Proyecto de Nacin y empleo pblico: cuando las convicciones cuentan.

Por
Claudia Bernazza1
Matas Ronis2

1. Introduccin
En el presente trabajo nos proponemos plantear dos cuestiones que
consideramos cruciales para avanzar en el proceso de transformacin del Estado
argentino.
En primer lugar, queremos pensar el desafo que plantea a la Administracin
Pblica Nacional (en adelante, APN) la invocacin explcita de un Proyecto Nacional.
En otras palabras, si es posible y, en primera instancia, deseable, que el modelo social y
econmico que proponen los actores de la representacin poltica impregne la APN.
Esto nos lleva indefectiblemente a la segunda cuestin, que es la del rol que
asignamos a la burocracia, y por lo tanto, el perfil que pretendemos que renan las
personas convocadas como trabajadores pblicos. Si acordamos con que el
fortalecimiento del Estado es el camino a seguir, y si coincidimos con que un proyecto
es el que seala el futuro deseable a una organizacin, podemos afirmar que aspiramos a
contar con un equipo estatal apasionado por la Nacin que est llamado a construir.
Esta meta, reconoce la asuncin de responsabilidades estatales como trabajo
pero al mismo tiempo como proyecto, ha buscado su concrecin a travs de dispositivos
y tecnologas de gestin que se han visto superadas por una dimensin tica de la
funcin pblica que no logran operativizar. Muchas de las dificultades actuales de las
burocracias estatales son producto de la manera en que se ha pensado y organizado, a lo
largo del tiempo, la funcin pblica. Gestionar el presente y el futuro de una Nacin es
un desafo que no se resuelve optando pendularmente entre la Nueva Gerencia Pblica
(en adelante NGP) o el modelo burocrtico clsico. Nuestra hiptesis es que estamos
asistiendo, no slo en nuestro pas sino en todo Occidente, a la crisis estructural de un
sistema de empleo pblico que desestima una dimensin siempre presente: el
compromiso vital con la obra de un Estado.

1
Ingeniera agrnoma (UNLP). Doctora en Ciencias Sociales (FLACSO). Docente e investigadora
de FLACSO Argentina. Miembro del Consejo Acadmico Asesor de la UNLA.
2
Socilogo (UBA).

1
 El trabajo descomprometido y neutro, sntesis del buen hacer del modelo
racional clsico, ha entrado en crisis hace ya muchas dcadas. En nuestra regin, por
otra parte, no logr constituirse en modelo de gestin eficiente ni siquiera en su perodo
ms frtil (segunda mitad del s. XIX y primera del s. XX). Los aos noventa quisieron
superar la abulia que pareca signar a las oficinas pblicas a travs de la iniciativa
empresaria, va privatizaciones o aplicando modelos de gestin empresarial basados en
el liderazgo y la comunicacin efectiva. Sin embargo, la percepcin de que los nuevos
gerentes eran poco propensos a defender los intereses de aquello que administraban,
trajo nuevas insatisfacciones. En oficinas pblicas despobladas de sus mejores cuadros
por medidas de ajuste o por la escasa participacin requerida, no se contaba con un
horizonte que diera sentido al trabajo administrativo. En algunos casos el escenario fue
incluso ms dramtico: el horizonte propuesto fue la desaparicin del rea bajo el
eufemismo de su reingeniera.
En el ao 2003, la irrupcin de la poltica como decisiones expresas emanadas
de un poder central alter las rutinas de organismos ms proclives a obedecer mandatos
externos que mandatos populares. La refundacin del rol presidencial y, por lo tanto,
del rol de los equipos gobernantes- transform el paisaje de lo pblico. Los procesos de
trabajo fueron revisados a la luz de las nuevas decisiones, por lo que no fueron pocas las
resistencias y los conflictos ante actores polticos y sociales que invadan un Estado
que pareca pertenecer, desde siempre, a la burocracia.
Este nuevo tiempo invita a descorrer velos y correr fronteras. Porque a pesar del
tiempo transcurrido, el compromiso militante es visto todava como una incursin
contaminante y sesgada de la poltica y los partidos en aquello que no les es propio. De
este laberinto, como de todos, intentaremos salir por arriba.

2. Los Estados latinoamericanos: teoras y prcticas

Al recorrer el estado del arte de la cuestin estatal en la Argentina, aparece
con inusitada frecuencia la certeza de que carecemos de teoras administrativas propias.
Dicha carencia parece resolverse con el consumo acrtico de teoras elaboradas en los
pases centrales, las que pueden explicar, aunque sea imperfectamente, los males
pblicos que nos aquejan.
Sin embargo, a poco de andar, constatamos que nuestra regin es rica en teoras.
Amrica Latina ha generado una vasta produccin conceptual referida al Estado y la
Administracin Pblica (en adelante AP) cuya invisibilizacin, creemos, no ha sido

2
casual. La NGP fue una teora funcional a los programas internacionales de crdito, a la
que se reforz con el concepto de desarrollo local. Los planes de desarrollo local
permitan intervenir en una escala que haca innecesaria la planificacin nacional3. A la
luz de los hechos, es vlido suponer que la importacin acrtica de estas teoras
obedeci a las necesidades del sistema econmico y financiero que se impuso en la
regin a finales del siglo XX.
Autores de la talla de Enzo Faletto, Celso Furtado, Carlos Matus, los argentinos
Ral Scalabrini Ortiz, Arturo Jauretche, el constitucionalista Arturo Sampay y ms
cerca en el tiempo Alfredo Calcagno y Benjamn Hopenhayn, entre otros, dejaron obras
cuya lectura fue muy poco recomendada en mbitos acadmicos y gubernamentales de
las dcadas del 80 y 90. En el caso de Matus, a pesar de que su mtodo para la
planificacin estratgica situacional refiere explcitamente a la escala nacional, fue
reubicado como autor de la planificacin local4.
Las teoras del Estado y la AP son productos histricos y, en tanto tales, son un
campo en el que se enfrentan cosmovisiones divergentes o antagnicas5. Sus conceptos
se gestan en el combate ideolgico y se plasman en las instituciones. Una vez que un
proyecto se ve reflejado institucionalmente, los actores que lo promovieron resistirn
cualquier propuesta de cambio tanto de las teoras de respaldo como de la praxis
resultante. Los organismos pblicos, una vez constituidos, ofrecen resistencias a las
propuestas contra sus mandatos fundantes. Si la dinmica institucional, parafraseando a
Castoriadis, es la continua tensin entre lo instituido y lo instituyente6, huelga decir que
las burocracias estables custodiarn lo instituido, mientras los gobernantes, si expresan
un proyecto transformador, desplegarn fuerzas instituyentes.
No sorprende entonces que la mayor produccin terica de Amrica Latina en
torno al Estado y la AP haya sido generada en momentos histricos de cambio y
protagonismo popular. En el caso de nuestro pas, el peronismo fund una concepcin

3
Sobre este tema, ver Bernazza, C. (2006): La planificacin gubernamental en Argentina.
Experiencias del perodo 1974-2000 como puntos de partida hacia un nuevo paradigma. FLACSO.
Captulos 4, 5 y 6.
4
Ver Matus, Carlos (1987). Poltica, Planificacin y Gobierno. Caracas: Fundacin ALTADIR.
5
Tal como seala Carlos M. Vilas, las instituciones, guste o no, son terrenos de lucha entre
diferentes y antagnicos proyectos polticos de organizacin y conduccin del conjunto social; esto no es
ni bueno ni malo, sino inevitable Vilas, C. M. (2012): Instituciones: ni tanto ni tan poco en Aportes
para el Estado y la administracin gubernamental N30. Buenos Aires, diciembre, pp. 43-52. Pg. 48.
6
Castoriadis, C. (2007). La institucin imaginaria de la sociedad. Tusquets Editores, Buenos
Aires.

3
propia del Estado y la AP basada en la doctrina de la Comunidad Organizada7. En el
caso de Chile, a partir de su experiencia como ministro de Salvador Allende, Carlos
Matus escribi un sinnmero de artculos y libros sobre la temtica8. La postulacin de
un campo que este autor define como ciencias del gobierno, capaz de captar la
complejidad de la relacin entre gobierno y administracin, es uno de sus legados ms
valiosos.
En la actualidad, las transformaciones que promueven algunos de los gobiernos
de la regin van generando nuevos postulados tericos. Las reformas constitucionales y
del poder judicial en Venezuela, Ecuador y Bolivia, as como la recuperacin de
empresas privatizadas en Argentina, van acompaadas de un renovado inters por el
debate y el estudio del Estado. En este campo, se destacan los aportes tericos del
vicepresidente boliviano lvaro Garca Linera, en especial los que diferencian el Estado
aparente el que tuvo Bolivia hasta el ao 2005 del Estado integral, en sus palabras
un Estado articulador de la diversidad edificado sobre la base de la
plurinacionalidad, la autonoma democrtica y la soberana econmica9.
Estos proyectos latinoamericanos estn fundando los Estados de su tiempo. Si
Oscar Oszlak nos recuerda que durante nuestro primer siglo de vida la guerra hizo el
Estado y el Estado hizo la guerra10, es vlido suponer que a lo largo del siglo XX, pero
especialmente a partir de la estabilizacin de la democracia, el proyecto hace el Estado
y el Estado hace el proyecto.

3. Un proyecto para la administracin pblica: el caso argentino

El escenario descripto nos sirve para comprender las profundas transformaciones
que estamos protagonizando en nuestro pas. El proceso abierto en el ao 2003 marca

7
Los principios doctrinarios que sustent el peronismo pueden leerse en La comunidad
organizada, ensayo presentado por el entonces Presidente Juan D. Pern en ocasin del Congreso
Nacional de Filosofa celebrado en Mendoza entre marzo y abril de 1949. El legado de Arturo Sampay,
convencional constituyente de la Constitucin Nacional de 1949, puede conocerse a travs de
Introduccin a la Teora del Estado (1951) y Constitucin y pueblo (1974).
8
Entre sus obras ms conocidas, se destacan: Matus, Carlos (1987). Poltica, Planificacin y
Gobierno. Caracas: Fundacin ALTADIR. Matus, Carlos (1994). Adis, seor presidente. Caracas:
Fundacin ALTADIR. Matus, Carlos (1997-1). El lder sin Estado Mayor. Caracas: Fundacin
ALTADIR. Matus, Carlos (1997-2). Los tres cinturones de gobierno. Caracas: Fundacin ALTADIR.
Matus, Carlos (1998). Mtodo PES, Caracas: Fundacin ALTADIR.
9
Garca Linera, lvaro. Del Estado aparente al Estado integral. Discurso en el acto de Posesin
presidencial. 22 de enero de 2010. Pg. 11. disponible en
http://www.vicepresidencia.gob.bo/spip.php?page=publicaciones
10
Oszlak, Oscar (1997): La formacin del Estado argentino. Orden, progreso y organizacin
nacional. Editorial Planeta. Buenos Aires. Pg. 275.

4
un punto de ruptura respecto del camino trazado por la dictadura cvico militar de 1976,
el que se profundiz en la dcada del noventa cuando se pone en marcha la reforma del
Estado11. Los cambios que all se promovieron tuvieron como objetivo reestructurar las
relaciones de poder en el marco de un nuevo patrn de acumulacin capitalista centrado
en la valorizacin financiera. Durante el perodo, se presentaron ideas sobre el Estado y
la AP que reforzaban las teoras econmicas neoclsicas. Este cuerpo de ideas oscil
entre los enfoques empresariales ms duros y los enfoques institucionalistas que
intentaban separar las esferas del mercado y del Estado depositando en este ltimo la
carga simblica de lo pblico y la preservacin de la democracia formal. Tal como
seala Carlos Vilas, la novedad de los enfoques neoinstitucionales no obedece tanto a
poner el acento en la relevancia de las instituciones pblicas, sino en hacerlo de una
manera que es compatible con la teora econmica neoclsica12.
Los principios que orientaron las reformas administrativas que acompaaron este
proceso se plasmaron en el modelo del New Public Management, el que aqu hemos
presentado como Nueva Gerencia Pblica. Surgido a mediados de la dcada de los
ochenta, este conjunto de dispositivos de gestin busca reemplazar el modelo
burocrtico tradicional por una cultura organizacional que concibe al Estado como una
empresa y al ciudadano como un cliente o consumidor al que hay que proveerle
resultados. Estas reformas fueron promovidas desde afuera por los organismos
internacionales, erigindose en condicin sine qua non para la entrega de crditos.
Internamente, fueron alentadas por organizaciones y consultoras contratadas para
brindar asistencia tcnica13. Ms all de su discurso modernizador, las medidas que se
tomaron debilitaron aquellas reas del aparato burocrtico tradicionalmente
canalizadoras de los intereses pblicos colectivos (como salud, educacin, ciencia y
tecnologa)14.

11
Las leyes fundamentales se dictaron en 1989: Reforma del Estado (N 23.696/89) y Emergencia
Econmica (N23.697/89). La primera fue la pieza clave del programa de privatizaciones y la segunda
contiene un captulo sobre el empleo en la Administracin Pblica.
12
Vilas, C. M. (2012): Instituciones: ni tanto ni tan poco en Aportes para el Estado y la
administracin gubernamental N 30, Buenos Aires, diciembre de 2012, pp. 43-52. Pg. 43.
13
Nos estamos refiriendo aqu a la Fundacin para la Modernizacin del Estado, constituida por
un grupo de empresarios que seran los principales beneficiarios de las privatizaciones, quienes
contrataron por esta va a tres consultoras internacionales: Arthur Andersen, Mc Kinsey y Egon Zehnder
(Lpez, A. y Zeller, N.; 2006).
14
Lpez, A. y Zeller, N. (2006). La Administracin Pblica Nacional en la Argentina (1983-
2001): el impacto de las reformas sobre su estructura y el personal en Revista Argentina de Sociologa.
Ao 4, N6, pp. 129-159. Pg. 131.

5
 Toda reforma administrativa vehiculiza un proyecto. Segn Lpez y Zeller,
detrs de cualquier paquete de reformas hay propuestas que no son meramente
administrativas sino principalmente polticas por su vital influencia en la distribucin de
poder15. En el caso de las reformas de los noventa, stas desembocaron en el retiro del
Estado de empresas, sociedades y organismos claves para la toma de decisiones.
En este contexto, cuando desde el poder pblico se decide plasmar un proyecto
econmico y social basado en la soberana poltica, la inclusin social, la integracin
regional y el dilogo multilateral, el fortalecimiento del Estado deviene agenda urgente.
Un modelo de desarrollo con enfoque inclusivo supone dejar sin efecto o reconvertir
programas focalizados para poner en marcha polticas universales para las cuales las
instituciones estatales no estn preparadas. El caso paradigmtico, en este sentido, es el
de la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES), cuya organizacin,
pensada en un contexto de privatizacin de la seguridad social, debe dar cuenta de un
sinnmero de programas de restitucin de derechos enajenados a las mayoras. Los casi
6 millones de jubilados y los ms de 3,5 millones de nios, nias y adolescentes que
reciben la Asignacin Universal por Hijo, a los que se suman los destinatarios del
Programa Procrear, el cual prev la entrega de 400 mil crditos hipotecarios, ponen en
jaque a oficinas pensadas para administrar los derechos del trabajo formal16. Del mismo
modo, el Ministerio de Desarrollo Social y su Instituto Nacional de Asociativismo y
Economa Social (INAES) debieron enfrentar la puesta en marcha del Programa de
Ingreso Social con Trabajo, el mayor programa de inclusin a travs del empleo de
nuestra historia.17
Este gigantesco conjunto de programas supuso un desafo de administracin que
se resolvi a travs de quienes asumieron este viraje como una causa nacional: los
trabajadores pblicos. En sus filas, conviven los agentes que resistieron el desguace del
Estado con quienes se sumaron en el marco de la nueva propuesta.

4. Nuevas burocracias

15
Id. referencia anterior. Pg. 155.
16
Para ms informacin, consultar http://observatorio.anses.gob.ar/
17
El Programa de Ingreso Social con Trabajo, conocido como Argentina Trabaja, puesto en
marcha en agosto de 2009, llega de forma directa e indirecta a ms de medio milln de personas. Para
ms informacin, ingresar a http://www.desarrollosocial.gov.ar/ingresosocialcontrabajo/114

6
 El Prembulo de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (2003) plantea
que para la consecucin de un mejor Estado, instrumento indispensable para el
desarrollo de los pases, la profesionalizacin de la funcin pblica es una condicin
necesaria. La profesionalizacin es entendida aqu como una serie de atributos que van
desde el mrito, la capacidad y la eficacia hasta la adhesin a los principios y valores de
la democracia.
Si bien acordamos con estos criterios, queremos presentar algunas reflexiones.
En primer lugar, tal como comentamos en el punto anterior, los Estados y sus
instituciones no son naturales y obedecen a diferentes propuestas de desarrollo. Por este
motivo, los valores democrticos a los que alude la Carta pueden limitarse a un respeto
del juego electoral en contextos de exclusin de las mayoras. Las relaciones de poder y
la distribucin de la riqueza pueden resultar muy injustas an en democracias asentadas.
Los valores a los que debe adherir un trabajador pblico, por lo tanto, van mucho ms
all de su adscripcin a las reglas formales de la democracia18.
Llegados a este punto, podemos proponer algunas preguntas: cmo y hasta qu
punto debe involucrarse la burocracia en la implementacin de las polticas que emanan
de un proyecto poltico explcito, de fuertes contornos ideolgicos, que se define como
Proyecto de Nacin? Hasta dnde es posible asumir una actitud descomprometida, en
nombre de la defensa de una administracin ajena a los gobiernos de turno, sin que
esto suponga la expresin de un proyecto antagnico? La variable del compromiso, esa
dimensin escurridiza y poco explorada, pasa a ser central en las reflexiones que
presentaremos en materia de empleo pblico. Y la actitud militante, indicadora del
compromiso referido, ser para nosotros una variable a integrar desde su naturaleza
especfica, ya que no podemos reducirla a las capacidades de liderazgo y comunicacin
que postula la literatura anglosajona.
Para abordar los tpicos del compromiso y la militancia e integrarlos en el
presente estudio, deberemos enfrentar los prejuicios e indiferencias que, en el campo de
las ciencias administrativas, acompaan a estos conceptos.
Oscar Oszlak nos alerta sobre el hecho de que la burocracia es un resultado de la
poltica y, en tanto tal, est determinada por la naturaleza y los contenidos de las

18
Debe tenerse en cuenta la situacin regional en el momento de la firma de esta carta. En
Argentina el presidente Nestor Carlos Kirchner haba asumido apenas un mes antes, el 25 de mayo de
2003; en Brasil, Lula da Silva asume en enero de 2003; en Bolivia, el actual presidente Evo Morales
asume el 22 de enero de 2006; y en Ecuador, el actual presidente Rafael Correa asume el 26 de
noviembre de 2006. Los nuevos conceptos referidos a la democracia y al poder popular maduraron en los
aos subsiguientes.

7
polticas pblicas que implementa19. Su formacin no es el resultado de un proceso
racional de diferenciacin estructural y especializacin funcional, ni su desarrollo sigue
un diseo planificado y coherente. Ms bien, su formacin generalmente describe un
patrn sinuoso, errtico y contradictorio en el que pueden observarse rezagos de varias
estrategias y programas de accin poltica20.
Las reformas administrativas aplicadas durante las dos primeras dcadas de la
recuperacin democrtica impactaron fuertemente en la organizacin burocrtica y en el
perfil del empleo pblico. Algunas consecuencias sealadas por Andrea Lpez y
Norberto Zeller son: a) alta heterogeneidad entre las modalidades de contratacin
permanentes y no permanentes; b) progresiva asimilacin de clusulas flexibilizadoras
en la normativa; c) gran dispersin y diferenciacin en los sistemas de carrera y
regmenes escalafonarios; d) amplia brecha entre los ingresos ms bajos y los ms
elevados al interior de cada organismo y extensa dispersin de las pirmides salariales
entre los diversos regmenes laborales; e) creciente incremento de la participacin del
personal temporario sobre el permanente21.
Estas reformas fueron fuente de tensiones y conflictos en la organizacin
burocrtica. En esta organizacin conviven hoy las estructuras weberianas de un tiempo
al que se alude con nostalgia, los equipos sobrevivientes de los programas con
financiamiento externo y los equipos que gestionan los nuevos programas pblicos,
cuya fuerza incontenible deviene de la voluntad poltica que los respalda. Su integracin
y reorientacin es una batalla cultural que el gobierno puede resolver a partir de su
mayor fortaleza: el proyecto que lo anima.
Tal como seala lvaro Garca Linera, el Estado deber proponerse formas de
funcionamiento y sistemas de empleo pblico que se sustenten en su carga simblica:
los procesos de trabajo, as como el reconocimiento de sus trabajadores, debern quedar
ntimamente vinculados al compromiso con las causas nacionales que ese Estado
representa22.

19
Oszlak, O. (2006) Burocracia estatal: poltica y polticas pblicas en POSTData, Revista de
Reflexin y Anlisis Poltico N 11, abril de 2006. Buenos Aires, pp 11-56. Pg 2.
20
Id. referencia anterior.
21
Lpez, A y Zeller, N. (2006) La Administracin Pblica Nacional en la Argentina (1983-
2001): el impacto de las reformas sobre su estructura y el personal en Revista Argentina de Sociologa.
Ao 4, N 6, pp. 129-159.
22
Dice lvaro Garca Linera: los mecanismos de seleccin del personal administrativo del
Estado deja de ser nicamente en funcin de meritocracia acadmica y combina otro tipo de mritos, otro
tipo de calificaciones, como es el haber ayudado a los sectores sociales, el provenir de sectores sociales,
el de no haber defendido dictaduras, no haber participado de privatizaciones, haber defendido los recursos
pblicos estatales y no estatales. Hay un mecanismo de preseleccin de la administracin pblica que

8
 Este cometido nos enfrenta cotidianamente con los diferentes imaginarios
referidos al empleo pblico y la carrera que conviven en las organizaciones pblicas.
Nuestra hiptesis es que esta cuestin no puede saldarse a partir de la recomposicin de
carreras administrativas basadas en reglas jerrquicas y agrupamientos rgidos, con
ascensos verticales y promociones horizontales fundados en saberes tcnicos a los que
se suman indicadores actitudinales de difcil cuantificacin.23
Creemos que nuestra tarea supone repensar el empleo pblico en el marco del
proyecto poltico que anima a una administracin, restituyendo as la centralidad de las
decisiones de gobierno no slo en la cspide sino tambin en el corazn del aparato
estatal.
El sistema de empleo pblico basado en un escalafn o carrera es propio del
modelo piramidal, jerrquico y vertical de los estados europeos clsicos, los que se
traspolaron a nuestro continente en el s. XIX, cuando comenzaron a organizarse los
estados nacionales24. Este modelo, a pesar de los cambios histricos, contina
postulando un recorrido individual ascendente, en el que ganan los ms aptos. Este
enfoque, centrado en las destrezas personales, se consolida a travs de capacitaciones
que se perciben como mbitos donde mejorar la performance individual. Bajo este
prisma, el compromiso con el proyecto institucional no cobra relevancia. La
profundizacin de un Proyecto Nacional y su viabilizacin por parte de la
Administracin Pblica necesita de manera urgente problematizar esta cuestin25.

5. Hacia un sistema de empleo pblico con enfoque solidario

El desdibujamiento de la carrera pblica tal como fue pensada por los estados
nacionales modernos no es un fenmeno circunscripto a nuestro pas. Lo podemos

pasa por sectores sociales y que combina lo meritocrtico acadmico con otro tipo de meritocracia social,
digmoslo as. Conferencia Magistral de lvaro Garca Linera: La construccin del Estado, Facultad
de Derecho UBA, 9 de abril de 2010. Disponible en http://cidac.filo.uba.ar/conferencia-magistral-de-
%C3%A1lvaro-garc%C3%AD-linera-%E2%80%9Cla-construcci%C3%B3n-del-estado%E2%80%9D-
facultad-de-derecho-uba-9
23
En guas de autoevaluacin, aparecen generalmente como tems: trabajo en equipo, toma de
decisiones, liderazgo y comunicacin. En cada uno, se le solicita al trabajador que punte su mayor o
menor destreza en la materia. Sobre estas grillas, se construyen luego informes cuantitativos que guardan
una apariencia cientfica.
24
Ver: Bernazza, Claudia (2012). Los desafos del empleo pblico. Diario Tiempo Argentino, 6
de julio de 2012. http://tiempo.infonews.com/autores/1014/claudia+bernazza/
25
Consultar en: Bernazza, Claudia; de Pascual, Mara Celeste. (2012): Continuidades y rupturas
en la formacin para el gobierno y la gestin de lo pblico en Aportes para el Estado y la administracin
gubernamental N 30. Buenos Aires, diciembre, pp. 109 - 117.

9
rastrear en otros pases de nuestro continente as como en pases considerados centrales,
incluyendo Francia, cuna del modelo descripto y a la que siempre se pone como
ejemplo.
Para repensar el empleo pblico -tanto el ingreso a planta como la promocin
posterior-, las propuestas deben trascender una mera normalizacin de procesos
administrativos donde la variable tica se reduce a principios de probidad y
transparencia que resultan obvios e insuficientes.
Un gobierno define un campo poltico-ideolgico en el cual se desarrolla la
actividad estatal26. Esto impacta directamente sobre el sistema de empleo pblico, que
debe dar cuenta de las leyes y reglamentaciones existentes pero tambin de las
transformaciones que ese Estado propone a la sociedad de su tiempo. En este marco, las
carreras pblicas son un recorrido que obedece no solamente a los derechos y
aspiraciones de los trabajadores sino tambin a las necesidades y metas que un proyecto
gubernamental aspira a alcanzar.
Este recorrido - que preferimos definir como trayectoria pblica y no como
carrera profesional27- no puede hacerse al margen del proyecto de Nacin que se
promueve, por lo que si bien puede haber coincidencias o divergencias con este
proyecto (nadie pretende un pensamiento nico y homogneo en las filas del
funcionariado), stas debern tramitarse para producir los acuerdos de trabajo que
permitan alcanzar las metas previstas.
En este sentido, el COFEFUP28 hace referencia a tres tipos de competencias
laborales a tener en cuenta en los perfiles pblicos: las tico institucionales, las tcnico -
profesionales y las actitudinales. Las competencias tico institucionales estn definidas
por el compromiso con los valores de un Proyecto de Nacin con vocacin democrtica.
La actitud militante, expresin de ese compromiso, es la variable desconocida y
escurridiza que escapa a los sistemas tradicionales de medicin del comportamiento.
Sabemos que esta ltima afirmacin puede resultar revulsiva si se sostiene que
las instituciones estn gobernadas por la teora de la eleccin racional. La experiencia

26
Bernazza, Claudia (2012). Los desafos del empleo pblico. Diario Tiempo Argentino, 6 de
julio de 2012. Disponible en http://tiempo.infonews.com/autores/1014/claudia+bernazza/
27
Para un mayor desarrollo de este tema, ver Bernazza, Claudia (2012) Concursos, carreras y
jerarquas pblicas. Propuestas para un empleo pblico al servicio de un proyecto de pas. En Revista
200 Aos de Estado. Ao III, N VII, Septiembre/Noviembre 2012, provincia de San Juan, pgs. 14-18.
28
Ver documento Principios y recomendaciones para una carrera profesional administrativa en
las administraciones provinciales de la Repblica Argentina, Comisin de Empleo Pblico y Carrera. 3
Asamblea Anual del Consejo Federal de la Funcin Pblica. Mendoza, 23 y 24 de noviembre de 2006.
Disponible en http://www.sgp.gov.ar/contenidos/cofefup/documentos/documentos.html

10
nos demuestra que las pasiones y convicciones organizan y configuran las instituciones
an cuando haya funcionarios y trabajadores que sostengan yo no hago poltica. Es
desde esta experiencia que sostenemos la necesidad de reconocer e incorporar el
compromiso y la actitud militante como variables a tener en cuenta en los procesos de
convocatoria, ingreso, promocin y ocupacin de cargos. Esperamos que se comprenda
que esto no supone la adscripcin al partido gobernante, argumento que se ha utilizado
recurrentemente para rebatir esta hiptesis y retrasar los cambios que aqu se proponen.
Por otra parte, el compromiso con un proyecto supera los estrechos mrgenes de
una carrera o trayectoria individual: los compromisos se asumen colectivamente, en el
marco de la conformacin de equipos de trabajo. Por esta razn, los nuevos sistemas de
empleo pblico debern reconocer que la ocupacin de cargos y la asuncin de
responsabilidades no deben tramitarse como pretensin individual sino como acuerdo
de conjunto. As, las diferentes posiciones en la organizacin se relacionarn con las
metas institucionales pero tambin sern el fruto de acuerdos y reconocimientos que
provengan del seno de cada equipo. Un sistema de planificacin, evaluacin y
formacin permanentes abre espacios para reconocer qu roles y posiciones debe ocupar
cada integrante teniendo en cuenta el reconocimiento de sus superiores y pares29.
Este enfoque solidario pretende generar un clima institucional en el que el
conjunto de los trabajadores est preocupado e involucrado en la trayectoria que
recorren todos miembros de una administracin, desterrando progresivamente la idea de
que cada uno debe preocuparse por su promocin an cuando fuera en detrimento de la
trayectoria de otros.
Las negociaciones colectivas que ha instaurado la APN son mbitos propicios
para la revisin colectiva del mapa institucional, tanto en lo que refiere a tipos
contractuales como a roles, funciones y modalidades de trabajo. Esto abre la
oportunidad de reproduccin de este espacio al interior de cada institucin. Dispositivos
tales como las encuestas de pares, los grupos focales y los talleres de evaluacin
tambin colaboran con los consensos que facilitan la ocupacin de cargos de
coordinacin y conduccin intermedia.30

29
El enfoque solidario al que se alude en este artculo no suplanta los arreglos y reglamentaciones
vigentes en la materia. Las autoridades institucionales, las oficinas de RRHH y los representantes
gremiales sern responsables de poner en marcha los mbitos de acuerdo, seleccin y evaluacin tal como
prev la normativa vigente. En esta materia, remitimos a la Resolucin N 39/10 Rgimen de seleccin
de personal para el sistema Nacional de Empleo Pblico.
30
Otra vez, la propuesta que aqu se realiza no invalida los procesos de seleccin y concurso
previstos por la normativa vigente (Decreto 2098/08 Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial del

11
 Este enfoque reduce la carga de estrs institucional que acompaa generalmente
la puesta en marcha de los procesos de promocin y concurso. A partir de una
participacin activa de los equipos institucionales en su organizacin e implementacin,
estos procesos se reconocern como desafos grupales antes que como oportunidades
personales. Al mismo tiempo, se percibir el valor de los diferentes puestos y no slo el
de los cargos de jefatura.
Consideramos que el reconocimiento del compromiso y la actitud militante
como elementos claves del accionar estatal, as como un enfoque solidario aplicado al
sistema de empleo pblico, profundizan la democratizacin de la Administracin
Pblica y forma los sujetos del cambio de poca31.

Buenos Aires, 28 de Julio de 2014.

Personal del Sistema Nacional de Empleo Pblico; Resolucin N 39/10 Rgimen de seleccin de
personal para el Sistema Nacional de Empleo Pblico).
31
El desafo de la democratizacin interna alcanza a los tres poderes del Estado. En razn del tema
de este artculo, no ahondaremos en los casos de los poderes legislativo y judicial.

12
Referencias bibliogrficas

Bernazza, C. (2006): La planificacin gubernamental en Argentina.

Experiencias del perodo 1974-2000 como puntos de partida hacia un nuevo
paradigma. FLACSO. Disponible en: www.claudiabernazza.com.ar

Bernazza, C. (2012). Los desafos del empleo pblico, diario Tiempo Argentino, 6 de
julio de 2012. Disponible en:
http://tiempo.infonews.com/autores/1014/claudia+bernazza/

Bernazza, C.; de Pascual, M. C. (2012). Continuidades y rupturas en la formacin para

el gobierno y la gestin de lo pblico en Aportes para el Estado y la administracin
gubernamental N30. Buenos Aires, diciembre, pp. 109 - 117.

Bernazza, C. (2012). Concursos, carreras y jerarquas pblicas. Propuestas para un

empleo pblico al servicio de un proyecto de pas. En Revista 200 Aos de Estado.
Ao III, N VII. Septiembre/Noviembre 2012. Provincia de San Juan. pp. 14-18.

Castoriadis, C. (2007). La institucin imaginaria de la sociedad. Tusquets Editores,

Buenos Aires.

Garca Linera, . Del Estado aparente al Estado integral. Discurso en el acto de

posesin presidencial, 22 de enero de 2010. Pg. 11. Disponible en:
http://www.vicepresidencia.gob.bo/spip.php?page=publicaciones

Garca Linera, .: La construccin del Estado, Conferencia Magistral Facultad de

Derecho UBA, 9 de abril de 2010. Disponible en: http://cidac.filo.uba.ar/conferencia-
magistral-de-%C3%A1lvaro-garc%C3%AD-linera-%E2%80%9Cla-
construcci%C3%B3n-del-estado%E2%80%9D-facultad-de-derecho-uba-9

Lpez, A. y Zeller, N. (2006). La Administracin Pblica Nacional en la Argentina

(1983-2001): el impacto de las reformas sobre su estructura y el personal en Revista
Argentina de Sociologa. Ao 4, N 6.

Matus, C. (1987). Poltica, Planificacin y Gobierno. Caracas: Fundacin ALTADIR.

13
Oszlak, O. (1997). La formacin del Estado argentino. Orden, progreso y organizacin
nacional. Buenos Aires: Planeta.

Oszlak, O. (2006). Burocracia estatal: poltica y polticas pblicas en POSTData,

Revista de Reflexin y Anlisis Poltico N 11, abril de 2006. Buenos Aires, pp 11-56.

Vilas, C. M. (2012). Instituciones: ni tanto ni tan poco en Aportes para el Estado y la

administracin gubernamental N 30. Buenos Aires, diciembre de 2012, pp. 43-52.

Documentos consultados
La comunidad organizada. Discurso del Presidente Juan Domingo Pern en
ocasin del Congreso Nacional de filosofa, marzo abril de 1949. Edicin del
Instituto Nacional Juan Domingo Pern, Buenos Aires, 2006.

Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Aprobada por la V Conferencia

Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado,
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003.

Decreto N 993/91 (TO 1995), Sistema Nacional de la Profesin Administrativa

(SINAPA).

Decreto 2098/08 Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial del Personal del

Sistema Nacional de Empleo Pblico (SINEP).

Resolucin N 39/10 Rgimen de seleccin de personal para el Sistema

Nacional de Empleo Pblico.

Principios y recomendaciones para una carrera profesional administrativa en las

administraciones provinciales de la Repblica Argentina, Comisin de Empleo
Pblico y Carrera. 3 Asamblea Anual del Consejo Federal de la Funcin
Pblica. Mendoza, 23 y 24 de noviembre de 2006. Disponible en:
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/cofefup/documentos/documentos.html

Enlaces
ANSES Observatorio http://observatorio.anses.gob.ar/
Consejo Federal de la Funcin Pblica
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/cofefup/cofefup.html
CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
http://www.clad.org/
Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin Programa de Ingreso social con Trabajo
http://www.desarrollosocial.gov.ar/ingresosocialcontrabajo/114

14
Vicepresidencia de Bolivia Publicaciones.
http://www.vicepresidencia.gob.bo/spip.php?page=publicaciones

CABA, febrero de 2013.

15