bela / Com prtese urbana ponte, piscina / Ou banguela (poema Baa da Guanabara,
enviado a Ana Clara Torres Ribeiro, via internet, em 2001).
8
Como disse Milton Santos no momento da comemorao dos 500 anos: Na realidade,
o que se est fazendo comemorar a histria europia do Brasil. Em outras palavras,
ns estamos admitindo como natural que o Brasil seja visto como uma conseqncia da
existncia da Europa. A rigor, se tomarmos uma atitude crtica, como se estivssemos
dizendo que os ndios nunca existiram. (Cem anos data para europeu comemorar.
Dirio do Grande ABC, 23 jan. 2000).
42 Por uma cartografia da ao: pequeno ensaio de mtodo

e da cincia quanto a conquista de instrumentos tcnicos que agilizam a obje-


tivao de culturas e seres humanos. A subordinao da cincia tcnica e
produo, como orienta Edgar Morin (op. cit.), possibilita a manipulao do
mundo, pondo em risco, atualmente, o prprio humanismo e os usos social-
mente progressistas da cincia. Mapas, imagens e falas, subordinados calculabi-
lidade e aos cdigos hegemnicos da eficcia, sustentam novos distanciamentos,
dificultando o encontro de projetos e utopias efetivamente transformadores.
Sem dvida, tcnicas alternativas, mais prximas da arte, no podem, por
elas mesmas, impedir o esvaziamento de sentidos da ao decorrente do excesso
de exatido transitria e de dados sem anlise. O alisamento e o desenraizamento
destrutivos e sedutores da antiga cartografia continuam ocorrendo nas lisas telas
dos computadores e das televises, assim como a naturalizao das relaes
sociais, como exemplificam as telenovelas em que mulheres tropicais continuam
balanando-se em redes e servindo aos seus senhores ou integrando-se em secre-
tas identidades, aos animais das florestas e a rios transbordantes. Exotismo padro-
nizado e descompromisso identitrio articulam-se com a sexualidade alienada,
para reproduzirem, nos termos atuais, ideaes destruidoras da poltica e da
autonomia.
Hoje, o ponto exato no tempo-espao encontrado com apoio em satlites
e no GPS (Castilho, 1999) favorece os deslocamentos geis exigidos pelos fluxos
da economia, pela logstica do agir militar estratgico e pelo monitoramento
preciso de recursos e de riscos produtividade. Esse ponto sem autoria, como
nos fez lembrar a epgrafe de talo Calvino, no contm nem memria nem
narrativa. Jamais, portanto, poder ser o localizador da msica dos lugares, aque-
la construda por dores e amores, inscritos na toponmia e nos passos cotidianos
de projetos libertrios e expressivos da solidariedade 9. Esses so outros pontos-
lugares, carentes de cartografia, mas que possuem, quando a sorte os protege, o
cantar dos grandes poetas.
O registro do mundo vivido transborda, por exemplo, no canto de Patativa
do Assar:

9
O discurso do mundo mecnico se apia, a ttulo de exemplo, em trs imagens bsicas
da Renascena: a iconografia, como noo de mundo; a perspectiva, como noo de
espao, e o relgio, como noo de tempo. O discurso do mundo eletrnico se apia,
tambm a ttulo de exemplo, em trs outras imagens: a aldeia global, a televiso e a
mundializao do cotidiano com a iluso do mundo em sua casa. Nos dois discursos
desenham-se concepes de mapas do mundo aparentemente diferentes mas, na reali-
dade, muito prximas (...). Discursos de tecnologias claramente opostas mas, na conse-
qncia da informao que produzem, se assemelham. O desenho de um novo mapa do
mundo supe traar a concepo da informao e da cultura com desenhos tambm
novos (Ferrara, 1993).
Ana Clara Torres Ribeiro et al. 43

Foi em mil novecentos


e nove queu vim ao mundo
foi na Serra de Santana
em uma pobre choupana
humilde e modesto lar
foi ali onde eu nasci
e a cinco de maro vi
os raios da luz solar
foi ali que eu fui crescendo
fui lendo e fui aprendendo
no livro da Natureza
onde Deus mais visvel
o corao mais sensvel
e a vida tem mais pureza
(poema Eu e Meu Campina. Revista Palavra, ano 2, n. 15, jul. 2000)

Ou, ainda, na poesia de Pablo Neruda:

Mi casa, las paredes cuya madera fresca


recin cortada huele an: destartalada
casa de la frontera, que cruja
a cada paso, y silbaba con el viento de guerra
del tiempo austral, hacindose elemento
de tempestad, ave desconocida
bajo cuyas heladas plumas creci mi canto
(poema La casa. Antologa potica. Madrid: Espasa-Calpe, 1985)

CONTEXTOS, LUGARES E REPRESENTAES SOCIAIS

A cartografia aqui sugerida a da denncia e tambm a que oriente a ao


social, desvendando contextos e reconhecendo atos, ou melhor, cada ato (Al-
meida, 1994). Uma cartografia que vise valorizao imaginativa dos lugares
vividos, onde a vida escorre ou ganha fora reflexiva e transformadora. Como
carta, mapa, no aparece como instrumento isolado ou como bela ilustrao de
textos, exacerbando critrios estticos; mas, sim, como ferramenta analtica e
como sustento da memria dos outros 10. Nesse sentido, prope-se uma carto-
grafia incompleta que se faz fazendo; uma cartografia da prtica, que no seja
10
No livro Pour Walter Benjamin (Scheurmann e Scheurmann, 1994), encontra-se s pginas
154-5 um mapa dos Pireneus com a indicao das rotas de fuga criadas pela Resistncia
para encaminhar os refugiados, entre outras a percorrida por Walter Benjamin at o lugar
de sua morte (Port-Bou, Espanha). Este um exemplo extraordinrio de territrio prati-
cado, que impede esquecimentos.
44 Por uma cartografia da ao: pequeno ensaio de mtodo

apenas dos usos e das funes do espao, mas, tambm, usvel, tentativa e pls-
tica, atravs da qual se manifeste a sincronia espao-temporal produzida e pro-
dutora da ao. Essa seria uma forma de representao que poderia alimentar a
ao e que, em vez do territrio naturalizado, trataria, como orienta Milton
Santos (1999, p. 18), do territrio usado (Mapa 1):
O territrio no uma categoria de anlise, a categoria de anlise o territrio
usado. Ou seja, para que o territrio se torne uma categoria de anlise dentro
das cincias sociais e com vistas produo de projetos, isto , com vistas
poltica (...) deve-se tom-lo como territrio usado.

O Mapa 1, Ao dos agentes sanitrios em 1999 e 2000 na cidade do Rio de


Janeiro, elaborado por Jorge Luis Borges Ferreira, constitui um exemplo de
como o sujeito e a ao podem impor-se ao analista, desde que os instrumentos
de pesquisa no o impeam. De fato, os denominados mata-mosquitos, antes
mesmo da epidemia de dengue, tiveram as suas lutas sistematizadas no Banco
de Dados de Aes e Processos Sociais que sustenta os ensaios de cartografia da
ao desenvolvidos no Lastro/UFRJ. Nessa cartografia, no existem sujeitos pr-
escolhidos e nem espacialidades e temporalidades predefinidas. Tambm no
existem tipos de ao valorizados com antecedncia, por exemplo greves ou
passeatas.
Ao contrrio, a cartografia, assim como a anlise, submete-se ao, sendo
os seus sentidos procurados atravs de discursos registrados pela imprensa e,
tambm, atravs da literatura especializada e de outros instrumentos de pes-
quisa, tais como observao participante e entrevistas. Trata-se, assim, da busca
de uma representao espao-temporal da ao que resista ao esquecimento de
presenas sociais e fugacidade das informaes veiculadas pela mdia. Essa
representao deve favorecer o registro de tticas, demonstrando a existncia
do sujeito inesperado, da ao espontnea e da resistncia prtica da sociedade.
Valoriza-se, nessa direo, a noo de ttica proposta por Michel de Certeau
(op. cit., p. 100-1):
(...) chamo de ttica a ao calculada que determinada pela ausncia de um
prprio. Ento nenhuma delimitao de fora lhe fornece a condio de auto-
nomia. A ttica no tem por lugar seno o do outro. E por isso deve jogar com
o terreno que lhe imposto tal como o organiza a lei de uma fora estranha
(...) Ela opera golpe por golpe, lance por lance. Aproveita ocasies e delas
depende, sem base para estocar benefcios, aumentar a propriedade e prever
sadas (...) Tem que utilizar, vigilante, as falhas que as conjunturas particulares
vo abrindo na vigilncia do poder proprietrio.

Assim, as tticas constroem lugares no mago da espao-temporalidade domi-


nante.
Mapa 1 Ao dos agentes sanitrios em 1999 e 2000 na Cidade do Rio de Janeiro

FioCruz
Passeata comconfronto
sobre a Ponte Rio-Niteri
400 manifestantes - 22/02/2000
Ana Clara Torres Ribeiro et al.

Passeata em18/06/1999 FNS Passeata em16/07/1999


3.500 manifestantes 500 manifestantes
FioCruz - Av. Brasil - sede da FNS Av. Rio Branco
Candelria

Passeata em30/06/1999 Ato Pblico em 25/06/1999


1.000 manifestantes 800 manifestantes
Candelria - Palcio Guanabara Museu de Arte Moderna

km
Ato Pblico em08/07/1999
0 1 2 3 4 1.000 manifestantes
Fonte: LASTRO/IPPUR/UFRJ, 2002 Palcio Guanabara
45
46 Por uma cartografia da ao: pequeno ensaio de mtodo

A voragem de lugares e do tempo da sociabilidade constitui uma das ameaas


do presente, facilitada por tcnicas inscritas em armas, instrumentos de controle,
objetos e smbolos de status. Existem, agora, riscos ampliados de perda das condi-
es emocionais indispensveis escuta dos lugares e, portanto, dos enunciados
de que dependem as racionalidades alternativas e a formulao de utopias. A difu-
so tcnica, sem os limites estabelecidos pela autonomia cultural e poltica, colabora
para que se afirme a iluso de que todos podem ser viajantes-descobridores ou
navegantes desmaterializados, o que atrasa o uso socialmente transformador e
democrtico das novas tecnologias. Entretanto, a exploso da ao social, estimu-
lada por caractersticas da atual expanso do capitalismo, impe a apropriao da
tcnica como instrumento de libertao e o seu uso articulado com fontes pretritas
e atuais de informao. Do ngulo das fontes, a relevncia da mdia no pode ser
negada, principalmente quando a informao confrontada pelos discursos dos
sujeitos sociais, pela historicidade dos lugares e, ainda, pelas estatsticas.
O uso da informao de mdia exige um investimento rigoroso na decodi-
ficao gil dos seus possveis significados, o que uma condio indispensvel
preservao do pensamento crtico. Para o trabalho de anlise da informao,
sugere-se a constituio de trs bancos de dados: o primeiro, dirigido docu-
mentao dos veculos de comunicao (origem, propriedade, vnculos polti-
cos); o segundo, constitudo por personas, permitindo a rpida identificao de
atores polticos com presena na conjuntura e o reconhecimento dos interesses
por eles representados, e o terceiro, voltado ao registro de instituies (histri-
co, formas de financiamento, linhas de atuao). A sistematizao dessas infor-
maes sustenta a configurao de um nvel analtico coeso e em constante
processo de atualizao e aprimoramento, j que se trata da inteno de dispu-
tar interpretaes do presente (Ribeiro, 2001). Esse nvel analtico, articulando
atores sociais, mediaes institucionais e estratgias de comunicao, alm de
orientar a decodificao da informao veiculada pela imprensa, garante que a
ao social no tenha os seus sentidos neutralizados ou banalizados (Mapa 2).
No Mapa 2, Atos pblicos e passeatas em 2000, tambm concebido por
Jorge Ferreira, a organizao sistemtica da informao por meio do Banco de
Dados de Aes e Processos Sociais confronta as representaes que apontam
para o conformismo dos setores populares ou que, com base no diagnstico da
crise dos movimentos sociais, desconhecem os rumos assumidos, a partir da ltima
dcada, pelos protestos e conflitos sociais. Registra-se, nesse sentido, que a reflexo
estimulada pelo Mapa 2, apesar de sua singeleza, propiciou a definio de alguns
temas de pesquisa tratados no mbito do Lastro, tais como a presena da morte
na experincia do ser jovem das classes populares na cidade do Rio de Janeiro
(Ribeiro e Loureno, 2002) e a anulao do outro, a indiferena, como uma das
caractersticas centrais da cultura dominante (id., 2002a).
Mapa 2 Atos pblicos e passeatas em 2000 Centro da
Cidade e Zona Sul do Rio de Janeiro
Ana Clara Torres Ribeiro et al.

Fonte : Arquivo LASTRO/IPPUR


47
48 Por uma cartografia da ao: pequeno ensaio de mtodo

Na concepo da cartografia da ao, as notcias relativas a protestos, revol-


tas, passeatas, ocupaes de terras e de prdios pblicos, comcios, acampa-
mentos, interrupes de vias, greves, confrontos e reivindicaes precisam ser
consideradas de forma plena, isto , atravs do exame atento da sua singulari-
dade e da anlise detalhada de atores sociais e polticos, de mediadores, dos
objetivos da ao e, tambm, das formas de represso sofridas pelos manifes-
tantes. Tais informaes viabilizam no s a concepo de mapas expressivos
da vitalidade do tecido social, como tambm a reflexo de microconjunturas. O
gradual registro analtico dessas informaes contraria: (a) as formas de classi-
ficao da informao utilizadas pelos veculos de comunicao; (b) a incoe-
rncia e a fugacidade com que, em geral, tratada a ao social; (c) o ocultamento
do esforo realizado por sujeitos sociais para garantir a sua presena no espao
pblico; (d) a tendncia ao esquecimento da represso e de seus responsveis.
Assim, na cartografia da ao, adquirem especial relevncia os espaos prati-
cados, os espaos us ados e a geografia da resistncia social. Como afirma Eridan
Passos (2002, p. 58-9), ao definir as questes que orientam o seu artigo Globali-
zao, ps-modernidade e a questo poltica:
[trata-se do] vis da possibilidade da ao, para alm dos limites impostos pelas
determinaes estruturais, elas mesmas dinmicas e volteis, e o vis da possibili-
dade efetiva de prticas polticas transformadoras, j que estamos interessados
em prticas que possam contrapor-se poltica hegemnica.

Tambm com esse interesse, o registro sistemtico da ao realizado na pesquisa


Microconjuntura: informao e oportunidade nas metrpoles brasileiras deso-
bedece a certezas preestabelecidas sobre o estado da sociedade.
Com esse registro, que propicia a objetividade necessria anlise, torna-se
obrigatrio reconhecer a multiplicidade das presenas sociais num determinado
contexto e/ou ao longo de certo perodo, o que apia a superao de representa-
es que reafirmam, monotonamente, a negociao e a acomodao subalterni-
zantes como destino social na macroconjuntura da reestruturao produtiva,
conduzida sob a gide do pensamento nico. Essa cartografia tambm constitui
um recurso de memria, um apoio da narrativa, impossibilitando o esquecimen-
to de praticantes do espao, o que contraria tendncias cristalizao fotogrfica
da ao social ou sua exacerbao oportunista. Alis, o esquecimento da ao
tem sido responsvel pelo atraso e pela surpresa, que no so raros, com que as
cincias sociais acolhem mutaes no tecido social.
De fato, predomina o privilgio atribudo ao mapeamento da riqueza e dos
recursos, assim como ao registro dos usos dominantes e poltico-administrativos
do territrio. Nas palavras de Boaventura de Souza Santos (1991, p. 65):
Ana Clara Torres Ribeiro et al. 49

O poder tende a representar a realidade social e fsica numa escala escolhida


pela sua virtualidade para criar os fenmenos que maximizam as condies de
reproduo do poder. A representao/distoro da realidade um pressuposto
do exerccio do poder.

Tambm Howard Becker (1999, p. 37) afirma que modos de representao


fazem mais sentido quando vistos num contexto organizacional. Acrescente-se
que so as grandes organizaes que, em geral, controlam a cartografia.
ainda esse autor que salienta, com grande sensibilidade analtica, a des-
considerao pelos pedestres nos mapas de mais fcil acesso. Assim, ao relatar o
desconforto de um visitante de So Francisco com uma inesperada colina em
seu trajeto, indaga:
Por que os mapas que estas pessoas consultam no lhes informam que h colinas
ali? Os cartgrafos sabem como indicar colinas (...) de modo que no uma
restrio de meios que cria inconvenincias para os pedestres. Suponho, embora
no tenha certeza, que os mapas sejam feitos para motoristas, financiados por
companhias de petrleo e associaes automobilsticas, e distribudos atravs
dos postos de gasolina e os motoristas se preocupam menos com as colinas
que os pedestres. (Ibid., p. 135)

As representaes espaciais predominantes, portanto, precisam ser reconhecidas


pelos interesses e aes que favorecem e, tambm, pelos que renegam.
Neste ensaio, prope-se uma cartografia, singela e ativa, que, acionando as
novas condies tcnicas do conhecimento, afaste-se da reificao esttica da
experincia social. Trata-se de uma cartografia rpido-lenta, subordinada aos
ritmos e trajetos assumidos pela ao social e s formas de apropriao, ainda que
limitadas, do espao. Como indica Boaventura de Souza Santos (op. cit., p. 64):
(...) o modo como imaginamos o real espacial pode vir a tornar-se matriz das
referncias com que imaginamos todos os demais aspectos da realidade. O ima-
ginrio social est prenhe de formas de representao do espao que desorientam
a ao social ou que esquecem o rumor da sociedade, a dinmica da ao espon-
tnea e a estruturao do espao banal. Ao espao alheado, racionalizado e abs-
trado, necessrio opor representaes espaciais que favoream a disputa de
significados e sentidos da experincia social.

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52 Por uma cartografia da ao: pequeno ensaio de mtodo

RESUMO

O texto reflete o desafio terico de se discutirem as novas formas de reivindicao e


protesto, na multiplicidade dos valores que orientam a ao em um contexto de fragmen-
tao social. Assume, sobretudo, a dimenso metodolgica desse desafio, articulada com
a anlise de conjuntura. Aponta para a necessidade de formas alternativas de representa-
o da situao social, que permitam reconhecer contextos e lugares, tticas e aprendi-
zados prticos, temporalidades e sentidos da ao. Prope, nesse sentido, uma cartografia
que estimule anlises geis da conjuntura, apoiadas em sintomas e vestgios de presenas
sociais. Tal cartografia visa superao do produtivismo e do objetivismo em representa-
es de prticas espaciais e do territrio usado, buscando favorecer uma leitura dinmica
do tecido social.
palavras-chave: conjuntura social, ao social, contexto, lugar

ABSTRACT

This essay is a reflection on the new forms of social protest and the multiple values that
guide actions, originated from social fragmentation. Its focus is placed on the method-
ological dimensions and articulations with conjuncture analysis. It highlights the im-
portance of developing new ways of representing social situations, considering contexts
and places, tactics and practical learning, actions meanings and temporalities. A cartog-
raphy of action is proposed as a framework to stimulate a more agile conjuncture anal-
ysis based on the traces of social presences. This kind of approach should help to overcome
the objectivism of the current spatial representation, favoring more dynamic interpre-
tations of society-space relationships.
Keywords: social conjuncture, social action, context, place

Recebido para publicao em fevereiro de 2002

Ana Clara Torres Ribeiro professora do IPPUR-UFRJ


Amlia Rosa S Barreto sociloga e professora titular de Sociologia da Faculdade de
Direito da Universidade Cndido Mendes
Alice Loureno sociloga e bolsista de apoio tcnico do CNPq
Laura Maul de Carvalho Costa graduanda em Geografia e bolsista de iniciao cientfica
do CNPq
Luis Csar Peruci do Amaral arquiteto
O Zoneamento Ecolgico-Econmico da
Amaznia e o panoptismo imperfeito *

Henri Acselrad

A partir da segunda metade dos anos 1980, o debate sobre o planejamento


territorial na Amaznia passou a adotar elementos do discurso ambiental, fazen-
do com que ganhasse fora a remisso a uma racionalidade ecolgica, apresen-
tada como necessria ao ordenamento territorial da regio. O Zoneamento
Ecolgico-Econmico (ZEE) o instrumento que esteve desde ento fortemente
associado materializao territorial dessa racionalidade. Afirmou-se de tal
forma a idia de que os projetos do desenvolvimentismo autoritrio, com o
apoio financeiro dos organismos multilaterais, resultaram em uma desordem
ecolgica e social, que o prprio Banco Mundial procurou incorporar preocu-
paes ambientais voltadas para a correo dos impactos emblematicamente
desastrosos de projetos de execuo recente como o Polonoroeste. A partir de
1986, um projeto de novo tipo, o Planafloro, foi pensado como forma de tornar
compatveis o desenvolvimento econmico e a preservao ambiental nas zonas
florestadas do estado de Rondnia. O ZEE foi ali tratado como pea-chave atravs
da qual o projeto propiciaria o conhecimento do terreno, a identificao das
potencialidades do territrio e a classificao de reas segundo diferentes padres
* A pesquisa documental que serviu de base para o presente trabalho contou com a cola-
borao de Ceclia Mello e Maria Nilda Bizzo. Uma primeira verso do presente texto
foi apresentada na Conferncia New Natures, New Cultures, New Technologies,
organizada pelo Research Committee on Environment and Society, International
Sociological Association, Cambridge, UK, jul. 2001.
53
54 O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito

desejveis de uso. Criado em 1990, o Programa de Zoneamento Ecolgico-Eco-


nmico do governo federal, que inicialmente compreendia apenas a Amaznia
Legal, teve em 1992 sua abrangncia ampliada para todo o territrio nacional.
O prestgio do Zoneamento como instrumento promissor de um ordena-
mento territorial ecologizado difundiu-se intensamente nos distintos momentos
em que programas, instrumentos legais, hierarquias, pacotes financeiros e rede-
senhos institucionais foram sendo propostos para o planejamento na Amaznia
por governos sucessivos. O Programa Nossa Natureza, em 1989, a Comisso
Coordenadora do ZEE da Amaznia, criada em 1990, e o Programa Piloto para
a Proteo das Florestas Tropicais, financiado pelo G7, com incio em 1991, so
alguns marcos desse processo. Ao longo das diferentes conjunturas, o ZEE foi
assumindo diferentes contedos, mais ou menos restritos ao domnio interno
das burocracias pblicas, de agncias de desenvolvimento, de consultorias tcni-
cas, e com maior ou menor existncia concreta efetiva ainda que reconhecida-
mente limitada, exceo do estado de Rondnia , na realidade sociopoltica
do territrio amaznico. Nessas conjunturas, em que condies de financiamen-
to internacional, pactuaes polticas regionais e nacionais, bem como presses
de movimentos sociais internacionais e locais, variaram em sua configurao e
peso relativo, a idia do ZEE foi sendo demarcada por distintas nfases, motiva-
es e estratgias argumentativas.
Um grande espectro de posies o considerou, desde condio de conhe-
cimento estrategicamente importante para defender a Amaznia sem canhes,
segundo o Brigadeiro Marcos Antonio Oliveira (1995, p. 34), coordenador do
projeto Sistema de Vigilncia da Amaznia - Sivam, at instrumento ecolgica
e socialmente contraproducente, sustentado por uma aliana eco-tecnocrata
que une o velho autoritarismo ao novo ecologismo, segundo o economista Man-
fred Nitsch (1994, p. 508), consultor internacional do Programa Piloto para a
Proteo das Florestas Tropicais Brasileiras, financiado pelo G7. Controvrsias
jurdico-polticas questionaram a falta de transparncia nas condies de execu-
o e financiamento do ZEE, culminando com a realizao da srie de Audincias
Pblicas da Proposta de Fiscalizao e Controle no Congresso Nacional em 1995.
Sua pertinncia poltica foi ento defendida sob o argumento da necessidade de
o ZEE fundamentar cientificamente a concesso de incentivos fiscais na Amaz-
nia segundo o estabelecido no Decreto Lei n.153 de 1991, cuja aplicao esbarra-
va, porm, segundo os termos de seu coordenador tcnico, na dificuldade do
zoneamento no estar concludo (Schubart, 1995, p. 41, 71).
A diversidade de posies e de controvrsias que cercam o ZEE evoca a
presena do que Certeau (1995, p. 234) chamou de um enorme resto, feito de
sistemas culturais mltiplos e fluidos, situados entre as maneiras de utilizar o
espao e o planejamento. O que procuraremos mostrar aqui que os passos em
Henri Acselrad 55

direo ao ordenamento ecolgico do territrio amaznico em condies de


fragilidade constitutiva da esfera pblica regional tm sugerido que estes restos
esto presentes no interior da prpria ao planejadora. Ou seja, que a raciona-
lidade ecolgica aplicada ao planejamento territorial vem sendo objeto de cons-
trues discursivas distintas, que ganham pertinncia analtica como manifestaes
de dinmicas sociais que constituem o que ainda Certeau (op. cit.) designa por
fluxo e refluxo de murmrios nas regies avanadas da planificao.

O ZEE COMO REPRESENTAO ORDENADA DO TERRITRIO

A linguagem se espacializa para que o espao, tornado linguagem, seja falado e


escrito afirma Genette1. Nas representaes cartogrficas, em particular, destaca-
se uma eloqncia que no emerge apenas do discurso geogrfico em que esto
mergulhadas (Harley, 1995, p. 20), mas que evoca tambm os imperativos terri-
toriais dos sistemas polticos que as justificam. Para interpretar as representaes
cartogrficas em seu contexto sociopoltico, haveria que fazer os mapas dizerem o
que apenas sugerem ou, por vezes, encobrem. Ora, no caso do ZEE, ao contrrio,
tais mapas falam por si mesmos; no pretendem ser apenas reflexos passivos do
mundo dos objetos, mas intrpretes do que se apresenta como a verdade ecolgica
do mundo. Assim, os mapas do ZEE ordenam e do ordens. Seus enunciados
so mais performticos do que constatativos (Rivire, 1980, p. 379, apud Jourde,
op. cit., p. 103-4). Uma dupla temporalidade se manifesta a da histria demarcada
espacialmente atravs de signos selecionados e a do futuro imaginado.
Enquanto ato de comunicao persuasiva, a cartografia do ZEE produz
imagens retricas que constroem realidades socioespaciais novas. O territrio
plural e polissmico, aberto ao aleatrio e no controlvel, transformado em
extenso quantificada, limitada, controlada pelo gesto cartogrfico que serve
de suporte ao planejadora (Lussault, 1995, p. 170). Os signos cartogrficos
reordenam paisagens, submetendo-as a projetos que se pretendem subordina-
dos a determinismos ecolgicos, criando efeitos de verdade suficientemente
fortes para calar dvidas e interrogaes, e, sobretudo, para obscurecer, por
detrs de um espao abstrato e instrumental, a presena dos poderes da repre-
sentao cartogrfica e da prescrio zoneadora.
Um duplo mecanismo de poder liga-se, no entanto, produo do ZEE.
Um poder que se exerce sobre as prticas do zoneamento atravs das exigncias
externas das hierarquias polticas e um poder que se exerce pelo saber cartogr-
fico e classificatrio, atravs do modo como os zoneadores criam uma concepo
do espao, ou seja, um poder incorporado prpria retrica do ZEE. Em certos

1
Cf. Genette, G. Figures II, p. 48, apud Jourde (1991, p. 322).
56 O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito

momentos, entretanto, esses poderes podem chocar-se, exprimindo a ocorrncia


de rudos nas correias de transmisso entre hierarquias polticas e instncias
tcnicas. Este foi, por exemplo, o caso do desencontro de expectativas entre a
Secretaria de Assuntos Estratgicos - SAE e o IBGE com relao ao Diagnstico
Ambiental da Amaznia encomendado a este ltimo. Enquanto a SAE pretendia
obter uma caracterizao das potencialidades econmicas contidas nos recursos
naturais amaznicos, os tcnicos do IBGE dispunham-se a registrar os vetores
polticos da ocupao da regio, neles pretendendo incluir os conflitos e as
marcas dos grandes projetos governamentais (Ferreira, 1994).
Mas o poder incorporado cincia do ZEE exprime-se notadamente nas
prticas classificatrias do territrio. No caso brasileiro, os critrios classificat-
rios foram fortemente influenciados pela ecogeografia de Tricart 2. Seu conceito
de unidades ecodinmicas prope-se a captar as inter-relaes das atividades
humanas e ecossistemas, categoria que, entretanto, para crticos como Blanc-
Pamard, caracteriza-se por no ter dimenso nem espacial nem histrica
(Blanc-Pamard, 1982, p. 120-4, apud Blandin, 1992, p. 267-80). Tambm para
Blandin e Bergandi, a anlise ecossistmica em termos de fluxos e estoques ener-
gticos implica uma reduo do ecossistema s leis da fsica, revelando uma
abordagem reducionista por detrs de suas pretenses holsticas (Blandin e
Bergandi, 1994, p. 117). Ante tais incertezas conceituais sugere Nitsch (1994,
p. 507-8) , nenhum ecossistema poderia fundamentar o que se deve ou no
fazer em um lugar geogrfico, pois a sociedade e a economia no fazem parte
dos ecossistemas, mas so regidos por leis bem prprias. O autor aponta, conse-
qentemente, nas metodologias correntes do ZEE a presena de um falso holis-
mo, que interpreta homem e natureza como um conjunto total, hermtico,
organicista, no qual a natureza, em ltima instncia, determina o que se deve
ou no fazer, atravs de determinaes consideravelmente arbitrrias dos nveis
de vulnerabilidade e de capacidade de suporte (Ibid.; id., 1995, p. 14).
Compreendem-se assim as razes das repetidas menes de tcnicos do
zoneamento sua impotncia metodolgica de satisfazer a necessidade de ser
holstico sem o apoio de uma concepo terica que respalde a aplicao da
tcnica definida 3. Essa angstia da superao do cartesianismo e do reducio-
nismo por um holismo difuso, expresso ora na acepo de zoneamento supra-
setorial, ora na de um zoneamento integrado ao conjunto de polticas pblicas
2
Tricart enfoca a dinmica e os fluxos de energia/matria no meio ambiente visando
determinar a taxa aceitvel de extrao de recursos naturais, sem degradao do ecossis-
tema (Tricart, 1977, p. 32).
3
Cf. Ferreira (1994, p. 76): Embora acredite-se que os mtodos e tcnicas existentes hoje
na cincia do conta perfeitamente do universo a ser trabalhado, falta, na verdade, re-
pensar esses instrumentos luz do paradigma holstico. Cf. IBGE/SAE (1993, p. 22).
Henri Acselrad 57

territorializadas, ora na desejabilidade de uma abordagem simultnea do am-


biente natural e construdo, tende a se resolver na construo de uma unidade
ecossistmica que a tudo engloba, inclusive o mundo social, unidade construda
sob um modelo epistmico nico, que termina por no reconhecer a singulari-
dade irredutvel da cultura humana.
O imaginrio cartogrfico e as representaes do territrio para fins de zo-
neamento encerram, com efeito, a necessidade de fragmentar o real para melhor
defini-lo, descrev-lo e, simbolicamente, possu-lo. No caso do ZEE, a fragmenta-
o do espao resulta da vontade de ajustar cada uma de suas pores a um projeto
utilitrio de integrao mercantil ou de subordinao poltica. Porm, esse ajuste
ser entendido, via de regra, como um encontro com a verdade do lugar 4, verdade
disseminada e encontrvel no mundo das coisas. A representao cartogrfica do
ZEE vista ento como portadora de um conjunto de crenas que redescrevem o
mundo, traduzindo um regime especfico de verdade em que o crer se localiza
no ver (Balandier, 1987). Mas por trs desta pretensa verdade ecolgica do terri-
trio, o espao tomado por mera imagem de si prprio, cpia idntica de algo
cujo original jamais existiu, pseudo-evento, espetculo imagtico digitalizado,
parte do que Guy Dbord chamou de cultura do simulacro em que a imagem
torna-se forma final da reificao (Jameson, 1996, p. 4). Conseqentemente, a
busca da verdade ecolgica das coisas no evitar que a iluso da ordem almejada
seja desfeita antes mesmo de se realizar de modo geral, os dados sero conside-
rados inatuais, as zonas idealizadas se mostraro incompatveis com as realidades
sociais do terreno, as polticas fundirias federais desautorizaro as destinaes
de rea feitas por rgos estaduais. A dinmica social negar assim, repetidamente,
a ordem utpica das coisas, expressa em estados estveis e definitivos de represen-
taes, das quais se tende, em princpio, a subtrair a Histria.

O ZEE COMO TOTALIDADE E O FIM DA FRONTEIRA (OU COMO


CONHECER AS COISAS PARA O MERCADO)

Os textos estratgicos e metodolgicos sobre o ZEE associam a racionalidade


econmico-ecolgica pretenso a uma apropriao completa do territrio,
ao alcance de qualidade total no uso do espao, ao recurso abordagem hols-
tica que permita considerar a totalidade das oportunidades de uso do espao e
dos recursos naturais, retratando a realidade com tudo que nela houver 5 e

4
Para a coordenadora do ZEE do estado do Maranho, a identificao das unidades
ambientais e da ecodinmica levaria caracterizao da verdade terrestre; cf. Bitencourt
(1995, p. 13).
5
Cf. SAE (1997) e entrevista com tcnico do ZEE.
58 O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito

nela instaurando uma vigilncia total 6. Trata-se de instaurar uma unidade


totalizante qual a diversidade social territorializada estaria subordinada. Na
metodologia adotada pela Secretaria de Assuntos Estratgicos a partir de 1997,
perceptvel a analogia entre o espao a planejar e a idia de empresa: buscava-se
atingir a plena capacidade produtiva do territrio, otimizando o uso do espao
e atribuindo-lhe eficincia tcnica compatvel com a competio internacional
(SAE, 1997, p. 12).
Essa pretenso totalizao mercantil do espao amaznico, ainda que como
projeo de seu futuro desejvel, tem fortes implicaes para o carter especifica-
mente diversificado do tecido social da regio, caracterizado pela presena da
fronteira, que constitui simultaneamente o lugar da alteridade e o da expresso
simultnea de mltiplos tempos histricos (Martins, 1996). A busca de uma
totalizao do territrio amaznico seria assim expresso da prpria negao
da fronteira, a reduo da diversidade social diferena geogrfica, a submisso
da alteridade unidade temporal do mercado, esta totalidade no-dialtica que
tende a negar o conflito e anular simbolicamente a diversidade. Essa negao
pode se dar tanto pela reduo do outro condio de pura Natureza expressa
no chamado molde pelo qual a terminologia tcnica do ZEE prope-se a consi-
derar certas comunidades conformes Natureza 7 como pela promoo de
certos territrios ao estatuto de portadores de potncia competitiva. Essa totali-
dade discursiva dilui simbolicamente a diversidade de situaes e tempos hist-
ricos que o prprio capital costuma juntar sem destruir.
A fora simblica dessa totalizao modulada, porm, pela pretenso de
apresentar o ZEE com as caractersticas dplices e separveis de um instrumento
ao mesmo tempo tcnico e poltico (Schubart, 1994). Como recurso tcnico, o
ZEE ser apresentado como meio de identificao de fatos ambientais, vistos
separadamente das chamadas caractersticas antrpicas da ocupao. Na pers-
pectiva da interveno poltica, ser definido como um diagnstico de situaes
ecossociais em transformao. Poder ser entendido, assim, ora como instru-
mento da identificao das vocaes naturais das clulas espaciais ora como
meio de caracterizao de zonas equiproblemticas para processos de negocia-
o e regulao jurdico-poltica.
Os princpios metodolgicos do ZEE da Amaznia apresentam ambigida-
des internas relativas pretenso, por um lado, de se produzir um conhecimento
6
Com o Sivam, cada quilmetro da Amaznia ser controlado, conforme informao do
Brigadeiro M. A. de Oliveira, presidente da Comisso de Coordenao do Sivam, cf.
Brigago (1996, p. 48).
7
O molde o termo utilizado por Aziz AbSaber (1989, p. 10) para designar o somatrio
dos espaos a serem legal e permanentemente defendidos (reservas indgenas, parques
nacionais, reservas florestais, reservas biolgicas, estaes ecolgicas).
Henri Acselrad 59

objetivo sobre as realidades fsicas e sociais do territrio, em que potenciali-


dades e vulnerabilidades so determinadas sem nenhuma remisso aos sujeitos
da avaliao, e, por outro, de se reconhecer que o ZEE consiste em um diagnstico
de processos histricos territorializados, expresso na caracterizao de zonas
equiproblemticas, a partir de pontos de vista cuja legitimidade deve, portanto,
ser construda.
Em contrapartida, percebe-se que o componente tcnico do ZEE encerra j
claramente os elementos de um projeto poltico: o do suposto encontro tcnico
do pas consigo mesmo, a realizao do que seria a potncia natural do territrio,
projeto de ocupao territorial que se quer dotada de eficincia tcnica compatvel
com a competio internacional. Absorvidos tecnicamente os conflitos, o
territrio apresenta-se como pura base material para a insero competitiva. E
os atores regionais do desenvolvimento agora sustentvel revelam-se simples
empreendedores das vocaes ditadas pelo mercado mundial e interpretadas
pelos planejadores. Um componente poltico explcito do ZEE viria reunir, por
sua vez, os mecanismos capazes de conduzir aos desejveis padres de ocupao
do espao e utilizao dos recursos naturais via investimentos, tributos, tarifas
pblicas, polticas ambientais, planejamento de obras e infra-estrutura etc. (ibid.).
Esse assim chamado componente poltico integraria os meios de implementao
do componente dito tcnico, que, como vimos, exprimiria um projeto de inser-
o competitiva tido como inelutvel, fruto da identificao da potncia vocacional
de um territrio que se supe objetivo, que apenas se d a conhecer. Conhecer o
territrio seria, assim, para o ZEE, conhecer as coisas para o mercado. Suas
vocaes seriam as evidenciadas pelas demandas supostas do mercado mundial,
excluso de todas as outras demandas e projetos, cuja expresso freqentemente
conflitante tende a ser ignorada. Se, em outras conjunturas amaznicas, lembra-
nos Alfredo Wagner de Almeida (1993, p. 17-37), o desconhecimento sobre os
processos sociais funcionou como forma de controle social, espera-se agora, com
o ZEE, que o conhecimento da potncia tcnica das coisas venha legitimar
explicitamente a absoro dos conflitos entre diferentes projetos territoriais, ou
antes, venha veicular ainda uma vez, sob outras formas, a sua desconsiderao
metodolgica pelo planejamento.

CONTROLE GEOPOLTICO DO TERRITRIO E ORDEM AMBIENTAL


(OU COMO CONHECER AS COISAS PARA SEU CONTROLE)

As polticas territoriais ecologizadas como o ZEE estabelecem uma diviso eco-


lgica do trabalho, promovendo um enquadramento espacial das incertezas e
dos modelos possveis de organizao das atividades econmicas no espao. As
prticas sociais, por sua vez, so nele reduzidas a suas dimenses tcnico-produ-
60 O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito

tivas. Ao propor uma normalizao tcnica do territrio, o ZEE estabelece um


discurso sobre o governo das coisas que pretende justificar o governo dos homens
e das prticas sociais no espao. No caso da Amaznia, em particular, a busca de
um poder sobre as coisas veio, nos ltimos anos, substituir o discurso da sobera-
nia sobre o territrio como eixo articulador de polticas de controle da ocupao
social do espao. O governo de homens e coisas no territrio veio assim sobrepor-
se preocupao geopoltica tradicional com a preservao da soberania.
O projeto de criao da Rodovia Transfronteira, discutido no Congresso
em 1991, propunha a construo de agrovilas como colnias de povoamento
justificadas a partir de uma concepo militar de vigilncia, fiscalizao e defesa
de recursos naturais estratgicos, bem como da necessidade de coibir atividades
clandestinas 8. Nos termos do relatrio do deputado Vicente Fialho, a colnia
de povoamento funcionaria como suporte de aes policiais e manobras mili-
tares que visariam eliminar e coibir o trfico de drogas, as queimadas, o contra-
bando, a explorao mineral e vegetal ilegal, a ingerncia nas terras indgenas e
possveis movimentos guerrilheiros (ibid.). Ainda em 1991, responsveis pelo
projeto Calha Norte reclamavam a implantao de ncleos habitacionais civis
considerados fundamentais para o xito das operaes militares na perspectiva
do que chamavam de vivificao da fronteira. Mais do que isso, porm, plei-
teava-se ampliar o Calha Norte para toda a Amaznia, criando condies
que possibilitassem a ocupao de to extensa rea de forma ordenada, com a
correta utilizao de suas terras agriculturveis, a preservao de reas onde
fosse mais conveniente o extrativismo e a explorao organizada de suas imensas
riquezas minerais e hdricas em benefcio de toda a sociedade. (Tinoco, 1991,
apud Almeida, 1991, p. 5)
A pretenso de consolidar o poder nacional na faixa de fronteira e suas vias de
acesso implicava identificar solos frteis, riquezas do subsolo e a utilizao preda-
tria dos recursos naturais (Brigago, 1996, p. 21-2). Assim, o pensamento
militar passou progressivamente da proteo das fronteiras externas objetivo
explcito de projetos como a Rodovia Transfronteira e o Calha Norte ao orde-
namento da ocupao do territrio interno, argindo que, em reas pouco
povoadas, o envolvimento dos militares em assuntos cuja responsabilidade no
lhes cabe, explicar-se-ia por serem estes invariavelmente os nicos presentes
(Tinoco, op. cit., apud Almeida, 1991, p. 2). A subordinao do Programa de
Proteo ao Meio Ambiente e Comunidades Indgenas - PMACI, a partir de
maro de 1988, Secretaria de Assessoramento da Defesa Nacional da Presidn-
cia da Repblica - Saden (rgo que ento sucedia Secretaria-Geral do Con-
selho de Segurana Nacional) confirmava a tendncia a uma militarizao das

8
Cf. deputado V. Fialho, Relatrio do Projeto de Lei, apud Almeida (1991, p. 2).
Henri Acselrad 61

questes ambientais e indgenas na Amaznia. Foi tambm a Saden que encabe-


ou a Exposio de Motivos Interministerial do Programa Nossa Natureza, em
outubro de 1988. A consolidao de fronteiras justificava assim a proposio de
aes de ordenamento do territrio no que respeitava tanto racionalidade e
correo das prticas de explorao dos recursos naturais, como legalidade
das atividades desenvolvidas no territrio amaznico.
A partir da Declarao da Amaznia, em 1989, no contexto do Tratado de
Cooperao Amaznica, comeam a destacar-se os aspectos tecnolgicos e ecos-
sistmicos que embasam a segurana ecolgica. Em 1993, o Conselho de Defesa
Nacional aprova o Sistema de Proteo da Amaznia - Sipam, como expresso
de um novo pensamento estratgico que redefine as concepes convencionais
e limitadas de segurana. Atravs de mecanismos de segurana ampliada, esse
instrumental estratgico, afirmavam os documentos da SAE, deve cuidar da
coero e de medidas preventivas contra iniciativas que venham gerar devasta-
es e deformidades ecossistmicas 9. O Sivam, projeto de 1,4 bilho de dlares,
dos quais quase a metade destinada aquisio de dados, viria subsidiar o Sipam
com o monitoramento ambiental por meio de sensores, radares, imagens de
satlite, sistema integrado de telecomunicaes, ferramentas de inteligncia arti-
ficial e localizao de atividades irregulares. A adeso militar a projetos dessa
natureza ocorreu no contexto do que um ex-secretrio de Assuntos Estratgicos
chamou de sufoco existencial das Foras Armadas, configurado na percepo
de que os militares haviam deixado de ser atores importantes na modernizao
do pas, passando a buscar conseqentemente maior espao no ncleo do poder
de Estado (Flores, 1995). A adeso a projetos de atualizao tcnico-ecolgica
da doutrina de segurana nacional aplicada Amaznia no se deu, porm,
sem obstculos. Setores militares alegaram as dificuldades dos rgos de governo
de operarem eficazmente no terreno, para argir que se tornariam incuas as
informaes abundantes e sofisticadas fornecidas pelas tecnologias de televi-
gilncia 10. Agentes de interesses financeiros, por sua vez, usaram a ocasio do
imbrglio formado na concorrncia para fornecimento de equipamentos ao
Sivam, para exigir do poder pblico pesados subsdios a bancos em dificuldade.
Ante as relutncias de seus aliados no governo em liberar os recursos requeridos
pelos bancos em crise, o senador Antonio Carlos Magalhes chegou a decretar
com argcia em 1995: o Sivam est morto. Alegou-se igualmente o insuficiente

9
Cf. Governo do Brasil, Sipam, SAE/Sipam, folheto informativo, [s.d.], apud Brigago
(1996, p. 42).
10
Em que estradas o Sivam vai usar seus radares mveis?, perguntava o ex-chefe do
Estado Maior do Comando Militar da Amaznia, general. T. Sotero Vaz; cf. Folha de S.
Paulo, 5 maio 1995. p. 12.
62 O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito

conhecimento de que os gerenciadores dos sistemas de televigilncia dispunham


sobre os eventos que o Sivam pretendia monitorar alguns engenheiros, por
exemplo, teriam sugerido de forma caricaturalmente errnea, durante um en-
contro cientfico, poder identificar laboratrios clandestinos de droga a partir
de indicadores de poluio por mercrio (Bonalume Neto, 1995).
Resistindo a todos esses atropelos, as justificativas do Sivam resultam, no fundo,
de uma apropriao da noo emergente de segurana ecolgica ajustada para
as condies de legitimao da presena militar na Amaznia. No mbito inter-
nacional, a noo de segurana ecolgica tem sido evocada para justificar pro-
postas de controle populacional em pases menos industrializados, sob a suposio,
de corte neomalthusiano, de que a presso populacional sobre recursos escassos
causa de conflitos (Homer-Dixon apud Conca, 1998; Dabelko, 1995, p. 245-55,
apud Wisner, 1997, p. 6).
Uma militarizao da sustentabilidade vem ocorrendo paralelamente mon-
tagem do que podemos chamar de um complexo ambiental-militar (Deibert, 1996,
apud Hartmann, 1997), que faz o meio ambiente entrar na era da informao,
legitimando investimentos vultosos em tecnologias e aparelhos de controle territo-
rial. No caso brasileiro, o Sipam apresentado como matriz para o desenvolvimento
sustentvel do grande ecossistema amaznico, enquanto o Sivam enunciado de
forma dplice, ao mesmo tempo como projeto militar de defesa do espao areo
e como projeto de monitoramento de informaes sobre recursos minerais, flo-
restais e hdricos, e sobre circulao e assentamentos humanos.
Esse modelo interpretativo dos conflitos internos como induzidos por
questes ambientais, entendidos como tendentes a fragmentar ou a tornar mais
autoritrios os Estados Nacionais e aptos a causar rupturas na segurana inter-
nacional, foi desenvolvido por Thomas Homer-Dixon em 1994, popularizando-
se em seguida no campo da poltica internacional e no Departamento de Estado
dos EUA, em particular, como aplicvel aos casos do Haiti, Ruanda e Chiapas,
no Mxico. A difuso de um tal modelo seria explicada, por certo, pela busca de
legitimao para elevados gastos militares e pela substituio das perdas dos
fartos contratos dos tempos da Guerra Fria sofridas pelas grandes empresas dos
setores aeroespacial e de telecomunicaes. Essas duas foras concorrem forte-
mente para dar fundamento ao encontro discursivo eficiente entre o meio am-
biente e a segurana nacional.
A crise de pases africanos tem servido para que certas vozes expliquem
conflitos polticos internos como resultantes do excesso de populao em luta
por recursos escassos:
H todo um conjunto de problemas biolgicos de segurana nacional
sustentam alguns porta-vozes deste neo-hobbesianismo ambiental: destruio
ambiental, crescimento populacional explosivo, rpida disseminao de doen-
Henri Acselrad 63

as, surgimento de doenas completamente novas (...). Sabe-se que estas coisas
atingem a frica, mas ainda no se percebe que elas podem tambm atingir a
Amrica (...) o caos a melhor incubadora da doena e a doena uma
incubadora do caos completam eles. (Goldberg, 1997, apud Hartmann, 1997).
Estratgias argumentativas dessa ordem tm formado o pano de fundo para
mudanas nas polticas norte-americanas de defesa. luz de representaes
segundo as quais a competio por recursos escassos um antigo fator de con-
flito humano, causando violncia ruinosa e tenso entre pases, a secretria de
Estado dos EUA consagrou, em pronunciamento no Dia da Terra de 1997, a
segurana ecolgica como retrica capaz de apresentar problemas sociais e
polticos sob o rtulo ambiental (Conca, 1998).
Desde 1991, o documento anual sobre Estratgia de Segurana Nacional dos
EUA passara a incluir questes ambientais em suas temticas, enquanto o uso de
satlites militares para a vigilncia ambiental tornou-se a mais importante forma
de materializao da nova perspectiva de segurana nacional voltada para o meio
ambiente. Com base nas informaes geo-referenciadas, anlises quantitativas da
relao populao/recursos/conflitos passaram a orientar alguns passos das novas
polticas de defesa. Citam-se, por exemplo, diagnsticos da Defense Intelligence
Agency dos EUA identificando a degradao ecolgica do Lago Victoria como
causa da potencial instabilidade na frica Oriental (Atwood, 1996, apud Hart-
mann, 1997, p. 15), assim como a presena de militares dos EUA promovendo o
desenvolvimento sustentvel na frica, por meio de auxlio gesto pesqueira e
de recursos hdricos (Butts, 1996, apud Hartmann, 1997, p. 15).
No caso brasileiro, o advento das tecnologias de sensoriamento remoto e de
teledeteco de eventos veio promover, a despeito dos percalos polticos que
marcaram a trajetria do Sivam, uma atualizao do debate estratgico sobre o
ordenamento da ocupao territorial em regies com fronteiras polticas, articu-
lando propsitos de proteo do meio ambiente e de combate de ilcitos. Por um
lado, a produo de informaes ambientais passou a ser vista como um instru-
mento de defesa da soberania territorial e de resistncia contra as supostas ameaas
de interveno internacional na Amaznia (Oliveira, 1995, p. 42). Por outro, proje-
tos como o ZEE e o Sivam seriam pensados conjuntamente como modos de
teledeteco simultnea de processos ecolgicos e prticas ilcitas. A informao
ambiental geo-referenciada assim considerada parte integrante da base de dados
a partir da qual o ilcito se caracterizaria. A clula de vigilncia ambiental do Sivam
conseqentemente prevista como um instrumento de fornecimento de informa-
es para a clula de vigilncia de ilcitos. A televigilncia pressupe, portanto,
uma dupla ordem de referncia ambiental e legal. Para os fins da teledeteco,
essa ordem corresponder a uma disposio predeterminada de homens e coisas
no espao a estabelecida na base de dados geo-referenciados:
64 O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito

O banco de informaes geo-referenciadas fundamental. Se no conhecer-


mos onde esto localizadas as provncias minerais, os principais aldeamentos
indgenas, as reas de conflito, as principais reas de antropismo no que se
refere retirada de madeiras nobres, o Sivam no tem como comear a traba-
lhar nas suas clulas de vigilncia. (Ibid.)

A licitude ser vista assim como a expresso da correspondncia de homens e


coisas a seus respectivos lugares. A ilicitude e a desordem ambiental refletiro, por
sua vez, a no-correspondncia entre homens, coisas e seus lugares 11:
Se tivermos uma determinada aeronave que voa em determinada direo, para
um determinado ponto, na primeira vez pode ser apenas casual, um vo nor-
mal; na segunda, j devemos ter um pouco mais de ateno; na terceira vez este
trfego suspeito. Mas para isso, importante que tenhamos as informaes
para cada uma das clulas. (Ibid.)

E a legitimidade dessa ordem pressuposta ser considerada to mais indis-


cutvel quanto mais se creditar ao prprio sistema de vigilncia a capacidade de
identificar as ilicitudes:
Se suspeito, quem vai dizer ou classificar se ou no, no o controlador; a
fuso das informaes das quais dispomos que vai dizer se h garimpo ou
algum outro tipo de explorao que no regular. O prprio sistema vai assu-
mir a posio das primeiras dedues lgicas. (Ibid.)

As informaes, desse modo, seriam em si detentoras quase-naturais das


condies objetivadas no sistema digitalizado da ordem territorial-ambiental
e legal. Essa pretenso a uma quase-naturalizao da ordem socioterritorial ,
porm, to mais cheia de conseqncias quanto percebemos que, com as tecnolo-
gias hbridas de manipulao de mapas vivos, a diferena entre vigilncia e
simulao torna-se cada vez mais tnue. A vigilncia por teledeteco caracteriza-
se, de fato, pelo recurso a tecnologias que tendem a reduzir a zero o tempo de
transmisso da informao (Bogard, 1996, p. 9, apud Graham, 1998, p. 497). Os
sinais/imagens eletrnicos dos objetos e eventos podem ser tomados assim por
sua contrapartida real, considerando-se o imaginrio e o real como coinci-
dentes, fazendo-se com que a distncia entre controle virtual e controle real
tenda a desaparecer.
Este olhar racionalizante que ordena o mundo das coisas e dos homens no
deixa de remeter ao utilitarismo de Bentham, que, no sculo XVIII, visava produ-
11
Esses relatrios todos podero ser associados aos relatrios de ilcitos que vo servir
para uma outra clula. Se existe alguma coisa de errado ocorrendo nesta regio, vamos
identificar o que existe nesta regio. muito mais fcil sabermos o que tem na regio
para podermos associar alguma coisa de ilcito. (Oliveira, 1995).
Henri Acselrad 65

zir uma hidrulica dos prazeres, barrando e canalizando a psicologia humana


em direo produtividade dos corpos (Foucault, 1977). Na ecologizao da
economia territorializada, por seu turno, um olhar ecolgico visar barrar, canali-
zar e produzir um ajuste sistmico dos fluxos econmicos no territrio, promover
uma canalizao produtiva dos fluxos da economia da Natureza. antiga preo-
cupao com o desperdcio das energias psquicas dos primrdios da modernida-
de, soma-se agora a preocupao com o desperdcio dos elementos do mundo
material. Enquanto no olhar panptico de Bentham, um biopoder buscava no
desperdiar as subjetividades produtivas, o olhar ecolgico do ecopoder procura-
r no desperdiar as territorialidades produtivas. Enquanto o primeiro pergun-
tou-se sobre o que fazer no territrio, disciplinando os homens, seus corpos,
superfcies e olhares, a partir de uma anatomia poltica voltada para a sujeio,
o segundo pergunta-se sobre o que fazer com o territrio, definindo prticas
legtimas e ilegtimas, distribuindo racionalmente processos tcnicos e econmi-
cos. Se, por um lado, o olhar panptico procurava nunca ser visto pelos vigiados,
sendo apenas pressuposto, por outro, o olhar ecolgico posta-se sempre de um
ponto de vista superior aos atores localizados, a partir de uma ptica planetria,
global competitiva ou intergeracional.
A ecologizao das prticas de teledeteco exprimir assim um momento
da apropriao do territrio por estratgias de poder, projetos estatais de investi-
mento simblico que promovem tanto uma anulao do contedo social do
espao, pela definio de uma Natureza natural, como uma significao do
espao pelo sentido econmico de uma Natureza ordinria. Ser, portanto,
necessrio que se descubra, na prtica, o peso das especificidades, das contingn-
cias e sutilezas do terreno social concreto, para se perceber no controle socioter-
ritorial telemtico o promotor de ordens incertas, cosmologias abertas de um
panoptismo imperfeito (Graham, 1998, p. 486). Nas condies sociopolticas
da Amaznia, um projeto de tal ordem que pretende somar uma arquitetura
de posies, aplicada a indivduos e localizaes, a uma engenharia de disposi-
es, aplicada a fluxos e processos , dificilmente deixaria de integrar as ambies
do que poderamos chamar de um panoptismo mais que imperfeito 12.

12
O padro de imagem dizem-nos os documentos tcnicos da SAE o resultado de
combinaes de respostas espectrais das variveis fsicas e biticas e das aes resultantes
das atividades econmicas. A homogeneidade grfica do padro de imagem prosse-
gue o documento define a espacializao e permite a identificao preliminar da
unidade ambiental (SAE-PR, 1995, p. 8). B. Guillot (1995, p. 50), por sua vez, alertar
para o carter aproximativo dos resultados do sensoreamento remoto aplicados a meio
ambiente e meteorologia, com seus graus de preciso fortemente dependentes da capaci-
dade incerta de restituio de parmetros fsicos a partir dos raios refletidos pelos objetos.
66 O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito

OUTRAS ORDENS

O ZEE integra o imaginrio geopoltico contido no discurso do desenvolvimento.


Assim como os mapas de penetrao espacializaram o colonialismo, e os mapas
administrativos, o Estado-Nao, os mapas de zoneamento de recursos espacia-
lizam o desenvolvimento. Um zoneamento baseado nas cincias agrcolas foi
assim disseminado pela FAO e pela Unesco nos anos 1960 e 1970, promovendo
a confeco de mapas de solo de vastas regies do mundo, na perspectiva de
que a definio de aptides de solo permitisse identificar os usos econmicos
tidos como apropriados, aumentando a oferta de alimentos sem degradar os
solos (Deutsch-Linch, 1996, p. 8). Nos anos 1980 e 1990, o Banco Mundial, o
PNUD e a FAO dirigiram sua ateno configurao de uma crise das florestas
tropicais, orientando seus programas para a racionalizao do uso dos recursos
via projetos florestais como o Tropical Forest Action Plan - TFAP, iniciado em
1985. Uma viso globalizante dos recursos naturais ganhou corpo a partir do
Relatrio Brundtland de 1987, atravs da articulao entre a proteo das flores-
tas, o equilbrio climtico e a questo da biodiversidade. A globalizao do olhar
sobre os recursos naturais foi ento associada produo discursiva de espaos
de desenvolvimento a proteger via de regra lugares considerados sem cultura
e sem tempo, tais como parques, reservas de biosfera e corredores ecolgicos. A
Ecologia da Conservao deu base para a definio dos usos legtimos, fazendo
com que as populaes locais e suas culturas tradicionais fossem freqentemente
tidas como estranhas vocao cientificamente determinada do territrio. Isso
porque, de um lado, o territrio tende a ser mais ambguo e variado do que as
categorias abstratas formuladas por planejadores de uso da terra ou por propo-
nentes da preservao ambiental. De outro, a racionalizao do olhar pelo ZEE
o vetor de uma geometrizao do meio ambiente, nele instaurando uma
ordem visual que configura um espao ordenado a partir do olhar. O ZEE
evoca assim uma modalidade de geometria sociopoltica, expressa na distribuio
espacial de formas sociais e fundada na solidariedade entre um discurso cient-
fico da Ecologia e a representao utpica e harmnica de uma geometria
social. A ordem ecolgica desejada resultaria dessa solidarizao estrutural entre
a forma material e a forma ideal, fruto de uma assimilao entre degradao
social e desordem na natureza, procedimento corrente j a partir do sc. XVIII,
quando considerava-se que os espaos de natureza tidos como malsos e repulsi-
vos eram os ocupados por uma sociedade desordenada e marginalizada. A assimi-
lao do natural ao social e ao poltico condensou-se no iderio revolucionrio
de ento pela expresso emblemtica de Bernard de Saint Pierre: a rvore
uma repblica (Luginbuhl, 1992, p. 20-2). Rousseau e Montesquieu tambm
formularam o problema da ordem social nos termos de uma geometria sociopo-
Henri Acselrad 67

ltica: a sociedade seria o espao estruturado pelas relaes entre extenso e


volume, expanso e contrao, supondo-se um isomorfismo entre as geometrias
do espao material e da ordem sociopoltica (Fernandes, 1993, p. 112).
Entretanto, a construo de uma tal ordem visual em regies de fronteira
dever implicar necessariamente o trato contraditrio da relao entre identidade
e alteridade, entre centro nacional e formas sociais perifricas. Pois a fronteira
relacional, no substancialista, define-se como jogo entre zonas estruturadas e
no-estruturadas, entre a ordem e a desordem, o velho e o novo, em que a ocupao
de novos territrios se confunde com a construo da nao. Na fronteira, o espao
institudo como uma zona desconhecida, vazia, sem histria, um no-lugar,
objeto de iniciativas gerais de constituio de reserva ambiental e defesa nacional.
Nela o ZEE exercer uma geografia voluntria, que fabrica regies ao mesmo
tempo que reduz a histria a indicadores de intensidade de presso antrpica,
calculados em espaos homogneos e intercambiveis, descritos pela qualidade
do solo e dos recursos que ele sustenta (Schavoni, 1997, p. 269).
Por intermdio do ZEE, as presenas aceitveis e as prticas condenveis
so definidas em termos de fronteiras, quando na verdade as presenas e prticas
so interligadas por processos interativos e complexos. Procedimentos de inclu-
so e excluso podem decorrer assim de recortes e separaes indevidas entre
as diferentes pores do territrio, prprios de procedimentos que tendem a
caracterizar os grupos e suas atividades em categorias duais, tais como indgenas
e no-indgenas, reas de parques ou de atividade agrcola, propriedade pblica
ou propriedade privada. 13 Esse pequeno conjunto de significados pode, conse-
qentemente, resultar na marginalizao de populaes que no se enquadram
em tais categorias e que sero consideradas ineficientes no uso dos recursos ou
destruidoras da natureza. Pois os mapas do ZEE tendem a congelar o regime
dos direitos de acesso e uso dos recursos, que freqentemente flexvel e mutvel.
Estratgias agroflorestais de rotao de terras no longo prazo no so, por exem-
plo, facilmente acomodadas na cartografia dos recursos. A distribuio espacial
dos direitos no compatvel com a linguagem cartogrfica dos planejadores
nacionais do uso dos recursos naturais. O problema analtico das fronteiras
espaciais no se resolve, assim, por referncia a marcas na terra ou a formas
arquiteturais, remetendo, porm, a campos espaciais mveis de atores sociais
situados. Por outro lado, mais avanamos no tempo, mais devemos lidar com
uma realidade geogrfica complexa e cada vez mais incapturvel em termos de

13
Cf. Munn (1996). Algumas formas de apropriao social dos recursos no so passveis
de um recorte territorial. Os Dayak da Indonsia, por exemplo, adotam um regime de
acesso a frutos maduros e resinas que aloca cada rvore a um grupo diferente de pessoas.
Cf. Peluso (1995).
68 O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito

superfcies, de zonas e, portanto, de limites e fronteiras (Cambrzy, 1995). Se-


gundo tcnicos do Banco Mundial, por exemplo, o zoneamento da Amaznia
deve ser associado a esforos de reduo das taxas de migrao atravs da dis-
seminao de informaes em outras partes do Brasil, particularmente naqueles
estados dos quais a maioria dos migrantes se originam (Banco Mundial, 1992,
p. 29). Ou seja, percebe-se que o respeito aos objetivos delimitados nas zonas
no pode ser alcanado por aes localizadas nessas mesmas zonas: a configura-
o sociotcnica da ocupao de cada zona depende de um conjunto de processos
interligados e distanciados no espao.
Esse conjunto de contradies expresso nas iluses racionalizantes do ZEE
no poderia deixar de registrar suas marcas nos prprios resultados esperados
da aplicao desse instrumento. Pelos dados do INPE, apesar da vigncia do
ZSEE (zoneamento scio-econmico-ecolgico) do Planafloro, a partir de 1991,
Rondnia esteve entre os estados com maior crescimento relativo do desmata-
mento, tendo triplicado a taxa mdia de desmatamento anual entre os perodos
1989-91 e 1992-95, em que houve grande aporte financeiro ao zoneamento,
implantao de unidades de conservao, fiscalizao ambiental etc. (Millikan,
1998a, p. 9). No que se refere distribuio espacial do desmatamento, uma ca-
racterstica relevante foi o avano de derrubadas e queimadas em diversas reas
de uso restrito definidas na primeira aproximao do ZSEE assim como no
interior de vrias unidades estaduais de conservao (Millikan, 1998b, p. 15).
O avano do desmatamento teria refletido a ocorrncia do que alguns
chamam de um zoneamento de fato. A ausncia de pactos polticos capazes de
sustentar o projeto do ZEE explicaria a emergncia desta espcie de contrazo-
neamento de mercado, exemplificado na corrida pela terra que comprometeu
a integridade das zonas estabelecidas na primeira aproximao do ZSEE de
Rondnia e que criou a expectativa de que a segunda aproximao, iniciada em
1996, resultasse na reduo da superfcie das zonas de preservao ambiental
(Pedlowski, 1998a). Os decretos assinados pelo governo estadual em 1990 e 1994
j haviam atendido s presses de pecuaristas e madeireiros no sentido de relaxar
as restries ao desmatamento, e uma agenda no-oficial foi cumprida sob a
alegao da necessidade de se atender aos anseios de pequenos agricultores inde-
vidamente includos nas zonas protegidas (Millikan, 1996, p. 48). Consultores
do PNUD foram levados a reconhecer que, caso no se conseguisse resistir s
presses pela alterao do zoneamento, haveria o risco permanente de que a
dispendiosa segunda aproximao viesse a ser modificada sem critrio, por de-
mandas e interesses diversos atravs da Assemblia Legislativa (PNUD, 1996,
p. 25).
Uma questo particularmente crtica, observada na implementao do zonea-
mento scio-econmico-ecolgico de Rondnia, foi a precariedade do que se
Henri Acselrad 69

chamou de sua sustentabilidade poltica nos diversos grupos da sociedade local.


A pretenso de o ZSEE administrar o uso social do espao, segundo Millikan,
esbarrou na insuficiente existncia de espaos democrticos e transparentes de
dilogo entre o poder pblico e a sociedade civil, de modo a impedir a privatizao
das polticas pblicas pelas elites polticas e econmicas da Amaznia, assim como
a reproduo dos vcios do planejamento autoritrio do espao j experimentado
na Amaznia (Millikan, 1996, p. 44-5). Para esse autor,
a elaborao da primeira aproximao do Zoneamento entre 1986 e 1988, fora
tratada pelo governo de Rondnia e o Banco Mundial como um exerccio
essencialmente tcnico, e no como um processo participativo, envolvendo
negociaes entre vrias esferas do Poder Pblico e os diversos segmentos da
sociedade civil (ibid., p. 45-6),

o que tornou bastante comuns os discursos de polticos locais contra o zonea-


mento, caracterizando-o como uma camisa de fora imposta pelo Banco
Mundial e organizaes no-governamentais para impedir o desenvolvimento
econmico do Estado (id., 1998b).
Se considerarmos os trs momentos de sua realizao pr-compreenso
do mundo da ao, configurao do ordenamento proposto e mediao social
o campo de interveno poltica do ZEE no se limita ao momento da deciso
final, mas perpassa todo o processo (Lussault, 1995, p. 172), definindo um novo
lcus de negociao e conflito em torno do acesso aos recursos ambientais. De-
sencadeia-se assim um processo de reinterpretao dos direitos aos recursos
(Peluso, 1995, p. 388) que tende a chocar-se com o suposto consenso que se
quer fundado na verdade ecolgica do territrio, desvelada pela fora da ima-
gtica classificatria 14.
Ora, os discursos sobre os sistemas vivos e sobre a ordem poltica esto em
comunicao estreita desde a Antiguidade, alimentando a linguagem com me-
tforas biolgicas numerosas a propsito do poltico. Na Ecologia, o ecossistema
natural no perturbado por catstrofes ou pela explorao humana
traduziria uma ordem da natureza, estvel e permanente, conservvel como
semelhante a si prpria por longos perodos. A carga semntica dessa ordem,
supe-se, seria suficiente para neutralizar as divergncias potenciais entre dis-
tintos modos de inteligibilidade. Na complexidade do social, no entanto, a noo
de ordem, em torno da qual convergiriam essas diferentes interpretaes, vista

14
A prxis [planejadora], apoiada na imagtica, no se est lanando numa sofstica em
que o contedo do propsito importaria menos que a perfeio de seu registro fen-
meno que a difuso rpida das novas tecnologias, em uma comunidade seduzida pelos
instrumentos tcnicos, s fez acentuar? (Lussault, 1995, p. 192).
70 O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito

progressivamente como parcial, como traduo de um ideal pressuposto, que


nem a potncia da natureza nem a da evoluo seletiva poderiam garantir. As
idias de interdependncia das populaes no seio de um mesmo sistema deixa-
ram assim de apresentar relaes unvocas. Pois, quando as relaes humanas
so reconhecidas como constitudas em torno da palavra e da troca simblica,
estas definem-se pelo fato de escapar a qualquer ordem natural. Essa ordem
no pode, portanto, explicitar-se como reduo do arbitrrio prpria des-
crio de fenmenos naturais sob um fundo de neutralidade , mas sim como
suspenso de uma indeterminao das relaes que implicam, explcita ou impli-
citamente, uma qualificao, logo, uma tica. Haveria, portanto, uma multi-
plicidade de modos de estabilizao ecolgica das prticas (Stengers e Bailly, 1987,
p. 228-9).
As dificuldades da construo dos pactos polticos de sustentao do ZEE
refletem, conseqentemente, a peculiaridade da gesto do meio ambiente como
interesse difuso. O que essas dificuldades sugerem que o planejamento terri-
torial ecologizado no tem como objeto, ao contrrio do que se sustenta com
freqncia, a construo de um consenso em torno de critrios superiores que
transcendem diversidade das prticas, mas sim um acordo simbitico em
que cada protagonista estaria interessado em um determinado tipo de sucesso
do outro, definido, entretanto, segundo suas prprias razes (Stengers, 1996,
p. 64-6). Um acordo de tal ordem no resultaria, pois, de uma harmonizao
dos interesses particulares na submisso a um bem superior, mas de um processo
imanente do que Stengers chama de entre-captura, em que atores que se co-
inventam evocam, cada um por sua prpria conta, uma referncia ao outro.
Cada um dos atores co-inventados nessa relao teria, portanto, para se manter,
interesse em que o outro, dada a inevitabilidade da interao de suas prticas,
tambm mantivesse sua existncia. E para que esse tipo de relao comportasse
alguma forma de estabilidade, caberia reconhecer, conseqentemente, que ele
no se refere a um interesse nico, superior a seus termos, mas a uma multiplici-
dade de projetos de co-inveno conflituosa do territrio e dos atores de sua
construo.

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RESUMO

Confrontadas complexidade das dinmicas socioterritoriais concretas, as discusses


tcnicas sobre o Zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) aplicado Amaznia expres-
sam a angstia anticartesiana de um planejamento de pretenses holsticas. O que se
apresentam como dificuldades metodolgicas e falta de sustentabilidade poltica do
ZEE refletem o que De Certeau chamou de um enorme resto feito de sistemas culturais
mltiplos e fluidos, situados entre as maneiras de se utilizar o espao e o planejamento.
As ditas dificuldades metodolgicas seriam a expresso da tenso entre o espao geometri-
zado, esttico e relativamente homogneo da idealizao zoneadora, e o territrio usado
enquanto forma-contedo em processo de mudana. As contradies evidenciadas pela
experincia do ZEE na Amaznia nos mostram que se considerarmos os trs momentos
de sua realizao de pr-compreenso do mundo da ao, de configurao do ordena-
Henri Acselrad 75

mento proposto e de mediao social o campo de interveno poltica no se limita ao


momento da deciso final, mas perpassa todo o processo. O zoneamento desencadeia
uma reinterpretao dos direitos aos recursos que termina por se chocar com a idia de
um consenso que se quer fundado na verdade ecolgica do territrio, desvelada pela
fora da prtica e da imagtica classificatrias.
Palavras-chave: zoneamento ecolgico-econmico, planejamento ambiental, Amaznia

ABSTRACT

Faced to the complex socio-territorial dynamics, the technical discussions on ecologi-


cal-economic zoning (EEZ) applyed to the Brazilian Amazon region mention an anti-
cartesian anguish and the will to be holistic, as well as a strong frustration as for the lack
of political sustainability. This article suggests that this sort of difficulties reflects what
De Certeau called the enormous rest made by the multiple cultural systems, placed
between the ways of using the space and the planning activity, the flow of murmurs
located at the advanced regions of planning. The mentioned methodological problems
express the tensions between the geometric, static and rather homogeneous space of the
zoning driven idealization and the used territory. The contradictions showed by the
ecological-economic zoning experience in the Brazilian Amazon region suggests that if
we consider the three stages of the EEZ pre-comprehension of the world of action, the
design of the desired ordering, and social mediation the domain of the political action
is not limited to the moment of the final decision, but it rather traverses the whole
process. By developing a sociology of territorial planning we can understand the multi-
ple environmental orders that are contesting the main technical streams adopted by the
ecological economic zoning.
Keywords: ecological-economic zoning, environmental planning, Amazon region

Recebido para publicao em novembro de 2001

Henri Acselrad professor do IPPUR-UFRJ


SEGREGAO E POLTICA
Segregao, acumulao urbana e poder: classes e
desigualdades na metrpole do Rio de Janeiro *

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro

Retomamos neste artigo a reflexo sobre o modelo de causao circular aplicado


por outros autores 1 anlise da dinmica da estruturao da metrpole do Rio
de Janeiro na dcada de 1970. Nesse modelo analtico, inspirado nos conhecidos
trabalhos de D. Harvey sobre a justia social na cidade, a segregao residencial
e as desigualdades de condies de vida entre os territrios da metrpole resul-
tam da ao dos grupos sociais interessados na apropriao da renda real, enten-
dida como o acesso desigual ao consumo dos bens e servios coletivos (qualidade
de vida) e aos ganhos decorrentes da valorizao imobiliria e fundiria dos
terrenos mais bem equipados. Como as regies de maior renda real so as que
concentram os segmentos de maior renda monetria, forma-se um processo de
causao circular que tende sempre a instaurar e a aumentar a desigualdade
social na cidade. O fundamento desse processo duplo. De um lado, a pro-
priedade privada da terra permite aos grupos de maior renda monetria o con-
trole excludente das reas mais bem dotadas e mais valorizadas, por meio dos

* Agradecemos a colaborao da equipe de gerenciamento e geoprocessamento de dados


(Metrodata/Observatrio): Carlos E. Sartor, Cynthia Rangel, Giovanna Cato, Paulo
Renato F. Azevedo e Peterson Leal. Parte deste trabalho integra o captulo Segregao,
Desigualdade e Sustentabilidade Urbana, elaborado pelo autor para o relatrio de desen-
volvimento humano da cidade do Rio de Janeiro, coordenado pelo PNUD e pelo IPEA.
1
Vetter & Massena (1981); Marques (1998).
79
80 Segregao, acumulao urbana e poder

processos de agregao e segregao no uso e ocupao do solo urbano. De


outro lado, o maior poder social e poltico desses grupos assegura-lhes vantagem
na disputa pela distribuio espacial dos investimentos pblicos na cidade e
impede que o excedente gerado possa ser recuperado pelo poder pblico via
tributao imobiliria. Por esse prisma analtico, a segregao e as desigualdades
so conseqncias inevitveis e permanentes da desigualdade de empodera-
mento entre os grupos sociais na cidade e, ao mesmo tempo, um mecanismo
ativo da questo distributiva na sociedade 2.
A vigncia da ordem da causao circular nas cidades brasileiras instituiu
um circuito de acumulao urbana3 formado pelos produtores das obras p-
blicas e os concessionrios dos servios urbanos em aliana com os segmentos
envolvidos na apropriao das vrias formas de renda da terra, cujo ncleo so
os incorporadores imobilirios em associao com construtores, proprietrios
e camadas mdias. Essa constelao de interesses a traduo urbana do poder
corporativo que sustenta historicamente a desigualdade distributiva na sociedade
brasileira, como h muito tempo j falava Celso Furtado (1981, p. 62) 4. A ordem
da causao circular tem significado a esterilizao de uma parte significativa
da poupana nacional, na medida em que a poltica urbana privilegia os inves-
timentos na infra-estrutura urbana que sustenta os estilos privatizados e pri-
vatizantes de urbanizao, pautada pelas necessidades das classes mdias 5

2
Essa concepo da questo distributiva semelhante formulada por J. K. Galbraith. A
distribuio da renda na economia moderna deriva, em ltima anlise, da distribuio
do poder. Esta, por sua vez, tanto uma causa como uma conseqncia do modo como
a renda compartilhada. O poder serve aquisio de renda: a renda confere poder
sobre a recompensa pecuniria dos outros. A sociedade justa reconhece esse crculo tradi-
cionalmente fechado e procura agir em resposta a ele. Sua resposta so o empowerment e
a proteo pblica dos que no tm poder. (Galbraith, 1966, p. 74)
3
Sobre a proposio e a reflexo sobre essa hiptese, ver Ribeiro (1986).
4
Um estudo mesmo sumrio da sociedade brasileira deixa ver que a apropriao do
excedente entendido este como o produto social que no utilizado para reproduzir a
populao obedece a um sistema de foras que pode ser descrito a partir dos seguintes
elementos: a) controle da terra; b) controle de mercados de estrutura oligopolista; c) con-
trole dos fluxos financeiros; d) estruturas corporativas; e) estruturas sindicais.
5
O atual modelo de desenvolvimento esteriliza uma parcela importante da poupana,
privilegiando os investimentos em bens durveis de consumo, inclusive habitaes de
luxo, e numa infra-estrutura a servio de estilos de urbanizao e de organizao do
lazer fundados no transporte privado. Esse perfil de demanda tem como contrapartida
certa estrutura do sistema produtivo; da que conciliar a elevao da taxa de poupana
disponvel para o investimento reprodutivo com a utilizao de uma capacidade produ-
tiva que deve ser modificada requeira uma ao abrangente e gradual, que reoriente
demanda e oferta. (Furtado, 1981, p. 81)
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro 81

(Furtado, 1981; Oliveira, 1982), em razo da sua enorme capacidade de gravitao


no poder corporativo na cidade.
Pretendemos neste artigo voltar reflexo desse tema a partir do caso da
metrpole do Rio de Janeiro, utilizando resultados da nossa pesquisa 6. A nossa
inteno destacar alguns aspectos da estrutura e da dinmica da organizao
socioespacial da metrpole fluminense que sugerem a manuteno do sistema
de foras sociais que vem sustentando o modelo de causao circular, no obs-
tante o processo de redemocratizao. O texto est dividido em trs partes. Na
primeira, examinamos as tendncias de transformao da estrutura social da
metrpole, ressaltando o peso e as transformaes por que vm passando as
camadas mdias. Na segunda, avaliamos a estrutura socioespacial metropolitana
e as tendncias de segregao. Na terceira, buscamos articular as tendncias de
segregao com a dinmica da produo imobiliria na cidade do Rio de Janeiro.

DINMICA SOCIAL: ESTRUTURA SOCIAL E DESIGUALDADES

A metrpole fluminense vem sofrendo transformaes na sua estrutura social


ao longo dos ltimos 20 anos. O exame do Grfico 1 revela, com efeito, a forte
diminuio dos segmentos moderno (metalurgia, siderurgia, eletrnico etc.) e
tradicional (vesturio, txtil etc.) do operariado, ao mesmo tempo que constata
o crescimento das camadas populares formadas pelo subproletariado, pelos ope-
rrios da construo civil, pelos artesos e pelos prestadores de servios no-
qualificados. Esse processo est em curso na metrpole fluminense h muito
tempo, como conseqncia da desindustrializao iniciada j nos anos 1930,
quando So Paulo despontou como o novo centro econmico do pas.
Observamos, porm, trs outras novas tendncias. A primeira diz respeito ao
mundo das categorias mdias que diminuem o seu peso em todas as subcategorias,

(...) o urbano hoje no Brasil so as classes mdias, isto , as cidades so por excelncia
a expanso urbana dessa nova estrutura de classe onde o peso das classes mdias emerge
com enorme fora, com enorme gravitao, tendo em vista o tipo de organizao que o
capitalismo internacional criou ao projetar suas empresas dentro da sociedade brasileira.
Isto tambm tem importncia do ponto de vista poltico. A enorme gravitao das classes
mdias no Brasil vista sob outro aspecto uma das bases do autoritarismo na sociedade
brasileira. Do ponto de vista urbano, das relaes entre Estado e o urbano, essas classes
mdias criaram demandas dentro da cidade. E o Estado hoje, do ponto de vista de sua
relao com o urbano entre outros aspectos importantes, saliento, em grande maioria
determinado pela demanda das classes mdias dentro da cidade. (Oliveira, 1982)
6
Trata-se do projeto Metrpole: desigualdades socioespaciais e governana urbana. Rio
de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre, desenvolvido por um grupo de
pesquisadores de vrias instituies acadmicas (IPPUR/UFRJ, FASE, FAU-USP, PUC-
SP, CEURB/UFMG, PUC-BH e FEE-RS), integrante do programa PRONEX.
82 Segregao, acumulao urbana e poder

o que certamente tem relao com as mudanas recentes nos padres organiza-
cionais das empresas, com a crescente informatizao das funes no-manuais
das empresas e com a introduo das novas tcnicas de gesto, alm dos impactos
da privatizao das empresas pblicas na reduo do emprego pblico. A segunda
refere-se diminuio do peso das ocupaes de nvel superior (engenheiros,
arquitetos, administradores etc.). Tal fato traduz importante inflexo na evoluo
da estrutura social, que anteriormente vinha sendo marcada pelo crescente peso
dessas ocupaes. Por outro lado, aumenta de maneira extraordinria a impor-
tncia da pequena burguesia na estrutura social, o que muito provavelmente
expressa a reconverso ocupacional dos que perdem o emprego na indstria e
nas ocupaes no-manuais mdias e superiores e se instalam em atividades
que exigem um certo montante de capital e conhecimento, tais como transpor-
tes 7 (donos de vans, por exemplo), vendedores ambulantes de fast food, represen-
tao comercial etc. Por fim, a terceira tendncia relativa ao crescimento das
categorias superiores dos empregadores, dos altos dirigentes dos setores pblico
e privado.
O Grfico 1 apresentado a seguir evidencia as mudanas na estrutura social.
De maneira geral, comparando os anos 1980 com os anos 1990, observa-se
a diminuio do peso relativo dos segmentos que compem as classes mdias,
em especial as altas classes mdias, como resultado das mudanas da estrutura
produtiva e do mercado de trabalho geradas com o aprofundamento da insero
da economia brasileira na globalizao.
Examinando sob o ngulo da desigualdade de renda, as mudanas econmi-
cas tm produzido resultados novos na dinmica social. Por um lado, observa-se
a tendncia reduo da distncia entre os 10% mais ricos e o restante da distribui-
o, como mostram os grficos 1 e 2, o que significa dizer que durante as duas
dcadas ocorreu um empobrecimento relativo do estrato de renda em que se
enquadram as classes mdias. Em seu interior, porm, constata-se um aumento
da distncia entre os super-ricos (1%) e o conjunto do 9% mais ricos, muito
embora eles tenham perdido posio no perodo de 1988 a 1999 em razo do fim
do perodo inflacionrio, mas alcancem na dcada de 1990 a posio em que se
encontravam no incio dos anos 1980.

7
O crescimento do chamado transporte alternativo tem sido espetacular e hoje o segun-
do meio de locomoo na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, superando o sistema
ferrovirio e competindo com as empresas de nibus. Estima-se hoje que existam 7.700
vans e kombis somente na cidade do Rio de Janeiro, o que representa 97% da frota de
nibus e o transporte de cerca de 550 mil passageiros por dia (O Globo, 19 nov. 2000).
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro 83

Grfico 1 Estrutura social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro -


1981-1999

Empregadores e Dirigentes

Profissionais de Nvel Superior

Pequena Burguesia

Categorias Mdias Superior

Categorias Mdias Inferiores

Proletariado Industrial

Construo Civil e Arteso

Proletariado dos Servios

Subproletariado

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

1999 1981

Grfico 2 Distribuio da Renda entre os 10% mais ricos e os 40% mais pobres
(renda familiar)
60%

50%

40%
1981
30%
1988
20% 1999

10%

0%
40% + pobres 10% + ricos
84 Segregao, acumulao urbana e poder

ESTRUTURA SOCIOESPACIAL: AUTO-SEGREGAO E


DIVERSIFICAO

Examinaremos neste tpico como essa estruturao social se distribui no espao


metropolitano e evolui no tempo. Para tanto, construmos uma tipologia socioes-
pacial utilizando os dados do Censo Demogrfico de 1991, a partir da anlise
das diferenas dos perfis socioocupacionais 8.
Os resultados da anlise demonstram um espao nitidamente estruturado
segundo a hierarquia socioocupacional, o que expressa a forte relao entre
estrutura social e diviso espacial. Dito de outra maneira, a metrpole flumi-
nense se organiza segundo as distncias sociais presentes na estrutura social,
que esto sintetizadas em oito tipos socioespaciais, cuja geografia se apresenta
no Mapa 1.
A hierarquia socioespacial da metrpole fluminense bastante clssica. O
ncleo formado pelas zonas litorneas dos municpios do Rio de Janeiro e de
Niteri, onde esto concentrados os segmentos superiores da estrutura social,
devido concentrao nessas reas de equipamentos e servios urbanos em
quantidade e qualidade, que tornam possvel o desfrute de qualidade de vida
bem superior ao verificado no restante da metrpole. Acrescente-se ainda o
alto valor cultural atribudo s amenidades naturais relacionadas com a proximi-
dade da praia e das reas verdes que conformam a rea litornea. A partir desse
centro, cria-se um gradiente de distncias sociais at as periferias da cidade do
Rio de Janeiro e da metrpole fluminense. interessante notar, contudo, duas
situaes que rompem com essa lgica socioterritorial. A primeira a presena
de espaos mdio-superiores e mdios na Zona Oeste da cidade do Rio de Janeiro
e em alguns municpios da regio da Baixada Fluminense, que indica tendncias
diversificao social de parte da periferia. A segunda a presena de favelas
espaos do tipo popular e operrio nas reas superiores, trao caracterstico
do modelo de segregao urbana vigente no municpio do Rio de Janeiro, que
combina distncia social com proximidade fsica. Pela sua implicao nos padres
de sociabilidade, voltaremos a comentar com mais detalhes esses dois pontos.

8
A tipologia aqui utilizada foi elaborada conjuntamente com Edmond Preteceille, com a
colaborao de Luciana Corra do Lago, no quadro do programa de cooperao cientfica
mantido pelo IPPUR e o Centre Socits et Cultures Urbaines - CSU, e o apoio do CNPq
e do Centre National de la Recherche Scientifique CNRS. Como se trata de uma anlise
com dados desagregados espacialmente, utilizando 25 categorias socioocupacionais, s
foi possvel utilizar os dados do Censo de 1991. Foram empregadas as tcnicas de anlise
fatorial por correspondncia binria, seguida da classificao das reas segundo as coor-
denadas das variveis nos dois primeiros fatores, que representavam cerca de 72% da
varincia total.
Mapa 1 Segregao socioespacial, 1991 Regio Metropolitana do Rio de Janeiro Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro

Fonte : Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal - IPPUR/UFRJ-FASE, 2002


Equipe Metrodata: Henrique Rezende, Paulo Renato Azevedo, Peterson Leal.
85
86 Segregao, acumulao urbana e poder

A organizao social do espao metropolitano caracterizada pela auto-


segregao das camadas proprietria e dirigente (empregadores, altos dirigentes
dos setores pblico e privado, profissionais liberais) e do estrato superior das
camadas mdias (profissionais autnomos e assalariados de nvel superior) nos
dois tipos de espaos que ocupam as posies mais elevadas da hierarquia so-
cioespacial, representados no Mapa 1 pelas reas com tons de azul mais escuro.
Por exemplo, nos espaos superiores encontramos 60,8% dos empresrios, 67,5%
dos dirigentes do setor privado, 80,3% dos dirigentes do setor pblico e 76,1%
dos profissionais liberais, muito embora o conjunto da elite dirigente represente
apenas 5,8% dos ocupados. O peso da elite est expresso pela densidade relativa
alcanada: cinco a sete vezes superior ao verificado no conjunto da estrutura
social da regio metropolitana. Os profissionais de nvel superior tm tambm
importante presena nos espaos superiores, que congregam 43,7% dos aut-
nomos e 38,6% dos assalariados, representando uma densidade relativa entre
4,1 e 3,6 vezes superior ao peso dessas categorias na estrutura social da metrpole.
Observamos, porm, que nas reas de tipo superior e mdio-superior tam-
bm esto presentes representantes das categorias mdias e inferiores. Os pe-
quenos empregadores e as fraes superiores da classe mdia (ocupaes
no-manuais de nvel mdio) representam, juntos, 55,3% dos ocupados que
moram nos espaos superiores, enquanto as categorias populares representam
28,9%, dos quais 10,3% so empregados domsticos cuja presena decorre essen-
cialmente de relaes de trabalho e no de vizinhana, e 13,4% compem o
proletariado tercirio (empregados do comrcio e prestadores de servios). Em
outras palavras, podemos estimar que cerca de 18% dos ocupados moradores
dos espaos superiores so integrados pelos que atendem demanda de servios
pessoais das elites e de parte da classe mdia.
Os espaos mdio-superiores tm composio social prxima do tipo
superior, porm com maior grau de mistura social. Neles, menor o peso das
elites econmica e intelectual e dos pequenos empregadores, que representam
37% dos ocupados. A classe mdia, por sua vez, representa 39% dos ocupados,
mas aumenta a presena das fraes menos qualificadas dos empregados de
escritrio, dos empregados da segurana, da justia e dos correios, e dos empre-
gados da sade e da educao. Cresce a presena das categorias populares
(36,6%), em razo do maior peso das fraes operrias e dos empregados do
comrcio.
Os dois tipos de espaos mdios agrupam cerca de 30% das reas e 35% da
populao da metrpole. Eles esto razoavelmente distribudos pelo territrio
da metrpole, o que lhes confere um papel de intermediao entre as duas pontas
da estrutura socioespacial. Nos espaos mdios, cai muito fortemente a presena
das camadas superiores, permanece inalterado o peso da classe mdia e aumenta
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro 87

o grau de mistura social pelo incremento do proletariado tercirio e do opera-


riado. Os espaos mdio-inferiores constituem a fronteira entre as duas pontas
da estrutura socioespacial da metrpole fluminense. Neles, o conjunto das cate-
gorias operrias e subproletrias est sobre-representado, com destaque para os
operrios da indstria moderna e os dos servios auxiliares da economia. H
diminuio da classe mdia em relao ao tipo mdio, que continua, contudo,
representando cerca de 1/3 dos ocupados que moram nesses espaos.
Os espaos tipicamente operrios esto localizados na periferia metropo-
litana (Baixada Fluminense, Paracambi e So Gonalo) e na Zona Oeste da cidade
do Rio de Janeiro. Neles, cai significativamente a densidade relativa da classe
mdia, que passa a estar sub-representada, com exceo dos empregados da
segurana, da justia e dos correios. O operariado representa um pouco menos
que 1/3 dos ocupados, sendo que o proletariado propriamente industrial (inds-
tria moderna, indstria tradicional e servios auxiliares da economia) representa
17,5%. As favelas da cidade do Rio de Janeiro, nas Zona Suburbana e Zona
Oeste, constituem os espaos popular-operrios, nos quais encontrada uma
composio semelhante do tipo operrio, mas com menor presena da classe
mdia e aumento da presena dos operrios da construo civil (12,5%) e dos
empregados domsticos (12,2%).
As favelas mais centrais da cidade do Rio de Janeiro, localizadas na Zona
Sul e na Tijuca, e as favelas de Niteri formam o tipo popular. Sua principal
caracterstica so a baixa presena do operariado industrial e a importncia do
subproletariado (empregadas domsticas, biscateiros e ambulantes) e do proleta-
riado tercirio (prestadores de servios e empregados do comrcio), que repre-
sentam 55% dos ocupados que moram nos espaos populares. Os espaos
popular-perifricos diferenciam-se dos demais tipos populares principalmente
pela participao da categoria agrcola (6,2%), percentual 5,5 vezes superior ao
da categoria na estrutura social da metrpole. Tambm esto sobre-representa-
dos os operrios da construo civil, os biscateiros e os empregados domsticos.
o tipo com a menor participao das ocupaes intermedirias.
Qual foi a evoluo da diviso social na dcada de 1980? Vejamos, em pri-
meiro lugar, alguns traos gerais da evoluo. A leitura da Tabela 1 indica que
os espaos superiores representam uma parcela importante das unidades espa-
ciais e da populao total da regio metropolitana e aumentam entre 1980 e
1991 (de 15% para 19,6% e de 17,8% para 21,1%, respectivamente). Nota-se,
contudo, a diminuio da populao moradora no topo superior da hierarquia
social, o que est em consonncia com as tendncias de mobilidade residencial
descritas anteriormente. Por outro lado, ocorreu importante crescimento da
populao residente em espaos do tipo mdio-superior, que passa de 7,0%
para 11,9%, como conseqncia do aumento do nmero de unidades espaciais
88 Segregao, acumulao urbana e poder

classificadas nesse tipo. Observa-se tambm o acrscimo do peso dos espaos


mdios na estrutura metropolitana, pois crescem em nmero de unidade e de
populao, o que indica a inexistncia de tendncia polarizao socioespacial
da metrpole fluminense, fato que contraria as percepes do Rio de Janeiro
como metrpole em processo de dualizao, porquanto essa tendncia impli-
caria necessariamente a diminuio do peso dos espaos mdios. Os tipos ope-
rrios decrescem em importncia, refletindo os impactos da desindustrializao
da regio metropolitana, enquanto nos espaos populares diminui o nmero
de unidades espaciais (de 39,3% para 36,5%) e mantm-se constante o contin-
gente populacional durante a dcada.

Tabela 1 Caractersticas sociodemogrficas da diviso social da


metrpole do Rio de Janeiro
Nmero de reas (%) Populao total (%) Populao ocupada (%)
Tipos
1980 1991 1980 1991 1980 1991
Superior 9,1 9,1 10,8 9,2 11,3 10,1
Mdio-superior 6,4 10,5 7,0 11,9 7,2 12,2
Mdio 14,2 12,3 18,0 12,5 18,8 12,4
Mdio-inferior 13,7 19,2 15,7 22,2 16,0 21,6
Operrio 17,4 12,3 16,3 10,5 16,1 10,1
Popular-operrio 29,2 25,6 21,8 22,8 20,6 22,5
Popular 3,7 4,1 3,6 3,6 3,5 3,8
Popular-perifrico 6,4 6,8 6,9 7,3 6,5 7,2
Total 100 100 100 100 100 100
Fonte: Censos Demogrficos de 1980 e 1991 - FIBGE. Tabulao especial: Observatrio de
Polticas Urbanas e Gesto Municipal.

Como evolui essa estrutura? Ser que as distncias socioespaciais tm au-


mentado gerando a separao entre as classes e os grupos sociais, o que confir-
maria a imagem do Rio de Janeiro como cidade partida? Comparando as
estruturas socioespaciais de 1980 e de 1991, verificamos que a evoluo tem
sido marcada pela permanncia, isto , h poucas mudanas na sua composi-
o. o que se depreende da leitura da Tabela 2. A concentrao das reas na
diagonal esquerda-direita indica que poucas mudaram de status nas duas hie-
rarquias. Apenas 10 reas apresentaram mobilidade descendente, mudando para
tipos inferiores entre 1980 e 1991, enquanto 153 mantiveram-se nos mesmos
tipos e 66 passaram para tipos de status social superior. As que se deslocaram
nas hierarquias, o fizeram para tipos imediatamente inferiores ou superiores,
chamando a ateno as quatro reas popular-operrias que se transformaram
em popular-perifricas, caracterizando um claro processo de perda de status.
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro 89

Tabela 2 Mobilidade socioespacial na metrpole do Rio de Janeiro segundo


o nmero de reas - 1980/1991
Tipologia 1980
Tipologia
1991 Superior Mdio- Mdio Mdio- Operrio Popular- Popular Popular- Total
superior inferior operrio perifrico
Superior 18 1 1 20
Mdio- 2 12 7 2 23
superior
Mdio 1 20 6 27
Mdio- 4 22 16 42
inferior
Operrio 20 6 1 27
Popular- 2 52 2 56
operrio
)
Popular 2 7 9
Popular- 4 11 15
perifrico
Total 20 14 31 30 38 64 8 14 219
Fonte: Censos Demogrficos de 1980 e 1991 - FIBGE. Tabulao especial: Observatrio de
Polticas Urbanas e Gesto Municipal.

interessante notar que dos 19 espaos que compreendem as favelas apenas


trs tiveram mobilidade descendente, para tipos imediatamente inferiores, sendo
que dois do tipo operrio tornaram-se popular-operrio. Apenas 1 espao deixou
de ser popular-operrio e passou condio de popular. Tal resultado contraria
integralmente a imagem da favela em processo de guetificao, uma vez que
suas estruturas sociais mantm-se inalteradas.
Com a finalidade de identificar a existncia de padres na evoluo da estru-
tura socioespacial, aplicamos a mesma metodologia de anlise fatorial utilizada
no exame da estrutura 9, a partir de uma tabela com as variaes percentuais
dos perfis socioocupacionais da populao residente nas unidades espaciais. Em
seguida, construmos uma tipologia de evoluo aplicando a mesma tcnica da
classificao hierrquica ascendente. Obtivemos como resultado a identificao
de quatro tipos de evoluo, que resumem de maneira sinttica os padres de
transformao da diviso social do espao metropolitano do Rio de Janeiro no
perodo entre 1980 e 1991. Os contedos desses padres so descritos da mesma
maneira que as duas tipologias da estrutura, ou seja, pela anlise das mudanas
da distribuio mdia da populao residente e ocupada em cada tipo e da distri-
buio da densidade relativa.

9
Na anlise da evoluo, aplicamos a tcnica da anlise fatorial por correspondncia mltipla.
90 Segregao, acumulao urbana e poder

O principal resultado dessa anlise a constatao de que a tendncia geral


da estrutura socioespacial da metrpole do Rio de Janeiro marcada por dois
movimentos. Por um lado, na escala macro, ocorre uma tendncia diminuio
das grandes distncias sociais que separavam as reas perifricas do conjunto
metropolitano. Elas tornam-se mais diversificadas, devido maior presena de
categorias mdias e mesmo superiores, o que tem elevado o status dessas reas
na hierarquia socioespacial. Isso quer dizer que o perfil da estrutura social de
alguns bairros da Zona Oeste e de municpios da Baixada Fluminense se aproxi-
ma do perfil das reas superiores da cidade do Rio de Janeiro. Esse resultado
significa reduo no grau de segregao urbana, quando examinamos a evoluo
do conjunto da metrpole. Por outro lado, porm, na escala micro, aumenta a
distncia das reas superiores em relao ao conjunto da metrpole, especial-
mente quando avaliamos as transformaes da estrutura social dos bairros da
Zona Sul, da Barra da Tijuca e parte da Zona Norte da cidade do Rio de Janeiro,
em comparao com as dos bairros das outras reas. Ou seja, o processo de
esvaziamento demogrfico assinalado no primeiro item desta seo corresponde
sada de pessoas que exercem ocupaes inferiores e entrada simultnea
(em menor nmero) de pessoas pertencentes a categorias ocupacionais superio-
res. H, portanto, forte tendncia diminuio da mistura social dessas reas,
que so exatamente aquelas onde esto concentrados os recursos urbanos co-
mentados anteriormente, provocando o aumento das desigualdades sociais pelo
aumento da renda real apropriada pelas categorias superiores em detrimento das
inferiores. A mais ntida expresso desse fato mas no a nica a valorizao
patrimonial dos imveis dessas reas, resultante do processo de renovao social
realizado pelo mercado imobilirio, sobre o qual voltaremos a referir mais adiante.
O Mapa 2 traduz graficamente as tendncias de evoluo da estrutura so-
cioespacial da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. O tipo elitizao forte
sintetiza o padro de mobilidade socioespacial ascendente, pelo aumento das
categorias superiores e mdias e a diminuio absoluta e relativa de algumas
categorias inferiores, como empregadas domsticas, prestadores de servios, bis-
cateiros, ambulantes etc. A leitura da Tabela 3 permite compreender que esse
padro de evoluo traduz o movimento de reforo das 28 reas que ocupavam
as duas primeiras posies hierrquicas da estrutura socioespacial e a tendncia
elitizao de duas reas mdias. Por outro lado, evidencia o intenso processo
de transformao social de uma rea popular-perifrica, caracterizando um tpi-
co caso de conquista de um espao popular da periferia metropolitana pelas
classes superiores, em uma espcie de gentrification la brasileira organizada
pelo grande capital incorporador. Trata-se de parte do bairro de Itaipu, no Muni-
cpio de Niteri, onde uma vasta rea de praia foi loteada por uma nica empresa
de incorporao.
Mapa 2 Evoluo da segregao socioespacial Regio Metropolitana do Rio de Janeiro Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro

Fonte : Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal - IPPUR/UFRJ-FASE, 2002


Equipe Metrodata: Henrique Rezende, Paulo Renato Azevedo, Peterson Leal.
91
92 Segregao, acumulao urbana e poder

Tabela 3 Distribuio das reas segundo a tipologia de evoluo (1980/1991)


na metrpole do Rio de Janeiro

Tipologia de Tipologia 1980


evoluo Mdio- Mdio- Popular- Popular-
1980/1991 Superior superior Mdio inferior Operrio operrio Popular perifrico Total

Elitizao
20 8 1 1 1 31
forte
Elitizao
5 23 9 2 39
moderada
Terceirizao
1 7 15 23 11 3 2 62
superior
Terceirizao
5 13 53 5 11 87
inferior
Total 20 14 31 30 38 64 8 14 219
Fonte: Censos Demogrficos de 1980 e 1991 - FIBGE. Tabulao especial: Observatrio de
Polticas Urbanas e Gesto Municipal.

O tipo elitizao moderada se diferencia do anterior por possuir menor


grau de concentrao das categorias superiores e maior tendncia mistura
social, em razo do aumento do peso dos prestadores de servios. Constitui um
tipo referente evoluo dos tipos mdios em 1980. Nele, chama a ateno a
presena de duas unidades espaciais que em 1980 eram operrias, manifestao
de processos de renovao social de reas populares pela mobilidade espacial,
em sua direo, de pessoas com status social mais elevado (categorias de profis-
sionais de nvel superior), e, ao mesmo tempo, de elevao do status social dos
antigos residentes. Essas duas reas esto localizadas na periferia consolidada
da regio metropolitana (centro do atual municpio de Queimados e o bairro
de Boa Vista, no municpio de So Gonalo), indicando um processo de dife-
renciao social da periferia.
O tipo terceirizao superior rene grande quantidade de reas (62) perten-
centes a vrios tipos em 1980. Tem como caracterstica o aumento do peso das
categorias mdias qualificadas (empregados de superviso, tcnicos e artistas,
empregados da sade e da educao) e dos prestadores de servios especializados.
O tipo terceirizao inferior expressa a forte diminuio do contingente de
operrios em vrios espaos e no apenas no de tipo operrio, combinada ao
aumento relativo e absoluto das categorias do tercirio inferior (empregados
do comrcio, prestadores de servios no-qualificados e subproletariado), das
categorias de profissionais de nvel superior, da pequena burguesia e das ocu-
paes mdias de rotina e menos qualificadas, e forte reduo das ocupaes
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro 93

agrcolas. Esse padro exprime quatro movimentos. O primeiro refere-se dimi-


nuio da distncia social entre os espaos mais perifricos e os mais centrais,
caracterizando a tendncia desperiferizao social do espao metropolitano.
O segundo, ao reforo dos espaos populares, nele includas as favelas classifi-
cadas em 1980 como pertencentes aos tipos operrio-popular e popular, o que
significa dizer que essas reas no tiveram perda de status durante a dcada
anterior. O terceiro corresponde tendncia de aproximao dos espaos ope-
rrios aos espaos mdio-inferiores, pelo aumento dos profissionais de nvel
superior, da pequena burguesia e das camadas mdias pouco qualificadas neles
residentes. O quarto diz respeito ao reforo do carter mdio-inferior de cinco
unidades espaciais pelo crescimento relativo e absoluto das categorias inferiores,
sem, contudo, reduo das categorias mdias.
Em resumo, os dois principais traos da evoluo da organizao do espao
social metropolitano so o aumento da auto-segregao dos proprietrios, dos
dirigentes e das fraes superiores das camadas mdias e a diversificao dos
espaos populares e perifricos. Embora no tenhamos meios de realizar a mes-
ma anlise para a dcada de 1990, uma vez que no dispomos ainda dos dados
do Censo de 2000, o estudo realizado com informaes espacialmente desagre-
gadas das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios - PNADs indica que
essas tendncias continuam mantendo-se nos ltimos 10 anos 10. Elas resultam
em grande parte das mudanas ocorridas em dois importantes mecanismos de
produo do espao metropolitano: o mercado imobilirio e a poltica urbana.

AUTO-SEGREGAO E ACUMULAO IMOBILIRIA

De forma esquemtica, podemos identificar na metrpole trs segmentos de


mercado: o infranormal, o normal e o superior. O primeiro, cuja caracte-
rstica se organizar em razo da escassez absoluta de solo urbano e de crdito
imobilirio, constitui o submercado formado pela expanso das periferias urbana
e metropolitana, por meio das prticas dos loteamentos, em grande nmero
clandestinos e irregulares, associadas ao regime de autoconstruo da moradia.
Podemos tambm identificar as favelas como expresso desse submercado, que
representa a forma de proviso da moradia para os excludos dos outros submer-

10
Por exemplo: nos anos 1980, a Zona Sul da cidade do Rio de Janeiro se apropriava sozinha
de cerca de 27% do total da renda familiar do conjunto metropolitano; nos anos 1990,
esse percentual s diminui para 25%, no obstante a queda da populao moradora nessa
parte da metrpole. J a rea perifrica formada pelos municpios de So Joo de Meriti,
de Nilpolis, de Duque de Caxias, de Mag e de Guapimirim, que concentram 13% da
populao da metrpole, apropria-se hoje de apenas 4% da renda familiar total da metr-
pole.
94 Segregao, acumulao urbana e poder

cados, por no se constiturem em demanda solvvel. As transaes de compra


e venda e aluguel nessas reas tendem a ser de pouca monta e resultam na forte
tendncia formao de preos de monoplio, isto , preos no regulados pela
oferta de moradia.
Como conseqncia, os segmentos mais pobres devem arcar com altos pre-
os relativos para ter acesso moradia. Para escapar da escassez absoluta, os que
se encontram excludos do mercado imobilirio buscam a autoproduo de
suas moradias, o que somente possvel com a perda da qualidade da habitao
e em reas onde os preos da terra so muito baixos ou prximos de nulo (caso
das invases). Os excludos do mercado imobilirio s tm acesso moradia
fora da cidade, isto , fora da legalidade urbana e dos padres mnimos de confor-
to, ou em zonas fragilmente urbanizadas em matria de equipamentos e servios
urbanos. Por essas razes, nas reas do submercado infranormal, a tipologia
arquitetnica predominante a casa isolada. Encontram-se ainda com freqncia
pessoas vivendo em moradias prprias com alta densidade de ocupao.
Constatamos que quanto mais nos afastamos das reas centrais da cidade
do Rio de Janeiro, onde esto concentrados os equipamentos e os servios ur-
banos, maior a incidncia de moradias prprias e mais elas so congestionadas.
A associao entre o acesso propriedade imobiliria e a perda da qualidade
habitacional um dos traos distintivos da dinmica de organizao das cidades
brasileiras no perodo da industrializao.
O submercado normal de habitao constitudo pela maior parte do
que ofertado na cidade. Nele prevalecem formas hbridas de produo, tais
como a produo por encomenda, a construo de casas para aluguel nos fundos
dos terrenos dos prprios proprietrios, a construo de pequenos conjuntos
de casas para aluguel por microempreendedores etc. A demanda desse submer-
cado formada pelos segmentos mdios da estrutura social, portanto os que
tm capacidade de custear o aluguel. composto basicamente pelas reas inter-
medirias entre as periferias urbana e metropolitana e as reas centrais, onde
h certa homogeneidade do solo urbano em termos dos equipamentos e servios.
Nessas pores da cidade, a localizao espacial da moradia no implica em
grandes diferenciaes da qualidade de vida. Os preos da moradia tendem a
variar em torno de um valor regulador, portanto com poucas oscilaes. Pre-
domina a mistura de casas isoladas e apartamentos, e encontra-se um grande
nmero de pessoas vivendo em moradias de aluguel, como o caso da Regio
Administrativa do Centro, que nos anos 1990 apresenta aproximadamente 55%
de pessoas vivendo em domiclios alugados, com densidade de ocupao melhor
do que a do submercado infranormal.
J no terceiro segmento, que constitui o submercado superior da cidade,
as moradias so produzidas de forma empresarial e esto localizadas nas reas
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro 95

onde vigoram a escassez relativa do solo urbano. Ou seja, as partes da cidade


privilegiadas em matria de quantidade e qualidade do solo urbano, e em matria
do acesso s amenidades naturais, em decorrncia da proximidade da praia,
circunstncia altamente valorizada no modelo cultural predominante no Rio
de Janeiro desde os anos 1940. Por conseguinte, so reas com baixo grau de
substituibilidade, o que significa que os preos so superiores aos praticados no
submercado normal e altamente diferenciados internamente segundo situaes
de microlocalizao. No conjunto dos anos 1980 e 1990, a produo empresarial
foi responsvel por apenas 37% do total da produo de novas moradias na
cidade. A produo de moradia se realiza sob o comando do capital de incorpo-
rao, cuja funo obter o terreno por compra ou permuta e associao com
o proprietrio e viabilizar tcnica e financeiramente o empreendimento. o
incorporador quem planeja e decide a operao, quem obtm o financiamento
e organiza o processo construtivo e comercial, direta ou indiretamente. Tal papel
enseja a obteno de ganhos de localizao, cujo fundamento a renda da terra
obtida pela venda da escassez relativa do solo urbano. O incorporador torna-se,
portanto, um dos principais agentes da estruturao do espao da cidade, respon-
svel pelas decises que determinam o uso social do solo urbano. A lgica da
incorporao, porm, tanto mais relevante na explicao da dinmica de orga-
nizao da cidade quanto maiores forem as desigualdades espaciais na distri-
buio dos equipamentos e dos servios urbanos.
O Grfico 3 uma representao da segmentao do mercado na metrpole
do Rio de Janeiro.

Grfico 3 Segmentao do mercado de moradia na Metrpole do Rio de


Janeiro

Mercado Mercado Mercado Superior


Infranormal Normal

Periferias/favelas
Quantidade de moradias

Subrbios

Zona Norte- Centro


Zona Sul - Barra

Preo por metro quadrado da moradia


96 Segregao, acumulao urbana e poder

A importncia do submercado superior na estrutura de oferta de moradia,


aliada sua dinmica de fundar-se na lgica da incorporao imobiliria, tem
grandes implicaes na organizao social do espao metropolitano, descrita
anteriormente. A primeira evidncia delas surge da anlise da distribuio dos
lanamentos imobilirios na cidade. O Grfico 4 mostra a concentrao da in-
corporao imobiliria, tendo como referncia as reas da cidade do Rio de
Janeiro.

Grfico 4 Distribuio da produo empresarial de unidades residenciais nas


reas do Municpio do Rio de Janeiro (%)
64,6

70
60
41,9

50 Anos
1980
31,2

40
30 Anos
14,6

13,2
10,7

20 1990
5,4

6,3

4,4
4,5
10
1,9
1,2

0
Zona Sul - Zona Norte - Subrbio Subrbio Madureira Zona Oeste
Barra da Centro prximo distante -
Jacarepagu
Tijuca

Fonte: Ademi, 1980 - 1998, Tabulao Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto


Municipal.

Nos anos 1980, os bairros localizados na Zona Sul, na Barra da Tijuca, na


Zona Norte e no Centro concentraram cerca de 73% do volume dos empreendi-
mentos lanados na cidade (em m2). Nos anos 1990, a concentrao espacial
tornou-se ainda maior, pois somente na Barra da Tijuca foram realizados cerca
de 50% dos empreendimentos imobilirios, sendo que apenas 11 bairros recebe-
ram cerca de 85% da totalidade da produo empresarial de unidades residenciais
da cidade.
O submercado superior relativamente controlado pelos grandes e mdios
incorporadores, que nas dcadas de 1980 e 1990 foram responsveis por pouco
mais de 55% da rea lanada na Zona Sul e na Barra da Tijuca. Nas outras reas
da cidade, onde tende a prevalecer o submercado normal, a produo est dis-
tribuda entre os pequenos e os mdios incorporadores.
A predominncia dessa lgica traz altos custos sociais, na medida em que
eleva os preos da moradia. No dispomos de dados comparativos entre o preo
do metro quadrado dos imveis comercializados, mas tomando o preo dos
aluguis como parmetro, constatamos que, para os moradores da Regio Me-
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro 97

tropolitana do Rio de Janeiro que integram a faixa de maior renda (mais que 20
salrios mnimos), o preo da moradia mais elevado do que o verificado nas
outras metrpoles, e, para as demais faixas de rendimento, os valores mdios
do aluguel so mais elevados do que as mdias das demais metrpoles, como
evidencia o Grfico 5.

Grfico 5 Aluguel mdio nas Regies Metropolitanas segundo a faixa de


renda familiar (1998)
7
Aluguel em salrios mnimos

6
5

3
2
1
0
Porto Alegre

Fortaleza
Curitiba
Distrito

Horizonte

Recife
Federal
Janeiro

So Paulo

Salvador

Belm
Rio de

Belo

at 2 SM de 2 a 5 SM
de 5 a 10 SM de 10 a 20 SM
mais de 20 SM Mdia RMs (at 2 SM)
Mdia RMs (de 2 a 5 SM) Mdia RMs (de 5 a 10 SM)
Mdia RMs (de 10 a 20 SM) Mdia RMs (mais de 20 SM)

Fonte: PNAD - FIBGE, 1998.

Em contrapartida, os proprietrios das moradias localizadas no submercado


superior detm um patrimnio imobilirio de alto valor, que aumenta propor-
o que permanece a escassez relativa de solo urbano. A valorizao imobiliria
tende a ser maior do que as dvidas contradas para a compra da moradia, ou
seja, os segmentos superiores da sociedade, que j integram as parcelas que se
apropriam da maior parte da renda, apropriam-se tambm de outra forma de
riqueza atravs da renda da terra. A fiscalidade urbana poderia compensar tal
fato, caso os impostos sobre a propriedade urbana se orientassem pelos objetivos
de captura pelo poder pblico de parte dessa renda, a ser utilizada no financia-
98 Segregao, acumulao urbana e poder

mento dos investimentos urbanos que diminussem as desigualdades urbanas


e, por conseqncia, aumentassem a oferta de solo urbano. A efetivao de tal
poltica, no entanto, est limitada pelas presses da coalizo dos interesses imo-
bilirios formados em torno da manuteno do modelo de organizao socioes-
pacial. Na disputa pelos investimentos urbanos, leva vantagem essa coalizo, j
que se trata no apenas do segmento mais rico da sociedade, mas tambm do
mais poderoso.

SEGREGAO, CLASSES MDIAS E EMPODERAMENTO: A CAUSAO


CIRCULAR

As nossas constataes sobre a dinmica socioespacial da metrpole fluminense


reconduzem ao ponto central deste artigo: a relao entre a cidade e a poltica.
Mencionamos na introduo que desde o incio dos anos 1990 vem ocorrendo
a reconfigurao do poder corporativo urbano, com a entrada de outras foras
sociais representando as novas fraes econmicas presentes na cidade. A sua
expresso poltica a construo de acordos estratgicos entre os antigos e os
novos interesses da acumulao urbana e o uso do marketing urbano como
instrumento de relao com a sociedade urbana, e o abandono, portanto, da
poltica de compromisso como instrumento de integrao subordinada das ca-
madas populares 11. Tem enorme importncia nesse processo o comportamento

11
A poltica vigente hoje na cidade do Rio de Janeiro, expressa no Plano Estratgico -
PECRJ evidencia o funcionamento do poder neocorporativo. Com efeito, o PECRJ
um produto do acordo firmado entre o governo da cidade, a Associao Comercial -
ACRJ e a Federao das Indstrias do Rio de Janeiro - Firjan, por meio do qual foi
constituda a entidade chamada Consrcio Mantenedor do PECRJ, com a responsabili-
dade de levantar fundos para a realizao de todas as atividades, especialmente para a
contratao de uma firma de consultoria da Catalunha. Como rgo de representao
da sociedade, foi criado e instalado o Conselho da Cidade. Relatos de participantes, teorica-
mente representantes de segmentos de interesses (Vainer, 1997), e nmeros que expres-
sam o funcionamento do mecanismo instalado indicam a extrema limitao do Conselho
como arena de representao. A forma de funcionamento, ao confundir status de repre-
sentante e de consultor, mostra que, na verdade, o Conselho e o prprio Plano constitu-
ram mecanismos de construo de um acordo estratgico entre as elites da cidade. Por
outro lado, das 305 pessoas entre os representantes no Conselho, apenas 109 participa-
ram da elaborao do diagnstico, muitos na condio de consultor. No houve nenhum
debate na sociedade carioca sobre os problemas e muito menos sobre as propostas.
Portanto, nada de substancialmente novo no funcionamento do poder urbano que co-
manda historicamente a poltica na cidade do Rio de Janeiro. Em verdade, trata-se da
reciclagem do poder urbano corporativista, com a incluso de novos segmentos de inte-
resse, em especial as burguesias industrial e comercial que se juntam aos interesses da
acumulao urbana.
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro 99

social e poltico das classes mdias, fortemente orientado por preocupaes


individualistas e defensivas em relao aos problemas da metrpole, na medida
em que faz reverberar o discurso do pnico social e alimenta a ideologia da
ordem, buscando, dessa forma, legitimar hoje o poder corporativo reciclado.
Por exemplo, a expanso do Rio Janeiro em direo rea da Barra da Tijuca,
na qual as classes mdias procuram a tranqilidade dos condomnios fechados,
tem enorme impacto na consolidao da percepo coletiva da cidade sob amea-
as que justificam os projetos neo-embelezadores norteadores da ao pblica
da prefeitura nos ltimos 10 anos.
O substrato desse comportamento o sentimento de insegurana quanto
ao futuro das classes mdias, diante das transformaes que ameaam a sua
posio no espao social da metrpole. Para compreender isso, necessrio
considerar no apenas as mudanas quantitativas, mas tambm as tendncias
em curso de transformao do estatuto do trabalho intelectual. Com efeito, o
mundo do salariat, no sentido que esse termo tem na sociologia francesa, desen-
volveu-se somente nos setores operrios da indstria moderna e entre as camadas
mdias envolvidas no setor pblico e nos servios. Por isso mesmo, a diferencia-
o entre ocupao manual e no-manual define importante corte da estrutura
social brasileira, estabelecendo fronteiras e padres de mobilidade ocupacional
(Valle Silva, 1979). E a diferenciao entre as categorias mdias e superiores
expressa importante distncia social em termos de estilo de vida e acessibilidade
aos recursos sociais e econmicos (Ribeiro & Lago, 2000). A compreenso do
prestgio das classes mdias, por outro lado, implica em entender a natureza
do trabalho desse segmento, ligada aos servios de normalizao e de manuten-
o da ordem (Offe, 1989) e construo da medida que permite a administrao
da relao das necessidades coletivas da reproduo do capital e da populao
com as condies do lucro privado (Oliveira, 1988). O exerccio dessa funo
em uma sociedade gelatinosa e marcada pela enorme distncia social entre
trabalho manual e trabalho intelectual dota a intelligentsia conhecida como a
alta classe mdia, ncleo das classes mdias de forte centralidade social e
poltica. Com efeito, as classes mdias tm exercido o papel de quase-sujeitos
da articulao entre economia e poltica, do qual extraem a virtualidade de
substiturem as outras classes na relao poltica e, por isso, praticarem o ventri-
loquismo (Ibid., p. 286). A alta classe mdia est presente no Estado, em seus
organismos de planejamento e gesto, nas empresas privadas e nos movimentos
sociais como assessores.
A densidade social e poltica das classes mdias nas cidades brasileiras
pode tambm ser percebida pela sua forte presena nas organizaes da sociedade
civil. Os dados do levantamento sobre associativismo e cultura cvica realizado
pelo IBGE em 1996, como suplemento da Pesquisa Mensal de Emprego - PME
100 Segregao, acumulao urbana e poder

de fevereiro, mostram algumas evidncias nessa direo. Procurou-se levantar


uma srie de informaes sobre a filiao/associao das pessoas de 18 anos ou
mais de idade s entidades civis dos seguintes tipos: sindicato, associao pro-
fissional, associaes esportivas e culturais, associaes religiosas, associao de
bairro e rgos comunitrios em geral. Em primeiro lugar, observa-se que, em
1996, 24% estavam filiadas ou associadas a organizaes associativas. Esse ndice
estava abaixo da mdia nacional, j que, tendo por referncia seis regies metro-
politanas no Brasil, do universo de 22,5 milhes de pessoas, 27% tinham vnculo
com algum tipo de organizao associativa. Comparando com as demais regies
metropolitanas, o grau de associativismo fluminense est prximo ao das regies
metropolitanas de So Paulo (29%), de Belo Horizonte (25%), de Recife (24%)
e de Salvador (22%). No entanto, esse ndice est significativamente distante da
Regio Metropolitana de Porto Alegre, que, sobressaindo s demais reas, osten-
tava o mais alto nvel de associao e filiao a organizaes associativas (38%).
De uma forma geral, verifica-se claramente que as camadas sociais mais presentes
nas organizaes sociais so as que apresentam maior escolaridade e maior renda,
o que traduz o poder social das classes mdias na sociedade urbana brasileira.
A segregao residencial constatada anteriormente tem forte implicao na
espacializao do poder social das classes mdias na metrpole fluminense.
Com efeito, o grau de associativismo e participao poltico-social, bem como
os tipos de organizao predominantes, mostram-se diferenciados segundo as
diversas reas da metrpole. Assim, constata-se que a capital do Rio de Janeiro
concentra maior percentual de pessoas associadas (27%) do que a Baixada Flu-
minense (17%) e os demais municpios da Regio Metropolitana (24%). Alm
disso, a anlise intrametropolitana do grau e da modalidade da participao
confirma, em grande medida, a clssica distino ncleo/periferia mencionada
anteriormente. As reas correspondentes Zona Sul e Zona Norte (com maio-
res taxas de associativismo) apresentam os mais altos nveis de adeso s enti-
dades sindicais, profissionais, esportivas e culturais. Os ndices so menores nas
reas perifricas prximas ao ncleo e ainda mais reduzidos na periferia distan-
te. Em sentido inverso, os nveis de filiao a entidades religiosas e comunitrias
revelam-se significativos em reas perifricas, incorporando predominantemente
segmentos populacionais de baixa escolaridade e rendimento. o caso de dife-
rentes municpios da Baixada Fluminense e da Zona Oeste.
As mudanas da estrutura social, combinadas s transformaes dos padres
da interveno pblica na cidade, especialmente as relacionadas com a destruio
do fundo pblico e da capacidade de planejamento do Estado, causam enormes
impactos na dinmica social e poltica da metrpole. A reconfigurao do empre-
go operrio fragmenta e fragiliza socialmente as classes trabalhadoras na sua
capacidade de participar do espao pblico da cidade, carreando como contra-
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro 101

partida o aumento da centralidade das classes mdias no poder urbano. Por


outro lado, as transformaes do estatuto das ocupaes das classes mdias
no sentido das suas precarizao e instabilidade diminuem sua capacidade de
traduzir os interesses privados em necessidades sociais. O clima de insegurana
e medo reinante hoje no Rio de Janeiro faz parte do processo de desconexo das
classes mdias das funes de mediao, uma vez que incentiva a adoo de
comportamentos autodefensivos, individualistas e, em ltima instncia, de des-
solidarizao com os destinos da cidade. Essas prticas esto presentes na busca
de modelos segregados de moradia, como so os condomnios fechados, ver-
dadeiros enclaves fortificados (Caldeira, 1997) por meio dos quais as classes
mdias pretendem se proteger da desordem urbana. Ao mesmo tempo, esto
presentes nas novas polticas pblicas que expressam a sua super-representao
no poder urbano em aliana com os velhos e novos interesses da acumulao
urbana. Na ausncia de interlocuo com os interesses organizados das classes
trabalhadoras, a poltica na cidade traduz hoje a viso das classes mdias sobre
as difusas demandas populares, de um lado, e a articulao dos seus interesses
imobilirios com os da acumulao urbana, hoje renovados com a entrada dos
capitais internacionais na prestao dos servios de consumo coletivo e nas inter-
venes de renovao urbana, de outro 12. Os tcnicos do planejamento urbano
tornam-se supertradutores dos interesses difusos do mundo popular das favelas,
dos loteamentos perifricos, dos cortios, objetos de programas sociais focaliza-
dos, destinados a tratar dos segmentos carentes, dos ameaados de excluso.
Os assessores populares, em muitos casos, tornam-se parceiros dos programas
sociais, operadores de algumas de suas aes, expressando tambm a ventriloquia
e a super-representao de outro segmento das classes mdias. o paradoxo da
cidade brasileira nestes tempos de globalizao: a vida social crescentemente
abandonada pelas classes mdias e, ao mesmo tempo, elas esto ainda no centro
da poltica urbana.

12
Essa anlise est inspirada no trabalho de Oliveira (1988) sobre a presena crescente do
ncleo das classes mdias no Governo Federal.
A intimidade entre a universidade e a administrao, que se mostra no recrutamento de
professores e pesquisadores para quase todos os escales da administrao pblica; as
experincias recentes dos planos de estabilizao econmica conduzidas de forma mgica,
com desprezo completo das representaes e instituies das classes sociais e, ainda mais,
nomeando-as como inimigos pblicos; a explorao da brecha esquizofrnica entre con-
sumidor e trabalhador, mostram no apenas o lugar central da intelligentsia na interlocuo
poltica, mas seu conformismo com a anulao da esfera pblica e, alm disso, sua contri-
buio persistncia daquela anulao. (Oliveira, 1988, p. 290-1)
102 Segregao, acumulao urbana e poder

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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do Estado em infra-estrutura? In: MACHADO, L. Solo urbano: tpicos sobre o uso da
terra. Rio de Janeiro: Zahar, 1981.

RESUMO

Retomamos neste artigo a reflexo sobre o modelo de causao circular na anlise da


dinmica da estruturao da metrpole do Rio de Janeiro na dcada de 1970. Nesse
modelo analtico, inspirado nos conhecidos trabalhos de D. Harvey sobre a justia social
na cidade, a segregao residencial e as desigualdades de condies de vida entre os
territrios da metrpole resultam da ao dos grupos sociais interessados na apropriao
da renda real, entendida como o acesso desigual ao consumo dos bens e servios coletivos
(qualidade de vida) e aos ganhos decorrentes da valorizao imobiliria e fundiria dos
terrenos mais bem equipados. Por esse prisma analtico, a segregao e as desigualdades
so conseqncias inevitveis e permanentes da desigualdade de empoderamento entre
os grupos sociais na cidade e, ao mesmo tempo, um mecanismo ativo da questo distribu-
tiva na sociedade. A nossa inteno examinar alguns aspectos da dinmica da organi-
zao socioespacial da metrpole fluminense que sugerem a manuteno do sistema de
foras sociais que vem sustentando o modelo de causao circular, no obstante o pro-
cesso de redemocratizao.
Palavras-chave: metrpoles, segregao socioespacial, poltica urbana
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro 103

ABSTRACT

We return, in this article, to a reflection on the circular causation model to analyse the
structuring dynamic of Rio de Janeiro metropolis in the seventies. In this analytical
model, inspired by D. Harvey works on social justice in the city, the residential segrega-
tion and the life conditions inequalities between the metropolis territories result from
the action of social groups interested in the real income appropriation, understood as
the unequal access to the consumption of collective goods and services and to the gains
achieved by the real estate and land valorization. Through this analytical view, the se-
gregation and the inequalities are inevitable and permanent consequences of the em-
powerment inequality between social groups in the city and, at the same time, an active
mechanism of the distributive question in society. Our intention is to examine some
aspects of the social-spatial organization dynamics of the Rio de Janeiro metropolis
which indicate the permanence of the social forces system which has sustained the cir-
cular causation model, despite the re-democratization process.
Keywords: metropolis, social and spatial segregation, urban policy

Recebido para publicao em maro de 2002

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro professor do IPPUR-UFRJ


Poltica habitacional: a descentralizao perversa

Adauto Lucio Cardoso

INTRODUO

Desde a extino do Banco Nacional de Habitao - BNH, em 1988, a moradia


adequada persiste como um bem inatingvel para grande parcela dos brasileiros.
Embora a ao do BNH fosse falha em muitos pontos 1, com o seu trmino, a
ao pblica federal no campo da moradia popular perdeu consistncia e impor-
tncia, passando por vrios ministrios e secretarias, sem que se conseguisse
definir claramente um padro de poltica pblica a ser implementado.
Em meio dana das cadeiras em que se transformou a ao do governo
federal, os municpios acompanhados por poucos governos estaduais assumi-
ram, na prtica, uma funo que desde os anos 1930 fora estabelecida como
prerrogativa e competncia do governo federal: o desenvolvimento de aes na
rea da moradia popular. Essa iniciativa foi facilitada pelo novo modelo de finan-
ciamento, de inspirao clientelista, que se firmou desde o final dos anos 1980,
baseado no apoio a projetos desenvolvidos sob iniciativa local. Tambm foram
importantes, nesse contexto, as mudanas ocorridas com a formulao da nova
Constituio Federal, que redefiniu as competncias e a distribuio dos recursos
pblicos entre os vrios nveis de poder. Todavia, mais do que tudo, contou a

1
Principalmente pela sua incapacidade em atender de forma eficiente s franjas inferiores
do mercado.
105
106 Poltica habitacional: a descentralizao perversa

iniciativa de governos municipais progressistas, comprometidos com polticas


sociais e com a democratizao da gesto local, que assumiram o vcuo deixado
pela no-poltica federal, gerando um novo padro descentralizado de poltica
pblica, com alto grau de inovao, que vem se configurando como uma alterna-
tiva vlida e desejvel.
Apresentam-se neste texto alguns resultados de pesquisa que nos permitem
avaliar os limites e possibilidades do processo de descentralizao das polticas
habitacionais ocorrido na dcada de 1990. Antes, porm, faz-se uma breve reviso
da literatura que trata da experincia governamental no setor habitacional,
buscando identificar os momentos de inflexo e contextualizar as prticas muni-
cipais recentes.

AVALIAO CRTICA DA POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL

Os anos de ouro? Breve avaliao da ao do BNH

O modelo implementado, a partir de 1967, pelo BNH, tinha como elementos


fundamentais:
um sistema de financiamento que permitia a captao de recursos espe-
cficos e subsidiados, cujo montante era bastante expressivo para o inves-
timento habitacional;
um conjunto de programas que demarcavam a poltica na sua expresso
mais operativa, estabelecendo as diretrizes gerais a serem seguidas pelos
rgos executivos;
uma agenda de redistribuio territorial dos recursos, a partir de critrios
definidos centralmente;
uma rede de agncias no plano local (principalmente estadual) respons-
veis pela operao direta das polticas.

As anlises sobre a atuao do BNH (Bolaffi, 1975, 1977; Azevedo, 1979;


Maricato 1987) mostraram de forma cabal as contradies entre os dois grandes
objetivos da poltica habitacional: alavancar o crescimento econmico 2 e atender
demanda habitacional da populao de baixa renda. Ao priorizar o financia-
mento para as camadas de mais alta renda, que se configuravam como demanda
efetiva e que atraam a preferncia dos setores empresariais ligados rea, a
atuao do Banco conseguiu de fato produzir um novo boom imobilirio, ge-
rando efeitos multiplicadores relevantes. No entanto, o financiamento s ca-
2
O BNH foi o mais importante instrumento da poltica econmica desenvolvida entre
1967 e 1972, explorando os efeitos multiplicadores gerados pela construo civil sobre
outros setores econmicos.
Adauto Lucio Cardoso 107

madas de menor renda comprimido pelo gargalo representado pelo arrocho


salarial , combinado com a necessidade de correo real dos dbitos, originaram
uma inadimplncia sistemtica e ainda revelaram-se inadequados para as popu-
laes mais empobrecidas, dado o alto custo da moradia em relao aos nveis
de rendimento. Apontam-se a favelizao e o crescimento das periferias como
conseqncia do fracasso e da ineficcia da ao do BNH em relao ao segundo
objetivo. Maricato (1987) ressalta tambm como o aumento dos preos da terra
urbana, fruto de processos especulativos, dificultou o xito dos programas habi-
tacionais, levando ao crescimento dos loteamentos perifricos.
Apesar disso, a avaliao sobre os resultados quantitativos da ao do BNH,
segundo Azevedo, no so inteiramente desfavorveis. Aps duas dcadas de
poltica habitacional, foram produzidas cerca de 4,5 milhes de unidades, cor-
respondendo a cerca de 22% do incremento domiciliar do perodo, desempe-
nho bastante semelhante ao de programas habitacionais em pases desenvolvidos.
Dos 4,5 milhes de unidades, 48,8% foram destinados aos setores mdios e
33,5%, aos setores populares.
A dificuldade de atender aos estratos inferiores da populao foi o princi-
pal fator que levou adoo, a partir da segunda metade da dcada de 1970, dos
chamados programas alternativos, baseados na autoconstruo, considerada
mais vivel para a consecuo de objetivos realistas em termos de eficcia. Essa
inflexo parece acompanhar as crticas e sugestes de especialistas internacio-
nais, como Abrams e Turner, formuladas ainda na dcada anterior (Abrams,
1967; Turner, 1968). Essa concepo tambm largamente disseminada pelos
organismos internacionais de fomento, como o Banco Mundial, com a ressalva
de que tais programas visavam principalmente dar uma resposta poltica ime-
diata s necessidades habitacionais das famlias de baixa renda.
preciso no esquecer, todavia, que, a par das necessidades financeiras e da
necessidade de aumentar a eficcia da ao do rgo, a adoo de prticas alter-
nativas atendia tambm a outros objetivos. A experincia de remoo de fave-
las, por exemplo, alm dos custos polticos e sociais envolvidos, no atingiu
seus objetivos, uma vez que se verificou uma substituio dos moradores dos
novos conjuntos por populaes de renda mais elevada e um retorno da popu-
lao s favelas (Valladares, 1978). Ressaltam-se, nessa crtica, como elementos
fundamentais para a manuteno das famlias, a acessibilidade ao emprego e a
formao de redes de sociabilidade popular, que contribuem para a estabilida-
de social e que constituem importante fator auxiliar de subsistncia.
Os conjuntos construdos no perodo anterior tambm sofreram crticas
quanto sua adequao s necessidades dos seus usurios, sendo a autocons-
truo indicada como melhor alternativa, pois permitiria acompanhar, ao longo
do tempo, as mudanas e os ciclos familiares.
108 Poltica habitacional: a descentralizao perversa

Outro ponto relevante diz respeito importncia de se pensar a interveno


na rea habitacional por meio da busca de instrumentos apropriados para a
proposio de uma poltica fundiria eficaz, por parte dos rgos habitacionais,
j que a especulao imobiliria atua como elemento inibidor ou redutor da
efetividade das polticas (Maricato, 1987; Ribeiro e Cardoso, 1991; Ribeiro e
Lago, 1992).

O perodo ps-BNH

Na segunda metade dos anos 1980, a crise do Sistema Financeiro de Habitao


e a extino do BNH criaram um vcuo com relao s polticas habitacionais,
num processo de desarticulao progressiva da instncia federal, com frag-
mentao institucional, perda de capacidade decisria e reduo significativa
dos recursos disponibilizados para investimento na rea. Assim que, entre
1986 (data da extino do BNH) e 1995 (quando tem incio uma reestruturao
mais consistente do setor), a poltica habitacional foi regida por vrios rgos
que se sucederam ao longo desse perodo, sem que se conseguissem resultados
efetivos (Arretche, 1996, p. 81):
Na verdade, na assim chamada Nova Repblica, as reas de habitao e desen-
volvimento urbano percorreram uma longa via-crucis institucional. At 1985,
o BNH era da rea de competncia do Ministrio do Interior. Em maro de
1985, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente -
MDU, cuja rea de competncia passou a abranger as polticas habitacional, de
saneamento bsico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente. Em no-
vembro de 1986, com a extino do BNH e a transferncia de suas atribuies
para a Caixa Econmica Federal - CEF, a rea de habitao permanece vincula-
da ao MDU, mas gerida pela CEF que, por sua vez, no est concernida a este
Ministrio, mas ao Ministrio da Fazenda. Em maro de 1987, o MDU trans-
formado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente - MHU,
que acumula, alm das competncias do antigo MDU, a gesto das polticas de
transportes urbanos e a incorporao da Caixa Econmica Federal. Em setem-
bro de 1988, ocorrem novas alteraes: cria-se o Ministrio da Habitao e do
Bem-Estar Social - MBES, em cuja pasta permanece a gesto da poltica habi-
tacional. Em maro de 1989, extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de
Habitao e Ao Comunitria - SEAC, sob competncia do Ministrio do In-
terior. As atividades financeiras do Sistema Financeiro da Habitao - SFH e a
Caixa Econmica Federal - CEF passam para o Ministrio da Fazenda.

Nesse contexto, constata-se o progressivo esvaziamento da atuao da Caixa


Econmica Federal - CEF, como resultado, principalmente, das medidas
restritivas ao crdito adotadas pelo Conselho Monetrio Nacional - CMN
(Resoluo 1464 do CMN). A Secretaria de Ao Comunitria - SEAC imple-
Adauto Lucio Cardoso 109

menta linhas de financiamento a partir de recursos oramentrios, a fundo per-


dido, para atendimento das famlias com renda de no mximo trs salrios m-
nimos, at ento excludas das polticas habitacionais, utilizando sistemas
alternativos de produo (mutiro, lotes urbanizados etc.), e financia, no perodo
1987-1988, cerca de 550.000 unidades3. O modelo institucional adotado pela
SEAC privilegiava a iniciativa de estados e municpios, deixando de estabelecer
prioridades alocativas e concedendo-lhes, portanto, maior autonomia para
formular e executar suas prprias polticas.
Segundo Mello (1990), emergiu nesse perodo um novo padro de poltica,
em que se verificou o atendimento ad hoc s demandas locais conforme alian-
as instveis visando objetivos de curto prazo do Executivo Federal (p. 461).
Esse padro, que viria a se aprofundar durante o perodo do governo Collor,
correspondia, ainda, a um conluio distributivo de novo tipo: uma conjuno
de interesses entre Executivos municipais, a burocracia central e grupos priva-
dos que atuam na prestao de servios de intermediao (p. 461-462).
A atuao do governo Collor na rea da habitao foi caracterizada, segundo
Azevedo, por uma banalizao da poltica, que passa a ser submetida ao Minis-
trio da Ao Social (Azevedo, 1996). Seguindo um padro que se institucionaliza
desde o governo Sarney (Arretche, 1996), os mecanismos de alocao de recursos
passaram a obedecer preferencialmente a critrios clientelistas ou ao favoreci-
mento de aliados do governo central. Essa era a caracterstica do Plano de Ao
Imediata para a Habitao, lanado em 1990, que se propunha apoiar finan-
ceiramente programas de construo de unidades e de oferta de lotes urbaniza-
dos, para atendimento de famlias com renda de at cinco salrios mnimos, de
iniciativa de COHABs, Prefeituras, Cooperativas, Entidades de Previdncia etc.
(Azevedo, 1996).
A utilizao predatria dos recursos do FGTS, que caracterizou os ltimos
dois anos do governo Collor, teve conseqncias graves sobre as possibilidades
de expanso do financiamento habitacional, que acarretaram a suspenso por
dois anos de qualquer financiamento no perodo subseqente.
Em 1994, o governo Itamar Franco priorizou a concluso das obras iniciadas
na gesto anterior, para as quais foram aportados recursos da ordem de 800 mil
dlares, e lanou os programas Habitar Brasil e Morar Municpio, com recur-
sos oriundos do Oramento e do Imposto Provisrio sobre Movimentaes
Financeiras (IPMF). Os montantes de investimento real, todavia, ficaram aqum
das expectativas, como resultado da necessidade de restrio de gastos imposta

3
Embora avalie-se que o nmero das unidades efetivamente construdas tenha sido inferior,
por problemas de malversao de recursos, de ineficincia administrativa e pelos efeitos
dos sucessivos surtos inflacionrios.
110 Poltica habitacional: a descentralizao perversa

pelo Plano Real. O primeiro governo Fernando Henrique Cardoso ir, ento,
empreender uma reforma mais efetiva do setor, promovendo uma ampla reor-
ganizao institucional, com a extino do Ministrio do Bem-Estar Social e a
criao da Secretaria de Poltica Urbana Sepurb, no mbito do Ministrio do
Planejamento e Oramento - MPO, esfera que ficaria responsvel pela formula-
o e implementao da Poltica Nacional de Habitao (Oliveira, 2000).
A reorganizao do aparato institucional teria amplas conseqncias tanto
sobre o papel desempenhado pela Caixa Econmica Federal quanto sobre as
atribuies da Sepurb (ibid.).
Aps a reorganizao do setor, so criadas novas linhas de financiamento
com base em projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, cuja
concesso condicionada a um conjunto de critrios tcnicos. O Conselho
Curador passa a assumir um controle mais efetivo sobre os recursos do FGTS,
enquanto os recursos do Oramento Geral da Unio - OGU tm uma utiliza-
o mais frouxa, sendo distribudos a partir de emendas de parlamentares.
A reorganizao institucional empreendida sofrer, no entanto, forte in-
fluncia do ajuste fiscal promovido pela adoo do Plano Real, levando a uma
expanso limitada dos investimentos habitacionais. A dificuldade de expanso
do fluxo de recursos para a moradia deveu-se, por um lado, alta sensibilidade
do FGTS crise econmica 4 e, por outro, poltica de conteno de despesas,
que passa a ser largamente utilizada pelo governo como estratgia de enfrenta-
mento do dficit pblico. Amparada em deciso do CMN e do Banco Central,
desde 1988 a CEF passou a estabelecer critrios rgidos de acesso ao crdito, a
partir da capacidade de endividamento de estados e municpios (Arretche, 1996).
Essa medida tinha, por um lado, o objetivo de contribuir para o ajuste fiscal dos
trs nveis governamentais e, por outro, o de ampliar a sade financeira do
FGTS, que, aps o primeiro ciclo expansivo de 30 anos, comeava a apresentar
um desequilbrio entre saques e contribuies.
Assim, at 1998, a distribuio dos recursos revelou forte regressividade, j
que somente os municpios mais ricos puderam ter acesso aos recursos. Consi-
derando que a crise financeira enfrentada pelos governos estaduais a partir do
Plano Real reduziu intensamente a sua capacidade de interveno em programas
sociais 5, os municpios mais pobres no puderam contar com recursos externos
para investimento habitacional nesse perodo.

4
O fluxo de recursos do FGTS fortemente pr-cclico, j que composto por um percentual
da folha de salrios, reduzindo-se com o aumento do desemprego e, ainda, com o aumento
dos saques efetuados pelos trabalhadores demitidos.
5
exceo de So Paulo, que tem um dispositivo na Constituio Estadual que reserva
um percentual do FGTS especificamente para o investimento habitacional.
Adauto Lucio Cardoso 111

Em 1998, como conseqncia da crise econmica e financeira, as regras de


utilizao do FGTS foram modificadas, com a limitao dos emprstimos para
outros nveis de governo 6. Alm disso, os recursos comprometidos no OGU so
reiteradamente contingenciados, na busca da realizao de supervits nas contas
pblicas. Assim que, segundo relatrio do Instituto de Estudos Scio-Econ-
micos - Inesc, em 18/05/2000, o governo baixou um decreto estabelecendo que
a Secretaria de Desenvolvimento Urbano iria contar com 16,7% dos recursos
originalmente previstos. Segundo esse mesmo relatrio, dos recursos orados
para Habitao, Urbanismo e Saneamento, apenas 0,49% havia sido utilizado
em 14/07/2000.
Excetuando-se os financiamentos internacionais, os emprstimos habitacio-
nais esto hoje limitados atuao do setor privado ou aos emprstimos indivi-
duais, como o Programa Carta de Crdito. Em ambos os casos, no se atinge o
objetivo principal de atender s populaes de menor renda.

Tendncias descentralizao

Em todo o perodo ps-BNH, observa-se uma tendncia de progressiva des-


centralizao, com governos estaduais e municipais assumindo cada vez mais a
iniciativa no desenvolvimento de novos programas para as populaes de baixa
renda. Essa descentralizao foi fruto de vrias mudanas no cenrio poltico e
institucional.
O modelo de poltica habitacional adotado pelo governo federal gerou uma
situao ambgua. Por um lado, ampliaram-se as condies de autonomia e de
iniciativa locais (estaduais ou municipais) na definio de agendas e na imple-
mentao de polticas. Por outro, como j explicitado, os mecanismos de finan-
ciamento revelaram um carter fortemente regressivo e propcio a manipulaes
polticas.
Paralelamente s mudanas observadas na poltica habitacional federal, o
processo de descentralizao teve um marco relevante na nova Constituio,
que se caracterizou como uma verdadeira revoluo descentralizadora. No
entanto, segundo (Almeida, 1995, p. 92-3),

A Carta Constitucional no definiu com clareza uma hierarquia de competncias


dentro da federao. Ao contrrio, estipulou cerca de trinta funes concorrentes
entre Unio, estados e municpios, boa parte deles na rea social. Nessas circuns-
tncias, a definio de atribuies especficas e de reas de cooperao s pode
resultar de polticas governamentais.

6
Essa restrio fruto do acordo com o FMI e enfrenta opositores no prprio governo
federal.
112 Poltica habitacional: a descentralizao perversa

Na maioria dos casos, a forma de financiamento padece de indefinio seme-


lhante, quanto ao grau de envolvimento das diferentes instncias e quanto s
formas de repasse dos recursos geridos pela Unio.

No texto final, a questo da moradia foi considerada, no mbito da defini-


o das atribuies especficas dos diferentes nveis de governo, de competncia
comum Unio, estados e municpios. Essa diretriz surge aps a retirada da
proposta constante no substitutivo do relator da Comisso de Ordem Econ-
mica que consagrava o direito moradia como um dos direitos fundamentais
de cidadania. 7
A reforma institucional promovida pela nova Constituio, no que se refere
descentralizao, se completa com a questo da autonomia jurdica e fiscal
dos municpios. Aps 20 anos de centralizao de recursos e poder na esfera da
Unio e, dentro desta, no Poder Executivo , tornavam-se necessrias uma
ampla redefinio das relaes entre os poderes e uma redistribuio das compe-
tncias e recursos entre as esferas de governo. Ao serem considerados unidades
polticas, os municpios ganham no apenas a responsabilidade e o direito de
elaborarem sua Constituio, como tambm maiores poderes para a formu-
lao de princpios bsicos legais que orientem a sua legislao ordinria.
A descentralizao fiscal foi efetuada por meio da redefinio da esfera em
que se d a arrecadao dos impostos, como no caso do Imposto de Transmisso,
que passou da rbita dos estados para a dos municpios, ou por meio da maior
participao dessas instncias nos impostos arrecadados pela Unio.
Alm da reforma constitucional, a redemocratizao, com a eleio direta de
novos governantes, teve forte impacto sobre os processos de descentralizao. A
importncia do voto na vida poltica do pas levou a um comprometimento cres-
cente das novas administraes, no plano local, com a implementao de polti-
cas sociais, entre elas a proviso de moradias para as camadas de baixa renda.
Embora premidos pela escassez de recursos, os novos governos eleitos, prin-
cipalmente nas capitais e nas grandes cidades, assumiram com maior mpeto a
responsabilidade pelo desenvolvimento de polticas sociais. Em alguns casos,
como o da sade, essa responsabilidade surge como uma transferncia de encar-
gos no bojo de uma articulao dos diversos nveis de governo na prestao dos
servios e com uma clara institucionalidade na repartio dos recursos, com
repasses do governo federal para os governos locais (Almeida, 1995; Arretche,
1996). Em outros, como o da moradia, as iniciativas so tomadas pelos novos
governantes como fruto de compromissos de campanha ou do programa parti-
drio, ficando o acesso aos recursos limitado pelas caractersticas das linhas de

7
Ver, a respeito, Nunes de Souza (1990).
Adauto Lucio Cardoso 113

financiamentos oficiais, supracitadas. A limitao de recursos locais teria, segun-


do Azevedo (1993), provocado uma concentrao das iniciativas locais em pro-
gramas alternativos, principalmente os de regularizao fundiria, por seu baixo
custo financeiro e poltico. Outras alternativas adotadas foram os novos instru-
mentos que permitiam uma captao de recursos atravs da liberalizao de
normas de uso e ocupao do solo, como o solo criado e as operaes interligadas.
As iniciativas locais disseminaram-se a partir do final dos anos 1980, ge-
rando impacto na opinio pblica e ganhando maior legitimidade, na medida
em que foram tambm apoiadas pelas novas polticas de financiamento adota-
das pelo organismos internacionais de fomento. Nesse sentido, passaram a ser
valorizadas as experincias bem-sucedidas (best practices), com a instituio de
mecanismos de concorrncia e premiao no plano internacional 8.
Seja pela redefinio institucional promovida pela nova Constituio, seja
pela iniciativa dos novos governos locais eleitos na dcada de 1980, seja, ainda,
como reflexo da fragilidade das polticas federais, a literatura constata um efetivo
processo de descentralizao e municipalizao das polticas habitacionais a par-
tir de meados dos anos 1980. Esse processo visto de uma forma positiva pela
literatura especializada, que ressalta o potencial da gesto local em ampliar a
eficcia, a eficincia e a democratizao das polticas. A gesto local teria, ainda,
a virtude de ser o nvel de governo que permitiria uma maior integrao entre
as polticas de proviso de moradias e as polticas fundiria e de controle do uso
e ocupao do solo, o que ampliaria mais suas possibilidades de eficcia/eficincia
(Bolaffi, 1979).
O modelo institucional criado pelo BNH deixou uma herana cuja sombra
se projeta, ainda hoje, sobre as iniciativas habitacionais empreendidas no pas.
Como pontos principais dessa herana, podemos citar: a concepo de que os
recursos do FGTS so a nica fonte para o investimento habitacional; a crena
na prerrogativa exclusiva das esferas federal e estadual como as nicas instncias
responsveis pelo desenvolvimento da poltica habitacional; a extrema burocra-
tizao e a pequena margem de iniciativa da estrutura tcnico-administrativa
dos rgos estaduais, que, em larga medida, quando desenvolvem alguma ao,
ainda o fazem nos moldes do modelo BNH; a dificuldade de articulao das
aes entre os trs planos de governo.
Contrariamente a essas crenas errneas, a conjuntura atual revela que, em
primeiro lugar, o FGTS no pode mais desempenhar o mesmo papel dos anos
1970 e 1980, porque, tendo atingido 30 anos de existncia, o fundo passa a apre-
sentar uma dinmica de saques equivalente arrecadao, o que gera a necessi-

8
Como exemplo, as iniciativas da Fundao Ford e a mostra organizada durante a reali-
zao da Conferncia Internacional do HABITAT.
114 Poltica habitacional: a descentralizao perversa

dade de buscar investimentos rentveis que preservem o patrimnio dos traba-


lhadores 9. Esse talvez o maior desafio para a criao de um novo modelo de
poltica habitacional, pois necessrio mobilizar um volume substancial de re-
cursos para atender demanda, numa perspectiva de subsdio para as camadas
de menor renda, sem o que no possvel satisfaz-las.

POLTICAS HABITACIONAIS DOS MUNICPIOS: A REITERAO E O


APROFUNDAMENTO DAS DESIGUALDADES

As mudanas no cenrio institucional, anteriormente descritas, precisam ser


confrontadas com indicaes empricas. O problema que, no horizonte da
descentralizao, verificam-se fragmentao e disperso de iniciativas, sem que
se conte com um acompanhamento sistemtico que permita avaliar, de forma
precisa, as experincias locais. A literatura apresenta essa lacuna; concentra-se
em estudos de casos que, se por um lado possibilitam analisar em profundidade
determinados aspectos, por outro, impedem uma viso de conjunto.
Pesquisa recente desenvolvida pelo IBGE em 5.507 municpios brasileiros
revelou que 3.711 (67,4%) desenvolvem alguma atuao na rea da habitao.
Sem dvida, esse nmero parece surpreendente, mas deve ser visto com cautela,
pois no significa que esteja havendo implementao de polticas ou de progra-
mas consistentes; pode referir-se a iniciativas de cunho clientelista, pontuais ou
de atendimento a funcionrios da prefeitura. Cabe, porm, ressalvar que essa
mdia reflete basicamente o conjunto de municipalidades com populao at
20.000 habitantes, que corresponde a 71% do total de municpios. Nos munic-
pios maiores, o percentual se eleva, chegando a cerca de 90% dos que tm mais
de 500.000 habitantes.
Pesquisa desenvolvida pelo Observatrio IPPUR/FASE sobre os 50 mais
populosos municpios brasileiros evidenciou uma maior nfase nos programas
de urbanizao de assentamentos e de regularizao fundiria, seguindo-se os
programas de oferta de lotes e de construo de unidades. Analisando os im-
pactos das polticas, nota-se que a produo dos programas desenvolvidos ao
longo da gesto 1993-1996 correspondeu a 11,8% do dficit habitacional e a
4,9% da inadequao por infra-estrutura 10. Os maiores percentuais de impacto
9
Manifesta-se aqui uma tendncia perversa, j ocorrida antes, na dcada de 1930, com os
recursos dos Institutos de Aposentadoria e Penso - IAPs. Ver, a respeito, Bonducki (1998).
10
Compararam-se, nesse caso, as oportunidades habitacionais ofertadas em programas de
construo de unidades e de oferta de lotes com o dficit habitacional (unidades novas a
serem construdas) e as oportunidades habitacionais em programas de urbanizao de
assentamentos e de regularizao fundiria com a inadequao habitacional (unidades
que podem ser melhoradas).
Adauto Lucio Cardoso 115

esto na regio Sul: respectivamente 32,0% e 26,2%. Esse desempenho resulta


de uma combinao de dois fatores: menor escala de necessidades habitacio-
nais e maior capacidade de empreendimento das administraes locais. O Su-
deste apresenta resultados tambm significativos, de 17,5% do dficit e 15,4%
da inadequao. J no Nordeste, so bem menos expressivos, embora no des-
prezveis, se considerada a atuao da administrao de Teresina, com 49,7%
sobre o dficit. No caso da inadequao, em que os problemas no Nordeste so
mais graves, as polticas so ainda pouco relevantes, com apenas 2,6% de im-
pacto, em mdia.
Uma das concluses a que se chega a partir desses nmeros que os muni-
cpios onde o quadro de carncias mais dramtico o caso do Nordeste so
exatamente os que apresentam pior desempenho. J os que apresentam situao
relativamente mais confortvel o caso do Sul so os que tm uma produo
mais significativa. possvel supor que esse diferencial diz respeito ao volume
de recursos financeiros, tcnicos e administrativos de que esses municpios
dispem para atender s suas necessidades e herana da cultura poltica local,
em que, no caso do Nordeste, as prticas clientelistas esto mais enraizadas no
cotidiano e correspondem a mecanismos ainda no superados de reproduo
do poder, no plano local. Essas hipteses so tambm vlidas para alguns munic-
pios dormitrios em periferias metropolitanas, como Duque de Caxias e So
Gonalo, que no desenvolvem qualquer poltica habitacional, e Nova Iguau,
que apresenta resultados pouco expressivos, os trs no Rio de Janeiro.
Cabe ressaltar que, segundo as informaes levantadas na pesquisa, os
municpios foram responsveis, de forma autnoma, pelo financiamento de
aes que beneficiaram cerca de 43,2% das famlias. Essas informaes demons-
tram a importncia da iniciativa e da autonomia locais para a implementao
dos programas e corroboram as avaliaes da literatura especializada sobre a
limitao dos financiamentos federais no perodo estudado. Observando a dis-
tribuio desses recursos entre os municpios, segundo os tipos de programas,
constata-se que, como pressuposto na anlise anterior, os municpios do Sul e
do Sudeste tm maior autonomia financeira que os do Nordeste e do Norte.
Surpreendentemente, Campo Grande e Goinia demonstraram boa autono-
mia, contando pouco com o apoio de fontes externas de recursos, que so prin-
cipalmente o governo federal, os governos estaduais e a Caixa Econmica Federal.
Ressalte-se, todavia, o surgimento de novos agentes, como ONGs e organismos
internacionais, que, embora com montantes pouco significativos, abrem novas
alternativas para a ao pblica.
Uma outra questo a ser considerada na anlise desses dados que mesmo
a possibilidade de contar com recursos externos depende, em muitos casos, de
uma razovel capacidade administrativa e tcnica, como o caso dos financia-
116 Poltica habitacional: a descentralizao perversa

mentos geridos pela CEF, com recursos do FGTS: a partir de 1995, tornou-se
imprescindvel que se tivesse um projeto tecnicamente bem formulado e, ainda,
capacidade de endividamento, para ter acesso aos recursos. No diferente o
que ocorre no caso dos financiamentos de organismos de fomento internacionais
como o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, o que conduz a uma
outra concluso, das mais significativas para nossa avaliao. No quadro de uma
descentralizao por ausncia e de uma competio desenfreada entre os muni-
cpios pelo acesso a recursos escassos, apenas as administraes que j detm
maior capacidade financeira e maior qualificao tcnico-administrativa dispo-
ro de financiamento de nvel federal e mesmo internacional. Fora isso, a opo
a reproduo de prticas clientelistas, por meio das famosas emendas ao ora-
mento da Unio. Reproduzem-se, assim, de forma ampliada, a desigualdade e o
clientelismo.

CONCLUSES

Com base na literatura, constata-se um efetivo processo de descentralizao e


municipalizao das polticas habitacionais, a partir de meados dos anos 1980,
seja pela redefinio institucional promovida pela nova Constituio, seja pela
iniciativa dos novos governos locais eleitos naquela dcada, ou ainda como reflexo
da fragilidade das polticas federais. Esse processo visto, em geral, de forma po-
sitiva, em que ressaltada a potencialidade da gesto local em ampliar a eficcia,
a eficincia e a democratizao das polticas. A gesto local teria, ainda, a virtude
de ser o nvel de governo que permitiria uma maior integrao entre as polticas
de proviso de moradias e as polticas fundirias e de controle do uso e ocupao
do solo, o que aumentaria mais suas possibilidades de eficcia/eficincia.
Por outro lado, a nova Constituio estabeleceu, para o campo temtico da
moradia, o que parece ser um modelo ambguo de descentralizao, pois amplia
as competncias e atribuies municipais mas mantm uma superposio de
atribuies entre os nveis de governo. Ao mesmo tempo, a retomada das eleies
dos governos locais nos estados e nas cidades, aps o perodo autoritrio, gerou
um processo espontneo de formulao e desenvolvimento de polticas habi-
tacionais locais, cujo alcance real e capacidade concreta de implementao no
so claros, independentemente dos rumos da poltica federal. Esse processo seria
limitado, em princpio, pela capacidade financeira dos municpios. Alguns auto-
res ressaltaram os limites da ao local, que tenderia a se concentrar em expe-
rincias de cunho clientelista ou permaneceria dependente de recursos federais.
Essas hipteses no se comprovaram, uma vez que as anlises anteriores mos-
traram que em vrias cidades a produo por iniciativa municipal prescindiu
de recursos externos e teve forte abrangncia e diversidade.
Adauto Lucio Cardoso 117

Uma outra constatao importante diz respeito ao nmero de municpios


que dispem de estruturas administrativas aparentemente mais organizadas,
seja atravs de rgos de administrao direta ou de secretarias de habitao.
Essa caracterizao coincide amplamente com a dos municpios com melhor
desempenho 11, isto , demonstra a necessidade de um esforo organizacional,
por meio da criao de rgos especficos no interior da estrutura administrativa
das prefeituras, para o desenvolvimento das aes habitacionais. Demonstra
ainda um certo grau de burocratizao, como um dos elementos centrais para a
construo de um modelo universalista de poltica pblica. Nesse sentido, nossa
anlise sugere que podemos estar diante de um modelo perverso de descentra-
lizao, que privilegia os espaos e as administraes que j acumulam maior
volume de recursos financeiros, tcnicos e administrativos. Alm das conseqn-
cias sobre as desigualdades sociais e interurbanas, esse modelo acirra a compe-
tio e o conflito federativo, contribuindo para um processo de fragmentao
nacional e para a dificuldade, cada vez maior, de construo de um projeto na-
cional.
Tendo em vista o quadro esboado, deve-se considerar que as alternativas
para a construo de uma nova poltica habitacional e urbana, que contribua
significativamente para a reduo das desigualdades urbanas e para a garantia
do exerccio do direito moradia, previsto pela Constituio, tm de passar
pelos seguintes pontos:

1. Recuperao da capacidade de investimento social em todos os nveis de


governo, a partir da reviso dos mecanismos de pagamento da dvida externa
e da garantia de recursos oramentrios expressivos, para possibilitar uma
poltica de subsdio aos setores de menor renda e um financiamento de
longo prazo para o acesso moradia.
2. Descontingenciamento dos recursos do FGTS e estabelecimento de critrios
adequados de acessibilidade ao sistema, que garantam a sade financeira
do Fundo (patrimnio dos trabalhadores), mas que evitem sua utilizao
segundo interesses empresariais e priorizem a finalidade social dos investi-
mentos em relao a quaisquer outros critrios.
3. Estabelecimento de um padro claro de redistribuio de recursos e competn-
cias entre os diversos nveis de governo, de forma a que a poltica habitacional
se desenvolva de forma descentralizada, porm que assegure aos municpios
mais pobres complementaes oramentrias e capacitao tcnica para que
possam exercer adequadamente suas funes.

11
Embora nem todos os municpios que adotaram esse formato administrativo tenham
apresentado desempenho significativo.
118 Poltica habitacional: a descentralizao perversa

4. Recuperao e/ou constituio da capacidade administrativa e tcnica dos


rgos habitacionais estaduais e/ou municipais, com investimento em trei-
namento e desenvolvimento institucional.
5. Criao de programas habitacionais de diversos tipos (oferta de unidades,
oferta de lotes, financiamento, cestas de material de construo, urbanizao
de assentamentos, programas especficos para populao residente em reas
de risco e programas de regularizao fundiria e urbanstica), articulados
entre si e com as outras esferas de atuao dos governos municipais (uso do
solo, educao, sade, emprego e renda, saneamento, meio ambiente, trans-
portes etc.), visando a maximizao da eficcia e da eficincia da ao gover-
namental. Nesse sentido, devem-se buscar a reviso e o aperfeioamento da
legislao urbanstica no plano municipal, tentando excluir os mecanismos
que possam gerar reduo da oferta de terra e/ou restrio de acesso para
todos os grupos populacionais, sem, todavia, cair na armadilha da flexibili-
zao da legislao, que s interessa, ao fim e ao cabo, ao capital imobilirio.
6. Fixao de prioridades de investimento habitacional do ponto de vista dos
grupos de mais baixa renda e em situaes de maior carncia material (fam-
lias com crianas em estado de desnutrio, por exemplo), incorporando as
perspectivas de gnero e cor e criando formas de acesso que tratem de forma
adequada os deficientes de qualquer natureza.
7. Estabelecimento de sistemas de participao que articulem a participao
direta da populao atingida por programas especficos, a criao de conse-
lhos para discusso, deliberao e monitoramento dos programas especfi-
cos, a criao de conselhos gerais de poltica habitacional e urbana nos planos
municipal, estadual e federal, e a realizao de conferncias de habitao
em todos os nveis.
8. Utilizao dos instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade, em sintonia
com a poltica habitacional local, visando ao exerccio da funo social da
propriedade, atravs da recuperao da valorizao imobiliria e dos instru-
mentos que viabilizam o acesso terra. Cabe, todavia, aliar a utilizao desses
instrumentos a procedimentos de monitoramento e avaliao de suas conse-
qncias, para a correo futura de algumas distores presentes na formu-
lao de alguns instrumentos (como as operaes urbanas consorciadas e a
outorga onerosa do direito de construir), buscando o seu aperfeioamento.

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122 Poltica habitacional: a descentralizao perversa

RESUMO

Desde a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1986, a moradia adequada


persiste como um bem inatingvel para grande parcela dos brasileiros. No entanto, apesar
da ausncia da ao do governo central, administraes municipais acompanhadas
por alguns governos estaduais assumiram, na prtica, uma funo que, desde os anos
30, foi estabelecida como prerrogativa e competncia do governo federal: o desenvolvi-
mento de aes na rea da moradia popular, refletindo as mudanas trazidas pela nova
Constituio e pelo impacto da redemocratizao sobre a atuao poltica na esfera
local. O texto apresenta alguns resultados de pesquisa que nos permitem avaliar os limites
e possibilidades do processo de descentralizao das polticas habitacionais, ocorrido
na dcada de 1990. A anlise desenvolvida permite identificar, por um lado, um grande
potencial de inovao e eficcia nas experincias desenvolvidas e, por outro lado, um
aprofundamento da desigualdade inter-regional e intrametropolitana, tendo em vista
as diferentes capacidades poltica, financeira, tcnica e administrativa de atuao
das administraes locais.
Palavras-chave: poltica habitacional, habitao social, descentralizao

ABSTRACT

Since the extinction of the National Housing Bank, in 1988, adequate housing persists
as a benefit that remains unattainable by the majority of Brazilian population. However,
in spite of the absence of central government action, municipal administrations fol-
lowed by a few state governments have assumed, in practice, the role that has been in
the realm of central government since the thirties, that of developing social housing
policies, as a reflex of changes brought up by the new Constitution and by the impact of
re-democratization in local politics. This paper presents some research results that show
the limits and possibilities of the decentralization process occurred in Brazil, mainly in
the nineties. The analysis of data show two opposite effects of this process: in first place,
local hosing policies show a great potential for innovation and efficacy; in second place,
they also show an increase of inter-regional and intrametropolitan inequalities, as a
consequence of the different capacities of local administrations, in political, financial,
technical and administrative terms.
Keywords: housing policy, social housing, decentralization

Recebido para publicao em maro de 2002

Adauto Lucio Cardoso professor do IPPUR-UFRJ


Permanncia e mudana no padro de alocao
socioespacial das redes de infra-estrutura urbana
no Rio de Janeiro 1938-2001

Mauro Kleiman

INTRODUO

Desde o final dos anos trinta do sculo XX, observa-se no Rio de Janeiro a cons-
truo de uma infra-estrutura de gua e esgoto que se distribui de maneira
socioespacial assimtrica. No caso do esgoto, 71,78% da populao do Rio tinha
acesso rede, no incio dos anos 2000, embora nas reas de residncia de camadas
sociais mais pobres como na Zona Oeste e na Baixada Fluminense, essa rede
alcanasse apenas 11,07% e 20,31% respectivamente 1. Tais reas utilizam-se
ainda largamente de fossas spticas ou rudimentares para coleta do esgoto; nas
favelas, em geral, este era lanado a cu aberto em valas negras.
Por um lado, construram-se redes completas com nvel satisfatrio de ser-
vios e constantemente renovadas e tecnicamente sofisticadas nas reas em que
havia um nexo aparente entre os interesses do capital imobilirio e a moradia
de camadas de renda alta e mdia situadas nas Zonas Sul e Norte, em parte dos
subrbios e mais recentemente na Barra da Tijuca. Por outro lado, destacam-se
a ausncia de redes completas, o no-provimento de servios ou sua configura-
o lenta, descontnua e sem manuteno, em reas de residncia de camadas
de baixa renda, situadas na Zona Oeste e na Baixada Fluminense, principal-
mente nos loteamentos e em favelas. Essas reas, a princpio sem interesse para

1
Dados do Censo do IBGE, 1991.
123
124 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

o capital imobilirio, ficaram excludas das redes durante mais de cinqenta


anos (Abreu, 1988; Vetter, 1979; Santos, 1980; Oliveira et al., 1980; Kleiman,
1994, 1997, 1998).
O presente texto discute a poltica de saneamento desenvolvida no municpio
do Rio de Janeiro e na Baixada Fluminense, a partir da caracterizao do padro
de distribuio espacial dos investimentos de gua e esgoto. Em dilogo com a
literatura que entende a infra-estrutura como um conjunto de processos articula-
dos em rede, so analisados os investimentos em servio de gua e esgoto, que
sero discriminados segundo perodos poltico-administrativos. Ao final, discu-
tem-se as permanncias e mudanas observadas no padro de distribuio socioes-
pacial da infra-estrutura urbana, bem como suas repercusses na estruturao da
metrpole do Rio de Janeiro.

CONSTRUO E ALOCAO DE REDES DE INFRA-ESTRUTURA


URBANA DE GUA E ESGOTO NO RIO DE JANEIRO: A CONSTRUO
DE UMA CIDADE DIVIDIDA

A implantao da infra-estrutura de gua e esgoto no Rio de Janeiro, apesar de


sua importncia como um dos elementos configuradores de base material da
cidade e apesar de a localizao gerar valorizao do solo urbano e dos imveis
(Vetter, 1978), com impacto socioespacial desigual, tem sido tema relativamente
pouco abordado.
Alm da descrio histrica do desenvolvimento da infra-estrutura (Silva,
R., 1965; Roxo e Ferreira, 1985; Silva J., 1960; Reis, 1965 e 1976) e das primeiras
tentativas de relacion-la com zonas e classes sociais na cidade (Soares, 1968;
Bernardes, 1968), outras anlises j procuraram integrar o papel do Estado e
dos interesses imobilirios na alocao socioespacial da infra-estrutura (Abreu,
1988), em que se verificou a excluso de favelas e de loteamentos da Baixada
Fluminense desse processo, levando seus moradores autoconstruo de infra-
estrutura (Parisse, 1969; Arquidiocese do Rio de Janeiro, 1969; Bastos e Soares,
1983; Santos, 1989; Lima, 1980; Blanck, 1980; Oliveira, 1983; Kleiman, 1997;
Brito e Porto, 1998). Os movimentos sociais populares, principalmente aps a
redemocratizao, buscam alterar esse quadro reivindicando acessos aos servios
urbanos (Cordeiro, 1995; Bastos e Soares, 1983; Oliveira, J., 1981; Britto, 1998;
Oliveira, A., 1983). Mas, enquanto as camadas populares lutam por um primeiro
acesso gua e esgoto nas reas de renda mais alta, s redes j existentes agregam-
se as novas modalidades e o sofisticado contedo tcnico (Melo, 1989), conso-
lidando um padro assimtrico de previso de servios urbanos que torna cada
vez mais nobres essas reas (Smolka, 1987; Smith, 1974; Vetter, 1979 e 1981;
Jacobi, 1989).
Mauro Kleiman 125

Ampliando a compreenso sobre o lugar e o papel da infra-estrutura na estru-


turao das cidades, a abordagem que a entende como um conjunto de processos
articulados em rede possibilitando um atendimento social por meio de prestao
de servios urbanos (Dupuy, 1984 e 1995; Amar, 1987) permite, por meio da
anlise da tipologia das obras, verificar o que est sendo construdo e para qual
camada de renda. So assim assinaladas a efetividade social dessa infra-estrutura
(Melo, 1989; Kleiman, 1997, 1998, 2002) e as prioridades de investimentos segundo
diferentes governos (Kleiman, 1987, 1998, 2002; Britto, 1995).
Pouco mais de seis dcadas de implantao e desenvolvimento de modernas
redes de infra-estrutura urbana de gua e esgoto no Rio de Janeiro revelam
uma desigualdade setorial (com maiores investimentos em gua do que em
esgoto) e sua alocao desigual e discriminatria pelos diferentes grupos sociais.
Nas reas de habitao das camadas de maior renda (alta e mdia) e no Centro
do Rio, constitui-se uma autntica cidade das redes com acessos a servios
urbanos com determinado nvel de qualidade, enquanto nas reas para as cama-
das populares restaram a precariedade e at mesmo o no-provimento uma
cidade-fora-das-redes. O padro no-distributivo sofre, contudo, uma espcie
de desvio na ltima dcada com o incio da construo de redes completas de
gua e esgoto para favelas e para a Baixada Fluminense, tendo como contraparti-
da mais recente (1999 a 2001) o reforo de fortes investimentos na rea de expan-
so da camada de renda mais alta (Barra da Tijuca) e na Zona Sul.
A partir de um levantamento de dados primrios sobre a totalidade das
obras de gua e esgoto contratadas pelo Estado, podemos analisar os investimen-
tos por setor e tipo de obra e sua distribuio pelos espaos do Rio de Janeiro *.
Dividimos a anlise em dois perodos: o primeiro, de 1938 a 1974, que corres-
ponde fase de implantao e desenvolvimento social das redes modernas de
gua e esgoto alocadas nas reas de alta renda e de incio da equipagem dos
subrbios (entre renda mdia e baixa), com precariedade de atendimento ou
excluso da Baixada Fluminense e das favelas; e o segundo, de 1975 a 2001, que
se caracteriza pela ampliao, renovao e sofisticao tcnica das redes nas
reas de maior renda, sua consolidao nos subrbios, e, no fim do perodo
(1991-2002), pelo incio de construo de redes completas para a Baixada e
para as favelas atravs de programas essenciais 2.
Para a espacializao da estrutura social utilizamos a base construda por Vetter
(1981). Dos grupos agregados pelo estudo, que trabalha com caractersticas
* Ver Nota Metodolgica pgina 152.
2
A construo de infra-estrutura de gua e esgoto no Rio de Janeiro acompanha o modelo
observado no caso brasileiro, de priorizao de investimentos em gua (Melo, 1989),
que cria uma defasagem entre o volume cada vez maior de gua distribuda e o volume
de esgoto recolhido. Essa diferena, no entanto, que era bem mais acentuada entre 1938
126 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

predominantes, e verificada a existncia de heterogeneidades internas em cada


rea do Rio de Janeiro 3, recorremos a trs delas (descartamos o grupo dos distritos
referentes ao que Vetter denomina Franja Urbana, por estarem fora dos limites
geogrficos de nosso trabalho, e agregamos, em um nico, os de nvel socioecon-
mico baixo-mdio e baixo, referentes a favelas e a parte da Baixada Fluminense).
Conforme o Mapa 1, denominamos e explicitamos seus atributos (conforme estu-
do citado), para o perodo de 1938-74, da seguinte forma: (1) Espao de camada
de renda alta Zona Sul, Zona Norte, Centro, apresentando elevadas percentagens
de populao economicamente ativa, contando com boa infra-estrutura de servios
urbanos, nvel de instruo superior e ocupaes tcnicas e administrativas (Centro,
Botafogo, Flamengo, Copacabana, Inhama, Leblon, Gvea, Lagoa, Tijuca, Graja,
Vila Isabel); (2) Espao de camada de renda mdia e mdia-baixa Zona Subur-
bana, predominncia de faixa de rendimento mdio, mas que tambm apresenta
nveis mais altos e mais baixos de renda com ocupaes na indstria, no comrcio
e nos servios, com infra-estrutura de razovel a sofrvel (So Cristovo, Ramos,
Penha, Iraj, Madureira, Mier, Engenho Novo, Ilha do Governador); (3) Espao
de camada de renda baixa predominncia de populao com renda baixa mas
com parcelas de nvel mdio, com infra-estrutura e servios precrios ou inexis-
tentes (Anchieta, favelas, Baixada Fluminense, Jacarepagu e Zona Oeste: Bangu,
Campo Grande, Santa Cruz).
No perodo seguinte, 1975-2001 (Mapa 2), mudanas no contedo social,
na base de infra-estrutura e no nvel de servios conduzem a alteraes nos
espaos do Rio. Basicamente, ao espao de camada de renda alta acrescida sua
rea de expanso Barra da Tijuca e ao espao de renda mdia adicionado
Jacarepagu, cuja populao economicamente ativa, predominantemente de
renda mdia e baixa, no perodo anterior, passa a ser, em sua maioria, de renda
mdia-alta (embora ainda contenha parcelas de renda baixa no seu interior).
Verificam-se no perodo alteraes no interior desse espao de camada de renda
mdia na Zona Suburbana, onde eleva-se o nvel de renda em relao ao perodo
anterior, encontrando-se reas com renda mdia-alta (Mier, Engenho Novo e
Ilha do Governador) e com bom nvel de infra-estrutura e servios (por conta
das obras executadas no perodo 1938-74 em gua e esgoto).

e 1974 (77,2% dos recursos foram investidos em gua e 28,8% em esgoto), reduz-se
entre 1975 e 1990 (65,65% em gua e 34,25% em esgoto e inverte-se na ltima dcada
de 1991 a 2001 , quando, pela primeira vez, os investimentos em esgoto (69,3%) ultra-
passam os investimentos em gua (30,7%).
3
Os seis grupos apresentados pelo estudo so: distrito com nvel socioeconmico alto,
distrito com nvel socioeconmico mdio-alto, distrito com nvel socioeconmico baixo-
mdio, distrito com nvel socioeconmico baixo (favelas), distrito com nvel socioeco-
nmico baixo (Franja Urbana).
Mauro Kleiman 127

Mapa 1 Estratificao Socioespacial no perodo 1938-74 no Rio de Janeiro

Mapa 2 Estratificao Socioespacial no perodo 1975-2001 no Rio de Janeiro

Fonte : Vetter (1981) e Censos do IBGE.


128 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

No espao de camada de renda baixa, assinala-se que parcelas da Baixada


Fluminense apresentam nveis de elevao de renda com prevalncia de percen-
tuais mdios e indicaes exteriores de modernizao atravs do comrcio
em grandes supermercados e em shopping centers, que oferecem servios e lazer
(Lago, 2000). A simplificao com que trabalhamos ser compensada de certa
forma pela apresentao de dados tambm por zona do Rio, por bloco de pero-
do, que permitir relacionar os investimentos com esses novos contedos sociais.
Assim se classificam os espaos no perodo 1975-2001: (1) Espao de renda
alta: Centro, Zona Sul, Barra da Tijuca, Zona Norte; (2) Espao de camada de
renda mdia: Zona Suburbana e Jacarepagu; (3) Espao de camada de renda
baixa: favelas, Baixada Fluminense e Zona Oeste.

A DISTRIBUIO DOS INVESTIMENTOS NO RIO DE JANEIRO

Utilizando os espaos agregados por grupo socioeconmico, como explicitado,


distribumos os investimentos e calculamos, para sua anlise comparativa, os
valores per capita, para tratar das diferenas de tamanho entre os grupos.
De um modo geral, o espao de camada de renda alta foi o mais beneficiado
com os investimentos em infra-estrutura urbana, principalmente em termos
de esgoto (71,97%, 69,08% e 76,56%), mas tambm em termos de gua (75,1%,
50,52% e 10%), secundado pelos investimentos em gua no espao de camada
de renda baixa, numa curva ascendente contnua ao longo do tempo, e por
investimentos em esgoto no espao de camada mdia at 1990 e no de renda
baixa na ltima dcada (Grficos 1 a 3).

Grfico 1A - Distribuio dos investimentos por setor no perodo 1938-2001


no Rio de Janeiro (% dos valores absolutos)
(% dos valores absolutos)

58,05%

41,95%

gua Esgoto

Fonte : Dirios Oficiais da Unio; Prefeitura do Distrito Federal; Estado da Guanabara e


Estado do Rio de Janeiro.
Mauro Kleiman 129

Grfico 1B - Distribuio dos investimentos por setor no perodo no Rio de


Janeiro
77,20%
65,65% 69,30%

34,05%
28,80% 30,70%

38-74 75-90 91-01


gua Esgoto

Grfico 2 - Distribuio dos investimentos por setor, por espao


socioeconmico no Rio de Janeiro (% relativa a valor per capita)
gua
75,1 66,55

50,52
40,4
23,45
15,43
9,47 8,7 10

38-74 75-90 91-01


Esgoto
71,97 64,21 74,01

29,47
19,65 18,04
8,3 6,32 7,5

38-74 75-90 91-01


Espao camada de renda alta
Espao camada de renda mdia
Espao camada de renda baixa

Fonte : Dirios Oficiais da Unio; Prefeitura do Distrito Federal; Estado da Guanabara e


Estado do Rio de Janeiro.
130 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

Grfico 3 - Distribuio dos investimentos por zona dos espaos


socioeconmicos, por perodo (% relativa a valor per capita)
(1938-74) gua
51,3

14,8
7 9,47 6,8
2 3,9 4,67

Zona Sul Barra Centro Zona Norte Subrbio Jacarepagu Zona Oeste Outros

(1938-74) Esgoto
55

19,65

6,9 6,5
2 2,1 1,4

Zona Sul Barra Subrbio Centro Jacarepagu Favelas Zona Oeste

(1975-90) gua

28,67 33,1

20,2 18,01

6,6
1,65 1,2 0,5

Zona Sul Barra Centro Jacarepagu Subrbio Baixada Zona Oeste


Espao camada de renda alta Espao camada de renda mdia Espao camada de renda baixa

Fonte : Dirios Oficiais da Unio; Prefeitura do Distrito Federal; Estado da Guanabara e


Estado do Rio de Janeiro.
Mauro Kleiman 131

Grfico 3 - Continuao

(1975-90) Esgoto
39,2

25,9

14,43 15,04

5,21
1,1

Zona Sul Barra Jacarepagu Subrbio Baixada Zona Oeste

(1991-2001) gua
42,1

23,45

13,25
10,5
4
1 1,5 0,2

Zona Sul Barra Jacarepagu Subrbio Baixada Favelas Zona Oeste Outros

(1991-2001) Esgoto
43,93

32,63

11,2
7,6 6,5

0,7

Zona Sul Barra Subrbio Baixada Favelas Zona Oeste


Espao camada de renda alta Espao camada de renda mdia Espao camada de renda baixa

Fonte : Dirios Oficiais da Unio; Prefeitura do Distrito Federal; Estado da Guanabara e


Estado do Rio de Janeiro.
132 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

O espao de camada de maior renda ser a mais beneficiada em investimen-


tos em gua nos governos que abrangem desde o Estado Novo (1938-45) at o
primeiro governo Brizola (1982-85), mas, a partir de 1986, o espao de renda
baixa ganha a primazia desses investimentos. Quanto aos investimentos em es-
goto, tambm ser prioritariamente beneficiado o espao de camada de renda
alta em praticamente todos os governos, apenas com duas excees: o governo
Lacerda, que beneficia mais o espao de renda baixa, e o segundo governo Chagas
Freitas (1978-81), que beneficia o de camada mdia. Nos trs ltimos governos,
entre 1991 e 2001, o espao de renda baixa, entretanto, ser contemplado com
aplicaes importantes. Para o espao de camada mdia, os investimentos em
gua mais importantes ocorrem nos trs primeiros governos (Estado Novo,
Dutra e segundo governo Vargas) e, depois, apenas no segundo governo de Brizo-
la, em que atingem seu mais alto patamar (43%) (com a incluso de Jacarepa-
gu). J os investimentos em esgoto para esse espao tm seu pice no segundo
governo Vargas (80%), sendo tambm importantes nos de JK e Marcelo Alencar
(Grficos 4 e 5).

Os investimentos em gua a esgoto no perodo 1938-1974. Fase de


implantao e desenvolvimento inicial das redes de infra-estrutura
urbana no Rio: incluso, desigualdade e excluso

A fase de implantao e desenvolvimento inicial de modernas redes de infra-


estrutura de gua e esgoto apresenta investimentos muito maiores em gua (77%)
do que em esgoto (28,8%) e maior benefcio para as camadas de populao de
renda mais alta (75,1% em gua e 71,97% em esgoto), considerados os percentuais
per capita, com prioridade para a Zona Sul, e uma contrapartida na direo de
equipagem do espao de camada de renda mdia (9,4% em gua e 19,85% em
esgoto) e de camada de renda baixa (15,43% em gua e 8,3% em esgoto).
Apesar do seu j intenso crescimento nesse perodo, as favelas, a Baixada
Fluminense e a Zona Oeste ou estaro completamente excludas do acesso s
redes, como no caso das primeiras e no de vastas parcelas da Baixada e da Zona
Oeste 4, ou tero atendimento muito precrio em pequenos ncleos destas duas
ltimas (Bernardes, 1968; Lago, 2000) (Quadro 1).

4
Segundo dados dos censos do IBGE, em 1950, as favelas j abrigavam 169.000 habitantes,
correspondentes a 7,5% da populao do Rio; em 1960, compreendiam 355.000 habitan-
tes, duplicando sua representao, que passou para 15% do total da populao. A Baixada
Fluminense, de 1940 a 1970, tem uma exploso de loteamentos: 2.230 com 466.382
lotes; e a Zona Oeste, de 1940 e 1980, cria 454 loteamentos com 148.168 lotes, dos quais
34% entre 1950 e 1970. Dados apresentados em Abreu (1988) e Parisse (1969).
136 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

Embora dirigidos prioritariamente para o espao de camada de renda mais


alta, os investimentos mostram, nos espaos de camada mdia (subrbios) e
baixa (Zona Oeste), que houve algum desenvolvimento da construo da base
de infra-estrutura dessas reas, que, apesar de serem atendidas por tornarem-se
zonas industriais, tero ao longo do perodo as redes estendidas para grande
parte do tecido urbano, contendo elementos da rede completa de gua (suba-
dutoras, elevatrias, reservatrios, rede de distribuio) como de esgoto (rede
de coleta e estao de tratamento da Penha).
Mas o abastecimento de gua depender (no obstante as linhas derivadas
das adutoras de Lajes e Guandu) do sistema de manobras, que somente desvia o
fluxo para a rea quando existem sobras no abastecimento para o espao de
camada de maior renda. Observam-se tambm investimentos em esgoto em
Jacarepagu, em que se compem pequenas redes coletoras em trechos da zona
(16,5%), e investimentos muito reduzidos em gua (3,9%).
Para as favelas, o perodo inteiro ser marcado pelo no-provimento, sendo
caracterstica a poltica clientelista de dotao de bicas dgua para atender a
populao que desce e sobe o morro lata dgua na cabea..., enquanto o esgoto
estar sendo lanado a cu aberto em valas negras; nos loteamentos perifricos
da Baixada e da Zona Oeste prevalecer a poltica das manobras de gua com
abastecimento irregular (Brito e Porto, 1998) 5.
Por perodo poltico-administrativo, entre 1938 e 1974 6, nota-se em primeiro
lugar que, apesar de os investimentos beneficiarem sempre majoritariamente o
espao de camada alta, aparece um certo equilbrio na construo de infra-
estrutura de gua, que se distribui mais entre os espaos do que a de rede de
esgoto, nitidamente beneficiadora dos espaos de camada de renda mais alta
(com exceo do governo Lacerda, 1961-1965).

5
Dados dos censos do IBGE sobre o abastecimento de gua indicam que em 1960 Duque
de Caxias tinha cobertura de apenas 4%; So Joo de Meriti, de 30%; Nova Iguau, de
31%, percentuais que chegaram em 1970 a 39%, 42% e 35% respectivamente. Nilpolis,
que em 1960 j tinha 54%, em 1970 tem apenas 60% de cobertura. Sobre o esgoto, aqueles
dados revelam a dramaticidade da questo, pois na Baixada, em 1970, apenas 7,2% do
esgoto era lanado em rede (ainda assim na de redes pluviais); e na Zona Oeste, somente
4,98%, sendo o restante lanado em fossas rudimentares ou spticas e a cu aberto.
6
At a transferncia da capital da Repblica para Braslia, em 1960, o Rio de Janeiro como
Distrito Federal tinha seu prefeito nomeado pelo presidente da Repblica. Desse meca-
nismo, extramos a denominao e os perodos correspondentes aos governos federais da
poca: Estado Novo 1930 a 1945; Dutra 1946 a 1950; segundo governo Vargas 1951 a
1954; governo JK 1954 a 1960. De 1960 a 1974, o Rio de Janeiro passa a ser Estado da
Guanabara, tendo governadores eleitos at 1965, sendo que em 1970 o regime militar
nomeia o governador. Nesse perodo, temos os seguintes governos: Lacerda 1961 a 1965;
Negro de Lima 1966-1969; Chagas Freitas 1970 a 1974.
Mauro Kleiman 137

No setor de gua, os governos do Estado Novo (Vargas), Dutra e Vargas


(segundo governo) apresentam uma poltica semelhante: mais de 2/3 dos in-
vestimentos destinam-se ao espao de renda mais alta (mantendo uma regula-
ridade nos trs governos), seguidos de investimentos no espao de camada de
renda mdia (que apresentam uma curva de crescimento contnuo do Estado
Novo para o segundo governo Vargas, expressando a equipagem em gua da
Zona Suburbana) e de investimentos no espao de camada de renda baixa, que
tambm apresentam curva de crescimento contnuo.
Nos governos seguintes, mantm-se a posio de primazia dos investimen-
tos no espao da camada de renda alta, atingindo dois picos, o primeiro, mais
elevado, no governo Lacerda, e o segundo, no governo Chagas Freitas. No en-
tanto, tambm os investimentos no espao de renda mais baixa so relevantes,
com o mais elevado ndice no governo JK (32,67%), decrescendo no de Lacerda
e tornando a crescer no de Chagas Freitas. J os investimentos no espao de
camada de renda mdia apresentam-se num patamar bem inferior aos trs go-
vernos iniciais, mas com curva crescente contnua, sinalizando a recuperao
dos investimentos, que passam de 6,9%, em JK, para 12%, em Chagas Freitas.
No setor de esgoto, somente no governo Lacerda os investimentos no espao de
camada de maior renda deixam de ocupar o primeiro lugar. No Estado Novo, o
investimento no espao de camada de renda mdia ainda relativamente im-
portante, mas apresenta curva descendente contnua at o segundo governo
Vargas, e so irrisrios os investimentos no espao de camada de renda baixa. O
desenho das diretrizes de investimentos durante o governo JK mantm a prio-
ridade das aplicaes no espao de camada de renda mais alta, mas num pata-
mar mais baixo que o dos trs primeiros governos, e apresenta maior ndice de
investimentos no espao de camada de renda mdia. No governo Lacerda, o
espao de camada de renda mais baixa que recebe maiores investimentos, se-
cundado pelo de camada mdia. Nos dois ltimos governos, tornam a elevar-se
os investimentos no espao de camada de renda alta, seguidos dos realizados no
espao de camada de renda mdia, estes, contudo, em curva descendente, e so
irrisrias as aplicaes no espao de camada de renda baixa no governo Negro
de Lima, recuperando-se no governo Chagas Freitas.

Os investimentos em gua e esgoto no perodo 1975-2001: um movimento


duplo de afirmao da poltica regressiva e seu desvio progressista
atravs de mudanas na alocao socioespacial das redes

O padro vigente de uma poltica de gua e esgoto regressiva, caracterstico do


perodo anterior (1938/74), toma novos formatos a partir de 1975. Ainda que o
benefcio se mantenha principalmente na direo do espao de camada de renda
138 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

mais alta e, em seguida, no do espao de camada de renda mdia, numa primeira


fase entre 1975-90 h uma contrapartida de investimentos no espao de camada
de renda mais baixa, inicialmente por tentativas pontuais e incompletas (Oliveira,
1993; Oliveira, J., 1991; Britto e Porto, 1998); e na ltima dcada incluem-se,
pela primeira vez no processo de urbanizao, as favelas e reas de loteamentos
perifricos, atravs de programas abrangentes e articulados: Programa de Despo-
luio da Baa de Guanabara, Programa Nova Baixada e Programa Favela-Bairro.
Por outro lado, nota-se uma movimentao tambm singular de investimentos
no setor de esgoto, atingindo mais de 1/3 do total at 1990 (31,35%) e ultrapas-
sando os realizados no setor de gua na ltima dcada (1991-2001), chegando a
69,3%, dos quais uma parcela aplicada na rea de expanso do espao da cama-
da de renda mais alta, a Barra da Tijuca.

PRIMEIRA FASE: 1975-1990

Entre 1975 e 1990, mantm-se maiores investimentos em gua (65,65%), em


relao a esgoto (34,35%), e amplia-se a defasagem existente entre a oferta do
lquido e sua devida coleta e tratamento. O espao de renda mais alta continua
a ser o mais beneficiado por um aumento nas obras de esgoto (50,52% em gua
e 64,21% em esgoto), com contrapartida de importantes aplicaes em gua no
espao de camada de renda mais baixa (40,4%), embora reduzidas em esgoto
(10,13%), e de aplicaes no espao de camada de renda mdia, muito mais
relevantes em esgoto que em gua (29,47% e 8,7% respectivamente).
No espao de camada de renda alta, os investimentos destinam-se rea de
expanso nobre Barra da Tijuca (28,67%) e expanso da demanda do
Centro (20,2%), que no perodo tem novo surto de verticalizao. No setor de
esgoto, a densificao e a verticalizao da Zona Sul passaram a exigir no apenas
a ampliao da capacidade da rede instalada como sua sofisticao tcnica. Assim
sendo, os benefcios voltam-se de novo para a Zona Sul (39,20%), com a conclu-
so do emissrio submarino de Ipanema e de um conjunto de elementos para
ampliar a rede e torn-la capaz de escoar maior volume atravs de elevatrias e
redes coletoras. Tambm para a Barra verificam-se investimentos importantes
(25,01%), com a implantao de rede coletora parcial nos condomnios.
Para o espao de camada de renda baixa, os benefcios mais importantes
so no setor de gua, dirigidos prioritariamente Baixada Fluminense (33,10%),
mas tambm Zona Oeste (6,6%), e embrionariamente s favelas (0,5%, em-
bora em termos absolutos alcancem 3,8%) (Quadro 2).
140 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

Para a Baixada, a obra fundamental foi a adutora, constituindo uma deriva-


o do Guandu, que permitiu reduzir a dependncia da modalidade de emprsti-
mos de sobras. A dependncia, contudo, no ser eliminada, pois no sero
executadas as obras dos demais elementos que compem as redes. A adutora
leva maior volume rea, mas a inexistncia de reservatrios, de elevatrias, de
rede distribuidora etc. no possibilita a chegada da gua aos domiclios na sua
plenitude; por outro lado, somente quando existe sobra do sistema Rio, abre-
se a gua para a Baixada, acontecendo o mesmo com a adutora da Zona Oeste
(Oliveira, J., 1991; Britto e Porto, 1998). Quanto s favelas 7 (em que a maior
obra foi a linha de aduo da Mar), aumentou-se a possibilidade de abasteci-
mento por meio da instalao de redes de distribuio, embora os servios no
se tenham efetivado devido ausncia de elementos como reservatrios. Atende-
se a poucas comunidades, ainda assim com distribuio intermitente, presso e
volumes insuficientes e descontinuidade ou ausncia de manuteno, levando
a uma rpida deteriorao das redes e alternativa invarivel, na maioria das
comunidades, das ligaes clandestinas. Mas, se no setor de gua assinalam-se
alguns avanos para o espao de renda baixa, no de esgoto os investimentos
ainda apresentam-se muito reduzidos, pois na Baixada (5,71%) e Zona Oeste
(1,11%) constroem-se pequenos trechos de redes coletoras, mas sem as obras
complementares de elevatria e muito menos de tratamento, o que, conjugando-
se ao lanamento majoritrio em valas, torna dramtica a situao da rea.
Quanto s favelas, em muito poucas foram construdas redes de coleta, que
rapidamente deterioraram por falta de manuteno, contribuindo, assim, para
a permanncia do sistema de valas ou da autoconstruo pela comunidade de
redes coletoras unitrias.
No tocante ao espao da camada de renda mdia, os maiores benefcios em
gua dirigem-se aos subrbios (7,5%), restando pequenas aplicaes em Jacare-
pagu (1,2%). Nos subrbios, as obras de maior investimento foram as de liga-
es prediais e de interligao de reservatrios, que consolidaram e ampliaram
a base da rede de gua construda entre 1938 e 1974. Em relao ao esgoto,

7
A partir de 1982 alguns servios comeam a ser implantados de forma mais sistemtica,
mas carecem de uma viso da interdependncia da gua com o esgoto e da caracterstica
da prestao efetiva dos servios prprios das redes. Os servios so implantados por
instncias tanto federais (Light: Programa de Eletrificao de Favelas) como estaduais
(Cedae: redes de gua e, em muito menor escala, de esgoto) e municipais (Comlurb:
coleta de lixo; Projeto Mutiro, iluminao pblica pela Rio Luz). Contudo, dessa im-
plantao inicial, apenas o servio de luz atinge maior mbito espacial, cobrindo hoje
em dia quase a totalidade dos domiclios favelados; os demais apresentam problemas
(Oliveira, 1993).
Mauro Kleiman 141

aparecem investimentos importantes nos subrbios (15,04%), devidos princi-


palmente s ampliaes da estao de tratamento da Penha e de redes de coleta,
aumentando a capacidade do sistema diante do crescimento da rea (que na
poca, segundo o censo de 1991 do IBGE, j atingia 2.500.000 habitantes). Por
seu turno, Jacarepagu tambm beneficia-se com investimentos importantes
(14,30%), com a instalao de redes coletoras.
Observando os perodos poltico-administrativos entre 1975 e 1990, podemos
verificar as diretrizes quanto s polticas de gua e esgoto em relao aos espaos
socioeconmicos 8. Nota-se que, por vezes, no coincidem em cada governo as
polticas de gua e esgoto no que respeita ao seu direcionamento socioespacial.
No setor de gua, os governos Faria Lima, Chagas Freitas e Brizola tm po-
ltica semelhante: dirigem prioritariamente os investimentos para o espao de
camada de renda mais alta, representados por uma curva em contnua ascenso
do primeiro para o ltimo (50%, 70% e 80%, respectivamente). Em segundo
plano, beneficiado o espao de camada de renda mais baixa, com os maiores
investimentos nos dois primeiros Faria Lima e Chagas , mas muito reduzi-
dos no governo Brizola (5,6%). A poltica para o espao de camada de renda
mdia pouco significativa nos governos Faria Lima e Chagas (4,9% e 5% res-
pectivamente) e mais expressiva no governo Brizola (14,4%). J na gesto de
Moreira Franco, a situao de inverte, e o primeiro beneficiado o espao de
renda mais baixa (81,6%), seguido do de renda mdia (10,8%), e, por ltimo,
do de renda alta (7,6%).
A poltica para o setor de esgoto apresenta-se com maiores variaes, pois
Faria Lima e Brizola seguem o mesmo desenho da traada para o setor de gua,
beneficiando o espao de camada de renda mais alta (86,3% e 75,3% respecti-
vamente). Mas enquanto Faria Lima beneficia em segundo plano o espao da
camada de renda baixa (13,8%), destinando ao de renda mdia investimentos
irrisrios (0,9%), Brizola aplica mais neste ltimo (18,5%,) que no da camada
de renda baixa (5,3%). Os governos Moreira Franco e Chagas Freitas apresen-
taram poltica para esse setor totalmente diversa da apresentada para o de gua.
No primeiro, a priorizao ser beneficiar o espao da camada de renda mais
alta (89,9%); ser reservada uma parcela razovel para o espao de renda mais
baixa (9,9%) e restaro investimentos irrisrios para o de renda mdia (0,7%).
No segundo, ocorre o nico momento em que ser mais beneficiado o espao
de renda mdia (80%), ficando em segundo plano, em patamares prximos, os
investimentos para os de renda alta (12%) e baixa (8%).

8
Os governos de 1975 a 1990 foram: Faria Lima (1975-78); Chagas Freitas (1978-81);
Brizola (1982-85) e Moreira Franco (1986-90).
142 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

SEGUNDA FASE: 1991-2001

A ltima dcada apresenta modificaes importantes no padro corrente de


investimento tanto setorialmente como socioespacialmente. Alavancam-se as
aplicaes em construo de rede de esgoto, que ultrapassam pela primeira vez
desde 1938 as feitas em gua (69,3% x 30,7%) e tendem a diminuir a enorme
defasagem existente entre o abastecimento de gua e a coleta de guas servidas.
Socioespacialmente, assim se distribuem os investimentos: atendimento priori-
trio ao espao de renda mais baixa em gua e ao de renda mais alta em esgoto.
Com efeito, em relao a esgoto, permanece a priorizao dos investimentos no
espao na camada de renda mais alta (74,07%), mas nota-se expressiva aplicao
de recursos no espao de camada de renda mais baixa (16,67%), ficando o de
renda mdia com volume de recursos menos expressivo (6,7%). J em relao a
gua, atendido amplamente o espao de renda mais baixa (66,55%), embora
sejam feitas aplicaes muito importantes no espao de camada de renda mdia
(23,45%) e outras, bem menos significativas, no de renda alta (10%).
No espao de camada de renda alta, no setor de gua, prossegue a construo
da rede da Barra, onde ocorrem as maiores aplicaes em esgoto (43,93%),
com incio das obras de construo da rede completa rede de coleta, troncos
coletores, elevatrias, estao de tratamento e emissrio submarino. A Zona
Sul ter ampliao da capacidade de esgotamento, com melhorias tcnicas, atra-
vs de galerias de cintura (em torno da Lagoa), de remodelaes de elevatrias,
da melhoria e ampliao do interceptor ocenico, o que representar mais de 1/3
dos investimentos no perodo (32,63%).
No espao de camada de renda mdia, os benefcios e melhorias no abaste-
cimento de gua concentram-se fortemente em Jacarepagu (23,45%), mas com
relao a esgoto, as novas redes de coleta (que se articulam com o sistema da
Barra) ainda dependem de obras, que se encontram muito atrasadas (deixando
sem soluo o problema da falta de esgotamento da rea), representando pe-
quena inverso de recursos (0,5%). J nos subrbios, as obras de esgoto foram
as mais expressivas (7,6% do total do setor), com nfase na ampliao da esta-
o de tratamento da Penha e das redes coletoras (Quadro 3).
Grandes avanos na construo da infra-estrutura podem, por seu turno,
ser detectados pelo beneficiamento das reas do espao de camada de renda
mais baixa, onde no havia ou eram precrios os servios de gua e esgoto.
Mormente aps 1995, por meio de programas especiais, reas de camada de
renda baixa tm sido beneficiadas por um processo de construo de redes com-
pletas, ou seja, contendo todos os elementos que, articulados, possibilitam a
existncia de verdadeiros servios de gua e esgoto. Dentre suas reas, a que
possui maior percentual de investimentos a Baixada Fluminense, mais ex-
Mauro Kleiman 143

pressivo em relao ao setor de gua (42,10%), mas tambm relevante em rela-


o ao de esgoto (11,2%). Quanto ao setor de gua, amplia-se a aduo da an-
tiga adutora, constroem-se nova adutora, subadutoras, reservatrios e rede de
distribuio. Objetiva-se com a construo desses elementos, indispensveis
articulao em rede, dotar a rea de maior volume de gua, abastec-la com
regularidade e presso constante e atender ao conjunto dos domiclios. Quanto
ao setor de esgoto, constroem-se duas estaes de tratamento (Pavuna e Sara-
pu), coletor geral, elevatrias e rede coletora domiciliar com poos de visita.
Todos esses elementos so indispensveis ao devido recolhimento das guas ser-
vidas, seu encaminhamento com transmisso do fluxo de maneira constante e
seu tratamento antes do lanamento nos corpos hdricos 9.
Para as favelas, beneficiadas com aplicaes relevantes, dado que antes quase
no recebiam investimentos (10,5% em gua e 6,5% em esgoto), lana-se o Pro-
grama Favela-Bairro, que pode ser compreendido como o primeiro na histria
das favelas do Rio com uma proposta de implantao de redes completas de
infra-estrutura de gua e esgoto, implantadas simultaneamente e articuladas
com bairros da cidade, com caractersticas que permitiriam o efetivo atendimento
por servios urbanos dentro de padres de regularidade e das normas oficiais,
atingindo a totalidade dos domiclios (Kleiman, 1997).
As obras do Favela-Bairro trazem como novidade principal a construo
dos diversos elementos constitutivos de redes completas de gua e esgoto, capazes
de garantir a efetividade e o carter social dos servios. Assim, no caso da gua,
introduzem-se como elementos principais o reservatrio, que possibilita acumu-
lao e regulagem de volume e de presso contnua de abastecimento, e uma
rede de distribuio para a totalidade dos domiclios. No tocante ao esgoto,
introduz-se como elemento primordial o sistema separador absoluto (esgoto
numa rede e guas pluviais em outra), com poos de visita, em quantidade
hiperdimensionada, para possibilitar manuteno e ligaes prediais a todos os
domiclios 1 0.

9
Com obras ainda em andamento, parte delas em atraso, os servios locais de gua e
esgoto na Baixada ainda no abrangem, efetivamente, como era seu objetivo, um uni-
verso muito grande de domiclios, sendo bastante especficas as partes beneficiadas
(Kleiman, 2002).
10
Em muitas favelas beneficiadas pelo Favela-Bairro, observa-se uma melhoria nas con-
dies de vida, uma vez que antes no havia ou eram muito precrios os servios de
gua e esgoto; mas verifica-se que continuam as dificuldades na articulao das redes
construdas com as redes dos bairros e os problemas de manuteno e de entupimentos
na rede de esgoto (Kleiman, 1997 e 2002).
Mauro Kleiman 145

Quanto Zona Oeste, os investimentos concentram-se no setor de gua


(13,25%), mas so muito reduzidos no de esgoto (apenas 0,7%), tendo em vista
ser uma rea com quase nenhuma coleta de guas servidas, que se utiliza de
fossas e valas. No setor de gua, ampliam-se a adutora, a elevatria e seu tronco
alimentador para os bairros.
As diretrizes das polticas de gua e de esgoto das trs gestes da ltima
dcada tm, em relao aos espaos socioeconmicos, duas caractersticas mar-
cantes: a de gua beneficia prioritariamente o espao de camada de renda mais
baixa; a de esgoto atende com primazia, num outro extremo, ao espao da ca-
mada de renda mais alta. O governo Brizola equilibrou relativamente as aplica-
es no setor de gua entre os espaos das camadas de renda mais baixa (56%)
e mdia (43%), com investimentos irrisrios no da camada de renda mais alta
(1%), mas ser este o mais beneficiado em esgoto (83,95%), seguido, com apli-
caes menores mas significativas, pelo espao da camada de renda baixa
(11,8%), e, com aplicaes muito reduzidas, pelo da camada de renda mdia
(3,9%). O governo Alencar destinou altos percentuais de recursos aos setores
de gua e de esgoto alocados no espao de camada de renda mais baixa (88,3%
e 27% respectivamente) 11. Desse total, as favelas tero 8,9% dos investimentos
no setor de gua e 4% no de esgoto. Para o espao de camada de renda mdia, as
aplicaes referentes a gua so reduzidas (2,8%), mas so relevantes as refe-
rentes a esgoto (21,9%). J para o espao da camada de renda mais alta, as apli-
caes so relativamente reduzidas no setor de gua (8,9%), mas representam
mais da metade no de esgoto (51,47%). No Governo Garotinho, o espao da
camada de renda mais alta ser muito beneficiado no s em esgoto (77,92%),
como tambm, embora menos, em gua (28%). No plo extremo, o espao da
camada de renda mais baixa ter a primazia dos investimentos em gua (71,55%),
embora tenha ainda investimentos importantes em esgoto (15,5%). Quanto ao
espao de camada de renda mdia, as aplicaes no setor de gua foram muito
reduzidas (0,5%), elevando-se um pouco no de esgoto (6,55%).

ANLISE DAS TENDNCIAS DE ALOCAO SOCIOESPACIAL


DE REDES DE INFRA-ESTRUTURA DE GUA E ESGOTO NO
RIO DE JANEIRO: PERMANNCIAS E MUDANAS NO PADRO DE
DISTRIBUIO DOS INVESTIMENTOS

As obras realizadas no perodo de 1938 a 2001 para a construo de redes de


gua e esgoto no Rio de Janeiro, observando a distribuio dessas redes pelo

11
Deve-se anotar que nesses recursos esto includos os relativos s favelas ligados ao
governo municipal (Lus Paulo Conde), atravs do Favela-Bairro.
146 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

tempo e espaos socioeconmicos, apresentam tendncias que suscitam conside-


raes sobre a poltica pblica de saneamento de padro regressivo, irredutvel.
Se, como apontamos, ao longo de mais de seis dcadas os investimentos
beneficiaram o espao de camada de renda mais alta, tambm verdade que,
no plo oposto, houve investimentos no de renda mais baixa, inclusive nas fa-
velas e na Baixada Fluminense, e a paulatina construo de infra-estrutura no
de renda mdia.
Tendo em conta a desvinculao entre a poltica de produo das redes de
gua e de esgoto e suas diferenas no tempo, as diversas gestes no perodo
estudado, e distribuindo os investimentos por trs espaos de camadas socioe-
conmicas diferentes, possibilitamos uma anlise menos generalizante, mais
acurada, que permite visualizar a complexidade e a no-linearidade nos pro-
cessos de infra-estrutura do Rio de Janeiro.
Mostramos, inicialmente, como se apresentou, entre 1938 e 1974, um nti-
do direcionamento dos investimentos para a construo de redes, tanto de gua
como de esgoto, no espao da camada de renda alta (com exceo do governo
Lacerda, que, em relao a esgoto, aplicou mais no de renda baixa). Ressalte-se,
contudo, o aparecimento de duas tendncias: uma na direo do espao de ca-
mada mdia, iniciando-se a infra-estruturao dos subrbios, com mais nfase
em esgoto que em gua (em esgoto principalmente no incio e no meio do
perodo, nos governos Estado Novo e Dutra, de 1938 a 1950, e mais acentuada-
mente nos governos JK e Lacerda, de 1956 a 1965; e em gua mais fortemente
no incio do perodo dos governos Dutra e segundo governo Vargas, de 1946 a
1954; e outra na direo do espao de camada de renda baixa, com destaque
muito maior para gua que para esgoto (principalmente no incio do perodo
no Estado Novo e no segundo governo Vargas, e intensamente nos governos JK
e Negro de Lima). Evidencia-se, por outro lado, entre 1938-74, a excluso do
acesso aos benefcios a outros extratos de camadas de renda baixa localizadas
nas favelas e Baixada Fluminense.
Mas esse certo abrandamento da poltica distributiva regressiva relativiza-
se quando o que est em construo diferencia-se pelos espaos socioeconmi-
cos. Enquanto no espao de camada de renda mais alta sobrepem-se
infra-estrutura preexistente a renovao, a ampliao e a sofisticao tcnica
das redes, no de camada de renda mdia, inicia-se a constituio de redes com-
pletas onde antes existiam partes de rede muito localizadas ou redes parciais
precrias, abrangendo ncleos isolados, e no de renda baixa, lanam-se redes
parciais restritas a pequenas reas onde antes no havia infra-estrutura ou esta
era ainda muito incipiente.
A partir de 1975, apresentam-se, contudo, complexos movimentos em que
se contrapem a permanncia do padro regressivo e outro plo extremo de
Mauro Kleiman 147

investimentos importantes no espao de camada de renda baixa, com a novidade


de aplicaes na Baixada Fluminense e nas favelas, e uma consolidao da infra-
estruturao do espao da camada de renda mdia.
Ser a novidade dos investimentos nas favelas e Baixada Fluminense que
demarcar duas fases entre 1975 e 2001. A primeira, at 1990, quando se inicia
a extenso de redes, primordialmente de gua, nessas duas reas, mas pouco
articuladas com o sistema j implantado, determinando servios muito prec-
rios e constantemente interrompidos. Como contrapartida, prosseguem a am-
pliao e a sofisticao tcnica no setor de esgoto no espao de camada de renda
mais alta e a consolidao de infra-estrutura de gua e esgoto no espao de
renda mdia nos subrbios (com a ampliao da ETE da Penha), j com a in-
cluso de Jacarepagu, com o aumento da aduo e novas ligaes domiciliares.
E a segunda fase, de 1991 a 2001, quando se lanam programas de gua e esgoto
para as favelas e a Baixada Fluminense, que prevem a construo de redes com-
pletas, articulando-se os dois setores gua e esgoto , com os respectivos siste-
mas j existentes. No final, contrape-se a esses movimentos uma vigorosa
retomada de investimentos em esgoto no espao de camada de renda alta.
Na primeira fase 1975-1990 , essa agregao s redes de extratos de baixa
renda ocorrer ainda de maneira muito marginal, pois no se articulam suas
reas com elementos constitutivos de redes para efetiva prestao de servios. A
agregao se faz setorialmente, apenas quanto ao abastecimento de gua, e li-
mita-se a alguns de seus elementos e mbitos espaciais: uma linha de aduo de
gua para a Baixada (Adutora da Baixada em 1979), que altera pouco a situao
da rea, restrita ao esquema de emprstimo de sobras do Rio, uma vez que sem
os demais componentes da rede os domiclios no so regularmente abasteci-
dos, e que atinge algumas comunidades de favelas, mas com distribuio inter-
mitente e volumes insuficientes, por problemas na ligao com a rede dos bairros
e na manuteno. Mesmo com esses limites, as reduzidas parcelas que passam a
receber o abastecimento tm suas condies materiais melhoradas, dado o grau
de carncia existente, mas como no se investe em esgoto, esse incremento de
gua agrava a situao do lanamento de dejetos a cu aberto.
Na ltima dcada 1991 a 2001 , a introduo de modernas redes de gua
e esgoto no espao de camada de renda baixa ocorre na Baixada Fluminense e
nas favelas (aquelas abarcadas pelo Programa Favela-Bairro), enquanto na Zona
Oeste isso s acontece quanto s redes de gua, embora em menor escala e com-
plexidade. Na Baixada Fluminense, constituem-se, a partir de investimentos
em diversificados elementos, verdadeiras redes de gua e esgoto. O processo de
implementao das redes de gua est bem mais adiantado, possibilitando no
s que ela chegue na rea, mas que atinja os domiclios efetivamente, pois alm
da ampliao do volume aduzido (por meio da ampliao da adutora da Baixada)
148 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

passa-se a transport-la (por meio de subadutoras e presso de elevatrios) at


unidades de acumulao em vrios bairros (8 reservatrios), com freqncia
regular diria e volume e presso constantes, alm de sua transmisso para as
ruas e domiclios (atravs da rede distribuidora e das ligaes domiciliares). Na
outra ponta, no setor de esgoto, como no havia base mnima preexistente como
no de gua, o estabelecimento de uma rede se d mais lentamente (tambm por
problemas de atrasos no PDBG e no Programa Nova Baixada) (Kleiman, 2002),
mas as obras em andamento e as previstas apontam para uma rede completa:
colher o esgoto (por coletores tronco, ligaes prediais e redes de coleta), trans-
port-lo (por meio de linhas de recalque e elevao) e trat-lo, utilizando duas
grandes estaes (ibid.).
Nas favelas, o processo segue o mesmo em curso verificado na Baixada,
com algumas adaptaes, devidas ao fato de serem aquelas reas encravadas
nos bairros, exigindo necessariamente articulao com as redes locais. Utilizando
padres e normas dos materiais de desenho e tcnica semelhante aos das redes
dos bairros, esto se formando redes interdependentes de gua e esgoto, com
todos os elementos de acumulao, transporte e ligao, e de coleta e transporte,
que possibilitariam uma efetiva prestao de servios. Contudo, em ambos os
casos, por atrasos e incompletudes, ou por problemas operacionais e de manu-
teno, mesmo com a constatao de que houve melhorias nas condies de
vida, ainda no ocorreu uma universalizao dos servios de gua e esgoto, e
onde quer que estejam implantados, no so totalmente eficazes ou no funcio-
nam (Kleiman, 1997 e 2002).
No final do perodo, contudo, nota-se uma guinada nesse movimento que
se dirigia s camadas de renda baixa, retomando-se o eixo de investimentos no
espao da camada de renda mais alta, uma vez que se iniciam as obras de rede
completa de esgoto rede de coleta, troncos, estao de tratamento, elevatrias
e emissrio submarino na Barra da Tijuca/Recreio, beneficiando tambm Jaca-
repagu, rea de predominncia de renda mdia, moderniza-se a rede de esgoto
da Zona Sul (em torno da Lagoa) e se realiza a reforma do emissrio submarino
de Ipanema.
A anlise das tendncias de distribuio dos investimentos em gua e esgoto
no Rio de Janeiro indica, assim, uma variao na poltica distributiva regressiva,
que apresentava um carter excludente irredutvel em relao parte do espao
de camada de renda mais baixa. Quanto permanncia de uma poltica regressi-
va, notamos uma mudana que se solidifica na ltima dcada, que poderia
expressar uma variao, uma espcie de desvio progressista. Esse desvio ainda
precisa ser confirmado, sobretudo porque no final do perodo estudado retoma-
se o padro regressivo e apresentam-se os atrasos, incompletudes e interrupes
na construo das redes no espao de camada de renda mais baixa.
Mauro Kleiman 149

Sem dvida, o lanamento de redes para reas de camadas populares gera


uma melhoria de condies de vida, mormente diante da ausncia quase absoluta
de servios urbanos e de sua enorme precariedade, onde qualquer benefcio faz
diferena. A possibilidade de esse benefcio chegar a comunidades da Baixada e
faveladas, com redes de gua e esgoto que lhes retirem da situao de pedintes
de favores e de uma vida de sculos passados (quando a regra era sair de casa
para pegar gua na fonte, ou na bica, nesse caso) e as insiram na vida urbana
contempornea, evidencia o rompimento do carter restritivo das redes.
Ao introduzir no espao de camada de renda mais baixa um padro de redes
com desenho, tcnica e normatizao idnticos aos dos padres de redes de outros
espaos redes hiperdimensionadas com sofisticao tcnica , o Estado estaria
trazendo para a cidade oficial/legal reas que esto margem da cidadania; bus-
cando tambm, por outro lado, minimizar ou eliminar as perdas provocadas nas
redes oficiais sobrecarregadas com a captura de gua pelos no-servidos atravs
de alternativas criadas com a autoconstruo de suas infra-estruturas. Os go-
vernos, que ao longo do tempo mantiveram-se predominantemente regressivos
em gua at 1985 (e a partir de ento progressivos) e em esgoto (com apenas duas
excees, no governo Lacerda e no segundo governo Chagas Freitas) , procuraram
agir sempre para minimamente atender positiva e parcialmente s demandas de
camadas de renda mais baixa. Mas uma poltica governamental de infra-estrutura
mais abrangente, articulada e sistemtica voltada para as reas de renda baixa
somente aparece com uma configurao mais ntida na ltima dcada, ao contrrio
da voltada para o espao de camada de renda mais alta, de carter permanente.
Assim sendo, a ampliao da possibilidade de acesso aos servios de gua e
esgoto camada de baixa renda introduziu uma variao no padro distributivo
dos investimentos em infra-estrutura no Rio de Janeiro, ainda que esse padro
tenha mantido seu carter regressivo, atendendo prioritariamente s camadas
de maior renda.

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do Estado em infra-estrutura urbana? In: MACHADO DA SILVA, L. A. (Org.). Solo
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152 Permanncia e mudana no padro de alocao socioespacial das redes

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Janeiro: IBGE, n. 112, 1979.

NOTA METODOLGICA

A pesquisa que originou o artigo parte de um levantamento exaustivo de dados prim-


rios sobre as obras de gua e esgoto realizadas por empresas contratadas pelo Estado
e teve como fonte bsica os Dirios Oficiais do perodo de 1938 a 2001, abrangendo o
municpio do Rio de Janeiro e a Baixada Fluminense. O universo pesquisado cobre
cerca de 3.750 contratos.
Os dados coletados so de domnio pblico e tm como fonte os Dirios Oficiais de
diferentes nveis de governo (dado que o Rio de Janeiro, durante o perodo estudado,
foi, na esfera federal, capital poltico-administrativa do pas, e na esfera estadual, Estado
da Guanabara, at 1974, e, desde ento, estado do Rio de Janeiro (na fuso do Estado
da Guanabara com o antigo Estado do Rio). Assim, utilizamos o Dirio Oficial da
Unio, o Dirio da Prefeitura do Distrito Federal, o Dirio do Estado da Guanabara e,
finalmente, o Dirio do Estado do Rio de Janeiro. Alm dessas fontes, utilizamos dados
do Programa de Despoluio da Baa de Guanabara, do Programa Nova Baixada e do
Favela-Bairro (este do mbito do municpio do Rio de Janeiro).
Para a atualizao dos valores monetrios, utilizamos como deflator o ndice Nacional
da Construo Civil da Fundao Getlio Vargas INCC/FGV (por sua articulao
com a natureza das obras executadas).
Os investimentos foram espacializados por mbitos socioeconmicos segundo estudo
de Vetter (1981), para o perodo 1938-74, sendo a mesma base atualizada para o perodo
1975-2001, por meio de dados do censo do IBGE de 1980 e 1991 e de estudos mais
recentes que se dedicam ao tema (Observatrio, 1995; Lago, 2000).
Para a anlise comparativa da distribuio dos investimentos, calculamos os valores
per capita para eliminar distores decorrentes da diferena de tamanho entre as reas.
Apresentamos os dados dos setores de gua e esgoto, separadamente. Tal procedimento
deriva do fato de a poltica de saneamento no se apresentar de maneira una, tendo
sido sempre desenvolvida distintamente.
Dados sobre investimentos que traspassam diferentes zonas, no sendo, pois, localiz-
veis, ou que beneficiam mais de uma zona no foram utilizados na espacializao dos
valores (nesse caso esto basicamente as adutoras de Ribeiro das Lajes e do Guandu),
tendo sido apurados em separado.
As obras cujas reas de abrangncia podiam ser identificadas, seja por dados de con-
trato, seja por informaes secundrias obtidas em revistas especializadas de poca,
seja por meio de informaes de tcnicos da Cedae, foram espacializadas, desde que
os bairros-alvo fizessem parte dos limites das reas definidas.
Mauro Kleiman 153

RESUMO

Uma poltica de saneamento de padro fortemente regressivo delimita um territrio de


desigualdade no Rio de Janeiro. A partir da caracterizao do padro de distribuio
espacial dos investimentos em redes de gua e esgoto num perodo de mais de seis dcadas,
1938-2001, expressa-se sua implantao, expanso e renovao com sofisticao tcnica
nos espaos de camada de maior renda, enquanto nos de renda baixa verifica-se sua
ausncia e/ou precariedade de atendimento. Na ltima dcada, 1991-2001, desenham-
se polticas abrangentes e sistemticas de configurao de redes completas que possibili-
taro a prestao de servios de gua e esgoto para o espao de camada de renda mais
baixa principalmente para favelas e partes da Baixada Fluminense, mas ratificam-se
investimentos no espao de renda alta Zona Sul e Barra da Tijuca. Conclui-se, assim,
por uma permanncia de uma poltica regressiva assimtrica socioespacialmente e uma
mudana progressiva, mas ainda no consolidada.
Palavras-chave: poltica de saneamento, desigualdade socioespacial, padro de distri-
buio de investimentos

ABSTRACT

The pattern of the sanitation policies in Rio de Janeiro delineates an unequal territory.
The characterization of the pattern of spatial distribution of investments in water and
sewage networks in the period 1938-2001 shows its technical sophistication in the high
income residential areas and its precariousness in low income neighbourhoods. In the
1991-2001 decade the expansion of water and sewage services for the poor didnt change
the assymetrical policy pattern, although progressive but uncertain changes have been
undertaken.
Keywords: sanitation policies, socio-territorial inequality, pattern of investment
distribution

Recebido para publicao em janeiro de 2002

Mauro Kleiman professor do IPPUR-UFRJ


A lgica segregadora na metrpole brasileira:
novas teses sobre antigos processos

Luciana Corra do Lago

APRESENTAO

As questes que orientam este trabalho buscam uma interlocuo com vises
recentes e crescentemente hegemnicas sobre a espacialidade metropolitana
brasileira, sob os efeitos da crise e da reestruturao econmica e estatal. Fatos
novos emergem, tais como os condomnios fechados, os shoppings, as vias e os
servios pblicos privatizados, a territorializao do narcotrfico nas favelas,
entre outros, e com base neles que vm se construindo, no mundo acadmico,
na mdia e no senso comum, uma nova representao sobre o urbano, manifes-
tada por meio da idia de um novo padro de segregao urbana ou, mesmo, de
uma nova ordem urbana. A noo de fragmentao socioespacial constituinte
dessa nova representao e materializada por esses fatos novos, entendidos como
processos excludentes que transformam a escala e a natureza da segregao ur-
bana at ento vigente: por um lado, a reduo de sua escala e a conseqente
aproximao entre ricos e pobres e, por outro, a reduo do grau de interao
entre grupos socialmente distintos em funo do confinamento dos grupos supe-
riores em espaos privados e da estigmatizao dos espaos da pobreza como
espaos da violncia.
Nesse novo quadro de representao torna-se necessrio investigar a natu-
reza e a abrangncia do que se entende por novo. Sero esses fatos novos resul-
tantes de novas lgicas de produo e consumo do ambiente construdo? Ou
155
156 A lgica segregadora na metrpole brasileira: novas teses sobre antigos processos

sero novos mecanismos de legitimao, ou mesmo a institucionalizao, da


antiga lgica segregadora e excludente?
Tais questes compreendem necessariamente as dimenses objetiva e subje-
tiva da segregao urbana. No entanto, a contribuio da presente anlise, no
que se refere sustentao emprica do argumento, ficar restrita a apenas alguns
processos de ordem objetiva. Fundamentados nessas questes, propomos avaliar
as tendncias, a partir dos anos 1980, da estrutura socioespacial da metrpole
do Rio de Janeiro e das condies de acesso a servios urbanos, tendo em vista
os mecanismos de produo e consumo do espao construdo metropolitano.
Como estrutura socioespacial, entende-se o padro de distribuio da populao,
segundo seu perfil socioocupacional, pelas diferentes reas que conformam o
espao metropolitano, trabalhando-se conjuntamente grau de concentrao dos
diferentes grupos sociais e grau de homogeneidade social das reas. Trata-se de
um estudo quantitativo da estrutura urbana e das desigualdades socioespaciais,
em que se privilegiaro, como fator explicativo das tendncias observadas, as
formas de acesso ao espao urbano via mercado. Nesse sentido, estamos anali-
sando apenas uma das dimenses da segregao urbana, qual seja, o padro de
localizao das classes sociais luz do mercado imobilirio. Os mecanismos
institucionais e morais (des)legitimadores de uma determinada estrutura so-
cioespacial, portanto elementos ativos no processo de segregao urbana, no
sero objeto da presente anlise.
Por fim, cabe mencionar que a metrpole do Rio de Janeiro apresenta especi-
ficidades em sua configurao espacial que a tornam um caso particularmente
relevante de ser estudado e cotejado com a tese da nova segregao, na medida
em que h mais de cinqenta anos a proximidade fsica entre os pobres das
favelas e os no-pobres dos bairros convive com a enorme distncia entre os
pobres das periferias e os no-pobres do ncleo.

A REPRODUO DOS MECANISMOS DE ACESSO AO URBANO

A viso hegemnica, nos anos 1990, sobre as mudanas no padro de segregao


espacial das grandes cidades capitalistas, centrais e perifricas, tem estreita relao
com as anlises crticas sobre os efeitos sociais perversos da reestruturao econ-
mica e das polticas de cunho neoliberal. As desigualdades de renda aumentam,
a excluso social emerge nos pases centrais e expande-se nos perifricos, indi-
cando a dualizao da sociedade entre os que tm e os que no tm (trabalho,
moradia, assistncia etc.). A idia de um novo padro de segregao, fragmen-
tado e excludente, se impe nos estudos urbanos calcada nessa leitura da atual
realidade social e centrada em duas alteraes centrais: (i) na escala da segrega-
o, com reduo da distncia fsica entre ricos e pobres e (ii) na natureza da
Luciana Corra do Lago 157

segregao, seja pela auto-segregao das camadas superiores e mdias na forma


de enclaves desconectados da vida urbana local, seja pela segregao compulsria
das camadas inferiores em espaos entendidos como disfuncionais para a econo-
mia urbana e de risco para a ordem urbana.
Na Amrica Latina, esse padro fragmentado/excludente tem sido pensado
em contraposio ao padro desigual integrado centro-periferia consolidado
nos estudos urbanos como expresso e at mesmo como explicao da dinmi-
ca de organizao interna do espao metropolitano (Portes, 1989; Schapira, 1999;
Caldeira, 2000). A concentrao do emprego, da moradia das classes mdias e
superiores e dos equipamentos e servios urbanos nas reas centrais e, conse-
qentemente, as enormes carncias que marcam os espaos perifricos susten-
taram, at os anos 1980, a viso dual da metrpole, em que a periferia evidenciava
a distncia fsica e social entre as classes sociais. importante destacar que esse
espao dual e desigual, na perspectiva crtica, era a forma e a condio de inte-
grao dos trabalhadores pobres de pases dependentes na economia urbana,
condio que se dava fundamentalmente pelo acesso situao de propriet-
rios fundirios e aos meios de circulao casa/trabalho (Kowarick, 1983). No
caso brasileiro, a omisso do poder pblico no que se refere tanto regulao
do uso do solo quanto aos investimentos em equipamentos e servios garantia
o baixo valor da terra e, por isso, a difuso da propriedade. A existncia de fave-
las em reas centrais respondia mesma lgica segregadora, rompendo apenas
com a distncia fsica que separava os pobres dos demais residentes. A precarie-
dade extrema das condies de reproduo do migrante que chegava na metr-
pole, sua incapacidade de endividamento e, portanto, de se tornar proprietrio
e a importncia da proximidade do mercado de trabalho para atividades infor-
mais e rotativas explicavam as particularidades desses espaos.
O argumento central do trabalho que se reproduziu, no Brasil, ao longo
dos anos 1980 e 1990 a mesma lgica segregadora do perodo desenvolvimentista,
com poucas alteraes nos mecanismos de acesso moradia e aos servios urba-
nos: expanso das fronteiras por meio do parcelamento ilegal e carente de infra-
estrutura; expanso das favelas prximas ao mercado de trabalho; expanso do
mercado empresarial, depois de um perodo de crise nos anos 1980, e dos servios
para a classe mdia em reas perifricas. A lgica da inovao, inerente incorpo-
rao imobiliria empresarial, induz a produo de uma nova mercadoria, no
caso moradias cercadas e seguras, que responda ameaa gerada pela proximi-
dade fsica dos pobres. O que ocorre, portanto, a expanso das fronteiras da
produo empresarial, em boa parte nesse novo formato, com o conseqente
fechamento de reas perifricas para a produo extensiva de lotes populares,
empurrando essa forma de produo para as franjas da metrpole. A ao p-
blica de regulao e regularizao fundiria mantm-se a reboque do mercado
158 A lgica segregadora na metrpole brasileira: novas teses sobre antigos processos

empresarial e deixa de ser uma poltica a priori de insero de novas terras ao


mercado. A alterao mais significativa, pelo lado da oferta, a retrao do finan-
ciamento pblico de longo prazo para moradia popular, com impacto significa-
tivo nas camadas sociais com alguma capacidade de endividamento.
Entende-se que o principal fator explicativo da reconfigurao socioespacial
da metrpole expanso e desconcentrao das favelas e expanso das reas de
classe mdia na periferia est na demanda, mais precisamente na reduo de
seu poder aquisitivo e na instabilidade do trabalho, para ambas as classes, mdia
e popular. Nesse sentido, dois fenmenos devem ser destacados: (i) a perda da
capacidade de endividamento, reduzindo o acesso moradia pelo aluguel e pela
compra com financiamento a longo prazo e (ii) o aumento do peso do transporte
no oramento familiar, impossibilitando, para determinados segmentos de traba-
lhadores, a moradia na periferia distante.
Propomos desenvolver esse argumento analisando a metrpole do Rio de
Janeiro em dois momentos antes da crise (at 1980) e sob os efeitos da crise
(1991 em diante) , tendo como foco a estrutura padro de distribuio das
classes sociais no espao e as desigualdades condies de acesso moradia e
servios socioespaciais. A anlise do perodo pr-crise ser desenvolvida a
partir de uma reviso do prprio modelo centro-periferia, ou seja, das clivagens
espaciais quanto ao perfil socioeconmico da populao residente e quanto s
condies de acesso propriedade e aos servios.

EVIDNCIAS EMPRICAS NO RIO DE JANEIRO 1

A anlise que se segue parte da estrutura socioespacial da Regio Metropolitana


do Rio de Janeiro - RMRJ 2, nos anos de 1980 e 1991. Por meio de uma anlise
fatorial por correspondncia da distribuio das categorias socioocupacionais 3

1
Este trabalho foi desenvolvido no mbito do Projeto Observatrio de Polticas Urbanas
e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE) e contou com a participao, na rea de
programao estatstica e de geoprocessamento, dos pesquisadores Carlos Sartor,
Peterson Pacheco, Giovanna Cato e Paulo Azevedo.
2
A proposta terico-metodolgica de anlise da estrutura socioespacial aqui utilizada foi
desenvolvida pelos professores Edmond Preteceille e Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro,
com a colaborao da autora, no mbito do programa de cooperao entre o Centre
Socits et Cultures Urbaines (CSU) e o IPPUR/UFRJ.
3
Para o perfil socioocupacional das reas foram utilizadas oito categorias de trabalhadores
(resultantes da agregao de 26 subcategorias), construdas mediante a hierarquizao
social das ocupaes definidas nos censos demogrficos: 1. Elite Dirigente (empresrios
e dirigentes dos setores pblico e privado); 2. Elite Intelectual (profissionais em ocupaes
de nvel superior); 3. Pequena Burguesia (pequenos empregadores do servio e do comr-
Luciana Corra do Lago 159

pelas 219 reas em que foi desagregada a metrpole4 , seguida de uma classificao
hierrquica ascendente, chegou-se a oito tipos socioespaciais: superior, mdio
superior, mdio, mdio inferior, operrio, popular operrio, popular, popular
perifrico (Tabela 1). A identificao de tais tipos est fundada na relao do
perfil mdio da composio socioocupacional de cada rea com o perfil mdio
da metrpole como um todo. Nesse sentido, a tipologia socioespacial contm o
grau de homogeneidade social das reas e de concentrao espacial das categorias.
As condies de acesso moradia e aos servios urbanos sero examinadas em
sobreposio a essa estrutura socioespacial.

Repensando o padro ncleo-periferia

Em 1980, a metrpole do Rio de Janeiro apresentava uma configurao socioespa-


cial hierarquizada (Mapa 1), a qual expressava a complexidade da estrutura social
da regio 5 no final do perodo de crescimento econmico. No nossa inteno
fazer uma descrio ampla de tal configurao, mas destacar os elementos que
apontam para uma relativizao da dualidade contida no padro ncleo-periferia.
Uma primeira evidncia diz respeito s reas polares da hierarquia reas do
tipo superior e dos tipos populares , onde, pelo modelo dual, se esperaria um
maior grau de homogeneidade social. Em todas as reas da zona sul do Rio de
Janeiro, excludas as reas de favela, o percentual das categorias superiores (elites
e pequena burguesia) entre os residentes no passava de 38%, ficando as categorias
mdias em torno de 30% e as inferiores, de 35% (Tabela 1). O elevado percentual
das categorias proletrias e subproletrias explicado, em parte, pela forte presena
das empregadas domsticas, que representavam, em 1980, 17% da populao ocu-
pada nas reas nobres da cidade. Esse segmento, entretanto, no utilizava os meca-
nismos de mercado para o acesso moradia: 90% era, na zona sul, o percentual
mdio de empregadas domsticas que residiam na casa do patro. Convm obser-
var, porm, que ainda 20% dos residentes nessas reas pertenciam s categorias
sociais inferiores, com acesso atravs do mercado.

cio); 4. Classe Mdia (empregados em ocupaes de rotina, de superviso, de segurana,


do ensino bsico e tcnicos em geral); 5. Operariado (trabalhadores da indstria e da
construo civil); 6. Proletariado Tercirio (prestadores de servio e comercirios); 7. Sub-
proletariado (trabalhadores domsticos, ambulantes e biscateiros) e 8. Categoria de agri-
cultores.
4
O tamanho das reas, em termos populacionais, varia de 17 mil a 66 mil residentes.
5
A complexidade da estrutura social refere-se aos quase 30% de trabalhadores em ocupaes
de nvel mdio e 6% em ocupaes de nvel superior (Tabela 1).
Mapa 1 Estrutura socioespacial, 1980 Regio Metropolitana do Rio de Janeiro Luciana Corra do Lago

Fonte : Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal - IPPUR/UFRJ-FASE, 2001


Equipe Metrodata: Carlos Sartor, Giovanna Cato, Paulo Renato Azevedo, Peterson Leal.
161
162 A lgica segregadora na metrpole brasileira: novas teses sobre antigos processos

No outro plo, as reas de tipo popular perifrico, embora com menor hete-
rogeneidade social 74% dos residentes eram proletrios ou subproletrios ,
apresentavam um percentual de categorias mdias nada desprezvel 11,6% e
ainda cerca de 4% de categorias superiores. Deve-se lembrar que essas reas
situavam-se nas fronteiras da metrpole e se diferenciavam das demais reas
populares pela ento forte presena, em 1980, dos trabalhadores agrcolas (10%).
Uma segunda evidncia refere-se presena de reas de tipo distinto ao
tipo mdio da regio em que estavam inseridas, como era o caso das favelas
localizadas nas reas superiores e mdias do Rio de Janeiro. Essa presena, no
entanto, no invalidava o modelo centro-periferia, na medida em que se formou
a idia, difundida no final dos anos 1970, de que as favelas se tornariam espaos
residuais no cenrio urbano carioca. Tal idia era sustentada por trs fatores: (i)
a abertura da periferia metropolitana aos trabalhadores pobres atravs da pro-
duo extensiva de lotes urbanos, iniciada na dcada de 1950 e expandida at os
anos 1970; (ii) a queda, nos anos 1970, da taxa de crescimento da populao
favelada, muito embora a proporo de favelados em relao ao total da popula-
o continuasse aumentando e (iii) a poltica seletiva de remoo de favelas nas
dcadas de 1960 e 1970 6, que concentrou sua ao nas reas mais valorizadas da
cidade. O interessante que, j em 1980, havia uma presena significativa das
categorias mdias nas favelas situadas nas reas superiores 7: representavam cerca
de 16% da populao ativa, percentual mais elevado do que o encontrado nas
demais favelas e nas reas populares da periferia.
A periferia metropolitana, por sua vez, apresentava um nmero significativo
de reas (28) de tipo mdio na Baixada Fluminense e em So Gonalo , nas
quais as categorias mdias eram as de maior peso e as categorias superiores alcan-
avam, em algumas reas centrais dos municpios, 19% da populao ocupada.
As evidncias supracitadas implicam redimensionar o carter homogenei-
zador ou socialmente excludente dos processos de periferizao e de auto-segre-
gao das classes superiores. As favelas no centro, os centros na periferia e a
vasta rea suburbana, mesclada de classes mdias e populares, tambm implicam
redimensionar a escala da segregao nos anos 1970, ou seja, a elevada distncia
fsica entre ricose pobres indicada pela viso dual. No entanto, essa relativa
complexidade da estrutura socioespacial era marcada por uma clivagem que na
realidade serviu para fundamentar a viso dualizada da metrpole: as condies
urbanas de vida e, mais especificamente, as condies de acesso moradia e a
equipamentos e servios urbanos.

6
Segundo Santos (1978), 175.800 pessoas haviam sido removidas at 1968, mas foi a
partir desse ano, at 1973, que o programa foi mais sistemtico e intenso.
7
Essas favelas esto representadas pelo que denominamos tipo popular (ver Tabela 1).
Luciana Corra do Lago 163

Quanto ao acesso moradia, o corte mercado formal/informal foi elemento


central na definio do padro perifrico de urbanizao. A informalidade do
espao perifrico no significava apenas a ilegalidade da propriedade fundiria,
mas as irregularidades no padro urbanstico e construtivo, e, como tal, eviden-
ciava uma maior dualidade espacial do que a verificada pelo perfil socioespacial.
Com efeito, a ilegalidade perifrica se sobrepunha diversidade social da regio,
particularmente nos municpios da periferia, na medida em que a poltica de
omisso dos governos locais quanto ao controle e ordenamento do espao urba-
no generalizou a ilegalidade da propriedade, principalmente atravs do binmio
lote popular + autoconstruo da moradia. A produo imobiliria empresarial
na periferia era insignificante nos anos 1960 e 1970, prevalecendo nas reas
mais centrais e valorizadas a produo de casas por pequenos empreiteiros locais,
sem financiamento de instituies pblicas ou privadas, o que reduzia, assim,
as exigncias em relao legalidade. Em contraposio, nas reas de tipo supe-
rior e mdio localizadas nas zonas mais nobres da capital e mesmo em parte da
zona suburbana predominava a legalidade fundiria.
As condies de acesso aos servios urbanos, por sua vez, apresentavam
maior correspondncia com a estrutura socioespacial. O percentual de domic-
lios ligados rede de gua mostrava a periferia metropolitana bastante diferencia-
da; variava de 92%, nas reas centrais, a 16%, nas mais distantes. No municpio
do Rio de Janeiro, tal desigualdade de acesso gua potvel era menos acentuada
(oscilava entre 72% e 99%), com exceo das favelas, que apresentavam um
percentual mdio de 57% dos domiclios ligados rede. Nesse sentido, morar
na zona oeste, rea perifrica da capital, significava ter melhor condio urbana
de vida do que morar na periferia metropolitana, embora a distncia casa-traba-
lho assim como a abrangncia da ilegalidade da moradia fossem semelhantes.
O mesmo pode ser dito em relao aos moradores das favelas cariocas, se compa-
rados com os moradores na periferia mais distante: alm de maior acesso aos
servios, estavam mais prximos do mercado de trabalho.

As condies de acesso ao urbano nos anos 1980/90: reproduo da lgica


segregadora

A crise econmica iniciada nos anos 1980 e, em particular, a crise do setor pblico
abalaram, embora em grau diferenciado, os trs segmentos que compem a
estrutura de proviso de moradia nas grandes cidades brasileiras: a produo
empresarial, a produo popular e a produo estatal. No caso da incorporao
imobiliria, o Estado, por meio do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), havia
garantido, a partir dos anos 1960, a expanso dessa forma de produo de mora-
dia no pas. O pequeno especulador cedeu lugar grande empresa imobiliria,
164 A lgica segregadora na metrpole brasileira: novas teses sobre antigos processos

cuja ao era at ento limitada pelas dificuldades decorrentes da inexistncia


de um mecanismo capaz de centralizar poupanas para financiar os empreen-
dimentos. Como conseqncia, as cidades brasileiras conheceram, no perodo
1970/80, um extraordinrio crescimento dos edifcios de apartamentos produ-
zidos para as classes mdias nas reas centrais. Na segunda metade da dcada de
1980, o SFH entra em colapso, fazendo com que o financiamento imobilirio
passe a depender sobremaneira dos recursos prprios dos compradores, o que
leva a um estreitamento do mercado 8.
At meados dos anos 1990, duas tendncias marcaram a produo imobili-
ria empresarial no Rio de Janeiro: a retrao da oferta de moradia e a mudana
do padro dessa oferta com a reduo do porte dos empreendimentos e com o
aumento do tamanho mdio e do preo das unidades lanadas. Observava-se a
elitizao do mercado imobilirio carioca, que nos anos anteriores havia se carac-
terizado no s pela criao da nova fronteira de expanso na Barra da Tijuca,
mas pela desconcentrao das atividades dos grandes incorporadores em direo
a alguns bairros suburbanos, que, ao atuarem acima do preo mdio da regio
em busca de sobrevalorizao, alteraram o padro socioeconmico local. Essa
relativa valorizao de alguns bairros suburbanos no anulou o diferencial do
preo fundirio entre a regio e as zonas sul e norte, garantindo a parcelas da
classe mdia, com capacidade de endividamento a longo prazo, acesso no apenas
casa prpria, mas a um novo padro de moradia, verticalizado e com equipa-
mentos de lazer. Com a crise do SFH, porm, a produo das grandes empresas
voltaram a se concentrar nas reas nobres da cidade, mais especificamente na
Barra da Tijuca, que se consolidou, nos anos 1980, como fronteira de expanso
do mercado de ponta. Nos anos 1990, alguns bairros da zona sul, como Ipanema
e Leblon, comearam a sofrer um processo mais intenso de renovao do seu
estoque imobilirio pelas grandes empresas incorporadoras, com a construo
de apartamentos de luxo e edifcios de escritrios.
Se, no perodo de crise, os grandes incorporadores reduziram seus investi-
mentos nos subrbios, o mesmo no pode ser dito em relao aos pequenos
construtores, responsveis por grande parte do espao construdo da regio,
que apresentaram uma produo relativamente constante no perodo. Contraria-
mente lgica de atuao dos incorporadores, esses agentes reiteram o padro
construtivo e as caractersticas socioeconmicas da regio, com empreendi-
mentos de pequena densidade e pouco verticalizados. Esses apartamentos de

8
A produo imobiliria nos anos 1980 se caracterizou por perodos de expanso e crise,
mas com tendncia perpetuao da crise diante da crescente importncia do mercado
financeiro como captador dos recursos flutuantes, reduzindo, assim, a capacidade do
setor imobilirio em atrair investimentos.
Luciana Corra do Lago 165

custo mais baixo tornaram-se uma das poucas alternativas encontradas pelos
setores mdios, com reduzida capacidade de poupana, em adquirir um imvel.
Essa forma de produo tambm responsvel pelo estoque de apartamentos
localizados nas reas centrais dos municpios perifricos da Baixada Fluminense,
devido, na maioria dos casos, a construtores locais, sem atuao em outras reas.
Nos anos 1990, os efeitos da crise econmica sobre a produo imobiliria
empresarial reduziram-se em funo do controle da inflao, do retorno do
financiamento pblico para os adquirentes de imveis atravs da Caixa Econ-
mica Federal e ainda do financiamento pelos bancos privados, que intensificaram
seus investimentos no setor imobilirio. Como resultado, vem ocorrendo nova-
mente uma desconcentrao da produo voltada para os segmentos sociais
mdios em direo aos subrbios e, agora tambm, em direo s reas consoli-
dadas na periferia. So edifcios de apartamentos e condomnios residenciais
localizados em locais cujo baixo valor da terra tem viabilizado o acesso proprie-
dade aos segmentos mdios com renda superior a seis salrios mnimos 9. Con-
vm mencionar que, em 1991, cerca de 90% da populao residente na Baixada
Fluminense tinha renda familiar abaixo de cinco salrios mnimos. Uma carac-
terstica da incorporao imobiliria nos municpios perifricos a altssima
concentrao dos novos empreendimentos em reas restritas no centro do muni-
cpio. Em Nova Iguau, do total de edifcios residenciais construdos entre 1980
e 1996, 83% estavam localizados no bairro central do municpio.
Ainda sobre as tendncias do setor de incorporao, cabe ressaltar que o
reaquecimento da produo intensificou a renovao do estoque nas zonas sul
e norte e a expanso na Barra da Tijuca, no sentido da elitizao desses merca-
dos 10. Outra mercadoria de ponta do setor so os shopping-centers, em acelerada
disseminao pela metrpole nos ltimos dez anos 11. Em todas as reas de expan-
so do capital imobilirio residencial citadas anteriormente vm sendo constru-
dos shopping-centers 12.
A crise econmica/estatal e a valorizao das reas perifricas consolidadas
atingiram diretamente as formas de acesso casa prpria para amplos segmentos
sociais de baixa renda. Por um lado, a construo de conjuntos habitacionais
9
Uma renda familiar em torno de US$ 500.
10
H indcios de uma reverso, a partir da segunda metade dos anos 1990, do processo de
elitizao do mercado na Barra da Tijuca, que passa a atender a uma demanda mais
diversificada.
11
Com a derrocada do SFH, os fundos de penses tornaram-se importante fonte de fi-
nanciamento imobilirio, deslocando parte de suas aplicaes financeiras para o setor,
na forma de associao com o incorporador. Essa nova fonte impulsionou a construo
de shopping-centers e apart-hotis por todo o pas.
12
S na Baixada Fluminense, foram construdos nos anos 1990, seis shopping-centers.
166 A lgica segregadora na metrpole brasileira: novas teses sobre antigos processos

pelo poder pblico encerra-se com o fim do BNH, em 1986. Por outro, inflao,
achatamento salarial, instabilidade no emprego e encarecimento da terra levaram
retrao, a partir dos anos 1980, da produo descapitalizada e extensiva de
loteamentos populares 13 na periferia do Rio de Janeiro. Convm lembrar que a
crescente incapacidade de endividamento dos trabalhadores no se deve apenas
desvalorizao dos salrios em face do acelerado processo inflacionrio no
perodo; o aumento da instabilidade do trabalho e da incerteza em relao ao
rendimento mensal outro fator de interferncia direta nas possibilidades de
acesso moradia por segmentos sociais que, sem condies de poupar, tinham
como nica sada o endividamento a longo prazo. No entanto, o empobrecimen-
to das camadas populares no tem inviabilizado o acesso propriedade na perife-
ria distante, atravs da compra do lote. Embora num ritmo bem inferior ao dos
anos 1950 e 1960, o mercado informal de lotes populares nos municpios locali-
zados na fronteira metropolitana, como Itabora, Itagua e Japeri, garantiu, nas
duas ltimas dcadas, taxas de crescimento demogrfico acima de 3% ao ano e
as mesmas condies de carncias urbanas das dcadas anteriores. Esse o lado
menos visvel da crescente informalizao da produo de moradia para os seto-
res de baixa renda. A face mais visvel so as ocupaes ilegais, que a partir da
dcada de 1980, se difundem pelo tecido urbano da metrpole.
O ritmo de crescimento populacional nas favelas do Rio de Janeiro 14 sofreu
uma acelerao a partir dos anos 1980, enquanto no municpio como um todo
continuou em queda 15. Em 1996, a populao residente em favela equivalia a
17% da populao total. Essa crescente informalizao vem ocorrendo por meio
da periferizao de novas ocupaes e da densificao das j existentes e acom-
panhada por uma intensificao do mercado de compra e venda e, em menor
escala, de aluguel.
13
Grande parte dos loteamentos populares no Rio de Janeiro foi implementada por agentes
descapitalizados que realizavam a operao por etapas, sem investir previamente grande
soma de recursos. Quanto forma de comercializao, a prtica era, at o incio do
processo inflacionrio mais acelerado no final da dcada de 1970, a venda dos lotes
atravs de prestaes prefixadas. Foi essa forma de produo que sofreu retrao na
dcada de 1980.
14
A anlise sobre as favelas se restringe cidade do Rio de Janeiro em funo da ausncia
de dados sistemticos e confiveis referentes ao mesmo fenmeno nos demais munic-
pios metropolitanos. As prefeituras municipais da Baixada Fluminense indicam o
surgimento de favelas, especialmente nos anos 1990, mas desconhecem o tamanho da
populao residente. Nos municpios de Itabora e Japeri, na periferia distante, segundo
suas prefeituras, as ocupaes so pontuais e pouco significativas quanto ao volume de
domiclios.
15
Entre 1991 e 1996 a taxa de crescimento da populao favelada (1,6% ao ano) manteve-
se acima da referente populao no-favelada (0% ao ano).
Luciana Corra do Lago 167

As explicaes para o crescimento mais rpido das favelas no se esgotam


nos fatores socioeconmicos e nas alteraes da prpria dinmica urbana. So-
mem-se ainda as transformaes na conjuntura poltica fluminense a partir de
1982, data que marca o incio da adoo pelos poderes pblicos locais (governos
estadual e municipal) de polticas de reconhecimento das favelas e dos lotea-
mentos irregulares e clandestinos como soluo dos problemas de moradia das
camadas populares. Legitima-se a ilegalidade. Essas polticas, ao proporem a
legalizao da posse da terra e a urbanizao das favelas, reduziram as incertezas
quanto manuteno dos moradores em suas ocupaes e criaram expectativas
de melhorias das condies de vida, cujo resultado foi a diminuio das barreiras
para novas ocupaes.
A intensificao do crescimento das favelas variou significativamente entre
as diferentes zonas da cidade. As duas zonas de expanso do municpio o eixo
elitizado da Barra/Jacarepagu e o eixo popular da zona oeste apresentaram
as maiores taxas de crescimento tanto da populao favelada (3,9% e 3,4% ao
ano respectivamente) quanto da no-favelada (1,6% e 1,3% ao ano). Nas zonas
sul, norte e suburbana, todas com taxa mdia de crescimento da populao
no-favelada negativa, destaca-se a zona sul com uma taxa de crescimento dos
residentes em favelas de 2,4% ao ano, aumentando de 14,9% em 1991 para 17%
em 1996 o peso desses residentes em relao populao total da regio. A zona
norte da cidade foi a nica regio que apresentou perda absoluta de populao
residindo em favela.
Classicamente, atribuiu-se migrao, em particular a do nordeste, a causa
do crescimento demogrfico nas favelas. Os dados censitrios, no entanto, indi-
cam que a migrao explica cada vez menos o acelerado processo de favelizao
em curso na cidade. Na zona oeste, regio onde houve, entre 1991 e 1996, o
maior incremento absoluto de populao favelada (em torno de 22 mil pessoas),
apenas 2 mil e 600 pessoas eram imigrantes da dcada de 1990. Podemos inferir
que o surgimento e a expanso de novas favelas (localizadas predominantemente
na zona oeste) tm ocorrido atravs da mobilidade espacial no interior do pr-
prio municpio, seja do bairro para a favela, seja de favelas consolidadas para
favelas recentes. A fuga do aluguel, tanto no mercado formal quanto no informal,
e a reduo da oferta de habitao ou de lote popular explicam essa mobilidade
em direo s favelas perifricas. Cabe lembrar que o valor do aluguel de um
imvel nas favelas das zonas sul e norte pode equivaler, hoje, ao de um aparta-
mento em Copacabana ou no Centro. J a mobilidade intramunicipal tem menor
peso explicativo, quando se observa o incremento populacional nas favelas j
consolidadas das zonas sul e suburbana. Na zona sul da cidade, cerca de 40% do
aumento da populao favelada, nos primeiros cinco anos da dcada de 1990,
era composto por migrantes de fora do municpio, em sua maior parte do nor-
168 A lgica segregadora na metrpole brasileira: novas teses sobre antigos processos

deste. Nesse sentido, a possvel expulso branca, gerada pela valorizao imobi-
liria, de residentes mais pauperizados das favelas centrais , em certa medida,
compensada pela entrada nesses espaos de uma populao migrante cujo
perfil social era, em mdia, inferior ao dos j residentes. As redes familiares
funcionam, para o migrante recm-chegado, como importante mecanismo de
acessibilidade moradia e de insero na economia urbana. Por sua vez, a locali-
zao dessas favelas em reas com grande demanda por trabalho de baixa qualifi-
cao no setor de servios e construo civil se mantm como fator central para
a insero do migrante.
Uma questo importante em relao aos mecanismos de acesso moradia
que refora o argumento de que a lgica segregadora pouco se altera nos anos
1980 e 1990 diz respeito ao regulatria do poder pblico sobre o uso do solo.
A ausncia de polticas efetivas de regularizao fundiria em todos os municpios
e a difuso das ocupaes ilegais nas reas consolidadas e dos loteamentos clandes-
tinos nas reas de expanso evidenciam a continuidade da histrica poltica de
omisso do Estado em relao produo do espao urbano popular. A regula-
rizao fundiria na metrpole do Rio de Janeiro vem se dando por meio do
mercado imobilirio, a reboque da produo empresarial, que ao estender suas
fronteiras em direo periferia incorpora novas glebas cidade legal 16.
Em que medida as polticas de investimento em servios urbanos continuam
reproduzindo a lgica segregadora dos anos 1960 e 1970? Anlises referentes ao
municpio do Rio de Janeiro nos anos 1970 (Vetter e Massena, 1982) identifica-
ram na dinmica urbana carioca uma matriz perversa de distribuio dos recur-
sos urbanos, que fazia com que os investimentos pblicos, escassos, revertessem
direta ou indiretamente para as camadas j mais bem servidas, de renda mais
alta. O modelo de causao circular passou a ser considerado pela literatura
caracterstico do padro de urbanizao metropolitano brasileiro. Existem hoje
evidncias de que esse quadro sofreu alteraes a partir do final dos anos 1970.
No caso da metrpole do Rio de Janeiro, a distribuio dos servios em sanea-
mento bsico pela companhia estadual, a partir dos anos 1980, mostrou um
crescimento dos investimentos nas zonas mais pobres (periferias e favelas), que
passaram a ser equivalentes aos realizados nas reas mais valorizadas (Marques,
1993). Essa mudana no padro histrico de alocao dos investimentos, conver-
tendo-se em melhoria nas condies de vida dos setores de baixa renda, no foi

16
A poltica de urbanizao de favelas, implementada no municpio do Rio de Janeiro a
partir dos anos 1990, enquadra-se perfeitamente nessa lgica regulatria. Constitui
uma poltica de integrao do ambiente construdo das favelas ao mercado formal do
bairro, por meio de intervenes urbansticas e de provimento da infra-estrutura. Nesse
caso, a regularizao seria uma conseqncia natural dessa integrao.
Luciana Corra do Lago 169

exclusiva do Rio de Janeiro 17. No entanto, no nos interessa tanto examinar


aqui os impactos sociais do redirecionamento dos investimentos para a periferia,
inegavelmente positivos no sentido redistributivo, mas sim a lgica de localizao
desses investimentos. A expanso da rede de gua potvel na periferia metropo-
litana e na zona oeste da capital ocorreu nas novas reas incorporadas pelo capital
imobilirio, sinalizando uma reproduo do modelo de causao circular espa-
cialmente expandido (Mapa 2). Cabe mencionar que nos anos 1980 as grandes
agncias internacionais passaram a ter papel decisivo na distribuio dos recursos
e na definio da prpria poltica de infra-estrutura bsica, fragmentando a
poltica entre as agncias financiadoras e gerando uma irracionalidade na imple-
mentao dos programas nunca vista at ento 18.
Por fim, as condies de acesso ao transporte sofreram impacto significativo
quanto ao preo das tarifas. O aumento do valor das passagens rodovirias, ao
longo da ltima dcada 19, numa proporo muito acima do aumento do salrio
mnimo, tem causado um forte efeito no oramento domstico, particularmente
das famlias residentes nas reas perifricas mais distantes, cujas rendas mensais
so cada vez mais instveis. Convm lembrar que a abrangncia e a tarifa nica
do transporte ferrovirio, independentemente da distncia ao centro do Rio,
foram, nos anos 1950 e 1960, fator central para a expanso perifrica. As atuais
reas de expanso perifrica no tm acesso a esse tipo de transporte, na medida
em que as linhas frreas no foram estendidas. O total abandono desse meio de
transporte pelo Estado, que culminou com sua privatizao nos anos 1990,
deixou nas mos das empresas de nibus e, mais recentemente, das redes clandes-
tinas de vans e kombis 20 o controle sobre o transporte pblico. Nesse sentido,
pode-se pensar que as condies de circulao, nelas includa a distncia do
mercado de trabalho, passaram, nas ltimas dcadas, a ter maior peso nas deci-
ses locacionais da populao trabalhadora.

17
Ver Ribeiro e Lago (1995) sobre as mudanas, na dcada de 1980, das condies de
saneamento na capital e na periferia das cinco maiores metrpoles brasileiras.
18
A expanso da rede de gua na Baixada Fluminense, financiada pelo BIRD no mbito do
Programa de Despoluio da Baa de Guanabara, no foi acompanhada pela construo
dos reservatrios, sob a responsabilidade do governo estadual, e as estaes de tratamento
de esgoto, financiadas pela agncia japonesa, no foram postas em funcionamento, devido
no-execuo da rede de esgoto, tambm sob a responsabilidade do governo estadual.
19
O preo mdio da passagem intermunicipal era R$ 2,00 em 2001, o que significava, para
os moradores da periferia que trabalhavam no Rio de Janeiro, um gasto mensal mnimo
com transporte de R$ 80,00. O salrio mnimo era, na poca, R$ 151,00.
20
A vantagem das vans e kombis est na reduo do tempo de viagem, na medida em que
as tarifas equivalem, ou mesmo superam, s dos nibus.
Mapa 2 Domiclios com abastecimento de gua adequado, 1991 Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
170

Fonte : Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal - IPPUR/UFRJ-FASE, 2001


Equipe Metrodata: Carlos Sartor, Giovanna Cato, Paulo Renato Azevedo, Peterson Leal.
A lgica segregadora na metrpole brasileira: novas teses sobre antigos processos
Luciana Corra do Lago 171

As tendncias da segregao na crise

Diante das evidncias expostas anteriormente, o que ocorreu com o padro de


segregao a partir dos anos 1980? A primeira constatao foi a relativa estabili-
dade da estrutura socioespacial no perodo. Embora 45% das reas tenham apre-
sentado alguma mudana no perfil social, apenas em metade delas tal mudana
foi capaz de alterar a posio da rea na hierarquia socioespacial da metrpole,
ou seja, de alterar o tipo socioespacial da rea. Com base nessas alteraes, trs
tendncias a elitizao, a diversificao social e a proletarizao 21 demonstram
certa relevncia (Mapa 3).
A primeira tendncia refere-se elitizao da populao residente em reas
com significativa interveno do capital imobilirio, responsvel pelas mudanas
de uso do espao. Tal tendncia verificada (i) em reas consolidadas j valori-
zadas, como alguns bairros na zona sul do Rio de Janeiro, (ii) em novas reas de
expanso que se integraram malha urbana atravs de grandes empreendimen-
tos de incorporao imobiliria, sendo a Barra da Tijuca e Itaipu (em Niteri)
os casos mais evidentes, e, ainda, (iii) em reas consolidadas menos valorizadas
na zona suburbana do Rio de Janeiro. Nessas reas, a elitizao foi marcada pelo
aumento significativo no peso da elite intelectual e, em menor grau, da classe
mdia e pela diminuio relativa dos prestadores de servio, dos trabalhadores
domsticos e dos operrios da construo civil.
A segunda tendncia refere-se diversificao social de reas localizadas na
periferia, associada entrada de novos empreendimentos imobilirios, e, conse-
qentemente, a mudanas no padro habitacional local. o que denominamos
expanso das fronteiras do ncleo. Verifica-se essa tendncia nas reas centrais
de Campo Grande (zona oeste do Rio de Janeiro) e dos municpios de Nova
Iguau e Caxias, nas quais o aumento mais significativo ocorreu nas categorias
mdias de superviso e de ensino e na pequena burguesia, mas sem grandes
alteraes no elevado peso do proletariado dos servios e comrcio. interessante
notar que nessas localidades a tendncia diversificao foi acompanhada por
taxas de crescimento populacional prximas de zero. Ou seja, h uma mudana
de uso do espao urbano, sem adensamento. Tais mudanas esto associadas,
em certa medida, ampliao de alternativas habitacionais voltadas para os
segmentos sociais mdios, na forma de edifcios de apartamentos e condomnios
21
Entende-se como processo de (i) elitizao o aumento na participao das elites ou da
pequena burguesia juntamente com a queda na participao do proletariado ou do
subproletariado; de (ii) diversificao social a queda na participao do operariado ou
do subproletariado e o aumento tanto na da classe mdia, na da pequena burguesia ou
na da elite intelectual, quanto na do proletariado; de (iii) proletarizao a queda na
participao do operariado e o aumento na do proletariado ou na do subproletariado.
Mapa 3 Mudana no perfil socioocupacional das reas Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
172

Fonte : Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal - IPPUR/UFRJ-FASE, 2001


Equipe Metrodata: Carlos Sartor, Giovanna Cato, Paulo Renato Azevedo, Peterson Leal.
A lgica segregadora na metrpole brasileira: novas teses sobre antigos processos
Luciana Corra do Lago 173

horizontais ou conjuntos habitacionais produzidos por empresas construtoras,


em reas onde o baixo valor da terra tem viabilizado a compra do imvel. A
maior parte dessas empresas atua apenas nesse mercado imobilirio perifrico,
algumas com financiamento prprio para comercializao dos imveis, outras
com financiamento pblico da Caixa Econmica Federal (a partir de 1995).
importante ressaltar que os financiamentos pblicos para a compra da casa
prpria foram praticamente suspensos entre a segunda metade da dcada de
1980 e meados da dcada de 1990, causando uma enorme retrao na produo
de novas moradias tanto para as camadas populares quanto para as camadas
mdias e altas. A intensificao da produo de condomnios e conjuntos na
periferia ao longo da segunda metade dos anos 1990 est diretamente relacionada
retomada dos programas de financiamento pela CEF.
Esse fenmeno pode ser visto em diferentes reas perifricas, sempre apre-
sentando, porm, como caracterstica comum a alta concentrao dos empreen-
dimentos em reas restritas, justamente as dotadas de infra-estrutura urbana
(gua, luz, esgoto, asfalto etc.). na zona oeste do municpio do Rio de Janeiro,
particularmente em Campo Grande e Bangu, que a partir do final da dcada de
1970 comea a se expandir uma nova forma de produo fundiria associada
incorporao imobiliria, cujo produto so loteamentos cercados, produzidos
para os setores mdios da populao com algum acmulo de capital e capacidade
de endividamento. Nessas reas, encontram-se tanto a oferta de lotes, cuja cons-
truo da habitao fica por conta do comprador, quanto a oferta do lote com a
casa pronta. Indcios desse mesmo fenmeno so tambm observados nos muni-
cpios de Nova Iguau, de Mesquita, de Caxias e de So Gonalo, com padro
residencial inferior. Sempre de forma territorialmente concentrada, vm sendo
construdos prdios de apartamentos e condomnios/conjuntos cercados, com
casas unifamiliares prontas. 22
Embora no haja informaes sistematizadas, pode-se afirmar que o proces-
so de favelizao tem acompanhado o surgimento desses novos empreendimen-
tos imobilirios nas reas perifricas consolidadas. Trata-se de um fenmeno
relativamente novo na periferia que evidencia a reproduo do histrico padro
de estruturao urbana na cidade do Rio de Janeiro, onde a favela a nica
alternativa de moradia para os que esto precariamente inseridos na economia
urbana e onde a proximidade com o mercado de trabalho, especialmente de
prestao de servio e construo civil, condio para sua insero. O fato de

22
Para se ter uma referncia da demanda solvvel e do valor desses imveis, nos empreen-
dimentos com padro mais popular, uma casa de sala e dois quartos custava em mdia,
em 2001, R$ 30.000,00, exigindo uma renda familiar mnima do comprador de sete
salrios mnimos por ms (R$ 1.000,00).
174 A lgica segregadora na metrpole brasileira: novas teses sobre antigos processos

as reas centrais desses municpios perifricos estarem sofrendo uma relativa


dinamizao econmica nos setores de comrcio 23, de servios e da construo
civil, e ainda abrigarem um maior contingente de camadas mdias demandantes
de servios pessoais, explica em parte a favelizao perifrica. Somam-se a esses
fatores a mercantilizao e a valorizao da terra (e da laje) nas favelas mais
centrais da metrpole, reduzindo as possibilidades de moradia nesses locais de
famlias sem algum capital acumulado.
Inversamente anterior, a terceira tendncia caracterizada pela proletari-
zao de reas operrias, com a diminuio do operariado industrial e o aumento
relativo dos prestadores de servios, dos trabalhadores domsticos e dos ambu-
lantes, e, em pequena escala, da pequena burguesia. Nesse caso, pouco provvel
que as mudanas no perfil social local estejam relacionadas mobilidade espacial;
o mais provvel que tenha ocorrido, entre a populao residente, a precarizao
das condies de trabalho, com a sada do setor industrial para o de comrcio e
servios. Identifica-se essa tendncia nas favelas da zona suburbana do Rio de
Janeiro.
Por fim, observando-se o processo de expanso da rea metropolitana, dois
padres se configuram: o primeiro, formado por uma expanso conjugada a um
processo de elitizao e de forte investimento imobilirio privado, e o segundo,
por uma expanso conjugada a um processo de proletarizao e de autoconstruo
em lote popular sem infra-estrutura. Barra da Tijuca, Jacarepagu e Itaipu repre-
sentam o primeiro padro. A tendncia elitizao dessas reas e os investimentos
imobilirios a ela associados devem ser entendidos numa conjuntura de estagnao
e elitizao da prpria produo empresarial, que, a partir dos anos 1990, comea
a mudar. Alm dos grandes condomnios residenciais, verticais e horizontais, a
Barra da Tijuca apresenta a maior concentrao de shopping-centers e apart-hotis
da metrpole. No entanto, embora seja uma rea controlada pelo grande capital
incorporador, proprietrio de quase a totalidade das reas ainda no ocupadas, as
favelas continuam a crescer de forma acelerada, no mesmo ritmo das favelas da
zona oeste da cidade. A infra-estrutura de esgoto sanitrio tambm bastante
precria na maior parte da regio, onde lanado, sem tratamento, nas lagoas e
praias locais.

23
Alm dos shopping-centers, surgem tambm nessas reas os hiper-mercados nacionais e
multinacionais, que concentram um conjunto de lojas de servios. O forte impacto ne-
gativo desses grandes empreendimentos comerciais (especialmente os hipermercados)
sobre o comrcio varejista local tem provocado o surgimento de estratgias defensivas
por parte dos pequenos e mdios comerciantes, como o caso da Rede Economia, uma
associao de pequenos supermercados que busca meios de baratear seus produtos e se
tornar competitiva em face dos hipermercados.
Luciana Corra do Lago 175

Os municpios de Itabora, Queimados, Itagua e Japeri representam o se-


gundo padro de expanso metropolitana. O mesmo padro dos anos 1960, s
que mais distante do centro. So reas com baixa atividade econmica, comrcio
restrito a produtos alimentcios e a material de construo, cuja populao tra-
balha majoritariamente no Rio de Janeiro ou em Niteri. Quanto produo
de moradias, as casas so autoconstrudas em lotes ilegais, desprovidos de infra-
estrutura bsica e pavimentao. H uma produo significativa, tambm atravs
da autoconstruo, de cmodos para aluguel dentro do prprio lote residencial,
que vem progressivamente assumindo papel central no oramento familiar 24.
A partir dos processos descritos, o que podemos inferir sobre as tendncias
do padro de segregao no Rio de Janeiro? Focalizando a anlise na tendncia
elitizao das reas superiores, podemos concluir que a auto-segregao das elites
se intensificou nos anos 1980, no sentido de maior homogeneidade social dessas
reas. No entanto, se enfocado o processo de diversificao social das reas peri-
fricas, podemos tambm concluir que a segregao sofreu uma retrao ao se
ampliarem as fronteiras do ncleo. Um nmero significativo de reas apresentou,
no final da dcada, maior mistura social. Por fim, alterando a escala e observando
o padro de expanso da metrpole como um todo, evidencia-se a reproduo
do padro desigual integrado centro-periferia, marcado pela enorme distncia
fsica e pelas desigualdades sociais entre as classes superiores e populares.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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24
O valor mdio do aluguel de um cmodo com banheiro na periferia distante era, em
2001, R$ 100,00.
176 A lgica segregadora na metrpole brasileira: novas teses sobre antigos processos

SCHAPIRA, M. F. Amrique latine: la ville fragmente. Esprit, n. 258, p. 128-44, nov.


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RESUMO

O trabalho analisa as tendncias, a partir dos anos 1980, do padro de segregao na


metrpole do Rio de Janeiro, tendo em vista os processos de produo e consumo do
espao construdo metropolitano. Tal anlise dialoga com a viso hoje dominante de
uma nova ordem urbana, marcada pela fragmentao e pela excluso. O argumento
central do trabalho que se reproduziu, no Brasil, ao longo dos anos 1980 e 1990 a
mesma lgica segregadora do perodo desenvolvimentista, com poucas alteraes nos
mecanismos de acesso moradia e aos servios urbanos: expanso das fronteiras atra-
vs do parcelamento ilegal e carente de infra-estrutura; expanso das favelas prximas
ao mercado de trabalho; expanso do mercado empresarial e dos servios para a classe
mdia em reas perifricas.
Palavras-chave: segregao, mercado imobilirio, poltica urbana

ABSTRACT

The paper analyses the tendencies, since the eighties, of the Rio de Janeiro segregation
pattern, focusing on the production and consumption processes of the metropolitan
built environment. This analysis is inside the discussion around the current idea of a
new urban order, characterized by the fragmentation and the social exclusion. The paper
central argument is that, along the eighties and nineties, it has occurred in Brazil the
same segregational logic of the sixties and seventies, with few changes in the mechanisms
of housing and urban services access: expansion of the metropolitan frontiers through
the illegal urban development; expansion of the favelas around the labour market; expan-
sion of the capitalist real estate market and of the urban services for the middle class in
the peripheral areas.
Keywords: segregation, real estate market, urban policy

Recebido para publicao em abril de 2002

Luciana Corra do Lago professora do IPPUR-UFRJ


USO DO SOLO E MERCADO
Formas de financiamento do acesso terra e
funcionamento do mercado fundirio-imobilirio:
um ensaio com base na noo de regime urbano 1

Pedro Abramo

INTRODUO

O acesso terra urbana visto por milhes de latino-americanos como a porta


de entrada da sua morada definitiva, como o lugar terminal depois de muitas
peregrinaes rurais e urbanas. Mas essa porta de entrada cho de uma futura
residncia onde imaginam que os seus prximos, os de hoje e os do amanh,
podero deitar razes transformou-se em uma verdadeira barreira social nas
grandes cidades latino-americanas. Pertencer ao grupo daqueles que dispem
de um pedao de terra urbana uma primeira distino social, seguida de outras:
qual o tipo de acesso terra urbana? A terra terra-terreno ou terra e
casa? Onde se localiza esta terra-casa na escala socioespacial da cidade? Ela
est longe ou perto do centro? Dispe dos servios bsicos de gua e esgoto?
Quais os equipamentos urbanos disponveis na sua proximidade? E, por fim, a
indagao que nos cabe: como essas famlias latino-americanas conseguiram
ter acesso a esse pedao de terra-terreno ou terra-casa? Todas essas questes,
e muitas outras, so reveladoras de um dos pequenos mistrios das cidades
latino-americanas: como funciona o mercado de terras nessas cidades e qual o

1
Trabalho apresentado no Encontro da Latin America Studies Association, Guadalajara,
Mxico, 1997 e parcialmente financiado pelo Lincoln Institute of Land Policy. Agradeo
a Martim Smolka pela generosidade dos comentrios.
179
180 Formas de financiamento do acesso terra

seu papel na promoo do bem-estar ou do mal-estar dessas populaes? E


mais, como esse mercado pode funcionar com tamanhas desigualdades sociais
e urbanas? Caberia ainda perguntar se tais mercados realmente funcionam e
qual a diferena em relao ao funcionamento dos mercados dos pases desen-
volvidos do hemisfrio Norte.
As respostas a essas perguntas, certamente, sero mltiplas 2 e exigiro novas
perguntas, mas, nas linhas que se seguem, procuraremos dar um primeiro passo
para o entendimento dos mecanismos que viabilizam o acesso terra-terreno
e terra-casa quando, para entrar no grupo daqueles que tm o usufruto do
direito de propriedade ou de posse fundiria, realizou-se uma operao de finan-
ciamento. Nosso caminho simples e procurou estabelecer uma breve taxonomia
da relao entre o financiamento e o acesso terra urbana. Para tal, utilizamos
uma noo que serviu de bssola no direcionamento do nosso exerccio de siste-
matizao das experincias passadas e presentes. Essa noo a de regime urbano
que apresentamos de forma sumria na primeira seo do trabalho. Nossa inten-
o, ao recuperar a noo de regime urbano fordista e sua institucionalizao
na Amrica Latina, foi registrar a constituio de um conjunto de nexos entre o
acesso terra urbana, o financiamento e a forma de funcionamento do mercado
fundirio-imobilirio nos limites de uma temporalidade histrica particular.
Trata-se do fordismo urbano excludente que, apesar de ter entrado em crise
durante a dcada de 1980, acreditamos determina os limites e as possibilidades
de entendimento do momento atual e as perspectivas de redefinio dos critrios
de funcionamento do mercado de terra urbana na Amrica Latina.
Primeiramente distinguimos duas formas de acesso terra urbana: a via
direta e a via indireta. Em seguida, estabelecemos uma relao entre o financia-
mento e o funcionamento do mercado fundirio e imobilirio para as duas
formas de acesso terra urbana. Por ltimo, indicamos algumas experincias
recentes que manifestam a crise dos mecanismos de regulao do fordismo urba-
no excludente.

O MARCO DE LEITURA: REGIME URBANO FORDISTA E O PADRO


EXCLUDENTE LATINO-AMERICANO DE ACESSO TERRA URBANA

Um dos traos marcantes do processo de configurao das cidades dos pases


desenvolvidos ao longo do sculo XX foi a promoo relativamente ampla do
2
Uma parte dessas respostas podem ser encontradas nos trabalhos desenvolvidos na Rede
Latino-Americana sobre funcionamento do mercado de terras, coordenada por Martim
Smolka do Lincoln Institute of Land Policy. Aproveito este momento para agradecer aos
colegas da Rede e adianto minhas desculpas pelos equvocos em que, porventura, tenha
incorrido ao me nutrir de suas contribuies.
Pedro Abramo 181

acesso terra via a oferta de financiamento moradia. A modificao do perfil


da estrutura fundiria urbana no sentido de difundir o ttulo de propriedade e,
portanto, de reduzir de forma significativa a concentrao fundiria urbana
pode ser caracterizada como um dos elementos constituintes do que denomi-
namos de regime urbano fordista 3. A forma de proviso habitacional caracte-
rstica do regime de acumulao concorrencial do sculo XIX , em geral,
definida pela presena de um agente rentista cuja caracterstica principal , no
intuito de aferir rendas, controlar a propriedade fundiria e residencial e per-
mitir o acesso (e consumo) dos trabalhadores ao mercado de terras-moradia
via o mercado de aluguis 4.
O mercado de terras, ao longo do regime urbano-concorrencial, pode ser
caracterizado como um mercado restrito e por uma forte concentrao fundiria
urbana. A forma de estruturao da cidade e o modelo de organizao da produ-
o fabril conduziram valorizao do fator proximidade como principal crit-
rio de localizao. Nesse sentido, a proximidade do local de trabalho e da moradia
era um elemento determinante na configurao da estrutura intra-urbana. A
valorizao das reas cntricas e prximas aos centros de emprego e a dificuldade
de absoro massiva de terras mais perifricas, em funo da precariedade de
meios de transportes e da longa jornada de trabalho da populao, foram defini-
doras de uma forma de proviso residencial mediada pelo mercado de aluguis.
Assim, o acesso mais amplo terra urbana era restrito e condicionado lgica
de valorizao rentista. Isto , a forma predominante de acesso terra dos assala-
riados urbanos, at as primeiras dcadas do sculo XX, deu-se atravs da locao
temporria de imveis e quartos, sendo o mercado de aluguis a forma institu-
cional que permitia aos trabalhadores o consumo de solo-localizao nas cidades.
Com as modificaes na forma de organizao do trabalho promovidas
pela introduo dos mtodos tayloristas e as novas convenes trabalhistas, duas
grandes conseqncias podem ser visualizadas na relao entre a estruturao
urbana e as formas de acesso propriedade fundiria urbana. A primeira pode
ser identificada a partir da modificao na articulao entre a forma de produo
da espacialidade urbana e o regime de acumulao. A introduo da organizao
taylorista do trabalho potencializou de forma exponencial a produtividade indus-
trial conduzindo a modificaes na forma de distribuio da riqueza social
(Boyer, 1988). A principal modificao ocorrida, sobretudo a partir dos anos
1930 nos pases desenvolvidos, foi um compromisso estabelecido entre o au-

3
Para uma apresentao da noo de Regime Urbano e Regulao Urbana, ver Abramo
(1996).
4
A noo de formas de proviso habitacional e sua caracterizao histrica foi desenvol-
vida por Ball e Harloe (1992).
182 Formas de financiamento do acesso terra

mento de produtividade industrial e a pactuao ex-ante da distribuio desses


ganhos. A transferncia dos enormes ganhos de produtividade ocorridos com
as novas formas de organizao da produo foram realizados pela via direta,
ou seja, com ganhos significativos nos salrios reais, e pela via indireta, por
meio da intermediao da estrutura fiscal do Governo. A potencializao da
capacidade de produzir bens e o crescimento da massa salarial e dos salrios
reais permitiu o surgimento de um mercado de consumo de massa onde a relativa
estandardizao dos bens permitia produzir mais a custos mais baixos.
Esse verdadeiro crculo virtuoso entre a produo e o consumo massivo de
bens modificou os padres de consumo dos assalariados com a introduo de
uma quantidade significativa de novos objetos no cotidiano domstico identifi-
cados como bens durveis familiares. Porm, a possibilidade de acumulao
familiar desses bens impunha uma modificao importante nas formas tradicio-
nais de moradia. A substituio do trabalho e afazeres domsticos por bens
manufaturados exigia uma moradia com dimenses fsicas suficientes para a
acumulao desses bens. Assim, o padro da moradia de aluguel, caracterstico
do regime de acumulao concorrencial, deveria se readequar ao regime fordista
de produo. O espao da moradia deveria ampliar-se para obrigar a acumulao
privada de bens de consumo. Da mesma maneira, a moradia, tal qual outros
bens durveis, se transforma em uma mercadoria de consumo mais amplo. Surge
a possibilidade de um mercado de massa de moradias. Isto , a forma de acesso
moradia deixa de ser predominantemente mediada pelo mercado de aluguis
e passa, paulatinamente, a ser mediada pelo mercado de imveis.
Essa transformao modifica a forma de proviso habitacional e condicio-
nada pelo surgimento de um meio de locomoo individual, o automvel, que
se transforma em um dos mais importantes mercados de bens durveis do for-
dismo. A maior facilidade de locomoo individual viabiliza o deslocamento da
oferta de moradias em direo periferia, pois, nessa rea, o custo da terra permi-
tia a oferta de moradias a preos inferiores e/ou em dimenses maiores s mo-
radias localizadas nas proximidades dos centros urbanos. Sem dvida, a simbiose
entre o automvel e a moradia prpria um dos traos importantes da norma
de consumo fordista e tem um impacto determinante na forma de acesso
terra urbana.
O surgimento de um mercado de consumo de massa e, portanto, por via
indireta de acesso terra urbana, s foi possvel com a institucionalizao de
formas de financiamento que viabilizasse a aquisio da moradia-terra urbana 5.
O padro fordista de provimento de moradias, isto , de acesso indireto terra

5
Sobre o surgimento da estrutura de financiamento habitacional e sistema de hipotecas
nos EUA, ver o trabalho de sntese histrica de Topalov (1988).
Pedro Abramo 183

urbana, caracteriza-se por trs grandes formas de provimento: a estatal, a subsi-


diada e a de mercado (Abramo, 1996). Esse sistema fordista de produo de
moradias teve no sistema de financiamento um dos seus principais instrumentos
de regulao do regime urbano. Em grande medida, o processo de estruturao
intra-urbano caracterstico do fordismo refletiu os critrios de funcionamento
desses subsistemas de aprovisionamento habitacional e as decises pblicas de
investimento em infra-estrutura urbana comandadas segundo a lgica do
Welfare.
Nos pases latino-americanos, onde o regime fordista de acumulao substi-
tuiu os processos de substituio de importaes, verificam-se alteraes profun-
das na sua institucionalizao. Apesar do debate sobre a conceituao das relaes
fordistas na Amrica Latina (Boyer, 1988), os autores regulacionistas so un-
nimes em identificar um forte trao de excluso das relaes que incorporam
amplas camadas sociais ao mercado de consumo. Esse fordismo perifrico,
caracterizado pela excluso de um grande contigente da populao, promoveu
uma estrutura socioespacial urbana segregada. Em grande medida, as formas
de financiamento (ou excluso) ao acesso terra urbana serviram de instrumen-
to de consolidao dessa estrutura socioespacial segregada.

TIPOLOGIA DE FORMAS DE ACESSO TERRA URBANA: ACESSO


DIRETO E ACESSO INDIRETO

Antes de apresentarmos uma proposta de classificao do papel do financia-


mento no funcionamento do mercado de terras urbanas, devemos identificar
as formas mais comuns de acesso terra 6. Uma primeira aproximao pode ser
definida a partir da aquisio de um lote de terra no edificado em que o acesso
terra no significa, em um primeiro momento, o que a economia urbana neo-
clssica convencionou chamar de consumo de servios de habitao 7. Assim,
a forma de acesso direto terra urbana pode envolver duas estratgias distintas
de utilizao. A primeira estratgia seria a de utilizar o lote urbano como suporte
material para iniciar um processo de edificao. A disponibilidade da terra ur-
bana, entretanto, no significa necessariamente sua utilizao imediata como
suporte de um processo construtivo, pois a terra pode servir como reserva de
valor para o seu adquirente ou ocupante.

6
A tipologia que apresentaremos refere-se unicamente s estratgias familiares de acesso
terra urbana. Para uma taxonomia e anlise da relao dos capitais promotores e o
acesso terra, ver Ball (1985) e Jaramillo (1994).
7
Muth (1963) e para uma reviso, ver Fujita (1989) ou Abramo (1997a).
184 Formas de financiamento do acesso terra

Essa opo de no edificar e manter o terreno como uma reserva de valor


com expectativa de valorizao futura pode ser identificada como uma segunda
estratgia de acesso direto terra. Estratgia essa que particularmente impor-
tante no mercado de terras urbanas nos pases latino-americanos em funo de
a dinmica de formao dos preos relativos fundirio-imobilirios permitir
eventuais ganhos monetrios com as alteraes das posies relativas dos lotes
na estrutura intra-urbana das cidades da regio 8. Essa motivao especulativa
que pode ser praticada por promotores ou famlias conduz ao surgimento dos
chamados vazios urbanos das cidades latino-americanas que, em geral, so
identificados como um dos elementos constituintes da ineficincia da cobertura
dos servios urbanos.
Assim, podemos classificar os motivos que levam ao acesso direto terra
urbana em motivo residncia, quando o objetivo transformar a curto prazo
a terra em solo-suporte de unidades residenciais, e motivo especulao, quando
a razo da aquisio da terra uma expectativa de ganho monetrio a partir da
modificao da posio relativa do lote na estrutura intra-urbana 9. A distino
dos motivos que levam o acesso direto terra so importantes, pois conduzem,
eventualmente, seus adquirentes e/ou ocupantes a opes e a formas de finan-
ciamento diferentes. Por exemplo, uma famlia de baixa renda na periferia de
Assuno que adquire hoje um lote urbano de uma empresa loteadora, com
financiamento de cinco anos em prestaes fixas e comprometimento da renda
familiar de 35% a 40%, tem como estratgia principal o investimento na edifi-
cao de sua residncia. Porm, a deciso de um financiamento do lote em apenas
cinco anos (em alguns casos trs) significa uma deciso de alongar o processo
construtivo da residncia que, em funo do comprometimento da renda fami-
liar com o financiamento do lote, se estender durante vrios anos. Assim, o
acesso direto terra envolve uma opo de financiamento em que o clculo
familiar tem como parmetro a capacidade de endividamento familiar e a possi-
bilidade de edificao de sua moradia.
A partir de uma estratgia familiar bem diferente, podemos imaginar uma
famlia de classe mdia remediada brasileira que decide adquirir um lote urba-
no na fronteira de expanso nobre (costa litornea sul) da malha urbana da
cidade do Rio de Janeiro. Esse lote, cuja localizao envolve uma expectativa de
valorizao futura nas prximas dcadas, visto como uma opo de investi-

8
Smolka (1994) e Jaramillo (1997a) enfatizam que os mercados fundirios-imobilirios
das grandes cidades latino-americanas apresentam uma maior possibilidades de ganhos
fundirios vis--vis os mercados dos pases industrializados do hemisfrio Norte.
9
Essas noes so apresentadas e discutidas em Abramo (1998), com base no conceito de
circuito monetrio urbano.
Pedro Abramo 185

mento patrimonial em que a deciso de financiamento (condies e taxas de


juros) ser cotejada com o preo esperado no futuro e as outras opes de apli-
cao em ativos. Assim, as opes de financiamento influenciam o tempo de
ocupao e a transformao do solo urbano, como fica claro no caso das fam-
lias paraguaia e brasileira. Em outras palavras, os motivos do acesso direto
terra urbana podem definir formas diferentes de financiamento e estas sero
um parmetro na forma e na temporalidade das mudanas do uso da terra
urbana. Como veremos adiante, a crise dos padres fordistas de financiamento
e a relativa liberalizao das normas de financiamento da terra e da habitao
introduzem um leque maior de possibilidades de estratgias familiares no mer-
cado de terras urbanas que ampliam a heterogeneidade do processo de estrutu-
rao intra-urbano. Como nas cidades latino-americanas a demanda solvvel
altamente segmentada, as conseqncias so, em geral, um aumento da segre-
gao socioespacial vis--vis o perodo em que os mecanismos fordistas de fi-
nanciamento se constituam na forma institucional hegemnica.
Uma segunda forma de acesso terra urbana pela via indireta. Isto , as
famlias, ao adquirirem uma moradia, tm acesso terra urbana atravs de um
agente (promotor imobilirio ou Estado) que, ao mudar o uso do solo, oferece
o bem-moradia, sendo a terra urbana o solo-suporte sobre o qual se edifica a
residncia. Assim, o acesso moradia permite o acesso, de forma indireta,
terra urbana. Porm, o acesso terra urbana de forma indireta pode assumir
diferentes estatutos jurdicos 10. Ao longo do regime urbano fordista, a forma
predominante de acesso terra urbana nos pases desenvolvidos foi pela via
indireta, com a produo ampliada de moradias e a massificao da propriedade
imobiliria. Como veremos a seguir, a massificao do acesso terra pela via
indireta nos pases centrais exigiu a constituio de um sistema de financiamento
que viabilizasse, concomitantemente, uma estrutura de produo em massa de
residncias e a ampliao da demanda solvvel atravs do endividamento fa-
miliar. Esse sistema institucionaliza uma lgica de funcionamento do mercado
imobilirio-fundirio em que a determinao dos preos da terra urbana for-
temente dependente das estratgias de atuao dos capitais de promoo e do
volume de crdito que alimenta o circuito de financiamento da produo e

10
Podemos encontrar vrias formas jurdicas de acesso terra pela via indireta. No regime
urbano fordista, a forma mais comum era atravs da propriedade da terra quando da
aquisio da moradia (sistema de hipotecas), mas encontramos outras formas como,
por exemplo, o caso cubano, em que a propriedade da residncia no significa a proprie-
dade fundiria, ou os casos de direito real de uso, nas experincias de regularizao
fundiria dos pases latino-americanos. Para o caso cubano, ver Nez (1996) e para
uma viso geral da Amrica Latina.
186 Formas de financiamento do acesso terra

realizao de moradias (Ball, 1985; Ball e Harloe, 1992; Jaramillo, 1994). Antes
de discutirmos como essa forma de financiamento se institucionalizou na Am-
rica Latina, propomos uma breve identificao da relao entre o financiamento
e o acesso direto terra.

FINANCIAMENTO E ACESSO DIRETO TERRA

No intuito de estabelecer uma taxonomia do acesso direto terra urbana e sua


relao com o financiamento, podemos identificar trs formas de acesso mais
comuns nas cidades latino-americanas. A primeira mediada pelo mercado.
Grosso modo, temos dois grandes submercados de terrenos com caractersticas
bem diferentes. O submercado de terrenos caracteristicamente urbano pode
ser definido por uma grande pulverizao da oferta e, em geral, as transaes
envolvem uma quantidade pequena (ou individual) de terrenos. Na sua grande
maioria, esse submercado viabiliza as operaes dos capitais promotores na sua
lgica de produo ampliada de habitaes. Ao longo da vigncia do regime de
financiamento fordista, a maior parte dos sistemas de financiamento habitacional
exigia dos capitais de promoo o terreno como condio para uma operao
de financiamento da produo de residncias. Nesse sentido, a estrutura do sub-
mercado de terrenos caracterizava-se por uma grande pulverizao da oferta
(proprietrios individuais) e uma relativa concentrao da demanda (capitais
de promoo), definindo uma estrutura oligopsnica em que os preos estavam
fortemente relacionados com a dinmica do mercado habitacional e, portanto,
com as condies do sistema de financiamento.
Com a crise desses sistemas ao longo dos anos 1980, verifica-se uma relativa
introspeco das atividades dos capitais promotores e uma participao mais
expressiva dos capitais financeiros nas operaes de aquisio de terrenos urba-
nos isolados e posterior mudana de uso do solo. Isto , a crise do sistema de
poupana e crdito habitacional de moldes fordistas, que, nos pases latino-
americanos apresenta o perfil de um universalismo truncado, deu origem a
uma flexibilizao no mercado de financiamento habitacional em que os capitais
financeiros adquiriram uma certa autonomia em relao aos capitais de promo-
o 11. Essa caracterstica recente do mercado de terras se manifesta na emergn-
cia de grandes empreendimentos imobilirios onde a operao fundiria, apesar

11
A participao crescente dos fundos de penso no mercado imobilirio, a absoro dos
agentes financeiros do sistema de poupana e emprstimo habitacional pelos grandes
conglomerados bancrios e a conseqente eliminao dos bancos especializados pelos
denominados bancos mltiplos sinaliza um processo de financeirizao da lgica de
funcionamento do mercado de terras urbanas.
Pedro Abramo 187

de alterar a estrutura dos preos relativos dos terrenos urbanos, esta subordinada
sobretudo a uma lgica de valorizao comercial-financeira 12.
Um segundo submercado de terrenos aquele caracterizado pelo fraciona-
mento de glebas e a oferta de um nmero significativo de lotes nas operaes
que se convencionaram chamar de urbanizaciones ou loteamentos. Nesses
casos, os capitais operam segundo uma lgica mercantil objetivando um ganho
fundirio a partir da transformao de glebas periurbanas em urbanas e/ou
produzindo certas externalidades virtuais (demandas futuras de servios e
equipamentos) que permite, na operao de fracionamento, uma valorizao
fundiria.
Apesar de esse submercado estar presente h muitos anos na maior parte
das cidades latino-americanas, foi no transcorrer da dcada de 1970 que ele se
transformou no principal vetor de expanso perifrico das grandes metrpoles
(Lago, 1996). O fluxo migratrio em direo s grandes cidades, a crise econmi-
ca das duas ltimas dcadas, a fria mercantil dos loteadores e as rgidas normas
urbansticas (tamanho mnimo dos lotes e exigncias de infra-estrutura) condu-
ziram a um fracionamento desse submercado em dois tipos de procedimento,
qual sejam: a oferta de lotes regulares e legais e a oferta de lotes irregulares e/ou
ilegais (Maricato, 1996).
Assim, o fenmeno dos loteamentos clandestinos, ou urbanizaciones pi-
ratas, isto , a informalidade no mercado de terras urbanas surge como a con-
trapartida urbana da exploso da informalidade no mercado de trabalho das
grandes cidades latino-americanas. Na sua grande maioria, os loteadores pro-
moviam o acesso aos lotes a partir de esquemas prprios de financiamento em
que as exigncias eram muito menos rgidas do que aquelas dos programas
institucionais. Surge, ento, a possibilidade de famlias de baixa renda terem
acesso a um lote de terra urbana, por exemplo, sem a necessidade da comprova-
o de um rendimento mnimo e/ou regular. Essa flexibilizao no acesso ao
financiamento dos lotes perifricos (legais e ilegais) foi determinante na exten-
sificao da malha urbana das grandes cidades, permitindo a continuidade do
fluxo migratrio rural-urbano 13 e acarretando um processo de migrao intra-
metropolitano (Taschner, 1993).
Nesse sentido, a possibilidade de as famlias mais pobres iniciarem o pro-
cesso de edificao de sua residncia na periferia urbana est, em grande parte,
12
Um bom exemplo da subordinao dos capitais promotores lgica de valorizao comer-
cial-financeira foi a proliferao de shopping centers nas grandes cidades latino-americanas
a partir do final da dcada de 1980. Para uma anlise, ver Leal (1997).
13
No recente processo de urbanizao paraguaio, o papel dos loteadores foi determinante
na transformao dos municpios limtrofes de Assuno em reas urbanas permitindo,
assim, a continuidade do fluxo migratrio.
188 Formas de financiamento do acesso terra

condicionado s caractersticas do financiamento proposto pelos loteadores. As


condies desses financiamentos so muito diversificadas e variam em funo
do loteamento ser legal ou ilegal. Em geral, o loteamento legal possibilita ao
loteador propor prazos de financiamento mais longos, em funo das promis-
srias firmadas pelo comprador terem como contrapartida uma transferncia
legalizada da propriedade, o que permite uma eventual ao judicial de reto-
mada do terreno em caso de inadimplncia. Assim, o comprometimento men-
sal do rendimento familiar com o pagamento do financiamento do lote tende a
ser menor, permitindo, portanto, um dispndio monetrio maior com a edifi-
cao da moradia 14.
Nos casos de loteamentos que no cumprem todas as normas legais defini-
das pela legislao urbanstica e/ou quando a propriedade fundiria da gleba
ou terreno original apresenta algum tipo de litgio que impede a transferncia
definitiva do ttulo de propriedade, a estratgia do loteador ser a de oferecer
um financiamento do lote com o menor numero possvel de parcelas e, conse-
qentemente, um financiamento com valor superior das prestaes. Esse tipo
de estratgia conduz a um grau relativamente alto de inadimplncia e a conse-
qente tentativa de retomada dos lotes pelos loteadores. A prtica da retomada
do lote, ou sua possibilidade, pode conduzir os inadimplentes a revenderem
seus terrenos ou imveis produzindo um aumento na mobilidade residencial.
Assim, podemos concluir que o prazo do financiamento concedido pelo lotea-
dor influi tanto no tempo de edificao das unidades residenciais, quanto na
rotatividade de ocupao dos lotes ou imveis e, portanto, na forma particular
de funcionamento desse submercado fundirio. Em outras palavras, a liberda-
de de mercado que permite aos loteadores definir prazos de financiamento em
funo das caractersticas de cada loteamento e demanda potencial termina por
interferir no processo de estruturao intra-urbano ao condicionar indireta-
mente a temporalidade da edificao dos lotes e a mobilidade residencial.
Mas o mercado no a nica forma de acesso direto terra urbana. Pode-
mos identificar outras formas. A primeira no envolve nenhuma operao de
financiamento e pode se manifestar, seja sob a forma de ocupao, seja sob a
forma de transferncia de propriedade ou direitos de concesso de uso (Caldern,
1997). As duas ltimas no envolvem nus para aqueles que esto tendo acesso
terra. Os movimentos de ocupao de terras urbanas, cuja lgica, em geral,
passa por um processo de organizao de grupos populares ou um processo

14
Apesar dos desembolsos monetrios no serem fixos ao longo do processo de aquisio
do lote e de edificao da residncia, podemos imaginar que existe um percentual de
comprometimento mximo do rendimento familiar que se divide em pagamento do
lote e gastos com a edificao.
Pedro Abramo 189

mais lento de ocupao espontnea 15, expressa a caracterstica de excluso do


mercado de uma parcela significativa da populao urbana latino-americana.
Esses processos de ocupao foram, ao longo da dcada de 1980, objeto de po-
lticas de regularizao fundiria que podem ser implementados pelo Estado
ou mediadas pela atuao de ONGs e do trabalho social das Igrejas. Em alguns
casos, sobretudo quando h mediao de ONGs e da Igreja na compra do terre-
no ocupado, a regularizao envolve um pagamento do lote e, portanto, algum
tipo de parcelamento que pode ser visto como um financiamento de carter
muito particular, pois as amortizaes so fixas e calculadas com base nos ren-
dimentos familiares de cada ocupante dos lotes 16.
A outra forma de acesso envolve financiamento, mas este intermediado
pelo Estado e apresenta a particularidade da concesso de subsdios na atribuio
de lotes urbanos. As experincias com bancos de terra em geral articuladas
com tentativas do poder pblico interferir no processo de desenvolvimento urba-
no manejando suas reservas fundirias e as polticas pblicas de produo de
lotes urbanizados em alguns casos associada pratica de mutiro so exem-
plos muito comuns nas cidades latino-americanas de acesso direto terra urbana
com a intermediao do Estado 17.
Na ltima dcada, o processo de descentralizao das polticas pblicas trans-
feriu para os nveis locais a implementao desse tipo de poltica fundiria. Assim,
as experincias de gesto local procuram superar a perspectiva distributivista
centralizadora do Estado e formular polticas fundirias voltadas para a populao
de baixa renda a partir de uma concepo de processo participativo e constituio
da cidadania 18. Tambm na ltima dcada, surgiram algumas experincias de auto-
gesto fundiria e imobiliria em que grupos de famlias reunidas em cooperativas
autnomas e independentes buscam o autofinanciamento na compra de terrenos
urbanos e na produo de residncias. Porm, essas experincias, apesar de reve-

15
Em levantamento realizado em So Paulo pela Secretaria de Habitao e Desenvolvi-
mento Urbano do Municpio, estimou-se que, entre as favelas pesquisadas, 84,8% delas
resultou de um processo de ocupao espontnea e gradual, ao passo que apenas 10,6%
resultou de ocupaes organizadas por movimentos populares. Sem dvida o percentual
de ocupaes organizadas bem mais expressivo na ocupao de grandes glebas em
municpios mais distantes da cidade de So Paulo.
16
Uma srie de experincias desse tipo so descritas no trabalho coordenado pela EAPS
(1986).
17
Para uma discusso sobre as novas formas de atuao fundiria do Estado, ver Clichevsky
(1996) e para a apresentao da importante experincia do banco de terras no Chile.
18
Maricato (1996) desenvolve a tese que a atuao do Estado na Amrica Latina produziu
o desenvolvimento da desigualdade e prticas de contraveno sistemtica.
190 Formas de financiamento do acesso terra

larem uma preocupao emergente de desenvolver uma estratgia de economia


popular como uma forma de se contrapor ao processo de globalizao e excluso
dos setores mais pobres da economia de mercado nas sociedades latino-ameri-
canas, so, ainda, muito localizadas e pouco expressivas na maior parte das grandes
cidades (Coraggio, 1998).
Apesar de uma relativa variedade de formas de acesso direto terra, os lotea-
mentos (legais ou irregulares) so a forma dominante da populao mais pobre
ter acesso propriedade ou posse fundiria nas grandes metrpoles latino-ame-
ricanas. Como descreve Taschner (1997, p. 509), o padro de crescimento intra-
urbano
caracterizava-se por um aumento contnuo da malha urbana, baseado no trip
da casa prpria autoconstruo loteamento irregular. Os anis exterior e
perifrico eram responsveis (na cidade de So Paulo) por 43% do incremento
populacional na dcada de 1960, 55% nos anos 1970 e praticamente 100%
entre 1980 e 1991.

Uma das contrapartidas desse processo foi o esvaziamento e a relativa degradao


das reas centrais dos centros urbanos 19.
Porm, a crise econmica dos anos 1980 e as tentativas de reestruturao
produtiva da dcada seguinte provocaram um movimento importante de recon-
centrao de renda na maior parte dos pases latino-americanos 20 com conse-
qncias nos padres de estruturao intra-urbana 21. Sem dvida, esse processo
de empobrecimento dos mais pobres repercutiu na capacidade dessas famlias
assumirem compromissos de endividamento familiar no sentido de terem acesso
terra urbana. Assim, nos ltimos anos, notamos uma relativa queda na intensi-
dade do processo de fracionamento de glebas (loteamentos) nas grandes metr-
poles latino-americanas, pois, com o empobrecimento da populao carente, a
incapacidade crescente de comprometimento da renda familiar com o financia-
mento do lote e as despesas na (auto)edificao da moradia reduziram considera-
velmente a demanda desses loteamentos. Nesse quadro de radicalizao da
pobreza que caracterizou a ltima dcada, observamos duas grandes estratgias.
A primeira tendncia foi a dos loteadores procurarem glebas mais distantes e

19
Para a cidade de So Paulo, os dados da Fundao SEADE (1994) indicam uma perda de
populao absoluta nas reas centrais da cidade, inclusive entre a populao ocupando
cortios.
20
Para uma viso geral da Amrica Latina, ver Naes Unidas (1996) e para o caso brasi-
leiro, ver IPEA (1996).
21
Sabatini (1998) discute o caso da cidade de Santiago, e Lungo (1997) analisa as conseqn-
cias no funcionamento do mercado de terras dessas transformaes macroeconmicas.
Pedro Abramo 191

oferecerem lotes a preos acessveis nova realidade da demanda solvvel desse


submercado. Esse processo conduziu a uma transbordamento populacional
com efeitos no padro de migrao intrametropolitana e na mobilidade pen-
dular 22.
Uma segunda tendncia foi o crescimento substantivo da populao resi-
dindo em favelas. O exemplo da cidade de So Paulo paradigmtico dessa
tendncia: em 1973, 1,2% da populao urbana habitava em favelas; em 1980,
esse percentual passa a 5,0%; em 1987, temos 8,92% (Taschner, 1993) e em
1993 a populao favelada representava 19,8% do total (F. SEADE, 1994). Como
podemos ver, entre 1987 e 1993, o crescimento anual da populao favelada foi
de 16,64% ao ano, enquanto a taxa de crescimento populacional estimada para
a cidade foi de apenas 1,15%, sinalizando que foi a partir do final dos anos 1980
que o impacto da crise potencializou o movimento de favelizao.
importante ressaltar que esse processo de acesso terra nas reas de favela
se deu a partir de invases 23 e, portanto, sem contrapartida imediata de financia-
mento, mas principalmente por um movimento de densificao dessas reas.
Algumas pesquisas recentes indicam a existncia de um mercado imobilirio
importante nas favelas com a variao significativa de preos nos ltimos anos.
Como esse mercado caracteriza-se por ser muito concorrencial, o processo de
densificao das favelas deve ter introduzido uma forte presso de demanda
impulsionando os preos dos terrenos, lajes e imveis. Na maior parte dos casos,
essas transaes no envolvem um esquema de financiamento legal, e as famlias
utilizam pequenas poupanas familiares ou recorrem a emprstimos aos familia-
res em que o compromisso de reembolso no significa um comprometimento
regular do rendimento familiar 24.
Com o processo de descentralizao administrativa e o transbordamento
dos loteamentos para municpios mais distantes das grandes cidades latino-
americanas, a partir do final dos anos 1980 a favela passa a ser diagnosticada
como um dos principais problemas a ser enfrentado pela agenda pblica. Esse
retorno da favela como problema urbano no est, certamente, dissociado
das novas estratgias de marketing urbano que caracterizam a gesto em tempos

22
Para um estudo desses efeitos na Regio Metropolitana de So Paulo, ver Cunha (1997).
No caso do Paraguai, contata-se um processo de incorporao acelerada de municpios
rea metropolitana de Assuno: das cinco maiores cidades em nmero de habitantes,
quatro se encontram nessa rea metropolitana.
23
Em um levantamento da Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano de So
Paulo, realizado em 1992, estimou-se que entre 1987 e 1992 surgiram 236 novos assen-
tamentos.
24
Resultados da pesquisa de avaliao do Programa Favela-Bairro (Abramo, 1997b).
192 Formas de financiamento do acesso terra

de concorrncia urbana. Assim, a busca de constituio de um regime urbano


que possa substituir as formas de interveno caractersticas do fordismo urbano
excludente.
A seguir, propomos uma breve apresentao de duas experincias de munici-
palidades conservadoras que, a nosso ver, revelam formas novas de tratamento
do acesso terra urbana. Como veremos, essas polticas passam por duas estrat-
gias principais: a formalizao da territorialidade informal e sua eventual trans-
formao em mercado fundirio-imobilirio controlado pelo poder pblico e
a conteno do processo de densificao das reas faveladas a partir da perspecti-
va de aplicar algum tipo de controle urbanstico nessas reas.
Sobre esses dois pontos, interessante considerar os dados de uma pesquisa
sobre a caracterizao da moradia de favelas. Os resultados indicam uma sur-
preendente mudana nas caractersticas da qualidade construtiva das casas na
reas de favela na cidade de So Paulo, onde, em 1980, apenas 2,4% das moradias
eram de alvenaria, ao passo que, em 1987, a participao sobe para 50,5% e em
1993 o percentual de casas de alvenaria de 74,2% do universo das casas das
favelas pesquisadas (Pesquisa Fipe-Sehab, apud Taschner, 1997, p. 515). Essa
realidade, sem dvida, levou as administraes locais a formularem programas
de natureza diferente daqueles caractersticos do incio dos anos 1960 no Brasil,
em que a regra geral foi a de operaes de remoo para a periferia urbana com
a produo de conjuntos habitacionais fortemente subsidiados pelo Estado.

DUAS EXPERINCIAS DE FORMALIZAO DA INFORMALIDADE


DO ACESSO TERRA: A LGICA DA EFICINCIA URBANA COMO
CRITRIO DE GESTO

Um exemplo importante de alterao das polticas de financiamento e interven-


o pblica no acesso direto e indireto terra urbana pode ser dado pelas expe-
rincias recentes nas duas maiores cidades brasileiras. Tanto em So Paulo quanto
na cidade do Rio de Janeiro as polticas locais desenvolveram programas impor-
tantes focados nas reas e populao de favelas. O projeto Cingapura, em So
Paulo, que pretende modificar o padro de ocupao do solo nas reas favela-
das produzindo unidades multifamiliares verticalizadas no prprio local da fa-
vela, e o Projeto Favela-Bairro, da prefeitura do Rio de Janeiro, cujo objetivo
dotar as favelas de todos os equipamentos e servios urbanos caractersticos
dos outros bairros da cidade so dois exemplos do retorno da preocupao
pblica com as reas de favela e refletem a modificao do padro de ocupao
de uso do solo urbano ocorrida a partir da dcada de 1980. No caso do financia-
mento do acesso terra nessas duas iniciativas do poder pblico, temos opes
diferentes.
Pedro Abramo 193

No projeto Cingapura, temos uma poltica tradicional de subsdios ao acesso


indireto terra urbana, via acesso a uma unidade residencial multifamiliar 25.
Assim, do ponto de vista do mecanismo de financiamento, o projeto Cingapura
pode ser caracterizado como um procedimento tradicional e sua inovao est
relacionada, sobretudo, ao projeto e o tipo de gesto da populao durante o
processo construtivo. O Programa Favela-Bairro cujo objetivo transformar,
no prazo de oito anos, as mais de 500 favelas do Rio de Janeiro em bairros popula-
res dotados de infra-estrutura bsica e boas condies de acessibilidade optou
por no alterar a estrutura de ocupao original das comunidades, e portanto,
seu padro de ocupao da terra urbana 26. O projeto leva, portanto, em consi-
derao os processos fundirios-imobilirios de estruturao das favelas e as
melhorias, at o momento, no significam uma contrapartida monetria dos
moradores. O financiamento dessa melhoria das condies de utilizao do solo
a fundo perdido, com recursos oramentrios do municpio e do Banco Intera-
mericano de Desenvolvimento (BID). Do ponto de vista do financiamento pbli-
co, a novidade desse projeto a perspectiva de, ao transformar a favela em bairro
popular, recuperar essas reas para fins fiscais urbanos. Isto , ao dotar as
reas faveladas de equipamentos, servios e uma estrutura de acessibilidade, a
municipalidade poderia inseri-la em seu cadastro imobilirio e passar a aplicar
tanto o controle urbanstico, quanto cobrana do imposto predial e territorial
urbano 27.
Esses dois projetos podem ser vistos como uma tentativa de governos locais
liberais promoverem polticas sociais em que a principal preocupao a de
integrar, estrutura da cidade formal, os territrios da pobreza e da informalida-
de que escapam ao controle administrativo das municipalidades. Essas tentativas
de incorporao da informalidade fundiria-imobiliria estrutura formal, se-
gundo a perspectiva neoliberal urbana dessas administraes, devem ter dois
critrios principais. O primeiro de gesto local, que procura potencializar a efi-
cincia urbana dos equipamentos e servios. Assim, a lgica de extensificao
promovida pela lgica dos loteamentos (legais ou irregulares) autoconstruo
e demanda de infra-estrutura pblica vista como altamente custosa e ineficiente
do ponto de vista da utilizao das redes de infra-estrutura existentes. A tendncia

25
Em geral, os antigos barracos ou casas so destrudos para a construo de prdios e a
populao, temporariamente, ocupa galpes. Para uma descrio e anlise, ver Teodoro
(1996).
26
Para uma primeira avaliao do Programa Favela-Bairro, ver Abramo (1997b).
27
At o momento atual, a deciso de elaborar um conjunto de normas urbansticas e formas
particulares de tributao nas reas do Programa Favela-Bairro no foi tomada, pois envolve
um amplo processo de negociao administrativo, jurdico e poltico.
194 Formas de financiamento do acesso terra

de refavelizao e densificao residencial das favelas na ltima dcada, em


particular (porque um nmero significativo destas favelas densificadas se encon-
tra no interior da malha urbana), reitera o diagnstico de no promover polticas
de remoo para reas da periferia distante que, em geral, envolvem grandes
obras de infra-estrutura 28. A poltica de equilbrio fiscal urbano e a perspectiva
de retraimento da produo pblica de equipamentos urbanos, tpicos da forma
de gesto urbana liberal, so algumas das razes para a formulao de polticas
de terra urbana que potencializam a rede de equipamentos existentes.
Outro resultado interessante dessa poltica de integrao de territrios
informais a ampliao do mercado fundirio-imobilirio urbano sob controle
da administrao pblica permitindo ganho eventual na receita tributria a
partir das transaes de compra e venda. Alm disso, constata-se a possibilidade
de se produzir um ambiente construdo residencial mais homogneo atravs da
aplicao das normas urbansticas 29. Sem dvida, a pretenso de homogeneizar
o espao das cidades, expulsando dos limites urbanos a populao mais carente
ou eliminando os territrios da informalidade, faz parte da tentativa de instaurar
um novo regime urbano em que os critrios de estruturao do ambiente cons-
trudo so concebidos a partir da concorrncia urbana. Assim, uma cidade onde
o acesso terra seja administrado pela administrao local poderia garantir um
perfil urbano mais homogneo, e, portanto, segundo esse discurso, uma maior
capacidade de atrao de investimentos para a cidade 30. Em outras palavras, as
principais polticas de acesso terra urbana nas duas maiores cidades brasileiras
so, de fato, iniciativas que procuram instaurar um novo regime urbano que
poderemos provisoriamente denominar de concorrencial ps-moderno 31 e

28
Um dos traos importantes do regime urbano fordista a operao de grandes interven-
es residenciais (conjuntos habitacionais e obras de infra-estrutura) segundo uma lgica
keynesiana de sustentao da demanda efetiva. Para uma discusso sobre esse ponto.
29
Alguns resultados preliminares de uma pesquisa nas reas de favela do Rio de Janeiro
demonstram que a urbanizao dessas favelas permitiu o surgimento de um mercado
imobilirio ativo que serve como principal instrumento para a mobilidade residencial
nestas reas. Ver Abramo (1997b).
30
No regime urbano fordista, o critrio keynesiano de centralidade tributria e fiscal ga-
rantia transferncias e investimentos pblicos urbanos, independentemente da capaci-
dade das cidades de atrair investidores. Para uma discusso sobre esse ponto, ver Harvey
(1987).
31
No caso particular da estrutura fundiria, esse discurso faz apelo ao multiculturalismo
e a possibilidade de desenvolvimento auto-sustentvel dessas comunidades a partir
de fatores locais tais como: cultura do samba, rede de costureiras e outros tipos de ativi-
dades artesanais. Como diz Ribeiro (1997), esses fatores poderiam facilitar a integrao
social dessas favelas com os bairros do seu entorno.
Pedro Abramo 195

cuja inspirao claramente liberal, pois elege o mercado e as intervenes


locais (gesto) como principais mecanismo de regulao do processo de estrutu-
rao urbana.

REGIME DE FINANCIAMENTO FORDISTA E O ACESSO INDIRETO


TERRA

Como dissemos anteriormente, a maneira mais comum de acesso terra urbana


pela via formal a aquisio de uma moradia. Na Amrica Latina, a predominncia
de uma forma de proviso habitacional rentista pode ser identificada pelo tipo de
ocupao do imvel. Assim, na maior parte dos pases ao longo dos anos 1950,
percebemos um queda significativa do percentual de domiclios ocupados sob a
forma de aluguis e o incio de um processo de massificao da propriedade do-
miciliar. No final dos anos 1980, a quase totalidade dos pases latino-americanos
apresenta a propriedade como ocupao domiciliar urbana dominante. Esse
fenmeno de massificao da propriedade domiciliar comeou no incio do sculo
nos pases centrais e teve, como principal mecanismo de difuso, a institucionali-
zao de sistemas de financiamento, que garantia a possibilidade de aquisio de
um bem cujo valor individual ultrapassa em muito o valor mdio dos assalaria-
dos 32. Nos pases latino-americanos, a difuso do acesso ampliado a terra atravs
da propriedade residencial tem como marco geral a institucionalizao dos Siste-
mas de Poupana e Crdito no incio dos anos 1960 33.
A constituio desses sistemas, em geral, foi uma grande operao orques-
trada por interesses institucionais americanos no sentido de instituir sistemas
financeiros nacionais cuja arquitetura ramificada destinava um desses braos
ao financiamento habitacional e, em alguns casos, infra-estrutura urbana b-
sica (gua e saneamento). A literatura sobre o desenvolvimento econmico da
Amrica Latina unnime em reconhecer que a constituio de um sistema de
crdito ao consumidor foi um passo indispensvel para alguns pases do conti-
nente constiturem um mercado interno de bens durveis. Porm, como subli-
nham Aglieta (1976) e Boyer (1978), a produo e o consumo em massa de
bens durveis exigia uma relao salarial relativamente estvel que permitisse o

32
Para uma excelente recuperao histrica da gnese do sistema de hipotecas nos pases
centrais, ver Topalov (1988).
33
Em vrios pases da Amrica Latina temos experincias anteriores como, por exemplo,
as exitosas experincias das cooperativas habitacionais no Uruguai, o papel de Bancos
de Moradias na Venezuela e em outros pases andinos, a Fundao da Casa Popular e os
Institutos de Pensionistas no Brasil, o Instituto de Previsin Social, que promovia uma
tmida poltica de moradias no Paraguai.
196 Formas de financiamento do acesso terra

processo de endividamento familiar, mas, tambm, a difuso da propriedade


domiciliar para abrigar a acumulao familiar de bens durveis. Assim, a ins-
taurao de um mercado para os bens durveis na Amrica Latina exigiu o
acesso ao crdito ao consumidor e, concomitantemente, o acesso ao crdito
para a aquisio da moradia.
Mas o processo de constituio das relaes salariais nos pases latino-ame-
ricanos no assumiu o trao universalista que o caracterizou nos pases centrais
ao longo do regime de acumulao fordista. O carter excludente e restritivo
(Coriat, 1990; Lipietz, 1985 e Storper, 1992) das relaes fordistas de assalaria-
mento na Amrica Latina conduziram constituio de um mercado em que
uma parcela significativa da populao se viu excluda desse mercado de bens
durveis. Um circuito perverso se criou onde a excluso do mercado formal de
trabalho impedia o acesso ao mercado, mas tambm ao crdito ao consumidor.
De forma anloga, os sistemas de poupana e emprstimo habitacional se insti-
tucionalizaram segundo a lgica da excluso da populao com baixa remune-
rao no mercado formal ou pertencente ao mercado de trabalho informal. As
exigncias de renda permanente e mnima definiam um patamar a partir do
qual se poderia ter acesso ao financiamento habitacional.
Na maior parte dos pases, o sistema de dividia em trs grandes programas
e/ou pblico-alvo. O primeiro tinha como pblico a populao de baixa renda
com capacidade de endividamento familiar cuja regra era definida segundo cada
pas, mas tendo, na maioria dos casos, como referncia trs ou dois salrios
mnimos (United Nations, 1969). O segundo conjunto de mecanismos de finan-
ciamento definia a classe mdia como demanda a ser atendida e o terceira tinha
na faixa superior de renda seu pblico principal. Essas faixas foram idealizadas
no sentido de rentabilizar as carteiras dos agentes financeiros do sistema que, a
princpio, deveriam respeitar uma proporcionalidade na distribuio captados
pelo sistema. Para a demanda de baixa renda solvvel, foram estabelecidos vrios
tipos de programas onde, geralmente, a produo estatal de moradias era predo-
minante. Nos dois outros submercados, a lgica das operaes foi a de financiar
a oferta de residncias novas (capitais de promoo). Esse financiamento da
produo era, em seguida, repassado demanda final que se transformava em
um muturio do sistema financeiro habitacional. Assim, o moderno circuito
capitalista de promoo e incorporao imobiliria consolida-se a partir dos
sistemas de poupana e emprstimo.
Supondo o caso brasileiro como emblemtico da maior parte dos outros pases
latino-americanos, podemos seguir as palavras de Maricato que no deixam
qualquer dvida sobre o papel estrutural dos sistemas financeiros da habitao
na promoo da modernizao excludente:
Pedro Abramo 197

criados pelo regime militar, em 1964, o Sistema Financeiro e o Banco Nacional


da Habitao foram estratgicos para a estruturao e consolidao do mercado
imobilirio urbano capitalista. O investimento de vultosa poupana, parte com-
pulsria (Fundos dos Trabalhadores), parte voluntria (poupana) no financia-
mento habitao, saneamento e infra-estrutura urbanos, mudou a face das
cidades brasileiras, financiando a verticalizao das reas residenciais mais cen-
trais; contribuindo para o aumento especulativo do solo; dinamizando a pro-
moo e construo de imveis; diversificando a industria de materiais de
construo; subsidiando apartamentos para as classes mdias urbanas; patroci-
nando a formao e consolidao de grandes empresas nacionais de edificao
nas faranicas obras de saneamento bsico. (Maricato, 1996, p. 44)

Esse verdadeiro inventrio de conseqncias, porm, no deve obscurecer


o relativo sucesso da modernizao excludente, pois, entre 1964 e 1986, estima-
se que foram financiadas 4,8 milhes de moradias, isto , algo em torno de 25%
do nmero de habitaes construdas no Brasil naquele perodo.
O perfil excludente e elitista da poltica habitacional implementada sob a
gide dos sistemas de poupana e emprstimo habitacional, isto , voltada sobre-
tudo para os extratos de renda mdia e superior da populao urbana latino-
americana, consolida uma lgica de valorizao fundiria em que a oferta de
residncias atua de forma segmentada e os capitais promotores definem suas
estratgias procurando induzir, de forma sistemtica ao longo do tempo, o deslo-
camento de certos nichos de demanda solvvel 34. Essa estratgia envolve a
desvalorizao fictcia de certas reas da cidade e a valorizao de outras no
intuito de atrair um segmento da demanda que se dispe a comprometer uma
parcela maior de recursos familiares na aquisio da moradia. Evidentemente,
essa espiral de valorizao fundiria-imobiliria tem como suporte um sistema
de financiamento que viabilize o acesso das mesmas famlias a residncias de
valores cada vez maiores 35. A continuidade desse processo de valorizao ascen-
dente depende tambm da liquidez do mercado secundrio de imveis, pois

34
Em Abramo (1997b), propomos uma leitura de corte neoschumpeteriano para formalizar
a lgica de inovaes espaciais sucessivas.
35
Esse processo contnuo de deslocamento espacial de segmentos da demanda, identifica-
dos a extratos de rendimento familiar, no significa uma alterao na hierarquia da
segregao sociourbana, mas, to somente, uma alterao da sua disposio espacial,
isto a alterao na estrutura intra-urbana que continua segregada, mas com umas
outras posies relativas no mapa de acessibilidade da cidade. Essa lgica apresenta um
problema critico de coordenao espacial nas tentativas de deslocamento dos nichos de
demanda. Em Abramo (1997b), propomos o conceito de convenes urbanas como o
mecanismo de coordenao espacial capaz de reproduzir a mesma externalidade de vi-
zinhana em outra localizao urbana.
198 Formas de financiamento do acesso terra

uma parte dos recursos das famlias que esto trocando de imveis depende da
venda ou, na maior parte dos casos, do repasse do financiamento do imvel
anterior. Assim, todo o sistema de financiamento e promoo de residncias
para os extratos mdios e superiores est ancorado na perspectiva de valorizao
futura operada pelos capitais de promoo. Esse verdadeiro circuito de autovalo-
rizao fundirio-imobilirio urbano que se desenvolve nas grandes cidades
latino-americanas irrigado pelo sistema de poupana e crdito habitacional.
A lgica de formao de preos imobilirios em espiral especulativa se
assemelha ao funcionamento do mercado financeiro, em que os valores, na l-
gica especulativa, perdem o contato com os valores fundamentais. Se razovel
o raciocnio que estamos desenvolvendo, podemos sugerir que a lgica finan-
ceira ultrapassa os limites estritos do sistema de captura de poupana e viabili-
zao do crdito a produo e consumo de habitaes isto , seu papel passivo
de intermediao financeira e contamina a lgica de funcionamento do
mercado imobilirio a tal ponto que podemos identificar uma financeirizao
da lgica de valorizao imobiliria nos submercados formais das grandes ci-
dades latino-americanas 36.
Essa lgica perversa de comprometimento do sistema de financiamento ha-
bitacional com um volume de recursos crescentes para uma mesma e reduzida
parcela populao urbana comea a entrar em colapso quando as taxas de infla-
o nos pases latino-americanos comeam a subir de forma descontrolada. Ape-
sar de vrios sistemas terem adotado critrios de correo monetria, a dinmica
da instabilidade monetria, em que temos um processo de correo errtico
dos preos relativos, termina por dissociar os valores dos ativos imobilirios
dos seus passivos. Isso cria uma situao autofgica, em que a continuidade da
espiral de valorizao fundiria-imobiliria bloqueia as possibilidades de finan-
ciamento futuro. Da mesma maneira, a instabilidade monetria permite o surgi-
mento de um conjunto de outras possibilidades de investimento e/ou defesa
contra a desvalorizao da moeda que se transformam em fortes concorrentes da
poupana tradicional, que alimentava de recursos o sistema de crdito habitacional.
Um outro fator que contribuiu para a crise dos sistemas de poupana e
crdito habitacional foi a elevao exponencial do ndice de inadimplncia dos
muturios do sistema. Com a crise econmica e a perda de poder aquisitivo da
classe mdia, o nmero de inadimplentes aumenta e a capacidade de o sistema
reciclar seus recursos diminui 37. Assim, tanto do lado da captao de poupana,

36
Desenvolvemos em detalhe esse argumento em Abramo (1997b, cap. 2).
37
Com a fragilizao dos sistemas de financiamento habitacional, verificamos em alguns
casos um fenmeno de seleo adversa que contribui para o aumento do nmero de
inadimplentes.
Pedro Abramo 199

quanto do lado da entrada de recursos com a amortizao dos emprstimos, a


maior parte dos sistemas nacionais apresenta uma queda importante de recursos
disponveis para alimentar a espiral especulativa dos preos imobilirios. A con-
tinuidade deste quadro vai, paulatinamente, conduzir os sistemas de poupana
e crdito habitacional ao colapso.

ALGUMAS TENDNCIAS RECENTES DE FINANCIAMENTO AO


ACESSO INDIRETO TERRA URBANA

Apesar de alguns pases manterem alguns traos gerais do que denominamos


de um sistema de financiamento habitacional fordista excludente, a primeira
metade dos anos 1990 marcada por uma crise no financiamento do mercado
formal de habitaes. Algumas tentativas de reestruturao do financiamento
habitacional esto sendo feitas e, talvez, o caso mais relevante no sentido de
sinalizar novas tendncias seja o chileno, em que a opo preferencial de finan-
ciamento da produo, caracterstica do sistema anterior, foi preterida em favor
do financiamento da demanda 38. Sem dvida, essa opo vai na direo da libera-
lizao dos mercados e constituio de bancos mltiplos onde a carteira imobili-
ria apenas uma de suas aplicaes. Assim, a lgica de privilegiar a demanda
fortalece uma estrutura de financiamento tipicamente de mercado, segundo a
qual no h regras rgidas na aplicao dos recursos captados 39. Aparentemente,
essa nova forma de relao dos capitais financeiros com o mercado imobilirio
formal reduz o poder de mercado que os capitais promotores tinham e transfere
aos capitais bancrios e aos fundos de penso um poder de mercado de que no
dispunham ao longo da vigncia dos sistemas nacionais de financiamento habi-
tacional. Uma evidncia que reitera essa concluso o fenmeno dos grandes
empreendimentos imobilirios promovidos por bancos, associados ou no a
capitais promotores e/ou construtores, como um dos novos vetores de estrutu-
rao intra-urbana 40.
Um outro fator que, nos ltimos anos, vem contribuindo para o aqueci-
mento do mercado imobilirio uma reduo importante dos produtos oferta-
dos pelo mercado financeiro em funo da estabilizao monetria em vrios
38
Para uma discusso do caso chileno, ver Sabatini (1998).
39
Nos sistemas de poupana e emprstimo habitacional fordista, tnhamos limites rgidos
nas condies de captao, remunerao e utilizao dos recursos.
40
Para uma discusso da emergncia das grandes empreendimentos imobilirios e a sua
constituio como vetor de estruturao interna da cidade do Rio de Janeiro, ver Leal
(1997). Outra evidncia que vai no sentido da flexibilizao dos mecanismos de finan-
ciamento so os loteamentos de alta renda que recuperam o sistema de encomendas,
sobre esse ponto, ver Sabatini (1998).
200 Formas de financiamento do acesso terra

pases latino-americanos. Assim, o mercado imobilirio urbano volta a ser uma


opo de investimento dos capitais financeiros que passam a oferecer crdito
habitacional como um produto capaz de concorrer com as outras opes ofere-
cidas pelo mercado. Essa possibilidade de oferecer emprstimos habitacionais
em um mercado flexibilizado s foi possvel em funo da estabilizao monet-
ria que, ao reduzir o grau de incerteza do mercado, permitiu operaes de crdito
a prazos mais longos. Do lado da demanda por financiamento, a estabilidade
monetria produz um efeito anlogo ao reduzir o risco de uma deciso de endivi-
damento familiar tpico do perodo de alta inflao. Assim, a lgica que o merca-
do de financiamento parece indicar a de uma perda de importncia relativa
dos capitais de promoo e sua relativa subordinao lgica do mercado finan-
ceiro. Porm, essas indicaes ainda so muito preliminares e, portanto, no
configuram um novo padro de financiamento, um padro, certamente, com
um perfil mais liberal do que o anterior, em que a lgica do mercado financeiro
tem um maior poder de condicionamento das condies de financiamento do
mercado imobilirio (volume de recursos, taxa de juros, prazos etc).
Um elemento que deve ser lembrado ao indicar algumas tendncias recentes
a internacionalizao dos mercados imobilirios. Com a estabilizao monet-
ria e a paridade cambial em alguns pases, verificamos um incio de alinhamento
dos preos fundirio-imobilirios das grandes metrpoles latino-americanas e,
em alguns casos, aos preos dos mercados de cidades dos pases do Primeiro
Mundo. Esse alinhamento de preos favorece a entrada de capitais internacionais
nos mercados imobilirios locais, o que fortalece os argumentos que identificam
uma tendncia a financeirizao destes mercados 41.
Dois outros fatores podem ser listados no inventrio de fatos novos e que
nos conduzem em direo a uma relativa internacionalizao dos fluxos de recur-
sos cujo destino so os mercados de terra e imveis urbanos. O primeiro nos
remete ao fluxo de remessas de dinheiro enviadas pelos imigrantes latino-ameri-
canos aos seus pases de origem. Apesar de esse fenmeno ter maior importncia
em alguns pases como, por exemplo, El Salvador e outros pases da Amrica
Central ou certas cidades especficas como Governador Valadares, no Brasil,
onde h um enorme fluxo migratrio em direo aos Estados Unidos , 42 ele se
41
Uma outra evidncia que confirma essa hiptese o desenvolvimento recente da
securitizao de empreendimentos imobilirios.
42
Existem feiras imobilirias organizadas pelos promotores latino-americanos nos Esta-
dos Unidos para capturar as poupanas dos migrantes antes de sua remessa para os
pases de origem. Estudos da relao entre o mercado imobilirio e as remessas de re-
cursos dos migrantes da cidade de Governador Valadares constataram que as agncias
de viagens brasileiras nos Estados Unidos comercializam terrenos e imveis nas cidades
brasileiras, eliminando as barreiras institucionais de remessa oficial de recursos.
Pedro Abramo 201

apresenta em menor escala em muito outros pases da Amrica Latina 43 e pode


ser visto como uma fonte de financiamento do acesso terra para as famlias
dos trabalhadores que decidiram buscar opes de trabalho fora de seus pases
de origem.
O segundo fator est ligado lavagem do dinheiro da economia do narco-
trfico e da economia submersa do contrabando. Existem algumas indicaes
de que o mercado fundirio e o mercado imobilirio favoreceriam a lavagem de
dinheiro dessas atividades ilegais. No caso da economia submersa do contra-
bando, a Cidade do Leste, na fronteira paraguaia com o Brasil, pode nos indicar
a possibilidade de as operaes imobilirias estarem encobrindo a lavagem de
dinheiro, pois, apesar do enorme crescimento populacional verificado nas duas
ltimas dcadas 44, as atividades de financiamento da produo imobiliria e as
operaes de fracionamento da terra superam em muito a realidade da capacida-
de de financiamento local. Isso nos faz supor que elas estejam servindo de meca-
nismos de oficializao de recursos da economia submersa. Da mesma maneira,
existem suspeitas de que recursos do narcotrfico sirvam ao financiamento de
atividades imobilirias em vrios pases latino-americanos 45. Nesses dois casos,
a eleio do mercado imobilirio e fundirio como espao da lavagem de dinhei-
ro pode ter como explicao a tradio patrimonialista latino-americana 46, aliada
s facilidades de entrada de capitais advindas da flexibilizao das regras de
financiamento nesses mercados.
Uma outra tendncia recente em relao ao financiamento do acesso indi-
reto terra urbana a utilizao de Operaes Interligadas, com o intuito de
produzir moradias para as populaes mais carentes. Essa forma de financia-
mento, que procura articular a flexibilizao pontual da legislao urbanstica
como contra-partida para os capitais imobilirios e/ou comerciais financiarem
moradias ou infra-estrutura urbana, vem ultimamente assumindo uma im-
portncia crescente na agenda dos governos locais 47.
43
Um exemplo de migrao intralatina o caso do Paraguai, onde um percentual impor-
tante da fora de trabalho tem, na Argentina, opes regulares de trabalho que permitem
uma poupana e/ou uma fonte regular de rendimento, permitindo o acesso terra do
territrio guarani.
44
Cidade do Leste , atualmente, a terceira maior cidade do pas, com uma populao
estimada, no ltimo levantamento censitrio de 1992, de 133.881 habitantes.
45
Para algumas indicaes muito gerais, ver o nmero especial da Revue de LAmrique
Latine sobre a economia da droga na Amrica Latina organizado por Salama e Chiray.
46
Um fenmeno anlogo pode ser verificado no mercado imobilirio das favelas do Rio de
Janeiro onde os lideres locais da distribuio do narcotrfico utilizam seus ganhos pessoais
na acumulao de patrimnios imobilirios na prpria favela.
47
As Operaes Interligadas vm sendo utilizadas nas administraes tanto com um perfil
202 Formas de financiamento do acesso terra

Outro instrumento que vem assumindo uma grande importncia nas estra-
tgias locais de financiamento de habitaes (e infra-estrutura) a elaborao
de planos estratgicos urbanos. Os governos locais tm utilizado o processo de
definio dos planos estratgicos como um processo participativo com os empre-
srios, no intuito de estabelecer parcerias no financiamento dos projetos identi-
ficados como estratgicos para o desenvolvimento e reestruturao da cidade.
Nesses casos, o financiamento de assentamentos e a produo de moradias
podem ser inventariados como aes estratgicas, e portanto, objeto de um esfor-
o de financiamento partilhado entre a esfera pblica e os capitais privados. De
certa maneira, tanto as experincias das Operaes Interligadas como a definio
de novas parcerias entre a esfera pblica e privada, sejam a partir de aes focali-
zadas ou definidas segundo o plano estratgico da cidade, podem ser vistas como
tentativas de estabelecimento de novos mecanismos de financiamento que
possam substituir os instrumentos de financiamento keynesianos caractersticos
do regime de financiamento fordista. Porm, todas essas experincias no apon-
tam de forma definitiva para um novo padro de financiamento urbano e, em
particular, de acesso terra urbana que seja universal e garanta a superao das
enormes desigualdades em relao ao acesso moradia e infra-estrutura urbana
nas cidades latino-americanas. A nosso ver, refletem ainda o perodo de crise
fiscal urbana marcado pela lgica conservadora do equilbrio oramentrio local
e a busca de critrios a-sociais de eficincia urbana. Assim, apesar de o paradigma
da gesto urbana ter imposto uma certa agenda de discusso (Vainer, 1996), a
emergncia de um novo padro de financiamento urbano continua sendo objeto
da disputa poltica dos sujeitos urbanos.

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RESUMO

O artigo discute as formas de acesso terra urbana utilizando os conceitos da Teoria da


Regulao. Prope uma tipologia de regimes urbanos e articula as formas de acesso ao
solo com os modos de regulao urbana e sua historicidade. O trabalho um ensaio de
sistematizao que distingue duas formas de acesso terra urbana: a via direta e a via
indireta. Em seguida, estabelece uma relao entre o financiamento e o funcionamento
do mercado fundirio e imobilirio para essas duas formas de acesso. Por ltimo, indica
algumas experincias recentes que exprimem a crise dos mecanismos de regulao do
fordismo urbano excludente.
Palavras-chave: teoria da regulao, mercado de terras, segregao socioespacial.

ABSTRACT

This article discusses modes of access to urban land using a Regulation Theory ap-
proach. It proposes a typology of urban regimes and articulates access to land mecha-
nisms to modes of urban regulation and their periodicity. The text distinguishes two
forms of urban land access: direct and indirect. It establishes the relationship between
finance and real state market mechanisms for the two forms of land access. Finally, it
presents some recent experiences expressing the crisis of the regulation mechanisms
typical of the urban fordism.
Keywords: Regulation Theory, land markets, social and spatial segregation.

Recebido para publicao em janeiro de 2002

Pedro Abramo professor do IPPUR-UFRJ


Regularizao da ocupao do solo urbano:
a soluo que parte do problema, o problema
que parte da soluo

Martim O. Smolka *

INTRODUO

O presente trabalho prope uma discusso sobre os resultados perversos e no


previstos de algumas modalidades de programas de regularizao e tipos de
intervenes pblicas dirigidas facilitao de acesso ao solo urbanizado para a
populao de baixa renda. Demonstra como e por que tais polticas de carter
curativo e mopes, por abordar o problema apenas parcialmente podem
estar promovendo um efeito inverso ao desejvel sobre o conjunto do mercado.
Os argumentos so desenvolvidos em duas partes: na primeira desenvolve-
se a proposio de que preos da terra elevados alimentam a pobreza atravs,
entre outros fatores, da informalidade. Vale dizer, insinua-se ser plausvel uma
inverso da causalidade convencional, sugerindo a informalidade tambm como
causa e no apenas efeito da pobreza. Na segunda, questiona-se a eficcia dos
argumentos que justificam os programas de regularizao e demonstra-se como,
atravs de uma percepo mais completa e estrutural do mercado de terras, tais
programas, na verdade, podem efetivamente inflacionar os preos dos terrenos
e, direta e indiretamente, retroalimentar a irregularidade.

* O autor agradece a Adriana Larangeira pelas (muitas) contribuies aos argumentos


apresentados e leitura criteriosa de Julio Caldern. Falhas remanescentes so de inteira
responsabilidade do autor.
207
208 Regularizao da ocupao do solo urbano

BREVE CONTEXTUALIZAO

A introduo do tema da informalidade na agenda de poltica urbana

Na literatura 1 e documentos oficiais sobre a informalidade no acesso ao solo


urbano na Amrica Latina, em geral, considera-se o fenmeno como essencial-
mente resultante da pobreza. Mais especificamente, que os preos do solo (ur-
banizado) no mercado formal esto fora do alcance da populao pobre. A
magnitude e a persistncia da informalidade talvez um dos traos mais marcan-
tes do funcionamento do mercado de terra urbano na regio so, desse modo,
atribudas, em ltima anlise, pobreza urbana.
Mais recentemente, se introduziu a noo de que a sobre-regulao do uso
do solo faz com que as condies de ocupao definidas pela legislao vigente
sejam inalcanveis para os setores de baixa renda. Isso constitui um passo adian-
te em relao s hipteses convencionais 2, na medida em que torna endgena
(em relao poltica urbana de mbito local) parte da responsabilidade pela
informalidade.
Segundo esta hiptese, os preos do solo urbanizado no mercado formal
seriam excessivamente elevados como conseqncia (qui, principalmente)
de uma regulao excessiva, excludente, elitista, anacrnica, saturada de preo-
cupaes estticas etc., que impe condies no razoveis impossveis de
cumprir pelos pobres de ocupao do solo urbano.
Assim, ao no poder ter acesso ao mercado formal (no s pelo estado de
pobreza, mas tambm pelos preos excessivamente elevados do solo), uma par-
cela significativa da populao se v obrigada a aderir informalidade 3.

Preo elevado da terra urbanizada

O preo da terra (urbanizada) alto, escandalosamente alto, nas periferias das


cidades latino-americanas, e o Brasil no exceo. O preo de mercado do
metro quadrado de um lote urbanizado por agentes privados varia tipicamente

1
Diagnstico explicitado, claramente, por exemplo, nos ensaios reunidos em Azuela e
Tomas (1997).
2
Desde aquelas que percebem o fenmeno da informalidade como conseqncia da
indisciplina, delinqncia etc., em suma, de atos criminosos (!), at as atribudas inca-
pacidade administrativa e omisso do poder pblico.
3
Como apontado por Durand-Lasserve (1996, p. 2) a falta de infra-estrutura e servios,
assim como as dificuldades encontradas na superao deste problema, so, muito mais
que a insegurana da posse, os principais critrios para definir assentamentos irregulares.
Martim O. Smolka 209

entre US$ 32 e US$ 172 nas cidades latino-americanas 4. Estes nmeros ganham
ainda mais fora quando se observa que um salrio mnimo de aproximadamente
US$ 130 compra 0,8 a 4 m2 de terra urbanizada na periferia de uma cidade
latino-americana (!). Tornam-se ainda mais dramticos quando se considera
que a proporo de pobres nas reas metropolitanas de 37% da populao,
para uma linha de pobreza variando de US$ 40 a US$ 88 entre metrpoles e
grandes centros urbanos brasileiros 5.
Hoje em dia, um lote popular de 125 m2 e regularmente produzido pelo
mercado vale em Porto Alegre R$ 16.000,00 (ou US$ 55/m2) 6 e na Zona Oeste
do Rio de Janeiro o preo no menor que US$ 70/m2 (Oliveira, 1999). Em
Belm do Par, de US$ 72.50, em Palmas US$70.00. 7 Vale dizer, com o equi-
valente a um salrio mnimo brasileiro (US$ 90), compra-se pouco mais de um
metro quadrado de terra urbanizada! Nmeros similares podem ser citados para
quase qualquer outro lugar na Amrica Latina. Visto por outro ngulo, seriam
necessrios de 12 a 15 anos para uma famlia com renda em torno de trs sal-
rios mnimos adquirir um terreno urbanizado de 200 m2.
Mais do que colocar em perspectiva o debate que atribui o fenmeno da
informalidade, em grande medida, pobreza, aqueles indicadores sugerem que
dificuldades no acesso terra, menos que um efeito, podem constituir-se em
componente da pobreza!

INFORMALIDADE E POBREZA

A pobreza no suficiente para explicar a informalidade

Muito embora a pobreza seja responsvel por uma parte significativa dos arranjos
informais existentes 8, a magnitude e a persistncia da informalidade no podem
ser explicadas somente pela pobreza. De fato, apesar da alta correlao encontra-
da entre a pobreza urbana e os assentamentos informais, nem todos os ocupantes
dos assentamentos informais podem ser classificados como pobres (Smolka,
1991b).

4
Valores medianos mnimos e mximos obtidos de especialistas de 10 diferentes cidades
latino-americanas.
5
Estimativas de Rocha (2001), vlidas para 1999, com base na POF.
6
Dado fornecido em correspondncia direta, por Betnia Alfonsin.
7
Informaes prestadas por corretores filiados ao Conselho Regional de Corretores de
Imveis Creci.
8
Admite-se que o mapa da ilegalidade corresponde, em grande medida, ao da pobreza
(Durand-Lasserve e Tribillo, 2001).
210 Regularizao da ocupao do solo urbano

Para verificar que a informalidade no est restrita aos pobres, basta con-
sultar os nmeros citados anteriormente a respeito da proporo de ocupaes
ilegais/irregulares existentes (mais de 70%) e da proporo de famlias abaixo
da linha de pobreza (27%). O mesmo se verifica para os incrementos anuais
nas percentagens de ambos os grupos. Com efeito, muitos dos que poderiam
pagar alguma coisa pela terra (partindo da premissa pouco realista de que as
famlias imediatamente acima da linha de pobreza poderiam faz-lo) podem
ainda no ser capazes de pagar (no alcanam) o preo mnimo requerido no
mercado formal. O preo mnimo da terra determinado pela combinao dos
usos alternativos da terra, sejam eles para agricultura, ou usos urbanos na franja
da cidade.
Interessa notar que, na prtica, custos mais altos de deslocamento (associados
a localizaes mais distantes) funcionam como uma estratgia substitutiva
ausncia de crdito para comprar terras mais valorizadas em localizaes mais
centrais. A incapacidade de compra explica a razo pela qual as famlias de baixa
renda so empurradas para as periferias urbanas, uma questo em grande medi-
da ignorada pelos formuladores de polticas 9.
Em suma, o espetacular crescimento da informalidade, tanto nas periferias
como na densificao das reas j consolidadas nas grandes cidade latino-
americanas (cidades como So Paulo ou Rio de Janeiro) nas ltimas dcadas
perodo de notvel queda na taxas de crescimento populacional e arrefecimento
da imigrao e de relativa estabilizao do percentual de pobres , parece apontar
para fatores explicativos outros que o aumento absoluto e relativo de pobres
urbanos.

Preos altos do lote informal

Como argumentado anteriormente, muitas famlias de baixa renda no escolhem


os arranjos informais como a melhor alternativa inclusive porque o preo do
metro quadrado de terreno em assentamentos informais no baixo. Com efeito,
estimativas bastante conservadoras obtidas atravs de entrevistas a especialistas
de distintas cidades em 10 pases latino-americanos situam em US$ 27 por metro

9
Um imposto mais pesado sobre a terra tambm produziria um efeito similar. A parcela
do oramento mensal familiar que hoje despendida no financiamento da terra, na
forma de hipotecas/prestaes, poderia ser canalizada para o pagamento do imposto
sobre a terra. A diferena, claro, que eles teriam acesso ao crdito e, o que mais
importante, de muito mais longo prazo. Alm da maior eqidade (progressividade), tal
poltica seria mais positiva em termos de eficincia, na medida em que a gesto de im-
postos sobre a terra mais fcil (e mais democrtica) do que o gerenciamento de linhas
de crdito.
Martim O. Smolka 211

quadrado a mediana dos preos para lotes ilegais comercializados A importncia


desta cifra pode ser apreciada quando se compara este valor ao da terra nua (de
US$ 5 a 10 o m2).
Assim, loteadores oferecem lotes com metragem menor (portanto, irregu-
lares) do que a estabelecida pela normativa, a um preo total inferior ao de um
lote formal/legal, porm ainda superior ao preo por m2 ao lote formal/legal 10.
O mero fracionamento de uma gleba efetivamente uma atividade bastante
rentvel. Um estudo realizado por Smolka (1991a) na Zona Oeste da cidade do
Rio de Janeiro revela que o valor do metro quadrado alcanado por lotes de 250
a 600 m2 seria algo como seis vezes (600%) superior ao do metro quadrado de
glebas com mais de 10.000 m2. 11
De um modo geral, os preos refletem o gio que o adquirente deve pagar
para no sujeitar-se situao imediatamente inferior. O preo da terra no
mercado informal (superior ao preo de terra nua) tipicamente inferior
soma deste ltimo ao custo de proviso de servios, mas, por sua vez, inferior
ao preo de comercializao da terra urbanizada no mercado formal.
Assim, contrariamente crena popular, a opo pela aquisio de lote
informal tende, em geral, a ser cara. Alm disso, sob vrios aspectos, o custo (de
transao, licenas etc.) de acesso terra atravs de meios legais bastante alto 12.

A informalidade acentua a pobreza

A informalidade no s efeito, mas tambm causa da pobreza, na medida em


que a populao residente em reas informais capturada por muitos crculos
viciosos que reiteram sua condio. No que concerne ao aceso ao trabalho, por
exemplo, sabe-se que aqueles que no dispem de um endereo formal so
muitas vezes discriminados ao se candidatarem a um emprego. No Rio de Janeiro,
foi identificada a existncia de um mercado de aluguel de endereos formais(!)
para os residentes em reas informais. Na mdia, assim como em muitos crculos
sociais, o favelado ainda sofre com o estigma da criminalidade, em que pesem o
trabalho pioneiro de Perlman (1976) e os de tantos outros em que se demonstra
que muitos dos residentes de reas informais trabalham no mercado formal.
O mesmo tipo de discriminao observada no mercado de trabalho mani-
festa-se nas solicitaes de crdito, apesar das copiosas evidncias de que, em
geral, as taxas de inadimplncia no so maiores neste segmento da populao

10
Esta lgica se aplica tambm quantidade de servios oferecidos nestes lotes irregulares.
11
Este multiplicador revelou-se bastante estvel ao longo do perodo de 1968-84.
12
Uma explicao mais detalhada sobre o fenmeno foge aos propsitos imediatos deste
trabalho. Ainda assim, ver Smolka (2002).
212 Regularizao da ocupao do solo urbano

do que nos setores de maior poder aquisitivo. s dificuldades de acesso ao cr-


dito, agrega-se a impossibilidade de contrair emprstimos no sistema bancrio
oferecendo como garantia imveis no formais 13. As alegaes de que o proble-
ma reside na dificuldade de foreclosure dos bancos em relao com estes im-
veis parecem, contudo, no resistir s evidncias de um vigoroso mercado de
compra-e-venda de terrenos e moradias nas reas ditas informais. Pesquisa de-
senvolvida por Abramo (1999a) d conta de um ativo mercado de compra e
venda nas favelas, verificando-se uma rotatividade de at 8% dos imveis (pr-
ximo ao que se encontra no asfalto) 14.
Paradoxalmente, os custos da vida cotidiana nos assentamentos informais
so mais elevados do que nas reas formais: os custos de construo so muitas
vezes mais elevados 15, os alimentos so mais caros; em geral, os transportes so
precrios e caros 16; mesmo as regras dos contratos de aluguel (informais) so
mais desfavorveis ao inquilino do que seriam nos contratos formais.
As reas informais no recebem ateno do Estado. Sua principal alegao:
estamos abandonados. At perodos relativamente recentes, a legislao proibia
a extenso de infra-estruturas e servios urbanos a reas informais (Cdigo de
Obras do Municpio do Rio de Janeiro, 1938). Ainda no Rio, at 1994, as favelas
figuravam como reas vazias ou reas verdes na cartografia oficial do municpio!
Finalmente, os habitantes de assentamentos irregulares so achacados por
advogados inescrupulosos e explorados por loteadores e/ou urbanizadores
piratas na aquisio de terrenos no mercado informal: preos desmesurados,
cotas abusivas, dbios documentos comprobatrios de aquisio etc. Vale dizer,
muitos pagam muito pelo pouco que recebem, em contraste aos poucos que
recebem muito pelo pouco que entregam!

13
Freqentemente, os ttulos estendidos populao dos assentamentos irregulares no
garantem o pleno direito de propriedade. Podem apresentar-se sob a forma de ttulos
supletrios (Bolvar, Ontiveros e Freitas Taylor, 2001) ou de concesso do direito real de
uso para terras pblicas, como se aprovou recentemente pela legislao brasileira. Estes
ttulos reiteram o red lining para reverter os prejuzos das agncias de financiamento.
14
Segundo dados publicados pelo Instituto Pereira Passos (IPP-Boletim 1, 2001) a percen-
tagem de comercializao de imveis cadastrados (e que, portanto, pagam IPTU e ITBI)
na favela da Rocinha foi de 8,49%, percentual bastante prximo aos 8,74% obtidos para
o bairro nobre da Barra da Tijuca!
15
Pesquisas recentes nas favelas do Rio mostram que o custo da mo-de-obra para cons-
truir pelo menos 10% superior ao do mercado formal (Abramo, 1999b).
16
O metr, por exemplo, que tende a servir as reas de mais alta renda, tem as tarifas
altamente subsidiadas, enquanto o transporte disponvel nas reas de assentamentos
populares, e desde estas reas ao centro da cidade, provido de forma privada, inteira-
mente desregulado.
Martim O. Smolka 213

Em suma, a informalidade cara e exacerba as condies de pobreza. Parece


correto o diagnstico de agncias, como o Programa das Naes Unidas para
Assentamentos Humanos (Habitat), Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desenvolvimento e outras, ao considerar a importncia de programas de up-grading
como ingredientes essenciais de uma poltica de mitigao da pobreza urbana.
O ponto, contudo, em que se insiste neste trabalho que tais iniciativas
embora representem um avano so parciais e limitadas. No h garantia
alguma de que a regularizao de assentamentos em si contribua para mitigar a
pobreza urbana. Na verdade, conforme se discute a seguir, o efeito pode inclu-
sive ser perverso. Antes disto, porm, valeria revisitar os argumentos que tm
sustentado a eficcia destes programas (de regularizao/up-grading etc.) de
assentamentos j consolidados.

REVISITANDO OS ARGUMENTOS A FAVOR DA REGULARIZAO

Em primeiro lugar, cabe assinalar que a discusso acerca da convenincia (ou


no!) da regularizao dos assentamentos irregulares consolidados na cidades
bizantina. Ignorar estes habitats simplesmente no uma opo poltica nem,
sobretudo, humanitria. Isso no significa que no se deva submeter os custos
e, sobretudo, os impactos destas aes a uma anlise econmica mais abrangente.
No raro se depara com argumentos de que a ocupao irregular, seguida
de sua (eventual) futura regularizao atravs de programas pblicos, consti-
tuiria o melhor dos mundos. Ou seja, na impossibilidade ou inconvenincia de
outra poltica, faa-se vista grossa forma como a populao tem acesso ao
solo e regularizem-se os assentamentos que se consolidam ao final, para os
cofres pblicos sairia tudo mais barato, e melhor para a populao beneficiada!
Em suma, a regularizao seria um mecanismo eficaz e at conveniente de
proviso ou insero na cidade. Uma postura dominante na prtica, mas que
poucos polticos admitiriam em pblico!
Alm da motivao poltica e humanitria anteriormente exposta, a defesa
dos programas de regularizao apia-se no argumento de que o custo deste
processo (ttulos de propriedade, (re)parcelamento e proviso de infra-estrutura
e servios) nos assentamentos existentes varia entre os US$ 1.000 e US$ 2.000,
por famlia. Estes valores so aparentemente bem mais baixos do que os que se
pagam em programas pblicos de habitao popular ou similares essencialmente
porque a existncia prvia das habitaes reduziria o custo. Admite-se, adicional-
mente, que estas so freqentemente consideradas como de construo mais
rpida, mais baratas e de melhor qualidade que as de promoo oficial.
Assim, para o caso de assentamentos consolidados, haveria que facilitar e
no reprimir este processo. Muito embora no se possa admitir em pblico,
214 Regularizao da ocupao do solo urbano

haveria um reconhecimento tcito (cnico, talvez!) de que o processo iniciado


por uma invaso e/ou ocupao irregular do solo, seguido de paulatina consoli-
dao com servios precrios etc., representa, em ltima anlise, uma soluo
superior de qualquer outro programa oficial, na medida em que incorpora
recursos e energias intangveis que escapam ao mercado formal.

Revisitando a eficcia (cost-effectiveness) da regularizao dos


assentamentos consolidados

De um modo mais especfico, o argumento em prol da eficcia das polticas de


reconhecimento dos assentamentos existentes e concomitantes programas de
regularizao pautam-se em trs premissas: habitaes j existentes, densidades
elevadas e a disposio de alguns servios e benfeitorias, mesmo que de forma
incompleta e/ou precria. A este ltimo ponto, acrescente-se ainda a maior pro-
penso a aceitar solues tecnolgicas alternativas tidas como mais baratas,
mas que nem sempre atingem os padres mnimos estabelecidos para as novas
urbanizaes.
Em relao qualidade da habitao: Ainda que a engenhosidade e a imagi-
nao creditem mritos aos favelados por solucionar seu problema de moradia
sob condies extremamente desfavorveis, estas moradias so, em sua maioria,
imprprias para abrigar seres humanos (Brennan, 1993, p. 85). Reconhecer o
fato de que as habitaes j existem no significa admitir que isto seja uma
alternativa mais interessante!
No que concerne s altas densidades 17, sabe-se que os padres de uso e ocu-
pao do solo nestes assentamentos so aceitos unicamente porque j esto con-
solidados. Apesar de que os setores de baixa renda possam representar at 50%
da populao urbana, ocupam somente de 10% a 20% do territrio (Angel et
al., 1982, p. 16). As altas densidades que, por um lado, poderiam sugerir um
melhor/maior aproveitamento do recurso escasso terra representam, por outro,
custos adicionais pelas inevitveis relocalizaes para abrir espao implantao
de equipamentos e infra-estruturas.
Finalmente, em relao s infra-estruturas implantadas ou propostas em
especial complementao de infra-estruturas ou adoo das chamadas so-
lues alternativas ou tecnologias que no so aceitas na produo de espao
urbano formal, por no cumprirem integralmente as exigncias estabelecidas
caberia questionar: qual o mnimo aceitvel?. Se, por um lado, a integrao

17
A densidade de certos bairros de Caracas atinge os 251 habitantes por hectare, e nas favelas
de Rocas e Santos Reis, em Natal, chega aos 350 hab./ha (Acioly e Forbes, 1998, p. 32),
prxima de Copacabana, que de 305 hab./ha para a rea urbanizada.
Martim O. Smolka 215

de assentamentos espontneos ou informais cidade requer um mnimo grau


de homogeneidade na qualidade das infra-estruturas, dos equipamentos e dos
servios implantados, por outro, o estabelecimento dos padres merece uma
avaliao criteriosa.
Algumas das ditas tecnologias alternativas que, em princpio, parecem razo-
veis so rechaadas por impor funcionamento no satisfatrio, escassa durabili-
dade, ou exigir procedimentos de manuteno dispendiosos. Este o caso, por
exemplo, do sistema de esgoto condominial soluo encontrada para contornar
dificuldades de espao, sobretudo, nas reas privativas (de difcil acesso) tpicas
das favelas. Especificaes tcnicas deste sistema exigem um cotidiano ps-exe-
cuo com maior participao da comunidade na sua operao e manuteno
(O&M) cujos custos raramente so considerados no clculo original de viabi-
lidade de implantao. Ocorre que, apesar dos acordos e compromissos originais,
tais tarefas de O&M nem sempre so executadas pela comunidade, por razes
que vo desde a falta de conhecimento das comunidades para realizar estas tare-
fas, at os problemas de atribuio de responsabilidades, em um contexto de
alguma mobilidade residencial das famlias 18.
Nos assentamentos consolidados, nem sempre as condies de acesso se
coadunam com os quesitos para uma eficiente proviso dos servios. Assim,
por exemplo, os sistemas regulares de coleta de lixo (coleta hermtica), adotados
nas reas urbanas formais, requerem uma largura de via determinada, que
permita o acesso de caminhes. No possvel reproduzir tal condio nas vielas
estreitas dos assentamentos irregulares, impossibilitando manter um padro
homogneo de qualidade de servio entre as reas formais e informais da cidade.
Em relao localizao, muitos dos assentamentos se situam exatamente
em reas originalmente consideradas imprprias (ou demasiado onerosas) para
a ocupao urbana e, por isso, de escasso interesse para o mercado imobilirio.
Em So Paulo, 49,3% das favelas se encontram s margens dos rios; 32,2% sofrem
inundaes peridicas; 29,3% esto em reas de declividade acentuada; 24,2%
esto assentadas sobre terrenos em processo de eroso e 9% sobre lixes ou
aterros sanitrios (Maricato, 1996, p. 58) 19. Nos barrios (favelas) de Caracas, a
declividade mdia de 38% e, em mais da metade deles, bem superior a 40%
(Conavi, 2000).

18
Informao gentilmente fornecida por Alex Abiko (2002), em entrevista privada.
19
Estes dados se referem ao ano de 1987, quando a populao residente em favelas represen-
tava 8% da populao total da cidade. Atualmente (2001), este percentual se duplicou!
Segundo pesquisa recente do IBGE, o nmero de favelas na capital de So Paulo cresceu
de 506 a 612 entre 1996 e 2000, para um aumento da populao favelada de 25,4%
contra um aumento de 6% para a populao total.
216 Regularizao da ocupao do solo urbano

No municpio de Santo Andr, na Regio Metropolitana de So Paulo, um


levantamento preliminar feito pelos tcnicos do Departamento de Habitao
da Secretaria de Incluso Social e Habitao aponta que apenas 37% dos assen-
tamentos que abrigam cerca de 13% desta populao excluda localizam-se em
territrios sem restries ambientais ou geotcnicas ocupao (Spertini e
Denaldi, 2000).
Dentre outros fatores que incidem sobre os custos e o desenho dos servios
e equipamentos, podem-se citar, ainda, as resistncias impostas pelos traficantes
de drogas colocao de iluminao pblica e at mesmo restries largura
das ruas, de modo a dificultar a circulao de veculos policiais.

EFEITOS IMPREVISTOS NO ANTECIPADOS E INDESEJVEIS DA


REGULARIZAO AVALIAO CRTICA

Os sinais que atualizam os preos

A perspectiva de que um loteamento ser eventualmente regularizado permite


ao loteador impor um gio ao preo do solo. No momento da aquisio, o com-
prador defronta-se, por um lado, com o reconhecimento do loteador de que o
terreno ainda no dispe dos servios exigidos pela normativa urbanstica; por
outro, com a promessa de que to logo ele se capitalize com a venda de terrenos,
vai encarregar-se de prover os servios ou de fazer as obras necessrias.
Na melhor das hipteses, estabelece-se, assim, uma relao de cumplicida-
de entre comprador e vendedor: o comprador paga menos do que valeria um
terreno com todos os servios e infra-estrutura que a legislao prescreve, e o
vendedor garante que oportuna, mas seguramente, o terreno adquirido ter
condies de habitabilidade. No pior dos casos, o comprador no raro ludi-
briado, por comprovantes duvidosos da propriedade da terra, nas condies
reais de pagamento (juros efetivos), nas condicionalidades contratuais, e at
mesmo por pedaos de tubo espetados no cho que o loteador afirma ser a
parte visvel das redes de infra-estrutura.
No setor informal como em qualquer outro segmento do mercado de
terras, os valores presentes refletem ou incorporam as expectativas de uso futuro
do terreno 20. Assim, quanto mais forte a perspectiva de que a gleba, hoje sem
servios, ser oportunamente beneficiada seja pelo prprio loteador, seja,
mais provavelmente, pelo governo, por intermdio de algum programa de regu-

20
No deixa de ser revelador que muitas das ocupaes irregulares atuais tenham-se ante-
cipado s regularizaes futuras, deixando espaos livres para os servios, reduzindo
consideravelmente seus custos de urbanizao.
Martim O. Smolka 217

larizao (ainda com encargos que recairo sobre o ocupante 21) , maiores sero
os preos de venda dos terrenos. Isto , quanto maior a expectativa de regula-
rizao e, como conseqncia, maiores os benefcios lquidos que brindar, maior
ser o sobrepreo atual do terreno.
No fcil demonstrar, menos ainda fornecer evidncias empricas de como
os referidos sinais afetam diretamente os preos. De modo indireto, no entanto,
podem-se verificar estes efeitos quando se observa que, nas reas em que o cum-
primento da lei de parcelamento mais estrito (por exemplo, atributos do lote),
os preos no so necessariamente mais altos. Os custos de urbanizao (designa-
o de reas comuns, arruamento, proviso dos servios mnimos etc.) previstos
na lei so absorvidos pelos loteadores ou, mais precisamente, repassados aos
proprietrios originais.
A experincia de Gois eloqente. Atravs de convnios estabelecidos entre
o Conselho Regional de Corretores de Imveis - Creci (entidade encarregada
de supervisionar o exerccio da profisso de corretor) e as diversas prefeituras
(a de Goinia, em particular), os vendedores de lotes no registrados so denun-
ciados por inspetores da entidade e autuados pela prefeitura (foram registradas,
inclusive, prises). No caso de um corretor registrado estar envolvido em venda
de lotes irregulares, alm de multa, o infrator descredenciado do Creci/GO,
perdendo, portanto, o direito ao exerccio da profisso.
Como resultado, constatou-se uma inequvoca tendncia de queda na oferta
dos loteamentos irregulares e nos preos dos lotes regulares. Este engenhoso (e
bastante original!) arranjo, em que se conjugam os interesses das Administraes
Pblicas despreparadas (e mal equipadas) para as indispensveis inspees de
campo e os interesses mercantis, aliado a um efetivo compromisso do Creci/GO
com o exerccio tico da profisso, parecem apontar para uma possvel alternativa
de rompimento do crculo vicioso da irregularidade.
Mutatis mutandi para as polticas (de corte liberal) que, em contraste, pro-
pem a facilitao de acesso terra por meio de uma maior desregulao do
uso, ou seja, reconhecendo as prticas dos loteadores informais (formalizao
da informalidade). falaciosa a proposio de que a reduo de custos na pro-
viso de solo urbanizado seja efetivamente repassada aos preos finais. Trata-se
de um non-sequitur, na medida em que os preos no mercado de terras no se
formam como nos outros ramos de negcios, isto , pelos custos acrescidos de
um mark-up definido pela concorrncia etc. O preo do solo vincula-se, antes,

21
Cada vez mais as regularizaes envolvem algum custo para os beneficiados (ainda que,
isso sim, financiado!). Isso , o financiamento pblico que no se dispe ex-ante (em
programas preventivos) se disponibiliza ex-post, em um outro contexto curativo e
a um custo mais elevado para a sociedade, como veremos mais adiante.
218 Regularizao da ocupao do solo urbano

capacidade de pagamento do comprador ou por quanto o comprador esta-


ria disposto e apto a pagar pelos atributos que diferenciam o terreno de sua
alternativa imediatamente inferior.
Assim, antes a facilidade de se comercializarem produtos de baixa quali-
dade para uma dada (tambm baixa) capacidade de pagamento que faz com
que o preo resulte alto relativamente ao que se oferece. So estes preos altos
que sancionam a lucratividade da informalidade e estabelecem a referncia di-
ferencial para as opes superiores.

A perspectiva de regularizao: um atrativo para a irregularidade

No deixam de ser sintomticas as evidncias encontradas por Menna Barreto


(2000) em enquetes sobre as datas de chegada da populao aos assentamentos
informais. Os perodos de mais intensa afluncia de ocupantes a estes assenta-
mentos coincidem, em muitos casos, com o perodo em que os assentamentos
foram objeto de algum programa de regularizao de qualquer natureza (titu-
lao, urbanizao etc.).
Tambm corrobora o argumento em pauta (o do efeito das expectativas
futuras sobre a informalidade) o surto de ocupaes irregulares que antecedem
ou sucedem os perodos eleitorais de candidatos cuja plataforma contempla
programas de regularizao. No Brasil, por exemplo, eleio da prefeita Luiza
Erundina, do Partido dos Trabalhadores, na cidade de So Paulo, segue uma
exploso de ocupaes e/ou invases muitas usadas como estratgia para a
conquista de um terreno regularizado O mesmo aconteceu como conseqncia
das promessas de campanha de Leonel Brizola no Rio, ou do triunfo de Miguel
Arraes como governador de Pernambuco, em 1986 que se traduziu em treze
invases de terras em pouco mais de um ms! (Rabaroux, 1997, p. 124).
A historiografia latino-americana do efeito das expectativas criadas por pro-
messas populistas de candidatos efetivamente rica em ocorrncias de casos
similares. Muitos dos assentamentos hoje por regularizar tiveram origem na
complacncia irresponsvel de polticos que fizeram vista grossa a ocupaes
irregulares em reas pblicas ou inadequadas ou, pior ainda, na cesso cliente-
lstica de terras pblicas por motivos eleitoreiros. O caso de grilagem de terra
pblica no governo Roriz, em Braslia, emblemtico: mais de 65 mil terrenos,
sem qualquer titulao e/ou servios, foram oferecidos em troca de votos
(Mendes, 2002).
Outra manifestao da responsabilidade dos governos pela formao da
irregularidade associada aos prprios programas de regularizao o que se
ilustra pelos muitos assentamentos hoje pendentes de regularizao, que tiveram
sua origem em programas pblicos de carter provisrio e/ou emergencial,
Martim O. Smolka 219

como os relatados por Riofro (1991) no Peru. Para o autor, muitos dos assenta-
mentos irregulares no tm nada de espontneos. O autor assinala que a origem
de muitas das barriadas pode associar-se diretamente falta de coordenao
entre instncias governamentais: a iniciativa de uma agncia pblica de destinar
solo para assentamentos populares, que no vem seguida de uma ao congruente
da agncia responsvel pela proviso de servios pblicos. Fenmenos simila-
res podem ser ilustrados em qualquer outra cidade da Amrica Latina, como os
Parques Proletrios, no Rio de Janeiro, construdos como moradia provisria e
que resistiram por mais de 20 anos, tendo-se transformado em uma enorme favela.
Em suma, no deixa de ser interessante notar que aps 40 anos de polticas
de regularizao no Peru, o percentual de irregularidade (pueblos jvenes ou
barriadas) tenha se elevado de 17%, em 1961, para mais de 38% em 1998 (Cal-
dern, 1999). Ou seja, o problema hoje muito maior do que h 40 anos.

O custo de oportunidade da regularizao

Os programas de regularizao de carter curativo apresentam um alto custo


de oportunidade, se comparados aos custos de proviso de solo urbanizado
para aes de carter preventivo. Estes custos de oportunidade manifestam-se
de duas formas:

a) na comparao entre o custo de (re)urbanizao de reas j ocupadas (e/ou


muitas vezes inadequadas ocupao) com o de promoo de novas urba-
nizaes, em reas ainda no ocupadas;
b) no uso alternativo que se poderia dar a localizaes hoje ocupadas por assenta-
mentos irregulares, seja exclusivamente por critrios de mercado (por exemplo,
o maior e melhor uso em uma economia de mercado, conceito que d origem
s Operaes Interligadas), seja por critrios de uso social, como no caso de
assentamentos localizados em rea de conservao ambiental.

Assim, o estudo de 11 das favelas urbanizadas pelo Programa Guarapiranga,


em So Paulo, revela que o custo por famlia beneficiada de US$ 7.962,10 para
um lote mdio de 52 m2 (Rocha et al., 2000), o que corresponde a algo como
US$ 153 por metro quadrado, um valor bem superior aos cobrados por lotea-
dores/urbanizadores privados, incluindo uma substancial margem de lucro 22.
22
A ECIA empresa urbanizadora privada que atua na Zona Oeste do Rio de Janeiro
oferece lotes integralmente urbanizados a um preo que varia de US$ 70 a US$ 143 o
metro quadrado (Oliveira, 1999). A Secretaria Municipal de Urbanismo do Rio de Janeiro
dispe de um estudo tcnico de 1997 em que se demonstra ser possvel produzir lotes
urbanizados a preos inferiores a US$ 55 o metro quadrado.
220 Regularizao da ocupao do solo urbano

Nesta mesma linha, estimativas de Aristazabal e Gomez (2001) para Bogot


sugerem que o custo da urbanizao corretiva (reparacin) de um assentamen-
to irregular 2,7 vezes superior ao custo das reas planejadas. Em uma avaliao
de 14 projetos em favelas de 7 cidades, em 5 estados brasileiros, Caicedo e Izar
(1999) revelam que os custos mdios de (re)urbanizao so de US 3.400
variando entre US$ 510 a US$ 6.400, segundo a complexidade das obras. Cifras
semelhantes parecem aplicar-se tambm ao programa Favela-Bairro, cujo custo
total para as obras previstas nas primeiras 4 fases (de 1994 a 1999) teria sido de
R$ 361.878,00, beneficiando uma populao total de 316.127 pessoas 23 algo
como US$ 3.500 a US$ 4.000 por famlia, conforme estabelecido em contrato
com o BID.
Outros programas na cidade do Rio de Janeiro como o Projeto de Urba-
nizao Integral das Favelas de Pavo, Pavozinho e Cantagalo resultaram em
investimento por domiclio de US$ 1.247 em 1983. No entanto, 15 anos depois
do trmino das obras, permanecem como favelas 24. O programa de Urbanizao
de Favelas e Loteamentos de Baixa Renda, proposto pelo Prefeito Saturnino
Braga em 1987, previa recursos da ordem de US$ 960 milhes, beneficiando
1.055 mil favelados e 545 mil moradores de loteamentos irregulares, algo como
US$ 3 mil por famlia! (Kelson, 1998).
Considerando um lote de 50/60m2, um adicional de 20% correspondente
frao ideal do somatrio de reas pblicas (ruas, praas etc.) totais do assenta-
mento e a rea destinada aos equipamentos (quadras de esporte, creches, centros
comunitrios etc.), o montante citado equivale a, aproximadamente, US$ 40 a
US$ 70 por metro quadrado em um lote familiar 25.
Alm de colocar em perspectiva os custos de oportunidade de polticas cura-
tivas (de urbanizao de assentamentos irregulares consolidados) versus preven-
tivas (de proviso de terra urbanizada populao de baixa renda), estes valores
expem o custo real da omisso pblica em matria de regulao e interveno
urbanstica.

O day after da regularizao

Para finalizar, vale a pena comentar o que acontece no day after de uma regulari-
zao eis um tema ainda muito pouco estudado. Do ponto de vista analtico,

23
Dados oficiais da Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, 1999 de 1995 a 1999, o real
manteve-se praticamente equiparado ao dlar.
24
De fato, hoje esto em elaborao, uma vez mais, projetos de up grading para estas favelas,
no mbito do programa Favela-Bairro.
25
Em Caracas, o custo mdio de regularizao foi estimado em US$ 57.2/m2 (Conavi, 2000).
Martim O. Smolka 221

no caso de um programa de regularizao supostamente bem-sucedido ou seja,


em que se logre a efetiva integrao da rea beneficiada ao tecido urbano , o
resultado, na melhor das hipteses, o creamming ou seleo darwiniana entre
ocupantes que permanecem e os expulsos (mesmo que expulso branca pela
via de ofertas irrecusveis) pelo mercado. Na hiptese de um programa malsuce-
dido, a rea se consolida como de baixa renda irregular etc.
Conforme indicado anteriormente, muitas reas, a despeito dos programas
de melhoria, permanecem, se no irregulares, ao menos com o estigma de irregu-
lares, por muito tempo. A almejada integrao ao tecido urbano tem se revelado
aqum do esperado/desejado, como parece indicar a relativa baixa valorizao
dos imveis nas reas beneficiadas. Com efeito, segundo resultados obtidos por
estudos pioneiros de Abramo (1998), a valorizao mdia dos imveis nas favelas
beneficiadas pelo programa Favela-Bairro no Rio de Janeiro 26 teria sido de
28,52%, havendo casos como o da favela de Mata Machado, de 42,5%, ou o do
Parque Royal, com valorizaes de at 40,6%, ao passo que outros, como o do
Caminho do Job, apresentam modestos 15,3%.
Ora, aplicando estas taxas (de 28%) aos imveis tpicos ou modais estimados
conservadoramente com valor original (ex-ante) de R$ 14.000,00, obtm-se
mais-valia correspondente a R$ 4.000,00, ou seja, valor bastante prximo ao
gasto mdio por famlias previsto nestes programas. Esta valorizao contrasta
com as obtidas por aplicaes de recursos no mercado formal em geral 27 e,
sobretudo, no mercado de terras nas novas reas populares de expanso urbana.
Neste ltimo mercado, e conforme j indicado, a urbanizao (proviso de terra
urbanizada) produz freqentemente valorizao acima de 100%! 28 Este intri-
gante resultado parece indicativo do baixo reconhecimento pelo mercado do
valor destes assentamentos regularizados.
Nos assentamentos consolidados, o valor dos imveis parece ainda domi-
nado pelo valor da localizao. Prova disto que imveis em assentamentos
bem localizados alcanam preos prximos aos similares em reas formais
tipicamente uma habitao de dois quartos valeria algo como R$ 18 mil, em
1997, perodo em que o dlar equivalia ao real. Assim, a paulatina colonizao
de alguns assentamentos irregulares consolidados por segmentos provenientes
da classe mdia parece decorrer menos do sucesso destas iniciativas do que de
efetivo filtering down, resultante de pauperizao da classe mdia e, sobretudo,

26
Programa tido como paradigmtico de um novo enfoque indicado pelo prprio nome!
27
Raros so os investimentos pblicos que resultam em mais-valias abaixo de seu custo!
28
Dados estilizados: terra nua (US$ 5 a 10/m2) mais custo da infra-estrutura (US$ 20 a
35/m2 ): preo final do terreno urbanizado (US$ 60 a 130/m 2).
222 Regularizao da ocupao do solo urbano

da ausncia de alternativas de moradia no mercado formal. 29 Este fenmeno,


observado em muitas das grandes cidades brasileiras, antecede, em larga medida,
muitos destes programas de regularizao.
Visto sob outro ngulo, trata-se de um pior produto (habitat), parcialmente
financiado com recursos pblicos, que ultimamente oferecido a quem est
disposto e apto a pagar aqueles R$ 18.000,00. Para estas famlias de maior poder
aquisitivo que se apresentam como adquirentes da habitao na rea regulari-
zada , aqueles R$ 4.000,00, aplicados na forma de subsdio, poderiam tornar
solvente a demanda no mercado formal por imvel de melhor qualidade. Para
as famlias de menor poder aquisitivo, que recebem a oferta irrecusvel para
liquidar (cash-in) os benefcios, o destino daqueles mesmos R$ 4.000,00 a
aquisio de novo terreno, possivelmente irregular, ratificando os sobrepreos
e reinstaurando com isto o ciclo da informalidade! 30

CONCLUSO

A primeira parte deste trabalho sugeriu que preos dos terrenos excessivamente
elevados contribuem efetivamente para a magnitude e a persistncia da informa-
lidade, que, por serem caras, alimentam a pobreza. Na segunda parte, demons-
trou-se que as polticas de regularizao ora prevalecentes especialmente por
se caracterizarem por aes curativas e parciais (tanto na titulao como na
urbanizao precrias e a fundo perdido) podem estar contribuindo para o
agravamento do problema.
Esta ltima constatao (efeitos perversos) introduz, a um s tempo, um
dilema e um desafio. O dilema que no regularizar, simplesmente, no , como
j dito, uma opo poltica (seno social e humanitria). O desafio apresenta-se
em como regularizar, sem alimentar o crculo vicioso da irregularidade, asse-
gurando um contedo preventivo a tais polticas e programas.
Sem pretender propor uma panacia uma vez que se trata de um formi-
dvel desafio , sugere-se que qualquer poltica mais conseqente passe, no
mnimo, por uma viso mais completa e/ou abrangente dos programas de re-
gularizao e, idealmente, por uma alterao das regras do jogo imobilirio ur-
bano o que, por sua vez, exigiria uma poltica fiscal mais contundente sobre o
valor da terra urbanizada. No uma tarefa simples, uma vez que a postura
dominante em relao, por um lado, tolerncia s solues informais e, por

29
Conforme insistentemente demonstrado por Maricato (2001), domiclios com renda
abaixo de cinco salrios mnimos (vale dizer, 2/3 do universo) simplesmente no exer-
cem demanda solvvel de interesse para o mercado de habitao formal.
30
Sobre o crculo vicioso da informalidade, consulte-se Iracheta e Smolka (2000).
Martim O. Smolka 223

outro, insero destes programas de regularizao na agenda pblica parece


bastante conveniente para o status quo. As reas nobres continuam protegidas
pela sobre-regulao (ou regulao de excluso), e as reas de expanso (perif-
ricas) se tornam cada vez mais desreguladas.
A regularizao parece conveniente, uma vez que os assentamentos conso-
lidados tm reconhecidos os investimentos privados em moradias desincum-
bindo-se as agncias pblicas de gastos sociais que, de outra feita, lhes tocariam
por direitos de cidadania. Adicionalmente, tais polticas reiteram ou representam
um contnuo desde o passado: diferenciar quando no ignorar a situao
do pobre, oferecendo-lhe uma soluo que no afete ou melindre a essncia do
sistema. Trata-se, antes de tudo, de uma poltica curativa focalizada em projetos
especficos para cada assentamento, cujos efeitos no so necessariamente neutros
em relao aos processos responsveis em primeiro lugar por estes problemas.

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RESUMO

Alm da pobreza, os preos excessivamente elevados do solo urbano constituem fator


explicativo da magnitude e persistncia da informalidade nas cidades latino-americanas.
Exatamente por ser cara, a informalidade realimenta a pobreza. Assim, qualquer poltica
mais conseqente de enfrentamento da informalidade e, por conseguinte, da pobreza
deveria contribuir para a reduo, ou ao menos ser neutra, da exacerbao dos preos da
terra. Este artigo discute possveis e, em grande medida, insuspeitos impactos das
polticas de regularizao de assentamentos informais e as polticas de desregulao dos
mercados informais sobre os custos desses programas, os preos dos terrenos, a prpria
irregularidade e as opes de polticas pblicas. Demonstra-se que, dada a forma como so
concebidos e executados tais programas de regularizao, seus efeitos podem ser perversos.
Palavras-chave: programas de regularizao, informalidade, mercado de terras urbano,
preo da terra urbanizada

ABSTRACT

Excessively high prices, rather than poverty itself, provide an explanation for the extent
and the persistence of informality which, in turn, is expensive and therefore nurtures
poverty. Hence any more consistent policy to combat informality and in so doing
reduce poverty should contribute to a reduction of the high prices, or at least be neutral
towards them. This article discusses the largely unforeseen impacts that regularization
policies for informal settlements, and policies to deregulate the informal markets, may
have on the costs of these programs, on land prices, on irregularity and on policy options.
The article shows that the way these regularization programs are designed and applied
means that they may have perverse effects.
Keywords: Regularization programs, informality, urban land market, land prices of serv-
iced land.

Recebido para publicao em abril de 2002

Martim O. Smolka professor do IPPUR-UFRJ


ECONOMIA E REGIO
Polticas de desenvolvimento regional nos pases
do centro e no Brasil

Hermes Magalhes Tavares

INTRODUO

O objetivo principal deste trabalho tratar das polticas de desenvolvimento


regional, buscando reconstituir, sinteticamente, as suas principais trajetrias.
Ao recuperar esse processo evolutivo, sublinhamos as prticas e convices que
foram superadas, distintamente das que se mantiveram, e outras, ainda, que
foram introduzidas mais recentemente.
Essas questes no foram tratadas em abstrato; bem ao contrrio, elas so
consideradas luz das experincias europia particularmente a da Frana e
brasileira. Embora a primeira seja apresentada, inicialmente, o que temos em
mente o caso brasileiro. A metodologia empregada se justifica, pois o que nos
move o interesse de mostrar que os argumentos utilizados entre ns, desde a
dcada de 1980, para defender o imobilismo dos poderes pblicos em relao
ao problema das desigualdades espaciais, no tm apoio na realidade dos pases
desenvolvidos. Passado um perodo de grande dificuldade na segunda metade
da dcada de 1970, as polticas de desenvolvimento regional continuam sendo
adotadas nos pases europeus.
Em face desse escopo, o mtodo comparativo afigura-se bastante apropria-
do, pois nos obriga a abandonar a postura paroquial que quase envolve esse
tema entre ns, possibilitando, por outro lado, maior controle dos resultados
da investigao. A via comparada constitui uma espcie de janela para observar
229
230 Polticas de desenvolvimento regional nos pases do centro e no Brasil

o que se passa em um contexto mais amplo, de vrios pases, e, ao permitir isso,


pode oferecer, de fato, a chave para entender, explicar e interpretar, no dizer
de Sartori (1994).
As polticas de desenvolvimento regional surgiram nos pases do centro, a
princpio voltadas para os problemas especficos desses pases. Em um segundo
momento que se difundiram em pases e em regies menos desenvolvidos,
passando em muitos casos por filtragens e adaptaes, como se constata na
clssica concepo do planejamento regional do Nordeste do Brasil, no final
dos anos 1950.
Para abordar essa temtica, distinguimos dois perodos: o primeiro, de 1950
a 1980; o segundo, de 1980 at hoje. Em cada um deles, analisamos os aspectos
mais relevantes das polticas regionais nos pases centrais e no Brasil.

POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO LARGO PERODO


EXPANSIVO DO PS-GUERRA

No final do sculo XIX, estudando a situao da Rssia, Lenine chegou con-


cluso de que o capitalismo desenvolvia-se de forma desigual. Em sua dinmi-
ca, o capitalismo reproduz-se intensamente em um espao limitado (o seu
centro) e de forma extensiva no amplo espao de sua dominao (a sua peri-
feria). Esse descompasso da essncia da produo capitalista: a indstria, pelas
suas caractersticas tecnolgicas, avana mais rpido do que a agricultura, e os
ramos de cada setor obedecem a ritmos diferentes 1.
Essa mesma lgica pode ser observada em relao ao espao.
A evoluo do capitalismo nas trs primeiras dcadas do sculo XX cul-
minando com a grande depresso dos anos 1930 s fez confirmar a tese do
desenvolvimento desigual. Na Inglaterra, a concentrao em Londres ocorria
paralelamente ao empobrecimento de antigas reas industriais (as depressed
areas) 2; nos Estados Unidos, o enorme bolso de pobreza do Vale do Tennessee
contrastava com as reas altamente prsperas. Tal fenmeno, das disparidades

1
Lefebvre (1977) considera o desenvolvimento desigual como uma das grandes leis de
tendncia do capitalismo e a sua teorizao constitui a principal contribuio de Lenine
para a Economia Poltica.
2
O planejamento regional deu os seus primeiros passos na Inglaterra na dcada de 1930.
Sua forma mais precisa ocorreu entre 1944 e 1946, a partir do Plano Abercombrie, que
tomou por base o relatrio Barlow de 1939. O plano perseguia os seguintes objetivos:
a) descentralizao da indstria; b) conter o crescimento de Londres; c) estabelecer um
sistema de quatro zonas concntricas com Londres, na ltima das quais deveriam locali-
zar-se Cidades Novas (New Towns). Comparando diversas experincias de planeja-
Hermes Magalhes Tavares 231

regionais, passar desde ento a mobilizar os que se ocuparo das polticas ter-
ritoriais (regionais e urbanas).
No plano terico, a tese do desenvolvimento desigual ser traduzida pelo
enfoque dos desequilbrios espaciais, e sob essa roupagem que autores pro-
gressistas do ps-guerra (keynesianos) questionaro os modelos de equilbrio
neoclssicos. Numa primeira linha, encontravam-se autores como Myrdal,
Perroux, Hirschman, Prebish (com sua verso de centro-periferia). De suas ela-
boraes tericas, resultaram elementos, categorias e sugestes que se mani-
festaram em polticas de desenvolvimento do territrio. Enquanto a teoria de
base-exportao encontrou maior aceitao nos pases anglo-saxes, a teoria
dos plos de desenvolvimento foi a que se difundiu na maioria dos pases. 3
Quanto a esta ltima, sabido que muitas pginas foram-lhe dedicadas, ao que
se seguiu, mais recentemente, um grande silncio, sobretudo nos meios acadmi-
cos. Ao mesmo tempo, as estratgias de desenvolvimento regional continuam
sendo adotadas no Brasil pelas trs instncias de governo. Alm do mais, comple-
xos industriais baseados em indstrias extrativas de recursos minerais continuam
sendo rentveis em nosso pas. Eis por que consideramos necessrio, no mbito
deste trabalho, destacar alguns pontos da teoria dos plos de desenvolvimento
que consideramos mais relevantes.

Plos de desenvolvimento: uma estratgia

Apesar da preocupao com a aplicao prtica, freqentemente evidenciada, a


teoria dos plos de desenvolvimento de Perroux apresenta-se tambm como
um esforo de compreender a concentrao industrial em sua dimenso espacial,
caracterstica da segunda revoluo industrial. Ou seja, ela se constitui como
um sistema destinado a explicar um momento da industrializao marcado pela
indstria pesada, concentrada espacialmente e crescente a taxas elevadas (Ayda-
lot, 1984). Um segundo propsito da teoria de Perroux indicar as bases para o
encaminhamento de polticas de desenvolvimento regional nos marcos daquele
padro.

mento regional nos pases desenvolvidos, Lacour et al. (1985) considerava a da Inglaterra,
historicamente, a mais importante, pelas seguintes razes: a) uma das mais antigas,
dado que suas primeiras medidas remontam a 1934; a mais completa, porque tratou
desde o incio de uma grande variedade de problemas; uma das mais persistentes,
porque, apesar de ter sofrido mudanas, nunca deixou de ser aplicada.
3
Mltiplos programas de desenvolvimento utilizavam a anlise de Perroux, que, ainda
hoje, objeto de controvrsias e alvo de novos desdobramentos. O destino internacional
da teoria foi considervel: ela foi objeto de trabalhos e inspirou numerosas polticas na
Amrica do Norte, na Amrica Latina, na Itlia ou nos pases rabes... (Aydalot, 1985)
232 Polticas de desenvolvimento regional nos pases do centro e no Brasil

Em consonncia com o clima tpico do ltimo ps-guerra, de marcada preo-


cupao com as desigualdades sociais, entre as quais as de natureza espacial,
Perroux ope-se idia do equilbrio da escola neoclssica, afirmando que o
desenvolvimento desequilibrado. Esse resultado surge de mltiplas elaboraes.
Para o autor, o mundo econmico no composto de unidades econmicas
independentes que concorrem entre si; ao contrrio, em primeiro plano encon-
tram-se grandes empresas que exercem efeitos de dominao sobre outras, repre-
sentando uma combinao de formas oligoplicas.
A grande empresa ou grupo de empresas exerce efeitos de difuso sobre um
conjunto mais amplo e ao mesmo tempo favorece o surgimento de inovaes,
que, por sua vez, daro origem a novas indstrias. Esse processo est longe de
ser esttico: empresas aparecem e desaparecem no curso de perodos sucessi-
vos. E o autor conclui com a conhecida frase que, nas dcadas de 1960 e 1970,
tanto encantou os que se dedicavam ao desenvolvimento regional. Diz ele: o
crescimento no aparece em toda a parte ao mesmo tempo; ele se manifesta em
pontos ou plos de crescimento, com intensidades variveis; difunde-se por
diversos canais e com efeitos terminais variveis pelo conjunto da economia.
(Perroux, 1964, p. 143)
O plo de crescimento a indstria motriz, definida como aquela que, de-
vido ao seu elevado dinamismo, traduzido em altas taxas de crescimento, exer-
ce efeitos de impulso (entranement) sobre um certo nmero de indstrias ou
empresas sob sua influncia.
Como em Schumpeter, as inovaes, para Perroux, tm um papel central.
Ao serem assimiladas por muitos empresrios, elas marcam a atmosfera de uma
poca: a febre dos canais, a febre das ferrovias, a febre do ouro etc. Conse-
qentemente, a indstria motriz no sempre a mesma em todas as pocas. Em
meados do sculo XX, a indstria-chave ou a indstria pesada, assim nomeadas
pelo autor: indstrias de energia (petrleo, eletricidade, energia termonuclear);
indstrias de metais essenciais siderurgia e metalurgia de um modo geral.
Diz Perroux (op. cit., p. 150): O decisivo que em toda estrutura de uma
economia articulada existem indstrias que constituem pontos privilegiados
de aplicao de foras ou dinamismos do crescimento.
As indstrias em questo foram denominadas por Destanne de Bernis (1967)
indstrias industrializantes, em face da sua capacidade de contribuir decisi-
vamente para um processo de desenvolvimento.

A DIMENSO GEOGRFICA

Ainda em seu primeiro artigo de 1955, Notas sobre a noo de plos de cresci-
mento (Perroux, op. cit., p. 152), o autor considera o plo como resultante dos
Hermes Magalhes Tavares 233

efeitos de certas indstrias (motrizes). A essa dimenso setorial (industrial, no


caso), Perroux agrega tambm a dimenso espacial, ao admitir que uma aglo-
merao urbana importante pode ter essa caracterstica. Nesse caso, aumentam
as necessidades coletivas em matria de habitao, de transportes, de servios,
eleva-se a renda, surgem empreendedores, trabalhadores qualificados, formam-
se quadros de alto nvel etc. Para o autor, um panorama que difere daquele
dos meios agrcolas.
O autor alerta, enfim, que fatores de ordens diversas (mudanas tcnicas,
questes polticas, mudanas de correntes de transportes) podem levar o plo
ao declnio: de centro de prosperidade e de progresso ele se torna um centro de
estagnao (ibid., p. 154). O contraste entre os efeitos contrrios dos plos de
desenvolvimento mostrado de forma clara no seguinte trecho:
A implantao de um plo de desenvolvimento suscita uma seqncia de desequi-
lbrios econmicos e sociais (...). O plo implantado distribui salrios e rendas
monetrias adicionais sem aumentar necessariamente a produo local dos
bens de consumo; ele desloca a mo-de-obra e os separa de suas unidades origi-
nrias sem lhes proporcionar necessariamente um novo enquadramento social;
concentra cumulativamente, em um lugar e em um ramo, o investimento, o
trfego, a inovao tcnica e econmica, sem, necessariamente recompensar
outros lugares, cujo crescimento e desenvolvimento podem ser ao contrrio
retardados. (ibid., p. 169)

Administrar esses processos a fim de minimizar os seus impactos uma


atribuio do Estado, atravs do planejamento, como diz o autor logo a seguir
em seu texto: O crescimento e o desenvolvimento de um conjunto de territrio
e de populaes no sero, pois, obtidos a no ser pelo planejamento (amna-
gement) consciente do meio de propagao dos efeitos do plo de desenvol-
vimento. (Ibid.)

INSTRUMENTO DE POLTICA

O autor sublinha que a noo de plo de desenvolvimento s tem valor no


momento em que se torna um instrumento de anlise rigorosa e instrumento
de uma poltica (ibid., p. 168). Ora, desde a primeira metade da dcada de
1950, o governo francs adotou uma poltica para descentralizar a indstria. De
um lado, estabelecia medidas que constrangiam a instalao de novas empresas
em Paris, de outro, estimulava a implantao de indstrias fora da metrpole.
Mas os investimentos descentralizados localizavam-se de forma quase aleatria,
causando disperso de recursos. No incio de 1958, Perroux jogou todo o peso
de seu prestgio, criticando essa poltica que pretendia atender a todas as regies,
em oposio a uma atuao por ele considerada correta, de concentrao dos
234 Polticas de desenvolvimento regional nos pases do centro e no Brasil

meios em centros de desenvolvimento convenientemente escolhidos (ibid.,


p. 169). Finalmente, a partir de 1963-64, a poltica regional francesa adotou
como princpio a teoria da polarizao. Por outro lado, a aplicao dessa teoria
acabou se dando em escala quase planetria (Aydalot, 1985, p. 234). Megapolos
industriais foram construdos por toda a Europa, destacando-se os complexos
industriais-porturios, como os de Dunquerque e de Fos-sur-Mer, na Frana,
ou os grandes plos do sul da Itlia.
Na Frana, a poltica de plos teve tambm uma marcada dimenso urba-
na, com a estratgia das Metrpoles de Equilbrio, pea-chave na engrenagem
imaginada para reduzir o peso da regio-capital na estrutura urbana francesa.
Com a utilizao de uma metodologia desenvolvida pelos gegrafos Hautreux
e Rochefort, foram escolhidas oito aglomeraes urbanas, das quais trs conta-
vam com aproximadamente 1 milho de habitantes e as demais, com cerca de
500.000 4. Grandes investimentos em infra-estrutura (auto-estradas e metrs,
sobretudo) foram-lhes destinadas. A estratgia em questo completava as me-
didas restritivas da instalao de novas indstrias em Paris, que datavam de
1955. Cabe acrescentar que a identificao de grandes aglomerados urbanos
com plos de crescimento perfeitamente coerente com as idias de Perroux,
conforme vimos antes.
O modelo de planejamento regional francs ou de organizao do territrio
(amnagement du territoire) inspirou-se em outras experincias, particularmente
a da Inglaterra. 5 Ao longo dos decnios de 1950 e 1960, praticamente todos os
pases europeus adotaram polticas de ordenamento de seus respectivos territ-
rios. Essas polticas regionais foram ento concebidas como tarefas do Estado-
nao, que deveriam ser conduzidas de forma centralizada. Instituies dotadas
de grande poder e prestgio foram montadas, s quais foram confiadas as polticas
e estratgias de desenvolvimento regional. So notrios, nesse aspecto, os casos
da Dlgation de lAmnagement du Territoire - Datar, na Frana, e da Cassa
per il Sviluppo del Mezzogiorno, na Itlia.
A Datar, criada em fevereiro de 1963, foi encarregada de preparar as deci-
ses governamentais, coordenando as aes dos ministrios tcnicos quanto
aos objetivos regionalizados do Plano Nacional de Desenvolvimento. Deveria,
ainda, tornar coerentes as ajudas expanso descentralizada. Em sua origem, o
rgo foi subordinado diretamente ao Primeiro Ministro. Ao longo de mais de
trs dcadas, ele vem conduzindo a poltica regional francesa, ou seja, a poltica

4
A metodologia usada por Hautreux e Rochefort levou em conta um nmero considervel
de variveis, entre elas a distncia dos centros urbanos em relao a Paris. Em igualdade
de condies quanto pontuao, dava-se preferncia ao centro mais afastado da capital.
5
Cf. nota 2.
Hermes Magalhes Tavares 235

de desenvolvimento do interior da Frana (em oposio regio parisiense, na


observao de muitos autores). Com a reforma de 1982, que instituiu a descen-
tralizao, seu campo de ao ficou bastante limitado. Em 1984, esteve a ponto
de ser extinta. Mas em 1993-94, quando o governo central decidiu recuperar
parte de sua responsabilidade no que respeita ao desenvolvimento regional, a
Datar voltou cena com mais fora.
A Cassa per il Sviluppo del Mezzogiorno foi criada em agosto de 1950 para
coordenar as medidas existentes desde 1947 em favor do Mezzogiorno (isenes
fiscais, tarifas preferenciais de transportes e crditos especiais). um organismo
autnomo, submetido entretanto a controles interministerial e parlamentar.
Sob a orientao dessa agncia, a interveno estatal em favor do Sul passou
por trs momentos: a) de 1950 a 1957, em que so prioritrios os investimentos
em infra-estrutura e na agricultura; b) de 1957 a 1971, em que se pratica uma
poltica baseada em plos de desenvolvimento, com destaque para os grandes
complexos de indstria pesada nos ramos da qumica, da siderurgia e da mec-
nica, entre outros; c) de 1971 em diante, em que, por fora da implantao da
regionalizao, a Cassa deixa de ter exclusividade no campo da poltica regional.
Esta ltima fase tambm marcada pela crtica aos resultados pouco convincen-
tes dos plos construdos anteriormente 6.
Eram esses, grosso modo, os componentes do chamado planejamento regio-
nal pelo alto, que iria encontrar grandes dificuldades a partir da segunda metade
dos anos 1970. Passaremos a examinar, em seguida, como esse momento foi
vivido no Brasil.

A experincia brasileira

Tratando-se do Brasil, inevitvel aludir de incio s conhecidas questes de


fundo: pas de dimenses continentais, com imensos espaos geograficamente
to diversos como, por exemplo, o Nordeste e a Amaznia; dificuldades seculares
na ocupao do seu territrio, cuja populao ainda hoje concentra-se na faixa
litornea; industrializao retardatria e por muito tempo restringida (Cardoso
de Mello, 1982). um quadro tpico de desenvolvimento desigual, que se tornou
mais flagrante medida que a industrializao (substitutiva de importaes)
avanou.
No final da dcada de 1940 e durante todo o decnio seguinte, assistiu-se a
um amplo debate no pas sobre o atraso econmico das regies perifricas (par-

6
A expresso catedrais no deserto inspirou-se na experincia italiana, para caracterizar
os plos ali criados, os quais tiveram escassos efeitos locais e mesmo regionais. Por
extenso, passou-se a aplic-la a outras situaes semelhantes.
236 Polticas de desenvolvimento regional nos pases do centro e no Brasil

ticularmente o Nordeste e a Amaznia), que foi acompanhado de uma produ-


o de conhecimentos considervel, principalmente no que tange ao Nordeste.
Registremos apenas quanto a essa regio os estudos sobre os recursos naturais,
sobretudo os de solos e guas (Duque, 1953), sobre o papel do planejamento
para desenvolver a regio (Almeida, 1953) e sobre os desequilbrios regionais e
as potencialidades econmicas do Nordeste (Singer, 1953). Essa produo atin-
giu o seu ponto mais alto com o estudo de Celso Furtado, divulgado com a
denominao Relatrio GTDN (1959), que vem a ser o mais completo e siste-
mtico diagnstico da economia nordestina, at aquele momento, usando como
matria-prima a produo antes citada. Do ponto de vista terico, ele se apia
nas idias da Cepal (degradao dos termos de intercmbio, na lgica da rela-
o centro-periferia) e de Myrdal (os efeitos acumulativos numa situao de
desigualdades regionais de desenvolvimento).
Essa literatura e as conjunturas sociais e polticas da poca levaram o Gover-
no Federal a criar a Superintendncia do Desenvolvimento Econmico do Nor-
deste - Sudene, em 1959; antes, em 1953, havia sido instituda a Superintendncia
do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia - SPVEA. Mas foi a Sudene
que se tornou a experincia brasileira de planejamento regional mais significa-
tiva. Em sua concepo original, embora tivesse na industrializao a sua espinha
dorsal, o projeto GTDN-Sudene abarcava um nmero considervel de atividades
e setores; era, portanto, um projeto abrangente. Apesar das crticas que lhe foram
feitas quanto ao tratamento da questo agrria, considerado conservador pelas
lideranas de esquerda e por autores como Josu de Castro, Tomaz Pompeu Accioly
Borges e Manuel Diegues Junior, entre outros, as demais propostas do projeto
foram por estes aprovadas (Tavares, 1989, p. 139-41). A prtica do novo rgo foi
em muitos casos inovadora, diferindo largamente do que era habitual na admi-
nistrao pblica brasileira, como revela este depoimento de Francisco de Oliveira 7
na Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre a Sudene, em 1975:
Um vasto sopro de esperana varreu a regio. Uma convergncia nunca antes
vista de classes e setores sociais, desde o campesinato, os trabalhadores urbanos,
os estudantes, os intelectuais, mobilizou-se para o que pensvamos ser a tarefa
do sculo, a mais ingente e mais espinhosa de quantas reclamavam soluo
para a construo de uma Nao harmnica, sem gritantes disparidades que se
constatavam e que, infelizmente, estes vinte anos no conseguiram desfazer.
Minha gerao jogou-se por inteiro naquele empreendimento, e tentamos con-
verter nossa fraqueza em fora: despreparados para to grande cometimento
substitumos o conhecimento cientfico, de que no dispnhamos, pelo ardor,

7
Esse depoimento bastante significativo, pois o autor, embora tenha sido um dos diri-
gentes da Sudene no perodo anterior a 1964, fez srias crticas a ela em seu livro Elegia
para uma re(li)gio (Oliveira, 1977).
Hermes Magalhes Tavares 237

pelo vigor, e, por que no diz-lo, pelo desprendimento. Com o inteiro apoio
da populao vale a pena lembrar, sem que isso seja uma vanglria, que a Sudene
inovava completamente o estilo de desempenho dos poderes pblicos, no
apenas na escala regional, mas at mesmo medida pela escala nacional (...).
(Oliveira, 1975; apud Tavares, 1989)

Aps o golpe de 1964, os governos militares mantiveram a Sudene, mas


deram prioridade quase absoluta industrializao, ou seja, poltica de incen-
tivos fiscais e financeiros e aos investimentos pr-industriais (infra-estrutura
de energia e transportes, sobretudo). O projeto de desenvolvimento da Sudene
aps 1964 deve ser visto sob esse prisma. E com essa caracterstica que o mo-
delo ser adotado na Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia -
Sudam, rgo que substituiu a antiga SPVEA, em 1967.

A estratgia de plos de desenvolvimento

Nos dez primeiros anos da Sudene, os investimentos industriais foram dissemi-


nados em vrios pontos da regio, se bem que as trs principais capitais nordesti-
nas (Salvador, Recife e Fortaleza) absorvessem, desde o incio, as maiores parcelas
de recursos. Na primeira metade da dcada de 1970, foi adotada a estratgia de
desenvolvimento polarizado no Nordeste e, em seguida, nas demais regies peri-
fricas. Vale a pena observar como esse caminho foi percorrido. Essa questo
desperta interesse, porque, em princpio, a teoria dos plos de desenvolvimento
no parecia coerente com as idias da Cepal e de Furtado. Em um aspecto, pelo
menos, o desacordo mostrava-se evidente. O modelo original da Sudene voltava-
se para a integrao do grande espao geo-econmico do Nordeste. Furtado
afirmara vrias vezes que seria necessrio integrar primeiro a regio nordestina,
antes que se completasse a integrao dessa com a economia do Centro-Sul
(Tavares, 1989). Houve mesmo a inteno de se dotar o Nordeste de um centro
autnomo de expanso manufatureira. Ora, a teoria dos plos , por princpio,
integradora, pois se afirma que a dinmica da polarizao rompe com os limites
poltico-administrativos preexistentes. Assim, uma estratgia desse tipo implicaria
que os principais centros regionais se integrassem fortemente com a regio mais
desenvolvida do pas. Entende-se, desse modo, por que a teoria de Perroux, que
Furtado deveria conhecer muito bem, passou despercebida na Sudene pr-64.
A possibilidade de aplicar a teoria dos plos no Brasil comeou a ser discu-
tida no Ipea, rgo do Ministrio do Planejamento, conjuntamente com o IBGE
em 1965/66 8. Buscava-se estudar a organizao espacial brasileira visando

8
A Sudene realizou uma pesquisa sobre os plos de desenvolvimento no Nordeste e pro-
moveu um evento nacional sobre o tema no segundo semestre de 1966, em Recife.
238 Polticas de desenvolvimento regional nos pases do centro e no Brasil

regionalizao e ao desenvolvimento regional. O grupo das duas instituies


foi assessorado por Rochefort, que elaborou, com Hautreux, a metodologia em-
pregada na Frana, como vimos anteriormente. Os resultados desse trabalho
fizeram parte do Plano Decenal, realizado em 1967, em que se l que receberam
especial nfase os estudos relativos s regies polarizadas e homogneas, nota-
damente do ponto de vista da construo de uma hierarquia urbana adequada
ao desenvolvimento nacional (Miniplan, 1967).
O Plano Estratgico (1968-70), por sua vez, refere-se de passagem ao
delineamento dos plos industriais em Salvador, Recife e, com certo atraso,
Fortaleza e Macei, que absorveram, respectivamente, 41%, 32%, 8% e 7% dos
investimentos aprovados [pela Sudene] no perodo de 1960/67. Tudo leva a
crer que se est caminhando para concentraes industriais capazes, no futuro,
de um crescimento auto-impulsionado, tal como sucedeu no Centro-Sul do
Brasil.

O I Plano Nacional de Desenvolvimento - IPND define medidas para ex-


pandir o mercado interno e descentralizar a produo, duas faces do que seus
autores denominam poltica de integrao nacional. E o instrumento eleito
para obter esse resultado a criao de plos regionais no Sul e no Nordeste, do
tipo agrcola-industriais, e no Planalto Central e na Amaznia, de natureza agr-
cola-minerais. Dessa forma, complementar-se-ia o grande plo do ncleo So
Paulo-Rio-Belo Horizonte.
O II PND, que expressa a inteno de avanar no processo de industrializa-
o, substituindo importaes, consagra em definitivo a estratgia de plos de
desenvolvimento. Nesse sentido, inclui as seguintes iniciativas: Plo Petroqu-
mico do Nordeste (Camaari); Complexo Mineral-Petroqumico Regional (no
eixo Salvador-Aracaju-Macei); Complexo de Fertilizantes do Nordeste; Com-
plexo Metal-Mecnico; fortalecimento dos plos industriais tradicionais (prin-
cipalmente, confeces e calados). Nas demais regies, destacam-se: III Plo
Petroqumico, no Rio Grande do Sul, e o Projeto Grande Carajs, na Regio
Norte 9.
Matria j tratada por vrios autores (Diniz, 1991; Negri, 1996; Pacheco,
1998, entre outros), alm do que estava contido nos planos regionais e nacionais,
cumpre assinalar o conjunto de investimentos pblicos (incluindo os das empre-
sas estatais) em infra-estrutura (transporte, energia, telecomunicaes) e na
explorao de recursos naturais nas regies perifricas. Quanto principal me-
trpole nacional e sua rea imediata de influncia, no se podem esquecer as

9
No inclumos aqui o rol de plos agrcolas (Polonordeste, Polocentro etc.), pois a nosso
ver distanciam-se do conceito original de Perroux.
Hermes Magalhes Tavares 239

deseconomias externas ali geradas e as medidas do Governo Federal de proteo


do meio ambiente e restritivas do crescimento industrial na metrpole paulista.
O resultado desse conjunto de fatores foi a desconcentrao industrial de
So Paulo, em 1970/80, assunto tambm bastante analisado na literatura espe-
cfica (Diniz, 1993).

POLTICAS REGIONAIS NAS LTIMAS DUAS DCADAS

Nos pases do centro

A crise econmica mundial prenunciada com a desregulao monetria e o


primeiro choque do petrleo, nos pases europeus, teve reflexos imediatos nas
economias regionais. Os governos centrais tiveram as suas bases fiscais seria-
mente abaladas. Pode-se dizer que h uma relao direta entre a crise econmica
e o declnio das polticas regionais na segunda metade da dcada de 1970.
As crises da siderurgia e da indstria pesada de um modo geral, repercutiram
fortemente na poltica dos plos industriais e, em particular, na dos grandes
complexos industriais-porturios. Ao mesmo tempo, houve uma forte presso
em favor da descentralizao do poder, sobretudo em pases de regime unitrio
centralizado (na Frana e na Espanha, por exemplo). Reformas importantes
foram conduzidas na dcada de 1980 nesses dois pases. As polticas de desenvol-
vimento territorial, que at ento eram concebidas e conduzidas pelas instncias
superiores, comearam a ser questionadas. Cabe lembrar, ainda, a poltica da
Unio Europia de apoio s regies menos desenvolvidas da Europa, desde 1975,
o que, por sua vez, vem contribuindo para limitar o papel do Estado-nao.
Nesse contexto, comeou a surgir uma outra concepo de desenvolvimento,
em que se admitia que seus condicionantes partiriam das bases locais.
Detenhamo-nos, em seguida, em alguns desses pontos. Sob o prisma do
espao, a crise repercutiu intensamente nos Estados Unidos e na Europa, em
reas inteiras onde predominavam indstrias pesadas como a siderurgia, a me-
cnica e a automobilstica. No Nordeste e na Regio dos Lagos dos EUA, houve
queda brutal na produo, desemprego em massa e reduo demogrfica em
termos absolutos em cidades importantes (Detroit e Pittsburgh, por exemplo).
Para alguns analistas das questes regionais, esse quadro mostrava-se irrevers-
vel, como observava Aydalot (1985):
Desde o incio dos anos 80, a problemtica do desenvolvimento regional foi
transformada: em lugar de crescimento, na maior parte dos casos, de declnio
que se deveria falar. O papel das grandes unidades, principal fator na teoria dos
plos de crescimento como nas concepes centro-periferia, diminuiu forte-
mente desde a ecloso da crise.
240 Polticas de desenvolvimento regional nos pases do centro e no Brasil

Ao mesmo tempo que havia essas percepes, notava-se a existncia de re-


gies industriais prsperas com caractersticas diferentes das antigas regies
industriais, o que indicava novos dinamismos e novas possibilidades. Na opi-
nio dos observadores, a fonte principal do crescimento dessas reas provinha
delas mesmas, isto , de foras locais, do prprio territrio. Essa a origem da
concepo do desenvolvimento endgeno, que tem nos movimentos pela des-
centralizao poltica a outra base de sustentao.
As elaboraes iniciais partiram de Friedman-Weavar (1979) e Sthr (1984),
as quais foram acrescidas de idias de origens diversas bem ao gosto do ecletis-
mo dos dias atuais. E dessa maneira que, na prtica, a questo dos desequilbrios
espaciais ganhou extraordinria fora nos ltimos dois decnios do sculo passa-
do, sobretudo nos anos 1980. Tentaremos entend-lo considerando o essencial,
distinguindo os aspectos poltico e econmico-tecnolgico.

a) O aspecto poltico
Desde o final dos anos 1960, observam-se diferentes formas de manifestao
contrria ao poder do Estado-nao. Isso fazia parte do iderio das revoltas do
final daqueles anos, cujo epicentro foi a Frana, em maio de 1968. Nesse con-
texto, as foras locais aumentaram a sua presso contra o poder central,
compreendendo um amplo leque que ia desde os notveis de provncia at as
foras populares que levantavam bandeiras como a do direito de viver e traba-
lhar no lugar de origem. Lembre-se que, no caso da Frana, pouco depois das
lutas de 1968, isto , no ano seguinte, que De Gaulle submete a referendo popu-
lar a aprovao da reforma que institua as regies como instncia territorial de
poder de deciso. Apesar da derrota gaullista10 em sua consulta popular, em
1969, o movimento pela descentralizao do poder progrediu rapidamente a
partir daquele momento: obteve uma vitria importante em 1972 e, finalmen-
te, atingiu o seu objetivo em 1982. Nesse ano, com os socialistas no poder,
aprovada a Lei Deferre, que transforma as regies em coletividades territoriais
da mesma natureza que as comunas e os departamentos. E a elas so conferidas
responsabilidades quanto ao desenvolvimento econmico regional. Diante da
secular tradio jacobina francesa, essa foi uma reforma de grande significao,
que viria alterar o jogo do poder na dimenso territorial dali para a frente.11
10
A resposta negativa da populao ao referendo levou De Gaulle a renunciar Presidncia
da Repblica. A consulta inclua tambm a reforma do Senado.
11
A Lei Deferre estabeleceu que as regies, as comunas e os departamentos se administra-
riam livremente, atravs de Conselhos eleitos pela populao. Mesmo considerando
que as regies no se transformaram em entes autnomos, como ocorreu na Espanha e
na Itlia, e que os recursos que lhes foram destinados so bem limitados, a reforma
repercutiu enormemente nas estruturas de poder na Frana, na dimenso territorial.
Hermes Magalhes Tavares 241

Na Itlia, a regionalizao a grande novidade da Constituio de 1948


foi finalmente concluda em 1972. Por sua vez, a Espanha, inspirando-se no
sistema italiano, instituiu, na Constituio de 1979, o estatuto de regio aut-
noma, o qual adquirido pelas regies que o solicitam. At meados do ltimo
decnio, encontravam-se nessa condio a Catalunha, o Pas Basco, a Galcia e a
Andaluzia (DArcy e Alcazar, 1986).
As propostas de Friedman-Weavar e Sthr refletem aqueles anseios. Por esse
motivo, o desenvolvimento from below (a partir de baixo), em oposio ao desen-
volvimento up down (de cima para baixo), teve, de imediato, tanta aceitao.
Outro componente, ou melhor, outro ator de peso a Unio Europia e
sua poltica de apoio s regies. Como era de se esperar, medida que aquele
organismo comunitrio (ou, mais adequadamente, supranacional) foi se estru-
turando, a problemtica regional tornou-se constitutiva de suas preocupaes.
Por qu? Porque as desigualdades espaciais so inteiramente incoerentes com
os demais objetivos de integrao e coeso social. Assim, desde o Tratado de
Roma, em 1957, a Comunidade Econmica (CEE), entre suas grandes linhas,
estabelecia que os Estados-membros deveriam reforar a unidade de suas eco-
nomias e assegurar o desenvolvimento harmonioso, reduzindo as disparidades
entre as diferentes regies e o atraso das menos favorecidas. (CEE, apud Montri-
cher, 1995). Em 1968, foi implantada a Direo Geral de Poltica Regional. Em
seguida, a CEE elege no os Estados, mas a regio como unidade territorial de
base (Montricher, 1995). Em 1975, implanta-se o FEDER (Fundo de Desenvol-
vimento Regional), que ter importante papel no financiamento da poltica
regional.
A Europa das regies (Prieur, 1989) significa, de um lado, a valorizao
da instncia regional e, por extenso, dos poderes locais, e, de outro, restries
ao mbito do Estado-nao. Em outras palavras, o que se observa, embora bem
mais nos discursos do que na prtica, que o Estado-nao cede terreno na
conduo das polticas de desenvolvimento do territrio, enquanto emergem,
com essa atribuio, as instituies regionais e locais.

b) O aspecto econmico-tecnolgico
Na dcada de 1970, o objetivo perseguido pelos planejadores, desde o imediato
ps-guerra, no sentido de desconcentrar as atividades produtivas (industriais e
tambm algumas atividades tercirias) comeou a ser possvel, seja em decor-
rncia das polticas governamentais especficas, seja como resultado do movi-
mento prprio do capital, diante das deseconomias externas nos grandes centros
urbanos; ou pelos dois motivos.
As grandes transformaes na economia das comunicaes (meios de trans-
portes e telecomunicaes, em especial) e na informtica permitiram ao capital
242 Polticas de desenvolvimento regional nos pases do centro e no Brasil

libertar-se, em grande medida, dos constrangimentos de tempo e espao. Mul-


tiplicou-se, a partir da dcada de 1970, o nmero de reas fora das metrpoles
voltadas para a produo de tecnologia de ponta e dotadas de infra-estruturas
destinadas a esse fim (universidades, centro de pesquisa etc.). Esses espaos
possuam dinmicas prprias, no dependendo fundamentalmente de decises
do centro, sejam oriundas do Estado ou das grandes empresas l sediadas.
Especializados sobretudo na gerao de conhecimentos dirigidos inovao,
esses novos espaos industriais deixavam de ter papel meramente passivo na
atividade econmica, podendo mesmo ser entendidos como um fator de pro-
duo. Para alguns autores, esses so espaos inovadores (milieux innovateurs)
(Aydalot, 1985; Castells e Hall, 1993; Maillat, 1995), isto , espaos produtivos
tpicos desta poca de transformaes aceleradas, alavancadas pelo trabalho
imaterial e pela produo flexvel.
A cincia e a tecnologia dirigidas para a inovao constituem, pois, compo-
nentes centrais do desenvolvimento a partir de baixo ou endgeno. Este ltimo
termo aplica-se por uma dupla razo. Pelo aspecto territorial, como vimos antes,
e pelo fato de que o progresso tcnico, por sua vez, contribui de forma direta,
isto , endgena, para o crescimento econmico.
Eis por que o planejamento regional descentralizado das regies, desde a
dcada de 1980, passa a ter na cincia e na tecnologia (incluindo formao e
capacitao) a pedra de toque.

c) Questes do presente
Em termos amplos, o desenvolvimento a partir de baixo despertou grandes
expectativas no comeo dos anos 1980, como se nota nas palavras de Aydalot,
autor em geral comedido. Para ele, o desenvolvimento endgeno, opondo-se s
formas de organizao clssicas, encarna a idia de uma economia flexvel, capaz
de se adaptar s mudanas, e constitui uma alternativa economia das grandes
unidades (Aydalot, op. cit.).
Na prtica, as cidades mdias e as mesorregies, liberadas da enorme depen-
dncia do Estado e de posse de relativa liberdade oramentria, estabeleceram
polticas prprias, muitas vezes agressivas, para atrair novos empreendimentos.
Em lugar de indstrias pesadas e poluentes, atividades de alto valor agregado,
com forte componente de trabalho imaterial. Da a multiplicao de cidades
cientficas, parques tecnolgicos e tecnopolos em toda a parte.
Por todos os meios, as cidades e as regies lutaram para se tornarem competi-
tivas. Ao lado dos componentes supracitados, era preciso contar com um plano
urbanstico e uma arquitetura de prestgio, com atividades culturais, tursticas
etc. No clima do liberalismo outra vez triunfante, as cidades e as regies deveriam
ser vencedoras. Logo se percebeu, entretanto, que haveria as cidades e as regies
Hermes Magalhes Tavares 243

perdedoras. No quadro da Frana, esse conjunto de fatores levou o Estado central


a tentar recuperar o terreno na conduo da poltica de desenvolvimento territo-
rial. Entre 1993 e 1994, o governo promoveu um debate em todo o pas sobre a
poltica de organizao do territrio, buscando a coeso social atravs de um
novo pacto republicano. Em 1995 e 1999, foram aprovadas as leis sobre o orde-
namento do territrio, que introduzem novos recortes (escalas) espaciais para
o planejamento do territrio. A grande questo que parece em jogo na Frana,
como em outros pases da UE, saber como encontrar o equilbrio, a justa me-
dida do Estado-nao e do regional-local no processo de desenvolvimento no
contexto europeu dos dias atuais.

No Brasil

Os trinta anos gloriosos do ps-guerra, como sabemos, tiveram no Estado


keynesiano uma forte base de sustentao. A industrializao brasileira tambm
contou com o apoio fundamental do Estado. Isso explica por que o planejamento
desempenhou no pas um papel mpar comparativamente ao resto do Terceiro
Mundo. Furtado, em seu livro A fantasia organizada, mostra que o governo
brasileiro (2o governo Vargas) desenvolveu uma ao crucial para a sobrevivncia
inicial da Cepal, opondo-se posio norte-americana, que era extinguir esse
rgo. A Cepal defendia a industrializao, como sada econmica e caminho
de afirmao nacional para os pases da Amrica Latina, e o emprego do planeja-
mento. Industrializao e planejamento, desde os dois governos Vargas, estiveram
na agenda do Estado brasileiro at o incio dos anos 1980.
No plano regional, a experincia brasileira tambm sobressaiu, se bem que
mais na perspectiva das chamadas regies-problema. Quando, nos pases cen-
trais, o planejamento regional baseou-se em grandes unidades produtivas e na
interveno do Estado central, pode-se dizer, grosso modo, que no Brasil essas
prticas tambm foram mantidas. Assim foi at o incio do decnio de 1980. A
partir de ento, flagrante o declnio da experincia brasileira de planejamento
regional. Destacaremos, a seguir, os aspectos mais relevantes das polticas brasi-
leiras de desenvolvimento regional.

a) Em primeiro lugar, h a questo do Estado. No Brasil, o desmonte do


Estado keynesiano ocorreu desde meados dos anos 1980: de incio lentamente e
a partir de 1990 de forma acelerada. presso externa capitaneada pelos or-
ganismos internacionais juntaram-se os interesses dos capitais internos, se-
quiosos de encontrar sadas para a acumulao. Essa conjugao de foras
responsvel pela eficaz estratgia para chegar ao Estado mnimo da receita
neoliberal. Cabe observar, de passagem, que no Brasil as crticas ao Estado par-
244 Polticas de desenvolvimento regional nos pases do centro e no Brasil

tiram no s das correntes liberais mas tambm da esquerda, embora por mo-
tivaes diferentes.
Na trajetria para desmontar o Estado em sua forma anterior, o campo das
polticas territoriais foi imediatamente o mais visado. Aproveitando a crise dessa
rea, que j vinha da segunda metade dos anos 1970, extinguiram-se o Ministrio
do Interior - Minter, o BNH e por fim duas superintendncias de desenvolvi-
mento regional (a Sudesul e a Sudeco) e a Serse (que se ocupava do Sudeste).
Mais ainda: a Sudene e a Sudam por pouco no foram extintas, em 1990, no
governo Collor. A bem da verdade, deve ser dito que na segunda metade dos
anos 1980, contrariamente s expectativas criadas, Sarney manteve uma atitude
de completo descaso em relao Sudene e ao Nordeste.

b) Um segundo ponto diz respeito Constituio de 1988, que, ao promo-


ver um conjunto de medidas descentralizadoras num Estado federativo (des-
centralizado por princpio), criou uma srie de distores. Uma delas foi a
transferncia de atribuies para os planos estadual e municipal sem nenhum
planejamento (determinao de etapas, por exemplo). Estados e municpios ou
no contavam com recursos para cumprir as novas funes ou freqentemente
encontravam-se despreparados para realiz-las.
A Unio desobrigou-se quase por completo do tratamento das questes de
desenvolvimento regional e urbano. Por seu turno, cada estado ou municpio
de certa importncia tratou de estabelecer a sua prpria poltica. O exemplo
que sintetiza perfeio os efeitos danosos da mudana nas relaes intergo-
vernamentais institudas em 1988 a corrida desenfreada das esferas estadual e
municipal para atrair novos investimentos, por meio de isenes fiscais, de fa-
cilidades de financiamento e de preparao de infra-estrutura, entre outras van-
tagens. Em suma, essa a chamada guerra fiscal.
A renncia fiscal vantajosa para os primeiros estados que a utilizam, mas
ruinosa e incua, quando a prtica generaliza-se. Ou melhor, quando todos
oferecem os mesmos benefcios, estes se anulam. Tudo indica que doravante
somente os estados que acrescentarem algo em relao aos demais podero conti-
nuar tendo vantagem. Dado que no se sabe quando as perdas passaro a ocorrer
de fato, a prtica tende a prosseguir. Essa situao do vale tudo, da competio
acirrada, ameaando o pacto do poder (no nosso caso, pacto federativo), apro-
xima-se daquela vivida por alguns pases da Europa (territrios flexveis, re-
gies que ganham) a que j fizemos meno.

c) Em seu governo, Fernando Henrique Cardoso ensaiou retornar ao trata-


mento da questo regional. Inicialmente, introduziu no Oramento Plurianual
1996/99 um conjunto de projetos na rea de transportes, buscando aumentar a
Hermes Magalhes Tavares 245

integrao das regies brasileiras. Esses projetos deveriam consolidar os cha-


mados eixos de desenvolvimento, com base no pressuposto de que a concentra-
o e coordenao das intervenes em determinadas regies provocam
impactos mais positivos sobre o restante do sistema econmico nacional e regio-
nal do que uma atuao dispersa ou generalizada (Repblica Federativa do
Brasil, 1996). E em seu segundo mandato, de quatro anos, foram tomadas as
seguintes medidas: implementao da poltica de eixos de integrao e desen-
volvimento regional; criao do Ministrio da Integrao e Desenvolvimento
Regional; extino da Sudene e da Sudam, em 2001.
A nova poltica faz tbula rasa das macrorregies e, em contrapartida, no
faz uma nova regionalizao do pas. Os eixos, em nmero de nove, constituem
uma poltica parcial, que parece ter como um de seus objetivos implcitos descar-
tar o recorte das regies at ento adotado, contornando os particularismos e as
reivindicaes dos grupos de interesses regionais e os vcios que lhes so atribu-
dos. Os eixos visam reduzir as disparidades regionais. No entanto, a primeira
etapa dessa poltica consistiu na preparao de um portflio de oportunidades
de investimentos para o setor privado, o que no fundo significa a destinao de
maiores parcelas de investimentos para as reas mais favorecidas do pas.
A poltica dos eixos tem sido criticada tambm porque est mais voltada
para as exportaes do que para o mercado interno, parecendo uma revives-
cncia dos corredores de exportaes. mais uma poltica regional parcial do
que uma poltica nacional de desenvolvimento regional, nos termos em que
vrios estudiosos vm propondo.
A participao, concertao (qualquer que seja a denominao preferida),
atualmente condio elementar quando se trata de planejamento. As tcnicas
para esse fim so bastante conhecidas e vo desde as mais simples s mais sofis-
ticadas (sistema Delphi, por exemplo). No se tem conhecimento de que o go-
verno tenha obedecido a esse princpio, que j se considera indiscutvel,
limitando-se a ouvir um certo nmero de consultores acadmicos de diferentes
partes do Brasil.

CONCLUSO

No escopo deste trabalho, ao evidenciarmos os aspectos mais importantes das


polticas de desenvolvimento regional nos pases de origem e no Brasil, foi poss-
vel perceber uma grande proximidade entre as efetivadas nesses dois contextos,
no perodo expansivo do ps-guerra at mais ou menos 1975. Caractersticas
desse momento so a industrializao pesada, centralizada nas metrpoles na-
cionais, as taxas elevadas de crescimento das economias e a regulao econmica
via polticas pblicas.
246 Polticas de desenvolvimento regional nos pases do centro e no Brasil

A crise e a reestruturao produtiva apresentaram novas questes para a


economia brasileira, aumentando o seu atraso em relao aos pases do centro.
Nesses ltimos, reduziu-se o tamanho das plantas industriais, cresceu o nmero
de pequenas e mdias empresas, por fora da flexibilidade, e se expandiram
sobretudo as atividades com maior valor agregado.
As economias dependentes como a brasileira vm se constituindo em campo
adequado para a indstria pesada, e as polticas regionais (mesmo que no se
encontrem explicitadas em documentos oficiais) buscam tirar proveito desse
estgio da diviso internacional do trabalho. Nesse sentido, so exemplos claros
as facilidades criadas para a implantao de indstrias automobilsticas em diver-
sos pontos do territrio (o chamado regime automotivo) e a poltica de eixos
de desenvolvimento, destinada particularmente a obras de infra-estrutura.
Contudo, observando mais de perto a economia brasileira em sua expres-
so espacial, pode-se constatar que, apesar da submisso aos ditames da diviso
internacional do trabalho diante do agravamento da situao interna da eco-
nomia do pas , os processos econmicos primam ainda pela heterogeneidade.
Assim, ao lado das formas de produo que caracterizam a Segunda Revoluo
Industrial, encontram-se segmentos industriais e tercirios que se comparam
em produtividade e capacidade de inovao aos seus equivalentes nos pases
avanados. Tais segmentos localizam-se nas regies Sudeste e Sul, destacando-
se, claro, a regio metropolitana de So Paulo e sua rea de influncia imediata.
A produo de cincia e tecnologia nessas reas relativamente muito mais
elevada do que no resto do pas. O grau de concentrao espacial de C&T
maior do que o da indstria quando este atingiu o seu ponto mais alto.
Concordamos com os que afirmam que essa grande dotao de cincia e
tecnologia e, de maneira geral, de potencial de inovao representa importante
vantagem comparativa em relao s demais regies. Acreditam esses autores
que, em uma nova fase expansiva, essa vantagem ir contribuir para a reconcen-
trao da economia. E alm disso o Estado de So Paulo realiza uma poltica de
interiorizao do desenvolvimento, isto , de organizao de seu espao. Estimu-
la-se o desenvolvimento municipal (a partir de baixo). uma poltica de cerca
de duas dcadas, que, recentemente, comea a produzir resultados palpveis.
Portanto, muito provvel que o pouco que se conseguiu em matria de
desconcentrao econmica esteja sendo revertido. Mesmo em um quadro de
crise, tem-se um pas em duas velocidades, espectro dos dois Brasis. Paten-
teiam-se, mais uma vez, as responsabilidades da Unio, no sentido de construir
uma poltica de desenvolvimento regional, deixando de lado as velhas solues
paliativas.
Hermes Magalhes Tavares 247

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RESUMO

O desigual desenvolvimento do capitalismo tornou as polticas de desenvolvimento regio-


nal de uso praticamente generalizado. Essas polticas tm como preocupao conter a
tendncia concentrao das atividades econmicas, buscando melhor distribu-las no
espao. Este texto aborda a evoluo das estratgias de polticas regionais nos pases do
centro e no Brasil. Nos primeiros, passou-se de uma nfase nas estratgias de grandes
plos industriais a intervenes privilegiadas regionais e locais com base no conhecimen-
to em C&T e na inovao. No Brasil, os grandes plos industriais parecem ter ainda vida
longa, enquanto em alguns espaos do Sudeste investimentos em setores de ponta tor-
nam-se atrativos. O Brasil distingue-se tambm pela falta de uma poltica nacional de
desenvolvimento do territrio, o que no se observa nos pases do centro.
Palavras-chave: planejamento regional, plos tecnolgicos, desenvolvimento endgeno

ABSTRACT

Capitalism unequal development turned up the use of regional developing policies prac-
tically generalized. These policies have as its main target refrain the tendency of the
concentration of economic activities, in order to better spread them through the terri-
tory. The paper presents the evolution of regional policies strategies in central coun-
tries and Brazil. In the former, proceeded from an emphasis on strategies of big industrial
centers to regional and local privileged interventions based on S&T knowledge and in-
novation. In Brazil, the big industrial centers look like as still having long life, while in
some Southeast areas investments in technologically advanced sectors are becoming
attractive. Brazil is also distinguished by the lack of a territorial national development
policy, differently from what is observed in central countries.
Keywords: regional planning, technological poles, endogeneous development

Recebido para publicao em fevereiro de 2002

Hermes Magalhes Tavares professor do IPPUR-UFRJ


A indstria metropolitana no Brasil
muda de lugar e emprega menos

Roslia Piquet

INTRODUO

A partir da intensificao dos processos de reestruturao produtiva, vivenciados


nos principais pases industrializados, um novo pensar busca identificar suas
conseqncias sobre a matriz espacial capitalista. O que essa literatura salienta
que as transformaes econmicas em curso, em conjunto com as facilidades
da telemtica, redefiniriam o papel das grandes metrpoles. Estas deixariam de
ser importantes loci produtivos para tornarem-se centros decisrios de negcios
realizados em escala mundial.
Para o caso brasileiro, um dos traos marcantes da mudana espacial da
produo em anos recentes seria a queda do peso industrial das regies metro-
politanas de primeiro nvel So Paulo e Rio de Janeiro em benefcio de uma
distribuio mais equilibrada da produo, localizada nas regies metropoli-
tanas de segundo nvel e no interior.
Assim, o texto analisa as mudanas ocorridas no setor industrial de seis
regies metropolitanas brasileiras Fortaleza, Recife, Belo Horizonte, Rio de
Janeiro, So Paulo e Porto Alegre com o objetivo de apresentar um dos ngulos
das transformaes por que o pas vem passando nas duas ltimas dcadas. 1
1
Essa anlise tem como base a pesquisa que desenvolvi durante os anos de 1999 e 2000 com
o apoio do CNPq, em que o levantamento dos dados foi realizado pela bolsista de Iniciao
Cientfica Michele Maria da Silva.
249
250 A indstria metropolitana no Brasil muda de lugar e emprega menos

A NOVA DISTRIBUIO ESPACIAL DA INDSTRIA METROPOLITANA

Hoje se formula um conjunto ainda preliminar de hipteses sobre as conse-


qncias da reestruturao econmica nos padres de localizao da atividade
industrial no Brasil, posto que as alteraes no padro locacional induzidas pela
revoluo nos processos produtivos, pelas transformaes na estrutura dos mer-
cados e na organizao das empresas, embora j visveis em muitos pases desen-
volvidos, s comearam a aflorar no nosso pas a partir dos anos 1990. 2
Nas tabelas a seguir apresentadas, cujos dados foram extrados da Relao
Anual de Informaes Sociais RAIS, do Ministrio do Trabalho e cobrem o
perodo de 1989 a 2000, utiliza-se o emprego formal como indicador da estru-
tura industrial metropolitana. A RAIS levanta toda a informao relativa ao
mercado de trabalho formal brasileiro, e os dados englobam um volume de 30
a 45 milhes de registros de trabalhadores por ano e de 4 a 7 milhes de estabe-
lecimentos informantes. A montagem das regies metropolitanas baseou-se no
documento Relao dos Municpios das Regies Metropolitanas, da Fundao
FIBGE e os dados foram organizados em dois subconjuntos espaciais: os muni-
cpios metropolitanos e os demais municpios dos estados, sendo mantida a
mesma composio territorial nos anos do perodo estudado, de modo a no
alterar a base geogrfica de anlise.
Caracterizar e medir o tamanho do desemprego no Brasil no tarefa sim-
ples, pois no h homogeneidade entre as metodologias adotadas. O IBGE, por
meio da Pesquisa Mensal de Emprego - PME, procura acompanhar o desem-
prego em seis regies metropolitanas, mas s considera desempregado o traba-
lhador que, alm de ter procurado emprego durante o perodo de referncia da
pesquisa, se encontrava apto ao exerccio imediato de uma vaga, sem ter traba-

2
Estudos para os pases desenvolvidos vm indicando que reas de antiga tradio industrial
registraram um retrocesso dessa atividade, em benefcios dos eixos industriais em que
geralmente se implantam empresas que necessitam de grandes superfcies, de boa acessibili-
dade e de solo barato e dos sistemas produtivos locais, formados basicamente por pequenas
e mdias empresas surgidas a partir de iniciativas locais, especializadas em algum tipo de
atividade ou produto, o que confere personalidade s reas onde se localizam (o calado,
o mvel, a moda). Essa mudana locacional estaria ocorrendo, contudo, apenas nas inds-
trias que utilizam tecnologias convencionais, empregam grandes quantidades de mo-de-
obra e operam em mercados concorrenciais, enquanto os setores que realizam um maior
esforo de inovao e registram aumentos da demanda global (qumica, informtica, teleco-
municaes, instrumentos de preciso) tenderiam a permanecer nas metrpoles. Esses
estudos destacam, ainda, o aumento da deseconomias externas nas grandes cidades, em
face dos custos inferiores existentes em espaos menos densos e cada vez mais acessveis,
que contam com uma menor organizao de sua fora de trabalho.
Roslia Piquet 251

lhado nem mesmo uma hora durante a semana da pesquisa. Assim, quem exer-
ceu qualquer trabalho por mais de 60 minutos, durante o perodo da pesquisa,
passa a ser considerado ocupado. Pelo exposto, incontestvel que h uma
clara subavaliao do desemprego no pas. 3
A anlise do comportamento do emprego formal relevante, uma vez que
o seu declnio indica que um vasto segmento de trabalhadores antes pertencentes
aos quadros permanentes das empresas industriais vem passando para um reser-
vatrio malpago e mal-organizado de trabalhadores, com as correspondentes
conseqncias negativas para a vida metropolitana. A seguir so apresentados
os dados levantados.
As Tabelas 1 e 2 revelam que os dramticos problemas no mercado de
trabalho no Brasil vieram para ficar: no curto intervalo de tempo analisado,
foram eliminados 1.306.000 postos de trabalho na indstria do pas, dos quais
1.210.000 nas regies metropolitanas estudadas.

Tabela 1 - Postos de trabalho na Indstria*


Regies Metropolitanas de Fortaleza, Recife, Belo Horizonte,
Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre. Perodo: 1989-2000

Regies Postos de trabalho Variaes entre 1989-2000


Metropolitanas 1989 2000 Absolutas Percentuais
Fortaleza 91.764 102.036 10.272 11
Recife 122.690 70.784 -51.906 -42
Belo Horizonte 181.824 152.160 -29.664 -16
Rio de Janeiro 475.160 231.792 -243.368 -51
So Paulo 1.758.559 940.375 -818.184 -47
Porto Alegre 294.886 217.625 -77.261 -26
Total das RMs 2.924.883 1.714.772 -1.210.111 -41
Brasil 6.300.903 4.994.969 -1.305.934 -21
Fonte: RAIS, MTb (tabulao da autora).
* O setor industrial compreende: Extrativa Mineral; Minerais No-Metlicos; Metalrgica;
Mecnica; Eltrica e Comunicaes; Material de Transporte; Madeira e Mobilirio; Papel
e Grfica; Borracha, Fumo e Couro; Qumica; Txtil; Calados; Alimentos e Bebidas.

A Tabela 1 mostra tambm que exceo da Regio Metropolitana de Forta-


leza o emprego industrial declina em todas as demais. A queda mais vertiginosa
ocorre na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (51%), seguida pela de So

3
Sobre os conceitos de emprego/ocupao/precarizao, ver Singer (1998) e Mattoso &
Oliveira (1996).
252 A indstria metropolitana no Brasil muda de lugar e emprega menos

Paulo (47%) e pela de Recife (42%). Esses dados evidenciam que o processo de
reestruturao produtiva em curso no Brasil afetou de forma profunda os centros
industriais mais tradicionais do pas. Recife, a mais importante metrpole regio-
nal do Nordeste, que contou com tantos incentivos da SUDENE, perde a posio
de parque industrial para Fortaleza, pois passa a deter apenas 70.000 postos
de trabalho contra 100.000 de Fortaleza. 4
Esse desempenho favorvel da Regio Metropolitana de Fortaleza deriva
do fato de o Cear situar-se entre os estados que mais se desenvolvem no pas e
apresentar a partir de 1990 crescimento de 6,5% anuais, superior a mais do
dobro da mdia nacional. A crescente busca de competitividade internacional
assumida pela poltica econmica brasileira transformou o Cear em excelente
opo locacional, pois para quem quer exportar so menos trs dias de navio
at a Europa ou aos Estados Unidos, em comparao ao Sul. Alm do mais, os
baixos custos salariais vigentes em todo o Nordeste vm funcionando como
atrativo aos setores que empregam mo-de-obra de forma intensiva. Esse fato
se refora quando se analisam os dados da Tabela 2, em que o Cear e Minas
Gerais so os nicos estados que apresentam crescimento na oferta de postos
de trabalho no interior. 5
Quando o foco de anlise desloca-se para a Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro, os dados so inequvocos: a perda de 51% dos postos de trabalho formal
na indstria com queda em todos os setores industriais , sem dvida, um forte
indicador de que essa metrpole deixou de ser um lugar de preferncia para os
investidores. 6 Ainda que se argumente que parte desses cortes deva ser atribuda
nova diviso social do trabalho, que nas atividades industriais tem significado
a transferncia de atividades prvias e posteriores fabricao, como meio de
racionalizar os processos produtivos e melhorar sua distribuio de modo a
elevar a eficincia global das empresas, a profundidade do corte evidencia perdas
efetivas. 7

4
Embora Recife seja a capital nordestina com melhores condies de infra-estrutura urbana
e conte com instituies de ensino e pesquisa, no tem conseguido atrair novos investi-
mentos, e seu entorno industrial formado por uma indstria aucareira estagnada e
decadente e pelo artesanato do couro. A tentativa de atrair grandes complexos industriais
atravs do aproveitamento do Porto de Suape no se viabilizou.
5
O Cear vem elevando sua participao na produo de calados, e a transferncia de
investimentos do plo caladista do Vale dos Sinos, no Rio Grande do Sul, para o estado
j lhe propiciou a instalao de oito fbricas. Assim, a crise da indstria gacha de calados
traduziu-se em aumento de emprego para o Cear.
6
Ver, a respeito, Piquet (2000).
7
Ver a respeito desse ponto o texto La importancia de los servicios a la produccin en la
nueva poltica regional, de Del Rio e Cuadrado, apud Curbelo et al (1994).
Roslia Piquet 253

Tabela 2 - Postos de trabalho na Indstria* - perodo de 1989 a 2000

Estados, Regies Metropolitanas e Postos de trabalho Variaes (1989-1998)


demais municpios dos estados 1989 2000 Absolutas Percentuais
Cear 107.271 146.317 39.046 36
Regio Metropolitana de Fortaleza 91.764 102.036 10.272 11
Demais municpios do estado 15.507 44.281 28.774 186
Pernambuco 223.473 130.491 -92.982 -42
Regio Metropolitana do Recife 122.690 70.784 -51.906 -42
Demais municpios do estado 100.783 59.707 -41.076 -41
Minas Gerais 532.309 518.949 -13.360 -3
Regio Metropolitana de Belo
Horizonte 181.824 152.160 -29.664 -16
Demais municpios do estado 350.485 366.789 16.304 5
Rio de Janeiro 604.656 312.559 -292.097 -41
Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro 475.160 231.792 -243.368 -51
Demais municpios do estado 129.496 80.767 -48.729 -38
So Paulo 2.869.416 1.862.951 -1.006.465 -35
Regio Metropolitana de So Paulo 1.758.559 940.375 -818.184 -47
Demais municpios do estado 1.110.857 922.576 -188.281 -17
Rio Grande do Sul 592.370 518.904 -73.466 -12
Regio Metropolitana de Porto
Alegre 294.886 217.625 -77.261 -26
Demais municpios do estado 297.484 301.279 3.795 1
Brasil 6.300.903 4.994.969 -1.305.934 -21
Fonte: RAIS, MTb (tabulao da autora).
* Ver nota da Tabela 1.

Ao contrrio de Pernambuco, onde nada sugere uma recuperao, a econo-


mia fluminense vem, contudo, experimentando um novo ciclo de investimentos
que tem no petrleo seu principal ponto de apoio, pois as grandes empresas do
setor elegeram a cidade do Rio de Janeiro como sede de seus escritrios no
Brasil. Do mesmo modo, a regio mais pobre do estado, localizada ao norte,
acalenta sonhos de muitos cifres: hoje a bacia petrolfera de Campos respon-
svel por quase toda a produo de petrleo e gs do Brasil, e o pagamento dos
royalties tem elevado as receitas municipais dessa poro Piau do estado.
O caso de So Paulo merece destaque especial: em 2000, o parque industrial
da regio metropolitana continua na liderana da produo industrial brasileira,
254 A indstria metropolitana no Brasil muda de lugar e emprega menos

mas passa a dividir essa posio com o parque produtivo localizado no interior
do estado, cada um deles com pouco mais de 1.000.000 de postos, segundo
indicam os dados da Tabela 2. Nesse movimento configura-se um novo mapa
locacional, em que a unidade fabril muda de endereo, enquanto a gesto perma-
nece na cidade de So Paulo. Assim, a eliminao de 818.000 postos de trabalho
na indstria no significa, necessariamente, que essa metrpole estaria entrando
em uma fase de declnio, mas sim que estaria ultrapassando suas bases indus-
triais e concentrando crescentemente os servios de ordem superior, os escrit-
rios centrais das grandes empresas, os centros de pesquisa e formao.
A Tabela 1 mostra que Regio Metropolitana de Belo Horizonte foi a que
menos perdeu postos de trabalho. O municpio de Contagem sua verdadeira
rea industrial, com alta concentrao de indstrias pesadas, especialmente nos
segmentos metal-mecnica e minerais no-metlicos, e o interior do estado
teve seu emprego industrial ampliado em 16.000 postos de trabalho no pero-
do, valor que supera o nmero de novos postos de trabalho criados no Cear.
A importncia de Belo Horizonte como centro de servios, sua base acad-
mico-universitria e de pesquisa, seu parque industrial consolidado e sua pro-
ximidade com So Paulo e Rio de Janeiro, agora mais vantajosa com a duplicao
da rodovia Ferno Dias, indicam que essa regio metropolitana tem grande
potencial de expanso econmica para os prximos anos. 8
Quanto Regio Metropolitana de Porto Alegre, cabe assinalar que vem
apresentando mudanas profundas em sua estrutura industrial, pois o Rio
Grande do Sul, estado caracterizado pela prevalncia da pequena e da mdia
empresa, at ento sem multinacionais de peso e sem empresas pblicas de porte,
passa a receber investimentos em novos setores. Assim, sua regio metropolitana
comea a abrigar montadoras de veculos, fbricas de pneus e pesadas ampliaes
no setor qumico com a duplicao do III Plo Petroqumico e da Refinaria
Alberto Pasqualini. Esses investimentos, que provocam uma descontinuidade
na evoluo econmica da regio, somados implantao do Mercosul, vm
definindo uma tendncia de arrasto a novas inverses para o espao ao sul de
So Paulo. Com importantes cidades de porte mdio e uma tradio na produo
vincola e caladista, seu interior passa a oferecer novos postos de trabalho na
produo industrial. 9

8
Para uma apreciao mais detalhada sobre o desempenho da Regio Metropolitana de
Belo Horizonte, ver Diniz (2000).
9
Segundo Barros de Castro (1998), a Grandene, ao mesmo tempo que instala fbricas de
calados no Nordeste, mantm seu crebro no Rio Grande do Sul, onde define os rumos
estratgicos e os novos design, contrata consultorias etc. Enquanto os trabalhadores do
Cear levam para casa um salrio mnimo, o salrio mdio no Sul seis vezes maior.
Roslia Piquet 255

A Tabela 2 evidencia que o grau de concentrao industrial exercido pelas


regies metropolitanas bastante diferenciado. Enquanto em Pernambuco, no
Rio Grande do Sul e em So Paulo, a indstria se distribui na mesma proporo
entre interior e metrpole, no Cear e no Rio de Janeiro, o grau de concentrao
metropolitano elevado. A exceo fica por conta de Minas Gerais, cujo interior
tem um peso industrial sensivelmente superior ao da metrpole, graas, por
exemplo, importante participao do Vale do Ao. Essa caracterstica se refora,
pois ao longo do perodo analisado houve tendncia desconcentrao espacial.
As Tabelas 3 e 4 so ricas em informaes. Atravs delas, possvel identificar
de modo mais preciso as transformaes da industria e qualificar as mudanas
em curso. Desde logo ressalta o grande estrago que a poltica liberal imps ao
subsetor de Material Eltrico e de Comunicaes: dois teros dos postos de traba-
lho foram eliminados! Isso se d porque as grandes multinacionais j atuantes
no subsetor ou atradas pelas privatizaes passam a importar maciamente.
Em 1999, a Telefnica, empresa espanhola compradora da Telesp de So Paulo,
no convidou uma nica empresa brasileira fabricante de peas e equipamentos
para disputar as encomendas. O rombo na balana comercial no se fez esperar:
as compras da rea de telecomunicaes no exterior saltaram de US$ 280 milhes
em 1993 para aproximadamente US$ 3 bilhes em 1999 (Biondi, 1999).
Um outro conjunto de informaes se evidencia quando os subsetores de
Metalurgia, de Mecnica e de Material de Transporte so analisados. Estes, que
foram os carros-chefes do II Plano Nacional de Desenvolvimento, totalizam
perdas de cerca de 500.000 postos de trabalho. 10
Dois dos mais tradicionais setores da industrializao brasileira o Txtil e
o de Alimentos e Bebidas apresentam desempenhos divergentes. Isoladamente,
o que mais perde postos de trabalho o Txtil. Tal desempenho negativo ocorre
pela conjuno dos seguintes fatos: como se trata de um setor com marcada
desigualdade intra-setorial, com poucas grandes empresas competitivas inter-
nacionalmente e um grande nmero de pequenas, bastante atrasadas tecnologi-
camente, a concorrncia dos tecidos baratos procedentes dos pases asiticos,
quando da abertura comercial, provoca o fechamento de elevado nmero de
pequenas fbricas. Alimentos e Bebidas, ao contrrio, o nico setor que amplia
a oferta de postos de trabalho em todo o pas, gerando 34.920 novos empregos,
dos quais 12.158 localizados na Regio Metropolitana de Belo Horizonte.

10
O II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND, com vigncia entre 1974-1978, deu
continuidade ao projeto dos governos militares, cuja meta era internalizar a matriz indus-
trial brasileira. O Estado Nacional desempenhava um papel ativo nesse processo, tanto
por suas polticas explicitamente regionais como pela ao de suas empresas estatais.
260 A indstria metropolitana no Brasil muda de lugar e emprega menos

Ao proceder-se anlise espacial, observa-se que Fortaleza tem seu cresci-


mento baseado na produo de txteis e de calados. Recife garante uma certa
posio regional na Qumica e na Metalurgia e apresenta forte queda no Txtil.
Belo Horizonte cresce em Alimentos e Bebidas, na Qumica e em Material de
Transporte. Sobre a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, pode-se afirmar
que saram do mapa regional os importantes setores de Material de Transporte,
de Eltrica e Comunicaes e, ainda, de Mecnica. A poderosa Regio Metropo-
litana de So Paulo continua na liderana da produo industrial do pas e o
estado constitui ainda o principal foco de atrao de projetos em reas de alta
tecnologia. Porto Alegre, embora com perda de postos de trabalho em todos os
setores industriais, apresenta queda relativamente discreta, dada a conjuntura
extremamente desfavorvel do emprego industrial em todo o pas.

CONCLUSES E PERSPECTIVAS

Como ficou claro pelos dados apresentados, o setor manufatureiro no pas sofre
grandes mudanas no perodo analisado. No conjunto das regies metropolita-
nas consideradas foram extintos 1.230.000 postos de trabalho. Tal cifra no deixa
margem para dvidas: estamos diante de um quadro de desemprego estrutural
que provavelmente no ter soluo nas prximas dcadas.
Entre 1930 e 1980, contudo, o Brasil levou avante um dos mais bem-sucedi-
dos modelos de crescimento econmico, fundado na ampla difuso do emprego
assalariado. Entre os anos de 1940 e 1970, por exemplo, em cada dez postos de
trabalho criados, apenas dois no eram assalariados e sete apresentavam registro
formal. Inversamente, durante a dcada de 1990, em cada dez postos de emprego
criados, somente dois eram assalariados, porm sem registro formal 11.
Ao longo da dcada de 1990, poucas foram as medidas em defesa da produ-
o e do emprego nacionais. Ao contrrio, a opo por um desenvolvimento
subordinado insero internacional exps fortemente nossa estrutura produ-
tiva concorrncia externa, ampliando a presena de componentes importados.
Dado que o Produto Interno Bruto (PIB) apresentou um lento crescimento,
acompanhado de fortes presses para aumento da produtividade, o resultado
foi a destruio de empregos, seja pela reorganizao da base produtiva, seja pela
exportao desses empregos por meio da importao de bens e servios.
11
Qualidade do emprego um assunto que vem sendo muito debatido na rea da economia
do trabalho. O bom emprego seria o emprego de contrato regular, de tempo integral e
durao indefinida, formalizado na carteira assinada e associado a regras de demisso e
a outras formas de proteo. J os diagnsticos oficiais procuram minimizar as adversas
relaes salariais vigentes no Brasil, por meio de uma verdadeira apologia da informali-
dade.
Roslia Piquet 261

A maior abertura a articulaes internacionais e os diversos fatores que


estimulam a fragmentao das cadeias produtivas tm favorecido especializaes
regionais, mesmo em reas consideradas regies-problema. A diviso espacial
do trabalho no territrio brasileiro, tendo a Regio Metropolitana de So Paulo
como centro irradiador do processo de desenvolvimento nacional, que permitiu
a formao do mercado interno brasileiro, encontra-se em franco processo de
mudana.
Os anos 2000 marcam a entrada da indstria brasileira em uma nova etapa,
cujo modelo de acumulao completamente distinto do que regeu as decises
de investir no passado. Durante as vrias dcadas em que o produto industrial
cresceu aceleradamente, os clculos empresariais estavam cercados por circuns-
tncias extremamente favorveis, tais como a proteo contra as importaes,
que limitava a concorrncia, e as elevadas margens de rentabilidade. O quadro
da economia aberta dos anos 1990 foi radicalmente diverso: as margens de lucro
foram reduzidas e os riscos e incertezas do mercado mundial passaram a somar-
se aos da economia nacional. 12
Essa nova etapa, entretanto, caracteriza-se pela desconfiana em relao s
possibilidades de incio de um novo ciclo de crescimento rpido e sustentvel, e
essa desconfiana se agrava pelo fato de que o que move os investimentos essen-
cialmente o mercado interno. 13 Contudo, os dados apresentados indicam que o
mercado interno brasileiro cada vez mais constitudo por trabalhadores fragili-
zados e ameaados pelo desemprego.

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12
Sobre esse ponto, ver Bielschowsky et al. (1999).
13
Ibid., p. 155.
262 A indstria metropolitana no Brasil muda de lugar e emprega menos

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Roslia Piquet 263

RESUMO

O texto analisa as mudanas ocorridas no setor industrial de seis regies metropolitanas


brasileiras Fortaleza, Recife, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre
tendo como objetivo iluminar um dos ngulos das transformaes que o pas vem atraves-
sando nas duas ltimas dcadas. Os dados foram extrados da Relao Anual de Informaes
Sociais - RAIS, do Ministrio do Trabalho, em relao ao perodo 1989-2000 e sua interpre-
tao baseia-se nos campos de anlise da localizao industrial, das cadeias produtivas, da
competitividade empresarial e, ainda, da organizao espacial da produo. O que se procu-
ra mostrar que a maior abertura internacional e a fragmentao das cadeias produtivas
tm fortalecido especializaes regionais geradoras de focos dinmicos, mesmo em reas
tidas como regies-problema. As novas localizaes, contudo, s se verificam nos segmentos
mais leves da indstria, de menor densidades de capital e mais intensivos em mo-de-
obra.
Palavras-chave: localizao industrial, organizao territorial, regies metropolitanas,
mercado de trabalho

ABSTRACT

The text details and analyses the changes in the industrial system of the metropolitan
regions of Fortaleza, Recife, Belo Horizonte, Porto Alegre, Rio de Janeiro, and So Paulo
arising out of the new competitive conditions in which this country finds itself nowa-
days. The data came from the Annual Report on Social Information (RAIS) of the Min-
istry of Labour relating to the period 1989-2000. Interpretation of the data was based
on analysis of industrial location, production chains, company competitiveness and the
geographical organization of production.
Keywords: industrial location, territorial organization, metropolitan regions, labour
market

Recebido para publicao em dezembro de 2001

Roslia Piquet professora do IPPUR-UFRJ


Imprio norte-americano e territrio no Brasil
dos anos 1980 e 1990

Jorge L. A. Natal

INTRODUO

O presente texto pretende discutir algumas das principais mudanas expressas no


territrio brasileiro nos anos 1980 e 1990 luz das grandes transformaes procedi-
das nos EUA, notadamente as de natureza econmica. Para faz-lo, estabeleceremos
um dilogo com dois textos de Maria da Conceio Tavares, Imprio, territrio e
dinheiro, de 1999, e A retomada da hegemonia norte-americana, de 1985, procu-
rando mostrar como essas mudanas apenas se desvelam por inteiro quando a
formao social brasileira, em sua estruturao ao longo dos ltimos 100 anos 1,
posta em discusso juntamente com o carter profundamente conservador e aderen-
te aos ditames do grande capital internacional das burguesias mais cosmopolitas 2

1
O recorte temporal ltimos 100 anos, aproximados, tem como referncia a periodizao
de Cardoso de Mello, isto , a afirmao nesses anos, mais precisamente, a partir do
ltimo quartel do Sculo XIX, de um dado padro de desenvolvimento que, em certa
medida, poderia ser apreendido/expresso pelo complexo conceito de industrializao,
que, por sua vez, teria se esgotado ao final dos anos 1870, iniciando-se, ento, uma fase
de busca pela definio e instaurao de um novo padro.
2
Usaremos este conceito de burguesia cosmopolita ao longo deste artigo. Mas necessrio
registrar que ele parece ser insuficiente ou mesmo contraditrio com o pretendido pela
autora, qual seja, negar qualquer autonomia dessas fraes burguesas em relao aos inte-
resses e cultura do capitalismo central. dizer: que elas so constitutivamente associadas/
265
266 Imprio norte-americano e territrio no Brasil dos anos 1980 e 1990

a ele associadas. Diante desse quadro, de um lado, se mister enfraquecer as


alianas e os pactos que reiteram a dependncia brasileira aos grandes interesses
do capitalismo internacional, sob pena de as lutas pela superao das brutais
desigualdades da renda e da riqueza jamais se mostrarem vitoriosas, de outro, a
atual globalizao financeira, ao avultar a importncia das burguesias supraci-
tadas, vem explodindo a partir de dentro os acordos de compromisso que do
contedo formao social brasileira 3 em muitos quadrantes do territrio na-
cional.
O artigo encontra-se estruturado em trs sees: na primeira, analisada a
retomada da hegemonia norte-americana nos anos 1980 e seus principais e
imediatos macro desdobramentos espaciais no Brasil; na segunda, analisada
a hegemonia norte-americana nos anos 1990, tendo em vista algumas das suas
novas expresses, e seus principais e imediatos macro desdobramentos espa-
ciais no Brasil; e na terceira, discute-se a idia de que os determinantes do
desenvolvimento brasileiro so exgenos (Tavares, 1999, p. 452), mas que ela,
ao entrelaar interna e estruturalmente no pas o dinheiro local, o dinheiro
mundial e as finanas pblicas, vem fraturando nas condies atuais os acor-
dos de compromisso estabelecidos entre os interesses do Imprio (hoje, norte-
americanos), de um lado, e, de outro, de uma srie de atores sociais (oligarquias
regionais, proprietrios de terra etc.), e tudo isso num tecido social cada vez
mais complexo, dado o posicionamento crescente, no campo e nas cidades, de
foras alheias a esse secular jogo de dominao.

DA HEGEMONIA DOS EUA CRISE METROPOLITANA E AO


MILAGRE EXPORTADOR DO INTERIOR BRASILEIRO

O artigo A retomada da hegemonia norte-americana, por parecer um traba-


lho muito de economista e sobre economia, como anotado, parece ser mesmo
estranho ao campo do planejamento urbano e regional. Mas no o , como se
mostrar nesta seo.

subordinadas aos grandes interesses do Imprio. Nesses termos, o emprego da expresso


burguesias mais cosmopolitas, para a autora, tem um sentido exato, a saber: demarcar
o fato de determinadas fraes da burguesia nacional terem como prxis (econmica,
poltica, cultural) a subordinao s grandes ondas das transformaes mundiais verifica-
das no centro.
3
Quando se anotou que as mudanas expressas no territrio brasileiro nos anos 1980 e
1990 sero apreendidas luz da retomada da hegemonia norte-americana, no se est
asseverando que as mencionadas mudanas se explicam to-somente por essa retomada,
ou seja, pela determinao de fatores externos sobre fatores internos.
Jorge L. A. Natal 267

Para efeito deste ensaio, desde logo, mister considerar o que foi chamado de
diplomacia do dlar forte, qual seja, a valorizao do dlar em relao s demais
moedas nacionais (processo encetado a partir do incio dos anos 1980 governo
Reagan). Explicando: tal valorizao teve como ponto de partida a elevao das
taxas de juros pagas na compra de ttulos da dvida pblica norte-americana, de
sorte que os grandes detentores de riqueza, ao buscarem reconfigurar suas carteiras
de aplicao, valorizaram o ento combalido dlar (como os referidos ttulos).
Guardar dlares ou gast-los na compra de ttulos norte-americanos era o que
importava.
Logo, a diplomacia do dlar forte resultou de maneira mais visvel e imediata
da troca de sinais tanto da poltica monetria (Banco Central, elevando juros)
quanto da poltica financeira (Tesouro, oferecendo ttulos com elevada rentabi-
lidade). luz desse quadro que se pode compreender o porqu da nova corrida
pelo ouro dos anos 1980, em escala planetria e pelo dlar. Em sntese: os Estados
Unidos da Amrica, de maneira deliberada e articulada (Banco Central e Tesou-
ro), ligaram uma espcie de aspirador que sugou para eles parcela significativa
dos recursos que se encontravam dispersos pelo mundo, inclusive participando
nos processos de crescimento econmico de seus principais concorrentes, como
ocorria no Japo e na Alemanha, e at nos denominados NICs (New Industrial-
ized Countries 4).
Nesse sentido, a diplomacia do dlar forte pretendia primeira vista conter
o crescimento econmico dos seus principais concorrentes: a migrao de recur-
sos para os EUA contribuiu decisivamente para tal. Ademais, a valorizao do
dlar ps em situao de fragilidade tanto as importaes quanto as exportaes
desses pases. Como isso se deu? Do seguinte modo: encarecendo suas importa-
es (em dlar) e, dada a importncia do mercado norte-americano, tornando
as exportaes desses seus parceiros dependentes deles EUA. De outra forma:
os EUA passaram a poder determinar em certa medida, atravs da sua poltica
cambial e financeira, o preo em dlar a ser pago por seus parceiros; e, simulta-
neamente, a constranger a venda desses seus principais concorrentes, dado serem
a principal praa consumidora/compradora mundial, via mecanismos os mais
variados e prprios do comrcio internacional (tarifas etc.) 5.
4
A expresso Novos Pases Industrializados, amplamente empregada nos anos 1980 e
parte dos 1990, referia-se ao conjunto dos pases que se industrializaram ou avanaram
suas industrializaes naquele perodo, suscitando uma idia de paradigma, por suposto,
a ser seguido, cuja referncia maior, possivelmente, era o caso da Coria.
5
A esse respeito ver o caso do Japo, pas largamente importador que tem nos EUA seu
principal fornecedor, obrigado a reunir dlares e mais dlares para ter acesso a bens e a
servios fornecidos por esse pas e, por outro lado, dele dependente para poder exportar
suas mercadorias, uma vez que a economia dos EUA sua maior compradora/consumidora.
268 Imprio norte-americano e territrio no Brasil dos anos 1980 e 1990

Todavia, o desiderato norte-americano no era apenas conter o crescimento


dos seus principais concorrentes, era tambm promover sua prpria expanso
econmica. Para tal, retomando o aspecto inicial do pargrafo anterior, convm
destacar que os capitais migrantes, ao envolverem recursos em geral, tambm
carrearam para os EUA padres tecnolgicos consentneos com os padres de
competio vigentes em parte da Europa e da sia, modernizando assim sua
prpria estrutura econmica e, trivial, posicionando-se sobre novas bases ao
nvel da competio internacional. Em complemento, assinale-se que o governo
do Tio Sam implementou importante poltica de desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, especialmente nos segmentos que pudessem vir a conquistar nichos
significativos no mercado mundial. Enfim, a contrapartida da conteno do
crescimento do Japo e da Alemanha foi a expresso, invertida, portanto, da
recuperao da economia norte-americana (Coutinho, 1992).
Por outro lado, o processo anterior no se resumiu conteno do crescimento
daqueles seus competidores e promoo da expanso econmica norte-ameri-
cana. Em plano bem mais substantivo, a diplomacia do dlar foi o instrumento
nuclear da retomada da hegemonia norte-americana 6. Mas, para isso, ao lado
da mencionada coordenao poltica e da marcada inovao econmica (eleva-
o de taxas de juros, estourando oramento, e aumento de importaes, estou-
rando a Balana Comercial), havia que mover uma outra e decisiva pea nesse
xadrez: a reafirmao das virtudes do mercado sobre o chamado intervencio-
nismo estatal 7. E, para tal, resultou evidente a subordinao dos chamados orga-
nismos multilaterais (Fundo Monetrio Internacional, Banco Mundial)
estratgia norte-americana aspecto que ser mais bem desenvolvido adiante.
E talvez tenha sido exatamente ela a que mais embaralhou a cabea dos
analistas educados na doutrina fundamentalista neoclssica 8. Afinal, como con-
6
O entendimento mais detido do processo de crise de hegemonia requer a considerao
do seguinte fato: a generalizao entre analistas da cena internacional de que os EUA
seriam ao final dos anos 1970 uma potncia decadente. Enfim: eram recorrentes as an-
lises que se referiam a um mundo no qual os EUA, ento, com a Alemanha e o Japo
compartilhariam o comando da economia mundial, ao passo que com a Inglaterra e a
Frana, o ordenamento da poltica mundial ocidental. Ou seja, havia certo consenso de
que o mundo do final dos anos 1970 estaria multipolarizado, no mbito tanto da econo-
mia quanto da poltica internacional.
7
A Balana Comercial, uma das contas do Balano de Pagamentos, registra as transaes de
um pas com o restante do mundo no que tange s exportaes (+) e importaes (-) de
bens tangveis. Seu saldo, quando positivo, diz-se supervit; no caso inverso, dficit. Sobre
a coordenao poltica e a inovao econmica, ver o mesmo Coutinho (1992, em especial
p. 69-71).
8
Apenas guisa de indicao aos leitores no familiarizados com o tema, cabe o registro de
que o neoclassicismo econmico caracteriza o mercado como virtuoso e o Estado como
Jorge L. A. Natal 269

jugar aquele discurso com coordenao poltica e com polticas governamentais


de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, por exemplo? A verdade que o
discurso do virtuosismo do mercado sempre foi a pedra de toque das sociedades
burguesas. Assim se apresentando, sempre lhes resta a alternativa de atribuir ao
outro, no caso, o Estado, a culpa por problemas que decerto nascem da natureza
da dinmica capitalista, como o desemprego, a inflao, a recesso econmica
etc.; e, ainda, contar com ele para efeito do exerccio da sua capacidade de contro-
le ou mesmo de represso social, bem como da apropriao de recursos pblicos
diversos para fins da valorizao privada de seus capitais. O fato de a teoria
neoclssica ter sido formulada a partir do ltimo quartel do sculo XIX, em um
mundo dominado por oligoplios e sociedades annimas, com marcadas barrei-
ras entrada e firmas ditadoras de preos, configurava um aparente nonsense
(Heilbroner, 1973; Labini, 1980; Hilferding, 1985).
Assim, as polticas ativas do governo norte-americano foram, ao fim e ao
cabo, escamoteadas pela fora ideolgica do discurso liberal, de consagrao
das virtudes do mercado. E a o Fundo Monetrio Internacional desempenhou
papel decisivo: ele inscreveu mais uma vez no debate internacional a tese de que
a anterior interveno estatal seria a vil da histria 9. Estagnao econmica
combinada com elevao dos nveis de inflao seriam seus subprodutos mais
flagrantes. Como formularam esse diagnstico? Com base nos cnones neocls-
sicos. Explicando: a interveno estatal, ao pressionar a demanda, impediria
que os preos fossem determinados livremente (como se o mecanismo de oferta
e demanda ainda possusse alguma capacidade explicativa ao nvel das atuais
estruturas de mercado), constrangendo assim a melhor alocao dos recursos
(desperdcios) e ceifando a possibilidade de investimentos, o que, por conse-
guinte, obstaria o prprio crescimento econmico. Em resumo: firmaram no
plano mundial a tese de que a sada para a retomada do crescimento econmico,
que antes se dera com o poderoso concurso do Estado, agora ocorreria por meio
do mercado; mas antes, sublinhe-se, era indispensvel que a inflao, atravs da
recesso (corte de demanda), fosse debelada.

como ente a ser demonizado. Por conseguinte, a considerao de tal fundamentalismo


ajuda a compreender a inequvoca vitria (terica, ideolgica e propositiva) dos
neoliberais, inclusive no que respeita ao campo do planejamento urbano e regional,
isto , na fragilizao das polticas governamentais capazes de fazer frente s inquas
desigualdades socioespaciais existentes aqui e alhures, como depreendido da exegese
das chamadas polticas de desenvolvimento local, de crises de natureza federativa (guerra
fiscal) e de outras semelhantes.
9
Essa interveno, poca, poderia ser sintetizada pela considerao das polticas
keynesianas e do welfare state.
270 Imprio norte-americano e territrio no Brasil dos anos 1980 e 1990

Tal inflexo discursiva marcou o incio de uma vitria terica e ideolgica


sem precedentes dos EUA, em especial na periferia do sistema capitalista, e tudo
isso sob o manto das virtudes do mercado como instrumento de controle do
drago da inflao. O que sucedeu nestas plagas, brasileiras, tornou-se sobeja-
mente ilustrativo da adeso s polticas derivadas deste iderio. Como segue.
No que tange especificamente ao combate inflao, como indicado, a reces-
so foi eleita como o eixo da poltica econmica a ser seguida (corte de gastos
pblicos, arrocho salarial, enxugamento da base monetria, aumento da carga
tributria). Tal orientao foi evidentemente cruel para o avano do desenvolvi-
mento econmico brasileiro, sendo a chamada dcada econmica perdida a
expresso sntese desse processo. O gancho com a chamada questo espacial
estabelece-se nesse momento (analtico). Como? No sentido de que a recesso
que se seguiu mostrou-se fundamentalmente urbana e industrial. Ou seja: ela
alcanou dramtica e privilegiadamente as principais regies metropolitanas
do pas (Belo Horizonte, Rio de Janeiro e So Paulo), isto , as mais industriali-
zadas e, por conseguinte, as que concentravam renda, emprego e populao 10.
Azar dos azares? A recesso da dcada de 1980, dados os cortes dos gastos
pblicos e o recuo nas decises empresariais de investimento e de produo 11,
ocorre poucos anos depois da criao legal das regies metropolitanas nacio-
nais (RMNs) (1973 e 1974). Assim sendo, no foram suficientes o reconheci-
mento das agigantadas conurbaes paulista, mineira e fluminense, dentre
outras, e os variados problemas carentes de tratamento concertado entre diver-
sos nveis governamentais. Tampouco o foi o reconhecimento da relativa cen-
tralidade da classe trabalhadora como agente poltico, fora de trabalho e
mercado de consumo, que constitura, em larga medida, a razo de fundo da
criao das RMNs 12. A recesso econmica contraditou tudo, sem contar que a
crise do padro fordista e a ulterior mudana tecnolgica tambm acabaram,
em certo grau, contribuindo para fazer crescente tbula rasa da mencionada
centralidade. Nesse sentido, e em resumo, h pelo menos uma inflexo na pas-
sagem de uma dcada para outra, ou, se se quiser, dos anos 1960/70 para os
anos 1970/80 13.
Mas a recesso brasileira e sua funcionalidade aos interesses norte-ameri-
canos no encerram o debate. Isso porque o anteriormente exposto constituiu

10
Ver a respeito, em especial, Piquet (2000).
11
Para melhor entendimento das expresses decises de investimento e decises de pro-
duo, ver Possas (1987).
12
Ver, a respeito, Jaramillo e Cuervo (1990).
13
Para maiores esclarecimentos, ver Cano (s./d.) (urbano crtico e urbano catico) ou
Santos (1993) (metrpole corporativa).
Jorge L. A. Natal 271

apenas a ante-sala da subservincia expressa nos anis que articulavam os


interesses ento estabelecidos no pas com os grandes capitais internacionais e
o Imprio. Em vista desses delineamentos gerais, embora a orientao recessiva
contribua para o entendimento da crise urbana e industrial, manifesta com
destaque nas maiores metrpoles brasileiras, esses mesmos delineamentos gerais
contribuem ainda para a reflexo sobre uma outra e importantssima mudana
espacial verificada nos anos 1980 no pas: a significativa incorporao do inte-
rior brasileiro dinmica do capitalismo nacional, via exportao de mercado-
rias comercializveis no mercado internacional (soja, suco etc.) (tradeables).
Explicando. comum os economistas dizerem que as importaes so fun-
o da renda; assim sendo, a recesso levada a cabo nos ltimos anos da dcada
de 1980, ao cortar as referidas importaes, tambm agravou a crise urbana e
industrial, na medida em que obstaculizou a realizao de diversos projetos
empresariais (no esquecer que o dlar se encontrava muito caro, no apenas
para os japoneses e os alemes, mas tambm para os brasileiros). Mais importante
(em vista da rationale da poltica econmica): o corte nas importaes somou
para a obteno de saldos na Balana Comercial. Restava ento tratar o outro
lado da mencionada balana, o da exportao. E o que foi feito? Como acontece
sempre que se faz necessrio, as chamadas virtudes do mercado foram olvidadas,
estabelecendo-se ento polticas governamentais de incentivo produo de
tradeables que resultaram no aumento das exportaes, mas tambm, dada a
conteno das importaes, na obteno de importantes saldos positivos (supe-
rvits) na balana comercial. E mais: na apontada valorizao do interior brasi-
leiro como lugar privilegiado dessa produo/exportao.
evidente que se poderia dizer que a crise supramencionada exigia outras
formas de gerao de renda em lugares que no as metrpoles brasileiras, como
se fora apenas uma decorrncia geogrfica; mas essa argumentao carece de
profundidade. Tambm evidente que todo o processo histrico marcado pela
construo de Braslia dos anos 1950, pela ao territorial castrense da segunda
metade dos anos 1970 (Lessa, 1978) etc., estimulou o avano da economia bra-
sileira do sudeste no sentido de Rondnia; mas ele , pensa-se, insuficiente para
o melhor entendimento da incorporao e integrao do interior brasileiro
economia mundial.
De outra maneira: a retomada do crescimento econmico norte-americano
contribuiu decisivamente para a gerao desses saldos (mercado amplo e em recu-
perao) e para a incorporao do interior. Nessa perspectiva, o vigor exportador
brasileiro resultou principalmente da prpria diplomacia do dlar forte, ou seja,
o liberalismo norte-americano, ao estimular a conteno das importaes e o
esforo exportador brasileiro (como tambm de outros pases perifricos), viabi-
lizou a incorporao daquela frao do territrio nacional, mais do que dinmica
272 Imprio norte-americano e territrio no Brasil dos anos 1980 e 1990

do capitalismo brasileiro, prpria dinmica do capitalismo mundial, atravs


igualmente do pagamento das suas dvidas via saldos de exportao e da recupe-
rao do seu prprio sistema bancrio. Por conseguinte, no foi por magia que o
conjunto da Amrica Latina se tornou exportador lquido de capitais para os pases
centrais na dcada de 1980, com destaque para os EUA (Natal, 1988).
Em resumo, se o dlar forte levou os EUA a retomar seu crescimento eco-
nmico e hegemonia, no Brasil ele pesou decisivamente na desestruturao da
economia e da sociedade urbana e industrial, vendendo, alm disso, para muitos
a tese de que o nirvana ou o osis estava no novo interior. Uma especial, para
dizer o mnimo, marcha para o oeste, dada a sua temporalidade acelerada, esta-
beleceu-se ento no pas (este aspecto ser retomado na seo seguinte).

DIPLOMACIA DO DLAR FRACO E GENERALIZAO DAS CRISES


SOCIOESPACIAIS NO BRASIL

Os anos 1990 expressaram significativas mudanas no Imprio, sublinhando-se,


para efeito da presente anlise, a passagem da diplomacia do dlar forte para a do
dlar fraco. Ora, se nos anos 1980 interessava aos EUA ligar o aspirador sorvendo
recursos de toda ordem para seu territrio, nos anos 1990, dado que experimen-
taram ento espetacular retomada das suas atividades econmicas, importante
fortalecimento da sua estrutura produtiva, notvel avano tecnolgico, significativo
aumento da sua capacidade de concorrncia no mercado internacional e inques-
tionvel retomada da sua hegemonia (em boa parcela do mundo), a extroverso
da sua economia tornava-se ento no apenas possvel como imprescindvel.
Convm lembrar que a diplomacia do dlar forte, ao lado desses aspectos,
implicou no estabelecimento de dois graves problemas (no obstante os Estados
Unidos da Amrica emitirem a moeda por excelncia do comrcio mundial, o
dlar), a saber: dficits cavalares em suas contas pblicas e em sua balana comer-
cial. Afinal, de um lado, ao tornarem-se os importadores por excelncia do mundo,
no havia como no estourarem sua balana comercial, e, de outro, ao elevarem
as taxas de juros pagas por seus ttulos, no havia como no explodirem suas
contas internas. evidente que dentro de certos limites e por algum tempo a
manuteno desses rombos pode ser mantida, mas no infinitamente. Nesses
termos, os EUA trataram de enfrentar esses constrangimentos: (i) pela desvaloriza-
o do dlar, que diminuiria suas importaes, e pelo aumento das exportaes,
dado o fortalecimento competitivo das suas firmas no comrcio internacional, de
modo a pelo menos diminuir os recorrentes saldos negativos comerciais que ge-
ravam; e (ii) pela reduo das taxas de juros pagas por seus ttulos, afugentando
assim parte dos capitais volteis (especulativos) da praa dos EUA, de modo a
reduzir o montante da sua dvida mobiliria.
Jorge L. A. Natal 273

Mas exportar mercadorias e afugentar capitais especulativos exigia mais do


que polticas monetrias e financeiras para a praa norte-americana; exigia
mudanas profundas na ordem econmica mundial. Para tal, era preciso cons-
truir a adequao das mais variadas economias e sociedades aos novos inte-
resses norte-americanos; ou seja, aos seus interesses de extroverso de parte dos
constrangimentos que a diplomacia do dlar forte gerara para efeito do seu
crescimento econmico e da retomada da sua hegemonia. Assim foi feito: o
iderio e as recomendaes do chamado Consenso de Washington foram os
instrumentos (Fiori, 1998).
De novo, voltou ordem do dia o combate inflao; pois, como bem sabem
os que se debruam sobre o aporte terico neoclssico, os preos em equilbrio
definiriam situaes timas (emprego, renda, minimizao de custos, maximiza-
o de resultados etc.). Mas como obt-los? Como lograr a estabilizao econ-
mica (leia-se preos equilibrados)?
Comeando pela ncora cambial. A adoo do cmbio fixo (um real por
um dlar, aproximadamente e por exemplo), ao estimular as importaes e
conter as exportaes, desencorajava a produo domstica (via aumento das
importaes e diminuio das exportaes) e conseqentemente a gerao de
renda, pressionando para baixo a demanda e, em alguma medida, os preos
(em especial, sublinhe-se, os agrcolas internos 14). Nesse sentido, em algum grau,
ela incidia sobre a inflao, revitalizando assim, ainda que falsamente, a tese de
que o problema dos preos (leia-se inflao) derivaria exclusivamente da presso
de demanda 15 e obstaria a expanso interiorana da dcada anterior.
Acentue-se que alm de a taxa de cmbio baixa (real valorizado em relao
ao dlar) ser bice ao crescimento econmico, ela produzia mais um perverso
desdobramento: saldos deficitrios na chamada Balana Comercial. Mais pre-
cisamente: a ncora cambial contribuiu decisivamente para a situao deficit-
ria recorrente da balana comercial brasileira, em especial no perodo 1994-99.
De outra forma: importar era barato (um real comprava um dlar, reitere-se,
aproximadamente) e, contrariamente, exportar era pouco atrativo.
Portanto, chegaria a ser cmica, no fosse trgica, a inflexo ocorrida na
passagem de decnio em exame: na dcada de 1980, a poltica econmica levada
14
Esse fato foi dos mais importantes para o entendimento da inflexo econmica experi-
mentada pela economia agroexportadora brasileira, na realidade j a partir do final dos
anos 1980 (governo Collor), mas, principalmente, durante o primeiro governo Fernando
Henrique Cardoso; observando-se, no entanto, que nem mesmo o ajuste cambial do
incio do segundo mandato tem conseguido recuperar a boa situao exportadora
construda nos anos 1980.
15
Essa discusso por demais complexa para ser tratada sucintamente aqui e, alm disso,
significaria um desvio de rota em relao ao mago da anlise pretendida pelo ensaio.
274 Imprio norte-americano e territrio no Brasil dos anos 1980 e 1990

a cabo perseguiu a gerao de supervits comerciais a todo custo, ao passo que


na dcada seguinte ela perseguiu, verdade, dficits! Mas esse aparente paradoxo
s se esclarece quando se considera que os desideratos comerciais do Brasil e
dos EUA, nessas duas dcadas, ocorreram com sinais trocados, a saber: nos anos
1980, esforo por gerao de supervit comercial aqui e de dficit l; na dcada
de 1990, orientao pelo dficit comercial no Brasil e esforo por reduo do
dficit nos EUA. Isto : na dcada de 1980, o supervit brasileiro cumpriu
risca o papel de estabilizador do sistema bancrio norte-americano, enquanto
na dcada seguinte, o dficit brasileiro garantia mercado para as empresas dos
EUA, agora refortalecidas.
E a ncora monetria? Esta foi uma espcie de corolrio inevitvel da pol-
tica de valorizao da moeda nacional vis--vis do dlar, posto que a situao
deficitria da balana comercial pressionava o balano de pagamentos, embora
no apenas este (como se mostrar), e conseqentemente as reservas cambiais.
Ou seja, a economia que no gerava divisas internacionais atravs das exporta-
es buscava, nesse novo momento, captur-las pela elevao das taxas de juros
oferecidas por ttulos da dvida pblica nacional. Nesses termos, a poltica eco-
nmica foi orientada para a atrao de capitais por meio da emisso de ttulos
da dvida mobiliria, indo, por conseguinte, ao encontro dos interesses do grande
capital especulativo que os EUA tentavam, em algum grau, afugentar da sua
praa.
Tambm aqui seria cmica, no fosse trgica, a inflexo ocorrida na passa-
gem de dcada em pauta, a saber: enquanto nos anos 1980 os EUA perseguiam
dficits oramentrios, o Brasil os possua, embora fossem relativamente irris-
rios em relao renda nacional; enquanto nos anos 1990 os EUA procuravam
minimiz-los, aqui foram elevados exponencialmente em relao mesma renda
nacional, ameaando a prpria solvncia da economia nacional 16.
Essa poltica de juros altos matou um segundo coelho; isso porque, ao
desencorajar uma srie de projetos de investimento e de produo, ela tambm
acabou comprimindo a demanda interna (inclusive pela quebra de estruturas
produtivas com passivos financeiros pesados) e, em algum grau, a presso exer-
cida sobre os preos.
Foi assim e enfim, como se mgica existisse, que a inflao desapareceu do
debate, aqui e alhures, por bom tempo, em todos os pases que seguiram o re-

16
Para os no-especialistas e apenas para se ter uma idia de grandeza: a dvida mobiliria
federal encontra-se hoje em cerca de R$ 600 bilhes, o que significa dizer que ela repre-
senta atualmente mais de 50% da renda nacional do pas (que de um trilho de reais).
bem verdade que nem toda a dvida mobiliria tem a mesma temporalidade, mas que
esses valores assustam, l isso assustam.
Jorge L. A. Natal 275

ceiturio preconizado pelo Consenso de Washington (ncora cambial e ncora


monetria, amparadas em marcada liberalizao comercial e financeira).
Isso posto, tendo em vista a realidade manifesta no territrio brasileiro, pode-
se dizer o seguinte:
(i) em primeiro lugar, que a utilizao da recesso, supostamente como poltica
de combate inflao, pela segunda dcada consecutiva, dada a chamada
dcada econmica perdida dos anos 1980, minou definitivamente a sade
das maiores aglomeraes urbanas do pas. De outra maneira: a crise metro-
politana mostrou toda a sua gravidade, at porque a poltica de estabilizao
dos anos 1990, sob o argumento de que os recursos para a rea social no
seriam poucos, porm mal utilizados, se em parte pode at expressar algum
grau de verdade, nem de longe reflete com exatido a realidade nacional do
pas, subsistindo, de fato, a ampliao dos compromissos e de recursos cres-
centes para a agiotagem financeira internacional em detrimento das aes
governamentais na mencionada rea social;
(ii) em segundo lugar, que a valorizao do real em relao ao dlar (taxa de
cmbio baixa, ao par), ao desestimular o exportador, resultou no apenas
em valores deficitrios na balana comercial e em bice produo doms-
tica para fins de exportao, mas na retirada do comrcio internacional de
inmeros produtores que muitas vezes, a duras penas, nele mantinham pre-
sena 17. A conseqncia mais visvel desse processo foi a inflexo do cresci-
mento econmico do vasto interior brasileiro, antes guindado condio
de novo eldorado, como expresso pela reduo da oferta de emprego em
seus ncleos urbanos, sobretudo no setor de servios, sabidamente tribut-
rio da atividade agroindustrial 18. Diante desse quadro, de prosseguimento
das mudanas espaciais, seguiu adiante o debate sobre a regionalizao bra-
sileira e pulularam artigos discutindo os chamados regional states, as ilhas
de excelncia, quais sejam, aquelas fraes do territrio brasileiro redefini-
das (novas atividades econmicas dinmicas) em vista do mercado inter-
nacional, mas que introduziram na ordem do dia, simultaneamente, o que
se poderia denominar de fragmentao socioespacial (uma espcie de fra-
tura do territrio nacional, a expresso territorial da exegese do mercado).
17
Tanto isso verdade que nem mesmo a desvalorizao cambial de fevereiro de 1999 fez
o Brasil voltar a obter saldos positivos regulares em sua balana comercial.
18
O anotado nem de longe significa que todos os interesses econmicos e os sujeitos sociais
direta e indiretamente imbricados com as atividades agroindustriais tenham sido pena-
lizados, sendo possvel suspeitar que alguns desses (interesses e sujeitos) tenham at
aumentado suas acumulaes de capital e poderio econmico. Talvez valha aqui uma
adio: tambm integram o quadro referido em (ii) os vrios bices impostos pelo gover-
no norte-americano s exportaes brasileiras (sucos etc.).
276 Imprio norte-americano e territrio no Brasil dos anos 1980 e 1990

Em resumo: nem a crise metropolitana foi efetivamente enfrentada, seno


o contrrio, ela foi agravada; nem o razovel dinamismo econmico de algumas
vastas regies brasileiras, propiciado pelo desenvolvimento de atividades agroin-
dustriais exportadoras, foi mantido, como o prprio desenvolvimento urbano
de seus plos regionais, desde o incio pouco inclusivo, mostrou-se tambm
definitivamente excludente 19. Nesse sentido, a poltica de estabilizao econmi-
ca assentada nas ncoras cambial e monetria conseguiu concretamente apenas
aprofundar a dimenso social crtica da economia e da sociedade brasileiras em
muitos e muitos, como anotado antes quadrantes do territrio nacional.

O REENCONTRO DO TERRITRIO COM A NAO:OBRA DA NOVSSIMA


DEPENDNCIA EM TEMPOS DE GLOBALIZAO FINANCEIRA

Esta seo fundamenta-se no trabalho de Conceio Tavares de 1999: Imprio,


territrio e dinheiro, notadamente em sua primeira e quarta partes. Na primeira,
ela discute o que denomina de Poltica e economia na formao social brasileira,
e, na quarta, o que denomina de Liberalizao e globalizao financeira.
Comeando pelo fim (do trabalho mencionado) 20, a quarta parte, que trata
da liberalizao e globalizao financeira, sabido que ela marca inquestiona-
velmente a dcada de 1990. Mais precisamente: o momento no qual as liberali-
zaes comercial e financeira mostraram-se imprescindveis para a extroverso
da economia dos EUA, seja para o aumento das suas exportaes, seja para a
valorizao dos seus capitais por meio de aplicaes produtivas (privatizaes)
ou de aplicaes estritamente financeiras (atravs de ttulos da dvida pblica),
sobretudo nos pases signatrios do Consenso de Washington.
E tudo isso sob o manto discursivo, principalmente para a periferia do sis-
tema capitalista mundial (Brasil incluso), da perfeio do mercado para efeito
do combate inflao, que uma vez estabilizada atravs das reformas orienta-
das pelo desiderato da privatizao, da flexibilizao das relaes trabalhistas e
da desmontagem dos anteriores mecanismos de regulamentao, permitiria a
esses pases finalmente ingressar em nova fase de desenvolvimento.
Mas se a efetiva implantao das polticas neoliberais no pas foi tardia,
talvez at por isso ela tenha sido extremamente clere no perodo 1994-99 21.

19
Essas concluses so confirmadas pelo estudo recente de Andrade e Serra (2001).
20
A seo inicial do artigo da autora capta o que h de mais profundamente explicativo da
dmarche em exame, razo por que foi deixada para o final do presente ensaio.
21
verdade que as polticas decorrentes desta nova utopia comearam a ser implantadas
no governo Collor, ou seja, no incio da dcada de 1990; mas, como mencionado, sua
adoo efetiva s ocorreu mesmo no governo Fernando Henrique Cardoso.
Jorge L. A. Natal 277

Diversas reformas liberais ento se seguiram, a saber: privatizao de estatais e


desnacionalizao de bancos; brutal abertura comercial; desmonte do Estado,
com aprofundamento crtico da problemtica federativa referente s relaes
entre Unio, estados e municpios (descentralizao x recentralizao de pode-
res e de recursos) 22; liquidao de direitos sociais e trabalhistas; e toda a sorte de
liberalizaes, como as comercial, cambial e financeira 23.
Entretanto, havia uma reforma prioritria e imediata a fazer, a da estabi-
lizao econmica (leia-se controle da inflao). nesse ponto que entra em
cena o Real. Como? No sentido de que devido inflao brasileira os grandes
detentores de riqueza internacionais exigiam hedges (protees), ou seja, que os
contratos internacionais e os preos aqui praticados, dadas as muitas operaes
econmicas que realizavam nas terras brasileiras e que pretendiam ampliar,
fossem indexados ao dlar, da o invento Real ancorado no dlar, invento
que visava tambm (ou seria antes de tudo?) garantir a conservao ou a valo-
rizao das riquezas forneas aplicadas e a aplicar no Brasil.
Por isso o professor Fiori (1998), com carradas de razo, diz que o ento
ministro Fernando Henrique Cardoso no criou o Real: sendo a nova moeda
uma exigncia da expansividade do Imprio norte-americano, o intelectual da
dependncia, fiel ao seu objeto de estudo, apenas a patrocinou, em coro com as
receitas formuladas no mbito do j referido encontro de Washington.
Fora a estabilizao dos preos, no surpreende que tudo o mais tenha se
aguado, dos fundamentos da economia brasileira questo social, em diversas
fraes do territrio nacional.
Enfim, como volta a ensinar Conceio Tavares (1999, p. 483): Numa eco-
nomia mundial em que o cassino se tornou global, a eutansia do rentista (...)
impraticvel e os desequilbrios patrimoniais dos agentes econmicos so muito
mais relevantes do que os desequilbrios de renda e emprego (...). Isso ocorre
em qualquer pas, at mesmo, ainda que dentro de certos limites, nos EUA.
Nesse sentido, instabilidade aps instabilidade, com todas as suas mazelas e
seqelas... e sem qualquer sinal de regulao supranacional capaz de deter ou
repor o capitalismo mundial numa nova senda de anos dourados. Ou, como

22
Sem falar na reiterao de medidas anticonstitucionais que com certa recorrncia apre-
senta outro problema de natureza federativa, qual seja, o da crise entre as organizaes
dos Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).
23
Evidente que tudo isso favoreceu os grandes capitais internacionais, em especial o norte-
americano, seja em termos de custo de produo (reduo dos custos inerentes mo-
de-obra), seja em termos de mercados para seus produtos de exportao (s vezes, at
de badulaques inteiramente ociosos), seja em termos de estatais para aplicar parcela de
seus capitais volteis, seja em termos de ganhos especulativos nos mercados de ttulos e
de moedas nacionais.
278 Imprio norte-americano e territrio no Brasil dos anos 1980 e 1990

outra vez observa o professor Fiori (1998), aqui em verso livre: o Brasil entrou
na globalizao to-somente pela bolha financeira especulativa, estando depen-
durado nela, correndo o risco inclusive de, em algum momento de pnico, ser
abandonado pela rede mundial de proteo.
Logo, aceitar a crescente dolarizao, como no caso conspcuo da Argentina,
significa perder o controle do dinheiro pblico, posto que para ter acesso a ele
preciso vender o estoque de estatais (que acaba) e levar a dvida mobiliria
estratosfera (engolindo at mesmo a riqueza nacional), num jogo evidentemente
impossvel de ser continuamente sustentado. Enfim, aceitar o dlar como moeda
de livre curso no pas significa aceitar a desintegrao do espao econmico
nacional (ibid., p. 486) e portanto abrir mo da capacidade de regulao futura
do nosso espao econmico regional e continental (ibid.) 24.
Nesses termos, dadas a globalizao financeira e suas repercusses terrveis
nas contas pblicas (e gastos), as discusses travadas na academia brasileira nos
ltimos 10 a 15 anos sobre a dimenso espacial do capitalismo no pas como
sucintamente se comentou antes confirmam a tese de Conceio. Diniz (1991),
por exemplo, alude definio de um polgono regional, como a rea territorial
nacional no alijada da nova dinmica capitalista; o mesmo Diniz, em outro
trabalho, destaca a importncia das estratgias microeconmicas empresariais
para fins locacionais; analistas e tcnicos declaram que a antiga regionalizao
do pas seria coisa do passado; Arajo (1997) aponta o fim da tradicional questo
regional (nordestina, inclusive), como mazela do que denomina de desintegrao
competitiva (dada a ausncia de um projeto de desenvolvimento de cunho nacio-
nal que opere como referncia para o conjunto dos espaos nacionais) etc. Nesse
sentido, o trabalho dessa autora precioso, como tambm o o de Carlos Am-
rico Pacheco (1998), que confirmou as significativas mudanas socioespaciais
brasileiras dos anos 1980 e 1990 e, principalmente, chamou a ateno para o
significado mais profundo da mencionada ausncia de um projeto nacional de
desenvolvimento, qual seja, a fragmentao da nao, que o territrio nacional,
enquanto categoria sntese, passou crescentemente a expressar.
Assim sendo, preciso considerar preliminarmente

24
A rea de Livre Comrcio das Amricas - ALCA significaria o coroamento da dolarizao
do continente latino-americano. Acrescentem-se as privatizaes, uma das expresses
do processo em pauta, que obviamente tambm contriburam para a desregulao, dada
a desnacionalizao que delas marcadamente resultou em diminuio da capacidade
regulatria do Estado. Alis, em outro plano, valeria a pena indicar ainda a prpria
definio estratgica dos projetos de infra-estrutura por parte do governo federal, como
expressa no Brasil em Ao, no Avana Brasil e no documento dos Eixos Nacionais de
Integrao e Desenvolvimento; uma referncia bibliogrfica interessante Arajo (1997).
Jorge L. A. Natal 279

a idia de que os determinantes do desenvolvimento capitalista brasileiro so


exgenos [e que mesmo] sem aceitar esta determinao em ltima instncia
como motor central da histria econmica brasileira, [ inequvoco] que essa
recorrncia tem marcado os nossos perodos de ruptura de acumulao de
capital e da forma de insero da economia brasileira na economia internacio-
nal. (Ibid., p. 452)

Mas tambm que esses determinantes da formao social brasileira, em suas


expresses contemporneas, aproximadamente desde o ltimo quartel do sculo
retrasado, e as taras do seu passado colonial no explicam (...) de forma sa-
tisfatria sua evoluo social e poltica como pas independente. (Ibid., p. 452)
Isso equivale a dizer que a formao social brasileira nos ltimos pouco
mais de 100 anos s se explica na medida em que se considera a trplice aliana
estabelecida entre: i) as elites cosmopolitas, mais ou menos associadas ao capita-
lismo internacional, em busca da validao dos seus recursos; ii) as elites fundi-
rias, em busca da apropriao privada do territrio, enquanto forma patrimonial
de existncia da riqueza, de controle social e de explorao dos muitos deserdados
da terra; e iii) as elites oligrquico-regionais, proprietrias ou no de terras, em
busca de fundos pblicos a serem apropriados privadamente em troca de
pactos de compromisso (expressos em termos federativos) (ibid., p. 452-3) 25.
Por conseguinte, resulta da o carter autoritrio, patrimonial e rentista da
burguesia nacional: autoritrio, porque apenas ele pode explicar tanta e longe-
va desigualdade social; patrimonial, porque apenas ele pode explicar tanta e
longeva apropriao de recursos pblicos, como a terra, por exemplo, por parte
de segmentos privados (e, portanto, as expresses territoriais das mencionadas
desigualdades sociais) 26; e rentista, porque apenas ele pode explicar tanta e lon-
geva apropriao de recursos fiscais e financeiros para o setor privado (no que
diz respeito a esse ltimo aspecto, guisa de ilustrao, ver a poltica de manejo
cambial do final do sculo retrasado e incio do passado claramente favorece-
dora dos interesses da burguesia cafeeira paulista). Por conseguinte, tambm,
resulta ainda o porqu da relevncia, em face dos conflitos verticais, dos emba-

25
Assim se explica por que as idias reformistas ou revolucionrias sempre pareceram
estar fora de lugar ou por que as reformas burguesas sempre ficaram confinadas entre o
medo do Imprio e o medo do povo. Afinal, o autoritarismo ligado terra e ao dinheiro
sempre rejeitou pactos democrticos com os de baixo. Embora, como se sabe, outros
pases, com elites to tardias ou colonialistas, tenham feito tanto a reforma agrria como
a universalizao do ensino fundamental, por exemplo (Tavares, 1999, p. 453).
26
Para melhor compreenso desse processo, leia-se Cano (2000), que, amparado em Furta-
do, demonstra de maneira definitiva a centralidade do controle da terra como base no
s para a realizao da atividade econmica mas tambm para a reiterao do controle
e da excludncia sociais.
280 Imprio norte-americano e territrio no Brasil dos anos 1980 e 1990

tes horizontais entre as cpulas polticas territoriais e as cpulas de poder liga-


das ao Imprio e ao dinheiro (ibid., p. 453). Em outro plano analtico, o por-
qu da prevalncia da manuteno do movimento do dinheiro, da preservao
da propriedade territorial e da alocao de parcelas significativas dos fundos
pblicos para as oligarquias e as fraes cosmopolitas brasileiras, e tudo sob o
imprio da ordem (controle dos de baixo) e sobretudo sob os interesses do
Imprio 27.
Acontece que a reiterao dos compromissos entre os do andar de cima,
alm de no ser de engenharia poltica trivial, vez por outra parece situar-se
beira da fratura. E exatamente isto que vem acontecendo no atual momento
brasileiro, dada a adeso radical das primeiras elites, quais sejam, as mais estrei-
tamente relacionadas ao capitalismo internacional, aos interesses do Imprio e
de suas empresas globais, e dessa maneira, mesmo que com algumas contradi-
es, aos ditames do dlar. Ou seja, vem ocorrendo uma agudizao dos confli-
tos estabelecidos nesta quadra da vida nacional entre o dinheiro local, o dinheiro
mundial e os fundos pblicos (ibid., p. 476). E: luz deste quadro que se pode
entender apropriadamente as razes da ciznia em curso ao nvel dos que ha-
bitam o andar de cima.
Afinal, nem todos os agentes econmicos integrantes do bloco no poder
possuem patrimnios facilmente conversveis (dinheiro local) em dinheiro in-
ternacional a custos negligenciveis (sem perdas patrimoniais), incluindo-se a
tanto donos de terras urbanas como donos de terras rurais. A atrelagem do pas
bolha especulativa internacional, dados os pesados servios da dvida, agua
tambm os contenciosos travados no que tange ao acesso aos fundos pblicos,
notadamente os de natureza fiscal, que forjaram as alianas e os anis supra-
citados que reiteraram ao longo do tempo a presena no bloco no poder das
chamadas oligarquias regionais 28.
Alm disso, o rentismo, que alcanou dramaticamente os de baixo, tambm
avanou expressivamente sobre outros segmentos sociais, como as chamadas
classes mdias, penalizando-as com baixos salrios ou com o desemprego e decer-
to reduzindo seu poder aquisitivo por meio de aumentos sistemticos de uma
srie de preos e tarifas de servios pblicos. Esse mesmo rentismo tambm

27
Apenas guisa de ilustrao, sobre o rentismo, convm registrar que nestes anos antidou-
rados o pas paga s pelo servio da dvida, constante da Conta Servios do Balano de
Pagamentos, praticamente o mesmo que tem sido registrado no Oramento da Unio
com sade e educao nos ltimos anos.
28
Exemplo mais ou menos recente e expresso no Congresso Nacional, em grande parte
uma unidade-sntese dos pactos de poder (ou lcus das grandes negociaes), foi o
perdo de dvidas dos fazendeiros filiados Unio Democrtica Ruralista.
Jorge L. A. Natal 281

alcanou dramaticamente as chamadas foras produtivas nacionais, quer pela


desnacionalizao, quer pelo estreitamento de seus mercados internos e externos,
ou ainda pelas taxas de juros elevadas que lhes so impostas, que, evidentemente,
as penalizam via custos financeiros de produo e/ou as obstaculizam em suas
decises de produo e de investimento.
verdade, por outro lado, que novos processos encontram-se em curso
suscitando o aparecimento de novas fronteiras de acumulao, protelando,
no plano territorial, a ecloso de uma luta de classes aberta. Mas nem a guerra
fiscal, as desconcentraes econmicas provocadas pelas fugas s presses dos
movimentos ambientalistas e sindicais, a terceirizao e a segmentao da pro-
duo com deslocamentos geogrficos, o estmulo formao de metrpoles
perifricas etc., enfim, nada disso parece ser capaz de reverter a situao atual.
As coisas parecem ter ido longe demais...
Em que sentido? No sentido de que a metropolizao da sociedade e a do
territrio so realidades, nada indicando que as novas fronteiras de acumula-
o sero capazes de levar as gigantescas populaes concentradas nas grandes
metrpoles globais e nacionais, e que portanto vivem em suas temporalida-
des prprias dinmicas e processos metropolitanos, a alguma interiorizaro
espacial e vivencial (Santos, 1993). Acrescente-se tambm na composio desse
quadro o crescente desvelamento da natureza do dinheiro que, no quadro da
globalizao financeira em que foi inserido o pas, enquanto dinheiro global
(Kurz, 1997), ao colidir estruturalmente com o dinheiro local e as finanas p-
blicas, vem tornando frgeis velhas alianas, reforando assim o inequvoco pro-
cesso de superao da alienao poltica de parcelas importantes da populao,
em especial nos espaos antes apontados.
Ironia da histria: toda essa possibilidade de passagem a um estgio mais
civilizado de capitalismo em solo brasileiro resultou em larga medida da radicali-
zao financista da sua frao burguesa mais cosmopolita e associada, que, como
se sabe, ascendeu ao poder ao final da primeira metade da dcada passada, atuali-
zando a dependncia nacional aos interesses do Imprio. Nesse sentido, a negao
dialtica produzida pelo atual modelo de anticrescimento econmico (Delfim,
1998) e de desenvolvimento parece a cada dia que passa ser fato inamovvel,
sem ponto de retorno. Por conseguinte, depois de pouco mais de um sculo de
regimes polticos que reiteraram o autoritarismo, o rentismo e o patrimonialis-
mo, levados ao paroxismo nos anos 1990, a sociedade brasileira parece finalmente
encontrar-se s portas da afirmao de uma nova hegemonia, aquela que consa-
grar polticas institucionais e socioespaciais orientadas para o reencontro da
nao brasileira com seu territrio. Que assim seja...
282 Imprio norte-americano e territrio no Brasil dos anos 1980 e 1990

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RESUMO

Dois artigos de Maria da Conceio Tavares sobre a retomada da hegemonia norte-


americana e as relaes entre imprio, territrio e dinheiro inspiram este ensaio. Em
vista deles, discutem-se as principais expresses macroespaciais de tais transformaes
284 Imprio norte-americano e territrio no Brasil dos anos 1980 e 1990

internacionais no Brasil. Sustenta-se que esto sendo fraturados os acordos de compro-


misso entre os interesses do imprio norte-americano e os de uma srie de atores sociais
(oligarquias regionais, proprietrios de terras urbanas e rurais etc.) no seio de um tecido
social tornado cada vez mais complexo, dado o fortalecimento, no campo e na cidade,
de foras alheias ao secular jogo de dominao prevalecente no pas. Conclui-se que a
novssima dependncia, ao entrelaar interna e problematicamente no pas o dinheiro
local, mundial e as finanas pblicas, no apenas erode o secular pacto de dominao,
como impe a necessidade do reencontro da nao brasileira com seu territrio.
Palavras-chave: relaes internacionais, dependncia econmica, Estado-Nao

ABSTRACT

Two articles by Maria da C. Tavares about the return of North-American hegemony and
the relationships between empire, territory and money inspire this paper. The main
spatial expressions of these kinds of international changes in Brazil are discussed. It is
suggested that some pacts are being broken between the North-American interests and
other social actors (regional oligarchies, urban and country land owners and so on)
inside a growingly complex social tissue, due to the strengthness, in the city and the
countryside, of some forces placed outside the secular domination structure that pre-
vails in the country. The new dependence that interlinks problematically local and world-
wide money with public finances not only destroy the secular domination pact, but also
states the need to promote a new agreement between Brazilian nation and its own ter-
ritory.
Keywords: international relations, economic dependence, Nation-State

Recebido para publicao em fevereiro de 2002

Jorge L. A. Natal professor do IPPUR-UFRJ


HISTRIA E CIDADE
Medrosas cidades: representaes da
poltica na literatura *

Robert Moses Pechman

No, ns no tivemos o fog londrino que ajudou Jack, o Estripador a esgueirar-


se por becos e ruelas e fugir da polcia. No, ns no tivemos os terrveis selva-
gens de Paris que, metendo-se pelos subterrneos da cidade, escondiam-se de
seus crimes hediondos. Mas, sim, yes, oui, ns tambm tivemos nossas classes
perigosas, nossos mistrios (os Mistrios do Rio, de 1924, de Benjamim Costallat),
e igualmente tivemos que decifr-los para enquadrar o perigo urbano.
Longe de mim pensar em mimetismo para explicar o fenmeno da crimina-
lidade na capital do Imprio e, depois, da Repblica. Evocando a experincia
europia, mas em momentos e por fatores completamente diferentes, a expe-
rincia urbana de sociabilizao das massas, numa cidade que se urbanizava
celeremente como o Rio de Janeiro, trouxe baila questes muito desconfortveis
para os poderes constitudos, como os problemas relativos s multides, crimi-
nalidade, periculosidade de certos grupos sociais, identificao e identidade
do homem perigoso e, definitivamente, como decorrncia disso, a questo da
desordem e da manuteno da paz social.
Certamente que, numa cidade escravista como era o Rio de Janeiro, o equa-
cionamento da desordem urbana (temor de uma revolta escrava, fuga de cativos,
crimes praticados pelos negros contra brancos e/ou suas propriedades) no era

* Captulo sintetizado de Cidades Estreitamente Vigiadas: O Detetive e o Urbanista. 1999.


Tese (Doutoramento em Histria) UNICAMP, Campinas.
287
288 Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura

nenhuma novidade, na medida em que a cidade era o eixo da manuteno de


todo o sistema escravista, uma premissa estrutural na sobrevivncia do prprio
Imprio. Tiveram os cariocas do sculo XIX que se haver cotidianamente ao
longo de toda a centria com o problema da presena escrava na cidade e o
temor que ela inspirava, pelo menos no seu imaginrio. As estatsticas nos do
um retrato, em tons bem negros, do aumento do nmero de escravos na cidade:
em 1808, mais de 20% da populao da corte era de escravos; em 1821, esse
nmero mais que dobrou e chegou a 45,6% da populao (fora os libertos),
conforme Leila Algranti (1988). Pelos clculos dessa autora, de 1800 a 1850,
900 mil escravos teriam sido comercializados para todo o Brasil pelo porto do
Rio de Janeiro. E mais, em 1872, 17,8% da populao da cidade ainda era de
escravos. Negros, crioulos, pardos, mulatos, estavam em todos os locais da ci-
dade a qualquer hora do dia, afirma Algranti (ibid., p. 34), concluindo que o
crescente aumento da populao escrava era o fator explicativo para o aumento
do aparato repressivo.
A alterao das relaes senhor/escravo na cidade, devido ao sistema de
aluguel de escravos, uma das caractersticas mais importantes da escravido
urbana (ibid., p. 47), e ao desenvolvimento do sistema de negros de ganho,
alega Algranti, teria levado a um afrouxamento dos laos servis, fazendo da
cidade um esconderijo para negros fujes e malandros. Perambulando pelas
ruas, bebendo nos bares, circulando por praas e jardins, longe do olhar de seu
senhor, os escravos flanavam pela cidade, roubando a seu dono o tempo de
trabalho que deveria ser investido na obteno de ganhos. Por isso mesmo, as-
segura a autora, as relaes entre senhores e escravos estavam permeadas de
tenso e violncia, como se a cada conflito o sistema escravista, posto em xeque,
pudesse convulsionar a cidade.
Fossem os escravos, fossem os libertos, o fato que na cidade escravista
criou-se um verdadeiro terror quanto a possveis rebelies escravas e quanto ao
escravo como um criminoso em potencial. Por tudo isso, a historiografia, quando
se debrua sobre o escravismo urbano, tende a ver a ao do escravo e, por
tabela, a reao do senhor e das autoridades num sentido de revolta e resistn-
cia sua condio. Logo, de acordo com essa historiografia, todo o aparato de
represso visaria, unicamente, preservao do sistema escravista.
Ora, parece-me que na cidade a questo mais complexa, porque no se
trata somente de preservar a ordem escravista mas, acima de tudo, de evitar a
desordem urbana. Se algo pudesse pr o sistema escravista em xeque, seria a
desordem urbana. Vemos assim que na cidade o sistema escravista no pode ser
pensado fora de um projeto de ordem urbana, uma vez que, diferentemente do
campo, a cidade pode, desde que a desordem urbana leve desestruturao
daquilo que nela sustenta a prtica escravista, converter-se no tmulo desse
Robert Moses Pechman 289

sistema, que identifico como o sistema urbano. Este o responsvel pela articula-
o dos diferentes momentos de realizao da mercadoria derivada da produo
escrava, seja no mbito interno, seja no externo.
A ordem urbana , portanto, vital para o funcionamento da cidade, sem o
que o sistema escravista no se pe em marcha.
Explico-me melhor: na cidade, a ausncia do feitor, o forte grau de individua-
lismo e as solues individuais (ibid., p. 154) para os problemas da escravido
fazem do escravo no necessariamente um revoltoso mas, certamente, um desor-
deiro. No ambiente urbano, o escravo no s um cativo, ele tambm sua
maneira um habitante da cidade. E muitos deles, libertos, negros de ganho,
negros de aluguel, usam a cidade na sua virao. Dessa maneira, no podemos
pensar a ao da polcia unicamente no sentido antiinsurrecional ou de controle
da condio escrava. Igualando os escravos a outros grupos marginais, a polcia
bem mais a preservadora da ordem urbana contra indivduos que vo alm do
socialmente permitido: em geral bebedeiras, brigas, confuses de rua, pequenos
roubos, nada que ameace o escravismo como sistema de dominao.
Segundo Leila Algranti, a maior parte dos desvios de comportamento dos
escravos no Rio de Janeiro refere-se a manifestaes contra seus semelhantes e
contra a ordem pblica (confuses de rua). Quando o escravo delinqe, ele o
faz, em geral, no por se rebelar contra o sistema que o manieta, mas devido s
suas necessidades materiais, porque muitos deles dependiam de seus ganhos
para se alimentar, vestir e pagar a diria a seus senhores (ibid., p. 164-5). De
maneira geral, na opinio de Algranti,
(...) as prises ocorridas na cidade no comeo do sculo XIX estavam relacio-
nadas a pequenos crimes como furtos insignificantes, desordens, porte de arma,
brigas e bebedeiras (...). S dezesseis pessoas foram presas por tentativa de
assassinato e vinte outras por tentativa de agresso, porcentagem nfima num
universo de cinco mil casos. (Ibid., p. 167. Grifo meu)

Pelos dados relativos priso de escravos, constata-se que a maior parte


deles (na primeira metade do sculo XIX, o que no deve diferir muito da segun-
da metade do sculo) cometeu crimes contra a ordem pblica, devendo-se consi-
derar como tal a vadiagem, insultos a policiais, jogos de azar, desrespeito ao
toque de recolher e demais infraes s leis da cidade (ibid.).
Infraes s leis da cidade, justamente por a que se dava a percepo que
a polcia tinha da desordem urbana, uma vez que, se de um lado tinha de lidar
com a desordem escrava, de outro, tinha um projeto civilizatrio a cumprir.
Tratava-se, pois, alm de zelar pela boa ordem da escravaria, de fazer nascer uma
urbanidade, novo patamar a partir do qual deveria estruturar-se a sociabilidade
na cidade.
290 Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura

Ora, numa sociedade em formao, como assinala Antnio Cndido no


seu A Dialtica da Malandragem, era absolutamente necessrio separar a ordem
da desordem, obrigando a uma redefinio da moral e dos costumes, cujo eixo
passava a girar em torno da sociabilidade urbana.
A intolerncia cada vez maior da polcia para com os crimes praticados
por escravos ou libertos devida, provavelmente, ao aumento da populao
escrava da cidade na metade do sculo e a insignificncia dos crimes contra a
ordem escravista (rebelio, fuga, atentado contra a vida e a propriedade do
senhor) diante dos crimes contra a ordem pblica revelada pelos dados esta-
tsticos s fazem reforar a hiptese de que da desordem urbana que se
trata. Tanto assim que as foras de represso, alm de zelar pela paz escrava,
estavam profundamente preocupadas com o... ia dizendo, crime urbano, mas
me parece forte demais para essa metade do sculo XIX a que me refiro, estavam
preocupadas com a cidade como esconderijo e, principalmente, com todos os
fenmenos da sociabilidade que, quando rebatidos no espao, fazem da cidade,
se no um mistrio, uma incgnita a ser desvelada.
Para melhor qualificar o fenmeno da sociabilidade e da ordem pblica
numa cidade que comeara a se urbanizar logo a constituir uma urbanidade
(uma tica urbana) com a chegada da corte portuguesa, lancemos uma olha-
dela no perfil da populao no ano de 1838: Sabemos que as pessoas livres
alcanavam 57,3% da populao total, ou seja, 75.525 habitantes (...) destes
homens livres, s seis mil podiam, aproximadamente, ser considerados proprie-
trios e industriosos, que representa cada um famlia e bens que constituem a
massa da mais rica e populosa cidade do Imprio (ibid., p. 168). Estes seis mil
seriam os homens livres ricos. E os demais?
Num escalo intermedirio, havia elementos como os lavradores, os tropei-
ros, os artistas liberais e os funcionrios pblicos, mas no muito numerosos. A
estes se seguiam pessoas em processo de proletarizao... A maior parte, portanto,
daqueles 75.525 homens livres era formada de pessoas sem profisso, de vadios,
mendigos e indigentes. Eram brancos, pardos ou pretos, libertos ou ingnuos;
homens livres pobres, em suma.
Desses homens livres pobres que saa a clientela da marginalidade. J em
1835, os criminosos na corte

eram enumerados, predominantemente, entre pessoas sem ofcios: os vende-


dores, os artesos, os marinheiros, os empregados domsticos e os pequenos
lavradores. Mas, era entre os vadios que a elevada criminalidade (um crimino-
so para 154 habitantes) se acentuava. Eles, ao lado dos escravos, eram denomi-
nados, nos documentos oficiais, de populao perigosa. (Neder e Naro, 1981,
p. 107-8)
Robert Moses Pechman 291

A percepo de que a cidade estava infestada pela populao perigosa e de


que ela, em si (a cidade), era um perigo, porque lugar de relao, de circulao
e de esconderijo dos homens perigosos, transparece em dois documentos fun-
damentais de constituio da ordem social e urbana do Imprio. Refiro-me ao
Cdigo Criminal, de 1830, e ao Cdigo de Posturas Municipais, de 1838. En-
quanto o Cdigo Criminal procura regular as relaes entre os habitantes, isto
, enquanto estabelece os padres de criminalidade, o Cdigo de Posturas
circunscreve os usos possveis da cidade, normatizando a utilizao do espao
pblico e regulamentando o convvio nesse espao.
Percebe-se, dessa forma, toda uma tentativa de estabelecimento da ordem e
sua separao da desordem, na medida em que, ao serem editados, esses cdigos
definem com bastante clareza quem e o que deve ser incorporado ou excludo,
ou melhor, quem ou o que deve ser considerado dentro ou fora dos padres de
urbanidade (da cidade) e de civilidade (da sociedade). No limite, o que esses
dois cdigos fazem estabelecer as bases legais (no sentido de legitimidade) da
vida e da sociabilidade urbana, numa sociedade fundada no trabalho compulsrio.
Urbanidade e civilidade constituiro os dois limites que, apenas ultrapassa-
dos, ho de levar cidade perigosa e ao homem perigoso. preciso, pois,
evitar o perigo, que identificado a um contato desregulado, num meio tornado
hostil pela grande concentrao de indivduos e seu relacionamento irracional
e desordenado (Machado, 1978, p. 259).
Combater a periculosidade significa, necessariamente, refletir sobre a desor-
dem urbana, uma vez que ela atinge todas as dimenses da vida do habitante da
cidade, da sua sade sua moral, sendo responsvel pela corrupo dos costu-
mes, pela criminalidade, pela descrena na religio, enfim, pela decadncia da
civilizao (ibid., p. 262).
Tese apresentada Faculdade de Medicina do Rio de Janeiro, em 1845, ex-
prime bem essa preocupao com a desordem: *

H na ndole dos habitantes da capital do Brasil um carter tal de serenidade,


at mesmo em seus vcios reina uma bonana to constante que nunca o mar
das paixes aqui levanta esses escarcus que incessantemente arrebentam no
seio das velhas cidades da Europa (...). O mesmo furaco das revolues que
tem assolado tantos Imprios, jamais fez no pacfico janeiro naufragar o senti-

* Sintomaticamente, esta tese projeta todos os perigos que o Rio de Janeiro estaria sofrendo
para cidades como Londres e Paris. Para o autor, a desordem urbana seria prpria das
capitais europias, o que no parece absolutamente verdadeiro quando confrontado
com outras teses, documentos, depoimentos, relatos de viagem etc. Parece-me que, in-
conscientemente, o autor acabou, pelo seu contrrio, fazendo um apanhado dos princi-
pais problemas que tornavam a cidade do Rio de Janeiro perigosa.
292 Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura

mento de humanidade de encontro aos parcis das faces, e seu povo conser-
va-se tranqilo e humano at nas agitaes da Poltica e nas exploses dos
partidos.
No vemos aqui, discorrendo as ruas da cidade, essas cortes numerosas da po-
lcia europia, fada misteriosa que sabe insinuar-se nos mais recnditos pensa-
mentos e descobrir, no j o crime, mas a inteno de o praticar, e da qual a
nossa nem em simulacro e, todavia, em nossas prises no avultam perpetra-
dores de altos delitos (...). Aqui, a populao no faz do manto sagrado da
noite um abrigo profano, aonde possa ocultar seus crimes e ainda que quase
entregue a si mesma, no vai saltear o cidado ao canto de uma rua e extor-
quir-lhe a bolsa ou a vida: no fervem no silncio das trevas essas asquerosas
cenas de orgia e voluptuosidade que se nos conta da Europa: no temos essas
negras baicas de Paris, Londres, etc., imundos covis, aonde a sensualidade, o
homicdio, a crpula, o jogo e o latrocnio, formando hedionda trama, concer-
tam tenebrosos planos e preparam horrendos crimes. Finalmente, no vemos
aqui esse enxame de vcios, em movimento tumultuoso assoalharem o desca-
ramento e petulncia que desenvolvem nas grandes cidades, citadas como ar-
qutipos da civilizao.
Onde reside a causa desta to palpvel diferena? (...) Ns cremos que nos
pases aonde tais horrores se cometem, a misria, o incremento da populao
muito superior s necessidades da Nao, a falta de trabalho e a fome so os
motivos que arrastam a plebe a essas horrveis desordens e que a tornam o
oprbrio da sociedade.
E sero estas as condies que presidem na capital do Brasil, Imprio novo,
vasto e frtil, subsistindo essencialmente pela Agricultura, e cujos filhos ainda
no sentiram as misrias que afligem a pesada populao das naes por es-
sncia industriosas? Dir-se-ia que no Rio de Janeiro a fome leva o homem
dura extremidade de bater porta do crime para ganhar um po, que nem o
trabalho, nem a virtude lhe deparam? Por certo que seria avanar um parado-
xo (...). (Cunha, 1845)

Afora as teses mdicas, a documentao da polcia, os relatrios dos minis-


tros da Justia e os artigos de jornal, na literatura que os perigos e os peri-
gosos da cidade ganham forte tonalidade. sob a forma do folhetim, tambm
entre ns, que a literatura abraa a questo dos miserveis e desvalidos da cida-
de. Antes, no entanto, de aparecerem os primeiros folhetins genuinamente bra-
sileiros, o Rio de Janeiro leu muito romance ingls e francs, assim como se
fartou de chafurdar nas desgraas mil dos folhetins traduzidos ou lidos no ori-
ginal. Assim, quando o roman feuilleton, conforme o estudo de Marlyse Meyer
(1996, p. 31), adquire sua forma definitiva na dcada de 1840, na Frana, atra-
vs das figuras de Eugne Sue e de Alexandre Dumas, os jornais cariocas j
vinham apresentando no seu rez-de-chausse, desde 1838, esses romances em
fatias que se tornariam uma mania local ao longo do sculo.
Robert Moses Pechman 293

a propsito da exploso do folhetim francs entre ns que Meyer apre-


senta a cidade como campo frtil para a semeadura das classes perigosas e da
criminalidade:
Por que o sucesso em longnquas plagas, aonde no existe ainda a cidade grande,
de uma frmula to ligada a certo momento social francs, europeu? Qual a
relao entre a nascente burguesia brasileira e aquelas estruturas interativas,
cujo mecanismo foi to bem desvendado por Eco? (Ibid., p. 33. Grifo meu)

Meyer se pergunta sobre a questo da recepo nos trpicos apenas urbani-


zados de um tipo de fico brotado das contingncias da Revoluo Industrial
na civilizada Europa (Meyer, 1998), na medida em que o sucesso de Sue remete
diretamente identificao que a classe trabalhadora fazia da sua obra (dele,
Sue) com suas condies reais de vida (dela, classe trabalhadora), fundadas na
misria e que, no raras vezes, desdobrava-se no drama. Como, portanto, enten-
der o sucesso indiscutvel do gelado folhetim, especialmente os que apontavam
para as condies de vida da classe trabalhadora, em paragens to tropicais,
numa sociedade escravista que estava longe de formar um proletariado urbano?
(Ibid., p. 42)
Meyer conclui que, independentemente da ausncia de uma classe traba-
lhadora, uma das leituras da recepo no Brasil ao folhetim romntico francs
e seus continuadores poderia, sim, ser feita a partir da chave do binmio classes
laboriosas/classes perigosas (ibid.).
O grande sucesso do folhetim em nossas plagas, afora as condies literrias
de sua recepo (existncia de um pblico leitor em formao, processo de circu-
lao de livros, existncia de jornais, livrarias, bibliotecas etc.), deve ser atribudo
prtica de uma sociabilidade que mal conseguia disfarar, que era fruto de
uma cidade que se tornava complexa em sua dinmica econmico-social e que
atraa e continha em si diferentes tipos sociais que mal conseguiam integrar-se
cidade, vivendo nas suas dobras.
A grande mistura a que estavam sujeitos os habitantes do Rio de Janeiro
escravos, pretos livres, mulatos, pardos, brancos pobres, remediados e de posses,
imigrantes nacionais e estrangeiros e viajantes acabou por desandar o caldo
de culturas em formao e levou a uma sociabilidade bastante apimentada, em
que a cidade era o palco de todas as disputas e conflitos. No de espantar,
portanto, que numa cidade escravista como o Rio de Janeiro, que, para alguns,
era lugar de negcios, condio iniludvel de sua sobrevivncia na urbe, e para
outros, o caminho do cio, o espectro da desordem estivesse a circunscrever a
ordem por todos os lados.
Se na Europa os trabalhadores so identificados aos selvagens da civilizao,
no Rio de Janeiro eles so igualmente identificados aos brbaros, ao mal, enfim.
294 Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura

Se Paris ou Londres so um ddalo de ruas, um labirinto, onde o homem peri-


goso faz sua morada, no Rio de Janeiro tambm a cidade se presta a esconderijo,
s que de negros fujes, capoeiras perigosos e toda uma malta de desvalidos
que apenas aguarda na sombra para dar o bote.
Uma insegurana generalizada dominava a cidade.* As ruas, to ameaa-
doras para a boa sociedade, eram peas fundamentais na estratgia de sobre-
vivncia para os que no tinham um modo certo de vida.
No impossvel imaginar, alerta Marlyse Meyer (1998, p. 41),
que (...) o to divulgado, lido e relido folhetim de Eugne Sue possa ter encontra-
do no leitor brasileiro da poca uma particular ressonncia que, tambm, remete
a seu tema gerador, engendrado que foi o romance pelas condies peculiares
de vida/subvida numa grande capital, em fase de modernizao, narradas no
registro do excesso.

Para alm do medo literrio, o folhetim evoca, mesmo onde o mal no


fruto da classe operria, o medo da cidade. Mesmo ali, naquele Rio de Janeiro
escravista, longe da misria que a cidade impe classe trabalhadora sada das
entranhas da Revoluo Industrial. Principalmente ali, dir Marlyse Meyer, ao
mostrar como o negro identificado ao mal escravo-miasma (ibid., p. 44).
Encarnando todo o mal social, o negro deixa de ser percebido somente como
escravo e passa a ser visto, tambm, como habitante da cidade. Mas, um habitante
que nunca far da cidade um rgo do amor e que jamais ensaiar ali a busca
da plena realizao do humano (Gomes, 1994, p. 80). No se teme o negro,
pois, s por sua condio escrava (fujo, ladro, assassino, revoltoso); ele temido
porque sua figura reativa os grandes medos urbanos: o medo da doena, o
medo da morte, o medo da peste, em suma (Meyer, 1998, p. 43). O negro reativa
o medo do convvio.
O medo ao negro se urbaniza e, ao se urbanizar, faz do negro a imagem da
anticidade, daquilo que a cidade no deve ser. Assim, o temor urbano ao negro
no apenas porque ele pode incendiar a cidade mas, principalmente, porque
ele pode contaminar a cidade. O negro, dos males da cidade miasmas, maus

* Em 1825, o intendente Francisco Teixeira de Arago publicou Edital estabelecendo medidas


para controlar os roubos e assassinatos que vinham ocorrendo. Como medida preventiva,
foi institudo o toque de recolher s 22 horas no vero e s 21 horas no inverno. O intendente
autorizou, tambm, a polcia a prender quem parecesse toa, antes de culpa formada e a
process-los depois. Estabeleceu, tambm, severa espionagem e rigorosa perseguio
contra todos que se supusessem pregoeiros de notcias perniciosas, inventores de calnias,
autores ou afixadores de pasquins, vadios, pessoas sem emprego, jogadores, indivduos
de maus costumes, mendigos, doentes fingidos e ermites pedindo esmolas sem licenas
regulares (...). (Apud Kato, 1998, p. 108)
Robert Moses Pechman 295

ares, maus hbitos, desordem, crimes , o pior de todos, o mal que


contamina a civilizao.
Jos de Alencar na pea O Demnio Familiar, de 1857, expressa bem os
dilemas do convvio com os negros e como eles so vividos pela moral da fam-
lia: Jos de Alencar inquieta-se com a moral e as relaes sociais no Rio de
Janeiro que esto se modificando com a intensificao da urbanizao (Flores,
1995, p. 90). Alencar v a escravido como
um mal para os senhores que se tornam joguetes de seus escravos. A escravido
um caos, onde a esperteza do moleque Pedro (o personagem central da trama
de O Demnio Familiar) transforma o mundo conforme seus desejos. Os fami-
liares se referem ao negrinho Pedro como insuportvel e azougue que no se
pode aturar (...). Atravs das diabruras de Pedro, a escravido mostrada como
um mal social que desorganiza o lar do branco. A soluo a liberdade ao
negro para que o branco se liberte das intrigas, imoralidades e falsidades do
escravo. Ele corrompe os brancos, como Alencar mostra na cena em que Pedro
ensina ao jovem Jorge como colocar bilhetes no bolso de Carlota e, tambm, a
enganar os pais. (Ibid., p. 44-5)

O prprio ttulo da comdia O Demnio Familiar j evoca a presena de


um ser do mal a desestruturar a convivncia e a paz domsticas. O seu desfecho
como um fecho de abbada a reiterar a imagem desestruturadora do escravo
no mundo branco. Nas palavras de Eduardo, o dono do moleque Pedro, depois
de sofrer a interferncia de Pedro na tentativa de casar com a moa de seus
sonhos:
Os antigos acreditavam que toda casa era habitada por um demnio familiar,
do qual dependia o sossego e a tranqilidade das pessoas que nela viviam. Ns
brasileiros realizamos, infelizmente, esta crena, temos no nosso lar domstico
esse demnio familiar. Quantas vezes no partilham conosco as carcias de
nossas mes, os folguedos de nossos irmos e uma parte das afeies da fam-
lia! Mas, vem um dia como hoje em que ele na sua ignorncia ou na sua malcia
perturba a paz domstica, e faz do amor, da amizade, da reputao de todos
esses objetos santos, um jogo de criana (...). (Apud Flores, 1995, p. 45)

Portanto, ali na casa, no interior da famlia, clula-mater da sociedade e da


civilizao burguesas, exatamente ali, onde deveria reinar a paz, instala-se o
demnio familiar a contaminar, desde l, toda a sociedade com a sua maligni-
dade. No , pois, o demnio, o mal de todos os males?
Na cidade, portanto, o negro funciona como a metfora do mal, ajudando a
socializar o medo e constituindo uma referncia a partir da qual se instituir a
excluso urbana dos outros males da cidade. E se o negro a encarnao do
mal, as gradaes de cores que tm origem nele pardo, mulato, moreno etc.
296 Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura

ho de apontar, tambm, para os graus de periculosidade. Nem mesmo o branco


(pobre) escapar, identificado em seus vcios malignidade negra.
Dessa maneira, voltando questo do folhetim, no importa que o Rio de
Janeiro no seja uma cidade industrial e que, tampouco aqui, no se apresente
uma classe proletria com suas chagas e desgraas mostra. O que faz com que
o folhetim importado ou nacional tenha tido tanto sucesso por estas paragens
o fato de que ele evoca a presena do mal, metfora do convvio entre diferentes,
que tem sua referncia no negro, a partir do qual se perpetuam todas as excluses.
E como o folhetim , em parte, uma histria de excluses, ele cabe muito bem
na cidade, locus de todas as excluses. Diante da utopia da suprema funo da
cidade (Gomes, 1994, p. 80), que seria o engrandecimento de todas as dimenses
da vida, lugar da virtude 1, derivada diretamente dos postulados dos iluministas
do sculo XVIII, o folhetim opera, lanando-nos ao rosto, a unidimensionalidade
da existncia daqueles habitantes da urbe sujeitos ao trabalho, compulsrio ou
no. Lugar da virtude, a cidade no folhetim se transforma em lugar do vcio.
Por isso, afirma Marlyse Meyer (1998, p. 44),
o leitor ter reencontrado na figura desses bicho-coisa-molstia, brbaro,
degenerado, cheio de vcios fsicos e morais, brio, sedutor, que o escravo,
muitos dos vcios que definiam no folhetim os despossudos: as mulheres de
rua ou da fbrica, os operrios (...). Selvagens da civilizao na brilhante Europa,
civilizao dos selvagens dos trpicos, civilizados, entre outros, por obra e
graa dos romances vindos de Paris (...).

O folhetim no caso brasileiro pode ser entendido, ento, como uma maneira
civilizada e branca para se lidar com a barbrie e o negro; ele , portanto,
uma maneira de se lidar com o medo. O folhetim a encarnao literria do
medo na cidade, onde no havia nada mais folhetinesco e melodramtico
(ibid.) que o prprio cotidiano dos excludos. Ou, caso se queira, representa a
folhetinizao do mundo a partir dos que s tm o corpo, o grito, o descabela-
mento, para dizer da inominvel aventura de seu cotidiano (...) (ibid.).

DE FOLHETINS, DE ROMANCES, DE MORAL E DA CIDADE

Num universo dessacralizado, assegura o historiador da literatura Peter Brook,


onde os imperativos morais e comunitrios se perderam, onde o reino da moral
foi ocultado, a funo primordial do melodrama de redescobrir e de reexprimir
claramente os sentimentos morais os mais fundamentais e de render homena-
gem ao signo do bem. (Apud Meyer, 1998, p. 46)

1
Para uma anlise da cidade, derivada da Filosofia Iluminista, ver Schorske (1989).
Robert Moses Pechman 297

Nesse mundo, ressalta Peter Brook, o reconhecimento final da virtude per-


mite uma leitura moral do mundo (...) e nos garante que uma leitura moral do
universo possvel, que o universo possui uma identidade e uma significao
morais. (Ibid.)
O folhetim desvela o mundo, ilumina os seus mistrios, afunda nos subter-
rneos e volta superfcie com a certeza de que a vida bela e que a sociabili-
dade possvel. Logo, o folhetim enuncia a regra fundamental da Poltica: a
troca, o compartilhar, a sociabilidade, a compaixo. Assim, se o folhetim a
prpria paixo, ele tem o dom de despertar a compaixo. E a compaixo, assinala
Claudine Haroche, uma noo fundamental da civilidade e sua aprendizagem,
um fundamento essencial da educao moral do cidado. 2
O folhetim deve ser visto, ento, como um daqueles Manuais de Civilidade
que visam formar o cidado. O que a luta entre o bem e o mal dos folhetins,
seno a vitria dos bons sentimentos e da compaixo sobre o mal, a cobia e a
avareza? O folhetim , tambm, uma forma de aprendizagem que faz parte da
educao moral do cidado. E se o sentimento que ele evoca a compaixo
tanto na sua dimenso pblica (a aprendizagem das virtudes sociais) quanto na
sua dimenso privada (o amor ao prximo como irmo, como semelhante, como
igual), no de espantar que tenha feito tanto sucesso na Amrica Latina, no
Brasil, no Rio de Janeiro em especial, cidade escravista e senhorial, to carente
da fraternidade pblica quanto da compaixo privada.
E se foi fulgurante e rpida, no dizer de Marlyse Meyer, a penetrao do
folhetim francs no Brasil 1840/1850 , porque esse romance dos gritos da
misria humana, romance dos dramas da vida, romance dos crimes de amor,
romance da vtima, romance da pobre herona vitimada (Meyer, 1996, p.
242), provavelmente refletia a grande carncia nacional de Poltica. No a pol-
tica dos deputados e senadores do Imprio, muito menos a poltica oficial e
burocratizada, mas a Poltica como forma de compaixo, isto , do equilbrio
entre o amor de si e a sensibilidade por outrem.3
No se pode esquecer, alerta Meyer, que a retrica e os chaves desse folhetim
se alimentam muito do discurso mdico da poca (que prega uma nova socia-
bilidade), dos processos criminais e da notcia jornalstica, de que o fait divers o
exemplo mais notrio (...). (Ibid.) Alimenta, sobretudo, da vida da cidade, do
burburinho das ruas, da mundanalidade prpria aos grandes centros, da socia-
bilidade caracterstica dos encontros e desencontros urbanos. Por tudo isso que

2
Para uma anlise de uma histria poltica da compaixo, ver Haroche (1998, Captulo 9:
A Compaixo como Amor social e Poltico do Outro no Sculo XVIII).
3
Ver Haroche (s.d., captulo 9, p. 143) e sua fascinante interpretao da compaixo como
amor social e poltico.
298 Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura

podemos dizer que o folhetim a irrupo da poltica na cidade. Em outros termos,


a cidade o fundamento das novas formas de sociabilidade que apontam para o
egosmo ou para a sensibilidade em relao ao outro. (Ibid., p. 155)
No espanta, pois, como j dissemos, que to rapidamente o folhetim tenha
chegado ao pas, precisamente em 1838, com a obra O Capito Paulo, de Alexan-
dre Dumas. De 1839 a 1842, segundo Meyer, os folhetins-romance so prati-
camente dirios no Jornal do Comrcio. Em setembro de 1844, Os Mistrios de
Paris comeam a aparecer no jornal e, em seguida, sob a forma de livro, menos
de um ano depois de Eugne Sue dar por encerrada sua grande trama sobre as
desgraas da classe trabalhadora em Paris.
Depois desse aparecimento do folhetim dos folhetins, ele no parou mais
de ser reproduzido (ao longo de todo o sculo e pelo sculo seguinte) e imitado.
Em 1847, foram Os Mistrios do Brasil; em 1851, A Famlia Morel (adaptao de
Os Mistrios de Paris); em 1852, Mistrios del Plata; em 1861, Os Mistrios da
Roa; em 1876, Os Mistrios do Recife; em 1882, Os Mistrios da Tijuca; e, em
1922, os Mistrios do Rio (ibid., p. 285, 299, 300, 304, 306, 310).
O fenmeno do romance-folhetim se estende a todos os jornais da corte:
mistrios, misrias, etc., se multiplicam sem que tenham o sal, o apelo, a ta-
rimba dos modelos franceses, ainda que possam, ocasionalmente, reproduzir
algumas de suas caractersticas. (Ibid., p. 304)
O simples fato da sua importao, traduo e imitao revela a sua importn-
cia como fenmeno literrio e social, e demonstra a sua capacidade de adaptao
em solo brasileiro. Deitando razes que arrebentariam em frutos, o folhetim,
junto com o romance, a crnica, o teatro, a charge e a imprensa (fait divers),
ter papel crucial na fermentao de um imaginrio urbano e, mesmo, na formu-
lao de uma imagem da cidade, instituindo a base para uma leitura moral do
mundo. Fazia-se crucial tal leitura moral do mundo, num meio urbano como a
Cidade do Rio de Janeiro, onde o inesperado das paixes humanas, prprias de
uma sociabilidade complexa e em expanso, ameaava explodir os padres vigen-
tes de moralidade.
Os mdicos higienistas j vinham alertando, desde o comeo do sculo XIX,
para os desconfortos que a vida nas grandes capitais produzia sade e moral
dos habitantes. Comparando a vida no campo e na cidade, o Dr. Joo Duarte Dias
apresentou, em 1844, tese Faculdade de Medicina do Rio de Janeiro, em que
conclua:
(...) H, alm disso, nas capitais o luxo de que j falamos (...) que, decerto, um
poderoso concorrente para a destruio da sade; h a prostituio, h muitas
fontes de males (...). Contudo, naquelas cidades, aonde uma polcia ativa estuda
e emprega todos os meios para fazer desaparecer essas causas produtoras de
to cruis efeitos, naquelas cidades em que os governos buscam preservar a
Robert Moses Pechman 299

sade dos homens de tantos insultos que se lhe ousa cometer, ora observando
estritamente os preceitos de uma boa higiene, ora castigando os negociantes da
existncia humana; naquelas cidades, enfim, em que se progride sob a influncia
da civilizao, em que se d o verdadeiro patriotismo, nelas se vive vida prolon-
gada, nelas se sofre menos, nelas se morre em menor nmero (...).
(...) estabelecendo este resultado nas vilas e nos lugares afastados, aonde a civili-
zao tem acrescentado tantos meios de fruio s delcias campestres como o
ar livre e embalsamado pelo cheiro das flores, se goza mais sade, encontrar-
se-o longevos, e morre menos gente; nas cidades que no so capitais nas
circunstncias em que acabamos (...) de consider-las h o mesmo bem-estar,
talvez em menor escala (...) por fim, nas grandes capitais, aonde, alm do luxo,
da prostituio e de outros elementos deletrios, a sobriedade esquecida, aonde
tudo parece existir por uma espcie de delrio, verdadeiro excesso de civilizao
(...) aonde os bailes, os espetculos e outros tantos divertimentos forados e
esmagadores criam organizaes fracas, corpos sem foras, sistemas extrema-
mente irritveis; nessas cidades as mortes so mais numerosas, h menos longe-
vos, enfim, os males so em maior conta, e quase mais rebeldes. (Dias, 1844.
Grifos meus)

No s os excessos da civilizao na cidade produziam males, mas a mistura


a que a cidade estava sujeita era uma sria ameaa de desordem. Tal a percep-
o do Dr. Manoel Moraes e Valle (1846) ao analisar que:
[O] Rio de Janeiro, cidade vasta e populosa (...) aonde o polido do corteso se
acha mesclado grosseira familiaridade africana, aonde o encontro dos costu-
mes americanos, africanos e europeus que se chocam e se repelem, constitui
um todo informe (...).

Outro mdico, o Dr. Francisco Macedo (1872), viu na prostituio a prin-


cipal afronta constituio de uma moralidade pblica:
Para a Cidade do Rio de Janeiro, depois da chegada e volta de D. Joo VI a
Portugal, principiaram com mais intensidade a afluir mulheres e homens, de
pases diversos, de vida mais licenciosa e, por conseqncia, a ensaiarem o sis-
tema de prostituio que no Velho Mundo usavam (...) e, destarte, o crculo
das cantoneiras foi tomando mais amplas dimenses.
(...) Nesse tempo (1845) a escravatura era a grande incrementadora da prosti-
tuio clandestina.
Achavam-se neste estado as coisas quando novos meios vieram dar poderoso
impulso prostituio: quero falar dos bailes e dos teatros semilicenciosos.
Debaixo do ttulo Hotel Pharoux, instalou-se uma vasta casa de bebidas, de
jogos, de dana e, tambm, receptculo de rameiras e de quanto bagaxa e mariola
havia nesta cidade. Esta casa levou sua influncia malfica, entre 1848 e 1856.
Pouco depois de sua inaugurao, acompanhou-a nos seus desejos e intenes
300 Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura

o proprietrio de uns afamados Bailes do Rachado (...) casa aonde, a par da


crpula, andava o jogo por altas paradas. Em 1857, veio substituir o Pharoux o
Chico Caroo, casa de bailes populares e bebidas no Largo de So Domingos.
Da Travessa da Barreira ao Catumbi, aonde fundaram, vieram os Bailes do
ngelo dar novo combustvel devoradora prostituio. A se apresentou, em
1859, o celebrrimo Salo do Caador, que dava bailes populares e cujos fre-
qentadores se compunham da mais nfima espcie de rameiras e devassos;
tinham, tambm, botequim: era botequim, era alcouce, era casa de jogo, era,
enfim, lugar das mais terrveis desordens (...). Os bailes populares do Salo do
Oriente, Rua do Teatro, receptculo de jogadores e capoeiras, de devassos,
tanto afrontaram a moralidade pblica, em 1861, que obrigaram ao Exmo.
Chefe de Polcia a proibi-los, mas continuaram, contudo, os mesmos bailes
sob a denominao de sociedade (...) a afluam aos bailes chamados do Morro
do Livramento, aonde os desacatos e as ignomnias eram to horrorosos quo
freqentes. Por essas mesmas pocas, os jogos, os bailes da Fbrica de Cerveja
de Mata-Cavalos eram de quando em vez intolerveis, porque posto que bom
nmero de seus freqentadores (especialmente alemes) fossem morigerados
e honestos, outros eram libertinos legtimos (...). Os luxuosos bailes do Hotel
Guignard, na Praia de Botafogo, em 1859, que deram impulso prostituio
clandestina e esmigalharam grandes fortunas. Os jogos e bailes do Morro de
Sta. Teresa (...) casa que, em 1862, era o receptculo noturno de vadios e prostitu-
tas da mais nfima classe (...).
Os hotis, as hospedarias, os alcouces, embora que no muito antigos, borbu-
lham hoje em todas as praas e ruas: so casas em que esto hospedadas, assala-
riadas ou agregadas cantoneiras (...) seu nmero to alto que seria impossvel
atingi-los.
Os teatros, especialmente excitadores da lascvia, buscam a sua instalao no
Rio de Janeiro no muito longe da poca em que escrevo (1872): foi, primeiro,
um Caf Cantant Rua da Vala que, pouco depois, se abateu para dar nasci-
mento a outro mais florescente e venenoso o Alcazar, de eterna memria!
Este brilhou e devastou a moral da sociedade, mxime pelos anos de 1862 a
1870 (...).
Finalmente, as sociedades de dana multiplicadas e freqentadas pelas famlias
pobres e rapazes de clculos e desejos degradantes, as festas e os bailes carnava-
lescos anuais servem de complemento aos abusos luxuriosos dos habitantes do
Rio de Janeiro (...).

A perda dos imperativos morais e comunitrios no era s percebida pelos


mdicos. Como j assinalei, parece que o sucesso dos folhetins importados, e
depois aqui produzidos, deveu-se basicamente a que esses romances em fatias
primavam por revelar em suas pginas como as paixes podiam levar falncia
o conjunto dos valores morais, e atravs de quais comportamentos poderiam
esses valores ser resgatados. Mas, se o folhetim trescala lio de moral, porque
Robert Moses Pechman 301

o romance moderno mal consegue disfarar seu papel pedaggico-moral, * ou


melhor, sua inteno de mudar o comportamento moral do leitor (Augusti, 1998).
Assemelhado aos livros de moral (Manuais de Civilidade), que pretendem
influir no comportamento do leitor, o romance, no entanto, muito mais eficaz
nessa funo, na medida em que, diferentemente daqueles, cuja natureza est-
tica, de natureza dinmica, isto , nos romances se imprime ao aos contedos
morais. De acordo com Valria Augusti (ibid., p. 64), na opinio de Diderot,

tal gnero ficcional envolve o leitor e faz com que ele se identifique com os
personagens virtuosos, em detrimento dos injustos e viciosos. Esse princpio
de identificao, garantido pela possibilidade de reconhecimento na vida real
de pessoas semelhantes aos personagens, parece ser, para o Diderot leitor, um
dos fundamentos da eficcia moral do romance.

Servindo como um verdadeiro guia de conduta, o romance se apresenta


basicamente como uma reflexo sobre as paixes, porque os homens, embora
afetado por elas, nem sempre so capazes, segundo Diderot, de reconhec-las.
A funo primeira do romance seria, portanto, de revelar ao leitor as paixes
que movem os homens (ibid., p. 65).
A eficcia do romance em mudar o comportamento do leitor, fazendo com
que ele crie averso pelo vcio e amor virtude, nem por isso tiram a importncia
dos Manuais de Civilidade, que so outra forma de tratar o tema das paixes e,
portanto, a conduta dos indivduos. Esses manuais, juntamente com os tratados
de moral, funcionaram como uma espcie de literatura prescritiva que, tambm,
visava transmitir valores e padres de conduta e tinha como referncia os hbitos
e valores das naes tidas, ento, como civilizadas.
Atesta a importncia dessa forma de literatura a arribada em nossas paragens,
ao longo do sculo XIX, de um bom nmero desses livros, traduzidos para o
portugus, escritos em portugus ou importado na lngua original.
Valria Augusti compulsou um bom nmero deles, entre os quais citamos:
Mtodo de Ser Feliz ou Catecismo Moral (1787); Suplemento Constituio Moral,
Contendo a Exposio das Principais Virtudes e Paixes... (1825); Moral Filosfica
(1828); Lies de Instruo Elementar (1832); Mximas de Conduta para Senhoras
Brasileiras (1835); Mximas Polticas, Morais e Econmicas para Uso dos Meninos
nas Escolas do Imprio (1836); Pensamentos Morais Extrados da Economia da
Vida Humana (1836); Lies de Boa Moral de Virtude e Urbanidade (1848); A
Moral a Base da Verdadeira Civilizao (1861); Compndio de Urbanidade e
Boas Maneiras (1873).

* A idia da funo didtica moralizadora e tica do romance foi desenvolvida por Stella
Bresciani (1985).
302 Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura

S pelos ttulos das obras j podemos inferir que se trata de uma literatura
que leva o leitor a interrogar-se sobre seu comportamento no trato com o mundo.
Professando a crena na necessidade de formar, moralmente, o indivduo desde
a mais tenra infncia (ibid., p. 11), essa literatura prescritiva, juntamente com o
romance e o folhetim, h de servir como guia a orientar para os perigos dos des-
caminhos que a vida vivida numa cidade vasta, populosa e mesclada oferecia.

O MEL E O FEL DA CIDADE

Os discursos romnticos, argumenta Valria Augusti (ibid., p. 179-80),


(...) manifestavam abertamente a crena de que literatura cabia um papel no
processo de constituio e civilizao da Nao (...). literatura e ao literato
cabiam proclamar a liberdade e o progresso e voltar-se para os costumes e
crenas nacionais. O discurso dos romnticos acerca desse projeto tinha uma
dupla orientao, pois ao mesmo tempo em que postulava a necessidade de
falar das coisas nacionais, pretendia civilizar essa Nao considerada rude e
atrasada (...). O romance tinha, portanto, uma dupla tarefa: apresentar uma
Nao e um povo particulares e representar ao mesmo tempo uma sociedade
civilizada.

Mas, se nos primeiros vagidos do Romantismo a idia de Nao, de singula-


ridade e de identidade prpria remetia para uma paisagem-natureza brasileira,
a idia de sociedade civilizada apontava o seu vetor para a cidade. Era na cidade
e pela cidade que o brasileiro rude se civilizaria.
Conforme o escritor e crtico J. M. Pereira da Silva, em seus Estudos sobre
Literatura, publicado em 1836:
A literatura sempre expresso de civilizao, ambas caminham em paralelo: a
civilizao consistindo no desenvolvimento da sociedade * e do indivduo, fatos
necessariamente unidos e reproduzindo-se ao mesmo tempo. Quanto mais se
espalha o gosto e a independncia da literatura em uma nao tanto mais ela
floresce e medra. Verdade da experincia que a cultura do esprito influi muito
sobre nossas qualidades, e que a prtica das virtudes morais necessrias s socie-

* Apesar de no mencionar a idia de cidade, entendo a referncia de Pereira da Silva


sociedade como indicativa da cidade, na medida em que esse social s possvel onde
existe a comunicao: uma predisposio para o gozo do comum e o desejo do lao
social. Nesse sentido, a cidade, na viso de uma autora como Anne Cauquelin, o lugar
prprio de realizao do social. Esse social deve ser entendido como lien philique, isto ,
o vnculo pela philia, ou melhor, o vnculo pela amizade, que aqui tem muito mais um
sentido pblico-poltico do que particular-amoroso. A philia, o vnculo social, o desejo
por esse vnculo e a conscincia de pertencimento a um lugar (a cidade), onde esses vn-
culos frutificam, a condio primeira da sociedade. Ver Cauquelin, (1982. p. 180-1).
Robert Moses Pechman 303

dades mais ou menos resistncia encontra em um povo, segundo o grau de sua


ilustrao. (Apud Augusti, 1998, p. 179. Grifo meu)

Assim como o romance nacionalista servia ao estabelecimento de uma Nao


civilizada, o romance romntico (romance de costumes urbano) serviu morali-
zao do povo. Era prprio da conveno do romance, nesse momento, servir
moralizao do pblico leitor. A funo moralizadora, argumenta Valria Augusti
(1998, p. 115), deveria ser, em grande medida, um objetivo perseguido pelo autor.
Assim, o romance se torna a moral em ao e se qualifica como um dos lugares
onde a escolha entre o vcio e a virtude tematizada. no romance que o embate
entre diferentes concepes sobre o que seria mais adequado ou desejvel para a
sociedade, em termos de valores e padres de conduta, se d. (Ibid., p. 92)
Sugando o mel e o fel da vida citadina sua moral social , o romance leva
a que uma histria da cidade se projete na literatura ao mesmo tempo que uma
histria da literatura se projeta na cidade (Cndido, 1976, p. 167). Literatura,
romance, moral social e vida urbana passam a fazer parte de uma dinmica que
reflete, com muita intensidade, o lien philique de uma poca.
De acordo com alguns autores, se o romance faz eco aos valores que regem a
sociedade, certo que toda dinmica decorrente da experincia urbana estar
impressa no romance. Mas, se a cidade fornece ao romance as experincias de
que ele carece para se tornar literatura, verdade, tambm, que o romance aporta
cidade novos cdigos ticos, novas referncias morais. Tal o caso daquele con-
siderado o nosso primeiro romancista urbano, Joaquim Manuel de Macedo, tido
como o verdadeiro cronista da vida social do II Reinado (Serra, 1994, p. 27).
Introdutor da nova esttica romntica no Brasil, Macedo o faz pelo vis de
uma nova tica, extremamente zelosa dos valores morais da jovem sociedade
que deve emergir (ibid., p. 30. Grifo meu). Em Macedo, o choque de valores
morais ligados a diferentes ticas que remetem para diferentes sistemas sociais
vai dar a tnica dos dramas vividos pelos seus personagens, que devero sempre
optar pela virtude ou pelo vcio.
A divulgao em seus romances de uma tica social idealista, para que esta
se opusesse desagregao moral de uma sociedade em mutao e servisse como
exemplo de comportamento (ibid., p. 34) faz de Macedo, por mais que ele
amasse e louvasse o interior, um romancista da sociabilidade urbana. Embora
seu primeiro romance, A Moreninha, de 1844, se passe na Ilha de Paquet e no
na corte, o que ali acontece em termos de experincia social pertence eminen-
temente s prticas reconhecidas como prprias da dinmica urbana, o que s
serve para ressaltar a dico citadina dessa obra.
Como j assinalamos em outra oportunidade, em artigo escrito para a Re-
vista Guanabara, de 1851, sobre Costumes Campestres no Brasil, Macedo s
304 Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura

faz ressaltar (embora com desagrado) a importncia da cidade como uma babel
de costumes, matria-prima de seus dramas urbanos. Segundo Macedo, a
Cidade do Rio de Janeiro, capital do Imprio, era

(...) ponto de reunio de cem diplomatas representantes de governos que se


dizem amigos, centro para aonde convergem milhares e milhares de estrangeiros
que falam vinte lnguas diversas, que trazem consigo os usos, as virtudes, os
vcios, a religio (...) as marcas distintas de seus pases, a capital de um Estado
rene e mistura todos esses usos, virtudes e vcios, enxerta nos ptrios hbitos
todas essas importaes morais, e torna-se, pois, num vaso brilhante, onde se
ostentam confundidas, umas com outras flores indgenas, em um tecido iriante
e acatassolado ou, finalmente, em uma verdadeira babel de costumes. (Apud
Serra, op. cit., p. 287. Grifos meus)

Na obra de Joaquim Manuel de Macedo, o Rio de Janeiro aparece como


uma cidade pervertida moralmente. E no vazio tico (ibid., p. 70) da carncia
de valores, ou caso se queira, da substituio dos valores de uma sociedade se-
nhorial pelos valores de uma sociedade que adotava o individualismo como
princpio de comportamento, que entra sua prosa moralizante, indicando uma
sada societria, em que os laos de sociabilidade se reatam, novamente, na ten-
tativa de impedir a desagregao daquela coletividade.
No por acaso que o grande mestre de Macedo foi Eugne Sue, de Os
Mistrios de Paris, mestre na tcnica narrativa, mas, principalmente, na ideologia.
O Macedo das mocinhas, da evaso crtica e da identificao com o pblico
da primeira fase do escritor, vai se transformar no Macedo dos adultos, substi-
tuindo a evaso por uma crtica social contundente. (Ibid., p. 134)
Se, no romance A Moreninha, o narrador funciona como uma espcie de
instrumento pedaggico, revelando ao leitor os comportamentos indesejveis,
prprios dos Manuais de Conduta (Augusti, 1998, p. 163), no A Luneta Mgica,
o narrador se apresenta muito mais exigente, cobrando dos leitores a superao
da miopia moral. Macedo cobra uma postura tica, uma escolha moral que
h de se fundar na formao de uma opinio pblica e/ou particular. S escorado
numa definio tica o indivduo poderia viver em sociedade e na cidade, pois
a cidade

Volvel e caprichosa (...)! O seu juzo se modifica, e at muda completamente


com o volver de alguns dias, e o objeto das maldies pouco a pouco se torna
objeto de simpatias. Estudai a capital, a nossa , provavelmente, como todas as
outras de iguais ou maiores propores: os seus habitantes vivem sujeitos ao
contgio moral dos sentimentos; uma opinio entra em moda, poucos a exa-
minam e discutem, a novidade a recomenda, o contgio moral a espalha, mais
tarde a reflexo comea a patentear-lhe as falhas, o esprito ressentido reage, a
Robert Moses Pechman 305

reao propaga-se por novo contgio, e se pronuncia fulminando-a e, ento,


nem distingue o que ela pode ter de exatido e de verdade entre os erros, alis,
a princpio aplaudidos como acertos. (Macedo, 1995, p. 89)

O romance para Macedo, portanto, o guia de conduta que vai servir a uma
classe urbana desprovida de um sentido de comunidade que se perdia na cidade
grande e que, por isso, se tornava incapaz de encontrar um Norte tico a partir
do qual pudesse se situar diante das formas de sociabilidade que a cidade obrigava.
Se, em Joaquim Manuel de Macedo (1869), a questo da urbanidade passa
pela formao de uma opinio pblica, em Artur Azevedo (dcada de 1880), a
reflexo sobre uma tica urbana tem a ver com a constituio do espao pblico.
Era enfocando o espao urbano da cidade, seja como capital do Imprio ou da
Repblica, que Artur Azevedo, nas suas Revistas de Ano, oferecia uma soluo
ficcional para a perda de referncias do habitante desta cidade em transforma-
o (...). (Sussekind, 1986, p. 17)
Focalizando a perplexidade do morador da cidade pela perda dos referenciais
que o guiavam, seja pelos caminhos da cidade, seja pelas estreitas sendas da
moralidade, Artur Azevedo pe em cena espcies de mapas teatrais (ibid., p. 8),
capazes de orientar os moradores em sua trajetria/postura no espao pblico.
assim que um novo gnero de teatro o teatro de revista se desenvolve no
Brasil, pari passu com a elaborao de uma miragem da capital (ibid., p. 15),
representao da cidade a partir da qual se tematiza o espao pblico.
O espao pblico, o lugar onde a histria se espacializava, torna-se nas Revis-
tas de Artur Azevedo ao mesmo tempo cenrio e protagonista dos espetculos
teatrais (ibid., p. 17). dessa forma que na revista Mercrio, de 1887, o Rio de
Janeiro aparece como personagem. Personagem de um cenrio que comea a se
transformar e a questionar, em face de uma nova moral de trapaas e espertezas,
uma certa inocncia que ainda fazia parte do ethos da cidade (ibid., p. 33).
isso que se capta nos versinhos de O Bilontra, revista do ano de 1885:
(...) Adeus, bom tempo do chanfalho
Do belo apito a tiracolo!
Adeus, tempo do trabalho
luz do gs e luz do Sol!
Tudo para ns j se acabou
A nossa estrela se apagou!
Sem mais contemplao
Veio a dissoluo! (...).

Num espao urbano marcado pelas transformaes, sobretudo a partir da


dcada de 1880, o sujeito que no tivesse incorporado o novo ritmo que impreg-
nava a cidade via-se desnorteado. Conforme Flora Sussekind (ibid., p. 37), de-
306 Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura

molies, construes novas, ruas mais amplas, cafs em maior nmero, mais
gente circulando, modas cada vez menos duradouras, tornavam a capital ininte-
ligvel para os que a conheceram ainda como uma cidade tipicamente colonial.
As Revistas de Artur Azevedo esto cheias de personagens inocentes que
se perdem na cidade, literalmente e metaforicamente, revelando sua inadaptao
nova realidade, em que as transformaes fsicas e o tempo se aceleram.
A cidade imaginada como um alapo por um personagem de Artur Aze-
vedo que, ao chegar ao Rio de Janeiro vindo do interior, se perde de sua sobrinha
e de seu compadre. uma espcie de sorvedouro, de vrtice, que traga todo
aquele inocente que ainda a v com os olhos de uma cidade familiar ou com
as referncias da vida rural. Esse personagem em busca da sobrinha e do compa-
dre, de acordo com Sussekind (ibid., p. 39),
no poderia, mesmo, encontrar coisa alguma na capital enquanto suas coorde-
nadas fossem as da vida rural. Seu tempo nada tem a ver com o ritmo acelerado
de uma grande cidade. Sua crena na estabilidade, na permanncia de edifcios,
na imutabilidade das moradias e comportamentos, no tem mais lugar em meio
modernizao urbana.

Nas Revistas, a estabilidade e a permanncia do campo so opostas fluidez


e mutabilidade da cidade que se moderniza, o que faz com que a capital aparea
como a grande protagonista das aes (ibid. Grifo meu). A cidade o novo
lugar da histria e a idia de capitalidade passa a ser a nova referncia dos padres
de urbanidade.
Mais o Rio de Janeiro vai assumindo sua capitalidade, mais os costumes se
reformam, deixando perplexos os moradores pela perda dos referenciais sobre
os quais se pautava o seu comportamento. Essa renovao do tecido urbano e
dos costumes apresentou srios problemas para os moradores do Rio, pois no
se tratava somente de uma questo esttica a reforma urbana , mas, princi-
palmente, de uma nova maneira de estar na cidade. Tratava-se, portanto, de
uma adeso aos novos valores urbanos que remetia para um modo burgus de
ser, pautado pela individualidade e pelo individualismo que iam deixando para
trs uma cidade que ainda tinha muito de familiar e onde, todavia, se tecia um
emaranhado de fios que sustentavam mltiplas redes de solidariedade popular
e que apontavam mais para os vnculos de solidariedade do que para o salve-se
quem puder dos interesses privados.
A questo da adeso/rejeio da cidade reformada e da incorporao de
novos valores sociais mostrada por Artur Azevedo na sua revista Guanabarina,
de 1906, em que o progresso (o futuro) entra em luta com o Carrancismo (o
passado). Assim, a revista se inicia com uma visita do Carrancismo a Satans,
na qual lhe faz um pedido:
Robert Moses Pechman 307

Quero que envies quela infeliz cidade um mau gnio que se oponha a todos
esses propsitos de melhoramentos (...) que corte as asas a todas essas fantasias
audaciosas (...) que faa com que o Rio de Janeiro continue a ser a cidade das
ruas sem Sol, a capital da febre amarela e da tuberculose. Aquilo est perdido, os
costumes reformam-se, comea a haver sociabilidade (...) sociabilidade, calcula!
(...) sociabilidade no Rio de Janeiro! (...). (Apud Sussekind, op. cit., p. 270. Grifo
meu)

O que Azevedo entende por sociabilidade no fica muito claro, mas o im-
portante que ele relaciona a sociabilidade com a reforma dos costumes, o que
nos leva a pensar nas duas novas dimenses da cidade: o espao pblico e a
opinio pblica. Ora, essas duas dimenses do fundamento idia de capita-
lidade e fazem da cidade o lugar no s da histria como, tambm, da poltica.
Logo, estamos falando de formas de sociabilidade que se fundam na lei e que
tm como pressuposto o sujeito de direito; portanto, remetem para a igualdade
de condies entre os cidados.
At a nenhuma novidade, pois o imprio da lei remete aos idos de 1824,
quando da primeira Constituio. O que novo o papel que a cidade tem
como imago da Nao e, por isso mesmo, lugar de acolhimento das represen-
taes do pacto social. Nesse sentido, a cidade se transforma no verdadeiro objeto
de elaborao de um pacto urbano. Assim, as formas de sociabilidade passaro
a ter como referncia a cidade/capital, que, por ser o imago da Nao, o
locus para onde converge o imaginrio sobre os destinos do pas, o futuro, o
progresso, a civilidade e o cosmopolitismo. A cidade percebida, ento, no s
como o lugar do processo civilizatrio, mas como componente fundamental
desse processo.
A capital do pas investida da qualidade de centro da vida poltica, econmica
e cultural, e, principalmente, da qualidade de mito que orienta a praxis da popu-
lao na definio de uma identidade que funcione como sinalizadora de sua
urbanidade. por isso que, segundo Flora Sussekind, durante os 30 anos em que
as Revistas estiveram presentes no cenrio cultural carioca, elas historiaram a
passagem dos estreitos limites de uma ruela (Rua do Ouvidor) para as amplas
perspectivas de uma avenida (Avenida Central) (ibid., p. 134). como se a passa-
gem da ruela para a avenida pudesse realizar a utopia da capital (ibid., p. 19);
utopia de uma cidade ideal que deveria orientar seus moradores a optar por uma
urbanidade adequada aos seus status de habitantes da capital do pas.
Enquanto faltarem coordenadas fixas que orientem geogrfica e moral-
mente a populao para as experincias da vida urbana, as Revistas se mostraro
necessrias, quando a utopia da capital for substituda pelas certezas dos espe-
cialistas da cidade os proto-urbanistas , as Revistas definharo e conhecero
um melanclico fim (ibid., p. 135, 167. Grifo meu).
308 Medrosas cidades: representaes da poltica na literatura

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RESUMO

Numa sociedade em que ordem/desordem se misturam, em que a idia de legal/ilegal


est pouco definida, numa sociedade como essa, a idia de sociabilidade, de convvio na
esfera pblica, percebida como um problema. Vive-se o dilema do enquadramento da
populao quando essa sociedade se urbaniza, como o caso do Rio de Janeiro na
segunda metade do sculo XIX num decoro urbano, tornando inteligvel aos moradores
o norte moral desta cidade e daquela sociedade. A cidade torna-se, ento, mais que um
lugar, uma referncia, que ir funcionar como verdadeira doadora de identidades a seus
moradores. Tomemos o Rio de Janeiro imperial como um verdadeiro laboratrio onde
a prpria sociedade brasileira estar experimentando as delcias e/ou os horrores da
modernidade.
Palavras-chave: ordem/desordem, sociabilidade, Rio de Janeiro

ABSTRACT

In a society where order/disorder are mixed, where the idea of legal/illegal is not so
defined, in a society like that, the idea of sociability, the coexistence in the public sphere,
is perceived as a problem. In the second half of the XIXth century in Rio de Janeiro, when
the city urbanization begins, the adoption of coexistence models became a reference to
the city and the society. In that moment, the imperial city was truly a laboratory where
the Brazilian society experimented the wonders and the horrors of modernity.
Keywords: order/disorder, sociability, Rio de Janeiro

Recebido para publicao em maro de 2002

Robert Moses Pechman docente associado do IPPUR-UFRJ


De cho religioso a terra privada: o caso da
Fazenda de Santa Cruz 1

Fania Fridman

INTRODUO

Este texto trata do processo de partilha e apropriao da Fazenda de Santa Cruz,


histrico centro agrrio-fabril fluminense, organizado pela ordem jesutica no
final do sculo XVI 2 e que se tornou terra privada aps longo processo. Com a
expulso dos eclesisticos em 1759, ela passa a ser incorporada aos bens da Coroa,
denominando-se Fazenda Real de Santa Cruz e ficando subordinada diretamente
ao Vice-Rei pela Carta Rgia de 16 de outubro de 1761. Iremos averiguar, neste
estudo da estrutura fundiria e da privatizao da Fazenda, como suas terras
foram doadas em sesmarias e o impacto desse instrumento rgio no povoamento
da regio. Cremos ser tal privatizao de terras religiosas, tornadas pblicas,
um dos principais traos estruturais da provncia e, posteriormente, estado do
Rio de Janeiro.

1
A histria das terras da Fazenda de Santa Cruz localizadas na cidade do Rio de Janeiro foi
tratada no captulo Rio de Janeiro Imperial: a propriedade fundiria nas freguesias ru-
rais (Fridman, 1999).
2
Estendendo-se da Baa de Sepetiba at o Vale do Paraba do Sul, incluindo terras da Serra
do Mar.
311
312 De cho religioso a terra privada: o caso da Fazenda de Santa Cruz

DE FAZENDA DE SANTA CRUZ REAL FAZENDA DE SANTA CRUZ

Formada a partir de distintas propriedades 3, a Fazenda de Santa Cruz (FSC) foi


reunida pelos jesutas em dois grandes quadros: o primeiro, da faixa litornea
at o alto da serra com 4 lguas 4 divididas em arrendamentos, e o segundo com
6 lguas, considerada pelos padres como rea de reserva. Para Gama (1875, p.
207), a FSC tinha por limites: a freguesia da Sacra Famlia do Tingu em Vas-
souras, ao norte; a linha do Curral Falso contgua Guaratiba at o mar, ao sul;
os terrenos de Marapicu, leste; e as terras de Mangaratiba, no ponto do Itin-
gussu, oeste.
No perodo minerador, o Rio de Janeiro assumiu o papel de porto exporta-
dor de ouro e de diamantes para a metrpole: a primeira zona serrana e as
minas foram alcanadas por importantes caminhos que tanto determinaram a
comunicao daquele interior com o Rio e a Europa, quanto desempenharam
papel decisivo na histria fundiria da regio, inclusive aquela ocupada pela
FSC. So eles (ver Mapa 1): 1) o Caminho Novo de Garcia Paes (ou do Pilar, ou
do Couto ou do Guaguassu), iniciado em 1698 por Garcia Rodrigues Paes, filho
do Caador de Esmeraldas Ferno Dias Paes; 2) a variante construda por
Bernardo Soares Proena (ou Caminho Novo de Inhomirim), finalizada em
1724 (indo do porto Estrela, no rio Inhomirim, at o Caminho do Couto, nas
proximidades do rio Paraba); e 3) o caminho do Mestre de Campo Estevo
Pinto (ou do Tingu), aberto por volta de 1728 e que partia do Caminho do
Couto, no trecho entre Pau Grande (Avelar) e Roa do Alferes, transpunha a
serra do Tingu at chegar a Maxambomba (hoje parte de Nova Iguau).
3
A primeira, com 4 lguas (cuja testada partia de Sapegoara ou Sapeaquera at atingir
Guarapirangua ao longo do mar), correspondia metade da propriedade que pertencera
desde 1567 a Cristovo Monteiro, ouvidor-mor do Rio de Janeiro, e que fra doada aos
padres por sua viva em 1589. A outra metade foi obtida pelos jesutas, em 1654, atravs
de uma permuta por terrenos em Bertioga e Santos. Quanto s demais parcelas: em 1616,
por 60$000, compraram as terras de Manoel Velloso de Espinha (500 braas de testada
por 1.500 de serto) e, em 1618, por 1.000 cruzados, adquiriram dos herdeiros de Manoel
Antnio e Francisco Correia de Alvarenga mais lguas de uma sesmaria nas cabeceiras do
rio Guandu. Finalmente, em 1656, Francisco Frazo de Souza vendeu sua propriedade aos
padres que, desta forma, totalizaram 2.167 km2 (Ministrio da Fazenda, 1901; Ges, 1942).
4
A lgua colonial brasileira, ou lgua de sesmaria ou lgua craveira, equivalia a 6,6 km.
Para Simonsen (1977), as medidas lineares, agrrias e de peso eram idnticas no Rio de
Janeiro e Lisboa. As principais relaes entre as medidas de rea so: 1 braa de sesmaria
(1 braa por 1 lgua) igual a 14.520 m; 1 lgua quadrada de sesmaria vale 43,56 km;
1 braa quadrada, 4,84 m (1 braa mede 2,2 m); 400 braas quadradas (ou 16 alqueires)
formam 1 prazo; e 1 alqueire mede 4,84 ha (48.400 m). No Brasil colnia e imperial, 1
data totalizava aproximadamente 272 ha, ainda que muitas vezes a expresso fosse utili-
zada para designar uma pequena propriedade.
Mapa 1 Rio de Janeiro: Real Fazenda Santa Cruz e caminhos
para as Minas Gerais (sculo XVIII)
Fania Fridman

Base Cartogfica: Carta Topogrfica da Capitania do Rio de Janeiro, por Manoel Vieira Leo em
(1767) e Plano da Capitania do Rio de Janeiro no ano de 1808 (Motta, 1998: 248).
313
314 De cho religioso a terra privada: o caso da Fazenda de Santa Cruz

At ento, a ligao entre a cidade e as minas ocorria por via martima at


Parati, onde comeava o Caminho Velho 5. Para evitar esta travessia por mar
entre a ilha da Pescaria (pertencente a FSC) e Parati por conta da presena dos
piratas na baa de Sepetiba, o rei autorizou, e o governador Rodrigo Csar de
Menezes mandou executar, em 1725, a abertura do Caminho Novo da Fregue-
sia de Nossa Senhora da Piedade at a Fazenda de Santa Cruz. As obras, que se
alongaram por muitos anos, suscitaram protestos dos padres (Holanda, 1996) e
dos habitantes de Parati e de Angra dos Reis 6, obrigando o rei a expedir ordens
severas para que a via fosse aberta pelos jesutas em suas terras. Mesmo com as
determinaes reais os sacerdotes mudaram o rumo do Caminho, atitude que
ocasionou a denncia de Vahia Monteiro 7.
Em decorrncia da mudana do traado, houve um acordo entre os jesutas
e o provedor do Rio de Janeiro, o capito-mor Manoel Pereira Ramos, que obteve
um sobejo de uma lgua junto a seu engenho de Marapicu em terras contguas
quelas dos eclesisticos que, desta maneira, ficaram demarcadas sem nus.
Seguida ao acordo, em 1731, fez-se uma completa demarcao, por ordem do
rei Dom Miguel Maldonado, para verificao do traado das terras de Santa
Cruz com o auxlio de um tenente general engenheiro, uma pessoa sem suspeita
e juramentada (Gama, op. cit., p. 203).
No ano seguinte o capito general de So Paulo solicitou ao governador do
Rio de Janeiro a remoo dos embaraos criados pelos jesutas. A abertura de
tais caminhos proporcionava sesmarias ao seu construtor 8, concesses de terras

5
Aberto pelos ndios Guaianases para ligar Parati a Guaratinguet e Taubat, e desta na
direo da serra da Mantiqueira, pelo Vale do Paraba paulista no de baixo para cima,
como seus antepassados, e sim de cima para baixo, no que se chamaria, sem dvida, no
a conquista do planalto pelos da plancie, e sim a da plancie pelos do planalto, pelos
caadores de ouro e de esmeraldas (Gerson, 1970, p. 13). O caminho de So Paulo para
as minas fra utilizado pelos bandeirantes, da sua outra denominao: Caminho dos
Bandeirantes.
6
Alegando prejuzos decorrentes do traado da estrada, que havia de extinguir as vilas
por falta de comonicao. Representao a Luis Vahia Monteiro, governador do Rio de
Janeiro (apud Reis, 1971, p. 49).
7
Denncia de que os padres teriam aberto uma picada por partes alagadias e intratveis.
8
Assim, por exemplo, o guarda-mor Garcia Paes e seus filhos receberam, em 1711, hua
datta de terras que comprehenda o mesmo numero de legoas, como se houvessem de
dar repartidas a quatro pessoas (Iria, 1963), onde fundou um Morgado com 523,5 km
(Silva, P., 1991). Tambm o sargento-mor Bernardo Soares de Proena recebeu 3.000
braas de terras em quadra por detrs da serra do Frade e da serra de Tacoya, em 1721,
pela abertura da variante para as Gerais. Quanto s sesmarias doadas ao longo do Ca-
minho Novo, citamos as da Borda do Campo (Registro Velho), Mathias Barbosa, Parahiba
do Sul e de Macacos (Silva, M., 1934).
Fania Fridman 315

que levaram concentrao fundiria e formao do territrio. 9 Ao longo


dessa trilha, povoadores mineiros e combatentes retornados do conflito na co-
lnia de Sacramento tambm receberam terras, com vrias vantagens includas 10.
Assim, a abertura desta estrada possibilitou a conquista e a colonizao daquela
regio e o posterior estabelecimento da civilizao do caf, cujo ncleo inicial
foi a propriedade de Paes (Reis, 1971). Estas doaes foram normatizadas e
seguidas por provises em 1716 e 1731 11.
Como nas demais vias, ao longo do Caminho da Piedade, algumas das con-
cesses se localizavam em reas da FSC, merecendo citar as doaes a Francisco
Cordovil de Siqueira (1729), no rio Jac (...) uma lgua, a Jacintho Gomes
(1747) 1.500 braas, a Francisco da Costa Nogueira (1742) com 1.500 braas
em quadra, no caminho que vai para So Paulo (...) entre as datas de Francisco
Cordovil de Siqueira e Joo Machado Pereira 12, a Braz Gonalves Portugal
(1758) 13, no caminho que vai para So Paulo para l do registro de Itagua
com 7 lguas em terras 14. Ao final da gesto dos jesutas, observamos a priva-
tizao de partes da FSC, atravs das concesses apontadas, de outras doadas a
partir de ento, da usurpao das terras indgenas e da invaso de reas em

9
Lamego (1963) cita o exemplo das terras dos Paes Leme (da serra do Tingu at Belm),
onde ergueram uma capela que se tornou o marco de fundao da vila de Paraba do
Sul, e receberam o direito da passagem dos rios Paraba e Paraibuna (Motta, 1998),
alm de construir os pousos para viajantes s margens do rio Paraba.
10
Iseno de servio militar, privilgios fiscais e imunidades no campo judicial, incluindo
indulto a criminosos.
11
Duas Cartas Rgias (de 25/2/1702 e a de 7/31703), que tratavam da apresentao dos
ttulos no prazo de 6 meses, demarcao de lotes em 2 anos e obrigao de explorao
agropecuria em, no mximo, 3 anos. As provises determinavam a extenso das terras:
meia lgua em quadra no caminho; 3 lguas em quadra no serto; naquelas que dessem
em rios caudalosos, uma margem poderia ser assoreada; e, na outra margem, meia lgua
para uso pblico.
12
So Joo Marcos se originou das terras de Joo Machado Pereira concedidas desde 1733.
Curato em 1742, a capela foi transferida em 1783 para Panelas, e em 1811 foi elevada
vila de So Joo Prncipe.
13
Os irmos Braz, Jos e Manuel Gonalves Portugal receberam sesmarias na regio de Rio
Claro e de So Joo Marcos em 1775, 1779 e 1772 respectivamente. Manuel, que j era
posseiro de grandes reas no alto Pira, fundou nas terras de Rio Claro a fazenda da Ca-
choeira, depois Santa Brbara e seu filho Joaquim fundou as fazendas da Rla e Santanna
(1821 e 1840) beira do rio do Brao esquerda do rio Pira (Lamego, 1946).
14
Confrontantes s do bacharel Cordovil, a Jos Corra Caro (1760), a Apolinrio Pereira
Cabral (1750), a Cosme Ruiz de Mattos (1760), na freguesia de So Joo Marcos, ao
capito Joo Rodrigues Silva (1762) e a Manoel Francisco Ribeiro (1770). Ver IHGB lata
460 pasta 2 e Arajo (1900).
316 De cho religioso a terra privada: o caso da Fazenda de Santa Cruz

comisso. Podemos assinalar ainda uma mudana na composio das classes


sociais entre os foreiros, decorrente do processo de concesses levado prtica
nas terras de Santa Cruz, em suas diversas regies.
Com relao s cesses na margem direita do rio Paraba, correspondentes
aos atuais municpios de Vassouras, Mendes e Paulo de Frontin, destacamos a
sesmaria Chanceler Frana ou de Cruzes 15, de Miguel Angelo Fagundes e
Frana (1793) 16. Na atual regio de Pira, houve outras concesses: a de Francisco
Carneiro de O. Raldes, de 1764; a dos Thomazes (por pertencer a Jos Thomas
da Silva e irmos), que foi doada por ordem do Vice-Rei em 1763; a de Manoel
de Arajo Gomes, com uma lgua em quadra, superfcie aumentada para trs
lguas por uma de largura na confirmao real de 1766 17, entre outras que fize-
ram parte da ocupao daquela regio 18.
Na vizinhana de Barra do Pira 19, sabemos que a ocupao da margem
esquerda do rio Paraba do Sul, rea considerada muito frtil, ocorreu atravs
da apropriao das terras dos ndios coroados e do povoamento ordenado pelo
Vice-Rei. Como os nativos foram repelidos por armas e aldeados nas proxi-
midades do rio Preto a partir de 1801 (Fridman, 2000), as terras puderam ser
doadas em lotes, com extenso semelhante e desenho geometrizado. Entretanto,

15
Esta sesmaria foi subdividida depois nas fazendas de Pau Grande, Cachoeira, Mato Dentro,
Ribeiro Alegre, Serra Grande, Secretrio, Santo Antnio, Secretrio Grande, Estiva e Ca-
choeira (Lamego, 1963).
16
Outras cesses: as de Palmas (concedida, em 1789, a Antonio Ferreira da Rocha), de
Vassouras e Rio Bonito (recebidas, em 1782, por Francisco Rodrigues Alves e Luiz
Homem de Azevedo), das Cachaas (de Manuel e Joo Batista de Arajo, em 1801) e,
contgua, mas no municpio de Pira, a sesmaria do Oratrio (desde 1797 pertencente
ao seu pai Jos Bento de Arajo).
17
Parte desta sesmaria, hoje no municpio de Pinheiral, foi vendida a Antnio Gonalves
de Moraes e filhos (padre Joaquim Jos Gonalves de Moraes e tenente coronel Jos
Gonalves de Moraes).
18
Sesmaria do Serrote (recebida em 1780 pelos Gonalves de Moraes), a grande sesmaria
do Pusso, dividida pelo rio Pira (doada em 1763 aos irmos Jos e Joo da Silva Sepeda,
confrontando as de Matias Pimenta Teles, Joaquim Jos Feij, Joo Batista Feij, Ant-
nio Estevo de Magalhes Pusso, Joo Batista de Oliveira e Nicolau Henrique Flores,
estas duas situadas na atual Paracambi), sesmaria dos Cristais (pertencente ao Juiz de
Sesmarias Jos Igncio de Figueiredo em 1817) e as terras recebidas em 1784 por Jos de
Souza Breves e Antnio de Souza Breves, acrescidas em 1797 com a compra da sesmaria
de Manoel Jos da Silva Barros.
19
Nessa rea, entre as sesmarias dos Thomazes e de Cruzes, havia duas grandes propriedades
doadas em 1764 e com uma lgua em quadra cada uma: a de Francisco Pernes Lisboa e a
dos irmos Antnio e Jos Pinto de Miranda.
Fania Fridman 317

a maior parte das sesmarias ficou nas mos de famlias, como a Faro (fundadora
do arraial de Barra do Pira e dona da sesmaria do Ipiranga, onde foram constitu-
das as fazendas Boa Esperana, Ipiabas de Cima e Ipiabas de Baixo), a Gonalves
de Moraes (fazenda do Canto Alegre) e a Thomaz da Silva. Esta ltima, j havia
sido aquinhoada com importantes reas da FSC 20.
O perodo que vai de 1759 s duas primeiras dcadas do sculo XIX corres-
pondeu ento prtica de doaes de terras na renomeada Fazenda Real de
Santa Cruz (FRSC), acompanhada por um conjunto de medidas ordenadas pelo
Vice-Rei Luiz de Vasconcelos e Souza (1779-89) referentes demarcao de
seus limites, abertura de estradas para o comrcio e permisso de entrada de
colonos e arrendatrios submetidos administrativamente s feitorias de Bom
Jardim, Santarm e Peri-Peri, definidas a partir de ento 21.
Segundo a Relao da cobrana feita aos foreiros compreendidos em terras
de Santa Cruz em conformidade do novo arbtrio da Real Junta e a Relao
dos foreiros da Real FRSC compreendidos entre a fazenda da Pedra, Sepetiba e
Caminho do Pia 22, foram assinalados, em 1794, 81 foreiros em dia com seus
pagamentos e uma arrecadao no valor aproximado de 570$000 ris 23. A si-
tuao no mudou muito em 1804, quando, de um total de 78 foreiros, houve
uma arrecadao de 528$800. Os foros ainda variavam de acordo com a localiza-
o e uso da terra: eram mais altos no caminho de Sepetiba ou para as casas de
negcio e armazns.

20
Outras reas importantes eram as propriedades de Caetano Alves de Oliveira (Ribeiro
Frio), Joaquim Gomes Xazeiro (Barra Limpa), Manoel Fernandes Reguengo e Joaquim
da Silva (Ribeiro das Minhocas e Morro das Pedras), Joaquim Antnio Soares (Itaoca
e Papagaios) e Jos Pires Teixeira (Fazenda da Cachoeira).
21
A primeira passou a ser administrada por Pedro Dias Paes Leme, o marqus de So Joo
Marcos. A de Santarm, cortada pela estrada da Pedreira que levava ao serto adentro,
tornou-se importante lavoura de caf. Na feitoria de Peri-Peri, localizava-se o quilombo
Valo da Areia, cujo aniquilamento, aps a expulso dos padres, possibilitou a constru-
o de uma fbrica de farinha, que, prxima a um engenho de aguardente, foi adquirida
pelo coronel Ignacio de Andrade Souto Maior Rondon, comandante geral das Milcias
do Litoral e proprietrio da Mato Alto em Guaratiba, de quem comentamos a atuao
junto aldeia de Itagua em Fridman (2000).
22
Arquivo Nacional, caixa 507 pacote 1 pacotilha 8, doc.6 e caixa 507 pacote 2 pacotilha 17,
doc.4.
23
Os maiores foros referiam-se ao armazm e casa de negcio de Jos Bento (19$200) em
Sepetiba, ao stio de Antnio de Andrade (19$200) na Lagoa Nova, ao stio de Francisco
Teixeira (16$200) na Guarda Grande e ao stio de Antnio Francisco (12$200) no Saco
do Retiro. Em contraposio, aos terrenos de casas de moradias em Itagua, Grimaneza
e praia de Sepetiba eram cobradas taxas entre 3$200 e 4$200.
318 De cho religioso a terra privada: o caso da Fazenda de Santa Cruz

Um exame da relao de 92 rendeiros devedores da FRSC 24, no perodo


1804-1806, mostra dbitos de tal monta que serviram como uma das razes
pelas quais o Vice-Rei props o retalhamento de Santa Cruz. Entretanto, com a
suspenso do leilo pela Carta Rgia de 1803, foram negociados apenas os enge-
nhos de Itagua e Pia. Um ano aps a venda do primeiro, 52 arrendatrios das
terras elaboraram uma representao ao rei na qual acusavam o proprietrio,
Antnio Gomes Barroso, de obrigar os moradores, sob pena de despejo em 20
dias, a assinarem um papel em branco em que se lavraram, dias depois, novos
contratos de arrendamentos, cujos preos foram triplicados ou quadruplicados 25
(ver Mapa 2, Legenda 1).
No decreto de 31 de agosto de 1808, o prncipe regente Dom Joo deu nova
forma administrao da FRSC, subordinando-a Mordomia da Casa Real. A
Fazenda foi dividida em 5 distritos 26, onde encontramos 118 declaraes de
foros no perodo 1807-1813 27 . Entre os arrendatrios assinalemos Jos Ribeiro 28

24
Arquivo Nacional, caixa 507 pacote 2 pacotilha 20. Os documentos mostram que as
maiores dvidas, no total de 2: 158$048 ris, referiam-se ao capito-mor Manoel Pereira
Ramos (junto vala), a Antnio Roiz (Mato da Pacincia), Claudio Roiz da Costa (dis-
trito Fazenda), Antnio Jos Dias (Chaper) e a Clemente Jos Dias (Piranema).
25
Biblioteca Nacional, Seo de Manuscritos II, 35,10, 18. O comendador Antonio Gomes
Barroso adquiriu o engenho de Itagua com a condio de transformar a aldeia de re-
partio em vila que foi ento fundada pelo Alvar de 5 de julho de 1818. Os ndios
requisitaram seu patrimnio em Itacuruss que, entretanto, foi anexado ao patrimnio
pblico (Fridman, 2000).
26
Fazenda, Curtume, Taguahy, Serra e Peri-Peri. Eram as seguintes as localidades que com-
punham os distritos: Sepetiba, Mato da Pacincia, Curral Falso, Vista Fazenda, Cercado
Grande, morro do Ar e caminho do Marapicu (no primeiro); rio do general Incio, Man-
guariba, Frutuoso, Limeira e Valo dos Patos (no segundo); Piranema, Grimaneza, Faco,
Chaper, morro dos Coxos, Tanheronha, morro Grande, Limoeiro, Maxarab, morro dos
Pretos, morro das Pedras, Teixeirinha, caminho da Guarda Grande, Lagoa Nova, Cercadinho
e Ao P da Serra (no terceiro); Alto da Serra, Ribeiro das Lages, Mombuca, Bom Jardim
e morro das Formigas (no quarto); e Barro Vermelho, lagoa do Cocal, Peri-Peri, lagoa do
Quilombo, morro dos Pindombs, lagoa do Bananal, Vala do Piloto, morro da Serraria,
Lagoinha, Lagoa Nova e morro da Colher (no quinto).
27
Arquivo Nacional, caixa 507, pacote 2, pacotilha 20, doc.01 e caixa 507, pacote 3, pacotilha
30, doc.10. Destas, 42 referenciavam-se ao 3 distrito, 32 ao 5, 21 ao 4, 15 ao 1 e 8 ao
2. Em tais registros no esto assinalados a rea nem o preo. Somente 2 registros en-
contram-se sem localizao. Entre as declaraes, encontramos as de Antnio de Andrade
na Lagoa Nova (100$000), de Raimundo Pires Teixeira em Chaper (52$200), de Ma-
nuel Francisco da Costa no morro dos Pretos (51$200), de Francisco da Rocha na Lagoa
do Cocal (30$000) e de Joo Vasques no Bananal (foro anual de 25$600).
28
Em 1823, Jos Ribeiro j havido se tornado proprietrio de um engenho foz do rio
Guandu, herdado pelo seu neto Antonio Jos Fernandes Figueira. Este local tomou a
Fania Fridman 319

no Sup da Serra com renda a ser paga de 130$000. Posteriormente, pelo decreto
de 20 de setembro de 1808, foram aprovadas as instrues provisrias para a
administrao da Fazenda e autorizada a venda de todos os efeitos, gados, ma-
deiras e mais produes da mesma fazenda 29. Ainda no sentido do parcelamento
e da privatizao das terras, citemos a doao de Dom Joo VI da sesmaria de
Bonsucesso, com cerca de 14 km, a Vicente Alves Teixeira Rubio em 1812. A
Carta Rgia de 26 de julho de 1813 tornou perptuos os aforamentos na FRSC 30,
sobretudo na regio entre o litoral e a divisa com a fazenda Pacincia de Joo
Francisco da Silva e Souza, para estimular a fundao de um povoado relacionado
ento poltica de controle do trfico negreiro e do contrabando na ilha da
Pescaria e nas costas vizinhas evitando-se (...) o incomodo da tropa pag 31,
alm de visar comunicao entre a ilha Grande, Parati e a cidade do Rio de
Janeiro.
Tal processo de ocupao justifica a disposio legal para a medio da FRSC
com um hiato de 61 anos aps a sada dos padres. Promulgado em 19 de outubro
de 1820, este decreto dizia que:

por se achar apagada e confundida a planta dos rumos e terem desaparecido


muitos dos marcos colocados por ocasio da primeira demarcao feita em
1720, nomeio o Desembargador da Casa da Suplicao e Juiz das Demarcaes
da Real Fazenda, Joo Igncio da Cunha, para juiz do Tombo e julgar as dvi-
das porventura suscitadas na medio da mesma Real Fazenda. (apud Freitas
1987, p. 204)

denominao de Figueira. Ao que tudo indica, era testa-de-ferro do capito Jos Caetano
Gomes, expulso do comando do Registro e da Guarda de Itagua, e cuja requisio de
meia lgua em quadra contgua base da serra lhe havia sido negada. A famlia Ribeiro
tambm possua terras em Piranema e em Sepetiba (66$000) onde construra um pouso
para tropeiros.
29
Segundo o Manuscrito II, 35,11,7 n1-3 da Biblioteca Nacional incluam-se na lista os
escravos de Santa Cruz. Deles, 2 encontravam-se no Hospital Real aprendendo a cirur-
gia e um contingente trabalhava na Quinta de S.A.R.: 4 carpinteiros, 3 pedreiros, 3
ferreiros, 3 carreiros, 17 aprendizes para diversos ofcios muleques de 12 anos ate 16 e
50 trabalhadores sendo alguns cazados que viro com suas famlias (...).
30
A lei estipulava que nas demarcaes se no devero compreender (onde no houver j
limites certos) terrenos que ainda estejam em matos virgens quando os prazos excede-
rem a 400 braas em quadra ou seu equivalente terreno (Ministrio da Fazenda, 1964,
p.15). Tambm incentivava a apropriao particular, proibia a derrubada de florestas
no alto dos morros e serras e delimitava uma rea de 78 ha em Sepetiba para o estabele-
cimento de uma povoao.
31
Ver Arquivo Nacional, caixa 507, pacote 2, pacotilha 20, doc. 24.
320 De cho religioso a terra privada: o caso da Fazenda de Santa Cruz

Mapa 2 Fazenda Santa Cruz: concesses de terras e limites (sculos XVIII/XIX)

Base Cartogfica: Planta Cartogrfica da Fazenda Nacional de Santa Cruz (Comisso Fundadora
do Ncleo Colonial Santa Cruz, 1934) e Planta Cartogfica da Provncia do Rio
de Janeiro/Imperial Fazenda de Santa Cruz e suas medies (1848).
Fania Fridman 321

Com a Carta Imperial de 30 de dezembro de 1820, foi exigida a apresentao


dos ttulos dos foreiros para reconhecer os verdadeiros limites daquele prdio 32.
Com respeito s posses de carter urbano, estas haviam se iniciado a partir
da presena de Dom Joo VI em Santa Cruz, quando a utilizava como local de
veraneio. Na gesto do superintendente visconde do Rio Sco 33, foi elaborado
um plano de remodelao do conjunto do pao, aprovado em 1817, e os lotes
com dez braas quadradas e com foro de $100 ris por braa foram concedidos
aos alferes e aos criados da Casa Real. possvel, portanto, fazer referncia a
uma rea central da povoao, observada em Fridman (1999).
Nesse mesmo ano de 1817, a Comisso de Melhoramentos formulou tam-
bm o Plano Qinqenal para a agricultura 34. Este plano foi logo questionado
por enfiteutas 35 que demandavam contratos perptuos, maiores extenses, alm
da melhoria da estrada geral de Santa Cruz, via de escoamento da produo.
De acordo com documento depositado no Arquivo Nacional 36, em 1821
existiam 58 aforamentos registrados, sendo 44 com rea de um prazo, com foro
anual de 8$000 ris e seis galinhas. Havia quatro terrenos com 200 braas por
400 (4$000 e 3 galinhas), oito com 400 braas de frente por 800 braas de fundo
(16$000 e doze galinhas) e dois aforamentos com 800 braas quadradas (32$000
e 24 galinhas cada). Entretanto, como vimos, na rua do Comrcio, a enfiteuse
de um lote com 15 braas de frente por 20 de fundos pagava $100 ris por braa,
o que demonstra maior valorizao das terras urbanas comparativamente s
rurais. No entanto, todos os arrendamentos foram fixados em nove anos e, entre
as clusulas do contrato, citamos aquelas que no permitiam o subarrendamento
sem permisso da Mordomia ou a indenizao pelas benfeitorias construdas.
Outras se referiam pena de resciso, caso o pagamento no fosse efetuado
pontualmente e o despejo pela no conservao da propriedade.
Outra inovao implementada na FRSC foi a vinda de imigrantes estran-
geiros (chineses de Macau, espanhis e portugueses do Minho) que, a partir de
1815, iniciaram o processo de transio do modelo agrrio baseado na mo-de-
32
Ver Biblioteca Nacional, Seo de Manuscritos II, 35, 11, 14.
33
Joaquim Jos de Azevedo foi um homem extremamente rico que emprestou dinheiro
Casa Real e financiou as despesas para o retorno de Dom Joo VI a Portugal.
34
Com instrues para plantio de caf em larga escala (necessitando desapropriao de
reas foreiras) e cultivo de arroz, feijo, guando, amendoim, mamona, milho, anil, man-
dioca, legumes, hortalias e amoreiras.
35
Instalados em Itagua desde 1810. Por representao ao rei (ver Biblioteca Nacional,
Seo de Manuscritos II, 35,10,12-A), acusavam o superintendente de prejudicar seus
interesses atravs do aumento do nmero de colonos e do foro (at ento de 2$000 por
prazo) e da diminuio da superfcie das terras.
36
Caixa 507 pacote 3 pacotilha 30 doc. 10.
322 De cho religioso a terra privada: o caso da Fazenda de Santa Cruz

obra escrava para o novo regime de trabalho assalariado. Aps a revogao do


ato que proibia a indstria no Brasil, Santa Cruz tambm foi um laboratrio de
experimentaes manufatureiras, atravs de iniciativas como a Real Fbrica de
Santo Agostinho (fundada entre 1807 e 1813), a Fbrica de Fiao do Leme
(1820), a Companhia Seropdica Fluminense (1844) 37, alm de uma serralharia,
uma carvoaria, um curtume, e uma olaria. Tais prticas ocorreram em terras
prprias nacionais, pblicas, com capitais e lucros privados.

A IMPERIAL FAZENDA DE SANTA CRUZ

Em maio de 1822, quando Dom Pedro I estabeleceu que a ento Imperial Fazenda
de Santa Cruz (IFSC) deveria viver de seus prprios recursos, a principal fonte de
renda provinha dos aforamentos (3:488$005). Como a fiscalizao era precria,
consta que havia ocupaes clandestinas, sobretudo nas terras mais distantes. Para
melhor controle e arrecadao, o superintendente Joo da Cruz dos Reis conferiu
ttulos aos intrusos (59 famlias) e regularizou a situao dos enfiteutas cujos foros
estavam defasados 38. Ainda procurou cobrar as dvidas dos foreiros, mas foi de-
mitido em 1824, no mesmo ano em que os ndios passaram condio de cidados
pelo artigo 6o da Constituio e pela Portaria de 9 de setembro 39.
A Carta Imperial de 30 de dezembro de 1823 exigiu, mais uma vez, a apre-
sentao de ttulos. Por conta dos seus resultados negativos e da incorporao
da IFSC ao patrimnio nacional (com usufruto legado Casa Imperial por
Constituio), uma medio foi ordenada, mas em 1825 seu tombo foi furtado.
Em 1827, quando da nova demarcao exigida pelo superintendente Boaven-

37
A fbrica de seda, de Jos Pereira Tavares, localizava-se na feitoria de Bom Jardim. Como
seus resultados foram considerados insatisfatrios, foi constituda uma comisso da
qual faziam parte o Baro de Mau e o Visconde de Barbacena, com o objetivo de criar
a empresa Imperial Seropdica Fluminense, cujo principal acionista seria Dom Pedro
II. Segundo o relatrio de 1858, ali trabalhavam 58 homens livres e 31 escravos que
moravam em alojamentos da indstria (ver Arquivo Pblico do Estado, PP 8.1, Coleo
78). A produo da fbrica foi interrompida por ordem do Presidente da Provncia em
maro de 1863, aps graves problemas financeiros. Em 1866, o capito Luiz Ribeiro de
Souza Rezende arrematou os direitos de foro.
38
Totalizavam apenas 580$000 e 435 galinhas por ano, a exemplo de Plcido Antunes Pereira
de Abreu (4 prazos em ribeiro dos Macacos), Paulo Bregaro (o Correio da Independn-
cia) e vrios padres em Piranema.
39
Arquivo Pblico do Estado do Rio de Janeiro, fundo PP, Coleo 209. Tal portaria dispu-
nha que os que estivessem instalados em Santa Cruz ao p da Villa de Itaguahy, sejo de
ora em diante tidos como foreiros pertencentes a mesma Imperial Fazenda (...) e como
taes devedores de foro que lhes ser arbitrado, conforme a poro de terreno que cada
hum possuir.
Fania Fridman 323

tura Delfim Pereira, 224 cafeicultores formularam uma representao Assem-


blia Geral solicitando sua anulao, pois sentiam-se prejudicados pela defini-
o dos limites. Grandes produtores como Jos Gonalves de Moraes (o Baro
de Pira, que colhia 10.000 arrobas anuais e possua 400 escravos), Joaquim Jos
Pereira de Faro e filhos 40 (10.000 arrobas e 540 escravos) e o comendador Joa-
quim Jos de Souza Breves 41 (3.000/50) que, junto com outros cafeicultores 42,
concentravam a riqueza da nao que nascia, recebiam ttulos nobilirquicos e
constituam a fora poltica de apoio ao Imprio.
A citada medio, julgada por Acrdos da Relao do Rio de Janeiro, em
junho de 1828 e maio de 1829, foi sustada pelo decreto de 25 de novembro de
1830, que definiu como limites da Fazenda os terrenos em cuja effectiva e leg-
tima posse se achava o Senhor Dom Pedro I no dia 25 de maro de 1824. Os
terrenos anexados na medio de 1827 ficam pertencendo queles, que no refe-
rido dia 25 de maro legitimamente os possuam, ou a eles tinham direito, e a
quaisquer de seus legtimos sucessores, e