Opinin legal

Proyectos de Ley N 1314-2016-PE

Proyecto de Ley Marco sobre Cambio Climtico

I. Antecedentes

Mediante comunicacin de fecha 26 de abril de 2017 el Consejo de Ministros remiti la comunicacin N al

Congreso de la Repblica a travs de la cual somete a consideracin de dicha instancia la propuesta
denominada Ley Marco sobre Cambio Climtico registrada como Proyecto de Ley 1314/2016-PE ( en
adelante el Proyecto de Ley).

En este sentido, teniendo en cuenta el activo rol de la SPDA durante los debates legislativos vinculados a las
diversas propuestas del Congreso de la Repblica orientadas a regular el tema de cambio climtico y en
general nuestra histrica atencin a los temas de proteccin y gobernanza ambiental, tenemos a bien formular
opinin legal respecto al Proyecto de Ley.

II. Base legal

La base normativa revisada y analizada para efectuar los comentarios al Proyecto de Ley es la siguiente:

Constitucin Poltica del Per de 1993.

Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, Ley N 27806.
Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio del Ambiente,
Decreto Legislativo N 1013.
Ley de derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido en el Convenio 169
de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Ley N 29785.
Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio del Ambiente, Decreto Supremo N 007-2008-
MINAM y normas modificatorias.
Precisan denominacin de la Comisin Nacional sobre el Cambio Climtico y adecan su funcionamiento a
las disposiciones del Decreto Legislativo N 1013 y a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Decreto Supremo
N 006-2009-MINAM.
Plan de accin de adaptacin y mitigacin frente al cambio climtico, Resolucin Ministerial N 238-2010-
MINAM.
Disposiciones para la elaboracin del Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero
(INFOCARBONO), Decreto Supremo N 013-2014-MINAM.
Reglamento Interno de la Comisin Nacional sobre el Cambio Climtico, Resolucin Ministerial N 262-
2014-MINAM.
Aprueban la Estrategia Nacional ante el Cambio Climtico, Decreto Supremo N 011-2015-MINAM.
Informe Final de la Comisin Multisectorial, Resolucin Suprema N 129-2015-PCM.
Aprobacin de las guas para la elaboracin de reportes anuales de gases de efecto invernadero y la
difusin del inventario nacional de gases de efecto invernadero, Resolucin Ministerial N 168-2016-
MINAM.

III. Opinin legal

3.1. Observaciones generales

El Per se caracteriza por ser un pas con ecosistemas particularmente vulnerables al cambio climtico, pues
presenta siete de las nueve caractersticas reconocidas por la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre

1
el Cambio Climtico (CMNUCC)1. En ese contexto, el Per se propuso contribuir en la reduccin global de
emisiones de gases de efecto invernadero (GEI); por ello, desde 1992 form parte de la CMNUCC, siendo
ratificado en 1993; en el 2002 el Per reiter su compromiso al sumarse al Protocolo de Kioto; y, en julio de
2016 ratific el Acuerdo de Pars.

En ese escenario, nos encontramos a tiempo para adoptar medidas que eviten el aumento de GEI, por ello
resulta indispensable la aprobacin de una ley marco de cambio climtico por parte del Congreso de la
Repblica, que resulte de observancia obligatoria. Un tema relevante es la presentacin de las contribuciones
previstas y determinadas a nivel nacional (INDC por sus siglas en ingls) en setiembre de 2015, determinando
una reduccin del 30 % respecto a las emisiones de GEI proyectadas para el ao 2030, como parte de un
escenario Business as Usual (BaU).

Al respecto, con el fin de contribuir al debate legislativo, la SPDA formula los siguientes aportes al Proyecto de
Ley y saluda la inciativa legislativa del Poder Ejecutivo en tanto evidencia que el tema de cambio climtico es
prioritario en la agenda pblica nacional.

3.2. Observaciones especficas

3.2.1. Institucionalidad de la gestin ante el cambio climtico (Ttulo II del Proyecto de Ley)

Sobre la rectora a cargo del Ministerio del Ambiente (Artculo 2)

Si bien en el Proyecto de Ley se establece un rol predominante del Minam en la gestin del cambio climtico,
consideramos importante que se seale de manera expresa que dicho Ministerio asume la rectora de esta
materia y que dicha rectora lo habilitar a ejercer de manera prioritaria las funciones de direccin y normativa
respecto al tema de cambio climtico. En este sentido, proponemos se precise dicha rectora y se desarrollen
funciones ms sustantivas de manera que el Minam pueda atender los compromisos internacionales e internos
desde un enfoque rector y no slo orientador.

Ello se sustenta adems en que una materia de la naturaleza de la gestin del cambio climtico al ser de
carcter transectorial y multidisciplinario demanda que exista una autoridad rectora que dirija el cumplimiento
de la poltica pblica correspondiente, evitando decisiones aisladas e incompatibles de los sectores u otros
niveles de gobierno y que puedan contravenir no slo los objetivos internacionales sino las propias metas de
reduccin de emisiones y adaptacin nacionales. En este sentido, proponemos la siguiente redaccin al Artculo
2 del Proyecto de Ley:

Artculo 2.- Rol del Ministerio del Ambiente

El Ministerio del Ambiente (MINAM) es el ente rector encargado de articular a nivel nacional la gestin del
cambio climtico.

En su calidad de ente rector el MINAM es la autoridad a cargo de establecer, orientar, dirigir, monitorear y
promover el cumplimiento de la gestin ante el cambio climtico. Asimismo, acta como punto focal ante la
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico.

El MINAM ejerce las siguientes funciones en materia de cambio climtico:

a) Formular y aprobar, en coordinacin con las entidades correspondientes, la poltica, planes y normas de
carcter nacional, para la gestin del cambio climtico.

1 (i) zonas costeras bajas (ii) zonas ridas y semiridas (iii) zonas expuestas a inundaciones, sequas y desertificacin (iv) ecosistemas
montaosos frgiles (v) zonas propensas a desastres (vi) zonas con alta contaminacin atmosfrica urbana (vii) economas dependientes en
gran medida de los ingresos generados por la produccin y uso de combustibles fsiles.

2
 b) Solicitar a las autoridades pblicas competentes informacin referida a la emisin y remocin de gases de
efecto invernadero, que servir de insumo para la formulacin de instrumentos de relevancia en materia
de cambio climtico.
c) Formular comunicaciones nacionales a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climtico, sobre la base de la informacin debidamente actualizada, con base a los reportes anuales
enviados por las autoridades pblicas competentes.
d) Supervisar permanentemente el diseo e implementacin de las polticas pblicas a cargo de las
autoridades pblicas competentes en la gestin de cambio climtico, as como el cumplimiento de las
contribuciones determinadas a nivel nacional.
e) Elaborar el Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero.
f) Desarrollar y presentar un informe anual sobre el progreso del cumplimiento de metas en adaptacin y
mitigacin aprobadas en planes, polticas, programas o establecidas en las contribuciones nacionales.
g) Desarrollar reportes con recomendaciones y aportes a las autoridades pblicas a fin de asegurar el
cumplimiento de los compromisos sobre cambio climtico contenidos en los instrumentos de gestin de
dichas entidades.
h) Brindar asistencia tcnica a los gobiernos regionales durante el proceso de diseo e implementacin de
sus Estrategias Regionales de Cambio Climtico, en concordancia con la Estrategia Nacional de Cambio
Climtico y otros instrumentos de planificacin en materia de cambio climtico.
i) Desarrollar programas de fortalecimiento de capacidades y asistencia tcnica a las autoridades pblicas
competentes.

Sobre la competencia de los sectores en materia de cambio climtico (Artculo 3 del Proyecto de Ley)

Consideramos clave desarrollar de manera detallada los sectores que intervienen directa e indirectamente en
la gestin del cambio climtico, as como delimitar sus deberes. En el Proyecto de Ley se menciona de forma
genrica una serie de deberes de las entidades pblicas a nivel nacional, regional y local pero no se precisa
cules son las entidades; al respecto, consideramos que esta clusula genrica puede devenir en la inaccin de
autoridades de sectores estratgicos para las metas de reduccin de GEI, acciones de adaptacin al cambio
climtico, entre otros.

A manera de referencia se debe tener en cuenta que mediante el Artculo 6 del Decreto Supremo N 013-
2014-MINAM, que regula las herramientas del INFOCARBONO, se determin las autoridades pblicas
competentes en dicha rea:

a) Ministerio de Agricultura y Riego

b) Ministerio de Energa y Minas
c) Ministerio de la Produccin
d) Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
e) Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
f) Ministerio de Salud
g) Ministerio de Educacin
h) Ministerio de Cultura
i) Instituto Nacional de Estadstica e Informtica.

De acuerdo a lo sealado proponemos la siguiente redaccin en el Artculo 3 del Proyecto de Ley:

Artculo 3.- Deberes en materia de cambio climtico

Las siguientes entidades pblicas formulan, aprueban, ejecutan y supervisan las polticas pblicas en materia
de cambio climtico en el mbito de su competencia y acorde a las contribuciones nacionales y disposiciones
internacionales vigentes, incorporando as sus herramientas de gestin acciones de adaptacin y mitigacin:

a) Ministerio de Agricultura y Riego

b) Ministerio de Energa y Minas
c) Ministerio de la Produccin

3
 d) Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
e) Ministerio de Transportes y Comunicaciones
f) Ministerio de Salud
g) Ministerio de Educacin
h) Ministerio de Cultura
i) Presidencia de Consejo de Ministros
j) Gobiernos regionales y locales

La presente lista es de naturaleza enunciativa de manera que pueden ser incorporados los sectores y/o
niveles de gobiernos que identifique el Minam o que por la naturaleza de sus funciones deban asumir deberes
y responsabilidades en relacin a la gestin del cambio climtico.

Son deberes de estas entidades:

a. Definir e implementar sus acciones de adaptacin al cambio climtico que tengan como objetivo
incrementar la resilencia de las insfraestructuras, sistemas productivos, poblacin y ecosistemas, las
cuales se formulan considerando los enfoques de adaptacin basados en ciudades, comunidades
locales, pueblos indegnas u originarios, cuencas y ecosistemas.
b. Definir e implementar sus acciones de reduccin de emisiones de GEI, aumento y conservacin de
reservas de carbono que incluyen acciones en materia de energa, trasnporte procesos industriales,
agricultura, forestal, uso y cambio de uso de suelo, silvicultura, manejo de residuos slidos y efluentes,
entre otros.
c. Incorporar, en coordinacin con el Ministerio del Ambiente, acciones concretas de adaptacin al
cambio climtico, aumento y conservacin de reservas de carbono y en la medidas de lo posible
reduccin de emisiones de GEI, en sus instrumentos de gestin, planificacin del desarrollo y de
inversin, articulados al Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico, Sistema Nacional de
Programacin Multianual y Gestin de Inversiones.
d. Promover y asegurar la participacin informadas de los actores no estatales en la gestin ante el
cambio climtico desde un enfoque intercultural, intergeneracional y de gnero.
e. Durante el primer trismestre de cada ao, presentar al Ministerio del Ambiente un reporte de monitoreo
y cumplimiento, que incluye informacin consistente sobre las acciones realizadas en adaptacin al
cambio climtico, aumento y conservacin de reservas de carbono y reduccin de emisiones, as como,
los avances en fortalecimiento de capacidades, tecnologas y sobre el apoyo econmico recibido y
ejecutado, de acuerdo a lo establecido en el Artculo 9.
f. Identificar y priorizar, en coordinacin con el Ministerio del Ambiente en el mbito de sus competencias
y considerando la legislacin nacional vigente, las necesidades de financiamiento para la adaptacin
al cambio climtico, aumento y conservacin de reservas de carbono y reduccin de emisiones de GEI,
de conformidad con lo dispuesto en el Artculo 8.
g. Las dems que establezca el reglamento de la presente Ley.

3.2.2. Sobre los instrumentos de gestin ante el cambio climtico (Artculo 5)

En el Artculo 5 del Proyecto de Ley se hace referencia a los instrumentos de gestin en materia de cambio
climtico; sin embargo, no se ha considerado el Plan de Accin de Adaptacin y Mitigacin aprobado en el
2010, el cual desarrolla objetivos estratgicos, lneas temticas e indicadores generales para evaluar los
avances del Plan2. En ese sentido, se propone su inclusin como uno de los instrumentos de gestin en los siguientes
trminos:

Artculo 5.- Instrumentos para la gestin ante el cambio climtico

Son instrumentos para la gestin ante el cambio climtico, entre otros:

(.)

2
Ministerio del Ambiente. (2015). Estrategia Nacional ante el Cambio Climtico. Pg. 32

4
 d. El Plan de Accin de Adaptacin y Mitigacin frente al cambio climtico

3.2.3. Sobre el financiamiento (Artculo 8)

Las actividades para la gestin del cambio climtico se deben realizar con cargo al presupuesto de los sectores
competentes en la materia y no solo con base al presupuesto del FONAM, incluso en el Informe Final de la
Comisin Multisectorial, aprobado mediante Resolucin Suprema N 129-2015-PCM, se ha planteado que las
acciones de mitigacin y adaptacin se realizarn con financiamiento a nivel nacional e internacional, siendo
que a nivel nacional la implementacin de dichas medidas en el pas depender de los sectores las cuales
formarn parte de sus paquetes presupuestales.

Sin embargo, consideramos que la redaccin actual del Artculo 8 resulta en exceso blanda respecto del nivel
de compromiso y obligacin que tienen los sectores para programas partidas presupuestales especficas para
atender esta materia. Asimismo, definitivamente la inclusin de la variable climtica en el presupuesto pblico
de cada entidad demandar la asignacin de partidas especificas y adicionales.

En este sentido, proponemos la siguiente redaccin al Artculo 8 del Proyecto Ley:

Artculo 8.- Financiamiento

Las iniciativas, proyectos, programas y actividades que contribuyen a la gestin ante el cambio climtico y
al compromiso asumido a travs de la Contribucin Nacionalmente Determinadas son financiados a travs
de recursos pblicos, privados, nacionales e internacionales.

En el caso de los recursos pblicos, se sujetan a la disponibilidad presupuestal de las entidades competentes
para lo cual stas debern provisionar y programar los recursos necesarios para atender sus compromisos y
obligaciones y cumplir sus metas sectoriales de reduccin de GEI y adaptacin de manera efectiva y de
conformidad con lo establecido en el Marco Macroeconmico Multianual y las reglas fiscales, sin demandar
recursos adicionales al Tesoro Pblico.

()

Adicionalmemte, es importante se evaluen mecanismos financieros y/o tributarios tales como la alimentacin de
un fondo pblico que se alimente de un porcentaje de conceptos afines tales como el Impuesto Selectivo al
Consumo (ISC) aplicable a los combustibles fsiles. Ya existe un antecedente normativo en la utilizacin del ISC
con fines ambientales, al respecto la derogada Ley Forestal y de Fauna Silvestre estableci que las actividades
de conservacin, rehabilitacin e investigacin de la biodiversidad y los recursos forestales y de fauna silvestre
a cargo del Fondo de Promocin del Desarrollo Forestal (FONDEBOSQUE), puedan ser financiadas con los
ingresos del ISC aplicable a los combustibles fsiles. Lamentablemente, este mecanismo no fue recogido en la
Ley Forestal y de Fauna Silvestre vigente, Ley N 29763.

Tngase presente que cualquier propuesta de un tributo predeterminado deber canalizarse a travs de una
propuesta del Poder Ejecutivo, conforme a lo dispuesto por el artculo 79 de la Constitucin. A su vez, es
necesario un anlisis el impacto de calidad regulatoria que permita identificar los efectos econmicos de esta
propuesta y su impacto en la disponibilidad de fondos del tesoro pblico.

No obstante, la norma podra establecer un mandato expreso para que el Poder Ejecutivo se encargue de
analizar, disear, elaborar y proponer una iniciativa legislativa que disponga que las acciones de mitigacin y
adaptacin contenidas en el Plan de Accin de Adaptacin y Mitigacin al Cambio Climtico puedan financiarse,
de ser posible, con un porcentaje de los ingresos del ISC aplicable a los combustibles fsiles, de acuerdo a los
trminos siguientes:

Artculo (X).- Propuesta del Poder Ejecutivo sobre mecanismos financieros para financiar las acciones de
mitigacin y adaptacin

5
 En un plazo no mayor a los 120 das calendario, el Poder Ejecutivo deber presentar una iniciativa legislativa
para la sostenibilidad financiera de las acciones de mitigacin y adaptacin contenidas el Plan de Accin de
Adaptacin y Mitigacin al Cambio Climtico, debiendo evaluar la viabilidad que un porcentaje del Impuesto
Selectivo al Consumo aplicable a los combustibles fsiles pueda destinarse al financiamiento de las acciones
identificadas en dicho plan.

Este es un captulo particularmente importante que proponemos contenga acciones ms concretas que permitan
alcanzar las metas de mitigacin y adaptacin con sostenibilidad financiera. Una de las mejores herramientas
para lograr promover la participacin del sector privado y pblico es estableciendo incentivos de tipo tributario
y fiscales, entre otros. Por esa razn, proponemos adicionar los artculos siguientes:

Artculo () Incentivos tributarios y fiscales para promover acciones de mitigacin y adaptacin por el
sector pblico y privado

El MINAM, en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas MEF, desarrollar y presentar

propuestas de Ley que desarrollen incentivos tributarios para aquellos privados que inviertan en acciones
concretas de mitigacin adaptacin al cambio climtico. Asimismo, el MINAM, en coordinacin con el MEF,
desarrollar y presentar propuestas de Ley que establezcan incentivos fiscales para aquellas Entidades
Pblicas y niveles de gobierno que efecten acciones concretas de mitigacin y adaptacin al cambio
climtico.

Artculo () Lineamientos para impulsar la inversin pblica en mitigacin y adaptacin

El Ministerio de Economa y Finanzas, en coordinacin con el Ministerio del Ambiente, elaborar y validar
las herramientas metodolgicas y lineamientos para la formulacin de Proyectos de Inversin Pblica que
tengan como objetivo ejecutar acciones de mitigacin y adaptacin al cambio climtico por las diferentes
Entidades Pblicas y niveles de gobierno.

3.2.4. Sobre la ciencia y tecnologa (Artculo 11)

De acuerdo a lo establecido en el Decreto Supremo N 013-2014-MINAM, INFOCARBONO tiene por finalidad

la recopilacin, evaluacin, sistematizacin de la informacin referida a la emisin y remocin de GEI, dicha
informacin contribuye a la formulacin de polticas, estrategias y planes de desarrollo. Al respecto, sugerimos
modificar los alcances del Artculo 11 conforme a lo siguiente:

Artculo 11. - Ciencia y tecnologa

Todas las entidades pblicas con competencia en investigacin cintifica y desarrollo tecnolgico deben
elaborar estudios, proyectos y programas de investigacin y trasnferencias de tecnologa con la finalidad
de mejorar y aumentar la capacidad adaptativa de la poblacin, los ecosistemas, infraestructura y sistemas
productivos, as como para contribuir a la reduccin de emisioens de GEI, as como al aumento y
conservacin de las reservas de carbono.

El Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero ser utilizado como insumo para la formulacin de
comunicaciones y reportes nacionales a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climtico, e instrumentos de relevancia poltica y econmica para el Estado Peruano; en ese sentido, a las
entidades competentes listadas en el artculo 6 del Decreto Supremo N 013-2014-MINAM, incorprese
a las siguientes entidades de investigacin o afines que proveen informacin cientfica y tecnolgica en
materia de cambio climtico:

a) Instituto Nacional de Innovacin Agraria INIA.

b) Autoridad Nacional del Agua ANA.
c) Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana IIAP.
d) Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica, Instituto de Investigaciones de la
Amazona Peruana CONCYTEC.

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 e) Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico INGEMMET.
f) Instituto Geofsico del Per IGP.
g) Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa SENAMHI.
h) Instituto Peruano de Energa Nuclear IPEN.
i) Instituto Nacional de Investigacin en Glaciares y Ecosistemas de Montaa INAIGEM.
j) Instituto del Mar del Per IMARPE.
k) Universidades pblicas y privadas del pas.

Las investigaciones se realizan en el marco de la agenda de investigacin ambiental 2013-2021 y otros

instrumentos de planificacin complementarios vigentes. La informacin generada es pblica, por lo que se
garantizar su difusin a travs de las pginas web institucionales y del Sistema Nacional de Informacin
Ambiental (SINIA).

3.2.5. Sobre la participacin ciudadana

La Comisin Multisectorial de carcter temporal creada mediante Resolucin Suprema N 129-2015-PCM que
tuvo como objetivo elaborar el Informe Tcnico que contenga la propuesta INDC ante la CMNUCC estableci
que las poblaciones vulnerables que necesitan ser atendidas con prioridad son las poblaciones rurales ligadas
a la agricultura familiar de subsistencia y/o con dbil articulacin al mercado, muchas de ellas corresponden a
comunidades campesinas o nativas; pequeos agricultores; pescadores artesanales; comunidades nativas;
pequeos productores forestales; y, desde el punto de vista de salud, los infantes, mujeres y adultos mayores.
Estos grupos debern ser mencionados expresamente en el Proyecto de Ley como actores clave con los que los
distintos niveles de gobiernos deben trabajar obligatoriamente.

Artculo (X). - Participacin ciudadana

Las entidades pblicas en sus tres niveles de gobierno, en el marco de sus competencias, promueven e
implementan de manera obligatoria mecanismos de participacin ciudadana en sentido amplio durante la
planificacin, ejecucin y monitoreo de las polticas pblicas en materia de cambio climtico, las mismas que
debern ser difundidas de manera oportuna.

Las pueblos indgenas u originarios debern contar con mecanismos de participacin ciudadana con enfoque
de interculturalidad que permitan un efectivo ejercicio de sus derechos. Las comunidades locales, pequeos
agricultores, pescadores artesanales, pequeos productores forestales, mujeres y adultos mayores, y todos
los ciudadanos en general, participan en el proceso de identificacin y priorizacin de acciones frente a los
efectos del cambio climtico en el Per al Ministerio del Ambiente, informacin que adems servir de
insumo para la elaboracin de los reportes de GEI.

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental - SPDA