BD 2015 Web

BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2015
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2015
Editores
Andr de Mello e Souza
Pedro Miranda
Governo Federal
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Ministro Nelson Barbosa
Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto, o Ipea fornece
suporte tcnico e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras polticas
pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro
e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Jess Jos Freire de Souza
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Alexandre dos Santos Cunha
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Roberto Dutra Torres Junior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Marco Aurlio Costa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Andr Bojikian Calixtre
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
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Chefe de Gabinete
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Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2015
Braslia, 2015
Editores
Pedro Miranda
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Brasil: o estado de uma nao
FICHA TCNICA
Editores
Pedro Miranda
Apoio tcnico
Luisa de Azevedo Nazareno
Thamires Fernandes da Silva
Brasil em desenvolvimento 2015 : Estado, planejamento e polticas

pblicas / editores: Andr de Mello e Souza, Pedro Miranda .
Braslia : Ipea, 2015.
292 p. : grfs. color. (Brasil: o Estado de uma Nao)
Projeto: Perspectivas do desenvolvimento brasileiro.

Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-264-6
1. Economia Internacional. 2. Poltica Internacional. 3. Relaes

Internacionais. 4. Comrcio Exterior. 5. Investimentos Estrangeiros.
6. Investimentos Diretos. 7. Polticas Pblicas 8. Planejamento
Nacional. 9. Brasil. I. Souza, Andr de Mello e. II. Miranda, Pedro.
III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 382.0981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos

autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada ou do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que
citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas
SUMRIO
APRESENTAO................................................................................................................................ VII
INTRODUO..................................................................................................................................... IX
PARTE I
COMRCIO EXTERIOR................................................................................................................... 13
CAPTULO 1
POR QUE A ELASTICIDADE-PREO DAS EXPORTAES BAIXA NO BRASIL?
NOVAS EVIDNCIAS DESAGREGADAS.............................................................................................. 15
Alejandro da Rocha Souto Padrn
Claudio Hamilton Matos dos Santos
Claudio Roberto Amitrano
Fernando Jos da Silva Paiva Ribeiro
Gustavo Bhering
CAPTULO 2
EVOLUO DAS EXPORTAES BRASILEIRAS: PREOS E COMPETITIVIDADE................................... 43
Marcelo Jos Braga Nonnenberg
Flvio Lyrio Carneiro
CAPTULO 3
COMPLEMENTARIDADE PRODUTIVA NA AMRICA DO SUL.............................................................. 65
Renato Baumann
CAPTULO 4
IMPACTO DAS BARREIRAS COMERCIAIS SOBRE A PRODUTIVIDADE
DA INDSTRIA BRASILEIRA.............................................................................................................. 85
Alexandre Messa
PARTE II
INVESTIMENTO ESTRANGEIRO DIRETO.................................................................................... 115
CAPTULO 5
INOVAO TECNOLGICA E O PAPEL DAS EMPRESAS ESTRANGEIRAS NO BRASIL........................ 117
Graziela Ferrero Zucoloto
CAPTULO 6
CAPITAL ESTRANGEIRO NOS SERVIOS DE ASSISTNCIA SADE E SEUS RISCOS......................... 139
Edvaldo Batista de S
Elizabeth Diniz Barros
Roberta da Silva Vieira
Andrea Barreto de Paiva
CAPTULO 7
FINANCIAMENTO DE PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO SETOR DE INFRAESTRUTURA:
DESAFIOS E OPORTUNIDADES PARA A ATRAO DE CAPITAL ESTRANGEIRO................................. 173
Edison Benedito da Silva Filho
PARTE III
POLTICA EXTERNA..................................................................................................................... 203
CAPTULO 8
O BRASIL EMERGENTE E A INTEGRAO SUL-AMERICANA........................................................... 205
Walter Antonio Desider Neto
Pedro Silva Barros
CAPTULO 9
GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: UMA AVALIAO DO POTENCIAL
DE COOPERAO NO SETOR DE ENERGIA NO CONTEXTO DOS BRICS........................................... 221
Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
PARTE IV
REGIMES INTERNACIONAIS....................................................................................................... 237
CAPTULO 10
OS MARCOS INTERNACIONAIS E AS POLTICAS BRASILEIRAS
EM PROL DA POPULAO IDOSA.................................................................................................. 239
Ana Amlia Camarano
CAPTULO 11
ACORDOS INTERNACIONAIS E O DIREITO CIDADE:
NOTCIAS DO BRASIL PARA A HABITAT III...................................................................................... 267
Renato Balbim
Roberta Amanajs
APRESENTAO
A srie Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas tem periodicidade

anual e rene trabalhos de pesquisadores do Ipea com o objetivo de subsidiar a avaliao e
a elaborao de polticas pblicas para o pas. Essa publicao d continuidade srie inti-
tulada Brasil: o Estado de uma nao, cuja primeira edio data de 2005. A edio deste ano,
a nona desta srie, aborda temtica de crescente importncia e complexidade: a insero
internacional do Brasil.
Em um mundo contemporneo globalizado caracterizado pelo aprofundamento da
desregulamentao e liberalizao dos fluxos financeiros e de bens e do carter internacional
da produo , a interdependncia entre as economias nacionais cresce significativamente,
aumentando o impacto das decises tomadas no mbito de outros governos ou de organizaes
regionais e multilaterais. Diante deste cenrio, a dimenso internacional no pode ser ignorada
no debate sobre as oportunidades e os desafios para o desenvolvimento brasileiro.
Esta edio aborda temas especficos de comrcio exterior, de investimentos estrangeiros
diretos, de poltica externa, da posio brasileira em regimes internacionais e como esses regimes
so implementados no pas. Essa ampla gama de temas reflete a riqueza da produo de pesquisa
do Ipea e de sua contribuio para o aprimoramento das polticas pblicas do Brasil. Desta for-
ma, refora o comprometimento da instituio com o apoio ao Estado em decises estratgicas.
A elaborao e a edio de um volume como este no seriam possveis sem que o projeto
fosse abraado pelos editores e outros pesquisadores da casa, mas tambm por colaboradores
externos, como autores e pareceristas, e, sobretudo, pela equipe do editorial. Aos envolvidos,
deixo meus agradecimentos e desejo a todos uma tima leitura.
Jess Souza
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
INTRODUO
A edio do Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas deste ano, a

nona desta srie, trata da insero internacional do Brasil. A globalizao contempornea tem
conferido crescente importncia dimenso internacional do desenvolvimento brasileiro.
Em sua vertente econmica, a desregulamentao e liberalizao dos fluxos financeiros e de
bens e a internacionalizao da produo elevam a interdependncia entre economias nacionais.
Ademais, dada essa maior interdependncia e a proliferao e o aprofundamento de institui-
es e regimes internacionais, a poltica externa do Brasil e a influncia externa nas polticas
pblicas implementadas em mbito domstico ganham relevncia indiscutvel na estratgia e
no planejamento governamentais do pas.
Esta edio aborda tanto temas de economia internacional quanto de poltica internacional.
Dividida em quatro partes, ela comea abordando questes de comrcio exterior e investimentos
estrangeiros diretos nas duas primeiras partes. Logo em seguida, a terceira e quarta partes tratam
respectivamente de temas de poltica externa e da posio brasileira em regimes internacionais
e como esses regimes so refletidos no pas.
Na primeira parte do livro, composta por quatro captulos, so discutidos aspectos
relacionados ao comrcio exterior. No captulo 1, Por que a elasticidade-cmbio das
exportaes baixa no Brasil? Novas evidncias desagregadas, considerando a taxa de cmbio
como elemento importante para o desenvolvimento, os autores analisam sua relao com
as exportaes brasileiras nos ltimos vinte anos. Os resultados obtidos apontam que,
no curto prazo, desvalorizaes reais da moeda brasileira no conduziriam a aumentos
expressivos de nossas exportaes sem impactos significativos na inflao, na atividade
econmica e no emprego. Desta maneira, os autores sublinham a importncia de outros
instrumentos que sejam capazes de promover mudanas estruturais na indstria brasileira
e alavancar sua competitividade.
O segundo captulo da Parte I tambm dedicado anlise das exportaes. Intitulado
Evoluo das exportaes brasileiras, preos e competitividade, o texto apresenta a evoluo das
exportaes brasileiras no perodo recente, com foco na importncia do ganho de competitividade
para a trajetria verificada. Este fator apontado como relevante de forma geral e contribuiu
de forma positiva para o desempenho exportador de produtos primrios e de energia. Porm,
foi o principal responsvel pela queda das exportaes de manufaturados. Diante desse resultado,
os autores reforam a importncia de polticas que promovam ganhos de competitividade na
economia brasileira, como os investimentos em inovao, sobretudo no caso de segmentos de
maior intensidade tecnolgica.
Em Complementaridade produtiva na Amrica do Sul captulo 3 , o tema tratado o
grau de integrao entre o Brasil e os pases da regio, a partir do debate acerca da formao de
cadeias globais e/ou regionais de valor. A anlise realizada por setor, considerando os dados
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
da matriz insumo-produto brasileira e os fluxos de comrcio do Brasil e de seus vizinhos no

perodo 2009-2012. Os resultados obtidos apontam existir um potencial para aprofundamento
da integrao comercial na regio. Assim, explicitam a importncia de anlise detalhada dos
obstculos ao comrcio, como barreiras comerciais e limites de infraestrutura, como ponto de
partida para elaborao de polticas que visem fomentar o processo de integrao na Amrica
do Sul.
O captulo que encerra essa parte, Impacto das barreiras comerciais sobre a produtividade
da indstria brasileira, aborda a poltica de importao brasileira e seus efeitos sobre a produ-
tividade da indstria no perodo 1999-2012. As estimaes realizadas apontam as barreiras
comerciais como um dos responsveis pela queda da produtividade da indstria na maioria
dos setores. O estudo aponta que as barreiras comerciais impactaram tambm os efeitos
do aumento da intensidade de capital, resultando em um efeito negativo indireto sobre a
produtividade. Desta forma, salienta a importncia do debate acerca da produtividade dos
investimentos da indstria brasileira e da trajetria da poltica comercial brasileira, sobretudo
no caso de bens intermedirios.
O tema Investimento Estrangeiro Direto o foco da Parte II, composta por trs captulos.
O primeiro deles, Inovao tecnolgica e o papel das empresas estrangeiras no Brasil, analisa a impor-
tncia do papel desempenhado por filiais de multinacionais estrangeiras nos investimentos em
atividades tecnolgicas. Com base nos dados das duas ltimas edies da Pesquisa de Inovao
Tecnolgica (Pintec), o texto mostra que empresas estrangeiras investem relativamente mais
em pesquisa e desenvolvimento (P&D) que as nacionais. No entanto, quando a comparao
feita controlando pela receita de vendas, esta relao muda em vrios setores, incluindo seto-
res intensivos em tecnologia. Alm disso, o estudo mostra tambm que os setores nos quais a
presena de empresas estrangeiras mais forte no so necessariamente aqueles que registram
esforos de P&D mais prximos dos nveis verificados em pases desenvolvidos. Esses resultados
explicitam os limites da contribuio das empresas estrangeiras para o desempenho da capacidade
inovativa brasileira e a importncia do debate a respeito da implementao de instrumentos
que priorizem a atrao de investimentos estrangeiros.
O captulo 6, Capital estrangeiro nos servios de assistncia sade e seus riscos, parte
do entendimento da sade como direito social e critica a viso da sade como mercadoria.
Os autores oferecem tipologia da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e dados do
comrcio internacional de servios de sade e fazem referncia s mais notveis experincias
de outros pases com tal comrcio. Eles argumentam, por um lado, que o capital estrangeiro
pode fortalecer a segmentao, agravar a desigualdade e aumentar o volume de recursos
pblicos humanos e financeiros que so desviados do setor pblico para o setor privado
de sade. Por outro lado, o capital estrangeiro pode tambm ampliar os recursos para
investimento, oportunidades de gerao de novos empregos e acesso a novas tecnologias.
O estabelecimento de limites referentes s reas prioritrias ou a restrio a determinadas
localizaes e a regulao da prtica dual poderiam minorar efeitos nocivos do capital
estrangeiro no sistema de sade nacional.
X
Introduo
Os desafios e as oportunidades da atrao de capital estrangeiro com vistas a incremen-

tar projetos de parcerias pblico-privadas (PPPs) no setor de infraestrutura no Brasil e em
outras economias emergentes constituem o tema do captulo 7, Financiamento de parcerias
pblico-privadas no setor de infraestrutura: desafios e oportunidades para a atrao de capital
estrangeiro. Este captulo apresenta modelo terico bsico e rationale do financiamento de
projetos de PPP, destacando os riscos de financiamento de tais projetos e os limites atuais
da expanso do crdito pblico para sua viabilizao. Ele tambm descreve a evoluo do
marco regulatrio do mercado de capitais no Brasil, assim como as iniciativas do governo
brasileiro para atrair investimento estrangeiro privado no setor de infraestrutura. Outrossim,
o captulo discute algumas experincias internacionais de gerenciamento do risco cambial
em projetos de PPP. Finalmente, apresenta proposta de financiamento de concesso a partir
do caso de concesso rodoviria realizada pelo estado de So Paulo, que geraria economia de
recursos pblicos alm de aumentar a eficincia e transparncia dos projetos de infraestrutura.
A Parte III do volume aborda temas de poltica externa em dois captulos. O captulo 8,
O Brasil emergente e a integrao sul-americana, busca analisar o papel da integrao regional na
Amrica do Sul na estratgia de insero internacional do Brasil desde o primeiro governo Lula.
Para tanto, examina as iniciativas tomadas no mbito do Mercado Comum do Sul (Mercosul)
e da criao e do desenvolvimento da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), enfatizando
os desafios enfrentados por tais iniciativas. Os autores argumentam que a ascenso do Brasil
condio de potncia emergente e a reestruturao da integrao regional sul-americana so
processos que tm se reforado mutuamente. Conquanto o pas tenha demonstrado disposio
e capacidade para promover a estabilidade e o desenvolvimento da Amrica do Sul, a regio
tem apoiado a estratgia brasileira de cooperao Sul-Sul e sua defesa do multilateralismo e
da multipolaridade, contribuindo para o reconhecimento do pas como potncia regional
e emergente global.
O captulo 9, Governana para o desenvolvimento sustentvel: uma avaliao do potencial de
cooperao no setor de energia no contexto dos BRICS, traz uma anlise de planos de desenvolvimento
e do perfil da matriz energtica de Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul no perodo recente.
A partir desta, identifica o potencial para um acordo conjunto de cooperao que poderia no
apenas fortalecer a coordenao entre os cinco pases, mas tambm viabilizar transferncias
tecnolgicas. Considerando o peso dos BRICS na demanda e na oferta mundiais de energia, tal
acordo poderia fomentar um rearranjo no mercado mundial de energia, reforando a importncia
da insero deste ponto na pauta da poltica externa brasileira.
Em seguida, a parte IV trata da interao entre os regimes internacionais e a poltica
brasileira. O captulo 10, Os marcos internacionais e as polticas brasileiras em prol da populao
idosa aborda um dos desafios sociais enfrentados pelas polticas pblicas na atualidade, o enve-
lhecimento populacional. O tema analisado considerando a evoluo da agenda internacional
de polticas pblicas e seus impactos na agenda brasileira. Planos internacionais de ao, como
o de Madri, em 2002, e conferncias regionais no constituem obrigaes legais, porm, se
constituem aes relevantes de sensibilizao dos Estados e das sociedades. O texto aponta as
XI
influncias das conferncias internacionais na agenda de polticas pblicas no Brasil e explicita

o fato de que a agenda nacional extrapolou as recomendaes internacionais. Ao mesmo tem-
po, sublinha ainda a presena de desafios para as agendas brasileira e internacional, como o
fortalecimento de um sistema de cuidados de longa durao e a incorporao nas polticas de
sade de cuidados paliativos na fase final da vida.
Por fim, o ltimo captulo do livro, Acordos internacionais e o direito cidade: notcias
do Brasil, traz informaes do processo em curso de preparao e insero do Brasil nas
negociaes para a III Conferncia das Naes Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento
Urbano Sustentvel (Habitat III). O captulo oferece um histrico dos grandes temas em
debate e em cada um dos momentos histricos da Habitat I e II, respectivamente, em 1976
e 1996, com foco principal no Brasil. O captulo tambm aborda a preparao do Brasil para
a Habitat III, destacando os pontos que singularizam esse processo frente as demais naes,
em especial a participao social. Ele apresenta ainda uma radiografia atual das cidades
brasileiras e discute especificamente a defesa do Brasil do direito cidade, tema que dever
orientar os debates durante a conferncia. Por fim, os autores ressaltam que a preparao
para o Habitat III ainda carece de participao social.
Os captulos que compem esta edio oferecem portanto uma ampla gama de temas
assim como de abordagens tericas e metodolgicas concernentes s relaes internacio-
nais do Brasil. Alguns adotam perspectiva mais abrangente e oferecem descries por
vezes inditas de fluxos de comrcio e investimentos, outros focam em questes espec-
ficas, como o impacto do cmbio nas exportaes brasileiras ou das barreiras comerciais
sobre a produtividade. Outrossim, captulos sobre as relaes do Brasil com a Amrica
do Sul e os BRICS (no que tange ao potencial de cooperao em energia) incluem te-
mas de poltica externa enquanto outros abordam o impacto de fruns e instituies
internacionais em polticas pblicas domsticas to divergentes quanto as de reas urbanas
e populaes idosas. Em conjunto, eles refletem uma variedade de questes relevantes para
o aprimoramento das polticas pblicas do Brasil.
XII
Parte I
COMRCIO EXTERIOR
CAPTULO 1
POR QUE A ELASTICIDADE-PREO DAS EXPORTAES BAIXA NO BRASIL?

NOVAS EVIDNCIAS DESAGREGADAS
Alejandro da Rocha Souto Padrn1
Claudio Hamilton Matos dos Santos2
Claudio Roberto Amitrano3
Fernando Jos da Silva Paiva Ribeiro4
Gustavo Bhering5
1 INTRODUO
Uma das questes mais importantes no debate econmico contemporneo diz respeito ao pa-
pel que a taxa de cmbio cumpre na trajetria de desenvolvimento econmico. Diversos tm
sido os estudos, tanto tericos quanto empricos, que procuraram identificar a relao entre
cmbio e crescimento, principalmente, no que tange aos canais especficos por meio dos quais
o cmbio influencia o desempenho das economias.
De um modo geral, a literatura sobre o tema (Balassa, 1978; Krueger, 1980; Sachs, 1985;
Dollar, 1992; Williamson, 2003; Frenkel, 2004; Rodrik, 2004; 2007 e Bresser-Pereira, 2004;
2007, entre outros) tem dado suporte tese de que taxas de cmbio competitivas tm efeitos
positivos e relativamente importantes na trajetria de longo prazo das economias. No entanto,
os mecanismos por meio dos quais essa influncia positiva opera so controversos.
Entre os diversos canais de transmisso apontados pela literatura, tais como o investimento
(Williamson, 2003; Gala, 2007; Levy-Yeyati e Sturzenegger, 2007) e as compensaes s falhas
de mercado e contratuais (Rodrik, 2007), um dos mais importantes est associado reduo
das restries no balano de pagamentos (Barbosa-Filho, 2006; Thirlwall, 2013), sobretudo
no que diz respeito ao estmulo s exportaes (Gala, 2007).
Este captulo tem como objetivo investigar a relao entre a taxa de cmbio e a evoluo
das exportaes brasileiras no perodo compreendido entre 1996 e 2014. So duas as hipteses
a serem investigadas aqui. A primeira que a elasticidade-preo das exportaes brasileiras
relativamente baixa. A segunda que esta baixa elasticidade est estritamente relacionada
composio da pauta de exportaes excessivamente concentrada em commodities e em ma-
nufaturas nas quais a concorrncia internacional no se d via preos.
1. Pesquisador no Programa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea;
e mestrando pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dimac do Ipea.
4. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dimac do Ipea.
5. Doutorando pelo Instituto de Economia da UFRJ.
O restante deste texto est dividido em quatro sees. A seguir, na segunda seo, so
apresentados os principais fatos estilizados sobre a trajetria das exportaes brasileiras no
perodo recente, desagregadas por grau de elaborao, setores de atividade, intensidade
tecnolgica e intensidade de fatores. A terceira seo, por seu turno, se ocupa dos ar-
gumentos de natureza tanto emprica quanto terica que do suporte hiptese de que
a elasticidade-preo das exportaes brasileiras relativamente baixa. A quarta seo
apresenta os resultados de vrias especificaes economtricas que sugerem que, de fato,
a elasticidade-preo das exportaes baixa no Brasil.
2 FATOS SOBRE A DINMICA DAS EXPORTAES BRASILEIRAS DE BENS E SERVIOS

(1996-2014)
O grfico 1 permite visualizar o comportamento das exportaes brasileiras de bens e servios
no perodo 1996-2014. Registre-se, inicialmente, a clara tendncia de crescimento anual do
valor em dlar das exportaes entre os anos de 2003 e 2008. A ecloso da crise financeira
internacional explica a brusca queda (de 21%) no valor exportado entre 2008 e 2009. A re-
cuperao aps a crise, entretanto, foi rpida e em 2010 o pas j havia superado ligeiramente
o valor das exportaes de 2008. A partir do ano de 2011, no qual o valor exportado pela
economia brasileira atinge um mximo histrico de US$ 293 bilhes, o saldo das exportaes
tem decrescido, ano aps ano.
GRFICO 1
Evoluo das exportaes de bens e servios (1996-2014)
(Em US$ milhes)
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
-
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (Funcex).

Elaborao dos autores.
A anlise das exportaes em termos de valor reflete, obviamente, a evoluo dos preos
e das quantidades exportadas. interessante notar, em particular, que o ndice de preos das
exportaes de bens decresceu 1,5% entre 1996 e 2005, ao passo que o ndice de quantum
cresceu cerca de 145%. Da que o crescimento de 148,2% no valor das exportaes de bens
16
Por Que a Elasticidade-Preo das Exportaes Baixa no Brasil? Novas Evidncias Desagregadas
entre 1996 e 2005 foi devido, fundamentalmente, ao crescimento do volume exportado.

Por outro lado, entre 2006 e 2014, o crescimento de 63,3% do valor exportado se deveu
basicamente ao crescimento de 56,5% do ndice de preos, tendo o ndice de quantum
crescido 4,4%.
GRFICO 2
Evoluo dos ndices de preo e quantum das exportaes totais de bens (1996-2014)
200,0
150,0
100,0
50,0
0,0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
ndice de preo ndice de quantum
Fonte: Funcex.
Perto de 85% das exportaes brasileiras totais so compostas por exportaes de bens.
Para os propsitos deste texto, til desagregar as exportaes totais de bens por grau de
elaborao, isto , em exportaes de: i) bens bsicos; ii) bens semimanufaturados; e iii) bens
manufaturados.6,7 Os cinco principais itens de cada uma destas categorias esto listados na
tabela 1, para fins de ilustrao. O grfico 3 apresenta a participao relativa destas trs cate-
gorias ao longo do perodo 1977-2014. Em 1996, os manufaturados eram responsveis por
mais da metade da pauta (55%), enquanto os bsicos figuravam com 25%. A partir do ano de
2006, entretanto, os bens bsicos ganham terreno progressivamente, chegando a quase 48%
da pauta em 2014, restando aos manufaturados 36,5% e 13% aos semimanufaturados. Isso
representou uma reverso da tendncia dominante a partir do final da dcada de 1970, em
que os manufaturados ganham progressivamente importncia relativa na pauta de exportao
em detrimento dos produtos bsicos.
6. Os dados desagregados por grau de elaborao so disponibilizados pela Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (Funcex). Os produtos
bsicos so aqueles que guardam suas caractersticas prximas ao estado em que so encontrados na natureza, ou seja, com um baixo grau de
elaborao. Os semimanufaturados so aqueles que ainda no esto em sua forma definitiva de uso, quer final quer intermedirio, pois devero
passar por outro processo produtivo para ento se transformarem em produto manufaturado.
7. As desagregaes foram testadas de modo a comprovar a compatibilidade dos dados nominais e de volume com aqueles presentes nas Contas
Nacionais Trimestrais (CNT) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
17
TABELA 1
Principais itens de cada categoria exportada
Bsicos Semimanufaturados Manufaturados
Minrios de ferro e seus concentrados Acar de cana, em bruto Avies
Soja mesmo triturada Celulose leos combustveis (leo diesel, fuel-oil, e demais)
leos brutos de petrleo Produtos semimanufaturados de ferro ou aos Automveis de passageiros
Partes e peas para veculos automveis
Farelo e resduos da extrao de leo de soja Couros e peles, depilados, exceto em bruto
e tratores
Carne de frango congelada, fresca ou
Ferro-ligas xidos e hidrxidos de alumnio
refrigerada, inclusive midos
Fonte: Funcex.
Uma vez mais, as dinmicas distintas dos ndices de quantum e de preos (grficos 4 e 5)
esclarecem os determinantes da evoluo dos valores. Deixam claro, em particular, que a crescente
participao dos produtos bsicos na pauta a partir de 2006 se deveu, por um lado, mudana
de preos relativos a variao do ndice de preos dos bsicos no perodo (de 88,4%,) foi mais
de duas vezes maior que a verificada nos manufaturados (40,8%) e, por outro, ao aumento
expressivo (de 44,4%) do quantum exportado dos bens bsicos acompanhado da significativa
queda (de 24,1%) do volume exportado de manufaturados.
Esses dados vm suscitando grandes debates acerca de uma eventual reprimarizao da pauta
exportadora, ou de uma especializao regressiva,8 ou ainda que o pas estaria sofrendo da doena
holandesa. Em qualquer das hipteses, a valorizao real da taxa de cmbio apresentada como
um dos elementos determinantes da perda de dinamismo das exportaes de bens manufaturados.
GRFICO 3
Participao das exportaes de bens por grau de elaborao (1977-2014)
(Em %)
100
80
60
40
20
0
1977-1980 1981-1983 1984-1986 1987-1989 1990-1992 1993-1995 1996-1998 1999-2001 2002-2004 2005-2007 2008-2010 2011-2014
Bsicos Manufaturados Semimanufaturados Transaes especiais

Fonte: Funcex.
8. Para mais informaes, ver Coutinho (1997).
18
GRFICO 4
Evoluo do ndice de quantum exportado por grau de elaborao (1996-2014)
160,0
140,0
120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: Funcex.
GRFICO 5
Evoluo do ndice de preo por grau de elaborao (1996-2014)
250,0
200,0
150,0
100,0
50,0
0,0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: Funcex.
A retrao de 24,1% do quantum exportado de manufaturados desde 2006 salta aos olhos
e requer uma anlise mais detalhada. Interessa, em particular, saber de que maneira essa queda
do quantum se distribui pela indstria brasileira. A tabela 2 permite avaliar o desempenho do
quantum exportado por setor de atividade na Classificao Nacional de Atividade Econmica
(CNAE). possvel ver que o setor primrio, em geral, teve desempenho positivo no perodo
19
2006-2014, com destaque para o setor agropecurio (81,6%). A indstria extrativa tambm
se situou em patamares positivos e significativos quanto ao crescimento do quantum exporta-
do, sobretudo nos setores de extrao de minerais metlicos (42,7%) e de petrleo e gs natural
(41,3%). O mesmo no pode ser dito quanto indstria de transformao, entretanto. Dos 23
setores que compem a referida indstria, somente seis tiveram crescimento positivo do volume
exportado entre 2006 e 2014. Cabe destacar os elevados crescimentos do quantum exportado
do setor de farmoqumicos e farmacuticos (131%), outros equipamentos de transporte,9 exceto
veculos automotores (67,3%) e celulose, papel e produtos de papel (46,7%). notvel que entre
os setores com pior desempenho estejam presentes tanto setores tradicionais como confeco
de artigos do vesturio e acessrios (-67,5%) e produtos de madeira (-51,3%), quanto setores
mais sofisticados, como equipamentos de informtica, produtos eletrnicos e pticos (-66,4%) e
veculos automotores, reboques e carrocerias (-43,3%).
TABELA 2
Desempenho setorial do quantum exportado
1997 x 2005 2006 x 2014

Segmento Setores CNAE
(%) (%)
Agricultura e pecuria 130,3 81,6
Primrios Produo florestal -32,5 9,4
Pesca e aquicultura 106,7 -67,5
Extrao de minerais metlicos 74,5 42,7
Indstria extrativa Extrao de petrleo e gs natural 186.366 (1)

41,3
Extrao de minerais no metlicos 187,8 3,1
Produtos farmoqumicos farmacuticos 92,2 131,1
Outros equipamentos de transporte, exceto veculos automotores 221,6 67,3
Celulose, papel e produtos de papel 90,3 46,7
Produtos alimentcios 171,2 8,1
Produtos de metal, exceto mquinas e equipamentos 106,4 4,5
Produtos qumicos 67,3 0,3

Indstria de transformao
Bebidas 108,4 -6,1
Metalurgia 48,9 -7,8
Produtos txteis 140,6 -15,0
Produtos de borracha e de material plstico 113,2 -15,3
Produtos do fumo 24,4 -15,6
Produtos de minerais no metlicos 165,8 -20,2

(Continua)
9. As exportaes de aeronaves pela Embraer possuem peso majoritrio neste setor. Os dados da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
Desenvolvimento (Unctad) sugerem que no perodo 1996-2013, a participao mdia de avies e equipamentos associados neste setor representou
83% dentro do item outros equipamentos de transporte.
20
(Continuao)
1997 x 2005 2006 x 2014

Segmento Setores CNAE
(%) (%)
Indstrias diversas 142,2 -21,4
Mquinas e equipamentos 151,6 -24,3
Mquinas, aparelhos e materiais eltricos 148,7 -31,5
Couros, artefatos de couro, artigos para viagem e calados 40,2 -31,7
Derivados do petrleo biocombustveis e coque 487,7 -36,0
Indstria de transformao Mveis 215,8 -42,0
Veculos automotores, reboques e carrocerias 152,2 -43,3
Produtos de madeira 165,0 -51,3
Impresso e reproduo de gravaes 58,6 -57,9
Equipamentos de informtica, produtos eletrnicos e pticos 376,3 -66,4
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 89,2 -67,5
Fonte: Funcex.
Nota: 1 As

exportaes de petrleo e gs natural em 1997 foram prximas de zero, o que implica um valor muito elevado para a taxa de
crescimento no perodo 1997-2005.
Os dados da tabela 3, por seu turno, indicam que a exportao brasileira de manufatura-
dos tem se concentrado em produtos de baixa intensidade tecnolgica.10 O ganho de 7,4% na
participao relativa dos manufaturados de baixo teor tecnolgico se deve ao melhor desem-
penho em termos de valor exportado (53,9%) desses produtos ante o dos manufaturados de
mdia-alta e alta intensidade tecnolgica (4,2% e 1,8%, respectivamente).
TABELA 3
Decomposio da pauta de exportao de manufaturados por intensidade tecnolgica (2006 e 2014)
2006 2014 Variao

Intensidade tecnolgica Valor Participao Valor Participao Valor Participao
(US$ milhes) (%) (US$ milhes) (%) (%) (%)
Baixa 36.788 35,0 56.601 42,4 53,9 7,4
Mdia-baixa 24.868 23,7 31.957 23,9 28,5 0,3
Mdia-alta 34.829 33,2 36.283 27,2 4,2 -6,0
Alta 8.552 8,1 8.706 6,5 1,8 -1,6
Fonte: Funcex.
10. A abertura por intensidade tecnolgica fornecida pela Funcex a partir de dados calculados com base no critrio da OCDE. Esta classificao
se baseia em indicadores como, por exemplo, a razo entre os gastos com P&D e o valor adicionado do setor e a razo entre os gastos com P&D e
o valor da produo total do setor. Obviamente, quanto maiores essas razes, mais intenso em tecnologia o setor.
21
TABELA 4
Decomposio da pauta de exportao de manufaturados por intensidade de fator de produo (2006 e 2014)
2006 2014 Variao
Origem
Intensidade de fator Valor Valor
setorial Part. (%) Part. (%) Valor (%) Part. (%)
(US$ milhes) (US$ milhes)
Indstrias intensivas em trabalho 8.558 14,1 8.589 13,0 0,4 -1,1
Manufaturados
Indstrias intensivas em economias de escala 28.074 46,2 29.367 44,4 4,6 -1,8
Fornecedores especializados 14.064 23,1 18.727 28,3 33,2 5,2
Indstrias intensivas em pesquisa
10.090 16,6 9.415 14,2 -6,7 -2,4
e desenvolvimento (P&D)
Fonte: Funcex.
Os dados da tabela 4 apresentam as exportaes de bens manufaturados segundo uma

classificao que separa os produtos de acordo com o fator que mais relevante para determinar
a competitividade, quais sejam: trabalho, economias de escala, pesquisa e desenvolvimento
ou a capacidade de fornecer bens especializados e customizados conforme a necessidade dos
clientes neste ltimo caso, envolvendo, basicamente, bens de capital.11 Os dados parecem
corroborar, pelo menos parcialmente, a anlise por intensidade tecnolgica, na medida em que
apontam para uma queda no valor exportado de manufaturas intensivas em P&D da ordem
de 6,7%. O nico segmento que obteve significativo aumento tanto em termos de valor como
de participao no referido perodo foi o de fornecedores especializados, refletindo algum
dinamismo em setores especficos da indstria de bens de capital.
As indstrias intensivas em trabalho, assim como aquelas em que preponderam as economias
de escala, ainda que tenham apresentado ligeiro aumento no valor de suas exportaes, perderam
participao no total exportado entre 2006 e 2014. No caso das primeiras, possvel que isso se
deva ao aumento expressivo dos custos unitrios de trabalho que ocorreu no pas nos ltimos
dez anos, reduzindo a capacidade competitiva de setores intensivos neste fator, especialmente
ante competidores internacionais de baixo custo, como a China e, mais recentemente, Indo-
nsia, Vietn, Paquisto, ndia etc. No caso dos setores intensivos em escala, h vrios fatores
que podem estar pesando, a exemplo da baixa participao do pas em cadeias globais de valor
e a baixa integrao comercial e produtiva com pases comerciais de grande porte econmico.
Uma possvel explicao para o mau desempenho das exportaes de manufaturados como
um todo, e tambm da evoluo diferenciada entre os setores ou grupos de produtos, seria o com-
portamento da demanda mundial. A anlise da evoluo das importaes mundiais destes bens
a partir de dados da Unctad, porm, no corrobora esta hiptese. Com efeito, as exportaes de
manufaturas brasileiras cresceram a um ritmo quase duas vezes menor do que o das importaes
mundiais destes bens (24,4% contra 41,3%), implicando uma perda gradual de market-share.
O grfico 6 ilustra um ganho de market-share de 0,18 pontos percentuais (p.p.) entre 1996 e
2005, e uma subsequente perda de 0,10 p.p. entre 2006 e 2013. A rigor, apenas as exportaes
brasileiras de produtos bsicos excederam a procura mundial, como se v na tabela 5.
11. Classificao elaborada pela Funcex a partir de uma taxonomia originalmente proposta por Pavitt (1984).
22
GRFICO 6
Evoluo do market-share brasileiro nas importaes mundiais de manufaturados (1996-2013)
(Em %)
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Unctad. Disponvel em: <http://unctadstat.unctad.org/>.

TABELA 5
Variao do valor exportado/importado entre 2006 e 2013
(Em %)
Brasil Mundo China Estados Unidos Unio Europeia Amrica do Sul
exportaes importaes importaes importaes importaes importaes
Bsicos 137,4 67,0 226,4 25,6 35,2 129,2
Combustveis e
68,3 84,3 254,1 12,8 66,1 168,7
lubrificantes
Manufaturados 24,4 41,3 94,9 22,2 15,4 109,5
Fonte: Unctad.
Com relao aos grupos de produtos dentro dos manufaturados, a tabela 6 mostra que,
nos ltimos anos, o Brasil ganhou market-share em apenas seis grupos de um total de 34. Mais
especificamente, o Brasil ganhou market-share em um grupo de produtos que equivale a 12,8%
das importaes mundiais totais, e perdeu em manufaturados que representam 54% destas
ltimas importaes. Entre os produtos em que o pas mais ganhou market-share, destacam-se
os mesmos setores que tiveram forte crescimento do quantum exportado, tais como produtos
medicinais e farmacuticos e outros equipamentos de transporte (que inclui os avies, importante
produto de nossa pauta). Em suma, a demanda mundial no explica o mau desempenho das
exportaes de manufaturados, no apenas no total destes produtos, mas tambm na grande
maioria dos produtos que o compem. O Brasil simplesmente no foi capaz de acompanhar
o ritmo de crescimento da demanda mundial de manufaturados, denotando problemas mais
abrangentes e competitividade.
23
TABELA 6
Variao de valor das exportaes brasileiras, das importaes mundiais e do market-share brasileiro entre
2006 e 2013
(Em %)
Variao de valor Variao do Peso nas Peso nas

Manufaturados Brasil Mundo market share exportaes importaes
(exportaes) (importaes) brasileiro brasileiras mundiais
Outros equipamentos de transporte 235,7 43,0 2,33 3,3 1,7
Couro, manufaturas de couro e artigos de pele animal 27,9 21,9 0,37 1,0 0,2
Manufaturas de metais 81,0 48,8 0,13 1,2 2,1
Produtos farmacuticos e medicinais 140,5 66,7 0,09 0,6 2,9
Papel, carto e artigos de pasta de celulose, de papel ou de carto 33,5 23,6 0,08 1,0 1,1
Fertilizantes (outros que no aqueles do grupo 272) 144,7 125,6 0,04 0,2 0,4
Artigos manufaturados diversos 55,4 42,2 0,02 0,7 3,4
Produtos e materiais qumicos 77,8 73,4 0,02 0,6 1,2
Equipamentos metalrgicos 9,5 15,7 -0,02 0,2 0,5
Qumicos inorgnicos 57,5 62,8 -0,03 0,5 0,7
Instrumentos e aparelhos profissionais, cientficos e de controle 31,3 51,3 -0,03 0,3 2,1
Mquinas para escritrio e mquinas automticas de

-26,6 9,8 -0,03 0,2 3,7
processamento de dados
Plsticos em forma no primria 46,3 54,7 -0,03 0,3 0,7
Artigos de viagem, bolsas e artefatos semelhantes -27,0 83,1 -0,03 0,0 0,3
Materiais de colorao, tingimento e bronzeamento 26,9 36,2 -0,04 0,2 0,4
Qumicos orgnicos 42,9 49,1 -0,05 2,4 2,4
leos essenciais, resinides e produtos de perfumaria;

53,7 66,0 -0,05 0,5 0,8
banheiro, polimento e preparaes de limpeza
Mquinas e aparelhos elctricos e suas partes (incluindo

contrapartes no elctricas e de equipamento para uso 13,4 48,9 -0,05 1,4 8,3
domstico eltrico)
Artigos de vesturio e seus acessrios -46,6 35,5 -0,06 0,1 2,4
Aparelhos fotogrficos, equipamentos e suprimentos de

-33,4 36,3 -0,08 0,1 0,7
ptica e relgios
Mquinas industriais e equipamentos em geral, e peas

28,2 53,9 -0,12 2,1 3,6
de mquinas
Plsticos em forma primria 31,4 53,5 -0,13 1,1 1,7
Mquinas e aparelhos especializados para determinadas

21,9 39,6 -0,14 2,1 2,4
indstrias
Veculos de estrada (incluindo os veculos de colcho de ar) 14,2 31,1 -0,15 6,3 7,2
(Continua)
24
(Continuao)
Variao de valor Variao do Peso nas Peso nas

Manufaturados Brasil Mundo market share exportaes importaes
(exportaes) (importaes) brasileiro brasileiras mundiais
Construes pr-fabricadas, sanitrios, canalizao, aqueci-

-34,7 50,3 -0,18 0,1 0,3
mento e iluminao equipamentos e acessrios
Mquinas e equipamentos geradores de energia 24,6 51,2 -0,28 2,4 2,3
Manufaturas de borracha 39,0 74,1 -0,30 0,9 0,8
Txteis de fios, tecidos, artigos confeccionados, e produtos

-30,4 32,4 -0,30 0,6 1,6
relacionados
Manufaturas de minerais no metlicos 2,9 54,0 -0,32 1,0 1,7
Mveis e suas partes; roupas de cama, colches, suportes

-27,2 32,0 -0,36 0,4 0,9
colcho, almofadas e semelhantes
Equipamentos e aparelhos de telecomunicao, reproduo,

-80,0 34,2 -0,48 1,0 4,3
e de gravao de som
Ferro e ao -4,5 22,0 -0,53 5,3 3,0
Manufaturas de cortia e madeira (excluindo mveis) -35,0 10,6 -1,14 0,6 0,4
Calados -35,8 55,4 -1,40 0,9 0,7
Fonte: Unctad.
Obs.: Quando da elaborao deste texto, s havia dados de comrcio mundial disponveis at 2013.
Ainda sobre as exportaes de bens, cumpre notar que a composio das exportaes por
categoria de uso (grfico 7), se mostrou relativamente estvel ao longo do perodo 1996-2014.
Destaca-se, contudo, a evoluo da participao de combustveis e lubrificantes (C&L) na
pauta de exportao, que representava cerca de 1% em 1996 e avanou para cerca de 10% em
2014.12 Cabe notar tambm que o valor exportado de C&L supera o de bens de capital (BK)
desde 2009, exceo do ano de 2013. Este ganho de participao relativa de C&L se deu
tanto pelo elevado crescimento de seu ndice de preo quanto pelo de quantum entre 1996
e 2014, na magnitude de 350% e 840%, respectivamente. A variao dos ndices de preo
e quantum para as outras categorias de uso so significativamente menores que a observada
para C&L, ainda que valha a pena apontar para o crescimento do quantum dos BK da ordem
de 200%, constituindo o segundo maior crescimento em termos de quantum entre as demais
categorias de uso.
12. A categoria C&L majoritariamente composta por bens bsicos, especialmente petrleo bruto. A dinmica das exportaes de petrleo ajuda
a explicar, portanto, o boom das exportaes de bsicos. Note-se, entretanto, que a despeito do bom desempenho recente das exportaes, o pas
permanece sendo altamente deficitrio no comrcio exterior de C&L.
25
GRFICO 7
Exportao de bens por categoria de uso (1996-2014)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Bens de capital (BK) Bens de consumo durveis (BCD) Bens de consumo no durveis (BCND)
Bens intermedirios (BI) Combustveis e lubrificantes (C&L)
Fonte: Funcex.
3 CONSIDERAES TERICAS SOBRE A BAIXA ELASTICIDADE-PREO DAS

EXPORTAES BRASILEIRAS
Viu-se acima que praticamente metade das exportaes brasileiras so constitudas de
commodities (ou bens primrios). A outra metade, de bens manufaturados e semimanufaturados.
Os bens semimanufaturados, que respondem por cerca de 15% das exportaes brasileiras,
tambm so constitudos primordialmente por bens intensivos em commodities, embora sujeitas
a algum grau de industrializao como acar em bruto, celulose e produtos siderrgicos
bsicos. Neste sentido, aproximadamente dois teros das nossas exportaes so constitudas
de commodities ou bens intensivos em commodities. O mercado internacional de commodities
caracterizado por bens com baixa elasticidade-preo da demanda (Thirlwall, 2013; Unctad,
2013).13 Segundo Thirlwall:
Os pases podem tentar tornar os preos dos produtos que produzem mais competitivos por vrios
meios, mas muitos dos bens produzidos por pases em desenvolvimento (pelo menos quando tomados
em conjunto) so preo-inelsticos (por exemplo, commmodities bsicas). So as caractersticas no
ligadas aos preos dos bens, capturadas pela elasticidade-renda da demanda, como a qualidade, a so-
fisticao tcnica e o marketing, que parecem ser os fatores determinantes do desempenho exportador
(Thirlwall, 2013, p. 119, traduo nossa).14
13. No Brasil, o pessimismo em relao s elasticidades-preo no mercado de commodities , sem dvida, uma ideia clssica. Podemos destacar esta
interpretao j nos trabalhos, por exemplo, de Tavares (1972), Rangel (2005) e Delfim Netto (2009) sobre a exportao de caf no Brasil. Segundo
Tavares (1972): Com a queda dos preos do caf e a reao pouco elstica do quantum exportado, a capacidade para importar tendeu a declinar
e o quantum geral de importaes s conseguiu manter-se custa de considervel financiamento externo.
14. No original: Countries can try and make their goods more price competitive by other means, but many of the goods developing countries produce
(at least collectively) are price inelastic (for example, primary commodities). It is the non- price characteristics of goods, captured by the income elasticity
of demand, such as their quality, technical sophistication and marketing, which seem to be the most important factor in determining trade performance.
26
Em geral, commodities so caracterizadas como bens complementares e que no possuem

substitutos por exemplo, bens salrios ou matrias-primas. No havendo substituio, estes
bens so demandados em propores fixas. No caso de alimentos, por exemplo, a demanda e
o peso na cesta salarial dependem muito mais dos padres de consumo e da evoluo da renda
do que de mudanas de preos relativos (Unctad, 2013). Desta forma, quedas nos preos das
commodities dificilmente levam a um aumento da demanda mundial por estes bens. Da que
a exportao de commodities, via de regra, segue a evoluo da demanda mundial por estes
bens, que preo-inelstica.
Alm disto, mesmo que a oferta brasileira seja suficientemente grande para ter alguma
influncia nos preos em alguns mercados especficos (por exemplo, no mercado de soja), no
parece incorreta a afirmao de que somos basicamente tomadores de preos de commodities
em geral. Isto significa que no curto prazo dada a rigidez da oferta, notadamente no caso
dos produtos agrcolas15 eventuais variaes na taxa de cmbio afetam primordialmente a
rentabilidade do setor exportador de commodities. O caso brasileiro no perodo compreendido
entre janeiro de 1995 a abril de 2015 ilustra bem essa situao. De acordo com os grficos 8A
e 8B, parece existir uma forte correlao entre as variaes da taxa de cmbio e as variaes do
ndice de rentabilidade das exportaes calculado pela Funcex.16
GRFICO 8
Taxa de cmbio e ndice de rentabilidade das exportaes (fevereiro/1995 - maro/2015)
500 160
450
140
400
120
350
Rentabilidade
300 100
Cmbio
250 80
200
60
150
40
100
50 20
0 0
Jan./1995
Jan./1996
Jan./1997
Jan./1998
Jan./1999
Jan./2000
Jan./2001
Jan./2002
Jan./2003
Jan./2004
Jan./2005
Jan./2006
Jan./2007
Jan./2008
Jan./2009
Jan./2010
Jan./2011
Jan./2012
Jan./2013
Jan./2014
Jan./2015
Taxa de cmbio (ndice. Base: jan./1995 = 100) ndice de rentabilidade das exportaes (base: jan./1995 = 100)
15. Registre-se, entretanto, que a deciso de elevar o volume de produo de minrios tambm costuma levar tempo para se efetivar.
16. O ndice de rentabilidade das exportaes da Funcex calculado a partir da relao entre o ndice de preo e o ndice de custo para o total das
exportaes. O ndice de preo das exportaes (em dlar) transformado em reais pela taxa de cmbio nominal mdia do ms. O ndice de custo
das exportaes calculado agregando-se os ndices setoriais ponderados por sua respectiva participao nas exportaes. Por sua vez, o ndice
de custo de um determinado setor baseia-se na participao dos insumos (bens e servios) de procedncia nacional, dos insumos importados e dos
salrios e encargos. Para a metodologia de clculo dos ndices setoriais de custo, ver Guimares (1995).
27
25
R = 0,7303
20
Rentabilidade (Variao %)
15
10
-5
-10
-15
-20 -10 0 10 20 30
Cmbio (Variao %)
Fonte: Funcex.
Em prazos mais longos, possvel argumentar que um cmbio mais desvalorizado poderia
estimular o aumento da produo e das exportaes de commodities. Entretanto, dois fatores
relativizam este argumento: i) o fato de o pas possuir amplas vantagens comparativas implica
que as exportaes de commodities so suficientemente rentveis mesmo em um quadro de
taxa de cmbio bastante apreciada; e ii) a produo das commodities de exportao supera lar-
gamente o tamanho da demanda interna desses produtos, e, portanto, o produtor no possui
margem de manobra para redirecionar parte significativa da produo para o mercado interno,
caso o cmbio seja menos favorvel. Isso posto, razovel supor que as decises de produo
e de exportao sejam condicionadas, fundamentalmente, pelo comportamento esperado da
demanda mundial, e pouco (ou nada) pela taxa de cmbio.
J no caso dos bens manufaturados, poderamos esperar uma maior sensibilidade a mu-
danas nos preos relativos, tendo em vista a maior capacidade de alterar os nveis de produo
no curto prazo e tambm de ajustar o mix de vendas entre os mercados interno e externo. Nesse
caso, entretanto, a capacidade brasileira de expandir exportaes em reao a um cmbio mais
favorvel parece ser seriamente limitada por dois fatores.
O primeiro diz respeito composio da demanda mundial, que cresceu na direo
de demandar mais commodities que bens manufaturados. Porm, no caso de bens ma-
nufaturados, o mercado mundial tem demandado mais bens intensivos em P&D e bens
com maior intensidade tecnolgica (Correa, 2012; Unctad, 2002). No caso da produo
destes bens, o Brasil possui graves deficincias de oferta, que se devem basicamente a
barreiras de tecnologia e ausncia de escala na produo. Isto acaba limitando a insero
brasileira nestes mercados, o que dificilmente se corrige com mudanas incrementais
nos preos relativos.
28
GRFICO 9
Participao das exportaes brasileiras e chinesas no total mundial exportado de produtos intensivos em
trabalho e em recursos naturais (1995-2013)17
(Em %)
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Brasil/mundo China/mundo
Fonte: Unctad.
O segundo fator relaciona-se a problemas estruturais de competitividade em setores in-

tensivos em trabalho. Os dados da Unctad presentes na tabela 6 indicam que o Brasil perdeu
market share nesse tipo de bens (como os da indstria de calados e da indstria txtil). A brutal
queda no quantum exportado destes produtos se d pela diferena entre os custos unitrios do
trabalho no Brasil em relao a seus principais concorrentes no mercado mundial, em especial,
a China. Os dados da Unctad so absolutamente contundentes a esse respeito.
Mesmo que parte desta diferena de competitividade pudesse ser atribuda s valorizaes
cambiais e aos aumentos salariais no Brasil, a crescente insero chinesa nestes mercados, com
um diferencial de custos altssimo, o fator principal para explicar esta mudana na evolu-
o das exportaes mundiais de manufaturados. No h apenas um enorme abismo entre
o custo unitrio de trabalho na China e no Brasil, mas h tambm uma grande diferena no
crescimento da produtividade.18
Isto quer dizer que, mesmo que estes setores intensivos em trabalho sejam sensveis a
mudanas nos preos relativos, esta sensibilidade descontnua. Ou seja, apenas uma des-
valorizao do cmbio aparentemente muito grande seria suficiente para eliminar o enorme
diferencial de custos a ponto de tornar estes setores competitivos no mercado mundial.
Desvalorizaes pequenas ou grandes que no consigam eliminar este diferencial, no
tornam estes setores competitivos, gerando apenas efeitos distributivos de recomposio
das margens de lucro. Ademais, mesmo que uma desvalorizao conseguisse eliminar o
17. Os produtos intensivos em trabalho e recursos naturais incluem, entre outros: couros e manufaturas de couro, produtos de madeira, papel, txteis,
vesturio, calados, materiais para construo, produtos de vidro e mveis.
18. Em relao a grande diferena do custo unitrio do trabalho e o crescimento da produtividade na China, ver Medeiros (2008).
29
diferencial de custos, a grande diferena de crescimento da produtividade entre o Brasil e a

China requereria contnuas desvalorizaes ao longo do tempo. Nestes mercados, portan-
to, apenas condies especficas levariam a uma sensibilidade do quantum exportado em
relao aos preos relativos. Da que, de maneira geral, podemos considerar que mesmo
estes setores no possuem uma alta elasticidade-preo da demanda.
Em sntese, as exportaes brasileiras tendem a apresentar uma baixa elasticidade-preo
da demanda por trs motivos principais: i) a inelasticidade-preo da demanda mundial de
commodities e a dificuldade de se competir via preo nestes mercados; ii) deficincia na oferta
de bens intensivos em P&D por barreiras de tecnologia e escala de produo; iii) grande
diferena de custo unitrio do trabalho entre o Brasil e a China, o que cria dificuldades em
competir em bens intensivos em trabalho.
GRFICO 10
Relao cmbio real efetivo-quantum exportado, segundo grau de processamento (fevereiro/1995 - maro/2015)
10A 10B
60 140
50 120
Exportaes - quantum
Exportaes-produtos
bsicos (variao %)
40 100
30 80
(variao %)
20 60
10 40
0 20
-10 0
-20 -20
-30 -40
-40 -60
-20 -10 0 10 20 30 -20 -10 0 10 20 30
Taxa de cmbio - efetiva real - INPC - exportaes (variao %) Taxa de cmbio - efetiva real - INPC - exportaes (variao %)
10C 10D
semi-manufaturados (variao %)
100 50
manufaturados (variao %)
40
Exportaes - produtos
Exportaes - produtos
80
30
60 20
40 10
0
20 -10
0 -20
-30
-20 -40
-40 -50
-20 -10 0 10 20 30 -20 -10 0 10 20 30
Taxa de cmbio - efetiva real - INPC - exportaes (variao %) Taxa de cmbio - efetiva real - INPC - exportaes (variao %)
Fonte: Funcex.
Os dados preliminares a esse respeito parecem corroborar as hipteses aventadas pela lite-
ratura. Como mostram os grficos 10A, 10B, 10C e 10D, as variaes da taxa de cmbio real
efetiva parecem guardar pouca relao com o quantum exportado tanto de produtos bsicos
como de semimanufaturados e manufaturados.
No entanto, diagramas de disperso e indicadores de correlao servem apenas de pistas
preliminares. A prxima seo se dedica a encontrar evidncias economtricas, a partir de esti-
mativas para as elasticidades-renda e preo das exportaes brasileiras por grau de elaborao.
30
4 ELASTICIDADES-RENDA E CMBIO DAS EXPORTAES BRASILEIRAS

usual supor (Schettini, Squeff e Gouva, 2012) que existe uma relao linear de equilbrio
de longo prazo, possivelmente sujeita a quebras estruturais, entre as exportaes brasileiras (X,
medidas por um ndice de quantum), a taxa de cmbio efetiva real (epext/pdom) e as importaes
mundiais (Mw, tambm medidas por um ndice de quantum).19
Esta hiptese pode ser testada por meio da seguinte regresso linear:
LnXt = 1+2Ln(etptext/ptdom) + 3LnMwt + t (1)
onde 1, 2 e 3 so parmetros fixos (em forma reduzida e sujeitos a quebras estruturais), Ln
o logaritmo neperiano e t um erro aleatrio independente e identicamente distribudo.
Neste contexto, os parmetros 2 e 3 devem ser interpretados como estimativas das respostas
relativas de equilbrio do quantum exportado Xt a variaes, respectivamente, na taxa de cmbio
efetiva real e nas importaes mundiais totais ou, em outras palavras, respectivamente como
a elasticidade-preo e a elasticidade-renda de equilbrio do quantum exportado Xt.
Ao contrrio de Schettini, Squeff e Gouva (2012), que trabalharam com as exportaes
agregadas, optou-se aqui por rodar especificaes diferentes para as exportaes de produtos
bsicos (Xbas), semimanufaturados (Xsemi) e manufaturados (Xmanuf), todas medidas por ndices
de quantum. A opo por trabalhar com especificaes desagregadas se justifica porque h bons
motivos tericos para se esperar que as elasticidades nos trs casos em questo sejam diferentes
entre si (sees 2 e 3.1).
Os ndices de quantum e o ndice de taxa de cmbio efetiva real utilizados so aqueles
calculados pela Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (Funcex). O ndice de
quantum das importaes mundiais tem como fonte o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Os dados utilizados so mensais e, em ambos os casos, foram trimestralizados, transformados
para logaritmo neperiano e dessazonalizados (grficos 11 e 12 adiante). A amostra utilizada
neste trabalho cobre o perodo entre o primeiro trimestre de 1985 (1985:1) e o terceiro tri-
mestre de 2014 (2014:3), totalizando 119 observaes.
Quatro qualificaes devem ser feitas antes de seguir em frente. A primeira delas que a
simples inspeo visual das sries parece sugerir quebras estruturais nas sries de exportaes
brasileiras em dois momentos: no final de 2002, quando do incio do chamado superciclo das
commodities, e no final de 2008, quando da ecloso da crise financeira mundial. Da, em grande
medida, a opo por estimar modelos que levam em considerao explicitamente a possibilidade
de quebras estruturais, notadamente modelos de cointegrao com quebras estruturais e modelos
de alternncia de regimes markovianos. H, ademais, um par de observaes aberrantes dignas de
nota, a saber as quedas abruptas verificadas nos ndices de quantum exportados no final do Plano
Cruzado (1986:4 e 1987:1), um perodo marcado pelo superaquecimento da demanda interna.
Estas ltimas foram tratadas com a introduo de variveis dummy nos modelos estimados.
19. O estudo de Schettini, Squeff e Gouva (2012) recomendvel tambm aos leitores interessados em resenhas da literatura economtrica recente
sobre o tema.
31
GRFICO 11
ndices de quantum das exportaes brasileiras de produtos bsicos, semimanufaturados e manufaturados
(1o trimestre/1985 3o trimestre/2014)
5,50 5,00
5,00
4,50
4,50
4,00
4,00
3,50
3,50
3,00
3,00
2002:3
2008:4
2,50 2,50
1985.I
1986.I
1987.I
1988.I
1989.I
1990.I
1991.I
1992.I
1993.I
1994.I
1995.I
1996.I
1997.I
1998.I
1999.I
2000.I
2001.I
2002.I
2003.I
2004.I
2005.I
2006.I
2007.I
2008.I
2009.I
2010.I
2011.I
2012.I
2013.I
2014.I
Bsicos Semimanufaturados Manufaturados (eixo da direita)
Fonte: Funcex.
GRFICO 12
ndice de quantum das importaes mundiais e taxa de cmbio efetiva real (1o trimestre/1985 3o trimestre/2014)
5,00
4,80 5,00
4,60
4,40 4,50
4,20
4,00
4,00
3,80
3,60
3,50
3,40
3,20 2002:3
2008:4
3,00 3,00
2014.I
1985.I
1986.I
1987.I
1988.I
1989.I
1990.I
1991.I
1992.I
1993.I
1994.I
1995.I
1996.I
1997.I
1998.I
1999.I
2000.I
2001.I
2002.I
2003.I
2004.I
2005.I
2006.I
2007.I
2008.I
2009.I
2010.I
2011.I
2012.I
2013.I
Importao mundial Cmbio (eixo da direita)
Fonte: Funcex.
Em segundo lugar, regresses lineares tais como as estimadas neste trabalho esto sem-
pre sujeitas ao chamado vis de endogeneidade. Conquanto nos parea razovel a hiptese
de que tanto a demanda mundial por importados (por conta do pequeno tamanho relativo
32
do Brasil no comrcio mundial) quanto a taxa de cmbio efetiva real da economia (afetada
tambm por variveis financeiras e expectacionais) sejam exgenas a choques contemporneos
nos ndices de quantum exportados, alguns modelos vetoriais autoregressivos (VARs) foram
estimados para averiguar se os resultados qualitativos dos modelos de apenas uma equao
mudam significativamente em contextos mais gerais.
Registre-se que a plausibilidade da hiptese de exogeneidade das variveis explicativas e a
aparente multiplicidade de quebras estruturais fazem com que os VARs no sejam obviamente
superiores a modelos de uma nica equao no caso em questo. Com efeito, a introduo
de no linearidades (por meio da adio de dummies) em VARs um procedimento notoria-
mente arbitrrio. O mesmo vale para os procedimentos de estimao e seleo de modelos
de alternncia de regimes markovianos quando o nmero de regimes cresce. Da a opo por
rodar modelos em subamostras da amostra total. Duas so particularmente teis para os nossos
propsitos, a saber, a subamostra que se inicia em 1995 dada a percepo generalizada da
existncia de uma quebra estrutural nos parmetros relevantes aps o Plano Real e a que se
inicia em 2003, pelos motivos j mencionados.
Por fim, regresses entre variveis com tendncia e ordem de integrao diferentes fre-
quentemente levam a resultados esprios. Por outro lado, os resultados dos testes de razes
unitrias convencionais tambm so significativamente afetados por quebras estruturais. Da,
alis, a opo pelo teste de Lee e Strazicich (2003), que admite explicitamente a existncia de
(at duas) quebras estruturais na hiptese nula e tem a vantagem adicional de permitir testar
formalmente a significncia das referidas quebras, lanando luz sobre a datao precisa destas
ltimas. Os resultados da aplicao do teste de Lee e Strazicich na amostra total e nas duas
subamostras supracitadas so apresentados na tabela 7. Para fins de comparao, a tabela 7
apresenta, ainda, os resultados da aplicao dos testes ADF (Dickey e Fuller, 1981) e Zivot e
Andrews (1992).
A multiplicidade de quebras estruturais e amostras parece no ter afetado o resultado
dos testes de raiz unitria, que sugerem fortemente a rejeio da hiptese nula de raiz unitria
no caso dos ndices de quantum dos bens primrios e semimanufaturados e a no rejeio da
mesma hiptese no caso dos ndices de quantum dos bens manufaturados e das importaes
mundiais totais e da taxa de cmbio efetiva real. As diferentes propriedades estocsticas das
sries temporais dos componentes das exportaes sugerem que ganhos analticos podem ser
obtidos tratando os vrios componentes das exportaes de modo diferenciado. Implicam,
ademais, a inexistncia de relao de longo prazo entre as exportaes de bsicos e semima-
nufaturados com as importaes mundiais totais e a taxa de cmbio efetiva real como, alis,
seria de se esperar em vista dos argumentos da seo 3.20
20. Esperar-se-ia, entretanto, que as exportaes de bsicos e semimanufaturados acompanhassem, de alguma maneira, a demanda mundial por
estes produtos. Infelizmente a varivel de demanda mundial utilizada neste texto por demais agregada para testar por esta possibilidade.
33
TABELA 7
Resultados da aplicao de testes selecionadas para razes unitrias
Amostra total ADF Zivot e Andrews Lee e Strazicich
Ln Xbas -3,57** -7,33** (quebra no nvel e na tendncia em 2002:2) -6,49** (1 quebra de tendncia em 2001:1)
-4,72 (quebra na tendncia em 2003:2 e no

Ln Xmanuf -2,70 -4,56 (quebra no nvel e na tendncia em 2003:2)
nvel em 2008:4)
-5,45** (quebra no nvel em 1987:2 e em

Ln Xsemi -3,94** -5,93** (quebra no nvel e na tendncia em 1991:4)
2007:3)
-3,74 (quebra no nvel em 1994:4 e na

Ln Mw -1,22 -3,67 (quebra no nvel e na tendncia em 1991:2)
tendncia em 2004:3)
Ln cambio -1,71 No se aplica No se aplica
1995:1 2014:3 ADF Zivot e Andrews Lee e Strazicich
-8,09**(quebra na tendncia em 2000:3 e

Ln Xbas -1,58 -6,37** (quebra no nvel e na tendncia em 2002:2)
no nvel em 2004:4)
-5,07 (quebra na tendncia em 2003:2 e no

Ln Xmanuf -1,10 -3,84(quebra no nvel e na tendncia em 2003:3)
nvel e na tendncia em 2008q4)
-5,25** (quebra no nvel em 2008:3 e em

Ln Xsemi -2,85 -5,82** (quebra no nvel e na tendncia em 2002:2)
2011:3)
-4,73 (quebra na tendncia em 2004:3 e

Ln Mw -1,73 -4,27 (quebra no nvel e na tendncia em 2004:3)
em 2011:4)
Ln cambio -2,34 No se aplica No se aplica
2003:1 2014:3 ADF Zivot e Andrews Lee e Strazicich
-7,53** (quebra na tendncia em 2008:3 e

Ln Xbas -5,36** -7,54** (quebra no nvel e na tendncia em 2008:3)
no nvel e na tendncia em 2012:1)
-4,25 (quebra na tendncia em 2006:4 e

Ln Xmanuf -2,56 -5,1* (quebra no nvel e na tendncia em 2012:1)
em 2009:1)
-6,26* (quebra na tendncia em 2007:1 e

Ln Xsemi -4,47** -6,34** (quebra no nvel e na tendncia em 2008:3)
em 2010:1)
Ln Mw 0,48 -3,98 (quebra no nvel e na tendncia em 2005:1) -1,07 (quebra no nvel em 2007:1)
Ln cambio -2,93* No se aplica No se aplica
Faz sentido, por outro lado, rodar testes de (no) cointegrao de Engle e Granger (1987)
e Gregory e Hansen (1992) para as exportaes de manufaturados, a taxa de cmbio efetiva
real e as importaes mundiais totais.21 A tabela 8 apresenta os resultados relevantes.
21. O teste de Johansen (1991), particularmente sensvel presena de quebras estruturais, no adequado ao caso em questo.
34
TABELA 8
Resultados dos testes de (no) cointegrao de Engle e Granger (1987) e Gregory e Hansen (1992)
Amostra total Engle e Granger (1987) Gregory e Hansen (1992)
-5,93** (quebra na constante e na tendncia em 2003:4).
-3,84
Xmanuf 2=0,27 ; 3=0,77 (antes da quebra);
2=0,25 , 3=0,93
2=-0,14 ; 3=-0,45 (depois da quebra)
1995:1 2014:3 Engle e Granger (1987) Gregory e Hansen (1992)
-4,33 (quebra na constante e na tendncia em 2003:4)
-0,97
Xmanuf 2= 0,02; 3= 1,32 (antes da quebra);
2=0,26 , 3=0,95
2= -0,14; 3= -0,45 (depois da quebra)
2003:1 2014:3 Engle e Granger (1987) Gregory e Hansen (1992)
-5,16 (quebra na constante e na tendncia em 2008:3)
-2,49
Xmanuf 2= -0,75; 3= -0,75 (antes da quebra);
2=-0,41 , 3=-0,52
2= -0,17; 3= 0,02 (depois da quebra)
Os resultados da tabela 8 sugerem a existncia de no linearidades na suposta relao de

equilbrio entre as variveis em questo. No apenas apontam para a rejeio da hiptese nula de
no cointegrao no perodo 1985:1-2014:4 com uma quebra em 2003:4, como sugerem osci-
laes importantes nas estimativas de 2 e 3. A fim de testar de modo mais rigoroso a existncia
das referidas no linearidades, optou-se por rodar modelos de alternncia de regimes markovianos
com especificaes semelhantes da equao 1. A tabela 9 apresenta os resultados obtidos.
TABELA 9
Resultados das especificaes com alternncia de regimes markovianos
Amostra/nmero de regimes1 Resultados
Amostra toda, Regime 1: 2 =0,06 e 3=0,92. Vigncia: 1989:2-2002:2 e 2008:4-2014:4
2 regimes. Regime 2: 2 = -0,25 e 3= 0,90. Vigncia: 1985:1-1989:1 e 2002:3-2008:3
Regime 1: 2 =-0,05 e 3 =0,79. Vigncia: 1990:1-1992:3, 1996:2-1997:1, 1998:3-1999:3 e 2014:1-2014:4
Amostra toda, Regime 2: 2 =0,22 e 3=0,95. Vigncia: 1989:2-1989:4, 1992:4-1996:1, 1997:2-1998:2, 1999:4-2003:1 e
3 regimes 2008:4-2013:4
Regime 3: 2 = -0,02 e 3=1,03. Vigncia: 1985:1-1989:1 e 2003:2-2008:3
1995:1-2014:3, Regime 1: 2 =0,11 e 3= 0,88. Vigncia: 1995:1 2002:3 e 2009:1-2014:4
2 regimes Regime 2: 2 = - 0,75 e 3 = - 0,09. Vigncia: 2002:4-2008:4
Regime 1: 2 = -0,02 e 3 = 0,70. Vigncia:
1995:1-2014:3,
Regime 2: 2 = 0,08 e 3 = 0,74. Vigncia:
3 regimes
Regime 3: 2 = -0,58 e 3= -0,21. Vigncia: 2003:3-2008:4
Nota: 1 No foram estimados modelos para a subamostra 2003:1-2014:3 por conta de limitaes no nmero de graus de liberdade.
Tomados em conjunto, os resultados das tabelas 8 e 9 sugerem fortemente a exis-

tncia de no linearidades na suposta relao de equilbrio entre as variveis em questo.
Reforam, ademais, a excepcionalidade do perodo 2002:3-2008:3 e a suposio de que a
elasticidade-preo das exportaes de manufaturados, na maior parte do tempo, positiva e
baixa no Brasil, se aproximando de zero em anos de atividade econmica mais fraca como
1990-1991, 1998 e 2014.
35
O sinal trocado das estimativas para 2 no perodo de bonana das exportaes bra-
sileiras sugere, ainda, a possibilidade de causalidade reversa no perodo em questo, com a
taxa de cmbio reagindo anormalmente, ao que parece ao dinamismo das exportaes.22
A fim de testar por esta possibilidade foram estimados VARs para a amostra toda e para
as duas subamostras supracitadas. Em todos os casos, duas possibilidades de ordenamento
foram utilizadas a fim de identificar as funes impulso-resposta. O primeiro ordenamento
supe que as importaes mundiais no so impactadas por choques contemporneos em
nenhuma das demais variveis, que a taxa de cmbio impactada contemporaneamente
apenas pelas exportaes de manufaturados e que estas ltimas so impactadas por choques
contemporneos em ambas as demais variveis. O segundo supe que as importaes mun-
diais no so impactadas por choques contemporneos em nenhuma das demais variveis,
que a taxa de cmbio impactada contemporaneamente apenas pelas importaes mundiais
e que as exportaes de manufaturados so impactadas por choques contemporneos em
ambas as demais variveis.
Em tese, o segundo ordenamento que equivalente a supor que ambas as importaes
mundiais totais e a taxa de cmbio so exgenas s exportaes de manufaturados deveria
apontar para resultados parecidos com os obtidos nos perodos normais das tabelas 8 e 9. J o
primeiro ordenamento que implica que a taxa de cmbio endgena s importaes mundiais
deveria apontar resultados diferentes, por no incorrer no suposto vis de endogeneidade.
O grfico 13 resume os resultados obtidos com ambos os ordenamentos em toda a amostra
e nas duas subamostras supracitadas e apresenta resultados compatveis com a hiptese de
elasticidade-preo das exportaes de manufaturadas baixa, positiva e varivel, independen-
temente do ordenamento adotado. Adicionalmente, os testes de diagnstico dos resduos dos
VARs gerados atestaram, tanto para a amostra total quanto para as subamostras, os seguintes
resultados: ausncia de autocorrelao, no normalidade e presena de heterocedasticidade.
A presena de heterocedasticidade nos resultados , aqui, especialmente importante porque
corrobora os resultados anteriores de quebras estruturais nas sries. Os diferentes padres das
funes impulso-resposta para diferentes recortes da amostra, conforme se v no grfico 14,
so indcios adicionais da presena de quebras estruturais.
22. Pode sugerir tambm a omisso de variveis afetando apenas a oferta de bens manufaturados para a exportao ou a demanda mundial por
bens manufaturados brasileiros. Uma das variveis que poderia afetar apenas a oferta de exportaes de manufaturados seria o grau de utilizao
da capacidade industrial. Registre-se, entretanto, que esta ltima varivel estacionria.
36
GRFICO 13
Respostas do quantum exportado de manufaturados a choques de cmbio no VAR estrutural
13A Amostra total
Ordenamento 1 Ordenamento 2
100 12
075
08
050
025 04
000
00
-025
-050 -04
2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
13B 1995:1-2014:3
08 08
06
04
04
00 02
00
-04
-02
-08 -04
2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
13C 2003:1-2014:3
06 06
04 04
02 02
00 00
-02 -02
-04 -04
2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
5 CONCLUSO
Conquanto admitidamente preliminares, os resultados apresentados acima, tomados em conjunto,
do suporte argumentao da seo 3.1 e a estudos anteriores apontando que as exportaes
brasileiras reagem relativamente pouco a taxa de cmbio efetiva real, parecendo determinadas por
fatores setoriais/estruturais (Schettini, Squeff e Gouva, 2012; Muinhos e Alves, 2003; Minella
e Souza Sobrinho, 2009). Em termos prticos, isso significa que uma eventual desvalorizao
da taxa de cmbio real no seria capaz, por si s, de promover uma dinamizao significativa
das exportaes brasileiras no curto prazo de alguns trimestres a dois anos.
37
De outra forma, possvel argumentar que, para que o cmbio pudesse exercer algum
impacto significativo sobre o desempenho exportador, seria necessrio promover uma des-
valorizao muito forte, o que produziria impactos indesejados sobre a taxa de inflao e
o nvel dos salrios reais, alm de induzir medidas fiscais e monetrias compensatrias que
teriam impactos negativos sobre a atividade econmica e o emprego. O comportamento dos
indicadores econmicos durante os processos de ajuste da taxa de cmbio ocorridos no incio
da dcada de 1980 e no final da dcada de 1990 ilustra com clareza os custos econmicos e
sociais relacionados a grandes desvalorizaes cambiais.
Portanto, a evidncia aponta para a necessidade de focar as iniciativas de poltica em
fatores capazes de promover uma melhoria estrutural da competitividade do setor industrial
brasileiro. H candidatos bvios nesse sentido, como o aumento da taxa de investimento
com foco em setores produtores de bens comercializveis; o crescimento dos dispndios
em atividades de pesquisa e desenvolvimento voltadas inovao no setor industrial; e
a reduo de gargalos de infraestrutura. Mas parece importante tambm avaliar fatores
especficos relacionados aos diferentes setores produtivos que limitam sua competitivida-
de. Isso exige novos esforos de levantamento de dados e confeco de estudos e anlises
que permitam identificar os referidos fatores setoriais, bem como as medidas capazes de
enfrent-los e super-los.
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
GOMES, M. F. Formao de preos de commodities no Brasil. 2002. Dissertao (Mestrado)
Fundao Getlio Vargas, So Paulo, 2002.
40
ANEXO
TABELA A.1
Crescimento do valor, preo e quantidade das exportaes de bens totais e por grau de elaborao
(Em %)
Perodo Componente Bsicos Manufaturados Semimanufaturados Total
Preo -2,3 -3,0 6,7 1,5
1996-2005 Quantum 198,8 155,0 73,6 144,7
Valor 191,8 147,5 85,3 148,2
Preo 88,4 40,8 38,8 56,5
2006-2014 Quantum 44,4 -24,1 7,3 4,4
Valor 172,0 6,9 48,9 63,3
Fonte: Funcex.
41
CAPTULO 2
EVOLUO DAS EXPORTAES BRASILEIRAS: PREOS E COMPETITIVIDADE

Marcelo Jos Braga Nonnenberg1
Flvio Lyrio Carneiro2
1 INTRODUO
Este estudo visa analisar a evoluo da participao das exportaes brasileiras nos seus principais
mercados nos ltimos quinze anos, verificando os impactos dos preos sobre essa varivel para
vrios subperodos. Ser usado tambm o mtodo de constant market share (CMS), ou participao
de mercado constante, para uma anlise mais detalhada, de forma a medir qual o ganho de
competitividade por principais grupos de produtos. Em funo dos resultados e das perspectivas
globais sobre variveis como preos de commodities e crescimento do comrcio mundial, sero
levantadas algumas conjecturas sobre a provvel evoluo futura dessas participaes.
Este trabalho est organizado da seguinte forma. A segunda seo analisar a evoluo
dos principais produtos de exportao entre 2000 e 2014, por principais destinos.
A terceira seo ir mostrar como essa evoluo foi influenciada pelas variaes de preo desses
produtos. A quarta seo ir analisar a metodologia de CMS; a quinta seo realizar a anlise
dos dados utilizando este mtodo. A ltima seo apresenta as concluses.
2 EVOLUO RECENTE DAS EXPORTAES BRASILEIRAS

A variao das exportaes brasileiras, a partir de 2006, foi dada basicamente pela flutuao
dos preos, uma vez que a quantidade exportada pouco variou nesses ltimos anos, como se
pode observar pelo grfico 1. O valor exportado cresce quase continuamente com queda
em 2009 at 2011, caindo a partir da, juntamente com os preos. Esse comportamento
influenciado principalmente pelos produtos bsicos,3 cujos preos iniciam um perodo de
forte alta em 2003, indo at 2011 (grfico 2). Simultaneamente, as quantidades continuam
a crescer, mas a um ritmo bem inferior. Os manufaturados, aps um crescimento espetacular
entre 2003 e 2008 quando saltam de US$ 39,8 bilhes para US$ 92,7 bilhes , ficam
praticamente estagnados nos anos seguintes (grfico 3). Seus preos tambm subiram
fortemente entre 2004 e 2011, caindo discretamente a partir da. Em compensao, as quantidades
caem desde 2008. Os semimanufaturados se comportam de maneira anloga dos bsicos.
Portanto, o bom desempenho das exportaes entre 2003 e 2011 foi fruto principalmente dos
preos em alta nesse perodo, e a queda posterior foi resultado tambm da reduo dos preos.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea); e professor do Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio).
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea).
3. Nesta seo, iremos utilizar a classificao da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex), que divide os produtos exportados em bsicos,
semimanufaturados e manufaturados.
As quantidades dos produtos bsicos e dos semimanufaturados pouco ou nada cresceram, ao

passo que as dos manufaturados decaram no perodo em anlise.
Fica, portanto, ntido que o crescimento das exportaes brasileiras nesse perodo foi
resultado, principalmente, do recentemente encerrado boom de commodities. Mas ser que esse
crescimento se deu de forma mais ou menos igual em todos os produtos primrios e de forma
semelhante nos maiores mercados? Ter havido algum aumento de competitividade em algum
conjunto de produtos que no devido ao simples aumento de preos? Nesse caso, em que produtos
isso ocorreu? Para isso, necessria uma anlise em um nvel mais desagregado.
GRFICO 1
Evoluo das exportaes valor, preo e quantum (2000-2014)
200,0 300.000
180,0
250.000
160,0
Nmero-ndice 2006=100
Valor (US$ milhes)

200.000
140,0
120,0 150.000
100,0
100.000
80,0
50.000
60,0
40,0 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Preos Quantum Valor
Fonte: Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (Funcex).
GRFICO 2
Exportaes de bsicos (2000-2014)
250,0 140.000
120.000
200,0
Nmeros-ndice 2006=100
100.000
Valor (US$ milhes)
150,0
80.000
60.000
100,0
40.000
50,0
20.000
0,0 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Preos Quantum Valor
Fonte: Funcex.
44
Evoluo das Exportaes Brasileiras: preos e competitividade
GRFICO 3
Exportaes de manufaturados (2000-2014)
160,0 100.000
90.000
140,0
80.000
Nmero-ndice 2006=100
Valor (US$ milhes)

120,0
70.000
100,0 60.000
50.000
80,0
40.000
60,0
30.000
40,0 20.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Preos Quantum Valor
Fonte: Funcex.
Tomando por base 2013, os primeiros 75 produtos na classificao do Sistema Harmonizado

(SH) (1996) a quatro dgitos representavam cerca de 80% das exportaes brasileiras.
Esses produtos totalizavam apenas 675% das exportaes, em 2000, indicando que houve
uma concentrao das exportaes, pois, enquanto o total das exportaes cresceu 12,1% ao
ano (a.a.) no perodo, esse grupo de produtos cresceu 13,5% a.a.
Separando esses produtos em primrios e manufaturados de mdia e alta intensidade
tecnolgica,4 verifica-se que os primeiros passaram de 49% para 65% do total, ao mesmo
tempo em que os segundos caram de 19% para 15% entre 1999 e 2013, o que denota uma
primarizao das exportaes. Tomando-se apenas os dez maiores (em 2013) primrios, sua
participao sobe de 26% para 47% nesse perodo. Em suma, as exportaes ficaram mais
concentradas em menor nmero de produtos primrios.
O grfico 4 indica que essa tendncia mais ou menos contnua ao longo do perodo,
acentuando-se a partir de 2007. Esse movimento foi devido, em grande parte, ao forte aumento
dos preos das commodities.
Com relao aos principais destinos, verificou-se um forte deslocamento em direo
sia. Os grficos seguintes ilustram a evoluo das participaes por principais destinos para os
mesmos produtos. Como mostra o grfico 5, a China foi o destino que mais cresceu, ao passo
que a participao da Unio Europeia e, principalmente, dos Estados Unidos caiu bastante,
enquanto a da Amrica Latina subiu nos primeiros anos para voltar a cair no final, seguindo
a Argentina.
4. Foi criada uma classificao de produtos especfica para esse grupo de produtos, calcada, em grande parte, na classificao de intensidade tecnolgica
usada pela Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad). Os produtos primrios incluem os primrios, os intensivos
em recursos naturais e os de baixa intensidade tecnolgica. Os produtos de mdia e alta intensidade tecnolgica so basicamente os mesmos.
45
GRFICO 4
Participao dos principais produtos de exportao por intensidade tecnolgica (2000-2013)
(Em %)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Primrios Mdia e alta intensidade tecnolgica 10+
Fonte: World Integrated Trade Solution (WITS).

GRFICO 5
Evoluo das exportaes totais por principais destinos (2000-2013)
(Em %)
30
25
20
15
10
-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Argentina China Unio Europeia Amrica Latina em desenvolvimento Estados Unidos
Fonte: WITS.
O grfico 6 ilustra a evoluo percentual das exportaes de produtos primrios

com a mesma classificao usada antes por principais destinos. Observa-se tambm uma
expressiva queda da participao da Unio Europeia, contrabalanada principalmente pelo
aumento do peso da China. Ao mesmo tempo, a participao dos Estados Unidos tambm
46
experimentou queda substancial, para esses produtos. Pode-se observar que a participao
dos pases latino-americanos muito pequena para tais produtos.
GRFICO 6
Evoluo das exportaes dos produtos primrios por principais destinos (2000-2014)
(Em %)
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Estados Unidos China Unio Europeia Amrica Latina em desenvolvimento
Fonte: WITS.
GRFICO 7
Evoluo das exportaes dos produtos de mdia e alta intensidade tecnolgica por principais destinos (2000-2014)
(Em %)
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Estados Unidos Argentina China Unio Europeia (27) Outros pases da Amrica Latina
Fonte: WITS.
A situao muito diferente quando se analisam os produtos de mdia e alta intensidade

tecnolgica (grfico 7). A participao dos Estados Unidos cai de cerca de 40% no incio dos
47
anos 2000 para um mnimo de 12% em 2010, voltando para 22% em 2014. O nmero relativo
Unio Europeia oscila entre 15% e 20%, ao longo de todo o perodo. Entre os principais
parceiros, cresce apenas a participao da Argentina, ao mesmo tempo que a China tem peso
bastante reduzido nessas exportaes.
3 EVOLUO POR PRINCIPAIS PRODUTOS

A tabela 1 apresenta o nmero de casos em que a variao mdia anual dos valores e dos valores
mdios5 superou os 10%, para os mesmos 75 maiores produtos para cinco subperodos.
Nota-se que as variaes elevadas ocorreram principalmente nos perodos 2003-2008 e 2011-2012,
especialmente no primeiro. Chama ateno tambm que a variao dos valores foi muito
influenciada pela elevao dos preos valores mdios. Ou seja, preos e valores que caram ou
ficaram estagnados durante a depresso do perodo 2008-2009 recuperaram-se parcialmente
nos anos seguintes. O apndice B apresenta as tabelas completas com os cdigos dos produtos.
TABELA 1
Nmero de produtos com variao acima de 10% 75 maiores produtos (2000-2014)
2000-2002 2003-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014
Em valor 30 68 15 36 11
Valor mdio 6 49 9 24 2
Fonte: Wits.
O exame mais detalhado (apndice B) mostra que os aumentos de valores mdios foram
muito mais acentuados no grupo dos produtos primrios cdigos inferiores a 8000, para
a maioria dos casos , variando essas porcentagens, no perodo 2003-2008, de 10% a 29%.
Mas mesmo no segundo grupo de produtos, principalmente nos captulos de 84 a 87 (mquinas e
equipamentos, eltricos e no eltricos, e material de transporte), houve aumentos significativos
de valores mdios de 2003 em diante. Isso, provavelmente, reflete mudanas de composio
dentro de cada posio, com aumento da predominncia de produtos com valores mdios mais
elevados. Isso mais notado nas posies 8411, 8433, 8481, 8504, 8544 e 8708. Portanto, ao
menos para uma parte importante das exportaes de produtos mais intensivos em tecnologia.
Ademais, houve um aumento dos valores exportados impulsionado por fatores outros que no
apenas os aumentos de preos, mas tambm modificao da qualidade dos produtos vendidos,
o que deve ter sido provocado por algum ganho de competitividade. Deve-se lembrar que a
variao de preos, nos casos de nomenclaturas de produtos com alguma agregao, incorpora
trs efeitos: i) uma variao dos preos individuais de cada produto, impossvel de ser captada
por qualquer nomenclatura; ii) uma variao de qualidade de cada produto; e, ainda,
iii) mudanas na composio mdia desses produtos agregados.
5. Os valores mdios foram calculados pela diviso dos valores em dlar pelo peso em quilogramas. Optou-se por essa unidade por ser a que mais
apresentava valores diferentes de 0, com relao quantidade, em unidades.
48
4 METODOLOGIA UTILIZADA
Utilizada em anlises de desempenho exportador desde Tyszynki (1951), a metodologia CMS
ou participao de mercado constante permite decompor ex post o crescimento das exportaes,
identificando a contribuio de diferentes fatores, como a composio da pauta em termos de
produtos e destinos, e ganhos relativos de competitividade vis--vis os demais concorrentes
nos mercados internacionais.
A anlise CMS parte de um princpio simples, explicitado por seu prprio nome, e que
se assemelha primeira lei de Newton na fsica: a hiptese de que o market share de um
determinado pas em um dado mercado deveria se manter constante, a no ser que algum fator
exera alguma fora capaz de modific-lo. Como colocam Leamer e Stern (1970, p. 171),
possvel identificar ao menos trs fatores que poderiam fazer com que o ritmo de crescimento
das exportaes de um dado pas diferisse daquele das exportaes mundiais fazendo, por
exemplo, com que o market share desse pas aumente 6. Em primeiro lugar, os destinos de suas
exportaes, quando o pas concentra estas em pases cujas importaes crescem mais que a
mdia mundial. Em segundo lugar, os produtos que exporta, se sua pauta for composta
majoritariamente de bens cuja demanda mundial cresce mais que a mdia. Em terceiro lugar, a
competitividade, que o permitiria ganhar mercado em relao a outras origens destes produtos.
Com base nessa rationale, o mtodo CMS se mostrou uma ferramenta relativamente
simples, capaz de identificar determinantes que explicariam o desempenho comercial de um
pas ao longo de um determinado perodo, decompondo a variao de suas exportaes ou
do market share de suas exportaes , identificando os componentes relativos estrutura
da pauta em termos de produtos e destinos, e atribuindo a variao restante ao efeito da
competitividade relativa do pas.
Essa formulao, sistematizada em Leamer e Stern (1970) ou Richardson (1971), por
exemplo, foi a despeito de sua grande popularidade7 objeto de um conjunto de crticas,
tanto do ponto de vista emprico quanto sobre sua suposta falta de embasamento terico.8
Uma das principais crticas era que os estudos que utilizavam esta metodologia tendiam
a interpretar erroneamente os componentes estruturais (efeito-composio de produtos e
efeito-composio de destinos) como resultantes de mudanas na estrutura da pauta, quando
na verdade se referem ao efeito advindo da estrutura existente em um dado perodo utilizado
como base (Richardson, 1971).
Alm disso, boa parte das crticas metodologia se concentrou nas dificuldades enfrentadas na
transposio de um modelo explicativo em tempo contnuo para aplicaes em tempo discreto.
Isto tornava os resultados dependentes no apenas de escolhas quanto aos perodos e nveis de
agregao utilizados, mas tambm da prpria ordem em que os efeitos so calculados o que
6. Evidentemente, raciocnio anlogo vale para o caso em que o market-share do pas diminui.
7. Entre os trabalhos recentes que utilizam a metodologia constant market share (CMS), pode-se mencionar Almeida, Silva e Angelo (2012), Amador
e Cabral (2008), Buitelaar e Van Kerkhoff (2010), de Munnick, Jacob e Sze (2012), Pandiella (2015) e Skriner (2009), por exemplo.
8. Para uma proposta de fundamentao terica do modelo CMS, ver, por exemplo, Merkies e Van Der Meer (1988).
49
complica sua interpretao, especialmente do efeito residual de competitividade (Richardson, 1971).

A formulao em tempo discreto tambm d origem a problemas de nmeros-ndices, em que
os resultados dependem da escolha do perodo-base. 9
Diante dessas crticas, Fagerberg e Sollie (1987) propuseram uma formulao alternativa
para aperfeioar o modelo. A verso proposta pelos autores adota o perodo inicial como base
para o clculo de todos os ndices, e o termo residual decorrente dessa escolha dividido
entre dois efeitos que possuem interpretao econmica explcita que se relaciona com a
capacidade do pas em anlise de adaptar a estrutura de sua pauta exportadora a mudanas
na composio das importaes mundiais, em termos de produtos e mercados. Assim, essa
verso da metodologia CMS decompe a variao no market share das exportaes de um pas
em cinco e no mais trs efeitos: alm dos mencionados efeito-produto, efeito-destino e
efeito-competitividade,10 h dois efeitos adicionais, que o autor denomina efeito-adaptao de
produtos e efeito-adaptao de mercados.
Como Fagerberg e Sollie (1987, p. 1574-1575) demonstram o sinal e o valor dos efeito-
-adaptao de produtos e de mercados dependem da correlao entre as mudanas nos market
shares do pas em produtos e destinos especficos o que os autores denominam micro shares
e as mudanas ocorridas na composio das importaes mundiais, em termos de produtos
e mercados. Por esta razo, segundo os autores, possvel interpret-los como a capacidade
relativa do pas em questo de, ao longo do perodo, adaptar sua estrutura exportadora e adequ-
-la s mudanas ocorridas na composio das importaes mundiais, tanto no que tange aos
produtos comerciados quanto no que concerne aos mercados envolvidos.
H, portanto, dois grupos de efeitos para cada dimenso da estrutura da pauta.
Um com os efeitos-composio esttico e se relaciona com a situao inicial da pauta: o pas
ver seu market share nas importaes globais crescer caso sua pauta, no perodo-base, seja
concentrada em produtos ou mercados, conforme a dimenso cujas importaes mundiais
crescem mais que a mdia. O segundo com os efeitos-adaptao dinmico, no sentido
em que se refere mudana na estrutura da pauta ao longo do perodo: a parcela do pas nas
importaes globais tambm aumentar caso, ao longo do perodo, a composio de sua pauta
se modifique de forma que suas micro shares aumentem mais em produtos ou mercados cujas
importaes mundiais crescem proporcionalmente mais.
9. Por exemplo, se o pesquisador opta por utilizar o perodo inicial como base para calcular um dos efeitos isto , utilizando ndices de Laspeyres ,
obrigado a utilizar ndices de Paasche adotando o perodo final como base no clculo do outro efeito, para que a soma dos efeitos seja igual
variao total; caso o mesmo tipo de ndice seja utilizado para calcular os dois efeitos, necessrio incluir um terceiro termo tambm chamado
de efeito-interao , cuja interpretao econmica nem sempre clara (Richardson, 1971; Fageberg e Sollie, 1987; Milana, 1988). Richardson
(1971, p. 236) sugere interpretar o efeito-interao como uma segunda medida de competitividade, pois indicaria whether the country was
increasing its export shares in rapidly growing commodities and markets [se o pas aumentou sua participao nas exportaes em produtos ou
mercados que cresceram rapidamente] (traduo nossa, grifo do original) interpretao que guarda relao com a dos dois efeitos adicionais
introduzidos por Fageberg e Sollie (1987). Contudo, como estes ltimos ressaltam (op. cit., p. 1577), aquele autor no oferece nenhuma prova
formal de sua interpretao.
10. Os autores chamam esse efeito de market share effect; aqui, por convenincia, manter-se- a nomenclatura efeito-competitividade, para ressaltar
que se trata da variao residual no market share do pas nas exportaes de um dado produto para um dado destino (the effect of changes in
the micro shares[o efeito de mudanas nas micro shares] traduo nossa), que no decorre nem da estrutura inicial da pauta nem das adaptaes
dessa estrutura ao longo do perodo.
50
O efeito restante deriva da variao na participao do pas nas importaes de um

produto especfico11 por um dado pas. Como no pode ser explicado a partir da ou de
mudanas na estrutura da pauta de exportaes, costuma ser associado competitividade
do pas vis --vis seus concorrentes em cada mercado ou produto especfico; razo porque
chamado de efeito-competitividade ou simplesmente efeito-market share.
Em suma, a variao no market share do pas em anlise nas importaes globais (Mk)
pode ser decomposta em cinco efeitos:
Onde:
Efeito-competitividade ou efeito-market share:
Efeito-composio de produtos:
Efeito-composio de destinos:
Efeito-adaptao de produtos:
Efeito-adaptao de destinos:
Para os clculos, foram utilizados dados do United Nations Commodity Trade Statistics
Database (UN/Comtrade), agregados a quatro dgitos do Sistema Harmonizado, o que tota-
liza 1.244 produtos ou seja, nos termos da notao acima, n = 1.244. Foram selecionados
doze destinos que compreendem praticamente todos os pases do mundo: Estados Unidos,
Canad, Unio Europeia (27 pases), China, Mercosul, demais pases da Amrica Latina e
do Caribe, pases desenvolvidos da sia (Japo, Coreia do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cin-
gapura), Associao de Naes do Sudeste Asitico (Asean) constituda por Malsia, Indonsia,
Tailndia e Filipinas , demais pases da Europa, demais pases da sia e do Pacfico, da frica
e do Oriente Mdio e Comunidade dos Estados Independentes (CIS) ou Commonwealth of
Independent States e outros.12
Os efeitos foram calculados para trs intervalos distintos (2002-2008, 2008-2011 e 2011-
2013), e tambm para o perodo completo (2002-2013).13 O ano inicial se justifica por ser o
primeiro de um ciclo de elevao dos preos dos produtos de exportao do Brasil, em especial
das commodities. E 2013 o ltimo ano para o qual se dispem de estatsticas de comrcio
exterior para todos os pases.
11. Evidentemente, a associao desse efeito competitividade deve ser encarada com cuidado. Por exemplo, deve-se ter em mente que a prpria
ideia de um produto especfico depende das limitaes impostas pela disponibilidade de dados, e, mesmo no nvel mais desagregado em que as
estatsticas globais de comrcio exterior so divulgadas (a seis dgitos do Sistema Harmonizado (SH), nvel mximo que permite comparabilidade
entre dados de pases diferentes), certo que muitos produtos no so homogneos e, portanto, no poderiam ser comparados diretamente.
12. A lista com os pases por regio est no apndice C.
13. Cabe aqui um esclarecimento sobre a diviso em subperodos de tamanhos distintos. Uma vez que a metodologia tem por princpio central a
hiptese de que a participao de mercado tenderia a se manter constante no tempo, no haveria nenhum efeito de tendncia que fizesse supor
que a variao de market share em um perodo mais longo fosse necessariamente maior que em um perodo mais curto. Assim, optou-se por utilizar
como critrio para a delimitao dos subperodos as tendncias observadas no comportamento das exportaes, analisadas na seo 2
forte crescimento at 2008, queda e recuperao entre 2008 e 2011, e estagnao a partir de 2011 , que tornariam a anlise mais relevante do
que se fosse utilizado algum critrio cronolgico mecanicamente determinado.
51
A anlise foi feita inicialmente para o conjunto de produtos, utilizando a nomenclatura

SH 2002 com quatro dgitos, e, em seguida, esses produtos foram agrupados em trs conjuntos:
primrios, manufaturados e de energia. 14
5 ANLISE DOS DADOS

Como apresentado na metodologia, a variao da participao de mercado dividida em
cinco efeitos: efeito-parte de mercado, efeito-composio de mercadoria, efeito-adaptao
de mercadoria, efeito-composio de mercado e efeito-adaptao de mercado. A anlise
tambm foi realizada tanto em valores como em quantidades. A soma dos cinco efeitos
igual variao total.
Cabe aqui uma explicao. O mais adequado para uma anlise em quantidade seria,
evidentemente, partir da construo de um ndice de quantum, a partir da determinao dos
valores mdios das exportaes de cada item. Contudo, seria necessrio que essa anlise fosse
feita em um nvel bastante desagregado. Mesmo que os dados fossem levantados a seis dgitos
do SH, ainda seria insuficiente, por misturar em um mesmo cdigo produtos muito distintos
entre si. Portanto, apesar de no ser a melhor alternativa, do ponto de vista metodolgico,
optou-se por fazer os clculos de quantidades simplesmente somando pesos lquidos das
exportaes. Por essa razo, decidiu-se apresentar os resultados apenas para produtos primrios
e de energia, uma vez que os resultados para manufaturados devem ser muito afetados pela
composio. Ainda assim, vale a pena examinar os dados em quantidades, uma vez que os dados
em valor so afetados pela variao de preos, que foi muito elevada para diversos produtos
no perodo em anlise.
Inicialmente, so analisados os dados em valor. As trs primeiras colunas de cada tabela
apresentam os resultados para cada subperodo e a ltima, para todo o perodo. As porcentagens
se referem a variaes com relao ao market share inicial de cada intervalo. Como era de
esperar, a variao total, para o conjunto de produtos, muito maior no primeiro perodo,
caindo no segundo e passando a negativa no ltimo. Mas interessante notar que, ainda que
a variao dos produtos primrios tenha sido maior que a dos demais no perodo 73,5% ,
as variaes dos manufaturados e dos de energia tambm foram elevadas entre 2002 e 2008,
com 34,6% e 80,9%, respectivamente.
No primeiro perodo, excetuando-se os produtos de energia, a maior variao foi
do efeito-composio de mercadorias, principalmente no caso dos manufaturados.
Esse resultado no surpreende, pois reflete uma variao que, desde Tyszynski (1951),
denominada de estrutural, na medida em que considera as mudanas na composio
dos produtos exportados. Ou seja, se o pas exportava mais produtos cujas exportaes
cresceram mais que a mdia no perodo, sua participao de mercado tambm deve
crescer. Ento, fica evidenciado que a principal razo para o aumento da participao
14. O conjunto dos produtos primrios compreende as posies de 0101 a 2621 e de 4001 a 7118 do SH; o dos produtos manufaturados, de 2801
a 3926 e de 7201 a 9706; e o dos produtos de energia, de 2701 a 2716. A lista completa pode ser disponibilizada mediante solicitao aos autores.
A categoria aqui denominada, por simplicidade, como primrios inclui alguns produtos que, a rigor, seriam mais bem classificados como manufaturas
intensivas em trabalho ou em recursos naturais.
52
de mercado do Brasil entre 2002 e 2008, considerando a totalidade dos produtos, foi a
mudana na composio dos produtos exportados, e no a variao da competitividade.
E isso se deu de forma bem mais acentuada no caso dos manufaturados, com variao
de 21% na composio de mercadorias e de apenas 1,8% na participao de mercado.
Os demais efeitos tiveram papel reduzido. Entre 2008 e 2011, que, como foi visto na
seo 2, compreende o perodo de maior reduo das exportaes e posterior recuperao,
os efeitos-composio de mercadorias e de mercados foram os principais responsveis
pelo aumento da participao de mercados no caso dos produtos primrios e de energia.
Mas no impediram a forte queda no caso dos manufaturados. A competitividade caiu
muito ligeiramente no caso dos primrios e acentuadamente no caso dos manufaturados,
tendo crescido substancialmente para energia.
Como ficou demonstrado na metodologia, o efeito market share, nesse tipo de anlise,
deve refletir a evoluo da competitividade das exportaes, pois mostra como variou essa
participao, baseado em estrutura fixa de mercados e mercadorias.
TABELA 2
Variao da participao de mercado dados em valor expressos como variao do market share inicial
(2002-2013)
(Em %)
Resultados agregados 2002-2008 2008-2011 2011-2013 2002-2013
Variao total 42,4 10,8 -11,4 39,8
Efeito market share 12,8 0,3 -7,3 1,9
Efeito-composio de mercadoria 15,9 5,3 -6,4 15,1
Efeito-adaptao de mercadoria 2,3 -0,1 1,3 0,7
Efeito-composio de mercado 7,9 4,2 0,9 9,9
Efeito-adaptao de mercado 3,6 1,0 0,1 12,2
Produtos primrios
Variao total 65,8 11,1 -5,8 73,5
Efeito market share 16,3 -0,1 -1,9 13,9
Efeito-composio de mercadoria 28,8 5,1 -6,3 26,2
Efeito-adaptao de mercadoria 1,1 -0,2 1,4 -1,3
Efeito-adaptao de mercado 9,3 0,8 -0,3 22,1
Produtos manufaturados
Variao total 34,6 -9,1 -12,9 6,6
Efeito market share 1,8 -9,0 -10,3 -19,8
Efeito-composio de mercadoria 21,0 -4,2 -3,6 8,3
Efeito-adaptao de mercadoria -0,9 0,6 -0,3 -0,1
Efeito-adaptao de mercado 6,1 -0,6 0,0 5,0
Produtos de energia
Variao total 80,9 38,3 -34,6 63,6
Efeito-composio de mercadoria 2,2 -1,1 -3,0 16,3
Efeito-adaptao de mercadoria -0,4 -2,1 1,9 -13,7
Efeito-composio de mercado -8,7 -3,2 -3,3 -22,4
Efeito-adaptao de mercado 0,3 2,4 1,0 18,1
Fonte: Wits.
53
Finalmente, no ltimo perodo, a participao das exportaes brasileiras caiu 11%,

devido, basicamente, queda dos efeitos-competitividade e estrutural. Essas propores
permanecem vlidas tanto no caso dos produtos primrios como no dos manufaturados.
No caso dos de energia, a variao negativa de 34,6% em razo, basicamente, da queda
de competitividade.
O que ressalta dessa anlise que a competitividade foi responsvel apenas por uma
parte do aumento da participao das nossas exportaes e, mesmo assim, somente no caso
dos produtos primrios e de energia entre 2002 e 2008. No caso dos manufaturados,
o efeito tambm foi relevante nos dois ltimos subperodos, mas no sentido contrrio:
tivemos queda da competitividade entre 2008 e 2013. Note-se, porm, que o perodo de
elevao na competitividade dos produtos primrios e de energia corresponde exatamente a
um grande aumento de preos das commodities e, como as exportaes esto denominadas
em valor, esse aumento deve estar refletindo, em grande parte, a elevao dos preos.
Por essa razo, optou-se por analisar os dados em quantidades, no obstante os problemas
metodolgicos descritos anteriormente.
Como se observa na tabela 3, no caso dos produtos primrios, no primeiro perodo, o
efeito-competitividade teve acrscimo de 34,5%, contrabalanado por efeitos negativos nos
demais componentes, que acabaram por tornar a variao total negativa. Note-se que esse
aumento cerca de duas vezes maior que em valor. No segundo perodo, o efeito de composio
de mercadorias foi o responsvel pelo forte crescimento da participao de mercado, enquanto
os efeitos decorrentes da estrutura dos mercados se anularam. No terceiro perodo, quatro dos
cinco efeitos experimentaram reduo, levando a uma queda de 19% no total.
No caso dos produtos de energia, a variao foi muito grande no primeiro perodo,
de 88%, e ainda grande no segundo, com 24%. Nesses dois perodos, a maior parte da
variao deve ser atribuda ao crescimento da competitividade. Mas esse quadro revertido
no terceiro perodo, quando a participao brasileira cai, principalmente em razo
da competitividade.
TABELA 3
Variao da participao de mercado dados em quantidade expressos como variao do market share inicial
(2002-2013)
(Em %)
Produtos primrios 2002-2008 2008-2011 2011-2013 2002-2013
Variao total -17,0 41,0 -19,2 -5,4
Efeito market share 34,5 -1,3 -2,9 10,0
Efeito-composio de mercadoria -14,2 41,8 -9,6 -22,6
Efeito-adaptao de mercadoria -22,9 -4,3 2,0 -0,2
Efeito-composio de mercado -2,2 39,4 -3,2 8,2
Efeito-adaptao de mercado -12,2 -34,6 -5,4 -0,9
Produtos de energia
Variao total 87,7 24,3 -40,2 39,4
Efeito-composio de mercadoria 12,4 -1,9 2,0 -19,3
Efeito-adaptao de mercadoria -1,8 -1,4 1,0 51,1
Efeito-composio de mercado -18,8 -1,4 -12,3 -42,8
Efeito-adaptao de mercado -5,9 -1,8 1,8 12,2
Fonte: WITS.
54
Em suma, para o perodo como um todo, o crescimento da participao das exportaes

brasileiras nas exportaes mundiais, de cerca de 40%, decorreu de aumentos estruturais e
de adaptao de mercados, e no de ganhos de competitividade, a includos os efeitos-preo.
No caso dos manufaturados, esse crescimento foi muito pequeno, com variao negativa da
competitividade. Para os primrios, a variao foi bastante acentuada, de 73,5%, resultado de
vrios efeitos, mas a competitividade respondeu por apenas 14%. No entanto, quando se isola
o efeito dos preos, essa variao foi negativa, apesar de um ganho de 10% na competitividade.
Os produtos de energia, ao contrrio, tiveram expressivo aumento ao longo do perodo, em
grande parte por causa da competitividade. Ou seja, ainda que o aumento dos preos tenha
sido o principal fator para o crescimento da participao das exportaes brasileiras nesse
perodo, ao menos uma pequena parte decorreu de ganhos de competitividade, at mesmo
quando se isolam os efeitos de preos.
Qual a sinalizao que pode ser tirada para o futuro, em um momento em que no
mais possvel esperar grandes elevaes de preos de exportao, principalmente de produtos
primrios? Primeiro, um aspecto positivo, que resulta da percepo de que, ao contrrio do
que apontam vrias anlises, as exportaes brasileiras tiveram algum ganho de competitividade,
que no resultou de variao de preos, inclusive nos produtos primrios. Segundo, que se
isso foi possvel no passado recente, pode voltar a ocorrer no futuro prximo. Mesmo no caso
de produtos relativamente menos intensivos em tecnologia, possvel haver ganhos de
competitividade em decorrncia de inovao e produtividade. A concorrncia nunca realizada
baseada unicamente em preos, mas tambm em qualidade e incorporao de novas tecnologias.
Isso verdade em produtos como alimentos, processados ou no, txteis, confeces, calados etc.,
classificados como primrios. Portanto, fundamental continuar investindo e estimulando as
inovaes nesses setores. Alm, claro, dos demais, mais intensivos em tecnologia.
6 CONCLUSES
Este estudo buscou analisar brevemente a evoluo recente das exportaes brasileiras, destacando
o tipo de produtos, dividindo-os em primrios e manufaturados e de energia , do incio do
sculo XXI at o momento. Verificou-se, primeiro, que ocorreu um aumento da participao
dos produtos primrios, em detrimento dos de maior intensidade tecnolgica, e um crescimento
relativo da China e de outros pases asiticos como destinos de nossas exportaes.
Uma anlise mais detalhada revelou que boa parte dos aumentos das exportaes foi
decorrente de elevaes de preos. Isso ocorreu predominantemente entre os produtos primrios,
o que no constitui novidade. Mas os dados revelam tambm que, no caso dos produtos
manufaturados com maior intensidade tecnolgica , tambm houve aumentos de preos,
provavelmente em razo de mudanas de composio de produtos, nas categorias analisadas,
o que deve ter sido provocado por algum ganho de competitividade.
Finalmente, foi utilizada a metodologia de constant market share para determinar a
importncia dos ganhos de competitividade entre os perodos mais relevantes, dividindo-se os
produtos entre primrios, manufaturados e de energia. Verificou-se que os ganhos de participao
de mercado no perodo resultaram principalmente de mudanas na pauta de produtos e de
mercados, com baixo peso de elevaes de competitividade. Mas quando se isolam as diferentes
55
categorias de produtos, nota-se que tanto os produtos primrios quanto os de energia apresentaram
ganhos de competitividade, seja no clculo em valor, seja no clculo em quantidade.
Isso indica que esses produtos ganharam mercados graas a aumentos de competitividade, ainda
que sejam de menor intensidade tecnolgica relativa. Essa evidncia sugere que, no futuro,
poder continuar a haver ganhos de mercado graas competitividade, desde que haja contnuos
investimentos em inovao.
No caso dos manufaturados, a evoluo do efeito associado competitividade principal
responsvel pela reduo da participao brasileira nas exportaes mundiais desses produtos
sugere preocupao, reforada pelo fato de que os demais efeitos de composio e adaptao
da pauta se mostraram cada vez menos intensos. Diante desse quadro, parece pouco provvel
que o Brasil seja capaz de voltar a ganhar participao de mercado nestes produtos sem que
ocorra ganhos substanciais de competitividade.
REFERNCIAS
ALMEIDA, A.; SILVA, J.; ANGELO, H. Desempenho das exportaes do Brasil e Canad
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56
APNDICE A
CLCULO DOS EFEITOS NO MODELO CONSTANT MARKET SHARE

Formalmente, os efeitos podem ser descritos como se segue. Sendo 0 e t os perodos inicial e
final, respectivamente, n o nmero de mercadorias e s o nmero de pases, defina:1
exportaes do produto i, do pas k para o pas l.
importaes do produto i pelo pas l.
market share do pas k nas importaes mundiais; .
market shares, por mercadoria, do pas k nas importaes do pas l; vetor-linha de
dimenso n: , onde .
participao de cada mercadoria nas importaes do pas l; vetor-coluna de dimenso n:
, onde .
participao de cada pas nas importaes mundiais; vetor-coluna de dimenso s:
, onde .
participao do pas k nas importaes de cada pas; vetor-linha de dimenso s:
, onde .
A variao no market share do pas em anlise nas importaes globais (Mk) pode ser
decomposta em cinco efeitos:
.
Onde:
Efeito-competitividade ou efeito-market share: .
Efeito-composio de produtos: .
Efeito-composio de destinos: .
Efeito-adaptao de produtos: .
Efeito-adaptao de destinos: .
1. A notao acompanha a adotada por Fagerberg e Sollie (1987).
57
APNDICE B
TABELA B.1
Variaes mdias anuais dos valores 75 maiores produtos (2000-2014)
(Em %)
Cdigo do Sistema
2000-2002 2003-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014
Harmonizado
0102 -12,1 188,0 30,0 -5,0 7,1
0201 31,7 1,7 28,0 30,1 0,8
0202 15,9 39,3 -4,6 4,3 16,2
0203 59,9 19,5 -5,2 4,8 3,6
0206 16,9 37,0 6,8 21,0 18,1
0207 16,0 26,9 -0,5 8,0 0,7
0210 5,5 116,2 -6,2 -3,7 6,4
0504 10,5 28,1 3,8 18,7 6,1
0901 -18,7 23,0 11,7 5,0 2,7
1005 233,3 31,8 25,6 55,9 -14,5
1006 -23,7 92,6 -28,9 86,1 -14,7
1201 23,9 23,9 0,4 25,0 16,2
1507 4,2 22,8 -29,0 24,0 -26,2
1602 1,3 30,6 -16,0 5,8 -3,8
1701 3,1 17,4 52,6 -0,4 -13,5
2009 -5,3 11,9 -5,4 12,9 -6,0
2101 -7,4 21,7 -3,0 13,7 -8,3
2106 -2,3 17,8 14,0 -12,5 5,7
2207 36,9 55,5 -34,9 46,8 -35,9
2304 13,5 12,1 4,0 18,2 3,0
2401 3,1 18,3 0,4 8,7 -13,1
2601 3,5 32,6 32,2 3,5 -8,7
2603 0,0 0,0 1,7 10,5 9,3
2709 935,1 41,7 9,1 11,6 -10,2
2710 46,5 26,2 -20,0 32,4 -14,5
2804 4,4 21,8 -5,0 7,0 -19,4
2818 -0,4 42,3 6,1 5,3 12,7
2901 6,0 27,2 47,0 19,5 -0,4
2902 -12,6 33,0 -5,8 5,8 0,8
2909 11,2 19,0 -1,4 8,2 0,0
2922 5,5 28,4 4,4 0,0 0,0
3004 4,1 23,9 16,9 11,0 4,4
3901 3,4 25,6 6,0 12,0 -6,3
3902 -14,7 38,9 35,9 13,5 3,6
4011 -1,9 20,1 -4,9 7,0 -9,0
(Continua)
58
(Continuao)
Cdigo do Sistema
2000-2002 2003-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014
Harmonizado
4104 9,8 15,7 -3,4 9,2 19,3
4409 14,2 31,9 -4,9 0,2 1,1
4412 8,3 6,3 -18,7 -1,2 7,1
4703 -2,3 22,6 8,4 -1,2 6,6
4802 11,2 14,2 9,6 -3,9 -4,7
4810 -1,4 22,8 7,3 5,1 -3,8
5201 173,4 39,7 8,6 60,0 -19,7
6402 15,4 23,6 0,8 1,5 2,3
6403 4,1 0,4 -15,7 -23,2 -5,0
6802 10,3 17,6 -0,3 8,0 13,5
7108 0,1 19,8 32,1 21,6 -6,6
7201 13,6 37,1 -44,4 17,9 -12,6
7202 2,0 32,2 -6,0 16,9 -0,8
7207 5,3 21,3 -19,3 13,2 -15,2
7208 -9,1 22,4 -0,6 -1,3 6,2
7224 42,4 2,9 -22,4 115,3 14,9
7304 19,3 19,2 0,8 32,3 42,4
7601 -1,2 11,8 -19,5 -9,6 -21,3
8307 446,8 15,6 136,1 10,2 4,9
8407 26,3 1,2 30,2 16,1 -23,7
8409 1,2 14,5 -6,7 10,4 -5,7
8411 -18,8 24,1 51,9 10,5 123,4
8413 -8,7 23,1 -6,7 7,0 -4,1
8414 5,0 12,3 -5,9 12,6 -15,6
8429 5,0 31,1 -11,0 26,6 -6,5
8433 5,1 40,4 -10,5 -1,1 -3,2
8481 26,9 22,3 14,1 -1,7 12,5
8483 2,4 17,8 -3,0 10,6 -6,6
8501 7,7 25,1 -5,2 10,9 0,0
8503 28,8 37,9 -39,9 65,7 -25,6
8504 9,9 28,4 -6,9 -8,6 2,3
8544 2,6 35,0 -5,3 3,9 -10,9
8701 27,0 38,7 -26,8 9,2 -9,5
8703 20,8 16,1 -5,2 -8,2 -7,4
8704 -11,9 31,1 -12,0 11,1 -15,3
8706 20,4 24,8 -9,7 2,8 -2,6
8708 -1,8 20,2 -1,8 5,7 -17,4
8802 15,0 12,5 -14,7 9,1 -15,0
8803 -9,6 30,8 -7,6 12,3 14,8
8803 11,3 9,0 -12,9 -5,9 0,8
Menor que 0 Entre 0 e 10 Maior que 10

Fonte: WITS.
59
TABELA B.2
Variaes mdias anuais dos valores mdios 75 maiores produtos
(Em %)
Cdigo do Sistema
2000-2002 2003-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014
Harmonizado
0102 31,4 1,5 1,4 9,6 -4,3
0201 -13,3 15,5 1,5 4,3 -1,1
0202 -16,6 15,8 0,8 7,5 0,4
0203 -11,8 18,7 -4,8 1,0 13,1
0206 -10,6 17,3 -0,5 9,5 8,6
0207 -9,7 13,1 -3,0 6,3 -0,3
0210 -13,7 11,2 -0,9 -0,9 3,2
0504 -4,2 18,3 -11,8 7,2 2,2
0901 -24,0 22,8 4,7 14,7 -10,6
1005 -53,4 14,4 -3,2 15,2 -16,3
1006 -11,2 19,9 -21,3 12,7 -5,1
1201 2,0 15,3 -7,8 18,3 -2,1
1507 -3,2 19,2 -13,4 16,8 -14,3
1602 -3,8 10,1 -5,0 7,8 3,5
1701 -0,2 10,3 27,2 7,5 -13,7
2009 -9,2 3,9 -3,4 15,0 -6,7
2101 -13,7 17,2 -4,0 12,4 -7,8
2106 -22,6 -2,6 -10,1 116,5 6,0
2207 9,8 13,9 6,8 15,1 -4,5
2304 6,8 12,4 -1,4 15,6 5,2
2401 -6,9 11,1 17,8 -3,4 1,2
2601 -2,3 21,4 25,8 1,0 -11,1
2603 0,0 0,0 2,3 6,6 -2,7
2709 38,1 27,7 -9,6 19,7 -7,7
2710 14,8 24,8 -10,0 17,5 -3,6
2804 -1,2 17,2 -3,3 3,0 -1,7
2818 -4,0 13,9 -11,0 -1,3 4,0
2901 4,4 22,8 -3,9 8,5 -6,4
2902 8,3 21,9 -3,0 19,4 -5,2
2909 5,6 21,4 -3,0 13,7 -5,7
2922 -2,6 11,2 6,4 0,0 0,0
3004 6,2 9,9 14,2 23,7 -7,5
3901 -5,6 19,2 -7,2 3,5 5,6
3902 2,5 18,9 -3,1 1,9 6,1
4011 -5,6 11,0 3,0 17,4 -4,7
4104 12,2 7,0 -11,5 1,5 7,3
4409 -15,9 12,5 5,7 8,1 2,6
4412 -8,5 9,5 -0,7 2,5 -1,2
4703 -5,5 8,2 -0,6 -2,0 -4,6
4802 3,4 5,9 -3,7 2,3 0,0
(Continua)
60
(Continuao)
Cdigo do Sistema
2000-2002 2003-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014
Harmonizado
4810 -6,5 7,5 -0,1 6,1 3,5
5201 -10,5 7,3 10,8 11,7 -4,8
6402 -1,8 6,9 0,7 6,7 -2,8
6403 1,0 15,0 4,1 4,0 -1,0
6802 11,2 17,4 -2,5 1,1 -0,8
7108 3,5 18,9 17,9 15,4 -16,8
7201 0,4 29,2 -8,2 3,0 -5,5
7202 1,3 28,9 0,0 0,0 0,0
7207 1,5 25,9 -16,0 7,8 -6,4
7208 2,4 24,3 -19,8 8,7 -5,5
7224 -0,9 26,5 -22,9 9,9 -7,4
7304 9,8 19,8 13,1 -3,5 2,4
7601 0,5 11,9 -10,6 -2,7 1,6
8307 -19,2 23,1 -5,9 10,1 3,2
8407 -1,3 1,6 11,6 4,8 -8,4
8409 -2,2 6,9 2,1 8,4 -6,3
8411 -1,3 15,9 -1,5 -0,4 154,5
8413 -10,4 4,3 9,3 -11,9 8,9
8414 -6,1 11,0 -2,3 13,2 -1,6
8429 -0,6 2,8 2,8 11,5 0,8
8433 -7,0 10,6 7,1 7,8 -0,9
8481 -1,7 12,3 9,9 9,1 5,2
8483 3,0 4,3 -5,8 11,7 6,5
8501 -5,0 9,3 1,4 4,1 0,8
8503 -2,4 5,5 2,7 17,5 -5,8
8504 -1,3 12,8 6,3 1,5 1,1
8544 -6,3 11,2 6,7 11,0 -3,7
8701 -3,9 8,3 2,0 6,4 -2,2
8703 1,7 5,3 0,8 2,0 2,2
8704 -6,1 8,1 1,3 8,5 -3,2
8706 -4,4 6,8 1,0 8,8 0,7
8708 -4,0 11,9 9,5 5,4 -2,2
8802 13,0 -0,4 2,4 0,8 -1,6
8803 -5,3 5,1 15,6 -0,2 8,0
9403 -1,9 5,3 -0,2 0,5 -2,1
Menor que 0 Entre 0 e 10 Maior que 10

Fonte: WITS.
61
APNDICE C
TABELA C.1
frica e Oriente Mdio
Arglia Gana Nigria
Angola Guin Om
Barein Guin-Bissau Catar
Benin Ir Ruanda
Burkina Faso Iraque Arbia Saudita
Burundi Israel Senegal
Camares Jordnia Serra Leoa
Cabo Verde Qunia Somlia
Repblica Centro-Africana Kuwait frica do Sul
Chade Lbano Suazilndia
Comoros Lesoto Sria
Congo, Repblica Democrtica Libria Tanznia
Congo, Repblica Lbia Togo
Costa do Marfim Madagascar Tunsia
Djibuti Malaui Uganda
Egito Mali Emirados rabes Unidos
Eritreia Mauritnia Imen
Etipia Marrocos Zmbia
Sudo Moambique Zimbbue
Gabo Nambia
Gambia Nger
TABELA C.2
Resto da Europa
Crocia
Groenlndia
Islndia
Noruega
Srvia
Sua
62
TABELA C.3
Amrica Latina e Caribe menos Mercosul
Antgua e Barbuda Cuba Mxico
Aruba Dominica Montserrat
Bahamas Repblica Dominicana Nicargua
Barbados Equador Panam
Belize El Salvador Peru
Bermuda Granada So Tom e Prncipe
Bolvia Guatemala So Kitts e Nevis
Ilhas Cayman Guiana Santa Lucia
Chile Haiti So Vicente e Grenadinas
Colmbia Honduras Suriname
Costa Rica Jamaica Venezuela
TABELA C.4
Resto da sia e Pacfico
Afeganisto Laos Palau
Samoa Maldivas Papua Nova Guin
Austrlia Ilhas Marshall Samoa
Buto Ilhas Maurcio Seychelles
Brunei Micronsia Ilhas Solomon
Camboja Monglia Sri Lanka
Comoros Myanmar Tonga
Timor Leste Nepal Tuvalu
Fiji Nova Zelndia Vanuatu
ndia Paquisto Vietn
Kiribati
TABELA C.5
CIS e outros
Albnia Moldova
Armnia Rssia
Azerbaijo Tajiquisto
Belarus Turquia
Gergia Turcomenisto
Cazaquisto Ucrnia
Quirguisto Uzbequisto
Macednia
63
CAPTULO 3
COMPLEMENTARIDADE PRODUTIVA NA AMRICA DO SUL

Renato Baumann1
1 INTRODUO
Os propsitos de promover a integrao regional na Amrica Latina vm de longa data.
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) da Organizao das
Naes Unidas (ONU) foi criada em 1948. J no ano seguinte, os pases da Amrica Central
pediram instituio apoio tcnico para viabilizar um processo de aproximao que permitisse
ampliar os diminutos mercados nacionais e possibilitar a produo industrial em escala. Isso deu
origem a um acordo firmado antes do Tratado de Roma, que criou a Comunidade Europeia,
que considerado um marco zero dos processos de integrao regional no mundo capitalista.2
H, evidentemente, grandes diferenas entre a experincia europeia e a latino-americana.
De imediato, o fato frequentemente mencionado de que no caso europeu a maior parte
das transaes de cada pas europeu sempre foi com outros pases da mesma regio. A criao
da Comunidade do Carvo e do Ao e posteriormente da Comunidade Europeia reflete no
apenas o esforo para se criar um ambiente que dificultasse a repetio das traumticas guerras
que assolaram aquele continente por sculos, mas tambm o que relevante do ponto
de vista econmico essencialmente consolidou uma situao de fato, proporcionando um
arcabouo institucional para um volume expressivo de transaes.
No caso da Amrica Latina, possvel identificar alguma relao entre os diversos exerccios de
integrao sub-regional e suas origens enquanto vice-reinados, no perodo colonial, mas a apro-
ximao essencialmente se esgota nas razes histricas e nos bons propsitos polticos (Baumann,
2014). As relaes econmicas entre os pases da regio sempre foram muito limitadas. A deciso
de promover a integrao permanece, sobretudo, uma deciso poltica: trata-se de procurar criar
os vnculos econmicos que no tiveram origem de forma natural, a exemplo do caso europeu.
Isso no significa dizer que a criao desses vnculos econmicos no possa ser feita como
decorrncia de acordos e estratgias polticas. Dois exemplos ilustram essa possibilidade.
Na Amrica do Norte, a proximidade com a maior economia do planeta determinava um
grau significativo de transaes por parte do Canad e do Mxico com os Estados Unidos.
No entanto, o acordo de livre comrcio firmado no incio da dcada de 1990 no apenas
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
2. Em 1949, foi criado o The Council for Mutual Economic Assistance (Comecon), entre os pases da Europa do Leste, mas essa no uma iniciativa
considerada estritamente comparvel com as demais, do mundo capitalista.
consolidou essa situao mas tambm proporcionou condies para um aumento expressivo
dessa interao, inclusive em novos setores, como o caso dos servios. De fato, a elevada
correlao dos ciclos de atividade nas trs economias hoje uma novidade histrica para
esses pases.
Algo distinto teve lugar no Sudeste Asitico. Marcados por conflitos de diversos tipos, os
pases asiticos foram, de um modo geral, tradicionalmente resistentes negociao de acordos
de preferncias comerciais em nvel regional. No entanto, desde a dcada de 1970, o grau de
interao entre a economia japonesa e a dos ento denominados tigres asiticos era marcante e
deu origem representao de seu desempenho como um conjunto de gansos voadores.
Esse modelo foi at certo ponto uma referncia para o que se observa a partir da dcada
de 1990, quando capitais inicialmente japoneses e sul-coreanos e posteriormente (e com muito
mais intensidade) chineses passaram a buscar nos pases vizinhos fontes de oferta de
mo de obra e insumos a preos mais baixos, como forma de assegurar competitividade.
Hoje comum a percepo de que essa regio tornou-se a mais competitiva no comrcio de produtos
manufaturados graas, em grande medida, ao modelo adotado de complementaridade
produtiva. A prosperidade compartilhada favoreceu a convivncia pacfica e construtiva das
economias da regio at aqui.
Comparada com a trajetria dessas outras regies, parece claro que a experincia latino-
-americana (e particularmente a sul-americana) marcada por duas caractersticas: a baixa
tradio de intercmbio entre os pases e o limitado grau de complementaridade produtiva
em nvel regional. Condicionantes geogrficos (uma cordilheira e uma das maiores florestas
do planeta), polticas comerciais restritivas, instabilidade macroeconmica e em alguns casos
tambm poltica, associados falta de um projeto de longo prazo para a insero internacional
dos pases fizeram com que o nvel de transaes comerciais intrarregionais tenha permanecido
h tempos em patamares bem inferiores aos observados em outras regies.
TABELA 1
Importncia relativa das exportaes regionais nas exportaes totais (2014)
(Em %)
Mercosul (Mercado Comum do Sul) 13,9
CAN (Comunidade Andina) 7,4
Nafta (Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte) 50,2
Asean (Associao de Naes do Leste Asitico) 25,5
UE (Unio Europeia) 63,0
Cemac (Comunidade Econmica e Monetria da frica Central) 2,6
Comesa (Mercado Comum do Leste e Sul da frica) 8,5
CIS (Comunidade dos Estados Independentes) 1,8
Ecowas (Comunidade Econmica dos Estados do Oeste da frica) 6,4
SADC (Comunidade para o Desenvolvimento Sul-Africano) 7,7
WAEMU (Unio Econmica e Monetria do Oeste da frica) 12,4
Fonte: Disponvel em: <www.wto.org>.
66
Complementaridade Produtiva na Amrica do Sul
A tabela 1 ilustra os graus variados de importncia relativa do comrcio regional.

Nos dois exerccios de integrao sul-americanos indicados Comunidade Andina e Mercosul ,
o peso das transaes intrarregionais bem mais baixo que, por exemplo, no Acordo de Livre
Comrcio da Amrica do Norte (Nafta), na Associao de Naes do Leste Asitico (Asean)
e na Unio Europeia, embora seja mais expressivo que no caso de diversos exerccios no
continente africano. Essa uma situao que perdura h alguns anos, em que pese a longa
tradio de manifestaes oficiais em prol da integrao regional.
Neste captulo, parte-se da hiptese de que um estmulo ao processo de integrao
regional poderia derivar da promoo de integrao produtiva entre os pases, a exemplo do
que se observa nas regies com maior dinamismo. Isso remete tendncia, nos ltimos anos,
a fragmentar o processo produtivo em diversos setores e etapas realizadas em pases distintos.
A lgica de produo em cadeias de valor poderia ser uma fonte de competitividade para
alguns setores ao possibilitar acesso a insumos a preos mais baixos ao mesmo tempo em
que poderia ser um elemento de estmulo ao processo de integrao regional. Um jogo de soma
positiva em que os pases se unam para produzir de forma conjunta itens destinados venda em
terceiros mercados certamente contribui mais para identificar rumos e estimular a integrao
regional do que o frequente conflito derivado da imposio de barreiras ao comrcio bilateral.
Desse modo, a pergunta bsica que se procurar responder neste captulo se existem indicaes
de que h um potencial significativo para se promover complementaridade produtiva entre as
economias da Amrica do Sul. Para isso, ser feito um mapeamento da capacidade potencial
de oferta por parte dos pases vizinhos de insumos presentes na pauta de importao brasileira.
O argumento apresentado aqui com base em alguns indicadores de que existe um
potencial de complementaridade a ser explorado na regio. Isso ainda no se concretizou por
razes de carncia na infraestrutura existente na regio e sobretudo por razes de poltica,
em que ainda predomina tendncia busca de saldos comerciais bilaterais, em lugar de
promoo da complementaridade.
A prxima seo apresenta algumas das caractersticas da nova lgica produtiva, em
cadeias de valor. A seo 3 apresenta a metodologia utilizada. A quarta seo traz os resultados
obtidos, e a quinta seo mostra algumas das restries que permanecem e dificultam a
integrao produtiva com outros pases. A ltima seo apresenta algumas consideraes gerais.
2 A LGICA DAS CADEIAS PRODUTIVAS

O fatiamento das etapas de um processo produtivo antigo. Desde que Henry Ford adotou
de forma ampla o processo de produo em linha mais tarde imortalizado de forma irnica
no filme Tempos modernos de Charlie Chaplin diversos setores passaram a adotar essa estra-
tgia. Mais recentemente, na dcada de 1970, as empresas japonesas adaptaram esse processo
a uma sincronizao com a formao de estoques, beneficiando-se da estratgia batizada de
just in time, com produo fatiada, e de resposta (rpida) certeza da existncia de demanda.
67
A novidade das ltimas dcadas a possibilidade de que as diversas etapas da produo

possam ocorrer em pases distintos.
A importncia que esse tema tem adquirido est associada no apenas sua peculiaridade,
mas tambm sobretudo ao fato de que para diversos pases esse procedimento tem
constitudo fonte de competitividade. Isso verdade, em particular, na fabricao de alguns
tipos de produtos manufaturados.
Alm disso, boa parte do comrcio internacional hoje em produtos intermedirios, o que
refora a indicao da importncia desse tipo de processo produtivo e leva ao reconhecimento
de que as estatsticas convencionais de comrcio contm forte componente de dupla contagem
(Ahmad e Ribarsky, 2014).
A opo pela fragmentao do processo produtivo em pases distintos pressupe
que as unidades em localidades variadas podem reduzir seus custos, ao conseguir acesso a
matrias-primas e/ou a fatores de produo a custos mais baixos do que na alternativa de
concentrar todas as atividades em um nico pas (Blyde, 2014).
E a participao nesse processo fragmentado d margem a novas oportunidades, em
particular para economias de menor porte. Passa a ser possvel, por exemplo, que um pas
possa participar de uma cadeia de valor em setores nos quais no tem claras vantagens
comparativas, mas apresente vantagens em termos locacionais que facilitem a implementao
de etapas produtivas especficas, para suprir a linha de montagem em outro pas. Participar de
cadeias de valor reconhecido como um instrumento que tem permitido a algumas economias
menos desenvolvidas reduzir seu tempo de aproximao em relao s economias mais ricas
(Baldwin, 2011).
H (ao menos) trs formas bsicas para a participao de um pas numa cadeia de valor.
A mais simplista quando um pas (A) mero fornecedor de matrias-primas. Nesse caso, ele
compra pouco ou nada dos demais, e essencialmente fornece um insumo bsico para o restante
da cadeia produtiva. Ele absorve os benefcios da atividade exportadora, mas de maneira tal que
provavelmente conseguiria esses benefcios de qualquer modo, sem necessariamente ganhos
adicionais por pertencer cadeia produtiva.
Uma segunda possibilidade, que demanda mais condies materiais, como a existncia
de infraestrutura de qualidade, disponibilidade de mo de obra com qualificao acima de
certo nvel mdio (em particular mas no apenas engenheiros), facilidade de acesso a
insumos (portanto poltica comercial no restritiva), condies eficientes de comunicao,
entre outras, a etapa de montagem. Esse um pas (B), mais facilmente identificvel como
produtor/exportador de bens finais, e ele que as estatsticas convencionais de comrcio exterior
normalmente identificam como a origem dos produtos transacionados (essas estatsticas no
discriminam a origem do valor adicionado).
A existncia de cadeias leva a se questionar a identificao do ganho total com o valor
exportado. diferena dos enfoques tradicionais de comrcio, o fato de um pas exportar bens
68
finais produzidos de forma fragmentada faz com que nem sempre o valor total exportado seja
de mesma magnitude que os ganhos efetivos com a atividade exportadora. O que importa, do
ponto de vista de ganho lquido para a economia exportadora, quanto da renda gerada com
a atividade exportadora efetivamente retida no pas (valor adicionado).
Esse tipo de considerao leva ao terceiro tipo de participante. Se o pas (B), onde ocorre a
montagem dos bens finais transacionados, est mais bem situado na cadeia de valor que o pas
que simples fornecedor de matria-prima (A), sua posio superada por outra ainda mais
nobre, que a do pas (C), onde tm lugar o desenho e a concepo do produto a ser fabricado.
comum representar esse esquema conforme demonstrado no grfico 1.
Valor adicionado mais alto significa que gerado um volume mais expressivo de
renda, com o que pode haver benefcio em termos de maior remunerao dos fatores
produtivos empregados.
O pas onde gerada a concepo do produto tem a governana da cadeia produtiva, portanto
a onde os ganhos so mais expressivos. Um pas como o Brasil que participa essencialmente
provendo matrias-primas para os demais participantes da cadeia tem ganhos limitados.
GRFICO 1
Distintas formas de participar de cadeias de valor
Valor adicionado
Atividades de P&D Pas C
Montagem Pas B
Brasil Atividades na cadeia produtiva
Fonte: Backer (2013) apud Oliveira (2015), com adaptao.
A candidatura a pas B algo que demanda deciso poltica e iniciativa, em termos de

adequao das condies bsicas requeridas. Em termos de relaes regionais entre economias
em desenvolvimento este talvez seja o objetivo mais vivel, uma vez que a h relativamente
pouca atividade de pesquisa e desenvolvimento de novos produtos, e muito provavelmente
capacidade limitada para gerao de inovaes. A melhora nas condies bsicas de uma
economia pode vir a qualific-la para se tornar o centro de montagem de boa parte dos
produtos fabricados de forma conjunta em uma regio.
69
Tentar ser pas C um desafio. Em boa parte dos setores produtivos, esse papel desempenhado
por empresas de grande porte, transnacionais, detentoras de muitas patentes e com processos
produtivos pulverizados em diversas unidades localizadas em pases distintos. So poucos os
pases com esse potencial. Este continua a ser um atributo mais facilmente encontrvel na
Amrica do Norte, Europa Ocidental, Japo e crescentemente na Coreia do Sul. A China tem
se esforado para passar de pas B para C, com sucesso crescente, mas ainda limitado.
A predominncia de grandes empresas transnacionais no conjunto de pases C e o consequente
domnio sobre a governana das cadeias de valor provoca com frequncia sentimentos de
rejeio a todo o processo de participao nessas cadeias. Essa uma linha de argumentao
que desconsidera os ganhos potenciais que poderiam advir da evoluo de uma economia do
nvel de pas A para pas B, isto , de mero supridor de itens bsicos para centro de montagem
de partes geradas em terceiros pases, provavelmente vizinhos em termos geogrficos.
A produo fragmentada em cadeias tem diversas implicaes.
Do ponto de vista terico, altera o significado e a identificao dos ganhos com o comrcio.
Pela teoria tradicional, o benefcio a receita total com exportaes. Mas se a economia
importa uma porcentagem significativa do valor que produz e exporta, o elemento relevante
para se identificar o que constitui efetivamente ganho o valor adicionado nacional (que
igual remunerao dos fatores produtivos) (Ahmad e Ribarsky, 2014).
Segundo a teoria convencional da proteo, impor barreiras ao comrcio pode estimular
a produo nacional dos itens que competem com importaes. Mas se a produo fragmentada,
a imposio de barreiras pode de fato penalizar a produo nacional, se incidir sobre a
importao de insumos que comporo o produto a ser exportado.
De modo semelhante, pode-se argumentar que se pela teoria convencional uma
desvalorizao cambial tende a estimular exportaes e desestimular importaes, na produo
em cadeia a variao cambial eleva o custo de importao de insumos, o que pode vir a
provocar efeito negativo sobre o volume exportado.
A produo fragmentada tambm altera o processo de identificao de setores prioritrios
e as ocupaes desejveis. As polticas industriais com frequncia priorizam os setores com
maior contribuio para o deficit comercial, em uma lgica de promoo da substituio
de importaes.
No ambiente de produo fragmentada, a prioridade passa a ser os segmentos produtivos
em que h vantagem comparativa (ou locacional) para participar das cadeias de valor. No
imediato saber quais so esses setores. Da mesma forma, passa a ser um desafio metodolgico
identificar o tipo requerido de qualificao dos trabalhadores para essas atividades. Indicadores
de vantagens comparativas reveladas la Balassa (1961) so estimados em termos dos
valores transacionados. Essas ferramentas aparentemente to teis ao desenho de polticas ficam
comprometidas, no entanto, quando se leva em conta que o mais relevante o valor adicionado
em cada pas, o que no necessariamente corresponde aos valores brutos transacionados.
70
A maior participao em cadeias de valor pode dar origem a mais exportaes por unidade
do produto nacional, mas no necessariamente gerar emprego e renda de forma sustentada no
longo prazo, se no for acompanhada de aumento no valor adicionado na exportao.
Um exemplo a reao do Brasil ao boom de exportaes de commodities nos ltimos
anos. O pas participa das cadeias de valor basicamente ofertando produtos com baixo grau
de elaborao. Houve, em alguns anos, acmulo de superavit comercial alm do desejvel, e
com uma dupla implicao: a taxa de cmbio real despencou, afetando negativamente e de
forma drstica o setor manufatureiro, e o desempenho exportador no se sustentou, a partir do
momento em que houve retrao da demanda externa pelas principais commodities exportadas.
Perdeu-se um ativo que se mostrou importante em dcadas passadas, que foi poder contar com
uma pauta diversificada de comrcio externo.
A produo fragmentada determina o tipo de poltica econmica a ser adotada.
Como mencionado antes, no mais trivial a identificao dos setores a serem priorizados.
Alm disso, no existe candidatura para participar de uma cadeia de valor. No depende apenas
da vontade das autoridades de um pas. preciso criar as condies para que as empresas
identifiquem que a produo de parte do processo em um dado pas rentvel. Isso pressupe,
no mnimo, contar com boa infraestrutura e nvel aceitvel de qualificao da mo de obra.
Mas nem todos os setores se prestam lgica de produo fragmentada. Por definio,
isso se limita apenas queles setores em que o processo produtivo pode ser fatiado. O que no
se aplica, por exemplo, a processos contnuos. Na medida em que haja empenho em participar
de cadeias produtivas esse pode ser um problema para as economias ricas em recursos naturais:
no faz sentido se pensar que o processamento de produtos, como os da indstria de papel e
celulose ou da siderurgia bsica, possa ter lugar de forma geograficamente dispersa.
Os pases latino-americanos assim como os africanos tm um perfil muito baixo
no conjunto das cadeias globais de valor. Quando muito, participam como fornecedores de
matrias-primas (OECD, 2013).
Na Amrica Latina, h capacidade produtiva instalada no setor manufatureiro em
diversos pases, mas tem sido um denominador comum os produtores locais se ressentirem das
condies de concorrncia com produtos importados, sobretudo aqueles provenientes da sia.
Frequentemente a preos reduzidos, tornados possveis pela adoo de processos fragmentados
de produo.
A questo que se coloca , portanto, qual a possibilidade de se adotar aqui algo semelhante
ao encadeamento produtivo verificado na sia, na Europa Ocidental e na Amrica do Norte,
como forma de elevar a competitividade da produo e estimular o processo de integrao
regional. No caso da economia brasileira, esta uma questo que basicamente se refere s suas
relaes com os pases vizinhos da Amrica do Sul, uma vez que as distncias envolvidas e as
condies de infraestrutura de transporte tornam ainda mais difcil a interao com outras
sub-regies do continente americano.
71
3 METODOLOGIA
O exerccio apresentado neste captulo compreende parte inicial de um projeto amplo que est
sendo desenvolvido no Ipea cujo objetivo avaliar o potencial para uma integrao produtiva
ao nvel regional, envolvendo dez pases. O projeto compreende duas dimenses complementares,
mas separadas.
A primeira est relacionada com o mapeamento das condies objetivas na economia
brasileira e em pases vizinhos selecionados, com relao possibilidade de fatiamento do
processo produtivo. Este captulo traz os resultados obtidos nesta etapa do projeto para a
economia brasileira.
A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), juntamente
com a Unio Europeia e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), desenvolveu um projeto
que levou construo da matriz de insumo-produto para um grupo grande de (mais de cinquenta)
pases. Os resultados relativos participao do Brasil claramente deixam muito a desejar.3
Apesar do seu peso e da sua diversidade do parque produtivo, a participao brasileira
nessas cadeias de valor reduzida, em que pese o aumento observado da participao de
insumos importados em diversos setores produtivos, nos ltimos anos.
As prprias dimenses do mercado interno dificultam uma concluso definitiva quanto a
se o pas tem condies potenciais para aumentar sua participao no mercado internacional
apenas por meio de polticas internas, independentemente de outras economias, ou se para
tanto precisar replicar outras experincias de complementaridade produtiva em nvel regional,
promovendo a interao com os pases vizinhos. Parte da resposta est relacionada ao prprio
grau de conhecimento (ou desconhecimento) das eventuais oportunidades existentes.
A primeira etapa do projeto trata, portanto, do mapeamento da capacidade potencial
de oferta por parte dos pases vizinhos. Ao comparar esse potencial de oferta com os fluxos
efetivos de comrcio entre as economias sul-americanas e com o resto do mundo, isso permite
identificar aqueles segmentos produtivos nos quais pareceria ser possvel estimular um processo
de complementaridade.
Uma vez conhecidos os setores produtivos e os segmentos nesses setores em que se possa
identificar potencial para complementaridade, o passo seguinte ser identificar as principais
restries existentes que tm at aqui dificultado a consolidao de processos produtivos
conjuntos. Isso demandar pesquisa de campo, com entrevistas com os principais atores em
cada setor selecionado, de modo a mapear as dificuldades em cada caso e poder orientar
recomendaes de poltica.
A lgica subjacente promoo de encadeamento produtivo em mais de um pas de
mbito microeconmico, na busca de arranjos que permitam reduzir custos. Assim, ao considerar
que a distncia geogrfica e as limitaes existentes nos transportes constituem barreiras, o
3. Ver, a propsito: <http://goo.gl/gJhVGp>.
72
foco da anlise se concentrou na identificao de potencial de complementaridade produtiva

entre as economias da Amrica do Sul.
A primeira etapa do projeto consistiu no mapeamento do que seria o potencial de
complementaridade produtiva, a partir das informaes secundrias disponveis, com base nas
estatsticas de comrcio externo e nos setores das matrizes de insumo-produto. Isso foi feito
na seguinte sequncia.
1) Processamento dos dados de comrcio da base The United Nations Commodity
Trade Statistics Database (UN/Comtrade), identificando os fluxos para a mdia de 2009,
2010, 2011 e 2012 do comrcio total (exportaes e importaes) entre o Brasil e os pases
sul-americanos considerados. Os produtos foram considerados no nvel de seis dgitos da
classificao de mercadorias.
2) Com base nesses resultados, foi preparado um mapa de transaes entre esses pares de
participantes, identificando o nmero de produtos e o valor das transaes para cada produto.
Esses dados foram processados de acordo com a matriz de insumo-produto brasileira, de modo
a identificar a incidncia setorial dos fluxos de comrcio. A matriz nacional considerada foi
referente ao ano de 2005.
Um esforo adicional de identificao das barreiras existentes em cada setor segunda
etapa do projeto permitir inferir as medidas de poltica econmica que poderiam contribuir
para facilitar a formao de cadeias produtivas regionais.
4 ALGUNS RESULTADOS POTENCIAIS PARA O BRASIL

Com base na matriz nacional adaptada para o formato 40 x 40 setores, procurou-se identificar em
que setores e com que intensidade haveria indicao de potencial de complementaridade produtiva
do Brasil com a regio. O exerccio consistiu em identificar os insumos importados por cada
um dos setores e ver se os demais pases sul-americanos teriam condies de ofertar esses itens.
A suposio bsica foi de que se um dado pas exporta um produto especfico para terceiros
pases, ele teria em princpio caso fossem adotadas polticas que promovam desvio de comrcio
em favor dos pases vizinhos4 condies de satisfazer a demanda por esse produto em outro
pas da regio. Essa uma anlise feita no nvel de classificao de produtos desagregado a seis
dgitos. Trata-se, portanto, de uma aproximao.
Se o exerccio indica, por exemplo, que uma empresa brasileira importa, digamos, parafusos,
e um pas vizinho exporta parafusos, isso computado como potencial de complementaridade.
H, contudo, a possibilidade de que o tipo de parafuso demandado seja de especificidade
tecnolgica de alto nvel, e que o pas vizinho no seja capaz de produzi-lo com esses requerimentos.
Mas esse refinamento s poder ser feito com base em pesquisa de campo, e no no nvel de
desagregao permitido pelas estatsticas disponveis.
4. E supondo homogeneidade dos itens considerados.
73
O exerccio assim construdo permitiu identificar 26 setores para os quais h indicao de

importao de insumos que a julgar pelos dados de comrcio para o perodo 2009-2012
poderiam em princpio ser supridos pelos demais pases sul-americanos, caso houvesse alguma
medida de poltica (ou acordo) que provocasse desvio de comrcio. So itens que esses outros
pases exportam para terceiros mercados.
Com essas ressalvas, a tabela 2 mostra quanto (em porcentagem de nmero de itens) dos
itens importados por cada um dos setores os pases da Amrica do Sul poderiam suprir os
setores produtivos brasileiros.
TABELA 2
Nmero de itens por pas e nmero total de itens importados pelo setor
(Em %)
Argentina Bolvia Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela
Produtos alimentcios: trigo e derivados, inclusive massas 8,7 8,7 8,7 8,7 8,7 4,3 8,7 8,7 8,7
Produtos alimentcios: acar e produtos de confeitaria 9,1 6,1 9,1 9,1 9,1 6,1 9,1 9,1 9,1
Outros produtos alimentcios 9,5 9,5 9,5 9,5 9,5 9,5 9,5 9,5 9,5
Bebidas 12,5 12,5 12,5 12,5 10,0 10,0 12,5 10,0 10,0
Txteis 9,9 8,6 9,9 9,9 9,9 7,4 9,9 9,9 7,4
Vesturio 9,4 9,4 9,4 9,4 9,4 8,5 9,4 9,4 7,2
Calados 11,2 11,2 11,2 11,2 11,2 9,0 11,2 11,2 10,1
Madeira e produtos de madeira e cortia 10,5 10,5 10,5 10,5 10,5 10,5 10,5 10,5 10,5
Papel, papelo, impresso e publicao 9,1 7,4 9,1 9,1 9,1 8,0 9,1 9,1 9,1
Combustveis: coque, petrleo refinado e nuclear 7,1 7,1 7,1 7,1 7,1 7,1 7,1 7,1
Outros produtos qumicos 9,7 4,5 9,7 9,7 9,7 6,7 9,7 8,9 9,3
Farmacuticos 8,9 8,9 8,9 8,9 8,9 8,9 8,9 8,9 8,9
Borracha e plsticos 8,5 3,8 8,5 8,5 8,5 6,7 8,5 8,2 7,9
Produtos de minerais no metlicos 9,6 7,0 9,6 9,6 9,6 2,6 9,6 9,6 9,6
Ferro e ao 7,7 3,8 7,7 7,7 7,7 7,7 7,7 3,8
Produtos de metais no ferrosos 8,3 5,6 8,3 8,3 8,3 2,8 8,3 8,3 8,3
Produtos de metal, exceto mquinas e equipamentos 9,5 3,3 9,5 9,5 9,2 6,9 9,5 8,5 9,0
Mquinas e equipamentos, exceto mquinas eltricas 9,5 0,3 9,5 9,5 9,4 6,4 9,5 8,6 9,2
Mquinas de escritrio, contabilidade e computadores 10,2 1,7 10,2 10,2 10,2 9,3 10,2 10,2 10,2
Mquinas e aparelhos eltricos 10,2 1,8 10,2 10,2 10,2 6,5 10,2 9,1 8,7
Equipamentos de rdio, televiso e comunicao 10,4 0,5 10,4 10,4 10,4 8,8 10,4 10,4 10,4
Instrumentos de preciso, pticos e mdicos 10,0 1,2 10,0 10,0 10,0 8,8 10,0 9,6 10,0
Veculos motorizados, trailers e semitrailers 11,6 11,6 11,6 9,3 7,0 11,6 11,6 9,3
Indstria aeronutica e espacial 9,7 9,7 9,7 9,7 8,7 9,7 8,7 7,8
Outros equipamentos de transporte 11,1 11,1 11,1 11,1 7,4 11,1 11,1 11,1
Outras manufaturas no especificadas; indstria de reciclagem 11,3 8,7 11,3 11,3 11,3 10,0 11,3 10,0 10,9
Mdia 9,7 6,3 9,7 9,7 9,5 7,6 9,7 9,3 9,1
Fonte: Projeto Ipea.
74
Em mdia os pases da regio poderiam ofertar prximo de uma dcima parte (em nmero
de itens) do que os setores produtivos brasileiros demandam do exterior. Essa porcentagem
, evidentemente, mais elevada em alguns setores, como bebidas, material de transporte e
manufaturas diversas, mas em geral as porcentagens esto prximas aos 10% na maior parte
dos casos. H casos em que os produtores da Bolvia, do Paraguai e da Venezuela simplesmente
no poderiam aportar contribuio, o que traz para um nvel bem mais baixo a contribuio
potencial mdia desses pases.
Esses so resultados em nmero de itens a serem importados. Resta averiguar o que isso
representaria em termos de valor. Considerando-se os valores efetivamente exportados pelos
demais pases sul-americanos no perodo de 2009 a 2012, caso todos os insumos importados
identificados fossem efetivamente provenientes dos pases vizinhos, isso representaria um
volume de importaes da ordem de 13% do valor total importado pelo Brasil naquele perodo.
Em outras palavras, se isso que concebido aqui como o potencial de complementaridade
produtiva na regio viesse realmente a se concretizar, haveria um desvio de comrcio que levaria
o Brasil a deixar de importar aproximadamente US$ 25 bilhes de terceiros pases e passaria
a comprar na regio.
A tabela 3 identifica os valores potenciais de comrcio para cada setor, por pas vizinho.
TABELA 3
Valor potencial de comrcio
(US$ milhes)
Argentina Bolvia Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Total
Produtos alimentcios: trigo e derivados, inclusive massas 82,5 1,2 9,3 55,2 1,3 0,1 55,1 3,9 0,1 208,7
Produtos alimentcios: acar e produtos de confeitaria 258,4 0,2 44,4 254,0 16,8 0,2 15,0 7,0 0,1 596,0
Outros produtos alimentcios 332,0 0,1 440,0 93,3 71,0 1,4 121,8 16,0 1,7 1.077,4
Bebidas 716,7 2,5 1.307,6 27,0 67,1 0,7 40,7 4,2 9,1 2.175,7
Txteis 15,8 4,2 57,9 101,6 5,9 0,5 95,1 8,8 0,0 289,8
Vesturio 35,2 29,8 106,7 276,3 5,4 17,5 894,8 2,6 0,9 1.369,1
Calados 26,3 2,3 108,0 77,4 11,2 4,9 16,0 1,3 0,1 247,5
Madeira e produtos de madeira e cortia 9,1 0,4 11,8 1,5 15,7 0,3 2,1 0,7 0,1 41,7
Papel, papelo, impresso e publicao 246,9 0,4 111,9 353,7 27,4 1,6 123,2 34,7 1,0 900,8
Combustveis: coque, petrleo refinado e nuclear 241,1 31,0 498,5 2564,2 792,4 0,0 1213,6 6,3 - 5.347,1
Outros produtos qumicos 2.048,9 5,3 117,3 521,7 38,9 9,0 127,9 27,6 13,5 2.909,9
Farmacuticos 434,9 1,7 96,7 319,0 32,4 29,5 23,3 61,4 15,9 1.014,8
Borracha e plsticos 336,6 1,6 512,9 439,7 116,2 13,9 359,4 39,8 18,7 1.838,9
Produtos de minerais no metlicos 52,4 3,2 38,7 169,5 9,6 6,2 88,0 3,5 1,8 373,0
Ferro e ao 5,5 0,1 2,9 0,8 0,2 - 1,1 0,0 0,7 11,4
Produtos de metais no ferrosos 9,7 0,0 5,8 22,5 6,6 0,0 1,9 0,3 14,9 61,6
Produtos de metal, exceto mquinas e equipamentos 170,6 0,7 171,7 109,8 17,7 0,5 36,3 3,9 15,0 526,1
Mquinas e equipamentos, exceto mquinas eltricas 782,3 0,4 316,1 196,3 35,6 0,8 89,9 52,8 35,0 1.509,2
Mquinas de escritrio, contabilidade e computadores 21,8 0,0 103,2 10,5 3,7 1,1 9,7 1,4 3,3 154,7
Mquinas e aparelhos eltricos 186,8 2,5 184,5 291,7 125,5 1,4 49,8 41,6 18,8 902,6
Equipamentos de rdio, televiso e comunicao 20,9 0,0 109,8 45,4 5,1 1,5 16,4 2,5 1,7 203,2
Instrumentos de preciso, pticos e mdicos 59,1 0,3 26,3 29,1 11,2 0,5 6,5 6,7 9,8 149,5
Veculos motorizados, trailers e semitrailers 959,0 - 363,2 133,5 279,7 0,2 2,4 20,4 13,7 1.772,2
Indstria aeronutica e espacial 360,5 110,3 51,8 0,9 0,1 5,4 4,5 1,4 - 534,8
Outros equipamentos de transporte 1,4 - 8,9 24,9 5,7 0,0 1,0 0,0 1,7 43,5
Outras manufaturas no especificadas; indstria de reciclagem 72,8 63,6 141,0 149,1 18,6 7,4 99,7 69,1 2,1 623,3
Total 7.487,0 262,0 4.946,9 6.268,6 1.720,9 104,6 3.495,0 418,1 179,5 24.882,5
75
Os valores variam bastante, como era de se esperar, desde um impacto potencial de

pouco mais de US$ 100 milhes no caso do comrcio com o Paraguai a US$ 7,5 bilhes no
caso da Argentina. E seriam mais expressivos nos setores produtores de combustveis, produtos
qumicos, bebidas, borracha e plsticos, vesturio, produtos farmacuticos, alimentos, veculos
motorizados e mquinas e equipamentos no eltricos.
Os valores unitrios dos produtos considerados evidentemente influenciam os resultados, e
no por outro motivo os valores correspondentes a combustveis so os mais elevados da tabela,
que se refere a um perodo de alta dos preos internacionais de commodities em geral. Transcende os
objetivos deste captulo fazer a mesma anlise mais detalhada, em termos de volume transacionado.
Cabe avaliar, por fim, o que um processo de desvio de comrcio como esse representaria
para o comrcio bilateral entre o Brasil e cada um dos parceiros regionais. A tabela 4 sintetiza
essa informao, uma vez mais com base nos dados para o perodo 2009-2012.
TABELA 4
Importaes brasileiras provenientes de pases vizinhos sul-americanos (2009-2012)
(US$ milhes)
Argentina Bolvia Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela
15.028,2 2.553,8 3.908,7 1.145,6 109,6 766,8 1.160,2 1.679,9 980
Potencial de complementaridade (US$ milhes)
7.487,0 262,0 4.946,9 6.268,6 1.720,9 104,6 3.495,0 418,1 179,5
Impacto sobre comrcio bilateral (%)
50 10 127 547 1570 14 301 25 18
O menor impacto 10% ocorreria no comrcio com a Bolvia. Mas o efeito sobre o
comrcio bilateral com outros pases andinos, como o Equador, a Colmbia e o Peru poderia
ser de magnitude, multiplicando os valores importados pelo Brasil por um mltiplo inteiro.
Tampouco seriam desprezveis os efeitos sobre as importaes provenientes do Chile e da Argentina.
Esses nmeros sugerem que efetivamente parece existir um potencial de complementaridade
produtiva na Amrica do Sul, que mais concentrado em alguns setores especficos.
redundante repetir que os nmeros apresentados aqui podem ser entendidos como
um teto, provavelmente difcil de se concretizar, em funo de especificidades dos produtos
transacionados. Mas a magnitude dos indicadores apresentados sugestiva de que mesmo se
efetivamente s for possvel concretizar uma parte do que indicado aqui ainda assim o efeito
sobre as economias vizinhas poderia ser de magnitude.
Para uma regio onde nunca se explorou de modo significativo a complementaridade para
exportar para terceiros mercados, esse conjunto de indicadores pode ser considerado um alerta
para a existncia de um potencial a ser explorado, e uma indicao preliminar dos setores que
valeria a pena despender esforos adicionais para identificar as oportunidades.
76
Isso leva ao tema das condies requeridas para se promover tal complementaridade.
Como dito antes, pelo menos duas condies parecem ser bsicas: o acesso fluido a insumos
importados (essncia mesmo de um possvel processo produtivo fragmentado entre pases) e
boas condies de infraestrutura. No parecem ser dimenses em que a realidade brasileira se
mostre favorvel aproximao com outras economias, como ser mostrado na prxima seo.
5 AS RESTRIES EXISTENTES
Este captulo tem foco na possvel complementaridade entre pases sul-americanos. Assim,
deveria partir da anlise das barreiras existentes no comrcio entre esses pases.
Como sabido, existem vrias preferncias comerciais concedidas no mbito dos acordos
na Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi) e a partir de negociaes especficas,
entre participantes de exerccios de integrao regional. Ao mesmo tempo, contudo, sabido
que o comrcio intrarregional no livre da imposio de barreiras de diversos tipos.
O ideal seria, portanto, complementar a anlise anterior com o mapeamento das barreiras
efetivamente incidentes nas trocas entre os pases sul-americanos. Isso demanda o estudo no
apenas das margens de preferncias existentes em termos das alquotas tarifrias mas tambm
a identificao das barreiras de diversos tipos incidentes sobre o comrcio regional.
Pretende-se proceder com a anlise a esse nvel mais especfico na segunda etapa do Projeto
Ipea, quando se far pesquisa de campo, com entrevistas aos agentes econmicos em setores
especficos, a partir dos resultados da matriz de insumo-produto sul-americana.
Na falta dessas informaes especficas, uma alternativa dar uma ideia geral da evoluo
recente da poltica comercial brasileira em seu conjunto. Como ficar claro, uma anlise
comparativa com a poltica correspondente adotada por outras economias emergentes indica
uma trajetria bem mais protecionista de parte do Brasil. No possvel afirmar, contudo, que
essa mesma tendncia se verifica no nvel das barreiras regionais, pelas razes antes mencionadas.
No obstante, o que se procura transmitir aqui que de um modo geral a trajetria das
barreiras comerciais impostas pela economia brasileira a itens importados tem sido peculiar,
se comparada com a de outros pases. Sobretudo com relao aos bens de produo, o que
compromete diretamente o potencial de participao em cadeias produtivas.
As informaes sobre as alquotas de imposto de importao (tarifas) foram obtidas a
partir da base de dados World Integrated Trade Solution (WITS), iniciativa conjunta do Banco
Mundial e da OMC.
A tabela 5 compara as alquotas mdias de imposto de importao adotadas por essas
economias, em porcentagens ponderadas pelo valor importado.
77
TABELA 5
Tarifa mdia aplicada ponderada pelo valor importado de cada produto
(Em %)
BRICS 2000 2005 2009 2010 2011 2012 2013
Brasil 14,6 10,9 11,8 12,0 12,1 12,2 12,3

Rssia 10,5 9,7 9,0 8,7 8,8 8,5
ndia 32,7 17,7 11,6 10,7 11,6 12,4 12,4
China 15,0 7,3 7,1 7,2 7,3
frica do Sul 5,3 6,8 7,1 7,0 6,8 6,8 6,7
Outros emergentes
Indonsia 7,4 6,7 6,0 6,4 6,5 6,4 6,4
Coreia do Sul 9,1 8,9 9,3 9,6 9,3 10,2 10,2
Malsia 4,7 5,5 5,6 4,4 4,6 4,8 4,5
Mxico 16,0 12,7 9,2 6,9 6,6 6,3 6,0
Filipinas 5,2 4,5 5,8 6,1 6,2 6,3 6,4
Tailndia 14,2 9,1 7,6 7,6 7,6 8,7
Fonte: Tabulao a partir da base de dados WITS.

Elaborao do autor.
De um modo geral, as tarifas mdias adotadas pelo Brasil foram reduzidas entre 2000 e 2005.
A partir da, contudo, houve reverso do processo, e desde 2010 se mantiveram relativamente
estveis em patamar elevado.
Em termos comparativos com outras economias, apenas as alquotas adotadas pela ndia
tm valores prximos s alquotas brasileiras. Mas, mesmo nesse caso, a trajetria decrescente
durante o perodo considerado expressiva, diferena do caso brasileiro.
Grosso modo, possvel verificar, na tabela 5, que as alquotas impostas pelo Brasil aos
produtos importados correspondiam, em 2013, a duas ou mais vezes as alquotas praticadas
em diversas outras economias emergentes.
Assim, no surpreende que o grau de abertura da economia brasileira medido como
importaes efetivamente realizadas em relao ao produto nacional seja mais baixo que na
maioria dos demais pases, mesmo quando esse indicador tenha aumentado ao longo do tempo.
Essa anlise pode ser complementada por uma dimenso adicional. possvel classificar os
diversos produtos transacionados segundo sua utilizao, isto , se so consumidos no processo
produtivo (bens de produo) ou se so destinados ao consumo final. O primeiro conjunto
compreende as mquinas, os equipamentos, as matrias-primas e os insumos, enfim, itens que
participam do processo de produo, e no so demandados como tal por consumidores finais.
O exerccio anterior, de estimativa da tarifa mdia para esse conjunto de pases nesses
mesmos anos, foi repetido para esses dois grupos de produtos,5 novamente calculando a tarifa
ponderada pelo valor importado de cada produto (tabela 6).
5. O leitor interessado pode encontrar a relao dos chamados bens de produo em Baumann (2014).
78
TABELA 6
Tarifa mdia aplicada por tipos de produtos ponderada pelo valor importado de cada produto
(Em %)
Bens de produo 2000 2005 2009 2010 2011 2012 2013
BRICS
Brasil 14,97 11,56 12,04 12,15 12,14 12,15 12,2
Rssia 8,93 7,99 7,56 7,54 7,55 7,4
ndia 32,75 15,77 8,81 8,3 8,49 8,61 8,57
China 13,8 8,02 7,84 7,86 7,84
frica do Sul 3,96 4,67 4,34 4 3,99 3,97 3,98
Outros emergentes
Indonsia 6,36 5,34 5,09 6,03 6,03 5,96 5,96
Coreia do Sul 6,36 5,34 5,09 6,03 6,03 5,96 5,96
Malsia 7,38 7,71 7,57 6,54 6,54 6,51 6,25
Mxico 14,18 10,67 7,24 4,63 3,89 3,67 3,53
Filipinas 5,55 4,23 4,3 4,29 4,16 4,16 4,18
Tailndia 13,08 6,03 4,51 4,47 4,49 4,8
Outros produtos
BRICS
Brasil 16,23 12,9 14,4 14,36 14,36 14,38 14,4
Rssia 12,18 11,73 10,42 10,27 10,41 10,21
ndia 33,67 22,11 16,29 15,82 16,05 17,32 17,34
China 19,7 11,53 11,33 11,41 11,37
frica do Sul 7,56 8,7 9,04 9,1 8,83 8,88 8,9
Outros emergentes
Indonsia 9,81 8,16 8,17 6,97 6,97 6,91 6,92
Coreia do Sul 15,91 15,46 16,52 16,6 15,72 15,7 15,7
Malsia 7,03 6,28 5,69 3,95 3,95 3,92 3,84
Mxico 20,32 17,13 14,53 12,37 11,71 11,26 10,34
Filipinas 8,96 7,55 7,68 7,67 7,61 7,6 7,61
Tailndia 22,41 17,41 14,91 14,6 14,66 16,02

Elaborao do autor.
De um modo geral, as tarifas sobre os bens de produo so mais baixas que as alquotas
para os demais produtos, em todos os pases considerados, refletindo preocupao com a
estrutura de custos de produo.
No caso brasileiro, da mesma forma que para o conjunto de todos os produtos, as
alquotas incidentes sobre a importao de bens de produo tiveram reduo entre 2000 e
2005, e elevao a partir da. Isso notvel, quando se compara com a trajetria decrescente das
tarifas nos demais pases considerados, com as provveis excees de Indonsia e Coreia do Sul.
Apesar disso, as tarifas brasileiras sobre bens de produo correspondem ao dobro das
praticadas nos demais pases considerados. Isso significa uma condio bastante desfavorvel de
partida no que se refere competitividade, uma vez que elevar os preos no acesso a insumos
importados implica aumentar os custos de produo.
79
Especificamente no que se refere ao acesso a insumos, considere-se a evoluo recente das

alquotas nominais do imposto de importao (tarifas ponderadas pelo valor importado de cada
produto) dos vinte produtos com as alquotas mais elevadas de imposto de importao.
A coluna da direita da tabela 7 indica a mdia simples dessas vinte alquotas mais altas.
TABELA 7
Evoluo recente das vinte tarifas mais elevadas Brasil
Ano Mdia simples (%)
2000 23,7
2005 20,8
2009 26,0
2010 26,0
2011 26,0
2012 26,2
2013 27,6

Elaborao do autor.
Os dados da tabela 7 so indicativos de que os produtos mais protegidos enfrentam

nveis tarifrios razoavelmente elevados. Ao longo do perodo, a trajetria foi semelhante
media apresentada anteriormente, com reduo at 2005 e um patamar elevado desde ento.
E particularmente notvel o fato de que nesse perodo h uma recorrncia dos setores
mais protegidos.
Assim, o debate sobre a poltica comercial externa do Brasil deveria contemplar no
apenas a questo dos custos no acesso aos insumos base para a incorporao em cadeias
produtivas mas tambm uma dimenso de economia poltica: em princpio no deveria
haver razo econmica para proteger de forma sistemtica e recorrente os mesmos produtos
ao longo do tempo.
A base de dados WITS traz informao tambm sobre barreiras no tarifrias impostas pelo
Brasil. So cinco barreiras desse tipo consideradas nessa base: i) barreiras tcnicas ao comrcio;
ii) inspeo prvia ao embarque da mercadoria; iii) licena no automtica para importar;
iv) medidas de controle de preo; e v) medidas afetando a concorrncia.
Na anlise dos setores a dois dgitos de classificao, fica claro, em primeiro lugar, que
todos eles esto sujeitos a algum tipo de barreira tcnica. Este , de longe, o tipo de restrio
mais frequente. O segundo tipo, em termos de incidncia, a necessidade de inspeo prvia
ao embarque, mas no aplicado a todos os setores.
Sobre o conjunto dos setores de bens de produo incidia, em 2012, um total de 28.101
barreiras no tarifrias, o que representava 72% do total. Sobre os demais setores (bens finais),
esse nmero era de 11.105. Em outras palavras, as barreiras incidiam de maneira mais intensa
precisamente sobre os itens que se adotada uma lgica de insero em cadeias de valor deveriam
ter o acesso mais livre produo externa de menor custo e com maior nvel tecnolgico.
80
Esses resultados e os anteriores mostram que h indicaes de que a estrutura da poltica

tarifria e das barreiras no tarifrias de diversos tipos incidem de maneira mais intensa
precisamente sobre os bens de produo, o que sugere um vis negativo sobre as condies de
competitividade da produo nacional.
Agregue-se a isso o fato de que o acesso de produtos brasileiros a terceiros mercados tem
condio desvantajosa, se consideradas as preferncias concedidas, mesmo em comparao
com os produtos de outras economias da regio. Segundo a OMC, em 2014, apenas 20% do
comrcio brasileiro era feito sob acordos preferenciais. Essa porcentagem bem mais baixa do
que o registrado em outros pases vizinhos. No caso do Chile e do Mxico, ela supera os 90%,
e para o Peru e o Equador compreende mais que dois teros do comrcio. O dado brasileiro
s mais expressivo, na regio, do que o dado para a Venezuela, que foi de 6% em 2014.
No tocante s condies de infraestrutura, a Confederao Nacional da Indstria (CNI)
divulgou recentemente um projeto desenvolvido pela Fundao Centro de Estudos do Comrcio
Exterior (Funcex) com base em anlise de dados secundrios e entrevistas com 148 empresas
industriais exportadoras, sendo 103 grandes empresas e 45 de mdio porte.
Ao indicar os principais problemas para suas exportaes destinadas Amrica do Sul, 35%
das empresas enfatizaram os problemas de transporte e logstica. Das empresas entrevistadas,
80% demandaram investimentos em infraestrutura de transporte como uma das condies
bsicas requeridas para o comrcio regional.
Ao discriminar os problemas de transporte, 89% das empresas enfatizaram os custos
elevados e 59% a qualidade das estradas.
desnecessrio discorrer sobre as implicaes e a urgncia no trato dessas questes.
Fica claro, ademais, que para promover um processo de integrao produtiva no nvel regional
ser necessrio criar condies para superar essas limitaes de infraestrutura.
E se a preocupao promover a integrao produtiva no nvel regional fica clara,
ademais, a necessidade de contar com anlises mais detalhadas, no nvel setorial, em termos
das condies especficas existentes seja para o transporte de mercadorias, seja em termos das
barreiras impostas por cada pas.
6 CONSIDERAES FINAIS
A nfase nos processos produtivos em cadeias de valor tem tido, nos ltimos anos, implicaes
importantes para os setores produtivos, para os analistas do comrcio internacional e
talvez mais importante para o desenho de formatos negociadores das disciplinas que regem
o comrcio. Essa uma das dimenses centrais no debate sobre eventuais modificaes da
Organizao Mundial do Comrcio. Certamente uma dimenso presente em vrios dos
chamados mega-acordos com negociao em curso.
A economia brasileira tem se ressentido de no participar desse processo de maneira mais ativa.
Um dos reflexos a perda de presena dos produtos industriais brasileiros no mercado
internacional, inclusive em mercados que so destinos tradicionais para as exportaes brasileiras.
81
Este captulo procurou mostrar a relevncia do tema e chamar ateno para o fato de que a
produo em cadeias tende a ter como uma de suas caractersticas a intensidade de intercmbio
no nvel regional, algo praticamente inexistente na Amrica Latina.
A opo por promover as medidas de poltica que podem estimular a participao em
cadeias de valor tem encontrado algumas resistncias. Por um lado, as vantagens comparativas
claras da economia brasileira em recursos naturais fazem com que essa no seja uma panaceia
universal para os males da balana comercial: nem todos os setores produtivos industriais so
passveis de incluso em processos produtivos fragmentados, com o que ilusrio imaginar
que tudo se resolveria com fatiamento da produo.
A essa percepo soma-se a resistncia de carter poltico/ideolgico, ao atribuir a empresas
transnacionais o controle da maior parte das cadeias de valor. No participar dessas cadeias
implicaria, por definio, preservar graus de autonomia da poltica econmica nacional.
O argumento central do texto , primeiro, de que mesmo num sistema dominado por
agentes econmicos no residentes no pas parece haver vantagens ao se evoluir de uma etapa
de simples fornecedor de matrias-primas para ser o locus de montagem de processos
produtivos regionalizados.
Segundo, foi mostrado que existem algumas indicaes derivadas de projeto desenvolvido
pelo Ipea de que existe um potencial para a promoo de complementaridade produtiva
da economia brasileira com as economias dos pases vizinhos, na Amrica do Sul. Caberia a
identificao mais detalhada das barreiras que dificultam sua concretizao, para ser possvel
propor medidas especficas de poltica econmica. Essa uma dimenso que nunca esteve
presente de forma decisiva nos esforos de integrao regional.
desnecessrio lembrar que existem preferncias comerciais entre os pases sul-americanos,
o que reduz, em princpio, a margem para promover desvios de comrcio como o que
advogado aqui. No entanto, o grau de integrao produtiva continua deixando a desejar.
Pesquisa de campo, com entrevistas com os agentes relevantes naqueles setores nos quais
o exerccio quantitativo sugere potencial de complementaridade, poderia ajudar a identificar
as principais barreiras e assim orientar a indicao de medidas de poltica adicionais.
Uma agenda nesse sentido, para as economias da Amrica do Sul, compreende o melhor
conhecimento dos motivos sejam barreiras comerciais, limitaes de infraestrutura,
inadequao de normas nacionais ou o formato dos acordos negociados que tm dificultado
ou mesmo impedido que os esforos de promoo da integrao regional tenham at aqui se
traduzido em processos produtivos complementares.
Promover essa articulao produtiva demanda, sobretudo, vontade poltica, no sentido de
reorientar as relaes existentes com os vizinhos. Espera-se que as indicaes mostradas aqui
possam motivar iniciativas nessa direo.
82
REFERNCIAS
AHMAD, N.; RIBARSKY, J. Trade in value added, jobs and investment. In: INTERNATIONAL
ASSOCIATION FOR RESEARCH IN INCOME AND WEALTH, 33rd., Rotterdam, Aug. 2014.
BACKER, K. D. The rise of global value chains: what are they and how is value distributed
within them. In: WORKSHOP ON GLOBAL VALUE CHAINS, DEVELOPMENT AND
COMPETITIVENESS. 19th., Paris, OECD-KDI, Mar. 2013.
BALASSA, B. Teora de la integracin econmica. Mxico: Unin Tipogrfica Editorial
Hispano-Americana, 1961. Disponvel em: <http://goo.gl/2Blts7>.
BALDWIN, R. Trade and industrialisation after globalisations 2nd unbundling: how building
and joining a supply chain are different and why it matters, NBER, 2011. (Working Paper,
n. 17716). Disponvel em: <http://goo.gl/hal8G3>.
BAUMANN, R. Integrao regional: teoria e experincia latino-americana. Rio de Janeiro:
LTC Editora, 2014.
BLYDE, J. (Ed.). Synchronized factories Latin America and the caribbean in the era of
global value chains. Washington: IDB, 2014.
OECD ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT.
Interconnected economies: benefiting from global value chains. Paris: OECD, 2013.
OLIVEIRA, S. E. Cadeias globais de valor e os novos padres de comrcio internacional:
uma anlise comparada das estratgias de insero de Brasil e Canad. 2015. Tese (Doutorado)
Instituto de Relaes Internacionais, Universidade de Braslia, Braslia, 2015.
83
CAPTULO 4
IMPACTO DAS BARREIRAS COMERCIAIS SOBRE A PRODUTIVIDADE

DA INDSTRIA BRASILEIRA
Alexandre Messa1
1 INTRODUO
No atual cenrio competitivo global, notrio o fato de que as cadeias produtivas encontram-se
cada vez mais fragmentadas, fazendo com que o comrcio internacional de bens intermedi-
rios ocupe um papel relevante na competitividade das economias. Porm, ao se examinarem
os dados relativos ao comrcio internacional brasileiro, alguns nmeros chamam a ateno.
A tabela 12 reporta a evoluo das tarifas mdias de bens intermedirios no Brasil e em
pases em desenvolvimento selecionados ao longo do perodo compreendido entre 2003 e 2012.
A partir desses dados, dois fatos se destacam. Em primeiro lugar, nota-se uma tendncia de
aumento do protecionismo tarifrio no pas a partir de 2006, aps uma tendncia de queda at
ento. Em segundo lugar, percebe-se que, no mbito da amostra selecionada, o Brasil o pas
que apresenta a maior tarifa mdia superior inclusive da Argentina, parceira do Mercosul.
Concomitantemente, ainda pela tabela 1, percebe-se uma queda da participao de bens
intermedirios na pauta de importao brasileira, de 60,3% a 51,5%, ao longo do mesmo perodo.
TABELA 1
Evoluo da proteo tarifria de pases selecionados e participao dos bens intermedirios no total das
importaes brasileiras (2003-2012)
(Em %)
Evoluo da proteo tarifria
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Argentina 12,37 9,84 8,68 8,71 8,83 7,57 7,52 9,37 7,72 7,69
Brasil 12,01 10,84 9,87 9,78 9,86 9,95 10,64 10,75 10,82 10,96
China 9,44 8,85 8,03 7,88 7,55 7,30 6,86 6,70 6,93 -
Colmbia - 9,92 9,89 9,38 8,93 8,87 8,84 9,35 5,06 3,13
ndia - 28,52 16,48 14,62 9,36 9,55 - - - -
Indonsia - - - - - - 3,72 3,98 - -
Malsia 6,56 - 7,49 6,13 5,68 5,45 5,07 - - -
Mxico 15,25 6,35 5,58 4,71 - 3,59 3,07 4,35 - -
Filipinas - - - - 4,10 4,22 4,20 4,17 - -
Coreia do Sul - 10,06 - 10,11 9,67 - 9,61 10,34 - -
Tailndia 10,36 - 6,09 6,09 5,05 5,03 5,07 - - -
Participao nas importaes brasileiras
Bens intermedirios 60,3 60,1 58,1 56,0 50,4 54,2 53,4 52,5 51,2 51,5
Fonte: Carneiro (2014).
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
2. Os dados apresentados na tabela 1 foram extrados de Carneiro (2014).
Sob outra perspectiva, a literatura de produtividade no nvel da firma tem apontado a

importao de bens intermedirios e de capital como uma importante fonte de aquisio de
tecnologia. Neste sentido, Vogel e Wagner (2010) classificam as firmas que tanto importam
quanto exportam como as mais produtivas, seguidas, por ordem decrescente de produtividade,
daquelas que apenas importam ou exportam, e as que nem importam nem exportam. Natu-
ralmente, h um fenmeno de seleo envolvido, no sentido de que as firmas mais produtivas
so as mais capazes de se inserir no comrcio internacional e realizar importaes. No entanto,
a literatura mostra que a causalidade tambm ocorre no sentido inverso, permitindo firma
importadora ganhos de produtividade por meio de tecnologia incorporada nos insumos e uma
eventual maior qualidade e variedade (Andersson, Lf e Johansson 2008; Castellani, Serti e
Tomasi 2010; Altomonte e Bks, 2008). Neste sentido, o importante estudo de Amiti e Konings
(2007) envolvendo firmas industriais na Indonsia mostra que uma queda de 10% nas tarifas de
importao leva, em mdia, a um ganho de produtividade de 12% para as firmas importadoras.
A partir da motivao antes citada, o objetivo deste trabalho analisar o impacto das
barreiras comerciais sobre a produtividade da indstria brasileira ao longo do perodo com-
preendido entre 1999 e 2012. Para tal, procede-se em trs passos. O primeiro deles consiste
em estimar as funes de produo setoriais, utilizando dados no nvel da firma disponibi-
lizados pela Pesquisa Industrial Anual (PIA), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE). Tais estimaes permitem, por um lado, a identificao dos determinantes
da produtividade para a firma mdia de cada setor; e por outro, a estimao da produtividade
total dos fatores (PTF) para cada uma das firmas. O segundo passo consiste na identifica-
o do efeito das barreiras comerciais sobre a PTF das firmas. Para tal, consideram-se, por
um lado, tanto as barreiras tarifrias quanto as no tarifrias; e por outro, tanto as barreiras
sobre a importao dos insumos das firmas quanto sobre a importao de seus produtos,
em concorrncia a elas.3 Finalmente, o terceiro passo consiste na agregao dos resultados
setoriais com vistas a verificar a importncia de cada determinante para a indstria agregada.
Este captulo mostra que, ao longo de 1999 e 2012, a indstria apresentou uma
queda em sua produtividade do trabalho equivalente a, em mdia, 0,22% ao ano (a.a.).4
Essa queda se deve especialmente a uma expanso do valor agregado inferior ao do pessoal
ocupado (3,85% ante 4,08% respectivamente). Essa menor expanso do valor agregado
ocorre concomitantemente a uma grande expanso do estoque de capital, levando a um
aumento da relao capital-trabalho de 5,13% a.a.
Em seguida, foram estimadas as funes de produo para cada setor, a dois dgitos da
Classificao Anual de Atividade Econmica (CNAE). Dados os problemas de endogeneidade
intrnsecos a essa estimao, esta foi realizada a partir dos mtodos desenvolvidos em
Levinsohn e Petrin (2003) e Wooldridge (2009).
3. Os dados referentes ao imposto de importao e s barreiras no tarifrias foram extrados da base Trade Analysis and Information System (TRAINS),
da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD).
4. Todos os resultados apresentados neste trabalho, incluindo as estatsticas descritivas, referem-se apenas ao estrato censitrio da PIA, composto
pelas empresas com ao menos trinta funcionrios.
86
Impacto das Barreiras Comerciais Sobre a Produtividade da Indstria Brasileira
Uma vez estimadas as funes de produo, a variao de produtividade, ao longo do

perodo, para a firma mdia de cada setor foi decomposta em cinco fatores. Em primeiro
lugar, a chamada PTF, medida que indica a eficincia com que a firma combina capital e
trabalho para gerar produto. Em segundo lugar, o efeito das barreiras comerciais sobre a
PTF das firmas. O terceiro fator a relao capital-trabalho: uma maior intensidade de
capital por trabalhador tende a gerar um efeito positivo sobre a produtividade do trabalho.
O quarto fator consiste na escala de produo: caso a firma apresente retornos decrescentes
de escala, um aumento desta levaria a uma queda na produtividade do trabalho, enquanto
uma menor escala da firma implicaria maior produtividade. Naturalmente, o inverso ocorre
caso a firma apresente retornos crescentes de escala. Finalmente, o quinto determinante
se refere a um termo cruzado entre os trs outros fatores, correspondendo a um efeito de
segunda ordem anlogo a uma derivada parcial cruzada.
A decomposio anterior revelou dois fenmenos por trs da queda da produtividade.
Por um lado, o aumento na relao capital-trabalho influenciou positivamente a produtividade
do trabalho. Por outro, as barreiras comerciais exerceram um efeito negativo em dois
sentidos. Primeiramente, por meio de um efeito negativo de primeira ordem sobre a
produtividade do trabalho. Alm disso, as barreiras exerceram um efeito de segunda
ordem, reduzindo o efeito positivo da maior intensidade de capital. Em outras palavras,
o efeito positivo da maior relao capital-trabalho resultou menor do que seria caso as
barreiras permanecessem constantes. Esses efeitos combinados produziram uma queda
na produtividade do trabalho equivalente a 0,22% a.a.
Este estudo mostra ainda que esse comportamento observado na indstria agregada
comum ao longo dos setores. De fato, em todos eles, o aumento na relao capital-trabalho
exerceu um efeito positivo sobre a produtividade do trabalho, enquanto em mais da metade
dos setores se observa um efeito negativo por parte das barreiras comerciais.
Para lograr os objetivos traados, este trabalho compreende cinco sees, alm
desta introduo. A seo a seguir descrever a construo das variveis e sintetizar
as estatsticas pertinentes para as concluses do captulo. A terceira seo abordar as
funes de produo setoriais e os mtodos de estimao adotados. A quarta seo
introduzir a decomposio utilizada, enquanto a quinta abordar o mtodo de agregao
dos resultados setoriais. Finalmente, a sexta seo discutir as concluses obtidas.
2 DADOS E CONSTRUO DAS VARIVEIS

Esta seo se divide em trs subsees. A primeira delas abordar os dados referentes produo
das firmas. A segunda e a terceira descrevero a construo das variveis referentes s barreiras
tarifrias e no tarifrias respectivamente.
2.1 Dados de produo

Para as informaes relacionadas produo das firmas, foi utilizada a PIA referente ao perodo
compreendido entre 1999 e 2012. Ao longo deste trabalho, a produo da firma e seu nmero
de trabalhadores so dados, respectivamente, pelas variveis referentes ao valor agregado e ao
nmero mdio de empregados no ano. Por sua vez, o estoque de capital das firmas construdo
a partir da metodologia desenvolvida em Alves e Silva (2008).
87
A tabela 2 sintetiza as variaes (em termos anuais) ocorridas em cada uma das variveis
apresentadas ao longo do perodo analisado. Por exemplo, pela segunda coluna, nota-se que, entre
1999 e 2012, a indstria apresentou uma queda de 0,22% a.a. em sua produtividade do trabalho.
Comparando a terceira com a quinta coluna, percebe-se que essa queda de produtividade se
deu especialmente em virtude de um crescimento do nmero de trabalhadores superior ao
do valor agregado.
As duas ltimas linhas da tabela 2 sintetizam o nmero de setores que tiveram variaes
positivas e negativas ao longo das variveis. Assim, percebe-se que, na contramo do agregado,
mais da metade dos setores apresentaram um crescimento da produtividade no perodo.
Dessa forma, um setor que se mostrou fundamental para a queda da produtividade agregada foi
o de fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo
de lcool, cuja expanso da fora de trabalho foi mais que o dobro que a do valor agregado.
Digno de nota tambm o setor de impresso e reproduo de gravaes, que apresentou um
encolhimento ao longo do perodo, com queda tanto do valor agregado quanto do nmero
de trabalhadores.
TABELA 2
Variaes para o setor agregado (1999-2012)
(Em % a.a.)
Valor Estoque Pessoal Relao

Setores Produtividade
agregado de capital ocupado capital-trabalho
Indstria -0.22 3.85 9.43 4.08 5.13
Extrao de carvo mineral -0.97 2.44 16.41 3.44 12.53
Extrao de petrleo e servios relacionados 9.27 35.02 38.77 23.56 12.31
Extrao de minerais metlicos -6.00 2.99 15.72 9.57 5.62
Extrao de minerais no metlicos 2.01 6.09 9.71 3.99 5.50
Fabricao de produtos alimentcios e bebidas -1.77 3.25 8.74 5.11 3.45
Fabricao de produtos do fumo 0.63 0.85 3.35 0.22 3.13
Fabricao de produtos txteis 0.54 1.93 5.08 1.39 3.64
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 3.44 7.98 6.76 4.39 2.27
Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos para

1.51 4.74 7.28 3.18 3.97
viagem e calados
Fabricao de produtos de madeira 2.43 2.72 5.96 0.29 5.66
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 2.10 4.13 6.94 1.99 4.85
Impresso e reproduo de gravaes -3.04 -6.92 1.46 -4.00 5.69
Fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis

-3.40 2.26 20.06 5.86 13.42
nucleares e produo de lcool
Fabricao de produtos qumicos -0.66 1.85 5.88 2.53 3.27

(Continua)
88
(Continuao)
Valor Estoque Pessoal Relao

Setores Produtividade
agregado de capital ocupado capital-trabalho
Fabricao de produtos de borracha e de material plstico -0.63 3.96 8.83 4.62 4.02
Fabricao de produtos de minerais no metlicos 1.41 5.08 5.87 3.61 2.18
Metalurgia bsica -0.38 2.41 8.15 2.80 5.21
Fabricao de produtos de metal exclusive mquinas e equipamentos -1.20 4.12 8.33 5.39 2.79
Fabricao de mquinas e equipamentos 0.93 6.56 4.49 5.57 -1.03
Fabricao de mquinas para escritrio e equipamentos de informtica 14.35 25.12 8.11 9.43 -1.20
Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos -1.63 3.13 8.15 4.84 3.16
Fabricao de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos de

8.41 12.17 2.47 3.46 -0.96
comunicaes
Fabricao de equipamentos de instrumentao mdico-hospitalates,

instrumentos de preciso e pticos, equipamentos para automao -1.00 3.70 10.67 4.75 5.65
industrial, cronmetros e relgios
Fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias 3.77 8.32 6.84 4.38 2.36
Fabricao de outros equipamentos de transporte -0.71 9.19 15.59 9.98 5.10
Fabricao de mveis e indstrias diversas 2.04 5.62 7.23 3.50 3.60
Nmero de setores com variao positiva 14 25 26 25 23
Nmero de setores com variao negativa 12 1 0 1 3
Fonte: PIA.
Elaborao do autor.
A tabela 3 apresenta a expanso do nmero de firmas entre 1999 e 2012 e algumas das
mesmas informaes da tabela 2, porm em mdias por firma (ou seja, a terceira coluna da
tabela 3, por exemplo, reporta expanso do valor agregado mdio, por firma, ao longo do
perodo). Pela tabela 3, nota-se que, por trs dos nmeros agregados da tabela 2, h uma
expanso do nmero de firmas de 3,42% a.a.5 Assim, ao se observar a firma mdia, tem-se
um quadro diferente do agregado, com uma quase estabilidade tanto do valor agregado
quanto do nmero de trabalhadores. Dessa forma, observa-se que o aumento significativo
nessas variveis ao longo do perodo analisado (reportado na tabela 2) foi consequncia mais
do aumento do nmero de firmas industriais do que propriamente de um aumento no
tamanho dessas firmas.
5. Deve-se ter em conta que, conforme exposto na introduo, este trabalho utiliza apenas o estrato censitrio da PIA, composto pelas empresas com
ao menos trinta funcionrios. Portanto, essa expanso no nmero de firmas no se refere necessariamente apenas ao surgimento de firmas novas,
mas tambm ao crescimento de firmas do estrato aleatrio que passariam ento a compor o estrato censitrio.
89
TABELA 3
Variaes do nmero de firmas e das respectivas variveis por firma (1999-2012)
(Em % a.a.)
Nmero de Valor Estoque de Pessoal
Setores
firmas agregado capital ocupado
Indstria 3.42 0.42 5.81 0.64
Extrao de carvo mineral 0.00 2.44 16.41 3.44
Extrao de petrleo e servios relacionados 19.72 12.78 15.91 3.21
Extrao de minerais metlicos 4.99 -1.91 10.22 4.36
Extrao de minerais no metlicos 2.78 3.22 6.74 1.18
Fabricao de produtos alimentcios e bebidas 2.76 0.48 5.82 2.29
Fabricao de produtos do fumo 0.71 0.14 2.63 -0.49
Fabricao de produtos txteis 3.02 -1.06 1.99 -1.59
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 4.69 3.14 1.97 -0.29
Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos para viagem
3.87 0.84 3.28 -0.66
e calados
Fabricao de produtos de madeira 0.12 2.60 5.83 0.17
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 2.32 1.77 4.52 -0.32
Impresso e reproduo de gravaes -1.69 -5.32 3.20 -2.35
Fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e
1.75 0.50 18.00 4.04
produo de lcool
Fabricao de produtos qumicos 2.36 -0.50 3.44 0.16
Fabricao de produtos de borracha e de material plstico 4.16 -0.19 4.48 0.44
Fabricao de produtos de minerais no metlicos 3.67 1.36 2.13 -0.05
Metalurgia bsica 3.15 -0.72 4.85 -0.34
Fabricao de produtos de metal exclusive mquinas e equipamentos 5.49 -1.29 2.70 -0.09
Fabricao de mquinas e equipamentos 4.69 1.78 -0.19 0.84
Fabricao de mquinas para escritrio e equipamentos de informtica 3.63 20.74 4.32 5.59
Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos 4.32 -1.14 3.67 0.50
Fabricao de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos
2.46 9.47 0.00 0.97
de comunicaes
Fabricao de equipamentos de instrumentao mdico-hospitalates, instrumen-
tos de preciso e pticos, equipamentos para automao industrial, cronmetros 4.96 -1.20 5.43 -0.20
e relgios
Fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias 2.51 5.67 4.22 1.82
Fabricao de outros equipamentos de transporte 5.57 3.44 9.49 4.18
Fabricao de mveis e indstrias diversas 2.53 3.01 4.58 0.94
Nmero de setores com variao positiva 25 17 25 16
Nmero de setores com variao negativa 1 9 1 10
Fonte: PIA.
Elaborao do autor.
90
2.2 Barreiras tarifrias

Os dados referentes ao imposto de importao foram extrados da base Trade Analysis and Infor-
mation System (TRAINS), da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento
(UNCTAD). A base em questo fornece as tarifas de importao brasileiras incidentes sobre os
produtos referentes a cada categoria a trs dgitos da International Standard Industrial Classification
(ISIC), reviso 3. O passo seguinte foi fazer a correspondncia da classificao ISIC com a Classifica-
o Nacional de Atividades Econmicas (CNAE).6 A tabela 4 apresenta os valores das tarifas mdias
incidentes sobre o produto de cada setor, a dois dgitos da CNAE, para os anos de 1999 e 2012.
Por sua vez, para a identificao da tarifa incidente sobre os insumos de cada setor, utilizou-se a
matriz de insumo-produto (MIP) de 2005. Com isso, tendo em vista a anlise de insumo-produto em
relao a uma economia desagregada em setores, define-se: , um vetor de produtos setoriais;
, uma matriz de coeficientes tcnicos; e , um vetor de demanda final pelo produto
de cada setor. Ento, o vetor de produtos setoriais pode ser expresso pela equao .
Por seu turno, seja um vetor de tarifas mdias de importao incidentes sobre o
produto de cada atividade. Ento, sobre a cadeia produtiva de cada uma das atividades, incide-
-se um total de tarifas equivalente a , em que representa um vetor unitrio .
Dessa forma, identificam-se as tarifas incidentes sobre os insumos de cada atividade
econmica do Sistema de Contas Nacionais (SCN). O passo seguinte ento fazer a corres-
pondncia entre a classificao de atividades do SCN e os setores a trs dgitos da CNAE.7
A tabela 4 apresenta tambm os valores das tarifas mdias incidentes sobre os insumos de cada
setor, a dois dgitos da CNAE, para os anos de 1999 e 2012.
A ltima linha da tabela 4 reporta ao nmero de setores que apresentaram variaes
positivas das tarifas mdias incidentes sobre seus produtos e insumos. Percebe-se um nmero
muito pequeno em ambos os casos, levando concluso de que, no que se refere ao perodo
compreendido entre 1999 e 2012, para quase a totalidade dos setores, houve uma queda da
tarifa de importao incidente tanto sobre seus produtos quanto sobre seus insumos.
TABELA 4
Tarifas mdias incidentes sobre o produto e os insumos de cada setor a dois dgitos da CNAE (1999 e 2012)
(Em %)
Tarifa mdia incidente sobre Tarifa mdia incidente sobre
Setores o produto os insumos
1999 2012 1999 2012
Extrao de minerais metlicos 5.41 2.41 10.22 9.05
(Continua)
6. Para tal, utilizou-se a correspondncia entre as duas classificaes fornecidas pela Comisso Nacional de Classificao (Concla).
7. Para tal, utilizou-se novamente a correspondncia entre as duas classificaes fornecidas pela Concla.
91
(Continuao)
Tarifa mdia incidente sobre Tarifa mdia incidente sobre
Setores o produto os insumos
1999 2012 1999 2012
Fabricao de produtos do fumo 21.33 18.33 16.05 13.91
Fabricao de produtos txteis 20.40 25.30 12.99 13.91
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 22.31 31.26 19.11 23.52
22.72 25.38 15.12 13.81
viagem e calados
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 16.36 13.34 11.38 9.85
Impresso e reproduo de gravaes 10.13 7.72 13.33 10.57
Fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucle-
8.33 5.35 5.36 3.60
ares e produo de lcool
Fabricao de produtos qumicos 13.27 10.00 10.89 8.31
Fabricao de produtos de borracha e de material plstico 18.02 14.78 13.61 11.31
Fabricao de produtos de minerais no metlicos 13.35 9.73 8.91 8.31
Metalurgia bsica 13.69 10.45 9.79 8.56
Fabricao de produtos de metal - exclusive mquinas e equipamentos 19.12 15.52 13.74 11.33
Fabricao de mquinas e equipamentos 18.19 13.42 15.52 12.69
Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos 18.04 14.46 13.98 11.58
18.07 12.43 17.00 12.49
comunicaes
Fabricao de equipamentos de instrumentao mdico-hospitalates, ins-
trumentos de preciso e pticos, equipamentos para automao industrial, 17.78 13.50 14.97 12.19
cronmetros e relgios
Nmero de setores com variaes positivas - 3 - 2
Fonte: PIA.
Elaborao do autor.
2.3 Barreiras no tarifrias

A base de dados TRAINS reporta a eventual existncia de barreiras no tarifrias8 (BNTs)
importao de cada produto pelo Sistema Harmonizado de Designao e Codificao de Mer-
cadorias (SH), da Organizao Mundial das Alfndegas (OMA). A partir dessas informaes,
criou-se uma varivel binria para cada produto que assume o valor unitrio caso o produto
em questo apresente algum tipo de barreira no tarifria de importao (e zero, naturalmente,
caso o produto no apresente qualquer barreira).
8. Tais barreiras no tarifrias se referem eventual existncia de: exigncias sanitrias, barreiras tcnicas, inspeo pr-embarque, medidas de con-
trole de preos, controles de quotas, medidas paratarifrias, medidas financeiras, medidas anticompetitivas e medidas de investimento relacionadas
ao comrcio.
92
Seja, ento, os produtos referentes a um dado setor a quatro dgitos da

CNAE. Ento, criou-se um ndice de barreira no tarifria do setor em questo, , a partir
da mdia de para o setor, isto :
Pela frmula antes demonstrada, percebe-se que , sendo caso

nenhum dos produtos do setor apresente algum tipo de BNT; caso todos os seus
produtos o apresentem; e caso alguns produtos o apresentem, mas no sua
totalidade.
Assim, identifica-se um ndice mensurando a BNT incidente sobre o produto de cada
setor a quatro dgitos da CNAE. A tabela 5 exibe os valores dos ndices em questo para cada
setor, a dois dgitos da CNAE, para os anos de 1999 e 2012.9
Para calcular o ndice referente s BNTs incidentes sobre os insumos setoriais, o procedi-
mento realizado foi semelhante quele feito para as tarifas, apenas substituindo o vetor por
um vetor , do ndice de BNTs incidentes sobre o produto de cada atividade do SCN.
Os resultados encontrados so sintetizados ainda na tabela 5.
A ltima linha da tabela 5 reporta o nmero de setores que apresentaram variaes positivas
nas BNTs incidentes sobre seus produto e insumos. Em contraste ao observado no caso das
tarifas, percebe-se um nmero muito grande em ambos os casos, levando concluso de que, no
que se refere ao perodo compreendido entre 1999 e 2012, para quase a totalidade dos setores,
houve um aumento das BNTs de importao tanto de seus produtos quanto de seus insumos.
TABELA 5
ndice de BNTs incidentes sobre o produto e os insumos de cada setor a dois dgitos da CNAE (1999 e 2012)
ndice de BNTs incidentes ndice de BNTs incidentes
Setores sobre o produto sobre os insumos
1999 2012 1999 2012
Extrao de minerais metlicos 0.17 0.21 0.23 0.36
Fabricao de produtos do fumo 0.86 0.86 0.76 0.82
Fabricao de produtos txteis 0.13 0.71 0.31 0.69
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 0.16 0.82 0.15 0.86
0.11 0.47 0.45 0.75
viagem e calados
(Continua)
9. Com relao aos dados referentes s BNTs, este trabalho utilizou os anos de 1999, 2001, 2003, 2004, 2005, 2008, 2010 e 2012, uma vez que
a qualidade dos dados para esses anos mostra-se mais homognea do que a dos demais anos.
93
(Continuao)
ndice de BNTs incidentes ndice de BNTs incidentes
Setores sobre o produto sobre os insumos
1999 2012 1999 2012
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 0.11 0.13 0.32 0.44
Impresso e reproduo de gravaes 0.04 0.06 0.14 0.23
0.58 0.45 0.93 0.75
Fabricao de produtos qumicos 0.42 0.56 0.60 0.65
Fabricao de produtos de borracha e de material plstico 0.11 0.37 0.26 0.51
Fabricao de produtos de minerais no metlicos 0.10 0.19 0.27 0.39
Metalurgia bsica 0.10 0.08 0.27 0.37
Fabricao de produtos de metal exclusive mquinas e equipamentos 0.15 0.09 0.26 0.33
Fabricao de mquinas e equipamentos 0.21 0.23 0.33 0.38
Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos 0.13 0.14 0.34 0.41
0.03 0.12 0.31 0.33
comunicaes
Fabricao de equipamentos de instrumentao mdico-hospitalates, ins-
trumentos de preciso e pticos, equipamentos para automao industrial, 0.16 0.17 0.32 0.39
Nmero de setores com variaes positivas - 19 - 23
Fonte: PIA.
Elaborao do autor.
3 O MODELO EMPRICO
Esta seo descreve o modelo emprico utilizado e os resultados encontrados. Com este intuito,
a primeira subseo descreve a estimao da funo de produo da firma. A subseo seguinte
aborda a identificao do efeito das barreiras comerciais sobre a PTF da firma.
3.1 Estimao da funo de produo

Admita-se uma funo de produo Cobb-Douglas tal que, para uma determinada firma ,
(1)
em que representa o produto da firma no ano (no caso, o valor agregado da firma
em questo); , seu estoque de capital; , seu pessoal ocupado; e , um parmetro tec-
nolgico. Extraindo o logaritmo da equao (1), obtm-se
(2)
94
em que as variveis em minsculo representam o logaritmo natural das respectivas variveis

e . Sob esta especificao, a PTF da firma seria dada por ,
enquanto seria um componente i.i.d., representando desvios inesperados. Com isso, uma
vez dadas as estimativas , e , a PTF da firma poderia ser estimada como
(3)
De imediato, os parmetros em questo podem ser estimados, a partir da equao (2),
por mnimos quadrados ordinrios (OLS, na sigla em ingls). Porm, um problema de simul-
taneidade pode ocorrer caso haja correlao entre a varivel omitida e qualquer uma das
variveis dependentes. Neste caso, os pressupostos do modelo OLS seriam violados, podendo
levar a estimadores viesados.
Para resolver esse problema de simultaneidade, foi desenvolvida uma extensa literatura.10
Com base nessa literatura, este trabalho utilizar dois mtodos de estimao da funo de
produo: Levinsohn e Petrin (2003)11 e Wooldridge (2009).12
A tabela 6 mostra os resultados encontrados para as estimaes das funes de produes
setoriais, de acordo com os mtodos considerados, com dados anuais de 1999 a 2012. Para
isolar eventuais problemas no registro das variveis, ou mesmo permitir a observao de um
comportamento mdio da indstria, procedeu-se tambm extrao de algumas observaes
outliers. O mtodo de identificao de tais observaes especificado no apndice A.
TABELA 6
Estimaes das funes de produo setoriais (1999-2012)
Levinsohn e Petrin (2003) Wooldridge (2009)
Setores N N
Extrao de carvo mineral 0.304 0.488*** 171 0.384*** 0.456*** 138

Extrao de petrleo e servios relacionados -0.0727 0.537*** 463 -0.0780 0.586*** 346
Extrao de minerais metlicos 0.273 0.180** 669 0.339*** 0.0815 512
Extrao de minerais no metlicos 0.211** 0.660*** 6,037 0.235*** 0.664*** 4,603
Fabricao de produtos alimentcios e bebidas 0.471*** 0.507*** 42,527 0.380*** 0.522*** 32,814
Fabricao de produtos do fumo 0.337 0.462** 404 0.541*** 0.504*** 336
Fabricao de produtos txteis 0.340*** 0.502*** 15,506 0.320*** 0.487*** 12,152
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 0.0874 0.561*** 39,983 0.213*** 0.591*** 27,435
(Continua)
10. Para uma reviso dessa literatura, ver Van Beveren (2012).
11. Na realidade, Levinsohn e Petrin (2003) se referem funo de produo a partir de uma especificao do tipo , em que
representa os insumos intermedirios utilizados pela firma em questo e , sua receita bruta. Este trabalho utiliza uma adaptao do mtodo
em questo desenvolvida em Petrin, Poi e Levinsohn (2004) para a especificao descrita pela equao (1). De qualquer forma, a varivel insumos
intermedirios utilizada nesta estimao como varivel instrumental, e, neste estudo, se refere varivel custo das operaes industriais da PIA.
12. Nessa especificao, foram utilizadas como variveis instrumentais: a primeira defasagem do nmero de trabalhadores, as trs primeiras defasa-
gens do estoque de capital e dos insumos intermedirios e o produto cruzado entre as defasagens contemporneas dessas variveis. Deve-se notar
tambm que a utilizao de tais defasagens como variveis instrumentais procuram minimizar um potencial problema de endogeneidade caso os
fatores de produo sejam funes determinsticas das barreiras comerciais.
95
(Continuao)
Levinsohn e Petrin (2003) Wooldridge (2009)
Preparao de couros e fabricao de artefatos de
0.221*** 0.505*** 20,543 0.233*** 0.512*** 14,818
couro, artigos para viagem e calados
Fabricao de produtos de madeira 0.298*** 0.679*** 15,563 0.255*** 0.727*** 11,066
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 0.344*** 0.643*** 9,044 0.287*** 0.671*** 7,227
Impresso e reproduo de gravaes 0.423*** 0.705*** 8,737 0.299*** 0.747*** 6,465
Fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao
0.171 0.0909** 2,191 0.217*** 0.0761*** 1,860
de combustveis nucleares e produo de lcool
Fabricao de produtos qumicos 0.516*** 0.410*** 18,963 0.446*** 0.395*** 15,435
Fabricao de produtos de borracha e de material
0.381*** 0.547*** 24,720 0.286*** 0.565*** 19,208
plstico
Fabricao de produtos de minerais no metlicos 0.498*** 0.590*** 25,441 0.389*** 0.608*** 19,131
Metalurgia bsica 0.467*** 0.594*** 7,684 0.329*** 0.584*** 6,171
Fabricao de produtos de metal exclusive mqui-
0.220*** 0.685*** 28,023 0.227*** 0.738*** 20,648
nas e equipamentos
Fabricao de mquinas e equipamentos 0.402*** 0.626*** 26,165 0.289*** 0.636*** 20,157
Fabricao de mquinas para escritrio e equipa-
0.169 0.886*** 1,019 0.215** 0.967*** 763
mentos de informtica
Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais
0.458*** 0.550*** 9,462 0.367*** 0.551*** 7,370
eltricos
Fabricao de material eletrnico e de aparelhos e
0.324*** 0.790*** 3,291 0.316*** 0.861*** 2,525
equipamentos de comunicaes
Fabricao de equipamentos de instrumentao
mdico-hospitalates, instrumentos de preciso e
0.376*** 0.709*** 4,369 0.238*** 0.737*** 3,395
pticos, equipamentos para automao industrial,
Fabricao e montagem de veculos automotores,
0.413*** 0.833*** 10,754 0.347*** 0.856*** 8,710
reboques e carrocerias
Fabricao de outros equipamentos de transporte 0.109 0.743*** 2,915 0.210*** 0.757*** 2,139
Fabricao de mveis e indstrias diversas 0.341*** 0.726*** 22,844 0.274*** 0.766*** 16,841
Fonte: PIA.
Elaborao do autor.
Notas: * p < 0.1.
** p < 0.05.
*** p < 0.01.
3.2 Efeito das barreiras comerciais sobre a PTF das firmas

A partir das medidas de PTF, para cada firma, dadas por (3), estima-se a seguinte equao:
(4)
96
em que representa o efeito fixo da firma; ( ) , uma varivel binria que assume o
valor unitrio para as firmas que exportaram e importaram em ; ( ) , uma varivel binria
equivalente para as firmas que importaram, mas no exportaram em ; e, finalmente, ( ) ,
uma varivel binria equivalente para as firmas que exportaram, mas no importaram em .13
Com relao especificao em (4), algumas observaes podem ser feitas. Em
primeiro lugar, conforme argumentado por De Loecker (2011), a prtica comum de
deflacionar a receita da firma por um ndice setorial de preos pode fazer com que as
estimativas da PTF das firmas contenham variaes nos preos. Assim, a equao (4)
estimada por primeira-diferena no intuito de procurar minimizar um potencial pro-
blema de correlao serial entre os componentes .14
Em segundo lugar, a poltica comercial pode no ser exgena e guardar alguma
relao indireta com a produtividade das firmas afetadas. Por exemplo, firmas em se-
tores com baixa produtividade podem empreender um maior esforo de lobby junto ao
governo por maior proteo tarifria, levando a um potencial problema de endogenei-
dade na estimao de (4). Porm, de se esperar que a capacidade de influncia de um
determinado setor sobre a poltica comercial guarde relao com certas caractersticas,
como seu grau de organizao. De fato, com relao a caractersticas setoriais cons-
tantes no tempo, a estimao por primeira-diferena contorna o problema de varivel
omitida. Com isso, a estimao realizada neste trabalho parte do pressuposto de que
caractersticas setoriais variantes no tempo no afetam conjuntamente a produtividade
das firmas e a poltica comercial.
Assim, a equao (4) foi estimada por primeira-diferena, utilizando as PTFs
estimadas tanto por Levinsohn e Petrin (2003) quanto por Wooldridge (2009) como
varivel dependente. Os resultados obtidos so mostrados nas tabelas 7 e 8. Nota-se,
em primeiro lugar, um efeito positivo de uma maior tarifa do produto da firma sobre
sua PTF (coluna 2 das tabelas 7 e 8). Este resultado se mantm mesmo aps a incluso
das demais variveis, como se observa nas demais colunas. Este efeito positivo pode
ser resultado de uma maior margem de preo que a firma consegue obter, mas que os
deflatores no nvel setorial no conseguem capturar.
Com relao s tarifas dos insumos, ao examinar a varivel isoladamente, o efeito
mostra-se ambguo (coluna 1 das tabelas 7 e 8), possivelmente por ela estar capturando
parte do efeito de uma maior margem para seus produtores nacionais. Assim, ao incluir
na especificao a tarifa sobre os produtos (coluna 3 das tabelas 7 e 8), o efeito exercido
pela tarifa dos insumos j se mostra invariavelmente negativo.
13. As observaes das variveis e referentes aos anos 2000, 2002, 2007, 2007, 2009 e 2011
foram construdas por meio de uma interpolao linear a partir dos demais anos (ver nota de rodap 8).
14. De qualquer forma, as estimativas de produtividade podem de fato refletir diferenas nos mark-ups das firmas. Assim, uma extenso futura
deste trabalho consiste em replic-lo utilizando a metodologia de estimao da funo de produo proposta por De Loecker (2011), que procura
minimizar este problema.
97
Por sua vez, os resultados referentes s BNTs mostram-se mais contundentes.

Com relao s BNTs dos produtos, ao consider-las isoladamente, observa-se um
efeito negativo (coluna 6 das tabelas 7 e 8), que desaparece e se torna no significativo
aps a incluso das BNTs dos insumos (coluna 7 das tabelas referidas). Essa perda de
significncia possivelmente indica que o efeito negativo observado na coluna 6 seria
devido mais ao efeito por meio dos insumos do que a uma menor concorrncia entre
os produtores.
Ao examinar os resultados referentes s BNTs dos insumos, nota-se um efeito
invariavelmente negativo. Neste sentido, percebe-se que a incluso de variveis de
controle (coluna 8) diminui muito pouco o efeito negativo observado quando a
varivel considerada isoladamente (coluna 5). A diferena apenas que, ao se exa-
minarem os resultados referentes s variveis cruzadas formadas pela multiplicao
entre o ndice de BNT e as variveis binrias de importao, nota-se que cerca de
um dcimo do efeito total dos insumos exercido sobre a produtividade das impor-
tadoras; porm, a maior parte do efeito negativo exercido sobre todo o setor, no
apenas sobre as importadoras.
Ao se observarem os resultados referentes s variveis cruzadas entre as tarifas
dos insumos e as variveis binrias de importao (colunas 4 e 12), observa-se uma
ausncia de significncia estatstica. Este resultado indica que o efeito negativo pro-
veniente de uma maior tarifa dos insumos se d no apenas sobre a produtividade das
firmas importadoras, mas tambm e de fato sobre a produtividade de todo o setor.
Uma possvel explicao para esse fenmeno que a maior tarifa aumenta o poder
de mercado dos produtores dos insumos, afetando negativamente a totalidade das
firmas que os utilizam em seu processo produtivo.
No intuito de se analisar a significncia econmica das variveis, ser utilizada a
especificao preferida obtida a partir da incluso de todas as variveis, cujos resultados
so apresentados na coluna 12 das tabelas 7 e 8. Nota-se que o aumento de 1% nas
tarifas dos insumos (ou seja, aumentando a tarifa, por exemplo, de 8% para 9%) leva
a uma queda de cerca de 1% na produtividade das firmas. Por sua vez, o aumento na
tarifa dos produtos leva a um aumento de produtividade de cerca de 0,7%. Assim,
percebe-se que, no caso das tarifas, alm de os resultados serem pouco significativos
economicamente, o efeito negativo do aumento na tarifa dos insumos parcialmente
compensado pelo efeito positivo da maior tarifa dos produtos.
Apesar disso, os efeitos das BNTs so claros. De fato, nota-se que uma passagem
hipottica de uma situao de completa ausncia de BNTs para outra em que todos
os insumos da firma tenham alguma BNT leva a uma queda de cerca de 13% a 14%
de sua produtividade, com uma reduo adicional de pouco mais de 1% caso a firma
seja importadora e exportadora.
98
TABELA 7
Estimaes dos efeitos das barreiras comerciais sobre a PTF das firmas, a partir das estimativas de Levinsohn
e Petrin (2003) (1999-2012)
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
0.00218* - -0.00684*** -0.00726*** - -
(0.00122) - (0.00143) (0.00144) - -
- 0.00620*** 0.00720*** 0.00727*** - -
- (0.000415) (0.000481) (0.000481) - -
- - - 0.0262 - -
- - - (0.0366) - -
- - - 0.0432*** - -
- - - (0.00428) - -
- - - -0.00942 - -
- - - (0.0359) - -
- - - 0.0169 - -
- - - (0.0148) - -
- - - 0.0168 - -
- - - (0.0145) - -
- - - - -0.150*** -
- - - - (0.0130) -
- - - - - -0.0466***
- - - - - (0.00988)
- - - - - -
- - - - - -
- - - - - -
- - - - - -
Observaes 262,256 249,999 249,999 249,999 262,256 245,111
R-squared 0.000 0.001 0.001 0.002 0.000 0.000
Firmas 51169 49252 49252 49252 51169 48140
Wald chi2 3.193 222.7 234.6 454.7 132.4 22.23
- - - - - -
(7) (8) (9) (10) (11) (12)
- - 0.000659 - -0.00776*** -0.00802***
- - (0.00123) - (0.00145) (0.00147)
- - - 0.00640*** 0.00736*** 0.00742***
- - - (0.000417) (0.000484) (0.000484)
- 0.0537*** - - - 0.0356
- (0.00776) - - - (0.0372)
- 0.0427*** - - - 0.0434***
- (0.00427) - - - (0.00429)
- 0.0311*** - - - -0.00473
- (0.00728) - - - (0.0362)
- - - - - 0.00833
- - - - - (0.0157)
(Continua)
99
(Continuao)
(7) (8) (9) (10) (11) (12)
- - - - - 0.0156
- - - - - (0.0149)
-0.140*** -0.132*** -0.149*** - -0.134*** -0.127***
(0.0161) (0.0164) (0.0131) - (0.0162) (0.0166)
0.00668 0.00625 - -0.0392*** 0.00896 0.00847
(0.0121) (0.0121) - (0.00990) (0.0122) (0.0122)
- -0.000783 - - - 0.00177
- (0.00806) - - - (0.00828)
- -0.0188** - - - -0.0166*
- (0.00856) - - - (0.00912)
Observaes 245,111 245,111 262,256 242,330 242,330 242,330
R-squared 0.000 0.001 0.000 0.001 0.001 0.003
Firmas 48140 48140 51169 47710 47710 47710
Wald chi2 106.0 336.2 132.7 254.3 339.5 570.9
Fonte: PIA.
Elaborao do autor.
Notas: * p < 0.1.
** p < 0.05.
*** p < 0.01.
TABELA 8
Estimaes dos efeitos das barreiras comerciais sobre a PTF das firmas (1999- 2012), a partir das estimativas
de Wooldridge (2003)
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
-0.000489 - -0.00879*** -0.00914*** - -
(0.00121) - (0.00141) (0.00143) - -
- 0.00534*** 0.00663*** 0.00670*** - -
- (0.000415) (0.000480) (0.000480) - -
- - - 0.0412 - -
- - - (0.0362) - -
- - - 0.0443*** - -
- - - (0.00425) - -
- - - 0.00548 - -
- - - (0.0349) - -
- - - 0.0122 - -
- - - (0.0146) - -
- - - 0.0120 - -
- - - (0.0141) - -
- - - - -0.165*** -
- - - - (0.0129) -
- - - - - -0.0567***
- - - - - (0.00951)
- - - - - -
- - - - - -
- - - - - -
(Continua)
100
(Continuao)
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Observaes 262,256 249,999 249,999 249,999 262,256 245,111
R-squared 0.000 0.001 0.001 0.002 0.001 0.000
Firmas 51169 49252 49252 49252 51169 48140
Wald chi2 0.164 166.1 191.6 437.1 163.3 35.51
(7) (8) (9) (10) (11) (12)
- - -0.00219* - -0.00991*** -0.0101***
- - (0.00122) - (0.00144) (0.00146)
- - - 0.00551*** 0.00677*** 0.00683***
- - - (0.000417) (0.000483) (0.000483)
- 0.0585*** - - - 0.0493
- (0.00770) - - - (0.0368)
- 0.0440*** - - - 0.0446***
- (0.00423) - - - (0.00425)
- 0.0332*** - - - 0.0110
- (0.00709) - - - (0.0352)
- - - - - 0.00457
- - - - - (0.0156)
- - - - - 0.00986
- - - - - (0.0146)
-0.150*** -0.143*** -0.167*** -0.148*** -0.141***
(0.0160) (0.0163) (0.0130) (0.0161) (0.0165)
0.000488 8.78e-05 - -0.0499*** 0.00303 0.00256
(0.0117) (0.0117) - (0.00953) (0.0117) (0.0117)
- -0.00206 - - - 2.65e-05
- (0.00789) - - - (0.00813)
- -0.0171** - - - -0.0151*
- (0.00848) - - - (0.00905)
Observaes 245,111 245,111 262,256 242,330 242,330 242,330
R-squared 0.001 0.002 0.001 0.001 0.001 0.003
Firmas 48140 48140 51169 47710 47710 47710
Wald chi2 133.3 391.5 165.6 209.2 324.5 580.2
Fonte: PIA.
Elaborao do autor
Notas: * p < 0.1.
** p < 0.05.
*** p < 0.01.
4 DECOMPOSIO DO CRESCIMENTO DA PRODUTIVIDADE

A partir dos resultados das duas subsees anteriores, o crescimento da produtividade de cada
setor decomposto da seguinte forma:
(5)
101
A manipulao algbrica necessria para se chegar decomposio citada anterior-

mente descrita no apndice B. De qualquer forma, a equao (5) decompe a taxa
de crescimento da produtividade setorial em cinco fatores. Em primeiro lugar, o efeito
capital-trabalho representa o crescimento da produtividade decorrente da variao da
relao capital-trabalho da firma caso os demais fatores permaneam constantes. Em ou-
tras palavras, ele fornece o crescimento na produtividade do trabalho em consequncia
de uma maior relao capital-trabalho. Em segundo lugar, o efeito escala representa o
crescimento da produtividade decorrente da variao de escala da firma, tambm caso
os demais fatores permaneam constantes: caso a firma apresente retornos decrescentes
de escala, um aumento desta leva a uma queda na produtividade do trabalho, enquanto
uma menor escala da firma implica maior produtividade. Em terceiro lugar, o efeito
consequente das barreiras representa o crescimento da produtividade decorrente da varia-
o das barreiras comerciais, igualmente caso os demais fatores permaneam constantes.
Esse efeito pode ser consequncia de uma maior concorrncia no mercado em questo
ou do acesso a uma maior variedade ou qualidade de insumos. Em quarto lugar, o efei-
to PTF representa o crescimento da produtividade decorrente de variaes da PTF da
firma (aps descontados os efeitos das barreiras comerciais), novamente caso os demais
fatores permaneam constantes. Neste caso, uma maior produtividade do trabalho seria
consequncia de uma maior eficincia com que as firmas combinam capital e trabalho
para gerar produto.
Finalmente, o efeito cruzado representa o crescimento da produtividade decorrente
do efeito cruzado entre os fatores. A interpretao deste efeito cruzado a mesma da
derivada parcial cruzada e prov um efeito de segunda ordem das variaes dos fatores.
Suponha, por exemplo, um aumento da PTF. Em primeiro lugar, este aumento exerce um
efeito de primeira ordem, resultando em uma maior produtividade do trabalho (efeito
capturado pelo termo efeito PTF). Porm, esta maior PTF tambm magnifica os efeitos
da relao capital-trabalho, ou seja: por um lado, aumenta o impacto positivo de uma
maior relao capital-trabalho sobre a produtividade; por outro, aumenta o impacto
negativo de uma menor relao capital-trabalho.
A tabela 9 mostra os resultados obtidos pela decomposio descrita pela equao
(5), em termos percentuais, a partir de Levinsohn e Petrin (2003).15 As duas ltimas
linhas da tabela 9 sintetizam o nmero de setores que tiveram tais efeitos positivos ou
negativos. Nota-se que quase a totalidade dos setores apresentou um efeito positivo a
partir de uma maior relao capital-trabalho. Com relao aos demais efeitos, as influ-
ncias exercidas mostram-se mais ambguas.
15. Os resultados anlogos obtidos por meio de Wooldridge (2009) so mostrados na tabela B.1 do apndice B.
102
TABELA 9
Efeitos por setores, a partir de Levinsohn e Petrin (2003), referentes s variaes (1999-2012)
(Em % do total)
Efeito Efeito Efeito Efeito Efeito
Setores
capital-trabalho escala barreiras PTF cruzado
Extrao de carvo mineral 512.1 -73.6 -370.3 81.2 -249.4
Extrao de petrleo e servios relacionados -4.5 -8.6 117.6 10.9 -15.4
Extrao de minerais metlicos 40.1 -48.1 -113.7 66.7 -45.0
Extrao de minerais no metlicos 53.1 -6.5 40.0 6.7 6.7
Fabricao de produtos alimentcios e bebidas 113.5 -3.1 -170.7 3.2 -42.9
Fabricao de produtos do fumo 169.6 15.0 -60.2 -14.8 -9.6
Fabricao de produtos txteis 238.6 46.3 -116.9 -44.7 -23.3
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 4.6 2.4 92.8 -2.3 2.6
Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos
54.9 11.1 40.0 -10.8 4.8
para viagem e calados
Fabricao de produtos de madeira 64.7 -0.1 28.1 0.1 7.2
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 76.0 0.2 19.1 -0.2 4.9
Impresso e reproduo de gravaes 110.5 -11.9 -151.7 12.4 -59.3
Fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combust-
91.6 -87.4 -141.7 131.6 -94.0
veis nucleares e produo de lcool
Fabricao de produtos qumicos 294.6 -1.9 -312.8 1.9 -81.9
Fabricao de produtos de borracha e de material plstico 275.3 -5.2 -304.1 5.3 -71.2
Fabricao de produtos de minerais no metlicos 74.7 -0.3 21.8 0.3 3.5
Metalurgia bsica 762.9 -5.7 -619.1 5.7 -243.8
Fabricao de produtos de metal exclusive mquinas e
56.8 0.8 -144.1 -0.8 -12.8
equipamentos
Fabricao de mquinas e equipamentos -40.8 2.4 149.2 -2.4 -8.4
Fabricao de mquinas para escritrio e equipamentos de
-0.5 0.8 103.4 -0.7 -2.9
informtica
Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos 107.6 0.3 -170.0 -0.3 -37.5
Fabricao de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos
-2.0 0.7 106.6 -0.7 -4.6
de comunicaes
Fabricao de equipamentos de instrumentao mdico-hospi-
talates, instrumentos de preciso e pticos, equipamentos para 254.4 -1.8 -265.4 1.8 -89.0
automao industrial, cronmetros e relgios
Fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e
21.2 9.4 68.9 -8.9 9.4
carrocerias
Fabricao de outros equipamentos de transporte 83.0 -85.5 -169.6 93.1 -20.9
Fabricao de mveis e indstrias diversas 56.2 2.7 37.0 -2.7 6.8
Fonte: PIA.
Elaborao do autor.
103
5 AGREGAO
Em seguida, os resultados setoriais apresentados na subseo anterior so agregados de forma
a prover os resultados para a indstria agregada. O procedimento necessrio agregao leva
decomposio da produtividade do trabalho da indstria tal que:
(6)
.
Novamente, a manipulao algbrica necessria para se chegar decomposio

anterior descrita no apndice C. Percebe-se que a equao (6) semelhante equao
(5), porm acrescida do efeito share, que surge a partir do procedimento de agregao.
Este termo captura o efeito consequente da movimentao de trabalhadores ao longo dos
setores. Por exemplo, caso haja um maior fluxo de trabalhadores em direo aos setores
de maior produtividade, em detrimento daqueles com menor produtividade, ento este
termo tende a ser positivo.
De qualquer forma, algebricamente, h duas formas distintas de realizar essa decom-
posio, conforme sintetizadas na tabela 10 em (C.5) e (C.6). A tabela 10 reporta aos
resultados obtidos a partir de ambas as decomposies. Destaca-se, por um lado, uma
influncia positiva por parte da relao capital-trabalho; e por outro, uma influncia
negativa a partir das barreiras comerciais. Alm disso, as maiores barreiras exercem um
efeito negativo de segunda ordem, reduzindo o efeito positivo da maior intensidade de
capital conforme sintetizado pelo efeito cruzado. Finalmente, as influncias exercidas
pelos efeitos de escala, de PTF e de share mostraram-se de menor relevncia para o
perodo em questo.
TABELA 10
Efeitos agregados, referentes s variaes (1996-2012)
(Em % do total)
Efeitos dados por (C.5) Efeitos dados por (C.6)
Levinsohn e Petrin (2003) Wooldridge (2009) Levinsohn e Petrin (2003) Wooldridge (2009)
Efeito capital-trabalho 302.9 343.6 317.2 356.0
Efeito escala -56.8 -43.1 -65.3 -47.5
Efeito barreiras -264.8 -310.0 -286.2 -326.7
Efeito PTF 86.1 59.6 98.8 66.0
Efeito cruzado -126.6 -110.7 -137.1 -117.5
Efeito share -40.7 -39.3 -27.3 -23.8
Fonte: PIA.
Elaborao do autor.
104
6 CONCLUSES
Este trabalho procurou investigar os determinantes da queda da produtividade do trabalho
da indstria no perodo recente. Mostrou-se que o principal fator para tal foi o aumento das
barreiras no tarifrias observado na quase totalidade dos setores, mais do que compensando
o efeito positivo sobre a produtividade exercido pela maior intensidade de capital.
Esses resultados levantam uma questo importante no que diz respeito produtividade dos
investimentos na economia brasileira. De fato, a literatura reconhece a relevncia da introduo
de inovaes tecnolgicas no processo produtivo de forma incorporada nas novas geraes de
mquinas e equipamentos o chamado progresso tcnico incorporado , o que tenderia a levar
a uma resposta positiva por parte da PTF das firmas a investimentos em capital fsico. Porm
o que se observa na indstria brasileira uma queda da PTF (quando se somam os efeitos das
barreiras comerciais aos da PTF) concomitantemente com um significativo aprofundamento
do capital. Portanto, a indstria no est logrando assimilar o potencial de inovaes tecno-
lgicas a partir dos investimentos realizados por ela. Dessa forma, torna-se necessria uma
investigao mais profunda acerca da relao entre investimentos e PTF na indstria brasileira.
Em termos de implicaes de polticas pblicas para a produtividade da indstria, os resultados
apresentados apontam para a importncia de se rever a trajetria da poltica comercial brasileira.
Neste sentido, um fenmeno comum a vrios pases em desenvolvimento foi a implementao
de reformas comerciais a partir da dcada de 1980, com vistas a se reduzir o vis antiexportador
dessas economias. Neste contexto, um instrumento largamente utilizado, e incentivado por orga-
nismos internacionais, foi a adoo de regimes especiais de importao e tributao. Tais regimes
constituiriam uma soluo de second-best que, por um lado, se mostrava politicamente mais vivel
que outras alternativas e, por outro, possibilitava uma abertura gradual da economia.
De fato, ao longo das ltimas dcadas, o Brasil adotou vrios desses instrumentos, tais
como o Regime de Drawback, o Regime Especial de Tributao para a Plataforma de Exportao
de Servios de Tecnologia da Informao (Repes), o Regime Especial de Aquisio de Bens
de Capital (Recap), as Zonas de Processamento de Exportao (ZPEs), o Regime Aduaneiro
Especial de Importao de Petrleo Bruto e seus Derivados (Repex), o Regime de Entreposto
Industrial sob Controle Aduaneiro Informatizado (Recof ) e o Regime Especial de Reintegrao
de Valores Tributrios para as Empresas Exportadoras (Reintegra). A adoo desses instrumentos
possibilitou a convivncia de tarifas de importao de insumos intermedirios superiores a de
vrios pases em desenvolvimento superiores inclusive s de parceiros do Mercosul16 con-
comitantemente com a presena de empresas exportadoras com alta produtividade.
Apesar de sua efetividade, no se pode perder de vista que tais instrumentos constituem
solues de second-best e no substituem, para o bem da produtividade da indstria como um
todo, as solues de fato first-best. Por exemplo, notria a utilizao de vrios instrumentos
de regimes especiais de importao por parte dos pases do Leste Asitico que adotaram uma
16. Ver Carneiro (2014).
105
estratgia orientada exportao. Porm, a partir das dcadas de 1980 e 1990 (conforme o pas
em questo), as distores comearam a ser contornadas, fazendo com que, j no ano 2000,
as tarifas mdias para os pases da regio se situassem abaixo de 5%.17
No obstante, o Brasil vem apostando na estratgia inversa. Em vez de incorrer na reduo
de tarifas de importao e incidncia tributria de forma horizontal (abrangendo empresas ex-
portadoras e no exportadoras), a estratgia adotada consiste na intensificao de regimes espe-
ciais que favorecem as empresas exportadoras, tais como o Regime de Drawback e o Reintegra.
Essa estratgia favorece de fato a competitividade internacional dessas empresas expor-
tadoras; incorre, porm, em alguns problemas. Em primeiro lugar, favorece a permanncia
de um enclave de empresas exportadoras de alta produtividade no meio de uma indstria
estagnada que vem apresentando uma contnua queda de produtividade. Por sua vez, o custo
de entrada no mercado exportador alto, fazendo com que a firma tenha que passar por um
importante processo de aprendizagem e aumento de produtividade antes que logre entrar
neste mercado.18 O regime dual de tarifas e tributao existente sobre as exportadoras e no
exportadoras dificulta que as empresas (especialmente as pequenas) passem por essa trajet-
ria de forma bem-sucedida. Com isso, intensifica-se a barreira de entrada a novas empresas
no mercado exportador e, como consequncia, a entrada da indstria brasileira em novos
mercados e atividades.
Em segundo lugar, h um problema de eficincia econmica. Neste sentido, Soares e
Moreira (2011) mostram que a adoo dessa estratgia faz com que as empresas (especial-
mente aquelas com maior interlocuo junto a entidades representativas e ao setor pblico)
incorram em um esforo em direo a atividades de rent-seeking, com perdas de eficincia
econmica. Em outras palavras, o esforo desses entes se intensifica na direo de procurar
reter vantagens a partir de programas especiais em vez de pleitear por medidas horizontais.
Esse resultado vai ao encontro de Cadot, De Melo e Olarreaga (2003), que mostram que
pases que adotam regimes de drawback tendem a apresentar maiores tarifas sobre a impor-
tao de insumos intermedirios.
Dessa forma, esse tipo de estratgia, por um lado, dificulta a entrada de novas firmas na
atividade exportadora. Por outro, leva necessidade, por parte das empresas, de um aumento
das atividades burocrticas, de pleiteio junto ao setor pblico e ao aumento de incerteza quanto
s futuras tarifas e tributaes. O resultado uma economia menos dinmica, com significativas
barreiras de entrada e sobrevivncia para as micro e pequenas empresas.
Por conseguinte, no contexto do comrcio exterior, a reverso da tendncia de
queda na produtividade da indstria brasileira passa por uma reviso dessa estratgia,
ou seja, por um uso menos intenso de regimes especiais de importao e tributao, e
um favorecimento a medidas horizontais para a reduo de barreiras de importao de
insumos intermedirios.
17. Ver Baldwin (2010).

18. Ver Roberts e Tybout (1997).
106
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107
APNDICE A
IDENTIFICAO DE OBSERVAES OUTLIERS

As observaes identificadas como outliers so aquelas que satisfazem ao menos uma das con-
dies a seguir:
ao retir-las, algum dos parmetros estimados da equao (2) por OLS se altera a
um valor maior que , em que representa o nmero de observaes;
apresentam, em algum ano, uma produtividade do trabalho superior a cinco ou infe-
rior a um quinto do que sua prpria mdia ao longo do perodo. Para tal finalidade,
foram utilizadas as produtividades do trabalho calculadas por meio tanto da receita
bruta quanto do valor agregado; e
procedimento idntico ao realizado anteriormente em relao razo capital-trabalho.
108
APNDICE B
DERIVAO DA EQUAO (5)

Com base em (2) e (3), a partir das estimativas , e , obtm-se
(B.1)
Considere ento a firma mdia do setor e, para uma varivel qualquer, defina
, em que representa o nmero de firmas no setor em questo
no ano . A partir de (B.1), sabe-se que, para a firma mdia, . Sub-
traindo em ambos os lados da equao e adicionando ao lado direito, tem-se
. Definindo-se, para uma varivel qualquer1,
, obtm-se a partir desta ltima equao:
(B.2)
Por sua vez, com base na equao (4), tem-se:2
em que representa a variao da PTF em decorrncia de outros fatores que no as

barreiras comerciais. Com isso, definindo
, tem-se .
Em seguida, fazendo o exponencial em ambos os lados da equao (B.2), definindo

, , e , obtm-se, aps subtrair a
unidade em cada lado da equao resultante:
(B.3)
1. Ao longo deste trabalho, , e .

2. Nessa decomposio, foi utilizada a especificao cujos resultados so sintetizados na coluna 9 das tabelas 7 e 8.
109
A partir da equao (B.3), tem-se a taxa de crescimento da produtividade da firma m-

dia decomposta em cinco fatores: , que representa o crescimento da produtividade
decorrente da variao da relao capital-trabalho da firma caso os demais fatores permaneam
constantes; , que representa o crescimento da produtividade decorrente da variao
de escala da firma, tambm caso os demais fatores permaneam constantes; , que
representa o crescimento da produtividade decorrente da variao das barreiras comerciais,
igualmente caso os demais fatores permaneam constantes; , que representa o cresci-
mento da produtividade decorrente de variaes da PTF da firma (aps descontados os efeitos
das barreiras comerciais), novamente caso os demais fatores permaneam constantes; e, final-
mente, , que representa o crescimento da produtividade
decorrente do efeito cruzado entre os fatores.3
As tabelas 9 e B.1 mostram os resultados obtidos pela decomposio descrita pela
equao (B.3), em termos percentuais, a partir de Levinsohn e Petrin (2003) e Wooldridge
(2009), respectivamente. Para facilitar a visualizao do sentido de influncia de cada fator,
essa porcentagem conservou o sinal do efeito isto , os valores reportados foram obtidos a
partir dos respectivos efeitos (decomposio do lado direito da equao (B.3)), divididos por
.
TABELA B.1
Efeitos por setores, a partir de Wooldridge (2009), referentes s variaes (1999 e 2012)
(Em % do total)
Setores
Extrao de carvo mineral 695.4 -57.2 -421.6 61.7 -378.4
Extrao de petrleo e servios relacionados -4.8 -7.9 119.0 9.9 -16.1
Extrao de minerais metlicos 51.1 -50.5 -116.6 71.4 -55.4
Extrao de minerais no metlicos 59.7 -5.1 33.8 5.2 6.4
Fabricao de produtos alimentcios e bebidas 89.6 -13.8 -158.3 14.3 -31.8
Fabricao de produtos do fumo 284.9 -3.3 -146.4 3.3 -38.5
Fabricao de produtos txteis 223.4 56.8 -105.1 -54.4 -20.7
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 11.4 1.3 82.8 -1.3 5.7
58.1 10.3 36.9 -10.1 4.8
viagem e calados
Fabricao de produtos de madeira 54.4 -0.1 37.5 0.1 8.1
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 62.2 0.6 31.3 -0.6 6.6
Impresso e reproduo de gravaes 74.3 -4.3 -138.2 4.4 -36.1
(Continua)
3. Observao: para compreender a intuio do efeito cruzado, deve-se notar a semelhana do termo com a frmula da derivada cruzada. Por exemplo, para
simplificar, faa de tal forma que o termo do efeito cruzado se torne . Por sua vez, tome uma funo contnua qualquer
. Pelos princpios do clculo, sabe-se que .
Fazendo , , e , tem-se .
110
(Continuao)
Setores
121.3 -84.4 -150.9 124.9 -110.8
Fabricao de produtos qumicos 250.5 -4.1 -286.7 4.1 -63.8
Fabricao de produtos de borracha e de material plstico 201.1 -10.8 -257.2 10.9 -44.1
Fabricao de produtos de minerais no metlicos 57.4 0.0 37.9 0.0 4.7
Metalurgia bsica 510.5 8.1 -483.2 -8.1 -127.4
Fabricao de produtos de metal exclusive mquinas e equipamentos 58.7 0.3 -145.4 -0.3 -13.3
Fabricao de mquinas e equipamentos -29.5 -6.3 135.1 6.4 -5.6
Fabricao de mquinas para escritrio e equipamentos de informtica -0.6 2.7 104.4 -2.3 -4.1
Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos 84.5 -2.8 -157.2 2.8 -27.3
-2.0 1.2 106.5 -1.1 -4.5
comunicaes
Fabricao de equipamentos de instrumentao mdico-hospitalates,
instrumentos de preciso e pticos, equipamentos para automao 152.4 0.5 -210.2 -0.5 -42.2
industrial, cronmetros e relgios
Fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias 17.6 7.7 73.6 -7.4 8.4
Fabricao de outros equipamentos de transporte 165.8 -19.7 -229.6 20.1 -36.5
Fabricao de mveis e indstrias diversas 44.4 1.6 48.5 -1.6 7.0
Fonte: PIA.
Elaborao do autor.
111
APNDICE C
DERIVAO DA EQUAO (6)

Para uma varivel qualquer, sejam seu valor para o setor no instante e seu valor
agregado, de tal forma que . Ento,
(C.1)
em que representa a participao do setor no emprego agregado no ano

. A variao da produtividade do trabalho entre e dada ento por:4
(C.2)
O primeiro somatrio da ltima linha representa a parte do crescimento da produtividade

decorrente das variaes de produtividade intrassetoriais. Por sua vez, o segundo somatrio
fornece a parte resultante da realocao de trabalhadores entressetores. Considerando ento o
argumento do primeiro somatrio, obtm-se:
(C.3)
Substituindo-se (B.3) em (C.3) e esta em (C.2), obtm-se:
(C.4)
4. A decomposio em (C.2) pode ser feita, alternativamente, adicionando segunda linha. O resultado
consequente ser exposto em (C.6).
112
em que
(C.5)
Alternativamente, a decomposio em (C.2) pode ser feita adicionando

segunda linha. Como resultado, se obteria:
(C.6)
113
Parte II
INVESTIMENTO ESTRANGEIRO DIRETO

CAPTULO 5
INOVAO TECNOLGICA E O PAPEL DAS EMPRESAS ESTRANGEIRAS NO BRASIL

Graziela Ferrero Zucoloto1
1 INTRODUO
Este captulo tem por objetivo analisar indicadores tecnolgicos brasileiros recentes, com
nfase nas atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D), avaliando o papel das empresas
nacionais e estrangeiras no desempenho da capacidade inovativa do pas.
No Brasil, o desenvolvimento industrial se baseou no trip de empresas nacionais privadas,
estatais e estrangeiras. As estrangeiras, em geral, grandes empresas multinacionais, exerceram
historicamente a liderana em setores industriais tecnologicamente mais dinmicos, portadores
do progresso tcnico, enquanto as empresas nacionais concentraram-se em atividades de
menor complexidade.
Ao longo de dcadas, diversas medidas foram implementadas com o intuito de estimular
a atuao de empresas estrangeiras no pas. Na maior parte da histria econmica brasileira,
o apoio atuao de empresas multinacionais e entrada de investimento estrangeiro foi
justificado como forma de suplementar no somente as deficincias produtivas, mas tambm
as tecnolgicas, presentes no pas. Tais empresas no somente promoveriam aumento da
produo e do emprego, mas tambm trariam novas tecnologias e, passo a passo, passariam
a desenvolv-las, ao menos em parte, no pas. Facilitando a entrada dessas empresas, o Brasil,
e os pases em desenvolvimento em geral, se beneficiariam de suas inovaes, elevando a
produtividade e a qualidade de seus produtos. No somente a utilizao e a aquisio de
novas tecnologias seriam incorporadas pelas subsidirias, mas tambm a gerao de inovaes
seria estimulada em naes receptoras. Atravs de suas filiais, empresas multinacionais
realizariam atividades de P&D em pases estrangeiros, criando localmente novos produtos.
Neste processo, denominado internacionalizao tecnolgica, subsidirias responderiam por
uma parcela crescente dos investimentos em P&D de multinacionais e, entre estas, as filiais
de pases em desenvolvimento teriam oportunidade de representar um papel significativo.
Considerando o apoio direcionado atrao de investimento estrangeiro na maior parte da
histria brasileira, cabe analisar, na atualidade, o papel que tais empresas vm desempenhando
na estrutura econmica brasileira, especialmente no que tange s atividades tecnolgicas.
Alm desta introduo, o captulo apresenta, na seo 2, reviso de literatura sobre o papel
das empresas multinacionais no desenvolvimento tecnolgico; na seo 3, apresenta as bases
de dados utilizadas na anlise; na seo 4, discute os indicadores tecnolgicos brasileiros,
1. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
comparados aos de pases selecionados; o papel das empresas multinacionais nas atividades
tecnolgicas brasileiras debatido na seo 5; e, por fim, a seo 6 apresenta uma sntese do
captulo nas consideraes finais.
2 REVISO DE LITERATURA
Os estudos iniciais que abordavam diretamente a questo do investimento direto estrangeiro
(IDE) surgiram nos anos 1950. A primeira contribuio importante sobre o tema foi dada por
Edith Penrose, em 1956, em trabalho que a autora apresentou o IDE como consequncia do
processo de crescimento da empresa, pela diversificao de produtos e penetrao em novos
mercados. Empresas bem-sucedidas teriam recursos internos, como capacidade gerencial e
tecnolgica, que lhes permitiriam aproveitar as oportunidades de expanso.
Nos anos 1960, Stephen Hymer buscou compreender as razes pelas quais as empresas
se engajam na produo multinacional. O grande mrito de sua obra est em sua capacidade
de isolar os determinantes do IDE das teorias de comrcio vigentes. A partir da teoria de
organizao industrial, Hymer sugeriu que uma empresa que desejasse produzir em um pas
diferente de sua origem precisaria possuir ativos especficos, tais como poder de mercado, escala,
capacitao tecnolgica e acesso a fontes mais baratas de financiamento, capazes de sobrepujar
vantagens naturais das empresas domsticas.
Apesar de explicar porque e como as firmas comeam a se internacionalizar, a teoria de
Hymer no esclarecia como evolua a sua produo internacional. Este aspecto foi detalhado
por Raymond Vernon (1966), que apresentou o conceito de ciclo de vida do produto. Nesse
texto clssico, o autor argumentou que os produtos passam por trs fases distintas. Os produtos novos
teriam sua produo localizada em pases desenvolvidos, e sua internacionalizao se expressaria
por meio de exportaes da empresa inovadora a partir de seu pas de origem. Os produtos em
maturao, padronizados, exigiriam economias de escala e reduo de custos de produo, e a
posio da empresa inovadora passaria a ser ameaada em decorrncia do surgimento de produtos
substitutos e diferenciais de custos estabelecidos por novos entrantes. Com o objetivo de no perder
mercado, as empresas tenderiam a estabelecer estruturas produtivas no exterior, em detrimento das
exportaes. Na terceira fase do produto, padronizao completa, os custos de produo seriam
a base principal da concorrncia, e o pas em que foi criado poderia se tornar seu importador se
concorrentes estabelecidos ao redor do mundo o produzissem a preos mais acessveis.
Assim, Hymer e Vernon j enfatizavam a questo tecnolgica como elemento importante
no processo de internacionalizao. Vernon, em particular, enfatizou o carter eminentemente
adaptativo dos esforos tecnolgicos locais: a internacionalizao da produo exigiria a trans-
ferncia de algumas atividades de P&D relacionadas adaptao de produtos e processos.
Posteriormente, John Dunning (1980) buscou integrar linhas explicativas de diferentes abordagens
conceituais para criar a sua teoria da produo internacional. Na viso do autor, a empresa
multinacional deveria possuir no apenas vantagens especficas, mas tambm estas vantagens
deveriam ser tais que a firma optaria por explor-las diretamente. O autor tambm sugeriu a
existncia de quatro tipos de motivao, as quais levariam uma empresa a se internacionalizar:
busca e acesso a mercados, a matrias-primas, busca de eficincia e de ativos estratgicos.
118
Inovao Tecnolgica e o Papel das Empresas Estrangeiras no Brasil
2.1 O papel das empresas multinacionais nas atividades tecnolgicas

A internacionalizao de vendas e produo um fenmeno j consolidado e amplamente
analisado terica e empiricamente. Todavia, no caso das atividades tecnolgicas, especialmente
P&D, este movimento de internacionalizao, impulsionado especialmente pelas empresas
multinacionais, tem se destacado mais recentemente. Alm da adaptao de produtos e processos
s caractersticas dos mercados locais destacadas anteriormente, abordagens mais recentes
apontam outras razes para a ocorrncia deste processo. As empresas multinacionais estariam
internacionalizando suas atividades de P&D tambm para monitorar novos desenvolvimentos
tecnolgicos e gerar novos produtos e processos a partir de suas locaes no exterior.
Preocupao com a reduo dos custos da pesquisa e busca pelo acesso mo de obra
capacitada e mais barata so razes associadas a este processo, direcionando tais atividades
inclusive para pases emergentes.
Para Bas e Sierra (2002), em relao aos processos de internacionalizao tecnolgica,
basicamente duas estratgias seriam seguidas pelas empresas. Na estratgia mais usual, elas tendem
a se internacionalizar tecnologicamente nas reas/setores em que possuem uma vantagem
tecnolgica relativa no pas sede e nas quais, simultaneamente, o pas receptor possua uma
vantagem similar. Neste caso, o objetivo das firmas seria complementar as vantagens competitivas
que j possuem, elevando seu estoque de conhecimento e capturando as externalidades geradas
por instituies e empresas locais. As firmas tambm tendem a explorar no exterior as capacitaes
que j possuem, mas que no existem de forma relevante no pas receptor.
J Reddy (2000) argumenta que as atividades de P&D relacionadas s novas tecnologias
(biotecnologia, microeletrnica, software) so mais facilmente internacionalizadas que as de
setores convencionais. Naquelas, as atividades de P&D podem se dividir em mdulos diversos,
que podem ser realizados em diferentes localizaes de forma complementar. Esta possibilidade
facilita a diviso entre atividades de P&D centrais (core) e perifricas (no core), e, nesse
processo, as atividades perifricas se direcionariam para as filiais de naes em desenvolvimento,
onde podem ser realizadas a custos menores, enquanto os investimentos centrais continuariam
concentrados nos pases das sedes.
Gammeltoft (2005) resume os motivos relacionados internacionalizao de P&D
na atualidade:
acesso aos mercados consumidores: explorao dos ativos especficos da empresa em
novos ambientes geogrficos, motivada pelo tamanho do mercado local, apoio s
vendas e proximidade do consumidor;
proximidade das atividades produtivas: dar suporte s operaes manufatureiras,
incluindo adaptaes tecnolgicas;
acesso a tecnologias e monitoramento da expertise local: a firma investiria em P&D
no exterior para obter novas vantagens ou ativos complementares existentes em outros
pases que ajudariam a incrementar suas competncias. Inclui acesso a novas ideias,
produtos e processos; e capitalizao de vantagens de cada localidade por meio da
diviso internacional do trabalho entre os laboratrios de P&D;
119
reduo de custos, incluindo acesso a mo de obra especializada e mais barata; e

determinantes poltico-institucionais: incentivos ou exigncias da legislao nacional,
diferenciais de impostos, monitoramento e explorao de padres tcnicos e de
regulamentaes.
Cabe ainda ressaltar que, em alguns casos, a internacionalizao de P&D no foi resultado
da estratgia deliberada da empresa, mas consequncia da aquisio de firmas no exterior.
Este fator esteve especialmente presente durante o movimento de privatizaes, fuses e aquisies
ocorrido nos anos 1990.2
Adicionalmente s motivaes das empresas multinacionais discutidas anteriormente, os
pases receptores de tais investimentos influenciam na atrao de atividades de P&D realizadas
por estas empresas. As naes tm apresentado diferenas importantes quanto capacidade de
atrair investimentos em P&D de empresas multinacionais. Tais diferenas so significativas
se compararmos naes desenvolvidas e em desenvolvimento, mas se mantm importantes
mesmo entre os pases emergentes.
Sistema de inovao bem estruturado, no qual a gerao de conhecimento est ligada
ao setor produtivo, considerado importante fator de estmulo atrao de centros de P&D.
Segundo a Unctad (2005a; 2005b; 2005c), o fortalecimento dos sistemas de inovao passa
pela formao de recursos humanos, envolvendo especialmente a presena de engenheiros e
cientistas qualificados; o fortalecimento das instituies de pesquisa e o aprimoramento das
capacitaes do setor empresarial. Tambm merecem destaque as agncias de promoo de
investimento, que no s divulgam informaes sobre o pas no exterior, mas tambm
colaboram para aprimorar as condies de atratividade locais.
Pases desenvolvidos, e parte crescente das naes em desenvolvimento, utilizam alguma
forma de incentivo fiscal e/ou financeiro para estimular atividades de P&D, os quais, na maior
parte dos casos, so oferecidos a firmas domsticas e estrangeiras, sem discriminao por origem
de capital. Apesar disso, evidncias empricas sugerem que tais benefcios podem influenciar
em favor de certa localidade/pas somente quando demais fatores relacionados a sistema de
inovao bem estruturado esto presentes (Unctad, 2005).
Ainda que tais incentivos sejam oferecidos como estmulo, em alguns casos, a realizao
de atividades de P&D exigida como contrapartida concesso de benefcios fiscais voltados
a investimentos produtivos. Para estimularem a atuao em determinados mercados, algumas
naes receptoras exigem que empresas multinacionais realizem tais atividades em territrio
domstico, muitas vezes associadas transferncia de tecnologias e ao estabelecimento de joint
ventures. Este mecanismo tende a ser mais utilizado em pases com maior poder de barganha
na atrao de tais investimentos, que apresentam grandes mercados de alto interesse para
empresas estrangeiras. Nesses casos, o risco de tais exigncias afastarem o investimento externo
existiria, mas seria minimizado no caso de pases com forte poder de barganha. A expectativa
2. De acordo com Unctad (2004), especialmente nos anos 1990, algumas aquisies de firmas nacionais por estrangeiras resultaram em efeito
negativo para a capacitao inovativa local, tendo como consequncia a atividades de P&D nas firmas adquiridas.
120
de participao nestes mercados importante fator que permite ao pas exigir dos investidores
internacionais a transferncia de tecnologia e o estabelecimento de joint ventures em condies
privilegiadas, permitindo que as tecnologias transferidas pelas multinacionais aprimorem a
base tecnolgica de suas empresas domsticas. Na atualidade, a China se destaca como grande
mercado consumidor, complementarmente s qualidades crescentes de seu sistema de inovao
(o qual envolve crescente nmero de recursos humanos e institutos de pesquisa qualificados),
que alimentam o interesse de empresas estrangeiras pelo pas.
De modo geral, o fortalecimento do processo de internacionalizao tecnolgica estaria
associado ao desenvolvimento das tecnologias de comunicao e informao, que facilitaram o
processo de alocao de tarefas em escala global. Entretanto, apesar das facilidades promovidas
pelo seu advento, a realizao de P&D fora da sede pode implicar dificuldades de coordenao
de atividades tecnolgicas dispersas geograficamente, altos custos de gesto, menor eficcia dos
projetos, risco elevado e dificuldades de comunicao com as matrizes, acarretadas pela distncia,
com riscos obteno de resultados (Von Zedtwitz e Gassmann, 2002). Como argumentado por
Cassiolato e Lastres (2005), dado que P&D se caracteriza como uma atividade tcita, arriscada
e no padronizada, as empresas multinacionais manteriam o ncleo do desenvolvimento
tecnolgico (etapas mais relevantes do processo) prximo ao centro de elaborao estratgica
da empresa. Portanto, apesar das tecnologias de informao e comunicao e dos novos
determinantes internacionalizao tecnolgica, na prtica, a concentrao na matriz ainda
no teria se alterado de forma significativa.
Alguns autores utilizam o termo internacionalizao, em vez de globalizao tecnolgica,
por constatarem que este processo no ocorre em nvel global, mas ainda est fortemente
concentrado na trade Estados Unidos, Europa Ocidental e Japo, ainda que se observe
crescimento da participao dos pases em desenvolvimento nos investimentos globais em
P&D (Miranda, 2014). Ainda de forma consistente abordagem de Vernon (1966), os gastos
em P&D por subsidirias resultariam, em geral, em adaptao de tecnologias, e no em novos
desenvolvimentos, sendo pouco intensiva em pesquisa (Gammeltoft, 2005).
Uma das principais estudiosas do desenvolvimento tecnolgico em pases emergentes,
Alice Amsden argumentou, em seus diversos trabalhos (2001; 2006), que a origem de capital
das empresas uma varivel central dessa anlise. Para a autora, em mercados perfeitamente
competitivos, a nacionalidade de uma firma no seria economicamente relevante, mas em
mercados oligopolsticos, que dominam a economia capitalista, um processo de industrializao
iniciado com base em empresas estrangeiras poderia restringir a posterior presena de firmas
locais. Dado os baixos investimentos em P&D realizados, de maneira geral, pelas subsidirias, se
estas empresas predominarem em uma indstria, limitando a atuao de firmas nacionais, seria
pouco provvel que atividades de P&D ocorressem de forma significativa. A autora foi ainda
mais enftica em seu argumento, defendendo que, se todas as indstrias fossem controladas por
empresas estrangeiras, um pas em desenvolvimento jamais desenvolveria habilidades de ponta
e teria os trabalhos mais bem remunerados das grandes corporaes. Portanto, sua importncia
de como o principal canal de transferncia de tecnologia no deveria ser superestimado, nem
visto como um modo fcil de construir capacidade inovativa interna.
121
Especificamente em relao ao caso brasileiro, Arajo (2005) mostrou que as firmas multi-
nacionais inovavam com maior frequncia que as domsticas, mas seus esforos em P&D eram
menores, e mais voltados adaptao de produtos e processos do que criao de novas solues
tecnolgicas. Em parte, como reflexo deste comportamento, as firmas domsticas acabaram se
voltando criao de produtos e processos similares aos das multinacionais, e no gerao de
produtos tecnologicamente superiores, em uma atitude mais imitativa do que propriamente inovadora.
Em sntese, o debate sobre o papel das empresas multinacionais nas atividades de P&D
de pases emergentes, especialmente em comparao ao desempenhado por firmas domsticas,
torna-se essencial para subsidiar a elaborao de polticas pblicas que visam superar o hiato
tecnolgico em relao s naes avanadas.
3 BASES DE DADOS
As discusses que pautam este texto sero realizadas com base em indicadores tecnolgicos,
que foram elaborados a partir das bases de dados elencadas a seguir.
1) Pesquisa de Inovao (Pintec): realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), fornece indicadores sobre as atividades de inovao das empresas brasileiras.
A pesquisa est disponvel para os seguintes anos: 2000, 2003, 2005, 2008 e 2011.
As variveis quantitativas se referem ao ltimo ano de referncia da pesquisa, enquanto a
maior parte das variveis qualitativas, que no envolvem registro de valor monetrio, se
refere ao perodo de trs anos consecutivos, finalizados no ano de referncia da pesquisa.
Neste trabalho, foram utilizadas informaes setoriais disponveis no stio da instituio,
assim como tabulaes especiais, solicitadas ao IBGE, que apresentam informaes
setoriais de acordo com o capital controlador3 da empresa: nacional, estrangeiro ou misto.
O capital controlador nacional quando est sob titularidade direta ou indireta de
pessoas fsicas ou jurdicas residentes e domiciliadas no pas, e estrangeiro no caso de
pessoas domiciliadas fora do pas. No caso de empresas mistas (nacional e estrangeiro),
a titularidade direta ou indireta do capital controlador est dividida entre pessoas
fsicas ou jurdicas residentes e domiciliadas no pas e domiciliadas fora do pas, ou
seja, quando houver majoritrios com participaes muito semelhantes tanto nacional
como estrangeiro (IBGE, 2015, p. 6). Para manter o sigilo dos dados, informaes
setoriais sobre empresas estrangeiras e mistas, especialmente de grande porte, no
foram disponibilizadas para vrios anos e setores. Deste modo, a anlise setorial se
concentrou nos anos 2008 e 2011, e exigiu a excluso de alguns setores.
O trabalho se concentrou em informaes sobre a indstria de transformao, sobre a
qual esto disponveis dados para todos os anos da pesquisa. Entretanto, em 2008, os
dados setoriais apresentam alterao, passando a ser apresentados a partir da verso 2.0
3. Capital controlador aquele que titular de uma participao no capital social que lhe assegura a maioria dos votos e que, portanto, possui
direitos permanentes de eleger os administradores e de preponderar nas deliberaes sociais, ainda que no exera este direito, ausentando-se das
assembleias ou nelas se abstendo de votar (IBGE, 2011).
122
da Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE). At ento, prevalecia

a verso 1.0. Os dados monetrios obtidos a partir da Pintec foram deflacionados a
partir do ndice de Preos por Atacado Disponibilidade Interna (IPA-DI/FGV),
mantendo 2011 como ano-base.
2) Pesquisa Industrial Anual (PIA): complementarmente Pintec, a PIA, tambm divulgada
pelo IBGE, foi utilizada para obteno dos dados relativos ao valor adicionado setorial.
3) Bureau of Economic Analysis (BEA): concentra informaes sobre empresas multi-
nacionais norte-americanas, incluindo matrizes e suas filiais. Dados de empresas no
bancrias esto disponveis at 2008; entre 2009 e 2012, as estatsticas envolvem todas
as empresas. Desse modo, a anlise dos dois perodos foi realizada separadamente.
4) OECD Data: informaes estatsticas sobre pases da Organisation for Economic
Co-operation and Development (OECD), incluindo desempenho industrial e inovador
por setor. Assim como na Pintec, para os anos de 2008 a 2011, a classificao setorial
segue a International Standard Industrial Classification of All Economic Activities
(Isic) Rev. 4, compatvel com a CNAE 2.0
4 DESEMPENHO INOVADOR RECENTE NA INDSTRIA DE TRANSFORMAO BRASILEIRA

Antes de analisar o desempenho tecnolgico de empresas brasileiras de acordo com sua origem
de capital, esta seo apresenta os indicadores setoriais de inovao, com nfase em atividades de
P&D, na indstria de transformao brasileira, comparada a um grupo de pases da OECD.
Alm de ter o intuito de contextualizar o desempenho inovador brasileiro de forma
comparativa, tais informaes sero, em sees subsequentes, associadas anlise sobre
o papel das firmas estrangeiras no desempenho tecnolgico nacional.
No Brasil, a dcada de 2000 foi marcada pelo lanamento de novas legislaes e mecanismos
de incentivo inovao tecnolgica no Brasil, entre os quais se destacam a Lei da Inovao
(Lei no 10.973/2004) e Lei do Bem (Lei no 11.196/2005). Entretanto, apesar das novas
modalidades legais que entraram em vigor e do aumento dos recursos direcionados cincia
e tecnologia (C&T), alguns resultados relativos inovao tecnolgica ainda se encontram
aqum do desejado. Na indstria de transformao, a porcentagem de empresas inovadoras
apresentou evoluo ao longo da dcada, passando de 31,1%, em 2000, para 35,4%, em
2008. Em 2011, esta porcentagem sofre recuo possvel reflexo da crise econmica iniciada
no perodo alcanando, de 2009 a 2011, 31,9%. O esforo inovativo, medido pela relao
entre os gastos em inovao e a receita lquida de vendas (RLV), apresentou queda ao longo da
dcada: o forte crescimento das vendas ao longo do perodo no foi acompanhado, na mesma
proporo, pelo aumento dos investimentos em modernizao (aquisio de mquinas e
equipamentos M&E) e outros gastos em inovao. Entretanto, o esforo em P&D (gastos
em P&D/RLV), apesar da reduo entre 2000 e 2003, volta a apresentar crescimento em todos
os perodos seguintes, que no foi interrompido pela crise de 2008, passando de 0,55%, em
2003, para 0,68%, em 2011(tabela 1).
123
TABELA 1
Evoluo do desempenho inovador da indstria de transformao (2000, 2003, 2005, 2008 e 2011)
(Em %)
2000 2003 2005 2008 2011
Empresas inovadoras/total de empresas 31,1 32,8 31,4 35,4 31,9
Gastos em atividades inovativas/RLV 3,89 2,48 2,68 2,57 2,31
Gastos em atividades internas de P&D/RLV 0,65 0,55 0,56 0,63 0,68
Gastos em aquisio de M&E/RLV 2,03 1,22 1,28 1,26 1,09
Fonte: IBGE (2002; 2005; 2007; 2010; 2013).
Entretanto, apesar da evoluo dos investimentos privados em P&D ao longo dos anos
recentes, o Brasil ainda se encontra, neste quesito, longe da fronteira mundial. O grfico 1
compara a relao entre gastos em P&D e valor adicionado, para o ano de 2011, entre o Brasil
e os quinze pases da OECD.4 Nesta comparao, o indicador brasileiro alcana 2,5%, superior
apenas ao observado na Hungria e Repblica Checa.5
GRFICO 1
Gastos em P&D/valor adicionado da indstria de transformao (2010-2011)
(Em %)
16
14
12
10
0
Alemanha1
Eslovnia1
Hungria1
Coreia do Sul1
Estados Unidos1
Finlndia
Sucia
Dinamarca
Frana
Blgica
ustria
Pases Baixos
Noruega
Itlia
Brasil
Repblica Tcheca
Fonte: OECD Data; IBGE (2013).

Nota: Pases cujos dados se referem ao ano 2010.
Ainda que de forma agregada o pas esteja distante da fronteira mundial, setorialmente esta
comparao apresenta diferenas expressivas. A tabela 2 apresenta o esforo em P&D brasileiro
comparado a pases selecionados, de acordo com setores da indstria de transformao. Devido
ausncia de diversas informaes setoriais para alguns pases da OECD, os dados brasileiros
sero comparados aos de um grupo limitado de pases, sendo eles: Alemanha, ustria, Blgica,
4. Nos casos em que os dados de 2011 no estavam disponveis, foram utilizadas estatsticas de 2010.
5. Quando utilizado valor da produo no lugar de valor adicionado, o Brasil mantm-se novamente em 14o lugar, acima dos mesmos pases citados.
124
Coreia do Sul, Eslovnia, Finlndia, Frana, Hungria, Pases Baixos e Repblica Checa.
Com base nestas informaes, foi elaborada uma medida de esforo em P&D relativo, que
compara o esforo realizado pelas indstrias brasileiras mdia dos pases da OECD. Devido
limitao dos dados disponveis, diversos setores tiveram que ser analisados de forma agregada.
O esforo em P&D da indstria de transformao brasileira, 2,5%, representou 35,2%
do realizado, em mdia, pelos pases selecionados (tabela 2). As maiores distncias entre o
Brasil e os pases selecionados se encontram em segmentos de alta e mdia-alta tecnologia,
como informtica, eletrnicos e pticos; produtos eltricos e mquinas e equipamentos, alm
de produtos minerais no metlicos. Por seu turno, o desempenho brasileiro superior
mdia da OECD em apenas dois segmentos: petrleo e biocombustveis e madeira, celulose e
papel. No caso do petrleo, vale advertir que os dispndios brasileiros em P&D se direcionam
essencialmente extrao do produto, segmento no qual as inovaes tecnolgicas nacionais
foram historicamente incentivadas e tornaram-se internacionalmente reconhecidas. No caso
da cadeia produtiva madeira, celulose e papel, o desempenho tecnolgico positivo est
especialmente relacionado ao fortalecimento histrico da indstria nacional de celulose,
com o desenvolvimento da fibra curta de eucalipto.
TABELA 2
Brasil e pases da OECD: esforo em P&D e esforo em P&D relativo (2011)
(Em %)
Brasil Mdia OECD Brasil/mdia OECD
Indstria de transformao 2,50 7,10 35,2
Alimentos, bebidas e fumo 0,61 1,32 46,6
Txteis, confeco, couro e produtos correlatos 0,76 1,77 42,7
Produtos de madeira, celulose, papel e editorao 0,88 0,81 107,7
Produtos de madeira 0,76 0,41 184,3
Celulose e papel 1,21 0,94 128,6
Editorao 0,14 0,60 23,3
Petrleo, biocombustveis e coque 3,62 1,68 216,2
Produtos qumicos (inclui farmacuticos) 5,34 11,35 47,0
Produtos qumicos (inclui farmacuticos) 4,97 5,91 84,1
Produtos farmacuticos e farmoqumicos 6,52 17,98 36,3
Produtos de borracha e plstico 1,45 3,65 39,8
Produtos minerais no metlicos 0,54 2,02 26,7
Metais bsicos (siderurgia) 1,77 2,87 61,7
Produtos de metal 0,97 1,84 52,6
Informtica, eletrnicos e pticos 6,25 32,23 19,4
Equipamentos eltricos 3,62 13,77 26,3
Mquinas e equipamentos 2,13 6,94 30,8
Veculos 5,26 10,10 52,1
Outros equipamentos de transporte 6,42 18,70 34,3
Mveis e outros produtos 0,47 2,26 21,0
Fonte: OECD Data; IBGE (2013).
125
A prxima seo discute a evoluo do papel das empresas nacionais e estrangeiras nas
atividades tecnolgicas brasileiras, analisando seu desempenho no cenrio nacional e discutindo
a relao entre a presena de tais empresas e o desempenho inovativo brasileiro apresentado
at o presente momento do texto.
5 INOVAO TECNOLGICA E O PAPEL DO INVESTIMENTO ESTRANGEIRO
5.1 O
papel do Brasil como receptor de investimentos produtivos e tecnolgicos
de filiais norte-americanas
O processo de internacionalizao produtiva e tecnolgica pode ser observado com base nas
informaes disponibilizadas pelo BEA, que concentra estatsticas sobre as matrizes e suas
filiais de empresas norte-americanas. O grfico 2 apresenta a relao entre filiais e matrizes,
entre 2000 e 2012,6 em relao a quatro variveis: vendas, emprego, remunerao e dispndios
em P&D. Tais indicadores demonstram que o crescimento da participao das filiais pode ser
observado em todas as variveis analisadas; entretanto, este aumento foi mais significativo no
caso de vendas e nvel de emprego, enquanto a participao das filiais na remunerao e nos
gastos em P&D cresceu, mas em menor proporo. Portanto, o processo de internacionalizao
tecnolgica ainda apresenta distncia expressiva em relao internacionalizao produtiva, e as
filiais, apesar de concentrarem parcela expressiva do emprego, ainda so pouco representativas
no agregado das remuneraes. Estes dados vo ao encontro do debatido por outros autores,
os quais sugerem a importncia dos menores custos de mo de obra como uma das motivaes
da internacionalizao (produtiva e tecnolgica), assim como das limitaes relacionadas
internacionalizao de atividades de P&D.
GRFICO 2
Relao entre filiais e matrizes: P&D, emprego, remunerao e vendas (2000-2012)
(Em %)
70
59,6
60
54,53
50 52,43
48,0
40 37,5
31,9 31,29
30 34,2
20 22,5
18,6 19,40
15,1
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
P&D Emprego Salrio Vendas
Fonte: BEA.
6. At 2008, incluem somente firmas no bancrias; em 2009, h quebra na srie, incluindo tambm firmas bancrias.
126
Em relao aos investimentos de P&D, dados disponibilizados por BEA sugerem aumento
da importncia do Brasil como receptor de tais investimentos a partir de 2002. A tabela 3
apresenta a participao do Brasil, comparado a China e ndia, nos gastos em P&D realizados
pelas filiais norte-americanas, os quais apresentaram crescimento ao longo dos anos observados.
Entretanto, enquanto ndia e China so mais significativos para as atividades de P&D do
que para as vendas destas empresas, o Brasil mais relevante por seu mercado (vendas) do que
como centro de atividades de pesquisa.
TABELA 3
Gastos em P&D e vendas realizados pelas filiais norte-americanas Brasil, China e ndia (2002-2012)
(Em %)
2002 2008 2012 2002 2008 2012 2002 2008 2012
Brasil China ndia
Participao nos gastos em P&D 1,5 1,9 2,9 3,1 4,0 4,5 0,4 3,2 5,1
Participao nas vendas 2,3 2,8 3,4 1,6 2,5 3,9 0,3 0,6 1,1
Gastos em P&D/vendas 0,5 0,5 0,6 1,6 1,3 0,9 0,9 4,0 3,6
Fonte: BEA.
Nota: At 2008, incluem somente firmas no bancrias; em 2009, h quebra na srie, incluindo tambm firmas bancrias.
Com base nas estatsticas de 2012 do BEA, possvel observar, setorialmente, diferenas
expressivas na representatividade do Brasil em relao s demais filiais norte-americanas.
Em todos os segmentos da indstria de transformao, os gastos em P&D concentram-se
especialmente em pases europeus (66,5% do total). Entretanto, a representatividade do Brasil
supera a de pases como China e ndia, especialmente no segmento de transportes (tabela 4).
Ponderado pelas vendas, o esforo em P&D das filiais na indstria de transformao brasileira
mantm-se superior ao observado na China, mas inferior ao da ndia e Europa. Novamente,
o destaque brasileiro encontra-se no segmento de transportes, enquanto ndia se sobressai
no somente em transportes, mas especialmente em informtica e eletrnicos, e China em
produtos eltricos (tabela 5).
TABELA 4
Indstria de transformao: participao nos gastos em P&D de filias norte-americanas (2011)
(Em %)
Indstria manufatureira
Informtica e produtos Equipamentos eltricos, Equipamentos de
Total Alimentos Qumicos Metais Mquinas
eletrnicos aparelhos e componentes transporte
Brasil 4,0 5,0 3,3 2,6 4,8 1,3 0,1 8,1

Europa 66,5 60,0 74,9 75,3 72,9 46,0 49,1 66,6
China 2,5 2,1 1,4 4,3 2,0 5,1 18,2 1,1
ndia 1,9 0,6 1,1 0,0 4,7 0,9 1,5
Outros 22,5 31,8 18,8 17,9 19,2 41,1 31,7 22,7
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: BEA.
Nota: Dados de 2010 ou 2012 foram utilizados quando os de 2011 no estavam disponveis.
127
TABELA 5
Indstria de transformao: gastos em P&D/vendas de filias norte-americanas (2011)
(Em %)
Indstria manufatureira
Informtica e produtos Equipamentos eltricos, Equipamentos de
Total Alimentos Qumicos Metais Mquinas
eletrnicos aparelhos e componentes transporte
Brasil 0,94 0,12 1,09 0,27 0,88 1,61 0,03 2,29
Europa 1,57 0,42 2,54 0,49 1,70 1,57 1,31 2,98
China 0,57 0,17 0,45 0,30 0,33 0,65 2,28 0,80
ndia 2,32 0,15 1,70 9,81 1,05 3,12
Fonte: BEA.
Nota: Dados de 2010 ou 2012 foram utilizados quando os de 2011 no estavam disponveis.
5.2 Empresas nacionais e estrangeiras no Brasil: evoluo com base na Pintec

Nesta seo, sero apresentadas as caractersticas do desempenho tecnolgico e das atividades
inovativas de empresas nacionais e estrangeiras no Brasil com base em informaes
divulgadas pela Pintec. Entretanto, na indstria de transformao, as empresas nacionais
so, em mdia, significativamente menores que as mistas e, especialmente, as estrangeiras.
Respectivamente, a RLV mdia por empresa alcanou R$ 12,1 milhes, R$ 158,6 milhes
e R$ 398,1 milhes em 2011. Desse modo, dada a relao positiva existente entre gastos em
inovao (especialmente P&D) e porte, comparar empresas por origem de capital, mas de
portes to distintos, geraria distores adicionais na anlise. Assim, optou-se por concentrar
a anlise das atividades tecnolgicas por origem de capital apenas nas empresas brasileiras de
grande porte (quinhentos ou mais funcionrios). Quando se trata de inovao, o universo
selecionado representativo: as empresas de grande porte so responsveis por 57,8% dos
dispndios totais e 82,2% dos gastos privados em P&D realizados no pas (IBGE, 2013).
A anlise caracteriza as firmas de grande porte da indstria de transformao brasileira
por origem de capital, de acordo com o valor mdio divulgado nas verses 2008 e 2011 da Pintec.
Foram identificadas 1.769 empresas, sendo 73,3% nacionais, 22,3% estrangeiras e 4,3% mistas.
O predomnio de empresas nacionais torna-se menos significativo quando se observa o RLV, no
qual representam 52,2% do total. Desse modo, ainda que a anlise esteja concentrada apenas
em empresas de grande porte, necessrio ressaltar que o tamanho mdio das empresas estrangeiras,
mensurado pela RLV por empresa, alcana aproximadamente trs vezes o porte mdio das
nacionais: R$ 1,4 bilho, comparado a R$ 551 milhes. As empresas mistas apresentam porte
mdio intermedirio: R$ 986 milhes (tabela 6).
TABELA 6
Caracterizao das empresas de grande porte da indstria de transformao por origem de capital valores
mdios (2008 e 2011)
Distribuio por origem de capital
Total
Nacional Estrangeira Mista
Nmero de empresas (no) (%) 1.769 73,3 22,3 4,3
RLV (R$ mil) (%) 1.369.772.871 52,2 42,3 5,5
RLV/empresa (R$ mil) 774.202 551.328 1.465.092 986.005
Fonte: IBGE (2010; 2013).
128
Em relao aos indicadores tecnolgicos, enquanto 77,5% das grandes empresas estrangeiras
inovaram, esta porcentagem alcanou 59,6% das empresas nacionais e 63,0% das mistas.
A pesquisa ainda revela que os valores mdios direcionados inovao por empresas estrangeiras
so superiores queles investidos por empresas nacionais em todas as atividades inovativas
analisadas: total, atividades internas de P&D, aquisio externa de P&D e aquisio de
mquinas e equipamentos7 (tabela 7).
TABELA 7
Gasto mdio em atividades inovativas por empresa de grande porte (2008 e 2011)
(R$ mil)
Origem de capital Nacional Estrangeira Mista
Atividades inovativas total 11.097,5 36.043,4 28.853,1

Atividades internas de P&D 3.550,3 15.029,3 10.952,7
Aquisio externa de P&D 643,4 2.391,1 1.206,3
Aquisio de mquinas e equipamentos 4.557,8 10.736,2 10.723,1
Fonte: IBGE (2010; 2013).
Entretanto, dado que as empresas estrangeiras so, como mencionado, expressivamente

maiores que as nacionais, torna-se importante ponderar os dispndios inovativos pela receita
lquida de vendas. Observa-se que, mesmo ponderado, o esforo inovativo realizado por em-
presas estrangeiras mantm-se superior quele realizado por firmas nacionais ainda que as
diferenas entre as categorias se reduzam de forma expressiva. A exceo se apresenta nos gastos
em aquisio de mquinas e equipamentos, nos quais o dispndio proporcional realizado por
firmas nacionais superior. No total, empresas estrangeiras investiram 2,46% de suas vendas
em atividades inovativas, comparado a 2,0% das nacionais. Os esforos realizados por empresas
mistas foram os mais elevados, alcanando 2,9%. Em relao s atividades de P&D, a mesma
ordenao se apresenta. Entretanto, comparado s demais atividades inovativas, as empresas
estrangeiras direcionam, proporcionalmente, uma porcentagem maior de recursos para P&D
que as demais categorias de firmas. No caso da aquisio de mquinas e equipamentos, o
esforo realizado por empresas mistas continua sendo o mais elevado (1,1%); entretanto, a
porcentagem investida por empresas nacionais (0,83%) superior de empresas estrangeiras
(0,73%) tabela 8.
Cabe ressaltar que a aquisio de mquinas e equipamentos est associada a mudanas
no processo produtivo, com o objetivo primordial de elevar a produtividade da empresa,
aproximando-a do estado da tcnica. Representaria, majoritariamente, processos de modernizao
adotados pelas empresas. Atividades em P&D, ainda que reflitam o aprimoramento e a absoro
de tecnologias j existentes, esto tambm relacionadas gerao de novos produtos, ou seja,
evoluo do estado da arte. Desse modo, tendem a ser consideradas, entre as atividades inovativas,
as mais nobres, pelo potencial gerador de novos produtos e por exigirem maiores recursos para
sua execuo, como laboratrios prprios e mo de obra especializada dentro das empresas.
7. A descrio detalhada dessas atividades encontra-se em: <http://goo.gl/mzGW5L>.
129
TABELA 8
Esforo tecnolgico por origem de capital (2008 e 2011)
(Em %)
Origem de capital Nacional Estrangeira Mista
Atividades inovativas total/RLV 2,01 2,46 2,93
Atividades internas de P&D/RLV 0,64 1,03 1,11
Atividades internas de P&D/demais atividades inovativas 32,0 41,7 38,0
Aquisio externa de P&D/RLV 0,12 0,16 0,12
Aquisio de mquinas e equipamentos/RLV 0,83 0,73 1,09
Fonte: IBGE (2010; 2013).
Analisando os dados de forma desagregada, observa-se uma concentrao setorial da RLV

e, ainda mais fortemente, dos investimentos em P&D tanto no caso de empresas nacionais
quanto estrangeiras.8 No caso das estrangeiras, trs setores respondem por 51,1% da RLV:
veculos (excluindo-se peas e acessrios), produtos qumicos (excluindo-se farmacuticos) e
produtos alimentcios. Entre as nacionais, petrleo e biocombustveis e produtos alimentcios
respondem por 52,4% da mesma varivel (tabela 9).
Em relao aos dispndios em P&D, esta concentrao ainda mais significativa.
Em relao s empresas nacionais, o setor de petrleo e biocombustveis respondeu por 47,0%
deste montante. No caso das empresas estrangeiras, a indstria automobilstica (excluindo-se
peas e acessrios) representa 42,8% dos dispndios, enquanto a indstria qumica
(excluindo-se farmacuticos) responde por 16,8%. No Brasil, a indstria automobilstica tem
um perfil diferenciado em relao s demais subsidirias. De acordo com Unctad (2005) e
Arruda, Vermulm e Hollanda (2006), apesar de a tropicalizao caracterizar as atividades
tecnolgicas de subsidirias no Brasil, o setor automobilstico se apresentaria como exceo.
Neste setor, as subsidirias brasileiras competiriam pelo direito de projetar e construir novos
veculos e realizar atividades ligadas aos principais projetos da empresa.9
8. No foi possvel incluir as empresas mistas na anlise setorial para preservao do sigilo de informaes.
9. Cabe destacar que alguns produtos e tecnologias podem estar classificados em setores diferentes daqueles para os quais foram desenvolvidos.
Por exemplo, equipamentos desenvolvidos para a indstria de petrleo, apesar de utilizados exclusivamente em sua produo, no so classificados
no setor de petrleo. Alm disso, os valores relativos a uma empresa so classificados integralmente de acordo com seu principal setor de atuao,
ainda que esta empresa atue em diferentes segmentos. Novamente, no caso do setor de petrleo, mesmo que parte significativa dos investimentos
em tecnologia estejam voltados extrao, se a principal atividade de suas empresas estiver no segmento manufatureiro, todos os valores referentes
a ela sero associados indstria manufatureira, no sendo possvel identificar quais montantes foram direcionados atividade extrativa.
130
TABELA 9
Distribuio setorial de empresas nacionais e estrangeiras: RLV e P&D (2008 e 2011)
(Em %)
Distribuio setorial
RLV P&D
Nacionais Estrangeiras Nacionais Estrangeiras
Indstrias de transformao 100,0 100,0 100,0 100,0
Produtos alimentcios e bebidas 25,7 4,0
Produtos alimentcios 23,7 14,8 3,7 5,8
Bebidas 2,0 0,3
Produtos txteis 2,0 0,2 0,8 0,1
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 1,1 0,8
Preparao de couros e artefatos de couro, artigos de viagem e calados 2,0 2,4
Produtos de madeira 0,8 0,4
Celulose, papel e produtos de papel 3,6 2,1
Coque, de produtos derivados do petrleo e de biocombustveis 28,7 47,0
Produtos qumicos (inclui farma) 8,5 14,0 14,9 19,8
Produtos qumicos (exclui farma) 6,9 11,2 6,6 16,8
Produtos farmoqumicos e farmacuticos 1,6 2,7 8,3 2,9
Artigos de borracha e plstico 1,4 2,9 1,3 3,3
Produtos de minerais no metlicos 3,0 1,7 1,4 0,2
Metalurgia 10,0 6,8 5,6 1,8
Produtos de metal 1,7 0,7 2,4 0,1
Equipamentos de informtica, produtos eletrnicos e pticos 1,3 7,1 1,2 8,2
Equipamentos de informtica e perifricos 0,8 2,1 0,6 0,4
Equipamentos de comunicao 0,4 4,6 0,4 7,2
Mquinas, aparelhos e materiais eltricos 1,5 3,8 3,3 4,5
Equipamentos para distribuio de energia eltrica 1,1 2,2 3,7 1,2
Mquinas e equipamentos 2,2 5,8 2,6 4,0
Veculos automotores, reboques e carrocerias 4,8 32,7 6,3 51,1
Veculos (exclui peas e acessrios) 2,9 25,1 2,8 42,8
Peas e acessrios para veculos 2,0 7,6 3,5 8,3
Outros equipamentos de transporte 0,5 2,5 0,3 0,9
Mveis e indstrias diversas 1,0 0,7
Fonte: IBGE (2010; 2013).

Elaborao da autora.
Conforme ressaltado, para a indstria de transformao agregada, as empresas estrangeiras

investem mais em atividades tecnolgicas, proporcionalmente sua receita, que
empresas nacionais, com exceo da aquisio de mquinas e equipamentos. Entretanto, este
desempenho apresenta diferenas expressivas quando setores so observados individualmente.
Entre os quatorze setores para os quais h dados disponveis, em sete, o esforo em P&D
realizado por empresas nacionais supera o de estrangeiras. As empresas nacionais se destacam em
setores de menor contedo tecnolgico, como produtos de minerais no metlicos, metalurgia e
produtos de metal, mas tambm em peas e acessrios para veculos e, entre os setores intensivos
131
em tecnologia, produtos farmacuticos, nos quais os esforos em P&D das firmas nacionais
alcanam o triplo do realizado por empresas estrangeiras no Brasil. Considerando-se a aquisio
de M&E, as grandes empresas nacionais investem proporcionalmente mais em segmentos de
mdia e alta intensidade tecnolgica, como outros equipamentos de transporte (incluindo
aeronaves), produtos qumicos e farmacuticos, mquinas e equipamentos, produtos eltricos,
alm de artigos de borracha e plstico e peas para veculos10 (tabela 10).
TABELA 10
Esforo tecnolgico de empresas nacionais e estrangeiras: total, P&D e M&E (2008 e 2011)
(Em %)
Atividades inovativas/RLV Atividades internas em P&D/RLV Aquisio de M&E/RLV
Nacionais Estrangeiras Nacionais Estrangeiras Nacionais Estrangeiras
Indstrias de transformao 2,0 2,5 0,64 1,03 0,83 0,73
Produtos alimentcios e bebidas 1,2 0,10 0,83
Produtos alimentcios 1,0 2,1 0,10 0,40 0,73 1,03
Bebidas 3,7 0,08 2,01
Produtos txteis 1,8 1,2 0,27 0,43 1,15 1,38
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 1,4 0,44 0,54
Preparao de couros e artefatos de couro, artigos de
2,7 0,79 0,42
viagem e calados
Produtos de madeira 5,0 0,31 4,58
Celulose, papel e produtos de papel 1,5 0,38 0,83
Coque, de produtos derivados do petrleo e de
1,7 1,05 0,31
biocombustveis
Produtos qumicos (inclui farma) 3,0 2,9 1,14 1,45 1,07 0,70
Produtos qumicos (exclui farma) 2,1 2,8 0,62 1,54 0,99 0,74
Produtos farmoqumicos e farmacuticos 7,1 3,6 3,43 1,10 1,44 0,51
Artigos de borracha e plstico 3,2 2,5 0,63 1,14 1,66 0,35
Produtos de minerais no metlicos 1,5 1,5 0,29 0,12 0,91 1,01
Metalurgia 3,0 2,3 0,36 0,27 1,55 1,73
Produtos de metal 2,4 1,4 0,92 0,16 0,96 1,02
E quipamentos de informtica, produtos eletrnicos
4,0 3,0 0,59 1,19 0,14 0,19
e pticos
Equipamentos de informtica e perifricos 4,4 1,6 0,50 0,20 0,06 0,07
Equipamentos de comunicao 1,1 3,8 0,62 1,62 0,20 0,25
Mquinas, aparelhos e materiais eltricos 3,0 3,0 1,44 1,23 1,13 0,74
eradores, transformadores e equipamentos para
G
3,3 1,0 2,15 0,59 1,02 0,19
distribuio de energia eltrica
Mquinas e equipamentos 2,1 1,3 0,79 0,70 0,88 0,36
Veculos automotores, reboques e carrocerias 2,3 3,0 0,84 1,60 0,87 0,56
Veculos (exclui peas e acessrios) 1,7 3,2 0,63 1,75 0,45 0,53
Peas e acessrios para veculos 3,2 2,2 1,16 1,12 1,48 0,67
Outros equipamentos de transporte 3,3 1,1 0,35 0,37 2,25 1,03
Mveis e indstrias diversas 1,3 0,43 0,48
Fonte: IBGE (2010; 2013).

Elaborao da autora.
10. Para diversos setores, informaes sobre empresas estrangeiras de grande porte no puderam ser disponibilizada pelo IBGE por respeito ao sigilo
dos dados.
132
Por fim, a tabela 11 compara a participao de empresas estrangeiras, mensurada pela RLV
(tabela 9), com o esforo tecnolgico relativo de setores selecionados (tabela 10). Neste caso,
a participao estrangeira inclui no somente empresas de grande porte, mas tambm todas
as empresas da pesquisa, dado que o esforo tecnolgico dos pases analisados inclui ainda as
empresas de pequeno e mdio portes. O objetivo avaliar, ainda que de forma preliminar, se,
em setores nos quais a presena estrangeira mais intensa, os investimentos em P&D so mais
ou menos prximos da fronteira mundial. Alguns exemplos merecem ser destacados. No caso
de petrleo, biocombustveis e coque, o setor em que o Brasil se apresenta significativamente
frente da fronteira mundial, a participao estrangeira a menor observada entre todas as
indstrias. Por seu turno, na indstria de informtica, eletrnica e pticos, na qual a distncia
tecnolgica brasileira em relao aos pases de referncia a mais elevada, a participao estrangeira
na RLV alcana 66,2%. Em geral, o ndice de correlao observado entre as variveis foi de
-0,55, indicando que quanto maior a participao de empresas estrangeiras, mais distantes os
investimentos em P&D encontram-se da mdia dos pases da OECD.
TABELA 11
Correlao entre participao estrangeira e distncia da fronteira tecnolgica mundial (2011)
(Em %)
RLV: Estrangeira/total P&D/RLV: Brasil/mdia OECD
Indstria de transformao 34,0 35,2

Alimentos, bebidas e fumo 29,5 46,6
Celulose, papel e editorao 28,5 107,7
Petrleo, coque e biocombustveis 2,0 216,2
Qumicos (no inclui produtos farmacuticos) 43,1 84,1
Produtos farmacuticos 49,2 36,3
Borracha e plstico 31,7 39,8
Outros minerais no metlicos 22,7 26,7
Metais bsicos (siderurgia) 28,2 61,7
Produtos de metal 13,7 52,6
Informtica, eletrnicos e pticos 66,2 19,4
Produtos eltricos 43,4 26,3
Mquinas e equipamentos 47,4 30,8
Veculos 78,1 52,1
Correlao: participao estrangeira x P&D: Brasil/mdia OECD -0,55
Elaborao da autora.
Nota: RLV no inclui fumo.
Este trabalho analisou indicadores tecnolgicos brasileiros recentes com nfase nas atividades
de pesquisa e desenvolvimento (P&D), avaliando o papel das empresas nacionais e estrangeiras
no desempenho da capacidade inovativa do pas.
133
A literatura controversa a respeito da participao das filiais de empresas multinacionais

no desenvolvimento tecnolgico, especialmente em pases em desenvolvimento. Ao analisar
estatsticas similares a respeito dos investimentos em P&D realizados por filiais estrangeiras,
alguns autores destacam que este movimento ainda pouco representativo, enquanto
outros enfatizam que a participao destes pases na atrao de tais investimentos crescente.
Em suma, para alguns, o copo ainda est vazio, enquanto para outros, o copo est enchendo.
Em geral, indicadores revelam que a maior parte das atividades de P&D se mantm concentrada
na matriz, e quando internacionalizadas, direcionam-se especialmente para regies da trade.
Entretanto, observa-se um crescimento no papel das filiais e, entre estas, nas que se localizam
em pases em desenvolvimento. Entre as atividades de P&D se intensivas em pesquisa,
voltadas a projetos inovadores ou apenas parte de atividades incrementais , o debate sobre o
que de fato realizado pelas multinacionais nessas naes torna-se pouco consensual. Em geral,
a maior parte dos projetos considerada incremental e pouco inovadora, incapaz de produzir
nas naes receptoras o salto necessrio para reduzir o atraso tecnolgico.
Dados referentes s filiais norte-americanas revelam aumento da importncia do Brasil
como receptor de atividades de P&D na ltima dcada. O principal responsvel por tais
investimentos o setor de transporte, cujo esforo em P&D alcana 2,3%, montante inferior
ao observado nas filiais localizadas na Europa e ndia, mas superior ao das filiais na China.
Todavia, a partir destes indicadores, no possvel identificar a qualidade das inovaes
geradas a partir destes investimentos, ou seja, se so direcionadas a tecnologias incrementais,
voltadas adaptao ao mercado local ou se so voltadas gerao de produtos inovadores
em mbito mundial.
Comparando empresas de grande porte por origem de capital no Brasil, as estrangeiras
investem proporcionalmente mais em atividades inovativas, com exceo da aquisio de
mquinas e equipamentos. Entretanto, este desempenho apresenta diferenas expressivas
quando setores so observados individualmente. Entre as quatorze indstrias manufatureiras
para as quais foram obtidas informaes, em sete, o esforo em P&D realizado por empresas
nacionais supera o de estrangeiras. As empresas nacionais se destacam em setores de menor
contedo tecnolgico, como produtos de minerais no metlicos, metalurgia e produtos de
metal, assim como em peas e acessrios para veculos e, entre os setores intensivos em tecnologia,
em produtos farmacuticos, nos quais o esforo em P&D das firmas nacionais alcana o triplo
do realizado por empresas estrangeiras no Brasil.
Alm de mapear alguns indicadores tecnolgicos por origem de capital no Brasil, com
nfase no papel das filiais de empresas multinacionais, este trabalho calculou o indicador
denominado esforo em P&D relativo, que compara o esforo em P&D (relao entre gastos
em P&D e RLV) no Brasil e em pases da OECD selecionados como referncia. Este indicador
demonstra primeiramente que os investimentos em P&D brasileiros se mantm distantes da
maior parte das naes da OECD. Setores como petrleo e produtos de madeira, celulose e
papel destacam-se como excees, nos quais os investimentos relativos brasileiros superam os
observados nos pases de referncia.
134
Adicionalmente, o trabalho comparou a participao de empresas estrangeiras, mensurada

pela RLV, com o esforo tecnolgico relativo de setores selecionados, com o intuito de avaliar,
ainda que de forma preliminar, se em setores nos quais a presena estrangeira mais intensa os
investimentos em P&D so mais ou menos prximos da fronteira mundial. Alguns exemplos
merecem ser destacados. No caso de petrleo, biocombustveis e coque, setor em que o Brasil
se apresenta frente da fronteira mundial, a participao estrangeira a menor observada entre
todas as indstrias. Por seu turno, na indstria de informtica, eletrnica e pticos, na qual a
distncia tecnolgica brasileira em relao aos pases de referncia a mais elevada, a participao
estrangeira na RLV alcana 66,2%. Em geral, o ndice de correlao observado entre as
variveis foi de -0,55, indicando que quanto maior a participao de empresas estrangeiras,
mais distantes os investimentos em P&D encontram-se da mdia dos pases da OECD.
Em termos de polticas pblicas, torna-se interessante analisar futuramente quais razes
levaram os esforos em P&D a evolurem, enquanto a aquisio de M&E sofreu, proporcio-
nalmente, reduo. As polticas que suportam as duas atividades podem ser as responsveis?
O custo da realizao de tais atividades (por exemplo, preo da compra de mquinas) justifica
a reduo da relao entre aquisio de M&E e RLV?
Em relao atuao de empresas estrangeiras, apesar de diversos estudos mapearem
como alguns pases emergentes esto atraindo investimentos tecnolgicos destas filiais de
multinacionais, ainda necessrio compreender com maior profundidade quais avanos nas
polticas pblicas brasileiras so necessrios para o pas se tornar um player relevante para a
instalao de tais laboratrios.
Mas, antes mesmo de avaliar quais as medidas necessrias para atrair investimentos tecnolgicos
estrangeiros, importante constatar se as polticas pblicas devem apostar majoritariamente no
desenvolvimento de inovaes capitaneadas por empresas nacionais. Considerando que diversos
estudos argumentam que a gerao de novas tecnologias tem como base as matrizes empresariais,
e que empresas estrangeiras desenvolvem, fora da matriz, apenas tecnologias incrementais, assim
como a correlao negativa entre presena de empresas estrangeiras e distncia tecnolgica da
fronteira mundial observada no Brasil, torna-se necessrio desenvolver programas que, de fato,
permitam que empresas promovam saltos tecnolgicos.
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137
CAPTULO 6
CAPITAL ESTRANGEIRO NOS SERVIOS DE ASSISTNCIA SADE E SEUS RISCOS

Edvaldo Batista de S1
Elizabeth Diniz Barros2
Roberta da Silva Vieira3
Andrea Barreto de Paiva4
1 INTRODUO
A abertura do setor sade entrada de capital estrangeiro a partir da emisso da Lei no 13.097,
de 19 de janeiro de 2015, permite a participao direta ou indireta, inclusive controle, de
empresas ou de capital estrangeiro na assistncia sade de forma indiscriminada, sem atender
s exigncias previstas no texto constitucional. Tal medida tem suscitado intenso debate entre
os que a repudiam e os que a defendem.
Entre os que a repudiam, o pressuposto defendido a viso da sade como direito social
garantido pela Constituio Federal de 1988 (CF/1988). O processo de transformar o risco
de ficar doente em responsabilidade da sociedade, do coletivo, e de obrigao do Estado,
consagrado na Constituio, pode ser considerado como o longo movimento de desmercantilizao
do acesso sade. Assim, a sade como direito social implica a existncia de um sistema
comprometido com a aplicao dos princpios de universalidade, integralidade e equidade,
garantindo populao as condies de acesso a servios de sade quando se fizerem necessrios.
Por isso mesmo, a opo pelo sistema universal, que pressupe uma tica distributiva que colide
com interesses mercadolgicos, tem uma expresso eminentemente poltica, no comportando
apenas discusses acerca dos impactos econmicos. Desta forma, as entidades/atores contrrios
liberalizao do capital estrangeiro na sade veem esta medida como contrria ao que
determina a CF/1988 e com capacidade de fragilizar o sistema pblico de sade, na medida
em que corrobora o processo de mercantilizao da assistncia sade.
Por outro lado, entre os que defendem a abertura da assistncia sade ao capital
estrangeiro, a discusso gira em torno dos impactos na esfera econmica, bem como suas
consequncias para o sistema de sade. Entre os potenciais benefcios esto a disponibilizao de
novos recursos para investimento, o aumento do emprego e a incorporao e a disseminao de
novas tecnologias. Quanto aos riscos, destacam-se a segmentao do sistema de sade, que gera
preocupaes a respeito da equidade no acesso aos servios de sade, e o fenmeno conhecido
como brain drain, que contribui para a escassez de profissionais de sade no setor pblico.
1. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Instituto de Pesquisa
2. Pesquisadora do Programa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
3. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
4. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Instituto de Pesquisa
Este captulo trata do entendimento da sade como direito social e dos principais riscos,
para o sistema de sade, da abertura ao capital estrangeiro. Assim, a seo 2 apresenta o conflito
existente entre as duas vises opostas: sade como direito social versus sade como mercadoria.
Na seo 3, sero apresentadas uma descrio do comrcio internacional de servios de sade e
uma anlise das fontes de dados disponveis. A seo 4 analisa os riscos para o sistema de sade,
em termos de equidade e de brain drain interno, que podem resultar da abertura ao capital
estrangeiro, apontando tambm algumas oportunidades. Por fim, as consideraes finais sugerem
como a regulao do setor de sade pode ajudar a mitigar os potenciais riscos dessa abertura.
2 SADE COMO DIREITO SOCIAL VERSUS SADE COMO MERCADORIA
2.1 Razes do debate

A liberalizao do capital estrangeiro no setor sade reavivou um debate existente h longa
data e que envolve opo de carter poltico entre diferentes concepes da sade.
A manifestao mais clara das vises conflitantes emergiu nos anos 1970. Considerada, em
meados da dcada de 1970, apenas pelo ngulo da crise fiscal, a crise do Welfare State surgiu
no debate como uma consequncia direta do crescimento dos gastos sociais, que seria resultante
de um hiato estrutural entre receita e despesa exacerbado pela apropriao poltica do poder
estatal para fins particulares, por interesses corporativos de diversas ordens (OConnor, 1973).
Embora fossem consequncia inicial das importantes transformaes sociais que se instalavam
na esfera econmica, com mudanas na estrutura e nos processos produtivos, bem como nas
relaes comerciais e financeiras entre os pases caractersticas hoje resumidas na expresso
globalizao , as crises dos sistemas de proteo social se transformaram, poca, no foco de
ateno do discurso poltico e ideolgico sob inspirao neoliberal que ganhou hegemonia na
dcada de 1970. Esse iderio neoliberal propugnava o Estado mnimo e a substituio da regulao
estatal pela regulao do mercado. A restrio de direitos sociais, colocada como indispensvel
para a recuperao do equilbrio fiscal, era o foco. O thatcherismo e a reagannomics so referncias
indispensveis deste movimento. Mas o impasse no era financeiro, era poltico, j alertavam
alguns analistas. O crescimento do gasto era real, mas as solues financeiras tericas que existiam
implicavam a modificao do equilbrio social preexistente entre os indivduos, as categorias
sociais e os agentes econmicos. Existia a crise do Welfare State, mas o que a expresso impasse
financeiro designava, de fato, era o grau de socializao tolervel de um certo nmero de bens
e servios (Rosanvallon, 1981). No eram considerados, nas propostas neoliberais, os limites do
mercado como instncia racional capaz de ordenar as relaes e a convivncia social. E, como
lembrou Lechner (1993), o mercado, por si s, no gera e nem sustenta uma ordem social e,
pelo contrrio, pressupe uma poltica de ordenao (...). Dado o carter social do mercado,
o ordenamento da sociedade um fator determinante da eficincia macroeconmica.
Se queremos ser fiadores de uma economia social de mercado, ento devemos considerar
o fortalecimento da ordem social. Isso explica porque, na busca de novos mecanismos que
atendessem a esse requisito, os pases centrais incluram alternativas tais como a regulao de
determinadas atividades, a garantia de renda mnima, a realizao de programas de readaptao
140
Capital Estrangeiro nos Servios de Assistncia Sade e seus Riscos
e formao de mo de obra e o apoio ao desenvolvimento de novas reas de trabalho.

Essas diferentes percepes do processo de transformao da economia capitalista a partir dos
anos 1970 foram sumarizadas por Draibe (1994), que identificou dois momentos: no primeiro,
este processo foi percebido apenas por seus aspectos negativos, particularmente a falncia
econmica e o esgotamento do padro de regulao; no segundo, demarcado do final dos anos
1980 em diante, foram mais bem percebidas
as dimenses da transformao produtiva e os desafios elevao da competitividade das economias
apoiadas nas novas tecnologias e na globalizao financeira. (...) A ideologia neoliberal que acompanhou
e praticamente dirigiu este movimento tambm teve nfases e variaes nas suas teses e propostas
segundo aqueles momentos (Draibe, 1994).
Na rea da sade, os esforos se voltaram para tornar hegemnica uma nova tica que
no a da cidadania e do direito social, mas baseada no mercado, sob a qual a quantidade e a
qualidade dos servios poderiam variar com o poder aquisitivo dos indivduos, considerados
consumidores que poderiam exercitar sua livre escolha. Contudo, as reformas dos sistemas de
proteo social no eliminaram o direito social, e preservaram a desmercantilizao do acesso
sade, mesmo quando admitiram a mercantilizao da oferta/proviso.
A aplicao dessas regras de mercado ao acesso e proviso de servios de sade desconsiderava
a especificidade da mercadoria sade: como as doenas so eventos inesperados, no h a
possibilidade de o usurio escolher o momento de consumir esse servio nem o de conhecer
o tipo de servio que precisa consumir (ou existem apenas excepcionalmente). As assimetrias
de informao implicam que a utilizao estar sempre merc da autoridade de um
mdico para determinar o que e quanto deve ser consumido. Ademais, as opes de escolha
sero sempre muito limitadas, j que no se justifica a proliferao de unidades apenas para
viabilizar a competitividade (Castro, 1995). Em resumo,
o que o cidado pode julgar a qualidade do atendimento recebido frequentemente associada e
julgada por dimenses pouco tangveis, relacionadas com a forma da relao mdico-paciente e a
resolutividade do mesmo, que so variveis s perceptveis a posteriori. No existe autonomia ou
soberania do consumidor na escolha do produto e de suas quantidades, no existe a possibilidade
de postergar o consumo. A rigor, na sade no existe consumidor. Existem cidados que precisam
ter asseguradas as condies para o exerccio de um direito social (Barros, 1998, p. 75).
O que distingue a sade como direito social a existncia de um sistema comprometido
com a aplicao dos princpios de universalidade, integralidade e equidade, que assegure a
todos os cidados as condies de acesso ao cuidado sempre que se fizer necessrio, independente
de renda ou condio de trabalho. Em suma, a existncia de exerccio do direito social.
Pressupe a existncia de uma tica distributiva que colide com a que preside os mercados e
que no pode prescindir da presena do Estado para que universalidade e equidade se tornem
realidade. Por essas razes, a opo entre um sistema universal e um sistema baseado
na lgica mercantil caracteriza escolha eminentemente poltica, no se apoiando apenas em
argumentos econmicos.
141
Essas dimenses do carter poltico das polticas pblicas estiveram presentes no debate
sobre rumos que se desenvolveu ao longo da dcada de 1990. Dois autores se destacaram.
Bobbio (1995), ao defender a legitimidade da persistncia da dade esquerda-direita,
destacou a postura sobre a liberdade e sobre a desigualdade, que ele considera valores supremos,
como critrios distintivos centrais: (...) de um lado esto aqueles que consideram que
os homens so mais iguais que desiguais, de outro os que consideram que so mais desiguais
que iguais (Bobbio, 1995, p.105). Mas, para ele, ser de esquerda no significa proclamar o
princpio da igualdade de todos em tudo; e, distinguindo as desigualdades naturais das
sociais, apontou o reconhecimento dos direitos sociais como uma das conquistas mais
clamorosas dos movimentos que se identificaram com a esquerda.
Giddens (1996) entendia que as ideologias da direita e da esquerda no mais ofereciam
respostas satisfatrias para o mundo, mas, ao formular alternativa de organizao do Estado
adequada ordem social globalizada, que ele denominou ps-tradicional (proposta que se tornou
conhecida como a terceira via), apontou a necessidade de se repensar o Welfare State a partir de
uma reviso de seus fundamentos e da formulao de polticas gerativas que seriam polticas no
s emancipatrias, que so polticas de oportunidades de vida, mas polticas de estilo de vida e que
se preocupassem com a reconstruo de solidariedade social e considerou que a transformao
necessria no desresponsabiliza o Estado, apenas o leva a atuar de modo diferente, ressaltando
que o Estado certamente ter que continuar a fornecer uma ampla srie de bens e servios.
2.2 O contexto interno

A elaborao do texto constitucional brasileiro ocorreu nesse perodo de expanso das teses
neoliberais e de presses para reduo do papel do Estado (Estado mnimo). Mas, internamente,
o pas vivia um momento de ebulio, com as promessas da redemocratizao ao final da
ditadura militar e movimentos sociais ativos e articulados. Os interesses contraditrios foram
forados a acordos e composies.
As caractersticas do sistema de sade pr-Constituio de 1988 eram a desigualdade de
acesso, a centralizao na esfera federal, a separao da responsabilidade institucional entre as
aes curativas e as de preveno e promoo da sade, a concentrao dos recursos nas atividades
destinadas assistncia mdico-hospitalar e a disputa oramentria com a previdncia social. Havia
uma razovel convico dos sujeitos sociais em diferentes setores e por diferentes razes de
que eram necessrias mudanas profundas no sistema. Eram interesses divergentes, mas tangidos
ao movimento de defesa de uma profunda reforma na sade pela crise previdenciria de ento.
O setor privado lucrativo, o mercado, se expandira fortemente apoiado pelo Estado, que
assegurara o financiamento com elevados subsdios para a construo de estabelecimentos,
atravs do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), criado em 1974, mas era
dependente da crescente clientela da previdncia social, por meio das contrataes de servios
de assistncia mdico-hospitalar pelo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia
Social (Inamps). Essa expanso ocorreu de forma espacialmente concentrada, nas reas de maior
dinamismo econmico, onde se agrupavam os trabalhadores do mercado formal de trabalho,
142
fortalecendo as desigualdades regionais. A sade supletiva era ainda incipiente e se destinava

cobertura desse mesmo contingente, que no excedia a 25% da populao.
O Movimento da Reforma Sanitria obteve importante unidade em torno de pressupostos
bsicos acerca do que deveria ser a bandeira de luta dos movimentos sociais relacionados
com a sade durante a Constituinte: o reconhecimento da universalidade do direito sade;
a exigibilidade da ao do Estado para garanti-lo; a constituio de um sistema pblico que
assegurasse o acesso universal e operasse sob os princpios da integralidade da ateno, da equidade
e da descentralizao; e a afirmao da multideterminao das condies de sade, com a
consequente exigncia de um olhar multidisciplinar para compreend-la e da ao multissetorial
para assegur-la. No contexto da luta pela redemocratizao e fortalecimento da cidadania,
tornou-se um ator relevante, e essas teses se converteram nos dispositivos constitucionais que
integram o Ttulo VIII Da Ordem Social, Seo II Da Sade, Arts. 196 a 200: a sociedade
brasileira escolheu reconhecer a sade como direito social.
A incorporao ao texto constitucional dos princpios fundamentais da reforma sanitria,
no bojo do amplo movimento de reconhecimento formal de direitos sociais que marcou a
redemocratizao do pas, foi uma primeira conquista. Seguiram-se a ela os esforos pela
regulamentao do Sistema nico de Sade (SUS), culminando com a aprovao da Lei no 8.080,
de 19 de setembro de 1990, e a recuperao, alguns meses depois, de dispositivos vetados na
Lei Orgnica, com a Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990. A formulao das caractersticas
do SUS, regulado por esses dispositivos legais, foi inspirada nos modelos britnico, canadense
e italiano de organizao de sistemas universais.
O texto constitucional estabelece, ainda, serem de relevncia pblica as aes e servios de
sade, cabendo ao poder pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao
e controle, devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por
pessoa fsica ou jurdica de direito privado (Art.197). Mas, embora seu Art. 199 reitere que
a assistncia sade livre iniciativa privada, limita, em seu 3o, a participao de capital
externo ao estabelecer que vedada a participao direta ou indireta de empresas ou capitais
estrangeiros na assistncia sade no pas, salvo nos casos previstos em lei. A regulamentao
dos dispositivos constitucionais, por meio da Lei no 8.080/1990, reitera essa determinao e
estabelece, em seu Art. 23, 1o, que em qualquer caso obrigatria a autorizao do rgo de
direo nacional do Sistema nico de Sade-SUS, submetendo-se a seu controle as atividades
que forem desenvolvidas e os instrumentos que forem firmados.
Aps essas conquistas, predominaram novos atores, que, embora no tivessem integrado
os momentos iniciais da formulao da proposta de reforma, eram figuras de fundamental
importncia no processo de implantao do SUS: secretrios de Sade, membros de conselhos
de sade e outras lideranas emergentes. Mas, simultaneamente, o movimento anti-SUS se
solidificou. Desde o incio da dcada de 1990, segmentos diversos de interesse corporativo se
articularam com o objetivo de preservar duas das caractersticas do sistema anterior: a centralizao
e a fragmentao entre a assistncia hospitalar e as demais aes de sade. A resistncia
143
extino do Inamps foi um momento esclarecedor desse movimento: contra essa medida
uniram-se segmentos da corporao inampsiana e o setor privado prestador de servios ao
SUS. No difcil entender a aliana. Noutra frente, se fortaleceram segmentos privados de
planos e seguros de sade, a denominada sade supletiva, apoiada nas demandas sindicais
que buscavam preservar a assistncia mdico-hospitalar diferenciada antes ofertada pelo
Inamps, e que foram suporte para a expanso dos planos de sade empresariais. Ao longo das
duas dcadas e meia de implantao do SUS, essa tenso entre interesses divergentes esteve
presente e se manifestou, de um lado, no subfinanciamento do sistema pblico e, de outro,
na crescente destinao de recursos pblicos para o setor privado lucrativo, sob a forma de
isenes e subsdios fiscais, nos quais se apoiou fortemente a sade supletiva para sua expanso.
A esse ambiente de carncia de recursos somou-se a complexidade da definio de um
desenho institucional que se adequasse s profundas diferenas e desigualdades regionais
em termos de recursos fsicos e financeiros disponveis, associadas a capacidades de governo
muito dspares, elementos que marcaram a trajetria de implantao do sistema. A expanso
do acesso, superando a cobertura em sade como direito trabalhista, restrita aos segmentos
inseridos no mercado formal de trabalho e a construo de condies equitativas de oferta de
aes e servios de sade, para oferecer a integralidade da ateno, enfrentar a concentrao
espacial e as desigualdades regionais preexistentes, foram e, em certa medida continuam sendo,
os grandes desafios para implantao do sistema pblico universal.
2.3 Contexto do debate atual/argumentos

No bojo da globalizao e das transformaes recentes do sistema capitalista, marcadas pela
financeirizao, a expanso recente do comrcio internacional de servios alcanou o setor
sade. Segundo Clio Hiratuka (Fiocruz, 2015), grandes grupos financeiros internacionais vm
investindo na sade, subsidiando a capitalizao de diversos processos de fuses empresariais,
que levam ao surgimento de grandes grupos multinacionais de sade e, consequentemente,
concentrao do mercado global.
A sequncia de crises vividas pelos pases centrais, associadas ao capitalismo financeiro, e
as respostas a estas direcionadas pela austeridade e compresso do gasto pblico, ampliaram as
desigualdades, reduziram os gastos sociais e atingiram fortemente os sistemas de sade, que,
por suas caractersticas econmicas (custos crescentes), passou a ser alvo de privatizaes e
transferncia de incumbncias estatais para o mercado de servios de sade. Curiosamente, os
Estados Unidos, o pas que melhor exemplifica a adoo, na sade, dos princpios mercantis
(e que detinha expressiva proporo da populao sem cobertura (uninsured), comea nesse
perodo a debater e aprova lei (Affordable Care Act ACA) que fortalece a regulao sobre o
mercado e busca alcanar acesso universal, ainda que sob a forma de subsdios estatais. As fortes
resistncias s medidas propostas resultaram em embate entre republicanos e democratas e
trouxeram tona novamente a discusso sobre o carter do mercado de sade.
144
Paul Krugman, em sua coluna no The New York Times, em 2011, indaga: quando
que se tornou aceitvel se referir a pacientes de servios mdicos como consumidores?.
Segue argumentando:
A medicina com escolha do consumidor fracassou onde quer que tenha sido tentada. Para mencionar
apenas o mais relevante exemplo, o programa Medicare Advantage originalmente conhecido
como Medicare + Choice deveria supostamente gerar economia de custos. Mas terminou custando
substancialmente mais que o Medicare em seu formato tradicional. Os Estados Unidos tm o sistema
de sade com mais influncia do consumidor entre os pases avanados, e tambm apresentam os
custos de sade mais altos, por larga margem, sem que isso resulte em servios de sade de qualidade
superior encontrada em outros pases nos quais o sistema tem custo mais baixo.
E conclui:
A ideia de que tudo isso possa ser reduzido a dinheiro de que os mdicos so apenas fornecedores
vendendo servios aos consumidores de servios de sade... Bem, ela me deixa doente. E o fato de
que esse tipo de linguagem se tenha tornado dominante um sinal de que existe algo de muito errado
no apenas nessa discusso, mas sim nos valores de nossa sociedade (Krugman, 2011).
Na Espanha, o movimento envolveu a passagem para a gesto privada dos servios pblicos,
sob a forma de concesso. A queda do gasto pblico em sade, a partir de 2008, resultou em
reduo das equipes mdicas e de enfermagem, baixa atualizao de equipamentos e longas filas de
espera. Sob o argumento de que, em um momento de crise como o atual, o setor privado aporta
fundamentalmente financiamento, assistncia sade de qualidade e eficiente a preo razovel e
abertura a inovaes, diversas comunidades autnomas espanholas vm adotando crescentemente
essa alternativa. O governo da comunidade autnoma de Madri enfrentou ampla contestao
social ao decidir privatizar a gesto da ateno sade. Aps longo processo, com diversos re-
veses judiciais, abandonou o projeto de privatizao. A forte presena de fundos financeiros na
propriedade das empresas que assumem essas funes vem despertando preocupao quanto
possibilidade de choque entre estratgias de investimento de curto e de longo prazo e sobre as
consequncias das tendncias concentrao dessas empresas sobre a capacidade de regulao e
de negociao das administraes pblicas. Especialistas tm alertado para a necessidade de um
marco regulatrio nacional que defina os interesses pblicos que devem ser preservados e assegure
critrios e limites para a relao entre a gesto pblica e as empresas privadas. A regulao foi
preocupao do governo da Indonsia, que definiu previamente as reas em que o investimento
estrangeiro poderia contribuir para fortalecer o setor sade, como, por exemplo, alas privadas
dos hospitais de ensino e de ateno terciria, e prioridade para cidades que no Jacarta, a capital.
A presso pela mudana e reduo do papel do Estado na garantia do direito sade
tambm pode ser identificada em teses defendidas pelo Banco Mundial e pela Organizao
Mundial da Sade (OMS), relacionadas universal health care (UHC) ou cobertura uni-
versal em sade (CUS) , que preconizam mudanas no financiamento e governana dos
sistemas de sade, com abordagens de partilha de risco e pr-pagamento obrigatrio (pooling).
Essas propostas conferem ao estatal carter regulatrio e compensatrio no plano assistencial,
colocando o Estado como provedor preferencial de aes destinadas a pessoas de baixa renda e
populaes rurais. Tambm atinge o princpio da integralidade ao preconizar que a oferta de
145
servios bsicos deva ser a prioridade e que servios de alto custo no devam ser includos entre
os de alta prioridade.
No quadro brasileiro, polticas pblicas recentes, ao igualarem (e reduzirem) mobilidade social
ascendente ampliao da capacidade de consumo, forneceram elementos para fragilizar as bases
de legitimao dos direitos sociais inscritos na Constituio de 1988. A opinio pblica aderiu
gradualmente crena de que obter bens similares eletrodomsticos, carro e planos de sade, ainda
que de qualidade muito inferior aos que se inscrevem no padro de consumo da elite significaria
alcanar tambm posio similar no tecido social; mesmo que esse movimento possa constituir uma
estratgia na busca por reconhecimento, foi apropriado por grupos de interesses particulares para
legitimar suas aes. A poltica econmica direcionada pela busca de ajuste fiscal e austeridade no
gasto pblico reduziu a disponibilidade de recursos destinados ao SUS. Simultaneamente, cres-
ceu tambm no Congresso Nacional o peso das bancadas conservadoras, eleitas com o apoio
financeiro de empresas privadas. Diversas medidas legislativas aprovadas trataram de reduzir ou
dificultar o acesso a benefcios voltados ao exerccio de direitos sociais assegurados pela CF/1988.
A mercantilizao (ou o aumento da mercantilizao) da sade se beneficiou desse quadro.
O primeiro ato destinado a fragilizar o SUS a ser destacado se refere ao seu financiamento
Emenda Constitucional (EC) no 86, promulgada em 17 de maro de 2015. Essa norma oriunda
da Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 358, de 13 de novembro de 2013, originalmente
destinada a alterar os Arts. 165 e 166 do texto constitucional, estabelecendo limite de 1,02% da
receita corrente lquida (RCL) realizada no ano anterior para a aprovao de emendas individuais
dos parlamentares (dos quais 50% devero ser destinados sade) e tornando obrigatria sua
execuo oramentria e financeira, e que recebeu no Congresso, com apoio da base do governo,
acrscimo destinado a mudar o Art. 198 no que tange ao aporte ao SUS pela Unio. Define que o
governo federal dever destinar a aes e servios pblicos de sade 15% da RCL, percentual este
a ser alcanado ao final de cinco anos. Estabelece tambm que as despesas com aes e servios
pblicos de sade custeados com a parcela da Unio oriunda da participao no resultado ou da
compensao financeira pela explorao de petrleo e gs natural (royalties), sero computadas
para fins de cumprimento do disposto no inciso I do 2o do Art. 198 da Constituio Federal
(piso federal). Pela Lei no 12.858, aprovada em 2013, esses recursos no deveriam integrar a
comprovao do cumprimento do piso do financiamento federal da sade, seriam recursos adicionais.
A incluso de matria relativa ao financiamento da sade na PEC no 358/2013 significou
o descarte da Proposta de Lei de Iniciativa Popular (PLP) no 321/2013, originria da luta das
entidades e movimentos sociais que integram o Movimento Sade+10 e que estabelecia que
o governo federal deveria alocar 10% da receita corrente bruta (RCB), o que corresponderia a
18,7% da RCL. Em resumo, a proposta aprovada aporta recursos insuficientes e torna difcil
qualquer modificao futura, pois alteraes constitucionais requerem maioria de trs quintos
no Congresso (Piola, 2015).
Em tramitao no Congresso, outra PEC no 451/2014, de autoria do deputado Eduardo
Cunha , a qual visa alterar o Art. 7o da Constituio, inserindo novo inciso, o XXXV, pelo
qual todos os empregadores brasileiros ficariam obrigados a garantir aos seus empregados
146
servios de assistncia sade. Os trabalhadores domsticos, tambm tero direito ao plano de

sade, mas, nesse caso, o benefcio depender ainda de regulamentao em lei. Essa medida,
afrontando os dispositivos relacionados seguridade social, reduzir, se aprovada, o direito
social universal a direito trabalhista, descaracterizar a sade como um dever do Estado, alm de
inverter o dispositivo constitucional de 1988, transformando o SUS em sistema complementar.
E, certamente, aprofundar a segmentao do sistema de sade e ampliar o campo de atuao
das operadoras dos planos e seguros de sade.
A lei que obteve maior repercusso foi a que permite a participao direta ou indireta,
inclusive o controle, de empresas ou de capital estrangeiro na assistncia sade. A Cmara
dos Deputados aprovou, em 17 de dezembro de 2014, a Medida Provisria (MP) no 656,
que se converteu, aps sano presidencial, na Lei no 13.097/2015. Essa norma pretendia,
originariamente, reajustar a tabela do imposto de renda (IR) e tratar de outras matrias
tributrias e financeiras. Foi, porm, transformada numa colcha de retalhos, com a incluso
de 32 temas alheios proposta original, inclusive matrias que no tm qualquer conexo com
tributao, entre as quais a irrestrita autorizao para o capital estrangeiro investir no setor da
sade (Santos, [s.d.]). Com este ltimo objetivo modificado o Art. 23 da Lei no 8.080/1990,
suprimindo-se seu 1o e incluindo-se o Art. 53-A. A nova redao est contida no captulo
XVII da Lei no 13.097/2015, transcrito no box 1.
BOX 1
Lei no 13.097/2015
CAPTULO XVII
DA ABERTURA AO CAPITAL ESTRANGEIRO NA OFERTA DE SERVIOS SADE
Art. 142. A Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 23. permitida a participao direta ou indireta, inclusive controle, de empresas ou de capital estrangeiro na
assistncia sade nos seguintes casos:
I - doaes de organismos internacionais vinculados Organizao das Naes Unidas, de entidades de cooperao
tcnica e de financiamento e emprstimos;
II - pessoas jurdicas destinadas a instalar, operacionalizar ou explorar:
a) hospital geral, inclusive filantrpico, hospital especializado, policlnica, clnica geral e clnica especializada; e
b) aes e pesquisas de planejamento familiar;
III - servios de sade mantidos, sem finalidade lucrativa, por empresas, para atendimento de seus empregados e
dependentes, sem qualquer nus para a seguridade social; e
IV - demais casos previstos em legislao especfica. (NR)
Art. 53-A. Na qualidade de aes e servios de sade, as atividades de apoio assistncia sade so aquelas
desenvolvidas pelos laboratrios de gentica humana, produo e fornecimento de medicamentos e produtos para
sade, laboratrios de anlises clnicas, anatomia patolgica e de diagnstico por imagem e so livres participao
direta ou indireta de empresas ou de capitais estrangeiros.
Fonte: Brasil (2015).
147
As reaes aos dispositivos foram imediatas. De um lado, o apoio irrestrito de representantes

do setor privado; do outro, atuando contra a medida, entidades integrantes do Movimento pela
Reforma Sanitria (MRS), do Movimento Nacional em Defesa da Sade Pblica, da Confederao
Nacional dos Trabalhadores Liberais Universitrios (CNTU) e da Federao Nacional dos
Farmacuticos (Fenafar), dentre outras.
Trata-se de embate que j existe h alguns anos e que j havia produzido a liberao em
2008, luz da Lei no 9.656/1998, da entrada de capital externo para o segmento da sade
supletiva. Em sequncia a essa interpretao da lei, observou-se um intenso processo de
concentrao das empresas operadoras de planos de sade, sugerindo estratgia de expanso
planejada, culminado por sua aquisio por empresas de capital externo. A Amil, adquirida
pelo UnitedHealth Group Inc., comprou, entre 2007 e 2012, treze empresas provedoras de
servios de assistncia mdica, diagnstico ou servios, indicando a ocorrncia tambm
de forte verticalizao.5
As vozes contrrias buscaram se fazer ouvir. Lgia Bahia (2015), por exemplo, alertou que,
tomadas em seu conjunto, as leis recentemente aprovadas tero efeito nocivo: o racionamento
no acesso e os problemas de qualidade no SUS sero intensificados, e os fundos estrangeiros
podero ser utilizados para a expanso da oferta privada. Em nome da governabilidade,
tradicionais defensores dos princpios do SUS se pronunciaram favorveis a alteraes no SUS
constitucional que sequer foram apresentadas aos fruns de debate da rea.
As entidades que integram o MRS tentaram sensibilizar a presidenta da Repblica e
emitiram nota solicitando o veto ao Art. 142. Os argumentos centrais utilizados foram a
inconstitucionalidade uma vez que a Constituio define que vetada a participao do capital
externo, exceto em situaes que uma lei dever especificar (Por que..., 2014), e a lei aprovada
abre indiscriminadamente e suprime o 1o, que determinava a obrigatoriedade de autorizao
do rgo de direo nacional do SUS, a cujo controle deveriam tambm ser submetidas as
atividades desenvolvidas e os instrumentos firmados. Em resumo, as empresas estrangeiras e o
capital externo na sade podero se instalar onde quiserem, para fazer o que quiserem e sequer
estaro sujeitas autorizao e fiscalizao do SUS. Na Advocacia-Geral da Unio (AGU),
tambm houve emisso de parecer tcnico recomendando o veto.6 Contudo, no houve veto.
As entidades, na sequncia, apresentaram requerimentos de Ao Direta de Inconstitucionali-
dade (ADI) ao procurador-geral da Repblica e ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados
do Brasil, que ainda se encontram em tramitao.
Mas, para alm da dimenso jurdica, a oposio medida se baseia em outros argumentos,
associados aos riscos que a presena de empresas financeiras na rea da sade pode significar,
dadas as incongruncias entre os objetivos que movem as aes do setor financeiro lucro e
rentabilidade no curto prazo e os que movem as aes do setor sade; a rapidez com que se
movem os capitais para outras reas sempre que vislumbram oportunidades mais rentveis; a
5. Terminal Bloomberg.
6. Parecer no 004/2015/Denor/CGU/AGU, sobre o Projeto de Lei de Converso no 18, de 2014 (MP no 656/2014).
148
possibilidade de que haja um brain drain interno que torne ainda mais difcil ao setor pblico
constituir equipes para prover ateno sade da populao; o fortalecimento da dimenso
mercantil; o aumento da concentrao de capital no setor; e a fragilizao da capacidade de
gesto e de regulao do sistema pblico. Para Scheffer (2015, p. 664), a abertura foi realizada
sem que suas consequncias tenham sido discutidas abertamente pelo Congresso Nacional
ou avaliadas pelos fruns de participao social. E aduz:
trata-se de vitria da coalizo de interesses de hospitais privados, empresas farmacuticas e operadoras
de planos de sade que, alm da defesa do capital estrangeiro, pretendem ampliar a participao do
setor privado na formulao das polticas nacionais de sade, expandir o mercado privado e obter
desoneraes e redues tributrias (Scheffer, 2015, p. 664).
Sobre as consequncias do fortalecimento do movimento de privatizao do sistema de
sade no pas, Carvalho (2015) enftico:
Se privatizada, a sade deixa de ser um bem pblico como direito social para se tornar mais um produto
inserido na dinmica capitalista global. (...) Os objetivos da sade deixariam de ser a conquista do
bem viver, quando, ento, passariam a ser geridos, no no enfrentamento das causas de necessidades
vinculadas aos limites e fragilidades das pessoas, mas a partir de adequaes dos recursos determinados
pela imagem-objetivo do lucro. Em resumo, a necessidade de sade transformar-se-ia, pois, em
demanda de sade, por conseguinte, em mercadoria a ser pesada, vendida e comprada por quem,
evidentemente, tivesse dinheiro.
Alm disso, a busca por lucro, que se traduz em busca por mercado consumidor, tende a
aumentar o grau de concentrao do setor, uma vez que a verticalizao da oferta e a busca por
novos negcios e mercados passam a ser estratgias adotadas para a consecuo desse objetivo.7
Segundo Santos e Passos (2010), a formao destes grandes oligoplios de prestao de servios
de sade e bem-estar diminui o poder de barganha dos consumidores de servios de sade.
A ampliao do poder do segmento privado junto s instituies pblicas pode, ain-
da, ser ilustrada pela forte presena deste segmento entre os doadores para as campanhas
eleitorais. Estudo realizado por Mrio Scheffer e Lgia Bahia (apud boli, 2015) apontou
crescimento de 263%, entre 2010 e 2014, nos valores doados por empresas de planos e
seguros de sade para campanhas eleitorais segundo levantamento do jornal Folha de
S.Paulo, entre 2002 e 2006, as doaes dessas empresas atingiram valor 757% superior.
Houve apoio financeiro de quarenta empresas do setor para 131 candidatos, muitos dos
quais integrantes da chamada bancada da sade no Congresso Nacional. Os pesquisado-
res lembram ainda que tem sido comum a nomeao de tcnicos oriundos dos planos de
sade para cargos estratgicos na Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), rgo
responsvel pela regulao do setor. E que a bancada da sade suplementar aprovou na
Cmara e no Senado, por exemplo, a medida provisria que tratou das cobranas relativas
ao Programa de Integrao Social (PIS) e Contribuio para Financiamento da Seguri-
dade Social (Cofins), alm de permitir mudana na base sobre a qual os tributos incidem.
7. Para mais detalhes, ver Fiocruz (2015).
149
Os planos foram beneficiados com uma reduo de 80% na base de clculo. provvel que
essa prtica explique tambm a apresentao dos projetos e aprovao das leis supracitadas,
bem como a rejeio do pedido de instaurao de Comisso Parlamentar de Inqurito
(CPI) para investigao de denncias de irregularidades nos servios de planos de sade
pelo presidente da Cmara ocorrida em maro de 2015.
As vozes de apoio obtiveram imediatamente largo espao nos meios de comunicao
de massa, que passaram a noticiar o interesse de grandes grupos em buscar negcios no pas.
O presidente da Associao Nacional de Hospitais Privados (ANAHP), Francisco
Balestrin, 8 comemorou a aprovao, afirmando que esse fato coroa uma luta de doze anos e
corrige a assimetria de direitos, pois at ento, os planos de sade podiam captar recursos para
promover sua verticalizao, enquanto os hospitais no podiam receber capital estrangeiro,
alm disso, que o Brasil se abre modernidade, o hospital ganha mais processos de gesto,
governana corporativa e conhecimento em tecnologia da informao, por exemplo. Segundo
ele, embora existam no pas 2,6 mil hospitais privados com fins lucrativos que poderiam ser
alvo de aquisies e fuses, apenas um grupo de cerca de 150 hospitais devero contar com
aporte de investidores externos.
Para Medici (2015), a lei representa um avano em um dispositivo legal que nos ltimos
27 anos tem obstaculizado a melhoria da assistncia mdica e o desenvolvimento cientfico e
tecnolgico da sade no Brasil. Segundo ele, uma pesquisa realizada pela Amcham [Cmara
Americana de Comrcio] Brasil em 2013, a partir de uma misso comercial e logstica que
levou grandes empresas brasileiras para os Estados Unidos, indicava que 7% dos interesses
em expanso comercial de empresas norte-americanas no Brasil se situava nas reas de sade,
frmacos e biotecnologia, ressalvando que a crise econmica no Brasil pode limitar esse
investimento no curto prazo. Ainda sob seu ponto de vista,
o tema da negao da participao de capitais externos no investimento de sade no Brasil era
anacrnico e no se coadunava com o crescimento de uma economia mundial cada vez mais globalizada.
Para o governo, parece ser til poder contar com capitais externos nos mercados pblico e privado em
sade, ainda que para efeitos de contratao de servios do SUS, a regra do Ministrio da Sade tem
sido a de manter, em primeiro lugar, a contratao dos provedores pblicos, depois dos filantrpicos e
somente depois dos privados lucrativos. Mas o capital estrangeiro poder entrar tanto na modalidade
filantrpica como na de privado lucrativo.
Entretanto, mesmo os que apoiam a entrada de capital externo na sade manifestam
preocupao com a ausncia de regulao desse processo. Para Balestrin, da ANAHP,9 preciso
tomar alguns cuidados, pois esses novos investidores precisam saber das peculiaridades
do setor de sade, que no pode ser tratado apenas como mais uma rea de investimento.
Para ele, a operao empresarial igual, porm a operao tcnica trata da vida humana.
Quem vem, [os investidores] tem de entender que nem sempre o primado financeiro pode suplantar
o primado tcnico. Em debate realizado antes da aprovao da lei pela revista do Conselho
8. Para mais informaes, ver Uma... (2015).

9. Para mais informaes, ver Uma... (2015).
150
Regional de Medicina de So Paulo (Cremesp),10 Florisval Meino, presidente da Associao

Paulista de Medicina, afirmou:
existe dificuldade de acesso ao sistema de sade, tanto pblico quanto privado, sendo marcante a
deficincia em leitos hospitalares e unidades de emergncia, com grande prejuzo sociedade. A entrada
de caixa externo pode ser uma soluo, porm so necessrias regras bem definidas, pois trata-se de
atividade estratgica, que exigir um grande controle por parte da sociedade.
3 O COMRCIO INTERNACIONAL DE SERVIOS DE SADE E OS RISCOS DA ABERTURA

AO CAPITAL ESTRANGEIRO
3.1 O comrcio internacional de servios de sade

A Organizao Mundial do Comrcio (OMC) classifica os servios de sade comercializveis
de acordo com seus modos de produo. Esses quatro modos de produo definem a presena
territorial do prestador e a do consumidor no momento do fornecimento do servio, bem
como o tipo de movimentao dos fatores de produo (capital e trabalho) no processo de
comercializao (Santos e Passos, 2010).
O modo 1, ou comrcio transfronteirio de servios, uma forma de reduo de custos
por meio da compra remota de servios relacionados rea de sade de pases com salrios
menores e a disponibilizao de servios para reas remotas. Neste modo, so os servios que
se deslocam (cruzam fronteiras), como o envio de amostras biolgicas para processamento em
outros pases, a telemedicina11 e a transcrio de pronturios.12
O modo 2, conhecido como turismo mdico, refere-se ao consumo de assistncia sade
em outros pases e geralmente explicado pela qualidade dos servios prestados e pelos custos
menores.13 Neste modo, o consumidor desloca-se para o territrio prestador (ou pas exportador).
Sendo um dos modos de exportao e importao de servios de sade mais antigos, seu
fluxo se dava, incialmente, pela busca de alguns pacientes por tratamentos alternativos.
Mais recentemente, a busca por tratamento em outros pases tem sido motivada por razes diversas,
que envolvem o uso de tecnologias mais modernas e os menores custos quando comparados
com os pases de origem. Observa-se como mais comum a procura por cirurgias cardacas e
plsticas, assim como tratamentos dentrios e de fertilidade. Ehrbeck, Guevara e Mango (2008
apud Cattaneo, 2010, p. 116-118), em pesquisa realizada com dados de 49.989 pacientes,
listaram as principais motivaes que levaram as pessoas a procurarem tratamento fora de seu
pas. Do total, 40% buscaram tecnologias mais avanadas, 32% tinham por objetivo melhores
cuidados da ateno sade, 15% desejavam acesso mais rpido ao tratamento necessrio,
9% buscaram menores custos para procedimentos necessrios e 4% buscaram menores custos
para procedimentos discricionrios.
10. Para mais detalhes, ver Hospitais... (2013).

11. O fornecimento de consultas, laudos e cirurgia distncia compe o rol de procedimentos definidos como telemedicina.
12. Empresas das Filipinas fazem a transcrio de pronturios de pacientes americanos com o auxlio de estudantes de medicina que possuem bom
comando da lngua inglesa.
13. Esses servios nem sempre se realizam, devido a complicaes que podem ocorrer (Miyagi et al., 2012 apud Lautier, 2014).
151
O modo 3, ou a presena comercial, acontece por meio do investimento direto estrangeiro

(IDE),14 quando firmas internacionais possuem interesse em exercer o controle sobre empresas
locais ou quando instalam filiais de empresas multinacionais em outro pas. Neste modo de
produo, quem se desloca o capital. No setor de servios de sade, essa participao estrangeira
ocorre por meio do estabelecimento de subsidirias, branches, escritrios representativos, joint
ventures, parcerias e aquisies de firmas locais.
O modo 4 ou movimento de profissionais de sade, como mdicos e enfermeiros
pressupe o deslocamento destes profissionais residentes em um pas para exercer suas atividades
em outro e assume as caractersticas de um brain drain internacional. ndia, Filipinas e
Indonsia esto entre os maiores exportadores de profissionais de sade do mundo, e presses
demogrficas e o crescimento de custos em alguns pases (geralmente os mais ricos) devem
assegurar a demanda por estes profissionais.
importante ressaltar que cada modo de comrcio internacional de servios de sade est
associado a potenciais oportunidades e riscos para os sistemas de sade. O quadro 1 resume
algumas das principais oportunidades e riscos existentes.
QUADRO 1
Modos de oferta de servios e algumas oportunidades e riscos
Modos de oferta Oportunidades Riscos
Modo 1: comrcio transfronteirio de servios
Expanso da assistncia para reas desassistidas no
(por exemplo: telemedicina, transcrio de Desvio de recursos de outras reas da assistncia.
pas importador (por exemplo, comunidades remotas).
pronturios).
Modo 2: consumo de servios no exterior Ganhos em moeda estrangeira para o pas Desvio de recursos para assistncia a estrangeiros e
(turismo mdico). exportador. residentes mais afluentes no pas exportador.
Desenvolvimento de um sistema de sade segmentado,
Modo 3: presena comercial ou investimento Novos empregos, investimento e acesso a novas
com subsistemas com diferenas de acesso e qualidade;
direto estrangeiro. tecnologias no pas importador.
e brain drain interno no pas importador.
Ganhos com remessas e capacitao de profissionais de Sada de profissionais de sade, com perda do investimento
Modo 4: presena de profissionais de sade.
sade trabalhando no exterior para o pas exportador. feito em sua capacitao para o pas exportador.
Fonte: Smith, Blouin e Drager (2006).
A literatura sobre as consequncias desses fluxos comerciais escassa e incipiente e reflete

a inexistncia de registros fidedignos das transaes realizadas. Segundo Mortensen (2008),
dados do comrcio de servios so limitados e de baixa qualidade quando comparados com
os dados do comrcio de bens e de produtos agrcolas. Estes, por terem de atravessar barreiras
alfandegrias, como o preenchimento de formulrios, mostram-se mais bem registrados do que
aqueles. Herman (2009) aponta outra razo para a m qualidade do registro das transaes de
comrcio exterior. As trocas comerciais podem ser registradas como uma nica transao, a de
bens, quando na verdade so entregues como uma cesta, contendo bens e servios.
14. O IDE representa o aporte financeiro para que uma firma estrangeira se estabelea no pas por meio da participao em uma empresa nacional/local
ou pela construo de novas plantas e/ou estabelecimentos.
152
Nos textos revisados, encontra-se uma variedade de fontes de dados que podem ser utilizadas
para dimensionar a magnitude das importaes e exportaes de servios em cada um dos quatro
modos, mas cada uma com suas limitaes.
Herman (2009) utilizou a base de dados da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) para analisar as importaes e exportaes pelo modo transfronteirio de
servios de sade (modo 1) dos pases da Unio Europeia (UE). A principal concluso que
os dados no so informados de forma regular pelos pases europeus, tornando difcil obter
informaes consolidadas a respeito desse comrcio. A alta volatilidade e imprevisibilidade
desses fluxos, a elevada variabilidade anual do nvel de exportao ou importao e os nveis
de exportao e importao insignificantes, representando, em mdia, menos de 0,01% do
produto interno bruto (PIB) desses pases e menos de 1% do total de atividade do setor sade
so algumas das concluses do autor ao analisar os dados.15
As explicaes para a baixa transao internacional dos servios de sade pelo modo 1 so
diversas. As barreiras legais, muitas vezes proibindo esse tipo de transao, como o licenciamento
e o requerimento de qualificaes, so fatores que dificultam o deslanche desse comrcio.
Agregam-se as diferenas culturais, as condies sociopolticas (proviso pblica versus privada),
a falta de recursos humanos e as limitaes de infraestrutura e tecnologia dos pases.
Alguns estudos de caso mostram como a troca de servios de sade entre os pases pelo
modo 1 ainda bastante incipiente. Um estudo americano,16 por exemplo, concluiu que 67%
das atividades da telerradiologia foram para dentro do pas, apesar de esta ser uma das aplicaes
mais avanadas da tecnologia da informao (TI) no setor. Segundo McLean e Richards (2006),
h dois modelos de telerradiologia utilizados no mercado hospitalar americano: o modelo
nighthawk e o modelo indiano. No primeiro, os pases com fusos horrios avanados proveem
o servio de telerradiologia no terceiro turno (23h-7h), quando difcil encontrar recursos
humanos locais qualificados. No segundo, os mdicos indianos ou de outras nacionalidades
certificados pelos Estados Unidos proveem o servio em companhias baseadas na ndia.
Mesmo com esses dois modelos, poucas trocas comerciais so observadas. O modelo indiano
possua somente quinze mdicos, em 2005, autorizados a executar a leitura dos exames de
imagens. Segundo Levy e Yu (2006), h duas explicaes para esse baixo nmero de mdicos.
A primeira que a leitura desses exames no codificada, mas cheia de casos especiais, baseada
nas qualificaes, nos anos de treinamento e nas experincias de quem a faz. A segunda razo
que o radiologista, por estar sujeita a forte regulamentao governamental, encontra uma
barreira entrada nesse mercado muito alta. Um radiologista nos Estados Unidos, para ser
autorizado a ler exames radiolgicos, precisa completar um programa de residncia mdica
no pas e ser aprovado em exame nacional feito pelo National Board of Medical Examiners.17
15. Alguns pases da Europa assinaram acordos formais para dividir os recursos tecnolgicos. Por exemplo, o programa eHealth dos pases blticos
criou uma infraestrutura transnacional que permite dividir recursos, incluindo a telerradiologia, entre cinco pases Dinamarca, Estnia, Litunia,
Noruega e Sucia.
16. Ebbert et al. (2007).
17. Conselho Nacional dos Avaliadores Mdicos em traduo livre.
153
Alm disso, os seguros privados de sade no reembolsam os procedimentos feitos fora dos
Estados Unidos. Levy e Yu (2006) concluem que a telerradiologia, e at mesmo a telemedicina,
no parece ser um campo frtil para a importao nos servios de sade nos Estados Unidos.
Mesmo nos pases membros da UE, dotados de ampla infraestrutura tecnolgica, a troca
por meio de tecnologias da informao e comunicao (TICs) no representativa. Segundo
uma pesquisa conduzida pela Comisso Europeia sobre o uso das TICs pelos general practitioners
(GPs), apenas 0,7% dos dados dos pacientes foram trocados entre os pases membros.
Cattaneo (2010) chama ateno para as oportunidades abertas no modo 1 para os pases
em desenvolvimento. Um exemplo o servio de transcrio de pronturios. As Filipinas vm se
destacando nesse tipo de exportao, impulsionadas, no final da dcada de 1990, pelas necessidades
internas dos Estados Unidos. De forma deliberada, o governo filipino vem promovendo adequaes
na regulamentao do setor (e-commerce e proteo dos dados), assim como o desenvolvimento
de infraestrutura de TIC. Alm disso, as Filipinas possuem algumas vantagens comparativas.
A lngua inglesa disseminada na populao, e estudantes de medicina que trabalham em horrio
parcial fornecem mo de obra qualificada para a transcrio das informaes.
Tambm incipiente o comrcio no modo 2. Utilizando dados da categoria viagens
relacionados a gastos com sade do balano de pagamentos estendido (Ebops),18 Herman
(2009) afirma que, apesar de as direes desses fluxos, quando comparados aos do modo 1,
serem mais claras, o comrcio representa 1,69%, em mdia, do produto total no setor sade
para os pases da Europa e acontece de forma mais intensa entre os pases da UE.
No modo 3, Mortensen (2008) alerta para a subestimao das informaes relacionadas
importao e exportao das firmas estrangeiras, que estabelecem parcerias locais; e, segundo o
autor, os dados para se analisar a presena comercial das firmas estrangeiras no pas devem estar
divididos em dois grupos. Primeiro, analisa-se o IDE que vem sendo direcionado para o pas
em determinado setor. Em segundo lugar, observa-se o fluxo comercial dessas empresas, por
meio de uma variedade de indicadores, tais como as exportaes e as importaes, as vendas,
a produo, o nmero de estabelecimentos e o de emprego. Essas estatsticas so conhecidas
como foreign affiliates trade in services (Fats), que em traduo livre significa comrcio em
servios das filiais estrangeiras. Em anos mais recentes, passou-se a estabelecer a necessidade
dos pases de produzirem tais estatsticas para suprir informaes a respeito das motivaes
da globalizao das companhias e de possveis acordos por meio do General Agreement on
Trade in Services (Gats).
Dados confiveis sobre o volume, a origem e o destino do IDE no setor de servios de
sade ainda so limitados, uma vez que, na maioria dos pases, as estatsticas oficiais no
desagregam os setores de atividades relevantes para os servios de sade. Fontes alternativas so
utilizadas para compreender o fluxo dos investimentos em setores especficos. Podemos citar
18. A Ebops (Extended Balance of Payments Services) uma classificao estendida do balano de pagamentos dos pases e apresenta de forma
mais detalha os gastos de viagens por subcategorias, como os gastos em viagens relacionados sade. As estatsticas Ebops esto disponveis em:
<http://stats.oecd.org/>.
154
como fontes o FDI markets, do Financial Times; o terminal de informaes da Bloomberg;

e Amadeus19 uma base de dados de mais de 500 mil empresas localizadas na Europa.
Adicionam-se a essas bases os relatrios de consultorias tais como PricewaterhouseCoopers,
Deloitte e Bain & Company, bem como as revistas especializadas, como a Fortune.
Utilizando o banco de dados Amadeus para mostrar como a presena comercial de firmas
estrangeiras se d na Europa, Herman (2009) conclui que, em mdia, a participao das
empresas estrangeiras no capital do setor privado em servios de sade correspondeu a 16,51%.
Esse indicador varia entre os subsetores20 listados pelo autor, sendo menores para as atividades
de sade humana, hospitalares e dentrias, em torno de 10%, e maiores para as atividades
veterinrias, 50%, e outras atividades humanas, 34,55%. Para o autor, esse valor alto quando
comparado com os demais modos de comrcio em servios de sade. Mesmo na ausncia de
dados para comparao com outros setores da atividade econmica, o autor chama ateno
para o alto grau de participao estrangeira na Europa, onde a proviso privada compete com
a proviso pblica e restrita na maioria dos pases membros.
Ainda segundo Herman (2009), a elevada participao do capital estrangeiro no setor
privado de sade na Europa no ocorre no resto do mundo. Os dados do IDE no setor de
servios de sade em relao ao total de IDE em servios mostram uma taxa de 0,02% e 0,01%
para os pases desenvolvidos e em desenvolvimento, respectivamente. Acrescenta-se o fato de
que as empresas provedoras de servios de sade no tm presena relevante nos ndices das
empresas mais internacionalizadas. De acordo com a lista das quinhentas maiores empresas
elaborada pela Fortune em 2005, as dez maiores companhias do setor de servios de sade
faziam parte do ndice, ocupando posies medianas, e apenas trs operavam em mltiplos
mercados: UnitedHealth Group, Aetna e Cigna. Herman (2009) conclui que a internacionalizao
dessas firmas ainda considerada baixa.
Mais recentemente, a imprensa vem divulgando e chamando ateno para transaes
internacionais nesse setor. Em 2012, a maior empresa de seguros privados dos Estados Unidos,
a UnitedHealth Group, adquiriu 90% da empresa brasileira Amil, uma das maiores operadoras
privadas de plano de sade e provedora de servios do Brasil. Outro exemplo o grupo
hospitalar Fortis, de origem indiana, que levantou US$ 400 milhes em fundos internacionais
por meio de oferta pblica inicial (IPO)21 na bolsa de valores de Cingapura.
Quanto ao modo 4, segundo Herman (2009), ainda existem muitas dificuldades para
harmonizao das estatsticas. Por exemplo, a definio do que pode ser considerada migrao
temporria de profissionais de sade deveria ser mais restrita. O profissional de sade que entra
em outro pas por conta prpria no deveria ser contabilizado nesse tipo de troca comercial.
O autor lista trs situaes que deveriam ser consideradas. A primeira delas quando firmas
dos pases de origem do profissional esto estabelecidas por meio do modo 3 e necessitam levar
19. Analyse Major Databases from European Sources.

20. Os subsetores elencados pelo autor foram: atividade de sade humana, atividade hospitalar, atividade de prticas mdicas, atividade de prticas
dentrias, outras atividades de sade humana, atividade veterinria e atividade de servio social.
21. Initial public offering.
155
profissionais do seu pas para prover o servio no pas de destino por meio de contrato com o
governo importador. A segunda situao acontece quando indivduos oferecem seus servios
para empresas ou para outros indivduos no pas de destino. Por fim, a terceira situao so os indi-
vduos que so transferidos de forma temporria para a filial da empresa que opera em outro pas.
Os pases em desenvolvimento tendem a ser fornecedores para outros pases, sendo
exportadores lquidos de profissionais de sade para os pases desenvolvidos. Apesar dessa
constatao, a direo das exportaes dupla. Ao mesmo tempo que o pas exporta mo de
obra em sade, ele tambm importa. Na Europa, por exemplo, os pases membros possuem
uma intensa troca entre eles, que tende a crescer por causa das medidas que aboliram as
barreiras movimentao de pessoas e incorporao recente de outros pases Unio Europeia.
Apesar dessa movimentao, a maioria dos profissionais estrangeiros de sade origina-se de
pases que no pertencem UE.
A escassez de profissionais de sade em alguns pases, assim como polticas ativas de
contratao desses profissionais, influencia essas movimentaes, o que as torna parte de uma
tendncia internacional. Dados divulgados pela OCDE (2007) mostram que os Estados Unidos
abrigam a metade dos mdicos e enfermeiros estrangeiros do mundo, seguidos pela Europa
(40%), e o restante fica com a Austrlia e o Canad. No lado da exportao, as enfermeiras
filipinas e os mdicos indianos representam 15% desse total.
As dificuldades encontradas para obteno de dados sobre o comrcio internacional de
servios de sade tambm esto presentes no caso brasileiro. De fato, o que se observa so
dados que permitem levantar algumas hipteses sobre o tamanho das nossas trocas comerciais,
tais como a importao e a exportao de servios de sade, a quantidade de transaes
internacionais de fuses e aquisies no mercado de servios de sade, o quantitativo de
mdicos formados no exterior registrados no Conselho Federal de Medicina e o quantitativo
de mdicos e enfermeiros brasileiros em pases da OCDE.22
Em 2011, foi estabelecida a necessidade de que transaes entre residentes ou domiciliados
no pas e residentes ou domiciliados no exterior que compreendessem servios, intangveis e outras
operaes que produzissem variaes no patrimnio das pessoas fsicas, das pessoas jurdicas ou
dos entes despersonalizados passassem a ser informadas ao Ministrio da Indstria e Comrcio
Exterior (Mdic) para fins econmico-comerciais. Essas informaes esto reunidas no sistema
informatizado denominado Sistema Integrado de Comrcio Exterior de Servios, Intangveis e
Outras Operaes que Produzam Variaes no Patrimnio (Siscoserv).23 Para os registros das
operaes, foram estabelecidos dois mdulos: o mdulo de vendas (exportaes brasileiras) e o
mdulo de aquisies (importaes brasileiras). O sistema registra as operaes referentes a todos
os modos de comrcio, exceto a presena comercial de firmas estrangeiras no pas, que deveria
ser registrada no mdulo de aquisies, isto , o IDE no Brasil no registrado.
22. Tambm esto disponveis dados do balano de pagamentos (Manual de Balano de Pagamentos e Posio Internacional de Investimento BPM)
sobre os gastos com sade dos brasileiros no exterior e os gastos dos estrangeiros no Brasil. Alm disso, o Banco Central divulga estatsticas
consolidadas do IDE por pas de origem e por setor de atividade econmica.
23. Para mais detalhes, consultar o stio do Mdic: <http://goo.gl/aC8C6L>.
156
A tabela 1 traz o total de importao e o de exportao do captulo 23 da Norma Brasileira de

Servios (NBS), que diz respeito aos servios relacionados sade humana e de assistncia social,
incluindo-se nele os servios de planos privados de assistncia sade para o ano de 2014.24
Observa-se que somos superavitrios, embora o valor das importaes e o das exportaes de
servios de sade com registro no Mdic ainda estejam incompletos.
TABELA 1
Exportaes e importaes de servios de sade por produto (NBS)
(Em US$ milhes)
Por classificao NBS de servios de sade Exportaes Importaes
1.2301.11.00 Servios cirrgicos 0,11
1.2301.14.00 Servios cardiolgicos 0,03
1.2301.19.10 Servios de atendimento de urgncia 0,07 0,09
1.2301.19.90 Outros servios hospitalares 22,51 1,74
1.2301.21.00 Servios de clnica mdica 1,87 3,55
1.2301.22.00 Servios mdicos especializados 1,56 3,07
1.2301.23.00 Servios odontolgicos 0,04
1.2301.93.00 Servios laboratoriais 1,07 12,66
1.2301.94.00 Servios de diagnstico por imagem 0,83
1.2301.99.00 Outros servios de sade humana, exceto os servios hospitalares 4,59 0,44
1.2302.10.00 Servios de consultoria em sade 0,97 4,26
1.2305.29.90 Outros servios de assistncia social 0,21
1.2306.00.00 Servios de planos privados de assistncia sade 0,69
Total 33,65 26,71
Fonte: Siscoserv.
No BPM625 divulgado pelo Banco Central, a conta de gasto com viagens relacionadas a
tratamentos de sade (turismo mdico) apresentou, nos meses de 2014 e 2015,26 deficit que
variou entre R$ 323 mil e R$ 2,15 milhes. No acumulado de 2014, o deficit das transaes
de servios de viagens para tratamentos de sade foi de R$ 13,14 milhes.
Interessante notar que a Conta-Satlite de Sade 2007-2009 (IBGE, 2012) registrou,
em 2009, servio de atendimento hospitalar no total de R$ 36 milhes em importaes e
R$ 70 milhes em exportaes. As importaes correspondem aos servios consumidos fora
do pas por residentes no Brasil e aquisio de planos de sade estrangeiros por brasileiros.
As exportaes referem-se ao consumo de servios de sade por cidados residentes de outros
pases em territrio brasileiro. Isso inclui o turismo mdico (IBGE, 2012).
24. Esses dados esto disponveis no stio do Mdic: <http://goo.gl/0AioW2>.

25. A partir de abril de 2015, o Banco Central do Brasil passou a divulgar as estatsticas do setor externo da economia brasileira em conformidade
com a sexta edio do BPM, do Fundo Monetrio Internacional.
26. Conforme dados disponibilizados pelo banco de dados do Banco Central: <http://goo.gl/XQGM2b>.
157
Em relao ao modo 4, no esto disponveis dados de profissionais de sade estrangeiros

no Brasil de forma consolidada. Scheffer, Biancarelli e Cassenote (2013) divulgaram dados
do quantitativo de mdicos formados no exterior, o que inclui os brasileiros que estudaram
fora do pas e os estrangeiros com formao no exterior. Em 2013 existiam 7.284 mdicos
com formao no exterior, 64,83% eram brasileiros. O segundo maior quantitativo era de
bolivianos, com 880 mdicos. Os demais eram de 52 nacionalidades diferentes.
Ainda em Scheffer, Biancarelli e Cassenote (2013), o nmero de mdicos formados no
exterior que deram entrada no pas teve um aumento significativo durante o perodo de 2000
a 2005, passando de 201 para 803 novas entradas por ano. A partir de 2011, ano em que
houve 238 registros, esse nmero comeou a cair, chegando a 121 registros no ano de 2012.
Esse resultado atribudo ao estabelecimento do Revalida.27
Em 2013, em meio discusso a respeito da falta de mdicos no Brasil, o governo
federal lanou o programa Mais Mdicos,28 que possua dois objetivos principais: solucionar o
problema de curto prazo da escassez de mdicos em reas remotas ou de periferias das grandes
cidades por meio da contratao de mdicos estrangeiros e, no longo prazo, criar novas vagas
em cursos de medicina existentes e em cursos a serem criados.
No primeiro ano de funcionamento do programa, o governo brasileiro assinou acordo de
cooperao, intermediado pela Organizao Pan Americana de Sade (Opas), com o governo
cubano para o fornecimento imediato de mdicos para ocupao das vagas no preenchidas
pelos brasileiros e estrangeiros de outros pases. Aproximadamente 13 mil mdicos cubanos
esto no programa e possuem uma autorizao especial, assim como os demais mdicos de
nacionalidade estrangeira formados no exterior, dada pelo Ministrio da Sade (MS) para
atuarem nos estabelecimentos de sade da ateno bsica.
Informaes de profissionais de sade brasileiros atuando no exterior tambm so escassas.
A OCDE (2007) disponibiliza estatsticas consolidadas a esse respeito com dados para o ano de
2000. Elas mostram que apenas 0,3% (2.258) e 1,1% (2.288) do total de enfermeiros e mdicos
brasileiros atuavam em pases membros da OCDE. O Brasil, conforme ressalta o relatrio da
OCDE (2007), um pas com baixa taxa de emigrao de mo de obra altamente qualificada.
Quanto ao IDE em servios de sade, os dados disponibilizados pelo Banco Central
no possibilitam detalhar seu fluxo.29 Assim, dados da Bloomberg foram utilizados para se
obter um panorama do que vem acontecendo no mercado de servios de sade brasileiro.
Esses dados so limitados em dois aspectos: na totalidade de operaes e nos valores envolvidos.
Tais limitaes acontecem porque algumas operaes de IDE no so divulgadas pelas empresas,
ou porque nem sempre as operaes divulgadas se concretizam, ou porque os valores das
transaes no esto disponveis.
27. O Revalida um exame nacional de validao de diplomas de mdicos expedidos por instituies estrangeiras de educao superior.
Tem por objetivo, segundo o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), conferir maior agilidade, confiabilidade
e eficcia aos processos de validao de diplomas mdicos no pas.
28. Para mais detalhes do programa, ver Barros et al. (2014).
29. Mais informaes em: <http://goo.gl/R1VGGQ>.
158
Para a consulta do setor de servios em sade, utilizou-se a Classificao Padro da

Indstria, denominada de Standard Industrial Classification (SIC). Desse modo, os
servios de sade poderiam aparecer em duas classificaes distintas: a de servios de seguro
de sade e a de servios relacionados sade humana e assistncia social.
Utiliza-se somente a segunda classificao por ser a mais prxima ao objeto de anlise
desse texto, mas tendo-se em mente que algumas operaes de planos privados de sade que
possuem estrutura verticalizada na prestao de assistncia sade podem estar de fora dos
dados apresentados. Esse o caso da operao realizada pela Bain Capital ao adquirir uma
operadora de seguro e proviso de servios de sade, a Intermdica Sistema de Sade, em
2014. Por meio do relatrio do fundo de investimento Bain & Capital,30 identificou-se essa
operao que tem valor aproximado de US$ 860 milhes.
O grfico 1 mostra as transaes de fuses e aquisies do setor de servios de sade
conforme a classificao SIC consumo no cclico e setor de servios de sade. Observa-se
que o maior nmero de transaes de fuses e aquisies aconteceu entre empresas brasileiras,
sendo que o pico de transaes ocorre no ano de 2012. Os valores do eixo direita
representam a soma de cada ano das transaes com disponibilidade dos valores negociados.
Em trinta das 85 operaes registradas, no havia o valor da transao. O maior valor registrado
tambm aconteceu em 2012, sendo a operao de compra da Amil pela UnitedHealthGroup
responsvel por 92% do total dos US$ 2,504 bilhes.
Segundo Ribeiro e Silva Filho (2013), o Brasil, assim como outros pases em desenvol-
vimento, , desde o incio dos anos 2000, foco do fluxo global de IDE. Assim, o pas vem
ocupando cada vez mais espao tanto no fluxo quanto no estoque de IDE, alcanando a oitava
posio do estoque (3,27%) em 2011. Ao estudarem a disperso dos investimentos entre os
setores no Brasil em relao ao total do setor no resto do mundo, os autores destacaram que,
comparativamente ao resto do mundo, o Brasil concentra uma proporo maior dos fluxos de investimento
estrangeiro nos setores de metalurgia e siderurgia, minerao e automotivo, alm de outros voltados
explorao de bens primrios. No entanto, o pas recebe uma proporo de IDE significativamente
menor que a mdia internacional para os setores de sade e servios em geral, alm de biotecnologia e
componentes eletrnicos (Ribeiro e Silva Filho, 2013, p. 35).
Isso pode mudar com a alterao da Lei no 8.080/1990 por meio da Lei no 13.097/2015,
a qual autoriza a participao de capital estrangeiro na assistncia sade. Assim, na seo 3.2,
discutimos algumas questes referentes aos riscos que podem advir de investimentos diretos
estrangeiros no setor privado brasileiro.
30. Para mais informaes, consultar a publicao Global Healthcare Private Equity Report 2015: <http://goo.gl/zkeDJi>.
159
GRFICO 1
Nmero de transaes de fuses e aquisies segundo o pas de origem e o valor total informado (2004-2015)
16 3.000,00
Nmero de transaes de fuses e aquisies
14
Valor total anunciado (US$ milhes)

2.500,00
12
2.000,00
10
8 1.500,00
6
1.000,00
4
500,00
2
0 0,00
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Brasil Canad Cingapura Espanha Estados Unidos Frana Sucia Valor total
(US$ milhes)
Fonte: Bloomberg posio em 2 de junho de 2015.

3.2 Capital estrangeiro nos servios de assistncia sade e seus riscos

Relatrios da Comisso Americana de Comrcio de Servios Internacional (USITC),31 estimam
que em 2008 o gasto global em sade tenha sido de aproximadamente 10% do PIB mundial
e que esse percentual tenha sido superior a 10% no ano de 2010. Esse aumento verificou-se a
despeito da queda do gasto em sade ocorrida nos pases mais ricos. Na Europa, alguns pases
apresentaram queda do gasto total em sade, como a Alemanha, saindo de um patamar de
US$ 387,5 bilhes, em 2008, para um de US$ 379 bilhes, em 2010. De forma similar, o Reino
Unido partiu de um gasto, em 2007, de US$ 236,7 bilhes para um de US$ 217 bilhes, em
2010. Nos Estados Unidos, no houve queda do gasto com sade, mas houve aumento da
participao relativa do gasto pblico devido crise econmica de 2008 e implantao do
Obamacare nos Estados Unidos, o seguro de sade privado geralmente disponibilizado
pelos empregadores.
Ento, de que forma os gastos globais em sade continuaram a crescer? Os pases da
sia-Pacfico assim como os pases da Amrica Latina apresentaram um crescimento do gasto
com sade mdio anual no perodo de, respectivamente, 23% e 15%. O gasto privado nesses
pases so os impulsionadores desse aumento devido expanso de cobertura e ao surgimento
de uma classe mdia com aumento de renda e uma crescente demanda por melhores cuidados
de sade, com o uso de tecnologias avanadas. As tabelas 2 e 3 ilustram o que foi dito acima
com dados dos dez principais mercados em termos de gasto em sade do mundo para os anos
de 2008 e 2010.
31. USITC (2011; 2013).
160
O crescimento do gasto privado nos pases em desenvolvimento tem tornado esses mercados
atraentes para investidores estrangeiros. Incertezas e pouca margem de lucro nos mercados de
pases desenvolvidos, principalmente o americano, tm levado os investidores estrangeiros a
mercados emergentes que possuem uma classe mdia crescente, com expanso na cobertura
de seguros e crescimento da incidncia de doenas crnicas. Portanto, espera-se que a abertura
ao capital estrangeiro aumente o volume de transaes em que haver presena comercial de
firmas estrangeiras no Brasil, trazendo oportunidades e riscos para o sistema de sade.
TABELA 2
Servios de sade: os dez principais mercados (2008)
Gasto total Participao do gasto privado Gasto privado Participao do gasto direto
Ordem Pas
(US$ bilhes) no gasto total (%) (US$ bilhes) de bolso no gasto privado (%)
1 Estados Unidos 2.299,1 54 1.230,0 23
2 Japo 395,8 19 75,6 81
3 Alemanha 380,2 23 88,2 57
4 Frana 316,8 21 66,5 33
5 Reino Unido 239,6 17 41,2 63
6 Itlia 206,7 23 46,7 86
7 China 194,9 53 103,9 92
8 Canad 154,4 30 46,6 50
9 Espanha 138,7 27 37,7 75
10 Brasil 137,6 56 77,1 59
Fonte: USITC (2011); traduo dos autores.
TABELA 3
Servios de sade: os dez principais mercados por total e gasto privado (2010)
Gasto total TCAC Gasto privado TCAC
Pas Ordem Pas
(US$ bilhes) 2006-2010 (%) (US$ bilhes) 2006-2010 (%)
Estados Unidos 2.584,2 5,19 1 Estados Unidos 1.213,1 1,05
Japo 520,7 9,92 2 China 139,5 17,46
Alemanha 379,2 5,28 3 Brasil 102,3 17,39
Frana 302,9 4,89 4 Japo 91,0 5,54
China 300,6 24,91 5 Alemanha 86,9 4,54
Reino Unido 217,0 1,17 6 Frana 67,1 5,98
Itlia 194,7 3,76 7 Canad 52,6 8,07
Brasil 193,0 20,24 8 ndia 48,4 13,76
Canad 178,1 8,73 9 Itlia 43,6 2,59
Espanha 132,0 6,34 10 Espanha 35,9 4,91
Fonte: USITC (2013, traduo nossa).

Nota: a taxa de crescimento composta anual.
Tomando a sade como um direito social, assegurado constitucionalmente, dedica-se

maior ateno aos riscos para o sistema de sade. Contudo, como afirma Blouin (2006), ao
mesmo tempo que a globalizao pode agravar os problemas existentes, tambm serve como
oportunidade para corrigir certas distores.
161
Por exemplo, em pases com carncia de infraestrutura, os governos vm adotando medidas

para atrair investimento estrangeiro para o setor sade. A China anunciou, em dezembro de
2010, que retiraria as restries ao IDE de forma gradual, alterando os limites existentes para
aquisio de aes de empresas de sade, permitindo que hospitais de propriedade 100%
estrangeira passassem a operar no pas em forma de experimento e autorizando empresas estrangeiras
a proverem servios remunerados com recursos pblicos. Em maro de 2012, o governo
local de Beijing anunciou tratamento diferenciado em impostos e taxas de consumo de energia
e do solo para atrair instituies privadas da rea mdica. Como consequncia, em junho de
2012, o fundo Carlyle adquiriu 52% de um hospital (Changan) e 14% da maior empresa de
check up mdico da China. Na ndia, apesar das dificuldades para atrair IDE apontadas por
Chanda (2007), uma empresa local, a HLL Lifecare Limited, e outra americana, o Acumen
Fund, formaram uma joint venture para criar uma rede de maternidades de alta qualidade e
com preos acessveis variando de 30% a 50% dos preos regulares para atender pessoas de
baixa renda em regies com pouca ou nenhuma infraestrutura. Na Indonsia, o investimento
estrangeiro direcionado para hospitais privados de ensino e de atendimento mais complexo
fora da capital.
Pases desenvolvidos tambm possuem polticas para atrair o capital estrangeiro. Os Estados
Unidos, por exemplo, por meio de um programa federal denominado Federal Immigrant
Investment (EB-5), permite ao departamento de imigrao alocar 10 mil autorizaes anuais
de visto para empreendedores que tragam investimentos razoveis e criem um nmero
considervel de empregos. O Fundo Internacional de Cleveland espera obter recursos para
expandir os hospitais universitrios de Cleveland atraindo investidores da China, da ndia e
do Brasil por meio do EB-5 (USITC, 2013).
Segundo Chanda (2007), dependendo do ambiente regulatrio, companhias estrangeiras
podem ter um impacto significativo na sustentabilidade dos sistemas domsticos e facilitar o
acesso a servios de sade. Em 2000, o Reino Unido permitiu que empresas estrangeiras
participassem na proviso de servios pblicos do National Health Service (NHS) em reas
que o sistema possua estrangulamentos. Duas empresas sul-africanas, a Life e a Netcare, foram
contratadas para prover vrios servios clnicos no sistema de sade ingls. A empresa Life entrou
no Reino Unido por meio de uma joint venture com a empresa Partnership Health Group UK.
A Netcare se instalou no pas para prover servios clnicos. Em 2003, ela passou a administrar
uma rede mvel de oftalmologia para prover cirurgia de cataratas. Em 2005, passou a administrar
um centro de tratamento, e em 2007, abriu dois centros de atendimento ambulatorial.32
Na perspectiva das polticas de desenvolvimento da economia e do comrcio, a literatura
aponta a criao de empregos domsticos como um dos ganhos para o pas importador de
capital estrangeiro. Na ndia, por exemplo, o nmero de empregados em hospitais dedicados
ao turismo mdico, que geralmente contam com capital estrangeiro, saltou de 30,5 mil, em
2000, para 242,5 mil, em 2005 (Smith, Chanda e Tangcharoensathien, 2009). Na Tunsia, um
emprego criado para cada quinze pacientes estrangeiros tratados no pas (Lautier, 2014).33
32. O NHS recebeu diversas crticas por contratar equipes clnicas da frica do Sul, modos 3 e 4, num nico contrato, uma vez que o pas enfrentava
escassez de recursos humanos em sade.
33. Geralmente, hospitais que tratam de pacientes estrangeiros (modo 2) tambm contam com investimento direto estrangeiro (modo 3).
162
Outra oportunidade est relacionada transferncia de conhecimento e tecnologia para

melhorar a qualidade, a eficincia e o rol de servios dos pases. A procura dos pases em
desenvolvimento por sistemas de sade de maior qualidade vem encorajando uma nova estratgia
de exportao americana. Centros universitrios e acadmicos de elevada reputao, tais como
a Universidade Johns Hopkins e a Universidade de Pittsburgh, passaram a se associar a firmas
locais em diversos pases. Ao analisar uma amostra de 25 hospitais indianos, Chanda (2007)
verificou que hospitais financiados com capital estrangeiro tm maior propenso a fazer esse
tipo de associao e a se beneficiar da transferncia de tecnologia e conhecimento que essas
universidades possuem.
Considerando os vazios assistenciais existentes no Brasil, o capital estrangeiro poderia ter
importante papel na expanso do acesso para reas desassistidas. Contudo, atrair esse tipo de
capital requer condies geralmente inexistentes nas reas mais carentes. Isso pode ser ilustrado
pelo caso de Laos, onde provedores so mal equipados e enfrentam a falta de recursos humanos
devido insuficincia de recursos financeiros. Assim, o pas assinou um ambicioso acordo
bilateral com os Estados Unidos, em que no h restries de acesso a mercados ou outras
limitaes, e mesmo assim no conseguiu atrair investimentos. Alm do tamanho do mercado,
esse pas no possui a infraestrutura requerida para atrair tais investimentos (Arunanondchai e
Fink, 2007). Outra fonte de preocupao diz respeito necessidade de regular adequadamente
a insero desses recursos no sistema de sade. Adicionalmente, recursos novos para expanso
da rede de atendimento devem considerar as restries existentes em termos de profissionais
de sade para evitar colocar ainda mais sobre presso recursos que j so escassos.
O capital estrangeiro direcionado ao setor privado e pode levar ao que se denomina na
literatura de brain drain interno, ou seja, a sada de profissionais de sade do setor pblico para o
setor privado e da rea rural para as cidades, haja vista que provedores privados geralmente oferecem
melhores salrios e condies de trabalho do que o setor pblico e se localizam em reas urbanas.
Adicionalmente, ao aumentar o papel do setor privado no sistema de sade, o capital estrangeiro
pode criar ou reforar um sistema segmentado em que determinados grupos tm melhor acesso
a servios de maior qualidade em comparao com os demais, geralmente os de menor renda.
Os riscos que o comrcio internacional de servios de sade pode trazer para o sistema de
sade em termos de equidade entre os que usam servios providos no mercado beneficiado pelo
comrcio e o restante da populao e de drenagem de recursos do sistema pblico podem ser
ilustrados pelo caso da Tailndia. A maior parte dos servios de sade desse pas provida por
meio do sistema pblico, mas o governo tailands tem promovido o comrcio internacional,
particularmente no modo 2, ou turismo mdico. Atrair pacientes requer servios de padro
internacional, e a canalizao de recursos para esse setor implica a criao de um segmento
com servios de alta qualidade para atender pacientes estrangeiros, que termina por prestar
assistncia tambm a pacientes mais abastados do prprio pas. Nesse sentido, o comrcio
internacional contribui para a segmentao do sistema de sade, e os resultados em termos de
riscos so semelhantes aos existentes no modo 3.
163
Na Tailndia, o setor privado dividido entre provedores que prestam servios por meio do
sistema pblico e provedores que prestam assistncia aos visitantes estrangeiros, aos tailandeses
vivendo fora do pas e parte da populao pertencente aos nveis de renda mais elevados,
que pagam por assistncia sade por meio de pagamentos de bolso ou so beneficirios de
planos e seguros de sade privados. Os provedores que compem o segundo grupo oferecem
servios mdicos mais sofisticados e de maior qualidade. Na medida em que geram maior
receita por paciente, esses provedores podem oferecer maiores salrios e melhores condies de
trabalho e, portanto, deslocar profissionais de sade dos provedores pblicos e dos provedores
privados que prestam assistncia somente aos beneficirios do seguro pblico, colocando maior
presso sobre recursos j escassos, particularmente no setor pblico e em reas rurais. Situao
similar ocorreu na Malsia, onde o crescimento dos hospitais privados levou drenagem de
profissionais de sade do setor pblico, causando falta de pessoal e longa espera nos hospitais
pblicos (Arunanondchai e Fink, 2007).
A drenagem de profissionais de sade tem levado alguns pases a impor restries como
trabalhar no setor pblico por um determinado perodo de tempo (Tailndia), autorizao
para trabalhar no setor privado somente fora do expediente no setor pblico (Camboja) ou
no poder trabalhar no setor privado.
Na Tailndia, o sistema educacional pblico prov profissionais de sade tanto para o
setor pblico quanto para o setor privado, sem que o ltimo ajude a arcar com os custos de
formao desses profissionais. Como poltica de reteno de recursos humanos, o governo
tailands adotou um programa compulsrio de trabalho no setor pblico de trs anos para
os recm-formados, concesso de incentivos aos que so alocados em reas rurais como
compensaes adicionais (por trabalharem em reas rurais, por no trabalharem no setor privado
e por prestarem servios especiais) e remunerao de horas extras. Devido aos incentivos,
um mdico recm-formado pode ganhar um salrio equivalente ao de um mdico que
trabalhe na capital do pas e tenha 25 anos de experincia. Adicionalmente, o governo recruta
alunos em reas rurais para serem formados na rea mdica e servirem suas comunidades com
o objetivo de reduzir a concentrao de profissionais de sade em reas urbanas (Cattaneo,
2010). Apesar de essas estratgias poderem funcionar no curto prazo, o tratamento adequado
do problema no longo prazo requer o planejamento de recursos humanos em quantidades e
capacidades requeridas e deve considerar o longo perodo de formao de profissionais mdicos
(Arunanondchai e Fink, 2007).
Questes similares s levantadas acima surgem com a abertura do mercado interno ao
capital estrangeiro, mas o sistema de sade brasileiro tem caractersticas que podem torn-las
ainda mais relevantes. Em relao ao financiamento da sade, a anlise dos dados de Conta-Satlite
de Sade do perodo de 2007 a 200934 (IBGE, 2012) demonstra a importante fatia que a
34. Dados mais recentes sobre o financiamento pblico e privado no sistema de sade brasileiro estaro disponveis em meados de dezembro de 2015,
quando ser publicada a Conta-Satlite de Sade do Brasil abarcando o perodo de 2009 a 2013.
164
despesa privada representa na despesa com consumo final de bens e servios de sade:35 neste
perodo, cerca de 57% da despesa com consumo final de sade foi realizada por instituies
privadas, o que faz com que o Brasil seja o nico pas com sistema pblico de sade universal
onde o gasto privado maior que o pblico. A anlise da despesa privada per capita em 200836
aponta para um gasto cinco vezes superior despesa pblica: neste ano, enquanto a despesa
privada per capita atingiu o valor de R$ 2,9 mil, a despesa per capita pblica foi de R$ 568,
confirmando as diferenas de acesso.
No sistema de sade brasileiro, a populao pode acessar assistncia sade por meio
do sistema pblico, o SUS, por meio de planos e seguros privados de sade ou atravs de
pagamentos diretos do bolso. Recursos pblicos se destinam a todos esses segmentos de forma
direta, no caso dos usurios do SUS, ou indiretamente, por meio de benefcios tributrios que
alcanam os gastos privados com mdicos, dentistas, laboratrios, hospitais e planos de sade
somente no ano de 2013, o governo deixou de arrecadar R$ 13,6 bilhes com isenes e
renncias fiscais devido a despesas das famlias e das empresas com sade (Brasil, [s.d]). Outra
forma de destinao de recursos pblicos ao setor privado se d quando beneficirios de planos
e seguros de sade recebem assistncia no SUS para procedimentos cobertos em seus contratos.
Dados da Pesquisa Nacional de Sade 2013 indicam que quase 28% da populao brasileira
possui cobertura mdica e/ou odontolgica por plano ou seguro de sade, sendo que na regio
Sudeste este percentual chega a 37% e na regio Norte pouco superior a 13%; em reas
urbanas (31,7%), cinco vezes superior cobertura observada em reas rurais, 6,2% (IBGE,
2014). O trabalho e a renda so determinantes para a participao na Sade Suplementar.
Um estudo realizado pela ANS (2011) estima que quase 60% dos vnculos de beneficirios de
planos e seguros de sade existentes em dezembro de 2010 eram referentes a planos e seguros
de contratao coletiva empresarial, e h uma forte correlao positiva entre renda e cobertura
por plano ou seguro privado de sade.
A publicao do IBGE mostra diferenas de utilizao entre os diferentes grupos populacionais.
Entre os beneficirios de planos e seguros de sade, quase 85% fizeram consulta ao mdico
nos ltimos doze meses anteriores data de referncia da pesquisa, enquanto entre os demais
essa proporo foi de 66%. Existem disparidades de utilizao quando comparamos tambm a
populao vivendo em reas urbanas com a que vive em reas rurais: 73% e 63% respectivamente.37
Portanto, fica claro que o sistema de sade brasileiro um sistema segmentado em que a
populao mais afluente e a populao vivendo em reas urbanas tm melhor acesso
assistncia sade de qualidade do que o segmento populacional que depende exclusivamente
do sistema pblico e do que a populao que vive em reas rurais.
35. A anlise do consumo final de bens e servios de sade sob a perspectiva da despesa de consumo final permite retratar quem pagou por aquele
bem ou servio, ou seja, quem financiou a despesa. A despesa privada com consumo final de bens e servios de sade refere-se despesa de
consumo final das famlias e das instituies sem fins de lucro. A despesa pblica refere-se despesa de consumo final da administrao pblica.
36. O ano de 2008 foi utilizado por ser o ltimo ano no perodo 2007-2009 em que esto disponveis os dados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (Pnad) sobre beneficirios de planos de sade.
37. Infelizmente os dados sobre renda ainda no foram divulgados, por isso no podemos comparar a utilizao entre os grupos populacionais
pertencentes aos diferentes estratos de renda.
165
Quanto drenagem de recursos do setor pblico, a presena comercial deve ter dois efeitos
relevantes: aumentar o volume de recursos pblicos que so desviados para subsidiar o consumo
privado de assistncia sade e colocar ainda mais sob presso um recurso escasso que so os
mdicos. Os provedores privados se beneficiam indiretamente dos benefcios tributrios, e o
aumento de sua participao no sistema de sade, resultante do aporte de capital estrangeiro,
dever ter como consequncia o aumento do volume desses benefcios o capital estrangeiro
direcionado a provedores que prestam servios mais sofisticados e a preos mais elevados.
Por sua vez, a escassez de mdicos um problema relevante para o sistema de sade
brasileiro, de forma geral, e, particularmente, para o sistema pblico. Dificuldades para o
planejamento de recursos humanos em um sistema em que os mdicos podem trabalhar tanto
no setor pblico quanto no setor privado (a chamada prtica dual) e a falta de instrumentos
regulatrios que tratem da distribuio espacial dos mdicos tornam o problema de brain drain
interno mais relevante para o caso brasileiro (Barros et al., 2014).
Adicionalmente, alm de acirrar a disputa por recursos escassos, o capital estrangeiro pode
exacerbar os problemas derivados da prtica dual. Mdicos dualistas podem no cumprir a
jornada de trabalho contratada no setor pblico, desviar pacientes para provedores privados
onde possam ter interesses financeiros ou utilizar instalaes e equipamentos pblicos na
assistncia a pacientes privados, drenando recursos pblicos e afetando negativamente a
proviso de assistncia no sistema pblico (Garca-Prado e Gonzlez, 2011).
A anlise da experincia relativa ao comrcio internacional de servios de sade decorreu do
debate suscitado pela abertura indiscriminada entrada de capital estrangeiro na proviso de
aes e servios de sade no Brasil, autorizada pela Lei no 13.097/2015.
Tomando como ponto de partida a classificao da OMC para os servios de sade
comercializveis de acordo com seus modos de produo, a busca por evidncias de resultados
organizou-se segundo as quatro modalidades adotadas pelo Gats.
As modalidades dos servios de sade classificadas no Gats como modo 1, relativas ao
comrcio transfronteirio de servios (por exemplo, telemedicina e transcrio de pronturios),
apresentam baixa transao internacional. As razes para isso so diversas. Barreiras legais, muitas
vezes proibindo esse tipo de transao, como o licenciamento e o requerimento de qualificaes,
so fatores que dificultam o deslanche desse comrcio. Agregam-se as diferenas culturais, as
condies sociopolticas (proviso pblica versus privada), a falta de recursos humanos e
as limitaes de infraestrutura e tecnologia dos pases. Estudo relacionado s transaes entre
pases europeus utilizando a base de dados da OCDE (Herman, 2009) mostra que os dados
no so informados de forma regular, o que torna difcil obter informaes consolidadas a
respeito desse comrcio. Alguns pases da Europa firmaram acordos formais para dividir recursos
tecnolgicos. O programa eHealth dos pases blticos criou uma infraestrutura transnacional
que permite compartilhar recursos, incluindo a telerradiologia, entre cinco pases (Dinamarca,
166
Estnia, Litunia, Noruega e Sucia). Contudo, mesmo nos pases membros da UE,
dotados de ampla infraestrutura tecnolgica, a troca por meio de TICs no representativa.
As oportunidades identificadas para pases em desenvolvimento dizem respeito, em geral, a aes
complementares de ateno sade, como o servio de transcrio de pronturios, cujas
exigncias esto mais ligadas a adequaes na regulamentao do setor (e-commerce e proteo
dos dados), e o desenvolvimento de infraestrutura de TIC (Cattaneo, 2010).
Tambm incipiente o comrcio internacional no modo 2, referente ao consumo de
servios no exterior (turismo mdico). Apesar de serem mais claras as direes desses fluxos,
o turismo mdico representa apenas 1,69%, em mdia, do produto total no setor sade para
os pases da Europa e acontece de forma mais intensa entre os pases da UE (Herman, 2009).
O modo 3, relativo presena comercial, ou ao investimento direto estrangeiro, concentrou
os esforos de busca e anlise de dados de comrcio por estar diretamente ligado abertura ao
capital estrangeiro. Mas tambm aqui as informaes so limitadas, uma vez que, na maioria dos
pases, as estatsticas oficiais no desagregam os setores de atividades relevantes para os servios
de sade. Ademais, essa anlise exige que, alm do IDE, que corresponde ao aporte financeiro
para que uma firma estrangeira se estabelea no pas por meio da participao em uma empresa
nacional/local ou pela construo de novas plantas e/ou estabelecimentos, seja indispensvel
considerar o fluxo comercial dessas empresas, por meio de uma variedade de indicadores, tais
como as exportaes e as importaes, as vendas, a produo, o nmero de estabelecimentos
e o emprego (Mortensen, 2008), ou seja, o comrcio em servios das filiais estrangeiras. A alta
volatilidade e imprevisibilidade desses fluxos, a elevada variabilidade anual do nvel de exportao
ou importao e nveis de exportao e importao insignificantes, representando, em mdia,
menos de 0,01% do PIB desses pases e menos de 1% do total de atividade do setor sade so
algumas das concluses da anlise desses dados (Herman, 2009). Dado que a sade apenas
recentemente se converteu em foco de interesse do capital financeiro internacional, as empresas
provedoras de servios de sade no tinham presena relevante nos ndices das empresas mais
internacionalizadas, como o da Fortune, que identificava em 2005 apenas trs operando em
mltiplos mercados: UnitedHealth Group, Aetna e Cigna (Herman, 2009).
Quanto ao modo 4, relativo presena de profissionais de sade, tambm foram detectadas
dificuldades para harmonizao das estatsticas e problemas associados conceituao de
migrao temporria e s diferentes situaes dela decorrentes (Herman, 2009). Os pases em
desenvolvimento tendem a ser fornecedores para outros pases, sendo exportadores lquidos de
profissionais de sade para os pases desenvolvidos. Tendncia internacional, essa movimentao
se associa escassez de profissionais de sade em alguns pases e s polticas ativas de contratao
desses profissionais. Os Estados Unidos abrigam a metade dos mdicos e enfermeiros estrangeiros
do mundo, seguidos pela Europa (40%), ficando o restante com a Austrlia e o Canad.
No lado da exportao, as enfermeiras filipinas e os mdicos indianos representam 15% desse
total (OCDE, 2007). Na UE houve intensa troca entre os pases membros aps a abolio
das barreiras movimentao de pessoas; contudo, a maioria dos profissionais estrangeiros de
sade origina-se de pases que no pertencem UE.
167
O quadro de intensificao dos fluxos do capital internacional na rea da sade parece estar
associado queda do gasto total em sade nos pases desenvolvidos e ao aumento do gasto pblico
nos Estados Unidos, que ocorrem simultaneamente ao crescimento do gasto mdio anual com
sade nos pases da sia-Pacfico assim como nos pases da Amrica Latina. Como aponta o texto,
o crescimento do gasto privado nos pases em desenvolvimento tem tornado esses mercados atraentes
para investidores estrangeiros. Incertezas e pouca margem de lucro nos mercados de pases
desenvolvidos, principalmente o americano, tm levado os investidores estrangeiros a mercados
emergentes que possuem uma classe mdia crescente, com expanso na cobertura de seguros e
crescimento da incidncia de doenas crnicas. Em resposta, dependendo do papel do setor pblico
e das dificuldades para articular os interesses pblicos e privados na proviso, diversos pases adotaram
medidas restritivas participao do IDE nos servios de sade ou at mesmo a sua proibio.
Em contrapartida, em pases com carncia de infraestrutura tm sido adotadas medidas
para atrair investimento estrangeiro para o setor sade, liberalizando normas e instituindo
incentivos. Com essas medidas, esperam ampliar os recursos para investimento, oportunidades
de gerao de novos empregos e acesso a novas tecnologias.
A criao de empregos domsticos apontada por alguns autores como um dos ganhos
para o pas importador de capital estrangeiro. Contudo, quando h insuficincia de recursos
humanos, pode colocar sob maior presso o mercado de trabalho e resultar em drenagem de
profissionais do sistema pblico para o privado. Assim, no caso do Brasil, em que a escassez
de mdicos um problema relevante, particularmente para o sistema pblico de sade, essa
uma questo que merece especial ateno por seu impacto sobre a equidade no acesso ao
sistema de sade. E, como aponta o texto, alm de acirrar a disputa por recursos escassos,
o capital estrangeiro pode exacerbar os problemas derivados da prtica dual, quando forem
inexistentes mecanismos regulatrios que a impeam.
O capital estrangeiro pode tambm fortalecer a segmentao, agravar a desigualdade e
aumentar o volume de recursos pblicos que so desviados para subsidiar o consumo privado
de assistncia sade. Problemas associados ao agravamento da segmentao e equidade
foram destacados em estudos sobre a Tailndia e sobre a Malsia.
No caso do Brasil, esses efeitos nocivos tambm podero ocorrer agravados, pois medida
que os provedores privados se favorecem indiretamente dos benefcios tributrios, o aumento de
sua participao no sistema de sade resultante do aporte de capital estrangeiro dever ter como
consequncia o aumento do volume desses benefcios, uma vez que o capital estrangeiro tende
a ser direcionado a provedores que prestam servios mais sofisticados e a preos mais elevados.
O atendimento a vazios assistenciais no se beneficia com a entrada de capital estrangeiro.
Como aponta o texto, Laos, com esse objetivo, assinou um ambicioso acordo bilateral com os
Estados Unidos, em que no h restries de acesso a mercados ou outras limitaes, e mesmo
assim no conseguiu atrair investimentos. Alm do tamanho do mercado, esse pas no possui
a infraestrutura requerida para atrair tais investimentos (Arunanondchai e Fink, 2007).
168
A necessidade de regular adequadamente a insero desses recursos no sistema de sade

apontada por diversos autores. A fragilidade da regulao setorial no Brasil, seja no que se refere
ao cumprimento de normas programticas, no caso do sistema complementar, seja de respeito
ao contratado junto aos beneficirios, no caso do sistema supletivo, conhecida. A ausncia
de prvia elaborao de um marco regulatrio, associada eliminao do dispositivo legal que
determinava a anlise, autorizao e superviso pelo sistema pblico de sade da entrada de
capital externo na proviso de servios de sade especificados em lei, aponta para a gravidade
desses riscos no caso brasileiro. O estabelecimento de limites referentes s reas prioritrias ou
a restrio a determinadas localizaes e a regulao da prtica dual poderiam minorar efeitos
nocivos. Contudo, a experincia mostra que difcil estabelecer esses limites a posteriori.
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172
CAPTULO 7
FINANCIAMENTO DE PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO SETOR

DE INFRAESTRUTURA: DESAFIOS E OPORTUNIDADES PARA A
ATRAO DE CAPITAL ESTRANGEIRO
Edison Benedito da Silva Filho1
1 INTRODUO
Um dos temas recorrentes em discusso nos fruns recentes do G20 tem sido a busca por fontes
de financiamento para viabilizar os projetos de infraestrutura necessrios aos pases emergentes
para as prximas dcadas (Callaghan et al., 2012; G20, 2013, p. 10-11; Brereton-Fukui, 2013).
Os requerimentos financeiros para manuteno e expanso da infraestrutura econmica e urbana
dessas economias so desafiadores. O Banco Mundial estima que, apenas para manuteno
da infraestrutura nos pases em desenvolvimento, seriam necessrios gastos anuais de mais de
US$ 850 bilhes (World Bank, 2012a). E, para os pases que necessitam expandir rapidamente
sua infraestrutura de servios pblicos, os montantes so ainda maiores: a economia brasileira
sozinha j tem uma carteira de projetos no setor de infraestrutura da ordem de mais de
R$ 1 trilho a serem iniciados at o final da dcada (Sobratema, 2014).
A incerteza quanto trajetria da poltica macroeconmica nas economias centrais, num
contexto de limitao da capacidade das instituies financeiras multilaterais em fornecer linhas de
crdito de longo prazo, enseja a necessidade dos pases emergentes buscarem novos instrumentos
para financiar a modernizao de sua infraestrutura econmica e urbana. No caso especfico do
Brasil, considerando o atual cenrio de deteriorao das contas pblicas e esgotamento das fontes
oficiais de financiamento, solues como as parcerias pblico-privadas (PPPs) assumem renovada
importncia no debate sobre como o Estado pode ampliar a capacidade e a qualidade de servios
pblicos sem impor custos excessivos sociedade (Silva Filho, 2014).
Este texto busca analisar os principais desafios e oportunidades atrao de capital estrangeiro
como instrumento catalizador do incremento dos projetos de PPP no setor de infraestrutura, a partir
da experincia recente brasileira e de outras economias emergentes. O texto se divide em seis sees,
alm desta introduo. Na segunda seo, apresentado o modelo terico bsico e a rationale da
estrutura de financiamento de projetos de PPP. A terceira seo destaca o papel desempenhado pelos
riscos de financiamento para o sucesso desses projetos e os limites atuais da expanso do crdito
pblico para sua viabilizao. A quarta seo descreve a evoluo do marco regulatrio do mercado de
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos, Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. O autor agradece
os comentrios e sugestes dos colegas Fabiano Pompermayer, Joo Maria de Oliveira, Lucas Mation e Bernardo Furtado, bem como dos editores e
pareceristas que revisaram este trabalho, isentando-os de quaisquer erros e omisses porventura remanescentes.
capitais no Brasil e as iniciativas do governo brasileiro para atrao de investimento privado no setor
de infraestrutura. Na quinta seo, so discutidas algumas experincias internacionais de gerencia-
mento do risco cambial em projetos de PPP visando ampliar sua atratividade ao capital estrangeiro.
A sexta seo apresenta uma proposta de financiamento de concesso com a introduo de meca-
nismo de proteo contra o risco cambial, a partir do estudo de caso de uma concesso rodoviria
realizada recentemente pelo estado de So Paulo. Este trabalho conclui enfatizando a necessidade
e a viabilidade de novas solues para fomentar a atrao de investimento internacional para os
projetos de infraestrutura do pas, com consequente economia de recursos para o Estado brasileiro.
2 ESTRUTURA DE FINANCIAMENTO DE PROJETOS EM INFRAESTRUTURA POR MEIO DAS PPP

Ao realizar investimentos para expanso ou modernizao da infraestrutura, o agente pblico pode
optar por assumir sozinho o financiamento do projeto (por meio de ativos em caixa ou da emisso
de ttulos de dvida pblica) ou recorrer a parceiros privados na captao desses recursos. A principal
vantagem da ltima opo a economia de recursos fiscais, que podem ento ser destinados a outras
polticas pblicas prioritrias (Borges e Neves, 2005; Bovis, 2013, p. 13). Contudo, outras vantagens
tambm podem derivar da participao do setor privado no financiamento de projetos de longa
maturao, uma vez que o compartilhamento de riscos com o setor pblico enseja maior preocupao
com a transparncia e a eficincia no uso desses recursos no tempo.
Mais especificamente, ao optar pelo modelo de financiamento mais adequado a um projeto de
infraestrutura, o governo deve observar no apenas os custos totais dessa iniciativa, mas tambm os
custos de oportunidade e de agncia (que incluem o monitoramento e a gesto dos ativos pblicos), alm
dos potenciais riscos envolvidos nas etapas de planejamento, financiamento, construo e operao.
Uma vez que tais projetos envolvem prazos longos de execuo, arranjos complexos de financiamento,
suprimento e operao e elevado comprometimento de recursos em ativos especficos,2 em muitos
casos, a opo aparentemente mais barata pode se revelar mais custosa em razo de riscos imprevistos
ou subestimados no momento inicial (Klijn e Teisman, 2000; Chan et al., 2009).
A parceria pblico-privada (PPP) consiste numa soluo hbrida para a construo, gesto
e/ou operao de ativos pblicos de infraestrutura, situando-se entre a responsabilidade exclusiva
do governo e sua transferncia integral ao setor privado (privatizao) (Borges e Neves, 2005).
Seu objetivo alcanar a eficincia de mercado no provimento do bem pblico, preservando os
requisitos do interesse coletivo. Para tanto, estabelece-se uma relao de longo prazo entre as partes,
2. Ativos especficos so assim denominados em razo das dificuldades de sua reproduo de forma massificada no mercado e de reutilizao
em outros fins que no os originalmente planejados. Essas dificuldades se manifestam como custos de transao significativos, que justificam a
emergncia de contratos de longo prazo entre comprador e fornecedor que embutem garantias e contrapartidas visando dirimir os riscos inerentes
descontinuidade de seu provimento. Nesse sentido, os ativos especficos devem ser transacionados num modelo similar ao de um monoplio bilateral,
no qual as partes buscam se precaver contra o oportunismo gerado pela especificidade do ativo, que pode derivar de recurso estratgico, vantagem
locacional ou temporal, tecnologia, conhecimento etc. (Williamson, 1979).
Pond (1994, p. 26) enumera os seguintes fatores como determinantes para a emergncia da especificidade de ativos numa transao: i) a aquisio
de equipamentos dedicados produo de bens ou servios que atendem a requisitos particulares estabelecidos pelo comprador; ii) a expanso da
capacidade produtiva com propsito especfico de suprir a uma demanda localizada ou definida no tempo, implicando sua ociosidade no caso de
rompimento do contrato; iii) a necessidade de haver suficiente proximidade geogrfica entre fornecedores e demandantes, combinada com custos
significativos para a transferncia de unidades produtivas no caso de substituio de alguma das partes do contrato; e iv) a emergncia de ganhos
de aprendizado ou de incorporao de novas tcnicas durante a transao, que incentivam as partes a estabelecer contratos de longo prazo para
proteger essas vantagens ao invs de recorrerem ao mercado continuamente para o provimento daquele ativo.
174
Financiamento de Parcerias Pblico-Privadas no Setor de Infraestrutura: desafios e oportunidades
para a atrao de capital estrangeiro
que particularmente relevante para o sucesso de projetos mais complexos, com mltiplos objetivos
a serem alcanados em termos de economicidade e qualidade do servio prestado sociedade.
A escolha entre as diversas modalidades de PPP deve se dar de acordo com os objetivos
especificados pela sociedade em termos de tecnologia de produo, eficincia econmica,
impacto socioambiental e acesso ao servio por parte do pblico-alvo almejado. O contrato
deve ser desenhado de modo a extrair o mximo benefcio da parceria com o setor privado
a partir das prioridades estabelecidas pelo agente governamental, resguardados os requisitos
viabilidade econmica do projeto (Bovis, 2013, p. 13). Nesse sentido, a estrutura de
financiamento desempenha um papel fundamental para o sucesso da PPP, posto que a
transparncia na alocao de riscos e a proteo dos investidores permite ao setor pblico
reduzir seu comprometimento financeiro nesta etapa, concentrando ento seus esforos
no monitoramento posterior da proviso dos servios sociedade.
O grfico 1 ilustra a distribuio dos componentes do custo de financiamento dos projetos de
acordo com a modalidade escolhida para seu financiamento, com base na experincia internacional.
GRFICO 1
Custos de financiamento de projetos em infraestrutura
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Receitas correntes Dvida pblica (com iseno fiscal) PPP
Contingncias para contribuinte Custos de transao Benefcios fiscais Remunerao do investidor

(dvida/securitizao)
Taxas de juros Custos administrativos Custo de oportunidade
Fonte: Chan et al. (2009, p. 213).
Infere-se do grfico 1 que o modelo de financiamento com participao do setor privado

(PPP) em geral apresenta uma porcentagem menor de custos relacionados a contingncias
para o contribuinte, comparativamente ao uso exclusivo de recursos fiscais. A magnitude
dessa reduo depender da capacidade do agente pblico em repassar parte dos riscos de
execuo do projeto ao setor privado. Ainda, o financiamento via PPP possui a vantagem de
no comprometer imediatamente o caixa do governo (representado no grfico como custo de
oportunidade), alm de no envolver custos diretos para a dvida pblica na forma de juros
e eventuais subsdios aplicados ao projeto.
175
Por bvio, a participao da remunerao dos investidores representa a maior parte do custo
de financiamento com recursos privados, mas os custos de transao tambm so significativos e
podem mesmo comprometer a viabilidade dessa alternativa de financiamento. Os custos de transao
podem ser minimizados por meio de um desenho contratual adequado e do fortalecimento
das instituies que regulam os contratos de PPP, reduzindo incertezas oriundas da ingerncia
poltica e de lacunas no planejamento governamental. J os custos referentes remunerao
dos investidores podem ser reduzidos por meio do aperfeioamento dos mecanismos para
a securitizao dos ativos pblicos envolvidos, de modo a permitir a individualizao dos riscos
e das responsabilidades entre os agentes e sua correta precificao (Chan et al., 2009, p. 214).
Finalmente, a escolha pela PPP deve atender em primeiro lugar ao critrio da capacidade
mtua de governana e gesto entre o agente governamental e seu parceiro privado. Embora
fundamentais, a transparncia na especificao de riscos e responsabilidades nos contratos e o
funcionamento adequado das instituies regulatrias no asseguram per se a execuo satisfatria
do projeto nem o provimento adequado do servio sociedade (Klijn e Teisman, 2000; Klijn,
2010). Em especial, preciso haver indicadores consistentes para a avaliao do progresso da
iniciativa pblico-privada e sua gesto posterior, que englobem no apenas mecanismos eficazes
de monitoramento e responsabilizao dos agentes envolvidos, mas tambm a participao da
sociedade nos processos decisrios que conformaro a operacionalidade do projeto.
Na prxima seo, analisaremos em maior detalhe como a estrutura de financiamento
afeta o desempenho da PPP e como o agente pblico pode assegurar uma maior economia de
recursos fiscais por meio do compartilhamento parcial dos riscos financeiros com o setor privado.
3 MAPEAMENTO E ALOCAO DE RISCOS NAS PPP: A QUESTO DO FINANCIAMENTO

A definio quanto melhor estratgia de suprimento de um bem pblico seja pela ao direta
do Estado, da sua transferncia ao setor privado ou de uma soluo hbrida, a exemplo da PPP
deve considerar, primeiramente, a natureza e a dimenso dos custos de financiamento do projeto.
Para alm dos custos diretos na forma de recursos humanos e materiais, os custos de financiamento
de um projeto de infraestrutura envolvem ainda os seguintes fatores: i) remunerao dos investidores;
ii) contingncias para o contribuinte (que abarcam os riscos de planejamento e construo do projeto);
iii) custos de transao (atividades de monitoramento e gerenciamento, seguros e custos financeiros);
e iv) outros gastos imprevistos durante a execuo da obra (Chan et al., 2009, p. 212).
Embora o custo relativo ao esforo posterior de arrecadao da receita gerada pelo projeto
no seja contabilizado quando do seu financiamento, ele tambm relevante do ponto de
vista da sua viabilidade econmica (Chan et al., 2009, p. 212). Em particular, incertezas na
definio da remunerao do provedor do servio e dificuldades para realizar a arrecadao
podem reduzir sensivelmente o interesse do setor privado na gesto do ativo.3 preciso, pois,
3. Esse fator tem sido apontado como uma das causas da dificuldade do governo brasileiro em atrair potenciais investidores privados nas concesses
de rodovias promovidas recentemente no pas. Por exemplo, o agente pblico optou no contrato por delegar ao setor privado a responsabilidade pelo
gerenciamento de riscos relativos segurana pblica nas praas de pedgio (como os prejuzos causados por manifestaes populares, a exemplo
das que eclodiram em todo o pas em 2013), bem como outros relacionados a danos a terceiros e ao meio ambiente, que podem ser causados
inclusive por imprecises no projeto original das estradas. Riscos como esses so mais bem gerenciados pelo setor pblico, uma vez que so de
difcil precificao, tornando problemtica e mais custosa a adoo de contingncias como uma espcie de seguro por parte do setor privado, com
reflexos negativos posteriores sobre os preos ou a qualidade do servio prestado sociedade. Ver Ribeiro e Prado (2007).
176
estabelecer no arranjo contratual critrios equilibrados para a diviso dos riscos assumidos
por cada parte, evitando diminuir a atratividade para o setor privado ou onerar o projeto em
excesso (Klijn e Teisman, 2000, p. 86-88; Ghobadian et al., 2004; Hodge, 2010).
Desse modo, a escolha entre a execuo de um projeto de infraestrutura exclusivamente
com recursos pblicos e a participao do setor privado como financiador parcial ou total no
diz respeito apenas convenincia de economizar recursos fiscais. preciso computar os riscos
incorridos em cada etapa do projeto e ponder-los pelo custo de oportunidade do Estado
em assumir a responsabilidade por sua execuo, de modo a explicitar a efetiva vantagem na
parceria com o setor privado.4
Finnerty (1998, p. 38-49) apresenta o seguinte modelo (quadro 1) para a segregao de
riscos em contratos de project finance, que permite visualizar mais claramente como governo
e setor privado podem atuar em cada etapa do projeto para mitigar os riscos correspondentes.
QUADRO 1
Discriminao e internalizao dos riscos em projetos de concesso patrocinada na modalidade project finance
Agente responsvel pela internalizao/
Risco geral Risco especfico Descrio
mitigao do risco e ao necessria
Atrasos e custos adicionais decorrentes
Governo: elaborao ou contratao de
de carncia ou deficincia de mo de obra,
projetos adequados, monitoramento e
materiais e equipamentos especiais; gastos
fiscalizao das obras.
excederem o oramento pr-estipulado
Risco de execuo (overrun); custos decorrentes de descumprimento
Parceiro privado: certificao e gerenciamento
do cronograma fsico; eventos de fora maior
eficiente de entes subcontratados,
(catstrofes naturais, greves, manifestaes
contratao de seguros para eventos de
populares etc.) que prejudiquem a construo
fora maior.
do projeto.
Risco de construo Atrasos na obteno de licenas para Governo: eficincia na anlise de projetos,
(completion) construo, desapropriaes e multas por transparncia do marco regulatrio
Risco territorial e ambiental
descumprimento de normas ambientais ambiental, reduo da burocracia, agilidade
durante a execuo das obras. da justia.
Agrega todos os riscos operacionais
(demanda, monetrio/financeiro, poltico
Governo: acompanhamento tempestivo
e legal) na fase inicial de explorao do
do desempenho do contratante na fase
Risco pr-operacional bem pblico, quando o fluxo de receitas
pr-operacional e estabelecimento de
ainda no alcanou o patamar de longo
metas e compensaes.
prazo e o equilbrio financeiro do projeto
mais sensvel a choques negativos.
(Continua)
4. Nesse sentido, usualmente so empregadas tcnicas de contabilizao baseadas no sistema Value for Money (VfM). Esta metodologia pondera
os benefcios econmicos e sociais (tanto tangveis quanto intangveis) oriundos do provimento de bens ou servios pelo setor privado, pelos custos
(tangveis e intangveis) do seu provimento pelo Estado, quer seja por meios diretos quer seja por contratao de terceiros, de modo a atestar qual
opo mais vantajosa sociedade (H. M. Treasury, 2006; Klijn, 2010; Gatti, 2012). O VfM pode ser definido como um dos seguintes resultados
esperados da parceria com o setor privado: i) entrega da infraestrutura ou servios contratados a um custo reduzido; ii) maior garantia de retorno
econmico ao Estado devido a uma menor exposio ao risco; e iii) aumento dos benefcios ao usurio final por meio do foco da gesto na entrega
do servio pblico, ao invs do processo de licitao (Commonwealth of Australia, 2006, p. 3). Contudo, preciso atentar para as limitaes desses
modelos como ferramentas exclusivas de avaliao dos resultados das PPP (Hodge, 2010).
177
(Continuao)
Agente responsvel pela internalizao/
Risco geral Risco especfico Descrio
mitigao do risco e ao necessria
Governo: identificao dos custos e benefcios
Opo por determinado padro tcnico da tecnologia selecionada a priori.
pode implicar perda de produtividade ou
Risco tecnolgico maior exposio a outros riscos operacionais; Parceiro privado: especificao clara de
obsolescncia e gastos irrecuperveis metas a serem alcanadas caso haja
(sunk costs). liberdade de escolha por tecnologias
concorrentes.
Compartilhado: governo geralmente
garante receita mnima (take or pay);
Inadequao de tarifas e no atingimento
preos podem ser fixos ou indexados;
Risco de demanda dos patamares mnimos de consumo do
no caso de desvio maior de receita, o
(mercado) bem pblico necessrios para assegurar
Risco operacional governo pode exigir do parceiro privado
sua viabilidade econmica.
direcionamento do fluxo excedente de caixa
para pagamento de obrigaes futuras.
Governo: aperfeioamento de instituies
Instabilidade poltica; presso popular;
democrticas, independncia do Poder
descumprimento de contratos por parte do
Risco poltico e de fora Judicirio.
governo; ocorrncia de eventos naturais
maior
extremos (catstrofes etc.) que afetem a
Parceiro privado: contratao de seguros
operao do projeto.
e resseguros.
Impreciso de normas, lentido da justia,
Risco legal (regulatrio) falta de transparncia na atuao dos Governo: aperfeioamento do marco legal.
rgos regulatrios.
Volatilidade dos fluxos de receitas e Parceiro privado: hedge junto a bancos
Risco monetrio e financeiro
Risco de financiamento despesas do projeto em razo da flutuao e clusulas de reequilbrio de contratos,
(cmbio, juros, inflao)
dos preos macroeconmicos. emprstimos sindicalizados.
Fonte: Finnerty (1998, p. 38-49).
Elaborao do autor.
Conforme observado no quadro 1, no que tange ao risco de financiamento, a questo

essencial consiste em como proteger o fluxo de receitas do projeto dos efeitos das alteraes
nas variveis macroeconmicas. No modelo de project finance aplicado PPP, a incumbncia
pela mensurao e mitigao desses riscos usualmente atribuda ao parceiro privado.
Contudo, o governo ainda desempenha um papel relevante, uma vez que cabe ao marco
regulatrio assegurar que as contingncias expressas nos contratos firmados pelo agente
privado junto aos seus financiadores (sejam bancos, acionistas ou detentores de ttulos) sejam
cumpridas com efetividade e tempestividade quando alteraes de preos macroeconmicos
excedam os parmetros estabelecidos nesses contratos.
No Brasil, embora o modelo de PPP preveja a alocao do risco de financiamento ao
parceiro privado, na prtica o governo concentra esse risco uma vez que bancos pblicos (com
destaque para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES) so as
principais fontes de recursos para os projetos, frequentemente respondendo por mais de 70%
do seu custo total (BB, 2003). O grfico 2 ilustra a importncia do BNDES para o funding
de projetos de PPP no pas: em 2012, a participao do banco no volume financiado desses
projetos alcanou 75,7% entre emprstimos diretos e repasses.
178
GRFICO 2
Participao relativa das fontes de financiamentos dos projetos de PPP Brasil (2012)
(Em %)
27,4
20,6
1,9
1,5
0,7
47,9
BNDES (direto) BNDES (repasses) Bancos

Debntures Banco Interamericano Outros
de Desenvolvimento
Fonte: Associao Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais (Anbima) e Oliveira Filho (2013).
O baixo grau de desenvolvimento do mercado domstico de capitais e a ausncia de fontes

de financiamento de longo prazo no sistema bancrio privado, aliados s incertezas quanto
estabilidade e ao funcionamento adequado do marco regulatrio, ensejam a continuidade
da dependncia do crdito pblico subsidiado para viabilizao de projetos de infraestrutura
mesmo no caso das PPP. Essa dependncia diz respeito no apenas necessidade do agente
privado obter uma fonte estvel e menos custosa de financiamento, mas principalmente
convenincia de compartilhar esse risco com o governo. Mais especificamente, a participao
do BNDES serve como uma espcie de hedge contra revises contratuais e atrasos nos repasses
do agente pblico, uma vez que este tambm seria prejudicado em caso de inadimplncia do
parceiro privado junto quele banco oficial.
Reconhecendo as limitaes do atual modelo de financiamento de obras de
infraestrutura e sua excessiva dependncia do BNDES, o governo brasileiro buscou
ao longo da ltima dcada fomentar o desenvolvimento de novas fontes de crdito de
longo prazo via mercado de capitais. A prxima seo analisa as mudanas do marco
regulatrio do mercado de ttulos privados do pas no perodo recente, apontando os
avanos realizados e alguns dos principais obstculos remanescentes quele objetivo, a
exemplo do gerenciamento do risco cambial nos projetos de PPP.
179
4 EVOLUO RECENTE DO MARCO REGULATRIO DO MERCADO DE CAPITAIS

BRASILEIRO E SUAS PERSPECTIVAS PARA O FINANCIAMENTO DE PROJETOS
DE INFRAESTRUTURA
Embora seja o mais importante da Amrica Latina, o mercado de capitais do Brasil ainda
se concentra em contratos de curto prazo, uma herana do passado inflacionrio do pas. A
maior parte dos ttulos est indexada na taxa de juros de curto prazo (Selic) e o setor pblico
responde por uma parcela excessiva da demanda, tornando o custo de captao para em-
presas frequentemente proibitivo. Alm disso, a persistncia de taxas de juro de curto prazo
historicamente mais elevadas que as de longo e de um elevado grau de indexao dos ttulos
desestimula o desenvolvimento do mercado secundrio, restringindo a liquidez necessria para
o aprofundamento do mercado de capitais (Park, 2012).
A partir do incio da dcada de 2000, o governo brasileiro implementou uma extensa
agenda de reformas para dinamizar o mercado de capitais do pas, incluindo novos subsdios
e isenes fiscais para investimento nos setores de agricultura e infraestrutura5 e a constituio
de fundos garantidores de liquidez no mercado secundrio (Park, 2012, p. 14-15).
Por meio dessas iniciativas, buscou-se estimular os investidores institucionais (fundos de penso
e seguradoras) a reduzir sua exposio Selic e ampliar as aplicaes em renda fixa, de modo
a assegurar s empresas locais novos canais de financiamento de mdio e longo prazo a custos
reduzidos, reduzindo sua dependncia dos bancos pblicos.
O quadro 2 apresenta as principais medidas regulatrias adotadas ao longo da ltima
dcada pelo governo brasileiro para fomentar o desenvolvimento do mercado domstico de
capitais, bem como alguns dos impactos j observados.
QUADRO 2
Principais mudanas introduzidas na regulao do mercado brasileiro de capitais a partir da dcada de 2000
Regulao Componentes
Criao dos fundos de investimento em
Composio mnima de 50% do patrimnio do fundo deve ser aplicada em recebveis.
direitos creditrios (FIDC) (Resoluo CMN
Avaliao de risco por agncia de classificao independente.
no 2.907 de 29 nov. de 2001, Instruo da
Proteo contra inadimplncia do cedente.
Comisso de Valores Mobilirios (CVM)
Exigncia de registro de operaes em mercado de balco para fundos fechados.
no 356, 17 dez. de 2001).
Criao dos fundos de investimento em Regulamentao de fundos fechados voltados aquisio de participao relevante no capital
participaes (FIP) (Instruo CVM no 391, de outras empresas.
de 16 jul. de 2003). Exigncias de auditoria independente e registro de operaes junto CVM.
Dispensa de requisitos para registros de emisses.
Consolidao de normas para ofertas pblicas
Regulamentao das atribuies e responsabilidades das instituies intermediadoras da emisso.
de valores mobilirios (Instruo CVM no 400,
Exigncia de informaes da companhia emissora para fins de colocao de papis, registro e
de 29 dez. de 2003).
resultado posterior da operao.
Criao dos certificados de potencial adicional
Antecipao de crditos municipais futuros gerados pela expanso da rea construda em
de construo (Cepac) (Instruo CVM no 401,
imveis para alm dos limites estabelecidos pelo Plano Diretor da cidade.
de 29 dez. de 2003).
(Continua)
5. Notadamente, os ttulos do Fundo de Investimento em Participaes (FIP), nas modalidades de infraestrutura e agronegcio. Ver Brasil (2003a; 2003b).
180
(Continuao)
Regulao Componentes
Simplificao do processo de emisso de
Regulamentao dos procedimentos simplificados para emisso de debntures padronizadas,
debntures (Instruo CVM no 404, de 13
destinadas negociao no novo mercado da bolsa de valores ou mercados organizados de balco.
fev. de 2004).
Desburocratizao e harmonizao das
Registro automtico de novos fundos de investimento.
regras de funcionamento dos fundos de
Exigncia de publicao de informaes sobre critrios de risco e desempenho, bem como da
investimento (Instruo CVM no 409, de 18
composio da carteira com atualizao mensal.
ago. de 2004).
Criao de conta-investimento isenta de
Contribuio Provisria sobre Movimentaes
Regime tributrio diferenciado para reduzir custos de transao financeira e ampliar a competio
Financeiras (CPMF) e reduo de encargos
no mercado bancrio.
tributrios para fundos de investimento (Lei no
Incentivos fiscais para aplicaes de prazo alongado.
10.892, de 13 jul. de 2004; Lei no 11.033, de 21
dez. de 2004).
Regulamentao dos contratos de parcerias Estabelece parmetros para contratao e execuo de PPP por parte da Unio, dos estados e
pblico-privadas (PPP) (Lei no 11.079, de 30 municpios.
dez. de 2004). Cria o Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas (FGP).
Simplificao de registro de investidores
Dispensa de requisitos para investidores no residentes no Brasil que sejam clientes de instituies
no residentes (Instruo CVM no 419, de 2
intermedirias registradas na CVM.
maio de 2005).
Administrao da carteira de valores mo-
bilirios do Fundo Garantidor de Parcerias
Estabelece procedimentos e responsabilidades do agente administrador dos recursos do FGP.
Pblico-Privadas (FGP) (Instruo CVM no
426, de 28 dez. de 2005).
Estabelece critrios para constituio e operao de fundos de investimento destinados a
Regulamentao dos fundos de investimento adquirir ttulos ou participaes em ativos do setor de infraestrutura no Brasil.
em participaes em infraestrutura (FIP-IE) Exigncia de aplicao mnima de 90% do patrimnio do fundo em ativos do setor.
(Instruo CVM no 460, de 10 out. de 2007). Exigncia de desconcentrao de cotas, limitando a participao de cada investidor do fundo a
20% de seu patrimnio e rendimentos.
Especificao de aes para facilitao da oferta pblica de ttulos de companhias abertas,
Autorregulao do mercado de capitais e
fundos de investimento e companhias estrangeiras por meio de brazilian depositary receipts (BDRs).
procedimento simplificado para registro de
Reduo de custos de transao por meio da autorregulao do mercado de capitais, por
ofertas pblicas de ttulos (Instruo CVM
atribuio Anbima de competncias de fiscalizao antes exclusivas da CVM.
no 471, de 8 ago. de 2008) e celebrao de
Especificao de normas de conduta e penalidades para agentes privados responsveis pela
convnio CVM-Anbima (20 ago. 2008).
colocao de ttulos no mercado.
Facilita o registro de operaes de esforo estrito envolvendo debntures, Certificado de Depsito
Regulamentao de emisso de notas em Bancrio (CDB), commercial papers, cotas de fundos fechados, Certificado de Recebveis Imobilirios
ofertas de esforos restritos (Instruo CVM (CRI) e Certificado de Recebveis do Agronegcio (CRA).
no 476, de 16 jan. de 2009). Fixa limites mximos de procura por cinquenta investidores qualificados e de aquisio de
papis por vinte destes agentes.
Normas de registro para emissores de
valores mobilirios (Instruo CVM no 480, Facilita os procedimentos de registro de companhias para emisso de ttulos no mercado de capitais.
de 7 dez. de 2009).
Normas de participao e organizao de
Facilita os procedimentos para registro de procuraes, organizao de assembleias e pedidos
assembleias de acionistas (Instruo CVM
de informaes em sociedades abertas.
no 481, de 17 dez. de 2009).
Retifica pontos obscuros ou controversos das Instrues CVM nos 400 e 476 para fins de
Governana no procedimento simplificado
autor-regulao no processo simplificado de colocao de ttulos no mercado de capitais.
de emisso de valores mobilirios (Instruo
Exigncia de publicao de informaes detalhadas por parte das companhias sobre as emisses
CVM no 482, de 5 abr. de 2010).
registradas, por meio de prospectos e suplementos.
Harmonizao de demonstrativos financeiros Estabelece procedimentos para atualizao das regras de contabilizao e publicao de
com padro internacional (Instruo CVM demonstrativos financeiros de companhias abertas, com base no novo padro contbil do
no 485, de 1o nov. de 2010). International Accounting Standards Board (Iasb).
(Continua)
181
(Continuao)
Regulao Componentes
Uso de derivativos pelos FIP (Instruo CVM Altera a legislao dos FIPs permitindo aplicaes em derivativos para fins de proteo patrimonial,
no 496, de 11 maio de 2011). inclusive com previso nas regras de composio da carteira.
Incluso de quotas de fundos de investimento
em empresas emergentes (Fiee) e FIP em Altera instruo CVM no 476 para incluir as quotas de Fiee e FIP entre as modalidades de
emisses de esforos restritos (Instruo valores mobilirios que podem ser ofertados publicamente por meio de esforos restritos.
CVM no 498, de 13 jun. 2011).
Criao das debntures de infraestrutura (Lei Isenta de cobrana de imposto de renda (IR) de pessoas fsicas brasileiras e de investidores
no 12.431, de 24 jun. de 2011 converso da estrangeiros que adquirirem debntures para financiamento de projetos de infraestrutura
MP no 517, de 2010). considerados prioritrios pelo governo federal.
Alterao da legislao dos FIP com incluso
do Fundo de Investimento em Participao Altera as Instrues CVM nos 406 e 460, atualizando a legislao aplicvel aos FIP-IE.
na Produo Econmica Intensiva em Normatiza os FIP-PD&I e estende a esses fundos a prerrogativa de emisso de quotas de
Pesquisa, Desenvolvimento e Inovao classes diferenciadas e de contratar emprstimos com organismos e agncias de fomento ou
(FIP-PD&I) (Lei no 12.431, de 24 jun. de 2011 bancos de desenvolvimento, limitados a 30% do seu patrimnio.
e Instruo CVM no 501, de 15 jul. de 2011).
Regulamentao das prticas de agncias
de classificao de risco (Instruo CVM Estabelece critrios para atuao de agncias de classificao de risco de crdito no mercado de capitais.
no 521, de 25 abr. de 2012).
Regulamentao da entidade garantidora Estabelece os parmetros de atuao da Agncia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores
dos fundos destinados infraestrutura (Lei e de Garantias (ABGF), entidade responsvel por garantir a solvncia de fundos de securities
no 12.712, de 30 ago. de 2012 converso destinados ao financiamento de projetos de infraestrutura.
da MP no 564 de 2012). Fixa os montantes de recursos da Unio nos fundos destinados aos fundos de infraestrutura.
Benefcios fiscais a emisses primrias Concede iseno fiscal aos adquirentes de aes emitidas em ofertas primrias, alm de benefcios
(Medida Provisria no 651, de 9 jul. de 2014). s firmas para realizarem emisses primrias.
Fonte: Brasil (2001; 2003a; 2003b; 2004a; 2004b; 2004c; 2004d; 2005a; 2005b; 2007; 2008a; 2008b; 2009a; 2009b; 2010a; 2010b; 2011;
2012a; 2012b); BCB (2001).
Os resultados obtidos imediatamente aps a criao dos novos fundos de investimento

em ativos securitizveis no incio dos anos 2000 foram encorajadores, sobretudo para
o mercado de ttulos lastreados em recebveis de financiamentos imobilirios e de
automveis (Rocha, 2004). Ao longo dessa dcada, foi realizado um amplo esforo no
sentido de aperfeioar o marco regulatrio do mercado domstico de capitais e adequar
as prticas contbeis das empresas aos padres internacionais, visando atrair investidores
estrangeiros e ampliar a liquidez dos ttulos negociados (quadro 2). O governo brasileiro
buscou ainda se beneficiar da expanso desse mercado para estimular o investimento em
infraestrutura, primeiro por meio da regulao de fundos para aquisio de ativos nesse
setor (ICVM no 460/2007), e posteriormente pela criao de debntures de infraestrutura
com isenes fiscais (Lei no 12.431/2011).
Apesar disso, aps uma dcada de vigncia do novo marco regulatrio, o desenvolvimento
do mercado de capitais ainda se mostra incipiente no pas. Em termos de magnitude dos
valores negociados, o Brasil no conseguiu ainda superar a marca de 0,5% do produto interno
bruto (PIB), permanecendo num patamar bastante inferior ao de outros pases emergentes
(Torres Filho e Macahyba, 2012, p. 11). O mercado de ttulos de infraestrutura tambm
permanece incipiente e carente do desenvolvimento de um mercado secundrio,
enquanto os grandes bancos atuantes no pas absorvem a quase totalidade das emisses.
182
Desde a entrada em vigor da Lei no 12.431/2011, foram emitidos mais de R$ 10 bilhes

em debntures incentivadas de infraestrutura, mas esse volume se situa muito aqum
das necessidades de investimento do setor, que montam a mais de R$ 1 trilho para o
perodo 2014-2019 (Sobratema, 2014). Alm disso, embora as emisses tenham alcanado
pouco mais de R$ 5 bilhes em 2013, apenas 25% desse volume foram destinadas a
projetos de expanso da infraestrutura, que consistiam no principal objetivo do governo,
enquanto os 75% restantes foram emitidos por empresas para financiar operaes j
existentes (Wajnberg, 2014, p. 345).
Por certo, a crise internacional desencadeada em 2008 prejudicou a expanso do
mercado domstico de capitais, mas os crescentes desequilbrios macroeconmicos
observados no pas a partir de 2011 tambm desempenharam um papel decisivo no
afastamento dos investidores estrangeiros e institucionais, alm de retirarem espao das
emisses privadas que competiam em condies desfavorveis com a dvida pblica.
As reformas do marco regulatrio empreendidas nos ltimos anos foram insuficientes para
devolver dinamismo ao financiamento privado para projetos de infraestrutura. Restou,
pois, ao BNDES e aos demais bancos pblicos a difcil misso de viabilizar o funding
para os projetos prioritrios enquanto se desenham nos ministrios novas estratgias
de financiamento que superem as crescentes limitaes de crdito destas instituies.6
O esgotamento desse modelo hoje reconhecido pelo prprio governo federal,
que busca retirar gradativamente o BNDES da funo exclusiva de emprestador para
atuar como facilitador do financiamento privado ao setor de infraestrutura. Ao lanar,
em junho de 2015, a nova etapa do Programa de Investimentos em Logstica (PIL), o
governo anunciou novas regras para o financiamento desses projetos que condicionavam
o acesso a um maior volume de crdito subsidiado do BNDES emisso de debntures
de infraestrutura (tabela 1). Foram oferecidas ainda novas garantias e subsdios ao
lanamento desses papis, alm da possibilidade de encarteiramento temporrio pela
instituio para posterior securitizao.7
6. preciso reconhecer que, apesar da evoluo recente do marco regulatrio para o favorecimento do mercado de capitais brasileiro, este ainda
no comporta um volume expressivo e suficientemente diversificado de operaes com ativos pblicos. As empresas tambm encontram maiores
incentivos a recorrer ao BNDES em busca de crdito, uma vez que este agente financeiro capaz de concentrar os riscos destas operaes a um
custo financeiro reduzido, alm de fornecer aos tomadores outros benefcios relevantes como carncia estendida e emprstimos-ponte antes da
estruturao definitiva do financiamento dos projetos. Mas o prprio BNDES encontra limitaes para captar recursos no mercado a fim de custear
essas operaes, tendo sido obrigado a recorrer a frequentes aportes do Tesouro Nacional ao longo dos ltimos anos para manter sua poltica de
expanso de crdito. De modo que, na prtica, o governo brasileiro continuou a financiar seus projetos de infraestrutura nesse perodo por meio de
emisso de dvida pblica, cujos atributos de juros elevados e baixo risco lhe conferem vantagens decisivas na competio com os ttulos privados
pela captao de recursos dos investidores nacionais e estrangeiros.
7. O BNDES pretende criar ainda em 2015 um Fundo de Investimento em Direitos Creditrios (FIDC) de at R$ 1 bilho a partir de sua carteira de
debntures de infraestrutura. Posteriormente, as cotas desse fundo sero revendidas a outros investidores no mercado de capitais, com benefcio
de iseno de imposto de renda. O fundo de recebveis do BNDES ter at quinze ativos e uma exposio mxima de 10% do seu patrimnio para
cada ttulo, restando prpria instituio 20% desse patrimnio na qualidade de cotista subordinado (sem prioridade no recebimento de crditos e
responsvel por assumir eventuais prejuzos antes dos demais cotistas em caso de inadimplncia na carteira). Em maro de 2015, o banco anunciou
a escolha de Bradesco BBI e BTG Pactual como coordenadores da oferta de cotas do fundo, que deve acontecer nos prximos meses (Pinheiro,
2015; Batista, 2015).
183
TABELA 1
Novo modelo de financiamento dos projetos de infraestrutura de transportes distribuio por fontes
(Em %)
Rodovias Ferrovias Portos Aeroportos
Com Com Com Com Com Com
Sem Sem Com Sem Sem
Fontes de porcentagem porcentagem porcentagem porcentagem porcentagem porcentagem
debn- debn- debn- debn- debn-
financiamento mnima de mxima de mnima de mxima de mnima de mxima de
tures tures tures tures tures
debntures debntures debntures debntures debntures debntures
BNDES (Taxa de
juros de longo
prazo TJLP + 35 45 45 70 70 25 35 35 15 30 35
1,5% ao ano +
risco de crdito)
BNDES (outras
fontes +
35 15 0 20 0 45 25 0 55 25 0
1,5% ao ano +
risco de crdito)
Debntures de
0 10 25 0 20 0 10 35 0 15 35
infraestrutura
Recursos
prprios + 30 30 30 10 10 30 30 30 30 30 30
gerao de caixa
No obstante, essas iniciativas enfrentam uma srie de obstculos,8 de modo que o crdito
direto do banco ainda desempenhar papel preponderante no financiamento dos projetos de
infraestrutura do pas ao longo dos prximos anos. A razo disso a ausncia de um marco
regulatrio que efetivamente viabilize a securitizao de receitas futuras e o ingresso de novas
fontes de investimento privado, num contexto em que desajustes patrimoniais e limitaes de
exposio ao risco inibem uma maior participao dos investidores institucionais domsticos
(fundos de penso e seguradoras).
Em virtude das dificuldades na canalizao de recursos privados nacionais para o finan-
ciamento de projetos de infraestrutura, uma soluo necessria passa pela atrao de capital
estrangeiro para essa finalidade. Mas, no obstante as vantagens fiscais concedidas pelo governo
por meio da Lei no 12.431, a participao dos investidores estrangeiros em projetos de PPP
ainda permanece bastante reduzida. Isso se d no apenas em razo de fragilidades e lacunas
do marco regulatrio brasileiro, mas tambm devido ausncia de mecanismos especficos
8. O processo da securitizao dos recebveis do BNDES relativos s concesses de infraestrutura limitado principalmente por dois entraves:
i) esses papis possuem remunerao e liquidez inferiores quelas encontradas em outras opes no mercado (que usualmente acompanha a Selic);
e ii) o indexador baseado na Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) no atrativo para os investidores, que buscam hoje indexadores baseados na
inflao para mitigar adequadamente seus riscos. Uma das solues encontradas pelo banco para superar esses entraves consistiu na criao de
fundos internos para absoro desses ttulos, com vistas a serem posteriormente lanados no mercado em operaes estruturadas. Mas, as prprias
limitaes patrimoniais e de exposio ao risco da instituio impedem que essa estratgia seja expandida ao nvel necessrio para produzir efeitos
significativos no mercado.
Nesse sentido, embora o BNDES tenha expandido consideravelmente sua carteira de debntures de infraestrutura e ttulos securitizados por meio de
seu brao de investimentos BNDESPar, a participao deste agente no volume total de ativos do conglomerado ainda no supera a marca de 20%.
Em termos de volume financeiro, o BNDESPar encerrou o ano de 2012 com uma carteira de ativos de aproximadamente R$ 90 bilhes, mas ela est
fortemente concentrada em aes (R$ 76,3 bilhes) (Folego, 2013). Isso dificulta a ampliao de investimentos em outras modalidades de securities
no apenas devido necessidade da instituio ser obrigada a aguardar a valorizao de seu portflio para se desfazer destes ativos com lucro, mas
principalmente porque, uma vez que ela possui participaes relevantes em vrias companhias, um volume substancial de vendas poderia afetar
negativamente todo o mercado acionrio do pas (Peres e Romero, 2013). Destarte, a atual capacidade do BNDES de fomentar o mercado de renda
fixa do pas por meio do BNDESPar tambm se mostra bastante limitada.
184
para gerenciamento do risco cambial, agravado pela incerteza gerada por disputas jurdicas
aps episdios de maxidesvalorizaes do real.9
Entre as principais deficincias regulatrias que desestimulam a entrada de capital
estrangeiro em projetos de PPP, destaca-se a ausncia de um veculo exclusivo para a promoo
desse investimento, sendo o investidor estrangeiro obrigado a se submeter a regras jurdicas
e tributrias bastante distintas e, em geral, menos eficientes daquelas encontradas em seu
pas de origem. Por exemplo, embora os investidores estrangeiros sejam beneficiados pela
iseno de imposto de renda sobre debntures de infraestrutura, ainda permanecem sujeitos
ao pagamento do imposto sobre operaes financeiras (IOF), cuja alquota foi alterada por
diversas vezes nos ltimos quatro anos, visando conter movimentos de forte apreciao ou
depreciao do real. Essas mudanas introduziram maior incerteza no mercado de cmbio,
com prejuzos atrao de capital de prazo mais dilatado. Ainda, a ausncia de um tratamento
jurdico diferenciado obriga o investidor estrangeiro a se submeter ao arcabouo legal que regula
o mercado de capitais no Brasil, considerado excessivamente lento e burocratizado quando
comparado ao de outros pases. A tradio jurdica brasileira de ampliar os meios oferecidos
s partes para exercer o contraditrio e questionar decises anteriores dos prprios tribunais,
ao mesmo tempo em que protege em demasia os devedores, tambm diminui o poder de
instrumentos extrajudiciais para resoluo de conflitos, dificultando o acesso dos credores s
garantias previstas nos contratos.
Alm desses fatores institucionais, as especificidades setoriais tambm desempenham
um papel importante para a atratividade do investimento externo no setor de infraestrutura,
mesmo no caso de projetos com comprovada capacidade de gerao de receitas prprias para
viabilizar seu financiamento. Por exemplo, projetos que exigem o comprometimento de uma
parcela importante dos investimentos na aquisio de bens e servios no exterior, a exemplo
das concesses federais no setor eltrico e de projetos estaduais para expanso da rede de
gasodutos, encontram maiores facilidades na obteno de financiamento estrangeiro. Isso se
d em razo de os prprios fornecedores no exterior oferecerem condies privilegiadas para
a aquisio de seus produtos, que j possuem uma estrutura de financiamento de longo prazo
capaz de ser adaptada ao fluxo de receitas previsto no projeto, alm de contarem com suporte
de instituies financeiras de atuao global. Essas vantagens no so encontradas em projetos
cuja estrutura de custos consiste quase que inteiramente em bens e servios domsticos.
Ainda do ponto de vista setorial, verifica-se que os riscos oriundos da possibilidade de
ingerncia do agente pblico visando forar a renegociao de contratos ou o abandono
de compromissos assumidos anteriormente junto ao parceiro privado se mostram mais
acentuados em setores que atendem diretamente ao pblico, a exemplo de rodovias,
distribuidoras de energia e fornecedoras de gua e saneamento (Reside Junior, 2009).
9. Exemplos recentes so as disputas envolvendo contratos de leasing denominado em moeda estrangeira aps o abandono do cmbio fixo em
1999 e as perdas com derivativos que causaram o colapso de grandes exportadoras em 2008. Para uma anlise mais detalhada das causas da crise
no mercado brasileiro de derivativos em 2008 e algumas de suas principais consequncias em termos de mudanas do marco regulatrio para o
mercado de capitais, ver Silva Filho (2013).
185
A percepo de um risco poltico mais elevado nesses segmentos de infraestrutura tambm

pode comprometer a participao dos investidores estrangeiros, ainda que seu interesse se
restrinja ao financiamento do projeto, no alcanando, pois, sua gesto posterior.
Finalmente, preciso considerar que a maior parte do capital estrangeiro de longo prazo
para os pases emergentes provm de investidores institucionais como fundos de penso e
fundos soberanos, que esto sujeitos a maiores restries que outros agentes privados
na alocao de seu portflio. Em geral, esses investidores buscam ativos que j tenham
comprovada capacidade de gerao de caixa, de modo a evitar riscos de construo ao mesmo
tempo em que asseguram um fluxo de caixa mais estvel para seus investimentos. De modo
que, visando atrair esse capital, comumente se faz necessrio que os governos concluam seus
projetos de infraestrutura antes de repassar sua gesto ao setor privado, ou que pelo menos j
tenham avanado significativamente na etapa de construo e na capitalizao dos fundos que
oferecem garantias para tais projetos.
Discutiremos a seguir como alguns pases emergentes buscaram solucionar estes desafios, com
vistas a apontar experincias bem-sucedidas a serem observadas e possivelmente incorporadas pelo Brasil.
5 EXPERINCIAS INTERNACIONAIS DE COBERTURA CAMBIAL PARA

FINANCIAMENTO DE PROJETOS DE PPP
Na busca pela atrao de capital externo para o financiamento de projetos de infraestrutura,
sobressaem os riscos oriundos da volatilidade do cmbio, dada a possibilidade de descasamento
entre as receitas, denominadas em moeda domstica, e a remunerao dos investidores, que
deve ser realizada em moeda estrangeira. A literatura sobre PPP indica que os riscos de finan-
ciamento, entre os quais se inclui o risco cambial, devem ser alocados sob responsabilidade do
parceiro privado, uma vez que este tem capacidade de se proteger completamente contra os
efeitos dessa volatilidade, seja incorporando-a ao preo do servio ou repassando-a ao mercado
por meio de contratos de derivativos (hedge).
Contudo, o baixo grau de desenvolvimento e as assimetrias do mercado financeiro nos
pases emergentes frequentemente tornam invivel a mitigao completa do risco cambial
pelo parceiro privado, ensejando a necessidade de seu compartilhamento com o agente
pblico. No caso especfico do Brasil, onde a taxa de cmbio fortemente influenciada
pelas movimentaes dos mercados futuros e o diferencial de taxa de juros em relao s
economias centrais tem sido historicamente bastante elevado, os mecanismos de proteo
contra a volatilidade cambial so custosos e de curto alcance no tempo, tornando seu uso
proibitivo em operaes de financiamento de maior durao. Conforme salienta Pinto
(2006, p. 173):
186
Uma questo complexa e interessante diz respeito ao risco cambial. Via de regra, esse risco deveria ser
absorvido pelo setor privado, tendo em vista seu controle sobre a estrutura de capital do projeto. (...)
Todavia, duas imperfeies do mercado podem alterar essa concluso. A primeira a assimetria entre o
mercado de capitais brasileiro e o internacional, que faz com que as taxas de juros e prazos de financiamento
sejam melhores em moeda estrangeira do que em moeda local. A segunda imperfeio a inexistncia
de contratos de hedge de cmbio de longo prazo no Brasil, o que faz com que o parceiro privado
tenha de enfrentar o risco da variao cambial sem proteo caso decida tomar emprstimos em moeda
estrangeira para beneficiar-se das condies de financiamento disponveis no mercado internacional.
De fato, a evidncia recente a partir das emisses de debntures incentivadas de infraes-
trutura sugere que o risco cambial tem tido um impacto significativo no sentido de afastar o
capital estrangeiro desta modalidade de financiamento. Analisando dados de emisses realizadas
em 2013, Wajnberg (2014, p. 355) aponta que apenas 4% do capital levantado teve origem
no exterior. Embora os custos de captao no exterior sejam bem mais baixos que no Brasil, os
investidores internacionais ainda exigiam um prmio de risco bastante elevado para aquisio
desses papis, o que, combinado com o risco da variao cambial, tornava tais emisses pouco
atrativas s empresas nacionais.
Para alguns projetos em que as companhias buscaram fazer esforos de vendas no exterior
(road shows), a atrao do capital estrangeiro pode ser considerada bem-sucedida, a exemplo
da Concessionria Auto Raposo Tavares (Cart), onde alcanou quase 20% do total de papis
emitidos pela empresa (Wajnberg, 2014, p. 355). Contudo, esses esforos foram prejudicados
pela rpida deteriorao do balano de pagamentos brasileiro e a perspectiva de reverso da
poltica monetria americana a partir de 2013, que obrigou o governo a estender, em junho
desse ano, o benefcio de iseno do imposto sobre operaes financeiras a todos os papis de
renda fixa do pas, diminuindo assim a atratividade das debntures de infraestrutura frente a
outros ativos mais lquidos (Pinheiro, 2013).
No obstante as dificuldades enfrentadas at aqui para a atrao de capital estrangeiro no
mercado de debntures incentivadas, razovel supor que a existncia de garantias explcitas e
perenes contra a volatilidade cambial nos projetos de infraestrutura contribuiria para ampliar
a demanda por esses papis, reduzindo igualmente os custos de financiamento das empresas.
Para tanto, o compartilhamento do risco cambial entre os parceiros pblico e privado uma
condio necessria, dadas as imperfeies do mercado domstico de capitais. Cumpre, pois,
analisar exemplos de como outras economias emergentes lograram viabilizar essa condio
de modo a potencializar o investimento internacional em seus projetos de infraestrutura sem
incorrer em custos e riscos excessivos para o setor pblico.
O quadro 3 apresenta alguns modelos de compartilhamento do risco cambial empregados
por pases emergentes para projetos de PPP.
187
QUADRO 3
Exemplos de gerenciamento de risco cambial em projetos de PPP
Pas Forma de alocao do risco cambial
O governo oferece ao parceiro privado possibilidade de contratar seguro contra volatilidade cambial (hedge), estabelecendo uma taxa de cmbio
Chile
fixa para o projeto.
Os contratos de PPP embutem mecanismos de hedge atrelados aos custos de insumos importados, que podem ser repassados aos usurios por
Colmbia
meio de correo tarifria. O governo oferece garantia explcita contra depreciaes cambiais superiores a 10%.
O governo assume integralmente o risco de financiamento incluindo o cambial, e o custo do seguro acrescido remunerao paga pelo parceiro
ndia
privado pelo uso de sua infraestrutura.
O parceiro privado assume o risco para variaes cambiais de at 10% sobre o valor contratado, o risco excedente assumido pelo governo;
Jordnia
contrato segue modelo de financiamento islmico.1
O governo financia os projetos de PPP no setor de leo e gs por meio da empresa estatal Petrleos Mexicanos (Pemex), que capta recursos no
Mxico
exterior a custos reduzidos por meio da securitizao de exportaes de commodities.
Governo divide o financiamento do projeto em tranches denominadas em diferentes moedas, garantindo cmbio fixo em parte do contrato enquan-
Nigria
to o parceiro privado contrata hedge para o restante do valor financiado.
As tarifas de servios pblicos operados por PPP possuem mecanismo automtico de correo atrelado ao cmbio, embora em escala inferior da
Peru
variao cambial.
Uruguai O parceiro privado assume o risco para variaes cambiais de at 10% sobre o valor contratado, o risco excedente assumido pelo governo.
Fonte: IMF (2004; 2005); KECG (2014); CEEIC (2015); World Bank (2012b); PPIAF (2013); ADB (2012).
Nota: 1 O

chamado modelo de financiamento islmico consiste na estrutura de relaes financeiras empregada em pases nos quais, devido
a tradies religiosas, a cobrana de juros sobre emprstimos e a exigncia de garantias contra eventos incertos vedada. Em virtude
dessas limitaes, esses pases desenvolveram um arcabouo institucional peculiar, que, embora formalmente distinto do modelo
ocidental, na prtica dele se aproxima quando se observa o funcionamento dos complexos arranjos contratuais criados pelas instituies
financeiras locais para contornar tais impedimentos. Ver Kammer et al. (2015).
O procedimento padro adotado nesses pases a fixao de uma banda para a variao
do cmbio em torno de um nvel de referncia. Quaisquer oscilaes cambiais dentro da banda
so de risco exclusivo do concessionrio. Caso a moeda domstica se deprecie alm do teto
estabelecido nessa banda, o governo se compromete a compensar parte das perdas incorridas
pelo concessionrio para fazer frente aos pagamentos de dvida em moeda estrangeira. E, no
caso de valorizao da moeda domstica para alm do limite inferior da banda, o concessionrio
deve repassar parte de seus ganhos extraordinrios ao agente pblico concedente.
Certamente, o mero compromisso do setor pblico em compensar, a posteriori, as perdas
do concessionrio por fora da desvalorizao cambial pode no ser suficiente para assegurar
sua proteo. Em casos extremos, como nas crises cambiais asiticas e latino-americanas no
final da dcada de 1990, houve casos em que os governos foram obrigados a no honrar
esses compromissos em razo da escassez de divisas e da necessidade de imposio de rgidos
controles de capital, a exemplo de Argentina e Malsia. Vrios governos tambm utilizaram a
presso econmica exercida pela crise internacional para forar os parceiros privados a renegociar
os contratos em condies mais favorveis, adicionando um componente importante de risco
poltico ao problema do risco cambial (Reside Junior, 2009). Nesse sentido, o modelo
adotado pelo Peru (quadro 3), que prev um mecanismo automtico de reajuste cambial na
tarifa do servio pblico, parece constituir um instrumento mais efetivo de proteo ao
parceiro privado, no obstante sua generalizao possa trazer riscos conduo da poltica
monetria em razo do impacto do cmbio sobre os preos administrados.
188
Para alm dessas experincias internacionais, o governo brasileiro poderia ainda adotar
em seu modelo de financiamento de PPP solues similares quelas aplicadas por concessionrias
de servios pblicos no prprio pas para mitigar o risco cambial. Um exemplo considerado
bem-sucedido o da companhia AES Tiet, que opera no setor de energia no Brasil.
Em 2001, por intermdio da agncia financeira do governo americano Overseas Private Investment
Corporation (Opic), a empresa brasileira pde contratar um seguro contra a desvalorizao
do cmbio que excedesse o ndice de inflao previsto na correo tarifria do contrato de
concesso, num valor de US$ 30 milhes em garantias para um volume financiado de at
US$ 300 milhes. Esta soluo se mostrou bem menos custosa que uma contratao equivalente
de hedge no mercado financeiro, e permitiu empresa alcanar o grau de investimento na
classificao de risco de sua emisso, resultando num prmio de risco inferior inclusive ao
exigido dos ttulos de dvida soberana do pas de maturao equivalente (Moran e Bergsten,
2003, p. 80-81).
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) veda a assuno por parte do governo federal de
compromissos financeiros para os quais no esteja prevista uma fonte de receita correspondente.
Portanto, quaisquer solues que impliquem o compartilhamento do risco cambial com o
setor pblico nos projetos de PPP devero necessariamente estar fundadas numa estrutura
oramentria especfica, com uma fonte determinada e de volume suficiente para proviso
dessas garantias.
Possivelmente, o gerenciamento desses riscos deva ser buscado por meio de solues especficas
para cada setor. Em alguns casos, o risco cambial poder ser parcialmente mitigado no
mbito dos prprios contratos de PPP, quando os custos de aquisio dos insumos necessrios
prestao do servio forem denominados em moeda estrangeira.10 No setor de leo e gs, a
Petrobras poderia, a exemplo de sua equivalente mexicana, financiar projetos de seu interesse
beneficiando-se de sua capacidade privilegiada de captao externa como grande exportadora.
Ainda, a tributao da exportao de commodities, ainda que com alquota bastante reduzida,11
poderia viabilizar a constituio de um fundo garantidor voltado proviso de seguros contra
os riscos de financiamento, favorecendo o ingresso de capital privado e liberando recursos do
BNDES para outras finalidades prioritrias.
6 HIPTESE DE APLICAO DO MECANISMO DE GARANTIA DE RISCO CAMBIAL

PARA ECONOMIA DE RECURSOS PBLICOS: CONCESSO DO CORREDOR
D. PEDRO I NO ESTADO DE SO PAULO
Em 29 de outubro de 2008, a Concessionria Rota das Bandeiras, uma Sociedade de Propsito
Especfico (SPE) constituda pelo grupo Odebrecht (com 60% de participao da Odebrecht
Investimentos em Infraestrutura e 40% da Odebrecht Servios de Engenharia e Construo
S.A.), foi anunciada a vencedora do leilo da 2a Etapa do Programa de Concesso de
10. o caso dos investimentos realizados no setor eltrico e para expanso das linhas de metr nas capitais do pas, onde a aquisio de equipamentos
importados se faz imprescindvel para a viabilizao dos projetos.
11. A ttulo de exemplo, uma alquota de 1% sobre as exportaes de commodities geraria receitas anuais superiores a US$ 1 bilho.
189
Rodovias do Estado de So Paulo. Obteve assim a concesso do chamado Corredor D. Pedro I,

um conjunto de cinco rodovias que conecta as cidades de Jacare e Mogi Guau, interligando
diversos municpios da Regio Metropolitana (RM) de Campinas.
Aps a vitria no leilo, o concessionrio recebeu do governo um prazo de dezoito meses
para realizar o pagamento da outorga fixa estipulada no valor de R$ 1,342 bilho, reajustvel
anualmente pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), sendo que 20%
do valor total da outorga fixa deveriam ser pagos at a data da assinatura do contrato de
concesso (em 31 de maro de 2009) e os 80% restantes divididos em dezoito parcelas iguais,
com pagamentos mensais at outubro de 2010. Alm da outorga fixa, o concessionrio se
comprometeu a pagar uma outorga varivel equivalente a 3% das receitas com a explorao
do conjunto de rodovias, incluindo praas de pedgio e outras receitas acessrias, tais como
aluguis para estabelecimentos comerciais e prestadoras de servios.
Embora o concessionrio tivesse conseguido emprstimo-ponte junto a um consrcio
de bancos privados locais para dar incio s suas atividades, e tambm um financiamento de
longo prazo do BNDES no valor de R$ 921,5 milhes para ser usado em obras de duplicao
e manuteno das estradas que compem o Corredor D. Pedro I, a engenharia financeira para
a viabilizao do pagamento da outorga fixa ainda no havia sido concluda. O BNDES no
financia essa modalidade de obrigao, uma vez que no h nela contrapartida em termos
de atividade econmica, mas apenas um gio imposto pelo concedente para a transferncia
de seus ativos. Por sua vez, as exigncias do cronograma de investimentos em melhorias do
corredor, que exigia nos primeiros seis anos de operao desembolsos equivalentes a mais de
50% do valor total previsto para todo o perodo da concesso (estimados pela companhia em
R$ 2,1 bilhes), inviabilizava o comprometimento de recursos de caixa para o pagamento da
outorga fixa.
Diante da impossibilidade de recorrer ao BNDES para financiar os compromissos assumidos
para outorga, o concessionrio buscou, de incio, contratar emprstimo via instituio
financeira multilateral para esse fim. A instituio escolhida foi o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), porm, o custo de contratao de hedge para proteo contra os riscos
de variao da moeda estrangeira para um financiamento dessa magnitude foi considerado
proibitivo pela Odebrecht (Costa, 2010, p. 96).
A companhia optou ento pelo lanamento de debntures simples no mercado de capitais
nacional no valor de at R$ 1,1 bilho, com rendimento de 9,57% ao ano (a.a.) acrescidos do
IPCA. Embora complexa, a operao foi considerada bem-sucedida e se tornou o primeiro
exemplo de Pure Project Finance Bond (financiamento de 100% do projeto via securitizao de
seu fluxo de caixa, de modo a no impactar o patrimnio da empresa) concludo integralmente
no mercado brasileiro. A SPE Rota das Bandeiras emitiu, em junho de 2010, um montante
de R$ 1,1 bilho em duas sries de 55 mil debntures simples (no conversveis em aes)
com valor unitrio de R$ 10 mil, de modalidade subordinada com garantia real com prazo de
doze anos. A emisso foi coordenada por um consrcio de bancos em um regime misto que
190
envolvia garantias firmes e melhores esforos, e a amortizao dos ttulos foi customizada para
viabilizar o pagamento tanto do emprstimo-ponte contrado pela SPE quanto das parcelas
remanescentes da outorga fixa.
A demanda pelos papis superou largamente a oferta, superando as expectativas do
mercado que previam que o interesse dos investidores se limitaria s debntures com garantias
firmes dos bancos coordenadores da emisso respectivamente, Santander e Banco do Brasil
com R$ 300 milhes em garantias firmes cada. Ao final, o custo anual da emisso ficou em
14,87%, um valor considerado baixo considerando o prazo alongado do financiamento (em
mdia superior a oito anos), o custo de emprstimos convencionais de montante e durao
similares e a vantagem de uma operao securitizada em termos de reduo da exposio do
capital da companhia (Costa, 2010, p. 96).
Embora o modelo de financiamento estruturado e adotado pela Odebrecht para viabilizar
sua participao na concesso do Corredor D. Pedro I tenha sido indubitavelmente
bem-sucedido, esse sucesso s foi possvel devido ao emprstimo de quase R$ 1 bilho provido
pelo BNDES, que permitiu empresa concentrar seus esforos de capitalizao para fazer
frente s obrigaes de curto prazo. A empresa alcanou, em 2014, uma receita lquida de
R$ 514 milhes, excluindo outras receitas no monetrias de construo, para um fluxo de
96,4 milhes de veculos equivalentes (Moodys Investors Service, 2015). Considerando a
extenso do trecho concedido (297 km) e a quantidade de praas de pedgio (oito), a tarifa
mdia para 100 km de R$ 14,36 por veculo equivalente.
6.1 Proposta de alterao do modelo de financiamento da concesso

Caso a concesso do Corredor D. Pedro I fosse realizada de modo alternativo, o agente
pblico concedente poderia abrir mo do recebimento imediato do valor referente outorga
ao mesmo tempo em que reduziria a necessidade de financiamento subsidiado de longo prazo
do concessionrio. Dito de outro modo, o custo de abrir mo das receitas de outorga no
curto prazo seria mais que compensado pela economia de recursos destinados capitalizao
do BNDES para fornecimento desse crdito subsidiado. Para tanto, prope-se um modelo
em que uma parcela da tarifa seja destinada ao pagamento da outorga, cuja amortizao seria
ento distribuda ao longo de todo o perodo da concesso, implicando um menor peso dessa
obrigao no curto prazo para o concessionrio.
No exemplo proposto de parcelamento da outorga fixa, mantido um patamar similar ao de
tarifa atual (R$ 14,36), mesmo que o valor presente da outorga permanecesse igual ou pouco
superior a R$ 1,342 bilho, a taxa interna de retorno (TIR) do concessionrio ainda se elevaria
devido ao diferimento desses pagamentos. Essa elevao da rentabilidade liberaria mais capacidade
para a empresa se financiar no mercado de capitais, lanando mo de debntures incentivadas
de infraestrutura para financiar uma parcela dos gastos de capital ao invs do pagamento da
outorga. Em outras palavras, o diferimento do pagamento da outorga abriria espao para que
o funding privado substitusse parte do financiamento hoje realizado pelo BNDES, liberando
recursos desta instituio para aplicao em outras finalidades mais prioritrias.
191
A fim de estimular a participao de investidores estrangeiros na aquisio dessas debntures,

a parcela da tarifa correspondente outorga seria ento corrigida pela variao cambial caso
superasse os limites de uma banda de variao pr-estabelecida, em moldes de gerenciamento de
risco de cmbio similares aos aplicados por outros pases (quadro 3). A ideia central proteger
parte da receita do concessionrio do risco cambial, repassando esse risco ao concedente (agente
pblico) por meio da correo automtica do valor da outorga a ser paga pelo concessionrio.
Seria prevista no contrato da concesso uma banda de flutuao para o cmbio, por
exemplo, com margens de 10% para cima e para baixo a partir de um valor de referncia
pr-estabelecido, dentro da qual o risco seria assumido integralmente pelo concessionrio.
Flutuaes que superassem os limites dessa banda seriam parcialmente absorvidas pelo agente
pblico. Por exemplo, no caso de depreciao do real para alm da margem pr-estabelecida, a
parcela da tarifa correspondente outorga seria reajustada a menor, implicando menor receita
para o concedente. J no caso de uma apreciao da moeda domstica, o ganho adicional seria
repassado em igual proporo ao agente pblico. Uma vez que o valor total da tarifa permaneceria
inalterado no tempo, variando apenas as parcelas destinadas ao concessionrio e ao concedente
de acordo com a trajetria do cmbio, o usurio no seria penalizado pela variao cambial.
Por seu turno, a proteo contra a variao cambial estimularia a participao de investidores
estrangeiros na etapa de capitalizao do projeto, reduzindo sensivelmente o rendimento exigido
para aquisio dos papis da empresa, dado o menor custo de capital no exterior. Parte dos
recursos economizados pelo setor pblico por meio da reduo da participao do BNDES
no financiamento do projeto poderia ser utilizada para arcar com os custos da contratao de
hedge cambial, caso o governo desejasse tambm preservar o valor de suas receitas de outorga
contra os riscos da depreciao da moeda domstica. Ainda, o prprio BNDES tambm
poderia emitir ttulos no exterior para financiar o concessionrio no pagamento da outorga,
uma vez que este estaria coberto contra os efeitos da variao do cmbio sobre estas despesas.
No caso de uma concesso nos moldes de uma PPP, o modelo proposto seria bastante
similar. Contudo, h a diferena essencial de que, ao invs do pagamento de outorga por parte
do concessionrio, na PPP o fluxo de pagamentos se d na direo contrria: neste caso existe
o pagamento por disponibilidade por parte do concedente, uma vez que todas as receitas da
concesso so pblicas. O mecanismo de proteo cambial ento tambm funcionaria de forma
inversa: a parcela da tarifa referente ao pagamento por disponibilidade seria reajustada a maior
no caso de depreciao da moeda domstica para alm dos limites da banda, e a menor no
caso de apreciao. Deste modo o parceiro privado teria sua receita protegida do risco cambial,
ampliando assim sua capacidade de emisso de dvida no exterior.
Caso fosse bem-sucedido, o modelo proposto poderia ainda ser empregado no futuro para
capitalizao de uma espcie de fundo garantidor de concesses, que consistiria de uma fonte
unificada de recursos para lastrear o financiamento pblico de diversos projetos de infraestrutura
com diferentes maturaes. Os projetos mais maduros e com fluxo j estvel de receitas
proveriam recursos para os projetos iniciantes por meio da parcela da tarifa correspondente
192
outorga, que seriam ento dispendidos e posteriormente reembolsados como num fundo
rotativo de crdito. O setor privado complementaria a capitalizao desse fundo por meio
de emisses estruturadas de ttulos de renda fixa lastreados nas receitas simultneas de vrios
projetos, diluindo, assim, o risco oriundo da concentrao de ativos e permitindo alcanar
uma nota de crdito mais elevada junto s agncias de classificao de risco.
6.2 Principais desafios aplicao do modelo

So trs os principais obstculos implementao desse novo modelo de financiamento para
projetos de infraestrutura, com nfase na proteo contra o risco cambial para atrao de
investimento estrangeiro, conforme a seguir.
1) Preterimento do modelo de concesso por pagamento de outorga ao longo da ltima
dcada, o governo federal tem empregado o modelo por pagamento de outorga apenas
nas concesses de aeroportos, preferindo adotar para outros setores de logstica a
modalidade de menor valor de tarifa. Embora o usurio do servio seja mais beneficiado
neste modelo, o setor pblico como um todo penalizado na medida em que se obriga
a fornecer um grande volume de financiamento de longo prazo a juros subsidiados
para a realizao dos gastos de expanso e manuteno da infraestrutura concedida.
O temor dos governos quanto aos efeitos polticos deletrios de um aumento
substancial das tarifas tambm constitui um incentivo ao preterimento de concesses
por meio do pagamento de outorgas.
2) Exigncia de pagamento imediato da outorga mesmo quando o modelo de concesso
adotado pelo agente pblico envolve pagamento de outorga, o agente privado
obrigado a cumprir essa obrigao imediatamente ou em prazos bastante curtos, em
geral de um ou dois anos. Quando o pagamento da outorga se d por meio de uma
parcela fixa e outra varivel (geralmente uma porcentagem da receita lquida do
concessionrio), o componente fixo bem maior que o varivel e seu vencimento se
d no curto prazo, usualmente com a exigncia de um pagamento parcial substantivo
j no momento da assinatura do contrato. A razo disto que os governos utilizam
as receitas de outorga com objetivo exclusivo de arrecadao fiscal, ao invs de uma
poupana para financiamento de projetos de longo prazo.
3) Descasamento entre o contrato de concesso e sua estrutura de financiamento no h
previso legal de que o modelo de financiamento deva ser estabelecido antes da assinatura do
contrato de concesso. Tampouco se prev a exigncia de diviso a priori das receitas da
concesso entre o agente pblico concedente e o concessionrio privado, por exemplo,
por meio de porcentagens de um valor pr-estabelecido de tarifa, o que aumentaria a
previsibilidade de receitas e viabilizaria uma maior participao do setor privado no
financiamento do projeto. Na prtica, isso torna o agente pblico refm do
concessionrio na medida em que obrigado a disponibilizar, desde o incio, condies
vantajosas de crdito para viabilizar a execuo das obras previstas na concesso.
193
O sucesso do modelo proposto neste trabalho depende da superao desses entraves,

que, como visto, envolvem no apenas questes legais mas tambm custos polticos de monta.
Contudo, resta claro hoje que o Estado brasileiro dispe de meios cada vez mais limitados
para viabilizar solues de financiamento ao investimento em infraestrutura, num contexto de
demandas crescentes por parte da sociedade. Nesse sentido, a explicitao dos custos relativos
aos subsdios implcitos nos emprstimos realizados pelo BNDES e outros bancos pblicos
constitui o primeiro passo para qualificar o debate sobre as alternativas para a ampliao da
infraestrutura do pas.
A partir do diagnstico de esgotamento das fontes oficiais de recursos face crescente demanda de
financiamento para o setor de infraestrutura no Brasil nas prximas dcadas, este estudo buscou
justificar a necessidade e convenincia da atrao de capital internacional para a viabilizao
dos projetos de PPP programados para o perodo. Nesse sentido, buscou-se, em primeiro
lugar, analisar as iniciativas recentes do governo brasileiro e a evoluo do marco regulatrio
do mercado de capitais visando aumentar a atratividade dos ativos pblicos de infraestrutura.
Uma vez identificada a centralidade da questo do risco cambial para o incremento do capital
estrangeiro nos projetos de PPP, a pesquisa se concentrou na busca por solues para a mitigao
desse risco a partir da experincia internacional.
Conclui-se que, no obstante o pas enfrente um cenrio macroeconmico adverso com
reflexos sobre a volatilidade da cotao da moeda nacional, h oportunidades para ampliao dos
canais de captao de recursos no exterior para o financiamento de projetos de infraestrutura,
sobretudo patrocinada. Para tanto, preciso um esforo no sentido de viabilizar mecanismos
efetivos de gerenciamento dos riscos financeiros para os projetos idealizados pelo governo para as
prximas dcadas. A experincia de outros pases emergentes sugere que possvel implementar
solues hbridas, nas quais o desenho contratual assegura aos parceiros pblico e privado uma
diviso coerente de riscos que assegura a disponibilidade dos servios sem implicar um custo
excessivo sociedade. Cumpre, pois, luz das experincias bem-sucedidas, buscar solues que
se adequem s condies econmicas e ao marco institucional consolidado no pas.
A anlise do modelo de financiamento da concesso Corredor D. Pedro I ilustra ainda a
viabilidade de se conceber novas estruturas de funding para projetos de infraestrutura que, sem
afastar a participao ainda relevante do crdito pblico, permitam ampliar o papel desem-
penhado pelo setor privado na capitalizao desses projetos. Favorecendo, assim, no apenas
a economia de recursos pblicos cada vez mais escassos para outras prioridades de polticas
pblicas, mas tambm ganhos relevantes de eficincia na execuo e gesto de projetos de
infraestrutura por meio da maior transparncia e razoabilidade na distribuio de riscos entre
os agentes governamentais e o setor privado.
194
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2009, 7.827, de 27 de setembro de 1989, 10.849, de 23 de maro de 2004, e 6.704, de 26 de
outubro de 1979, as Medidas Provisrias nos 2.156-5, de 24 de agosto de 2001, e 2.157-5, de
24 de agosto de 2001; dispe sobre financiamento s exportaes indiretas; autoriza a Unio
a aumentar o capital social do Banco do Nordeste do Brasil S.A. e do Banco da Amaznia
S.A.; autoriza o Poder Executivo a criar a Agncia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores
e Garantias S.A. ABGF; autoriza a Unio a conceder subveno econmica nas operaes de
crdito do Fundo de Desenvolvimento da Amaznia FDA e do Fundo de Desenvolvimento
do Nordeste FDNE; autoriza a Unio a participar de fundos dedicados a garantir operaes
de comrcio exterior ou projetos de infraestrutura de grande vulto; revoga dispositivos das
Leis nos 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 10.865, de 30 de abril de 2004, e 12.545, de
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13 de novembro de 2002, para dispor sobre a concesso de garantia da Unio a entidades
controladas indiretamente pelos entes da Federao; autoriza o aumento do capital social da
VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.; autoriza a Unio a renegociar condies
financeiras e contratuais das operaes de crdito com o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social BNDES que menciona; altera o clculo da receita lquida real dos
municpios, para adequao Lei no 10.527, de 8 de agosto de 2002; autoriza a Unio a
conceder crdito ao BNDES, no montante de at R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhes
de reais), em condies financeiras e contratuais que permitam o seu enquadramento como
instrumento hbrido de capital e dvida ou elemento patrimonial que venha a substitu-lo na
formao do patrimnio de referncia; promove aes de cooperao energtica com pases da
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201
Parte III
POLTICA EXTERNA
CAPTULO 8
O BRASIL EMERGENTE E A INTEGRAO SUL-AMERICANA

Walter Antonio Desider Neto1
Pedro Silva Barros2
1 INTRODUO
De 2003 a 2015, o Brasil passou por importantes transformaes socioeconmicas. Entre
elas, destacam-se: o crescimento econmico associado valorizao do salrio mnimo e
desconcentrao da renda; a reduo do desemprego e o aumento na formalizao do traba-
lho; a continuidade das polticas de controle de preos; a elevao da corrente de comrcio e a
recepo de capital produtivo e financeiro, que resultaram no acmulo de um saldo robusto de
reservas internacionais; e a acentuada reduo da pobreza, da misria e da fome. Nos ltimos
quatro anos, a crise econmica internacional que se iniciou nos Estados Unidos em 2008 veio
atingir o Brasil de maneira severa, o que, somado a resultados no previstos de determinadas
polticas pblicas, tem ocasionado desequilbrios em alguns dos principais fundamentos eco-
nmicos. De toda forma, os avanos conquistados anteriormente, juntamente com o fato de
o pas possuir grande populao e extenso territrio, ambos equivalentes a aproximadamente a
metade da Amrica do Sul, proporcionaram a projeo internacional brasileira como potncia
emergente global.3
O processamento dessas mudanas ocorreu simultaneamente concepo e execuo
de uma poltica externa engajada em aumentar a presena e promover a imagem do pas
ao redor do planeta. Com a avaliao de que a globalizao no teria entregado os frutos
prometidos no que tange reduo das assimetrias mundiais, os formuladores da poltica
externa brasileira concluram que aos pases em desenvolvimento era necessrio atuar pela
transformao da ordem internacional, por meio de reformas nas instituies existentes e
criao de novas. Nesse sentido, em concordncia com a tradio histrica da diplomacia
brasileira, passou-se a advogar com ainda mais nfase pelo respeito ao multilateralismo, bem
como pela promoo da multipolaridade, defendendo o argumento de que a democratizao
das relaes internacionais e de suas instituies seria fator imprescindvel para o enfrenta-
mento dos desafios do desenvolvimento.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dinte/Ipea.
3. Na literatura especializada, ampla a discusso em torno dos conceitos de potncia mdia, potncia regional, potncia emergente e potncia
global. No o objetivo aqui entrar nesse debate. De forma a simplificar, neste captulo ser utilizada para potncia emergente global a concepo
de Narlikar (2010, p. 7) de nova potncia, referente aos pases que adquiriram, a partir da composio de uma base grande e em expanso de
recursos (...) e habilidade diplomtica, o status de facto de atores com poder de veto, cujo acordo requerido para uma mudana do status quo.
Esta concepo busca contrastar-se com a ideia de potncias estabelecidas, que so aquelas que constituem o ncleo do sistema internacional.
Dessa forma, para atingir os objetivos definidos, foi colocada em prtica uma estratgia
de cooperao Sul-Sul. Ela se comps de duas frentes paralelas e distintas de aes voltadas aos
pases em desenvolvimento: formao de coalizes internacionais, a partir das quais recursos
de poder so somados, tendo como meta elevar a efetividade da defesa de interesses comuns;
e prestao de cooperao para o desenvolvimento, por meio da qual se estabelecem parcerias,
trocam-se experincias e se criam vnculos. O pas procurou assim se consolidar como um ator
global, de forma a reduzir dependncias e a adquirir maior autonomia para levar frente suas
polticas de desenvolvimento.
Entre as iniciativas que foram lanadas para a composio dessa estratgia, coube re-
estruturao da integrao regional um papel central. Em outras palavras, o Brasil passou a
propor que fossem institucionalizadas formas tradicionais e inovadoras de cooperao com os
vizinhos da Amrica do Sul.
Diante desse contexto, o objetivo deste captulo analisar de que forma se desenvolveu
a incluso da Amrica do Sul nessa estratgia de insero internacional do Brasil, a qual veio
culminar em seu reconhecimento como potncia emergente global. Dessa maneira, aps esta
introduo, a segunda seo deste captulo dedicada ao exame, de um lado, das iniciativas
inseridas no Mercado Comum do Sul (Mercosul) e, de outro, da criao e do desenvolvimen-
to da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). Na terceira seo so considerados alguns
desafios recentes que tm atingido todos esses processos de formas diversas. Por fim, a ltima
seo visa concluir as ideias apresentadas.
2 O MERCOSUL E A UNASUL
No que diz respeito ao Cone Sul, uma das primeiras iniciativas a serem postas em prtica diz
respeito ao relanamento do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Brasil e Argentina assinaram
em 2003 o Consenso de Buenos Aires, segundo o qual foi decidido que o bloco regional deveria
passar a incluir novas dimenses alm da econmico-comercial: social, poltica, participativa
e distributiva.
No ano seguinte, essa filosofia veio ser internalizada com a aprovao do amplo e ambi-
cioso Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006. Quatro grandes reas foram cobertas: i)
Mercosul Econmico-Comercial: envolvia estratgias para consolidar a Tarifa Externa Comum
(TEC), resolver aspectos aduaneiros, discutir o tratamento das zonas francas, regular a defesa
comercial, promover a integrao produtiva, criar fundos estruturais de investimento, tratar
a integrao fronteiria, programar a promoo conjunta de exportaes extrazona, discutir
regulamentos tcnicos, disciplinar incentivos econmicos, harmonizar legislaes tributrias,
coordenar polticas macroeconmicas, regular o mercado regional de capitais, criar polticas
agrcolas comuns, desenvolver biotecnologia, identificar instrumentos de facilitao empre-
sarial, avaliar negociaes externas, e formular um protocolo sobre compras governamentais;
ii) Mercosul Social: entre os itens do programa, listavam-se participao da sociedade civil,
diversos temas sociais, visibilidade cultural, Mercosul cidado, circulao de mo de obra e
206
O Brasil Emergente e a Integrao Sul-Americana
promoo dos direitos dos trabalhadores, educao para o Mercosul, e direitos humanos;
iii) Mercosul Institucional: neste ponto, objetivava-se criar o Parlamento Mercosul (Parlasul)
e, genericamente, realizar um fortalecimento institucional do bloco; iv) Nova Agenda da
Integrao: esta ltima rea abarcava um programa de cooperao em cincia e tecnologia e,
no marco da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Sul-Americana (IIRSA), o suporte
integrao fsica, energtica e de comunicaes.
Como se pode observar, apesar de a agenda ter avanado sobre novas dimenses, deve-se
reconhecer tambm que no se perdeu de vista a face econmico-comercial em que o bloco
se baseava. Nesse aspecto, novas preocupaes foram includas, com destaque para: i) o aten-
dimento da demanda, essencialmente paraguaia, pela criao de mecanismos de cooperao
para o enfrentamento das assimetrias estruturais intrabloco; e ii) o fomento da integrao das
cadeias produtivas.
Certamente, o avano concreto dessa ampla gama de metas contratadas pelos Estados
Partes veio ocorrer de maneira bastante variada de acordo com o caso e o tema em questo.
Conforme a avaliao de Vzquez e Ruiz (2009, p. 39), no que diz respeito aos resultados da
primeira parte do programa,
a consolidao da unio aduaneira tem se estancado em virtude das dificuldades para a adoo de um
Cdigo Aduaneiro Comum, atualmente em fase de negociao, e de encontrar mecanismos conjuntos
para a distribuio da renda aduaneira. Os projetos de integrao produtiva so modestos, ainda mais
se considerarmos as grandes assimetrias entre os Estados membros, particularmente no que se refere
aos recursos destinados e ao alcance dos programas nacionais de competitividade.
Realmente, corrobora a anlise dos autores o fato de que em 2010 o Conselho Mercado
Comum (CMC) veio emitir a Deciso no 56/10, Programa de Consolidao da Unio Adu-
aneira, na qual foram renovados muitos dos compromissos que permaneceram em aberto
desde o lanamento do Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006. Entre eles, os principais
desafios pendentes a serem enfrentados so, entre outros, os incentivos econmicos (uso de
regimes aduaneiros especiais nas relaes comerciais intrabloco, como drawback), as falhas do
regime de origem que ensejam o problema da infiltrao da concorrncia asitica por meio
da triangulao e, por ltimo, o fim das excees e da dupla cobrana da TEC, com a devida
redistribuio da renda aduaneira (Calixtre e Desider, 2011). No que tange ao Cdigo Adua-
neiro Comum, ainda que tenha sido aprovado, carece de ratificao pelos legislativos nacionais.
De todo modo, no caso das metas que foram devidamente levadas frente no campo
econmico, alm da aprovao do Programa de Integrao Produtiva do Mercosul em 2008,4
a criao do Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem) em 2004 se revelou
como o principal exemplo de mudana. Ainda que por motivos tcnico-burocrticos tenha
4. No mesmo ano, foi criado o Fundo Mercosul de Garantias para Micro, Pequenas e Mdias Empresas, que contaria com recursos anuais de US$
100 milhes, integralizados pelos membros do bloco na seguinte proporo, como no caso do Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul
(Focem): Argentina 27%, Brasil, 70%, Paraguai, 1%, e Uruguai, 2%. Ele tinha o objetivo de viabilizar o crdito por meio da prestao de garantias a
empresas envolvidas em cadeias produtivas integradas regionalmente. Contudo, por razes tcnicas, o fundo no pde entrar em operao e precisou
ter seu ordenamento reestruturado em 2012, ainda em aberto.
207
levado quatro anos para que sua forma de funcionamento fosse aprovada e o primeiro projeto
fosse executado, tornou-se realidade a partir de ento na estrutura institucional do bloco um
mecanismo de cooperao para o desenvolvimento e de enfrentamento das assimetrias estru-
turais entre os Estados Partes.
Entre as diversas intervenes realizadas por meio do fundo, vale destacar o Projeto no 03/10,
de construo da Linha de Transmisso Eltrica de 500 kV entre Villa Hayes e a Subestao da
Margem Direita da Itaipu Binacional, e da Subestao de Villa Hayes e a Ampliao da Subestao
Margem Direita de Itaipu. A partir dele, a energia de Itaipu chegou a Assuno, a preos muito
baixos para o Paraguai. Esse feito ensejou a possibilidade de se desenvolver uma indstria paraguaia
que venha a se integrar com o estado de So Paulo em diferentes etapas produtivas por exemplo,
nos setores txtil ou de alumnio, intensivos em mo de obra e em energia, respectivamente.
No que diz respeito segunda parte do programa, Mercosul Social, apesar de os avanos
terem sido lentos e graduais, possvel afirmar que de certa maneira foram capazes de refletir
demandas dos movimentos sociais que apoiavam o projeto governamental domstico de en-
frentamento da pobreza e da desigualdade social encabeado pela gesto dos governos da maior
parte dos Estados Partes. Dessa maneira, como destaca Martins (2014, p. 107),
confirmam os seus esforos a instituio da Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais
do Mercosul (CCMASM), a criao do Instituto Social do Mercosul (ISM), a aprovao do Plano
Estratgico de Ao Social (PEAS), a institucionalizao das Cpulas Sociais do Mercosul (CSM) e a
adoo do [Plano de Ao para Conformao do] Estatuto da Cidadania.
Lista-se ainda nesse rol a criao do Instituto de Polticas Pblicas em Direitos Humanos
do Mercosul (IPPDH) em 2009. J do ponto de vista da incluso da participao da sociedade
civil nas decises sobre os rumos do bloco, passaram a ocorrer regularmente desde 2006 as
cpulas sociais do Mercosul (CSM), previamente s reunies de cpula semestrais que ocor-
rem ao final de cada presidncia pro tempore. Com a presena de numerosas e diversificadas
instituies da sociedade civil organizada, nas CSMs realizam-se debates e discusses para que
um documento final com as demandas acordadas seja entregue para a apreciao dos chefes
de Estado. Ainda que esse documento no tenha fora vinculante, um canal formal de dilogo
foi aberto entre sociedades e governos desde ento. No mesmo sentido, em 2013 foi criada
a Prestao Social de Contas, um mecanismo formal de solicitao de informaes por parte
das organizaes e movimentos sociais junto aos rgos do Mercosul.5
No Brasil, foi estabelecido em 2008 o Conselho do Programa Mercosul Social e Partici-
pativo, composto por vrias organizaes da sociedade civil brasileira, as quais so convidadas
pelo Ministrio das Relaes Exteriores para exporem suas demandas e sugestes para com o
processo de integrao regional. Entretanto, nesse caso no h uma regularidade na frequn-
cia das reunies, um dos motivos de frustrao apontado pelas organizaes que compem o
conselho durante os encontros.
5. Vale lembrar que, desde 1994 (Protocolo de Ouro Preto), no que tange participao da sociedade civil, havia na estrutura institucional do Mercosul
apenas o Foro Consultivo Econmico-Social (FCES).
208
Quanto terceira rea do programa, Mercosul Institucional, a aprovao do Protocolo

Constitutivo do Parlamento do Mercosul em 2005 e sua entrada em vigncia em 2006 devem
ser analisadas como um processo consideravelmente veloz para a complexidade dessa emprei-
tada. De toda forma, em funo da manuteno da institucionalidade intergovernamental do
Mercosul, necessrio ponderar que o Parlasul carece de muitas limitaes em suas atribuies,
uma vez que no tem competncia legislativa.
A principal funcionalidade do Parlasul herdada da CPC [Comisso Parlamentar Conjunta], a qual
era encarregada de auxiliar na incorporao e harmonizao das normas do Mercosul nos legislativos
nacionais. Os anteprojetos que visam harmonizao das normas objetivam garantir a coerncia e a
adaptao das leis de cada Estado s decises dos rgos regionais do Mercosul. Em suma, o Parlasul
apresenta: i) um papel consultivo no mbito legislativo; ii) um papel de controle dos demais mbitos
mercosulinos; iii) um papel de defensor dos direitos humanos e da democracia no bloco; e iv) funo
de harmonizao das normas regionais com as nacionais, em estrita cooperao com os legislativos
nacionais (Luciano, 2012, p. 52).
Ainda neste contexto dos rgos polticos, vale apontar que colocaes presentes nos
comunicados conjuntos das cpulas semestrais do Mercosul da ltima dcada deixaram
transparecer uma recorrente frustrao com a incapacidade de o Frum para Consulta e
Concertao Poltica (FCCP) se estabelecer como espao privilegiado para a convergncia das
posies de poltica externa no bloco. Contudo, a ampliao do contedo poltico de temas
globais nos comunicados conjuntos semestrais, ao lado do crescimento da convergncia de
votos em organismos internacionais como a Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU),
revela um claro sucesso no objetivo de promover o funcionamento do Mercosul como coalizo
internacional (Desider, 2015).
Outro avano significativo realizado do ponto de vista institucional foi a criao do cargo
de alto-representante geral (ARG) do Mercosul em 2010. Esta nova figura apresenta diversas
funes ligadas ao incentivo da cooperao para o desenvolvimento entre os membros, alm da
representao do bloco perante pases e entidades terceiras sob o mandato expresso do CMC.
Curiosamente, ainda que no seja sua funo especfica, o ARG se revelou bastante ativo e
eficaz no que se refere s negociaes para o alargamento do bloco.
Por fim, o quarto ponto do programa, a Nova Agenda da Integrao, no que diz respeito
cooperao em cincia e tecnologia, acabou por se desenvolver principalmente pela via bilateral
entre os Estados Partes. No caso da integrao fsica e energtica, o tema permaneceu sob os
auspcios da IIRSA, em alcance geogrfico sul-americano, como se mostrar um pouco frente.
O Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006, em grande medida impulsionado
pela diplomacia brasileira,6 um importante indicador no plano regional da inflexo ocorrida
na poltica externa do Brasil emergente. Buscar imprimir um componente social e poltico
no Mercosul foi o reflexo externo do programa poltico domstico estruturado, entre outras
medidas, em torno de polticas pblicas para a incluso social e a redistribuio de renda, com
6. Depreende-se que o impulso foi dado pelo Brasil pelo contedo de documentos como o prprio Consenso de Buenos Aires (2003) e a Ata de
Copacabana (2004), alm da similaridade com contedo proposto para a integrao em mbito sul-americano.
209
formao de um mercado de consumo de massas. Identifica-se, portanto, uma coerncia entre

a busca de uma insero soberana na globalizao, a retomada da estratgia de um projeto
nacional de desenvolvimento e a nova agenda de ativismo estatal.
Na viso de Saraiva e Valena (2012, p. 17),
percebe-se que o Mercosul proporcionou insumos busca brasileira da liderana regional.
Assumindo o status de iniciativa regional mais bem-sucedida da Amrica do Sul, o Mercosul permi-
tiu a extrapolao das suas fronteiras originais e ganhou dimenso continental, com outros Estados
ambicionando a adeso a ele.
A respeito dessa aspirao de alargamento, vale apontar que Bolvia e ao Chile vieram
se somar como Estados Associados do Mercosul o Peru, em 2003, Colmbia, Equador e
Venezuela, em 2004, e Guiana e Suriname, em 2013 perfazendo toda a Amrica do Sul.
Destaca-se, alm disso, o pedido de adeso plena da Venezuela efetuado em 2005 e concretizado
em 2012, na ocasio da suspenso paraguaia. Posteriormente, assinaram protocolos de adeso
plena tambm a Bolvia em 20127 e o Equador em 2013, ambos aguardando aprovao dos
legislativos nacionais de alguns Estados Partes.
Com relao aos acordos do Mercosul com mercados terceiros,8 a ltima dcada foi
marcada pela lentido na negociao da maior parte das iniciativas, inclusive daquelas com a
Unio Europeia (UE), resultado tanto das dificuldades para fechar pacotes comuns de libe-
ralizao entre os Estados Partes do bloco, como tambm de eventuais faltas de iniciativa das
contrapartes. Por isso, pouco do que foi colocado sob avaliao foi efetivamente consolidado.
De toda maneira, alm da assinatura dos tratados com ndia, Israel, Unio Aduaneira da
frica Austral (Sacu), Egito, Autoridade Nacional Palestina e Lbano, destaca-se um impor-
tante avano de relevo na esfera regional: a concluso das negociaes para o Acordo de Livre
Comrcio Mercosul Comunidade Andina de Naes (CAN) em 2004. Mesmo que tenha
apresentado alcance inicial limitado no que diz respeito amplitude de linhas tarifrias, alm
de prazos demasiadamente dilatados para sua efetiva concretizao, teve importante significado
poltico para o objetivo brasileiro de, por um lado, ampliar o alcance geogrfico da integrao
regional para toda a Amrica do Sul e, por outro lado, demonstrar definitivamente a preferncia
por formar uma rea de livre comrcio de escopo mais restrito do que aquele proposto pelos
Estados Unidos, a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca).
De fato, desde a presidncia de Itamar Franco, a poltica externa brasileira tem vislum-
brado formar uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (Alcsa), em resposta s investidas
norte-americanas. Em 2000, quando foi convocada a Primeira Cpula Sul-Americana em
Braslia sob a presidncia de Fernando Henrique Cardoso, esta ideia foi novamente colocada
em destaque. A par da defesa da democracia, da cooperao em cincia em tecnologia e da
7. A pedido do Paraguai, um novo protocolo, de mesmo teor, foi assinado novamente em 2015, pois na ocasio do primeiro o pas estava suspenso.
8. Negociaes em andamento, em ordem cronolgica: Associao de Pases do Sudeste Asitico (Asean), Canad, Coreia do Sul, Cuba, Comunidade
do Caribe (Caricom), Conselho de Cooperao do Golfo (CCG), Jordnia, Marrocos, Paquisto, Rssia (depois Unio Aduaneira Euroasitica), Sria,
Sistema de Integrao Centro-Americano (Sica), Turquia, Unio Aduaneira da frica Austral (Sacu), rea de Livre Comrcio Europeia (Alce), Japo,
Mxico, China, Austrlia, Nova Zelndia e Tunsia.
210
construo da infraestrutura necessrias integrao, o comrcio figurava como um dos

eixos da integrao que comeava a se formular para o continente sul-americano. Em 2002,
na Segunda Cpula Sul-Americana, realizada em Guayaquil, Equador, foram reiterados os
mesmos objetivos, ao mesmo tempo em que foram estabelecidas posies conjuntas sobre
alguns temas da poltica internacional: problema mundial das drogas; corrupo; distores
do comrcio internacional; terrorismo; migraes; e desenvolvimento sustentvel. Alm dis-
so, foi definida a estrutura institucional da IIRSA, marcada pela influncia das instituies
financeiras regionais, em particular o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Na Terceira Cpula Sul-Americana, realizada em Cuzco, Peru, no ano de 2004, o processo
tomou um rumo diferente, com a deciso de institucionaliz-lo com a criao da Comuni-
dade Sul-Americana de Naes (Casa), da qual participaram todos os pases da Amrica do
Sul. Entre os objetivos selecionados para a organizao, observa-se que houve uma promoo
das dimenses de ordem social, poltica, participativa e distributiva da mesma forma como
havia ocorrido com o Mercosul. Entre eles, vale mencionar: o fortalecimento das capacidades
de negociao e projeo internacionais do continente; o combate s assimetrias de desenvol-
vimento entre os pases participantes; e a luta contra a pobreza e a fome.
Na percepo dos pases sul-americanos, as opes distintas por eles adotadas quanto
estratgia econmica dos Estados Unidos para a regio acabaram por impossibilitar que a
Casa continuasse apostando numa essncia comercial. Portanto, ainda que na sua criao o
tema comercial ainda aparecesse como um pilar do processo, muito em funo da celebrao
do acordo Mercosul CAN, j se antevia que esta no seria a principal contribuio da nova
organizao para as relaes internacionais da Amrica do Sul. De fato, em 2005, na Primeira
Reunio de Chefes de Estado e Chanceleres da Casa em Braslia, o comrcio j no figurava
como rea de ao prioritria. Elas passaram a ser: o dilogo poltico; a integrao fsica; o meio
ambiente; a integrao energtica; os mecanismos financeiros sul-americanos; as assimetrias; a
promoo da coeso, da incluso e da justia sociais; e as telecomunicaes.
Na Segunda Reunio de Chefes de Estado e Chanceleres da Casa, realizada em 2006 em
Cochabamba, Bolvia, a viso baseada nas novas dimenses da integrao sul-americana seria
consolidada. O novo discurso ia ao encontro da nova avaliao crtica que a poltica externa
brasileira vinha fazendo a respeito do sistema internacional do incio do sculo XXI: do lado
econmico, indicando as contradies da globalizao; do lado poltico, apontando as incertezas
produzidas pelo unilateralismo americano. A integrao passava a ser trabalhada, portanto,
como uma alternativa estratgica de amplo alcance temtico para contornar as mltiplas vul-
nerabilidades impostas pelo ambiente internacional.
Um ano depois, por ocasio da I Cpula Energtica Sul-Americana, ocorrida nas Ilhas
Margarita, Venezuela, em 2007, numa reunio paralela com carter de dilogo poltico en-
tre os doze pases do continente, decidiu-se pela renomeao da organizao regional para
Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). Em 2008, em Braslia, foi assinado o Tratado
Constitutivo da Unasul.
211
Na perspectiva de Calixtre e Barros (2011, p. 189),

a Unasul nasceu com o objetivo de ser um organismo amplo, capaz de promover a integrao no
apenas de comrcio, mas tambm de infraestrutura, finanas, comunicao, transportes, matriz ener-
gtica, sistema educacional, sade, estratgias cientficas e tecnolgicas.
Passados alguns anos da existncia dessa organizao, observa-se que ela se tornou um
instrumento para a governana regional autnoma na Amrica do Sul (Nolte, 2014). Tendo
como base a cooperao, a concertao e o dilogo, ela apresenta duas faces. Do lado interno,
realiza a governana regional e a cooperao para o desenvolvimento, a partir no somente de
especializaes temticas institucionalizadas na forma de conselhos setoriais, mas tambm por
meio de reunies extraordinrias convocadas para solucionar problemas domsticos pontuais
com impacto regional. Alm disso, tem uma dimenso externa indireta, no sentido de que
faz prescindir de outros aparatos institucionais internacionais existentes e/ou do suporte de
potncias externas para o processamento de questes da regio especialmente a Organiza-
o dos Estados Americanos (OEA). Ainda, contribui ativamente para a construo de uma
identidade sul-americana, levando definio de interesses coletivos regionais (Meunier e
Medeiros, 2013; Tussie, 2014).
Na sua face externa propriamente dita, fortalece o continente por meio do dilogo para
a formao de consensos mnimos a respeito de temas da poltica internacional (Mariano,
Ramanzini Jr. e Almeida, 2014), resultando na atuao na forma de coalizo internacional.
Ademais, fornece apoio coletivo a demandas individuais de pases da regio para as quais h
alcance poltico internacional, a exemplo da questo das Malvinas.
Como se pode perceber, na esfera regional da estratgia de cooperao Sul-Sul levada
frente pelo Brasil h pouco mais de uma dcada, seja com o relanamento do Mercosul, seja
com a construo da Unasul, o sentido estratgico desses projetos se dirigiu aos mbitos social,
poltico, participativo e distributivo alm da incluso de temas econmicos antes ausentes,
como a reduo das assimetrias regionais e a promoo da integrao produtiva. Nos dois
casos Mercosul e Unasul esto presentes sua abordagem: de um lado, como espaos para
os pases se projetarem coletivamente no sistema internacional e, de outro lado, como insti-
tuies onde se promove a cooperao internacional para o desenvolvimento. Como elemento
adicional que os diferencia das coalizes Sul-Sul com parceiros externos regio, so tambm
mecanismos que desempenham a funo de manuteno da paz e da estabilidade democrtica
na regio. Afinal, diferencia-se tambm do regionalismo outrora empregado na regio por se
caracterizar desenvolvimentista (Teixeira e Desider, 2013).
No Balano de Governo 2003-2010 produzido pelo governo federal, a viso da poltica
externa sobre a integrao regional fica muito clara, como se segue:
o adensamento das relaes polticas e econmicas entre os pases sul-americanos contribuir para o
desenvolvimento socioeconmico da Amrica do Sul e a preservao da paz na regio; o desenvolvi-
mento do mercado interno sul-americano e o aumento da competitividade dos pases no mercado
internacional; e o fortalecimento da capacidade de atuao do Brasil em outros foros internacionais.
A integrao sul-americana se baseia em dois pilares: a Unasul e o Mercosul (Brasil, 2010, p. 18).
212
O resumo para este tema feito pelo embaixador Celso Amorim, ocupante do cargo de
Ministro das Relaes Exteriores de 2003 a 2010, tambm corrobora o argumento colocado:
A integrao sul-americana a principal prioridade da poltica externa brasileira. O Brasil reconhece
que mais forte e mais influente nas relaes internacionais trabalhando de perto com seus vizinhos
e ajudando a promover a paz e a prosperidade na sua regio. (...) Relaes econmicas e polticas mais
prximas contribuem para o crescimento e para a estabilidade. Elas tambm aumentam nosso (do
Brasil e da Amrica do Sul) poder de barganha em negociaes internacionais (Amorim, 2010, p. 227).
3 DESAFIOS RECENTES
A obteno de bons fundamentos econmicos pelo Brasil at 2011, que coincide com uma
conjuntura internacional bastante favorvel para os pases primrio-exportadores, proporcionou
que, em um primeiro momento, o pas tivesse recursos para enfrentar as dificuldades impostas
pelo ambiente externo durante a crise econmica de 2008. Entretanto, com o passar dos anos
e o arrastar da crise, a qual veio recrudescer na Europa em 2011 e atingir a China com mais
fora um pouco depois, as medidas de enfrentamento adotadas no Brasil foram perdendo
progressivamente sua efetividade alm de produzirem um crescente custo fiscal.
No que diz respeito ao setor externo, o modelo de desenvolvimento que vinha sendo
adotado se revelou crescentemente dependente das exportaes de bens primrios, bem como
do financiamento da conta capital por meio de Investimento Externo Direto (IED) (Calixtre,
Biancarelli e Cintra, 2014). Entretanto, no perodo recente, entre os meses de abril de 2011
e de 2015, o ndice de preos de commodities da Bloomberg apresentou queda, praticamente
ininterrupta, da ordem de 42%, em grande medida em funo da manuteno de um cres-
cimento acelerado da oferta em um momento que se observou a desacelerao da demanda
(principalmente) chinesa por esses produtos. O fluxo de entrada de IED, por sua vez, tambm
sofreu reduo, porm de maneira mais suave. Dessa forma, dificuldades foram impostas ao
balano de pagamentos no somente do Brasil, mas tambm dos demais pases sul-americanos,
que tm suas pautas exportadoras ainda mais concentradas em matrias-primas. O aparente fim
do superciclo das commodities colocou em xeque as polticas anticclicas baseadas no estmulo
ao consumo interno.
A Argentina, com dificuldade para acessar o sistema financeiro internacional desde 2001
em razo da moratria da dvida externa, foi atingida de forma ainda mais severa por essa
conjuntura, com forte presso sobre suas reservas internacionais. No lado comercial, uma das
principais fontes de seus deficit vinha se dando com o Brasil. Por essas razes principais, o pas
passou a controlar as importaes com a instaurao da Declarao Juramentada Antecipada de
Importaes (DJAI) e com a suspenso de licenas automticas para vrios produtos importados.
A partir de ento, aos importadores argentinos passou a ser exigido o compromisso de compen-
sar suas compras externas com exportaes equivalentes, de forma a evitar a evaso de divisas.
Certamente, o Brasil foi um dos pases mais afetados por essas medidas. No mbito do
Mercosul, o protecionismo da Argentina, alm de impactar sobre a corrente comercial do
bloco, acabou por contaminar a agenda da integrao de uma forma geral. Em outras palavras,
213
as querelas comerciais entre os dois maiores scios e a desacelerao do crescimento econmi-

co no bloco de certa forma fizeram com que no houvesse condies para o lanamento de
iniciativas no campo das novas dimenses da integrao.
Em 2014, a crise da dvida argentina com os chamados fundos abutres somente agravou
as dificuldades nas contas externas do pas, reduzindo ainda mais o espao para os scios do
Mercosul cobrarem com maior veemncia a suspenso das medidas de controle das importa-
es. Por sua vez, a intensificao da convergncia poltica entre os pases sul-americanos se
mostrou mais uma vez profcua neste caso, com a emisso de declaraes conjuntas de apoio
Argentina por parte do Mercosul e da Unasul.
Ainda com relao ao tema comercial, fundamental apontar que o perodo foi marcado
pelo crescimento progressivo da presena chinesa na corrente de comrcio de todos os pases
da Amrica do Sul, tornando-se a China principal parceira comercial do subcontinente e fonte
de financiamento e emprstimos. O crescimento dos investimentos chineses em setores pro-
dutivos e em obras de infraestrutura relacionados ao mercado de commodities tambm foi uma
caracterstica comum na regio. Caracterizou-se, inclusive, como a mais importante vlvula
de escape para a crise de financiamento externo no caso argentino, assim como na Venezuela,
Equador, Guiana e Suriname. Diante disso, Benatti (2011, p. 229-30) alertava sobre os dile-
mas dessa relao, baseada essencialmente na exportao de bens primrios e na importao
de produtos industrializados por parte dos pases sul-americanos:
Dentre outros fatores, deve-se considerar: a volatilidade histrica dos mercados de matrias-primas bsicas,
bem como o impacto que eventuais interferncias sobre o ritmo de crescimento chins acarretaro aos
preos internacionais desses produtos; a baixa capacidade dos setores exportadores de matrias-primas
para gerar emprego, o que pode implicar a constituio de economias com exportadores dinmicos,
modernos e eficientes e, em contrapartida, com grandes contingentes populacionais excludos das
atividades econmicas formais; o aumento da vulnerabilidade da balana de pagamentos dos signat-
rios do Mercosul, j que h um contexto no qual so exportados produtos de baixo valor agregado e
importados produtos de maior valor agregado; a alta probabilidade de que a intensa demanda chinesa
por produtos bsicos (tais como energia e alimentos) e a consequente presso sobre esses mercados tenha
gerado implicaes macroeconmicas aos pases da regio; e, por fim, a gerao de conflitos nas questes
internas de polticas de redistribuio de renda aspecto esse diretamente relacionado ao aumento das
rendas dos exportadores do bloco, decorrente da subida dos preos internacionais dos produtos bsicos.
De fato, nos ltimos anos praticamente todos os riscos elencados pela autora acabaram se
concretizando. Atualmente, a Amrica do Sul est caracterizada pela participao nas cadeias
globais de valor pela via das etapas mais elementares dos processos produtivos, encontrando-
-se em uma posio de alta vulnerabilidade s oscilaes dos preos internacionais de seus
produtos de exportao. No que tange relao com a China, caberia s instituies da inte-
grao regional desenvolverem uma estratgia comum no que se refere recepo do crdito
e dos investimentos chineses, de maneira a otimiz-los em favor da regio. Concertando suas
posies, a principal preocupao deve ser vislumbrar maneiras de esses investimentos contri-
burem para a integrao da infraestrutura, para a complementaridade produtiva regional, e
para o aumento do valor agregado das exportaes sul-americanas.
214
O discurso brasileiro em defesa da associao de seu desenvolvimento econmico, social

e poltico ao dos seus vizinhos foi mais presente na segunda metade da dcada de 2000 e no
incio do governo da presidenta Dilma Rousseff, notadamente em sua posse. Aps o perodo
de aprofundamento da crise econmica e poltica no Brasil no incio de seu segundo mandato,
faz-se necessrio aprofundar o debate sobre integrao regional e estratgias de desenvolvimento
em um processo duradouro de formulao.
Considerando a desacelerao generalizada da economia da regio e as dificuldades
derivadas da queda no preo de seus principais produtos de exportao, h um espao mais
propcio para o dilogo sobre complementaridades produtivas e integrao de infraestrutura
entre pases que apresentam inseres comerciais bastante diferentes. A superao da aparente
dicotomia entre os modelos de desenvolvimento passa pelo fortalecimento de espaos comuns
de debate e formulao em temas como compras pblicas e cadeias regionais de valor. A crise
pode ser uma aliada nesse novo esforo.
Para alm dessas dificuldades econmicas estruturantes, algumas perturbaes polticas na
regio tambm impactaram os processos de integrao regional recentemente. A destituio em
2012 do presidente do Paraguai, Fernando Lugo, fruto de um episdio violento que decorreu
da confluncia de interesses conflitantes entre movimentos sociais camponeses e empresrios
brasiguaios do agronegcio da soja, revelou dilemas da crescente projeo internacional do
Brasil na regio (Santos, 2014). A pronta suspenso paraguaia das decises do Mercosul e
da Unasul ensejou a incorporao definitiva da Venezuela ao bloco, a qual se encontrava
atrasada por no contar com a anuncia do parlamento do Paraguai. Alm disso, proporcionou
que o bloco assinasse um acordo-quadro de cooperao com a China, atitude que em outra
situao seria obstaculizada pelo fato de os paraguaios reconhecerem a autonomia de Taiwan
(Repblica da China) em lugar da Repblica Popular da China (Continental). Ao mesmo
tempo, abriu espao para o Paraguai acusar, em um primeiro momento, uma suposta reedio
da Trplice Aliana, em aluso Guerra do Paraguai. Esse clima de desconfiana se arrefeceria,
de toda forma, a partir da concluso das eleies paraguaias em 2013 e a readmisso do pas
s instituies regionais.
Ainda no campo poltico, o escndalo da espionagem desenvolvida pela Agncia de
Segurana Nacional (NSA, na sigla em ingls) dos Estados Unidos sobre correspondncias
eletrnicas de cidados de todas as partes do mundo, revelado em 2013 por Edward Snowden,
ex-funcionrio da agncia, tambm trouxe consequncias diretas sobre a regio. O primeiro
a ter relao com o episdio foi o presidente boliviano, Evo Morales. Ao retornar de um en-
contro de pases exportadores de gs natural realizado na Rssia, onde Snowden se encontrava
exilado no aeroporto de Sheremetyevo espera da concesso de asilo poltico,9 o avio que
transportava a comitiva do presidente precisou alterar sua rota e pousar na ustria, uma vez que
Espanha, Itlia, Frana e Portugal no concederam permisso de trfego em seus espaos areos.
9. Apesar de terem sido raras suas aparies aps o escndalo, tendo sido fotografado apenas algumas vezes, a informao oficial que ele
permanece em Moscou.
215
As autoridades desses pases alegavam suspeitar que Snowden estivesse sendo levado para
a Bolvia, sob o argumento de que Morales havia dado a entender que estaria disposto a
lhe conceder asilo. O presidente somente pde seguir viagem depois de se esclarecer que o
norte-americano no estava a bordo.
A atitude autoritria dos europeus para com a comitiva boliviana recebeu pronta mani-
festao de repdio por parte dos parceiros sul-americanos, consolidada posteriormente em
declaraes conjuntas do Mercosul e da Unasul. O caso demonstrou a coeso poltica da regio
em torno da insatisfao com a maneira pela qual as grandes potncias, solidrias aos Estados
Unidos, agem em desrespeito no apenas s instituies dos pases perifricos, mas tambm
s prprias regras da boa convivncia da ordem internacional.
Poucos meses depois, a divulgao de novos documentos revelaria que a prpria presidenta
do Brasil, Dilma Rousseff, e tambm a Petrobrs foram alvo direto de espionagem pela NSA.10
Alm de trazerem tona a urgncia de haver controle internacional sobre a governana da
internet, as denncias geraram um incmodo nas relaes bilaterais do Brasil com a superpo-
tncia. Mais uma vez, o caso contou com a solidariedade da regio, que expressou preocupao
e indignao por meio de declaraes conjuntas, exigindo explicaes.
De fato, ao longo desta ltima dcada, a busca da Amrica Latina e do Caribe por pre-
encher o espao poltico deixado pela reduo da poltica hemisfrica dos Estados Unidos foi
exposta coletivamente de diversas formas e em vrios momentos em especial ao organizar
progressivamente as relaes internacionais da regio revelia dos dispositivos hemisfricos
tradicionais, essencialmente a Organizao dos Estados Americanos (OEA). Nesse sentindo, a
constituio da Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac) em 2011,
que passou a reunir em cpulas todos os pases das Amricas, excluso de Canad e Estados
Unidos, veio atestar esse movimento (Pecequilo, 2013).
No que tange s relaes hemisfricas, o mote principal defendido pela Celac se definiu
como a presso pela reincorporao de Cuba OEA e a exigncia do fim do bloqueio econ-
mico ao pas, materializadas repetidamente por meio de declaraes conjuntas do Mercosul,
da Unasul e da Celac, com eco inclusive nas Cpulas das Amricas de 2009 e 2012. Com essas
atitudes, a regio demonstrou coeso e convico no objetivo de concretizar a emancipao
de sua insero internacional.11
Com efeito, a crescente presena poltica e econmica chinesa na zona de influncia
direta tradicional da superpotncia atestada definitivamente pela realizao peridica
das Cpulas Celac-China apresentou-se como fator adicional fundamental a levar os
Estados Unidos a repensarem sua abordagem regional. Dessa maneira, no final de 2014
os norte-americanos iniciaram um processo de reaproximao com Cuba, o qual incluiu
10. Posteriormente, revelou-se que Angela Merkel, presidente da Alemanha, tambm foi espionada, gerando um mal-estar entre pases do prprio
ncleo de poder do sistema internacional. Em 2015, foi revelado que os celulares de presidentes franceses tambm foram grampeados.
11. Vale adicionar, nesse sentido, a criao, sob a liderana do Brasil, das Cpulas Amrica do Sul - Pases rabes (Aspa), em 2005, e das Cpulas
Amrica do Sul frica (ASA), em 2006.
216
a libertao de presos polticos por ambas as partes, a eliminao de algumas restries

de ordem consular e a reabertura de embaixadas, bem como o potencial encerramento do
embargo econmico, ainda a depender do congresso dos Estados Unidos, no qual o governo
do presidente Barack Obama no tem maioria.
O sistema internacional, em transformao no que diz respeito configurao da
balana de poder, deve ser cuidadosamente acompanhado e avaliado pela Amrica do Sul,
de forma que o continente saiba aproveit-lo em seu favor. No caso da reaproximao
norte-americana com Cuba, por exemplo, embora tenha sido apresentada por meio de
discursos que exaltam a solidariedade, no se pode deixar perder de vista que esta histrica
mudana experimentada pela poltica externa carregada de Realpolitik. No foi por acaso,
por exemplo, que o governo chins reagiu prontamente, afirmando na ocasio que seguir
apoiando o desenvolvimento cubano. Portanto, os pases sul-americanos devem agir com
base em uma estratgia conjunta que objetive extrair o mximo de vantagens que esta
disputa de poder proporciona.
H, ainda, desafios especficos que apresentam dimenses regionais relacionados paz e
democracia e que envolvem direta ou indiretamente as instituies regionais. Destacam-se o
processo de paz na Colmbia, os processos eleitorais domsticos, e alguns impasses fronteirios
pontuais. A Unasul, de diferentes formas, tem sido demandada a acompanhar, apoiar, mediar
ou facilitar dilogos internos e bilaterais. Nos ltimos anos houve, por exemplo, catorze misses
eleitorais da Unasul, as quais tm ajudado a aprimorar os processos democrticos.
4 CONCLUSO
A partir da anlise apresentada ao longo deste captulo, permite-se afirmar que a ascenso do
Brasil condio de potncia emergente, de um lado, e a reestruturao da integrao regional
sul-americana, de outro, so processos que tm se reforado mutuamente.
Nessa relao, o pas exibe disposio e capacidade para estruturar a governana regional
por meio da cooperao, contribuindo para a estabilidade e o desenvolvimento da Amrica
do Sul e promovendo a defesa de interesses comuns. Ao mesmo tempo, o apoio da regio a
essa estratgia brasileira de cooperao Sul-Sul, a qual advoga pelo multilateralismo e pela
multipolaridade, contribui para o reconhecimento do pas como potncia regional e emer-
gente global pelas grandes potncias, em especial os Estados Unidos e a Uniao Europeia.
O apoio mtuo se revela tanto na eleio de candidatos brasileiros a cargos de importantes
organizaes internacionais,12 como no convite do Brasil aos pases da Unasul para se reunirem
com os BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul) em Braslia em 2014, alm do
prprio dilogo regional que define vises comuns sobre temas da poltica internacional
tambm com as cpulas Aspa e ASA.
12. Em 2011 e 2015, Jos Graziano da Silva foi eleito e reeleito diretor-geral da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
(FAO, na sigla em ingls). Em 2013, Roberto Azevdo foi eleito diretor-geral da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
217
Para o continente, a conjuntura na qual um de seus pases tem a indita capacidade para
se inserir e influenciar a redefinio das regras que orientam a governana global da ordem
em transformao, somada legitimidade de sua liderana produzida pela institucionalizao
do dilogo regional por meio da integrao, deve ser aproveitada para que no se perca a
oportunidade histrica de se conformar um contexto institucional favorvel ao desenvolvi-
mento conjunto.
A grande oportunidade apresentada pela consolidao das instituies de integrao
sul-americanas em um contexto de transformaes no sistema internacional demanda uma
liderana brasileira em que os instrumentos de ao internacional do pas so restringidos
pelos contingenciamentos de recursos provocados pelo ajuste fiscal de 2015 que deve se es-
tender por 2016. O perodo de bonana econmica coincidiu com a aproximao poltica, os
posicionamentos comuns e a institucionalizao dos instrumentos de integrao regional. As
dificuldades econmicas do perodo mais recente que tendem a permanecer no mdio prazo
requerem a construo de alternativas multilaterais, complementadas por bilaterais. Agora,
diferentemente de outros momentos de crise econmica que a regio enfrentou, a Amrica do
Sul apresenta instituies que podem colaborar na superao dos problemas de forma articu-
lada, assegurando a paz, a democracia e a garantia dos direitos humanos.
Por fim, no que diz respeito a algumas idas e vindas da poltica externa brasileira expe-
rimentada neste perodo, a anlise aqui efetuada buscou destacar os elementos de ordem do-
mstica e sistmica mais relevantes para explicar a maneira pela qual se desenvolveu a insero
internacional do Brasil no seu entorno imediato e no mundo. De toda forma, reconhece-se
que existiam e existem outras foras agindo simultaneamente, alm de haver um terceiro
nvel de anlise a examinar: o individual, que se refere principalmente ao perfil de liderana
do mandatrio.
Nesse sentido, a ttulo de meno, ao longo do governo Lula (2003-2010) pesaram
tambm a favor do xito da reestruturao da integrao regional e da projeo internacional
do Brasil como potncia emergente, entre outros fatores no elencados: o estilo carismtico
do presidente e sua capacidade de dilogo com diferentes lideranas ao redor do planeta
adquirida no tempo em que ele fora lder sindical em uma metrpole multicultural; o movi-
mento de mudana poltica em boa parte da Amrica do Sul em direo centro-esquerda;
e o cenrio internacional de bonana econmica, marcado pelo superciclo das commodities.
Em contrapartida, so fatores, entre outros, que desafiaram o desempenho da poltica externa
do governo Dilma (2011-): sua menor disposio diplomacia presidencial; e a troca de mi-
nistros no Itamaraty no meio do primeiro mandato, que interrompeu momentaneamente a
formulao de iniciativas por parte do pas em direo regio. De toda forma, ainda que em
anlise de poltica externa a multicausalidade seja frequentemente a maneira mais rica de se
examinar a realidade (Breuning, 2007), este captulo teve a finalidade de oferecer um retrato
mais objetivo e sucinto sobre a relao entre a projeo internacional do pas como potncia
emergente e a reestruturao da integrao regional.
218
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220
CAPTULO 9
GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL:

UMA AVALIAO DO POTENCIAL DE COOPERAO
NO SETOR DE ENERGIA NO CONTEXTO DOS BRICS
Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez1
1 INTRODUO
O grupo de pases conhecido como BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul) tem
buscado uma cooperao mais efetiva no campo de energia sustentvel. Na Cpula dos BRICS,
em 2012, este tema surge como de especial relevncia, tendo sido objeto de elevado apoio polti-
co por seus lderes. O potencial de cooperao bastante relevante. Por exemplo, o Brasil figura
como um pas de elevado desempenho no setor de energias renovveis principalmente biomassa
e hidroeletricidade. A China, por outro lado, tem se revelado um pas lder em tecnologias solar
e elica, somente para citar outro fato importante. A Rssia uma potncia no campo de energia
nuclear, enquanto a ndia e a frica do Sul so pases importadores lquidos de energia. Cabe des-
tacar que, por si s, estas diferenas nas matrizes energticas destes pases e a potencial cooperao
iro se materializar num contexto de apoio poltico entre os pases nesta direo, compatvel com
a Declarao de Dlhi (BRICS, 2012), por ocasio da Cpula dos BRICS (box 1).
A transio para um sistema de baixo carbono se constitui num enorme desafio atual,
demandando o desenvolvimento de novas energias renovveis e o aumento da eficincia energ-
tica. Esta ideia no nova, ainda que tenha ganhado maior relevncia recentemente, por conta
das mudanas climticas. J em 1976, o reputado Amory Lovins (1976) alertava os Estados
Unidos sobre duas possveis trajetrias energticas, divergentes quanto s emisses de carbono.
A primeira trajetria seria dada pelo aumento da oferta de energia com fontes conven-
cionais fsseis. A segunda trajetria estaria calcada na busca do uso eficiente de energia, no
desenvolvimento de formas de energia renovvel e em uma diminuio na utilizao das tec-
nologias baseadas em combustveis fsseis (soft energy path SEP). Com o reconhecimento das
mudanas climticas, o conceito de SEP, ainda que no exaustivo, ganha renovada relevncia,
convergindo com o objetivo de descarbonizao de uma economia, em que a transio para
uma matriz energtica de baixo carbono aparece como componente fundamental.
A ampliao e a consolidao da cooperao tecnolgica entre os pases BRICS uma forma
de superar as restries impostas pelos pases desenvolvidos na transferncia de tecnologias avan-
adas aos pases em desenvolvimento, fortalecendo as relaes Sul-Sul no campo tecnolgico. Este
captulo busca avaliar o potencial de cooperao no campo da energia no mbito dos pases BRICS.
1. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea)
A partir da anlise das matrizes energticas e dos planos nacionais de energia para os
cinco pases, so apontados caminhos possveis de cooperao neste grupo de pases, assim
como sugerida a direo das polticas adequadas para o seu alcance ou seja, qual o marco de
governana apropriado. Para tal, a estrutura deste captulo como segue. A seo 2 d uma
viso panormica sobre o estado de arte da inovao tecnolgica, assim como sobre as princi-
pais tendncias nos fluxos tecnolgicos entre os diferentes pases. A seo 3 apresenta as mais
importantes caractersticas das matrizes energticas nos pases BRICS e seus planos de energia,
nos permitindo avaliar a cooperao potencial neste campo. A seo 4 estabelece como a coo-
perao existente entre o Brasil e a China tem se materializado e evoludo, de forma a permitir
extrair lies para outros acordos bilaterais no mbito dos BRICS. Finalmente, as concluses
deste captulo so apresentadas na seo 5 com a sugesto de que seja intensificada a coope-
rao tecnolgica no mbito dos BRICS , bem como a mensagem de que esta cooperao
tambm se materialize no marco das negociaes internacionais da Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC).
2 UM PANORAMA DAS TECNOLOGIAS DE ENERGIA DE BAIXO CARBONO

O desenvolvimento de tecnologias de baixo carbono ter um papel crucial na estabilizao
das emisses do tipo greenhouse gas (GHG), representando os gases que contribuem para as
mudanas climticas. Nas negociaes internacionais climticas no mbito da CQNUMC,
a questo de desenvolvimento e acesso a tecnologias limpas um ponto fundamental tanto
para os pases desenvolvidos como para os em desenvolvimento. As dificuldades de coope-
rao neste campo so variadas, cobrindo aspectos no s financeiros considerando o custo
elevado, em geral, das novas tecnologias e de seus direitos de propriedade intelectual , como
tambm aqueles referentes sua adaptao e absoro propriamente dita.
O Mapa de Bali, que surge na Conferncia das Partes (COP) da CQNUMC em 2007,
d uma relevncia especial questo do desenvolvimento da tecnologia e de sua difuso,
considerada estratgica nas negociaes climticas, levantando ao mesmo tempo a questo
sobre as polticas adequadas a seu alcance para alterar a configurao mundial. O regime
internacional de direitos de propriedade constitui uma barreira transferncia de tecnologias
limpas ou seja, redutoras de emisses. Os pases desenvolvidos, detentores da maior parte
das patentes associadas s tecnologias limpas, no se mostram favorveis disponibilizao
destas sem a adequada compensao, enquanto os pases em desenvolvimento reclamam dos
elevados custos associados a estas.
A questo da transferncia de tecnologia de baixo carbono tem grande relevncia na agenda
poltica internacional. Sua distribuio mostra uma grande concentrao entre os pases da
Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), enquanto os fluxos
entre pases em desenvolvimento so insignificantes, devido falta de mecanismos apropriados
para promover um maior intercmbio de pases em desenvolvimento nesta rea. Existe um
enorme potencial ainda pouco explorado no somente entre Norte-Sul, mas tambm entre
Sul-Sul. O Brasil, por exemplo, figura como um pas importante na inovao tecnolgica em
222
Governana para o Desenvolvimento Sustentvel: uma avaliao do potencial de cooperao no setor de energia
no contexto dos brics
energias renovveis, principalmente biomassa e hidroeletricidade. A China, por outro lado,

apresenta-se como pas lder no caso de tecnologias de base solar fotovoltaica, somente para
mencionar outro fato relevante que sustenta o argumento em questo. Um dos eixos priori-
trios na cooperao no mbito dos BRICS o aprofundamento da cooperao no campo da
energia sustentvel, tendo recebido apoio poltico na Cpula dos BRICS de Nova Dlhi em
2012, como j mencionado anteriormente.
Dechezleprtre et al. (2011) elaboram um estudo bastante amplo com o objetivo de
conhecer como e onde ocorre a inovao de tecnologias limpas, tambm conhecidas como
de baixo carbono, caracterizadas como emissoras de reduzidas emisses de gases causadores de
mudanas climticas. Inicialmente, este estudo mostra que a atividade de inovao altamente
concentrada. O Japo, os Estados Unidos e a Alemanha se apresentam como os trs primei-
ros pases inovadores em todos os campos entre os doze principais pases, sendo responsveis
por todos os tipos de invenes no perodo 2000-2005 (tabela 1). H de se destacar que, no
grupo de pases BRICS, trs pases so includos nesta lista dos doze primeiros pases: China,
Rssia e Brasil, com as respectivas posies de quarta, sexta e 11a em campos importantes e
relacionados s tecnologias de baixo carbono (energia solar, hdrica, biomassa e marinha).
A tabela 1 mostra estes resultados de acordo com Dechezleprtre et al. (2011), usando como
base de dados as patentes consolidadas pela World Patent Statistical Database.
TABELA 1
Pases com maior nmero de invenes (2000-2005)
Pais Posio Mdia das invenes mundiais (%) Os trs campos principais
Japo 1a 37,1 Todos os campos
Estados Unidos 2 a
11,8 Biomassa, insulao, solar
Alemanha 3 a
10,0 Elica, solar, geotrmica
China 4a 8,1 Cimento, geotrmica, solar
Coreia do Sul 5 a
6,4 Iluminao, aquecimento, lixo
Rssia 6a 2,8 Cimento, hidro, elica
Austrlia 7 a
2,5 Martima, insulao, hidro
Frana 8 a
2,5 Cimento, eltrica e hbrida, insulao
Reino Unido 9a 2,0 Martima, hidro, elica
Canad 10 a
1,7 Hidro, biomassa, elica
Brasil 11 a
1,2 Biomassa, hidro, martima
Holanda 12a 1,1 Iluminao, geotrmica, martima
Fonte: Dechezleprtre et al. (2011).
A atividade de inovao mostra um elevado grau de concentrao, com os primeiros

doze pases do ranking sendo responsveis por quase 90% de todas as invenes no perodo
2000-2005, de acordo com a tabela 1. O Japo, os Estados Unidos e a Alemanha destacam-
-se como os trs pases com o maior nmero de invenes para a maior parte das tecnologias.
O resultado de que a China, o Brasil e a Rssia figuram na lista dos pases com maior nmero
223
de invenes em campos tecnolgicos diferentes atesta o potencial de cooperao em tecno-

logia no mbito dos BRICS. Cabe a observao de que os indicadores de patentes indicam de
forma imperfeita, pela prpria natureza, a atividade de inovao tecnolgica: algumas patentes
no viram inovaes, e algumas inovaes no viram patentes. Esta ressalva, entretanto, no
ir alterar a anlise que se segue.
Dechezleprtre et al. (2011) enfatizam que se nota uma tendncia crescente na atividade
de inovao, a partir do ano 2000, nos seguintes campos: iluminao, energias renovveis,
aquecimento e cimento. Neste contexto, a China aparece como uma grande inovadora em
tecnologias redutoras de emisses de carbono; em particular, tecnologias do tipo fotovoltaica.
Este esforo chins, derivado de uma estratgia governamental de longo prazo, resultou para
a China uma posio de lder industrial nesta rea, com 27% da produo mundial de clu-
las e mdulos fotovoltaicos em 2007 (Jager-Waldau, 2008), sem esquecer seu protagonismo
tambm em outras formas de energia; particularmente, a elica.
A atividade de inovao ou o acesso aos seus produtos uma pr-condio para alcanar
um caminho de energia sustentvel. Tem a possibilidade de ser condio necessria, mas isto
no suficiente, devido ao fato de as polticas de implementao serem to importantes quanto
a inovao. Esta condio deve ser levada em conta para uma cooperao tecnolgica efetiva
no setor de energia, no mbito dos BRICS.
Essa complexa transio para uma SEP, tal e qual definida anteriormente, envolve
uma variada gama de fatores que atuam de forma harmnica: um maior grau de inovao,
incluindo o desenvolvimento de novas tecnologias, assim como novas infraestruturas, novos
modelos de negcio, novos servios e novas instituies. A questo que se coloca como
a governana da inovao ou seja, as polticas e as instituies onde os agentes atuam
(governo, empresas e consumidores) deve ser usada para acelerar a transio para um
sistema energtico sustentvel do tipo SEP. A natureza deste processo de transio com-
plexa e envolve, como aspecto fundamental, a governana como expresso de um ambiente
deliberativo com regras, incentivos e instituies para facilitar este processo (Markard et
al., 2012). A inovao neste contexto amplo excede os aspectos meramente tecnolgicos,
incluindo prticas e mudanas, afetando todos os agentes relevantes, que podem incluir
desde mudanas regulatrias importantes at os consumidores escolhendo produtos mais
eficientes e pequenas empresas comprometidas com um consumo de energia mais eficaz
(Lockwood et al., 2013).
Os pases do grupo BRICS tm crescentemente investido em inovao tecnolgica; como
consequncia, o panorama da concentrao de patentes na esfera principal dos pases desen-
volvidos tende a mudar rapidamente. A OCDE (2012) enfatiza que a inovao tecnolgica
no mais domnio exclusivo dos pases desenvolvidos, tendo recebido uma importante con-
tribuio dos pases em desenvolvimento. Este argumento pode ser ilustrado com a utilizao
do indicador nmero de patentes submetidas. Por exemplo, na rea de energia hdrica, nas
duas ltimas dcadas, o nmero de patentes submetidas pelos sete pases no membros da
224
International Energy Agency (IEA)2 rgo subsidirio da OCDE no Tratado de Cooperao

de Patentes (PCT) 3 cresceu de 3,5% para 17,5% do total de patentes submetidas pelos 28
pases-membros da IEA.
A maioria das patentes mencionadas anteriormente foram submetidas pelos pases do
grupo BRICS; grupo este que aumentou sua importncia no cenrio global. A China se des-
taca nesta atividade, em especial nas reas de energia elica, aquecimento e energia hdrica.
A ndia e o Brasil se fazem representar principalmente nas reas de energia elica, hidro e
biocombustveis. A Rssia apresenta um protagonismo nas reas de explorao, perfurao
e refino de petrleo. Estes fatores contribuem positivamente com a agenda comum dos
pases do grupo BRICS.
3 MUDANAS NO MERCADO GLOBAL DE ENERGIA E OS BRICS

O potencial de desenvolvimento dos pases do grupo BRICS e sua participao na economia
mundial tm sido crescentes, tendncia esta que vem sendo reforada no contexto da crise
internacional atual. Os desafios para alcanar padres similares aos dos pases desenvolvidos
em vrios campos, entretanto, permanecem para os BRICS.
Isso particularmente verdadeiro no que diz respeito s suas capacidades de cincia,
tecnologia e inovao (CT&I), principalmente quando se considera a importncia destes
fatores nos processos de desenvolvimento social e econmico. As restries impostas pelos
pases desenvolvidos transferncia de tecnologias avanadas contribuem para perpetuar as
desigualdades mundiais; portanto, a cooperao no mbito dos BRICS pode ser um fator
atenuador deste quadro. De acordo com Fernandes et al. (2013), a cooperao entre os BRICS
tem se materializado nas temticas de sade, agricultura e energia renovvel, com pouca re-
levncia ao intercmbio educacional tcnico-cientfico. Entretanto, esta cooperao ainda se
mostra incipiente. Cabe, neste caso, a anlise das capacidades dos BRICS, para a avalio das
possibilidades de cooperao no campo de energia.
3.1 Panorama do setor energia nos BRICS

A acelerao do crescimento do grupo de pases BRICS foi acompanhada de mudanas
importantes no mercado mundial de energia. Sua participao neste mercado tem crescido
significativamente, alcanando o valor de 36% da produo mundial em 2014 (Brasil, 2015).
Associada a este processo, ocorreu a substancial elevao das emisses de carbono originadas
nos BRICS, que passaram a responder por 40% das emisses mundiais em 2014. A tabela 2
mostra as emisses de carbono originadas no grupo de pases BRICS.
2 . A saber: frica do Sul, Brasil, China, ndia, Indonsia, Mxico e Rssia.

3. No original: Patent Cooperation Treaty (PCT).
225
TABELA 2
BRICS e emisses de carbono (2014)
Emisses CO2 (M toneladas) Posio mundial CO2 (toneladas per capita)
Brasil 486 18a 2,4
China 8.520 2 a
6,3
ndia 1.949 5a 1,5
Rssia 1.553 4a 10,6
frica do Sul 385 12 a

7,1
BRICS Total 12.893 - 4,3
Mundo 31.882 - 4,4
Em termos absolutos, a China o pas que apresenta o maior nvel de emisses, seguido
da ndia, em terceiro lugar, e da Rssia, em quarto lugar. Se for considerado o critrio de
emisses per capita, o Brasil e a ndia apresentam valores bem abaixo da mdia mundial.
Outro aspecto importante que, exceto a Rssia, os demais pases BRICS pertencem ao
grupo dito No Anexo I da CQNUMC; portanto, at agora, isentos de redues obriga-
trias nas suas emisses de carbono e potencialmente recebedores de financiamento dos
pases desenvolvidos (Anexo I), atravs do mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL).
Entretanto, este quadro tende a se modificar. Com as crescentes industrializao e urbani-
zao, o desenvolvimento de novas infraestruturas e a expanso da classe mdia, polticas
so necessrias para que este crescimento seja feito de forma qualitativamente diferente
para o controle das emisses.
As questes de segurana energtica e mudana de clima devero ser equilibradas no
desenvolvimento dos planos nacionais de energia, em que a crescente participao de tecno-
logias de baixo carbono nas matrizes energticas seja uma meta importante. Considerando
as marcantes diferenas nas dotaes de recursos naturais e estruturas de matrizes energticas
entre os pases BRICS, cada um enfrentar um conjunto prprio de desafios e solues apro-
priadas para equacionar a questo de segurana energtica e sustentabilidade em seus planos
de desenvolvimento energtico.
Na Cpula dos BRICS em Nova Dlhi, em 2012, o comunicado final contemplou o reco-
nhecimento da importncia estratgica da cooperao no setor energtico, com uma nfase na
cooperao tecnolgica de baixo carbono e energias renovveis. Esta questo, portanto, adquiriu
um status de assunto estratgico no marco de cooperao dos BRICS. Alguns autores vo ainda
mais longe, ao afirmarem que o sucesso ou o fracasso deste grupo depender crucialmente do
xito de um marco cooperativo no campo da energia (Hulbert, 2011).
226
BOX 1
Os BRICS e a questo energtica
Na IV Cpula dos BRICS, realizada em Nova Dlhi, em maro de 2012, o desenvolvimento sustentvel e sua relao
com a energia neste mbito foram objeto de vrios compromissos assumidos na Declarao de Dlhi. Cabe men-
cionar os mais relevantes no nosso contexto na sua ntegra, considerando o carter tambm poltico em algumas
decises neste campo:
39 A energia baseada em combustveis fosseis continuar a dominar as matrizes energticas em futuro previsvel.
Expandiremos as fontes de energia limpa e renovvel e o uso de tecnologias alternativas eficientes para atender
demanda crescente de nossas economias e nossos povos, e tambm para responder s preocupaes relativas ao
clima. Nesse contexto, enfatizamos que a cooperao internacional no desenvolvimento de energia nuclear segura
para fins pacficos deve continuar sob condies de estreita observncia dos padres relevantes de segurana e
requisitos relativos a desenho, construo e operao de plantas de energia nuclear. Sublinhamos o papel essencial da
[Agncia Internacional de Energia Atmica] AIEA nos esforos conjuntos da comunidade internacional no sentido de
ampliar os padres de segurana nuclear, com o objetivo de aumentar a confiana pblica na energia nuclear como
uma fonte de energia limpa, economicamente acessvel e segura, vital para atender demanda mundial de energia.
45 Dadas nossas crescentes necessidades de fontes de energia renovvel e de energia eficiente e de tecnologias
favorveis ao meio ambiente, assim como nossas potencialidades complementares nessas reas, concordamos em
intercambiar conhecimento, know-how, tecnologia e melhores prticas nesses setores.
Fonte: BRICS (2012).
Cabem algumas observaes que so fundamentais na nova cooperao multilateral em

energia no mbito dos BRICS. O primeiro aspecto a ser destacado o reconhecimento de que
as matrizes energticas deste grupo de pases ainda sero majoritariamente constitudas por
combustveis fsseis num futuro previsvel. Outra questo importante o papel atribudo
energia nuclear nos planos de energia de todos os cinco pases em maior ou menor grau. Por-
tanto, uma trajetria do tipo SEP, caracterizada por uma reduo qualitativa nos combustveis
fsseis, no parece uma alternativa factvel para os pases BRICS num futuro previsvel, o que
no elimina seu compromisso com a utilizao crescente de energias renovveis.
Num primeiro nvel, a anlise do consumo e das importaes de energia dos BRICS
reveladora das estratgias nacionais adotadas pelos cinco pases. O Brasil, por exemplo, teve
como meta norteadora o alcance de um alto grau de independncia. A China e a ndia, por
outro lado, tm aumentado suas importaes nas matrizes energticas respectivas. A Rssia e
a frica do Sul tm sido exportadoras lquidas de energia.
TABELA 3
Importaes lquidas de energia (1999-2009)
(Em % do consumo total)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Brasil 25,0 22,0 20,0 15,0 10,0 13,0 10,0 7,0 8,0 8,0 4,0
China 2,0 3,0 -0,2 0,9 2,1,0 4,8 4,3 6,8 7,1 6,0 7,6
ndia 20,0 20,0 19,0 20,0 19,0 21,0 22,0 23,0 24,0 24,0 26,0
Rssia -58,0 -58,0 -61,0 -68,0 -74,0 -81,0 -85,0 -83,0 -84,0 -82,0 -83,0
frica do Sul -27,0 -27,0 26,0 -28,0 -27,0 -20,0 -21,0 -20,0 -14,0 -8,0 -12,0
Fonte: Banco Mundial.
227
Na perspectiva da exportao-produo, os dados mostram a posio dos BRICS como

lderes em alguns segmentos do mercado de energia global. Por exemplo, em 2011, o Brasil
foi responsvel por 22,4% da produo mundial de biocombustveis, atrs apenas dos Estados
Unidos, com 48% (BP, 2012). Outro exemplo importante dado pela Rssia, que figura como
o segundo maior exportador de petrleo e o maior exportador de gs, com 21,7% do mercado
mundial (op. cit.). Finalmente, a China se destaca no segmento de mercado fotovoltaico, quase
alcanando o posto do maior pas (Unctad, 2010).
O mesmo quadro apresentado pela tabela 3 se mantm para o perodo recente. Em 2014,
o bloco dos BRICS foi importador de energia equivalente a 3,5% de sua demanda total. Rs-
sia e frica do Sul permaneceram na condio de exportadores lquidos; enquanto os demais
pases, na situao de importadores lquidos. A ndia importou 34% das suas necessidades de
energia; a China e o Brasil importaram, respectivamente, 16% e 13% (Brasil, 2015).
3.2 Breve anlise das matrizes de energia dos BRICS

A matriz de energia de um pas reflete possibilidades e restries ao mesmo tempo, sendo
tambm expresso de um equilbrio entre equidade social e sustentabilidade. A anlise das
matrizes energticas associada aos planos de desenvolvimento energtico nos d uma boa ideia
para avaliar as possibilidades de cooperao potencial em alguns segmentos do mercado. H de
se enfatizar que a cooperao tecnolgica entre os pases BRICS, com dotaes e capacidades
tecnolgicas to distintas, introduz um elevado grau de liberdade para a expanso e o alcance
de uma matriz energtica sustentvel. A tabela 4 mostra as matrizes energticas dos BRICS.
TABELA 4
Matrizes de energia do BRICS (2014)
(Em %)
Carvo Petrleo Gs natural Energia nuclear Hidroeletricidade Outras
Brasil 6 39 14 1 11 29
China 66 16 5 1 3 9
ndia 46 22 5 1 1 24
Rssia 14 22 54 7 2 1
frica do Sul 66 17 3 3 0 11
3.2.1 Brasil
O Brasil o nono maior pas consumidor de energia, sendo o segundo maior produtor de
etanol e o quarto maior produtor de hidroeletricidade. Menos da metade de seu consumo de
energia tem origem em combustveis fsseis, dando uma posio confortvel ao pas em termos
de emisses de carbono. A tabela 3 mostra que as importaes lquidas de energia brasileiras
tm se reduzido. A importncia da hidroeletricidade e dos biocombustveis na matriz brasileira
crucial. Entretanto, o fato de quase 85% do consumo de eletricidade ser derivado da fonte
hdrica deixa o pas numa situao vulnervel a efeitos climatolgicos, como secas, conforme
228
ilustrado pela crise de 2001. Outro aspecto importante que leis ambientais recentes probem a
construo de grandes reservatrios, devido aos efeitos ambientais e sociais. Portanto, colocam
um grande limite a esta opo energtica no futuro.4
Seu plano de desenvolvimento de energia d uma grande prioridade a essas duas fontes
de energia. Mas outras iniciativas tambm esto sendo tomadas. A energia nuclear deve tam-
bm aumentar ligeiramente sua participao na matriz. Adicionalmente, as reservas do pr-sal
so estimadas como podendo ser bastante significativas. A descoberta destas reservas abre a
possibilidade de uma importante fonte de riqueza para o Brasil, ao mesmo tempo colocando
desafios importantes. Os vultosos investimentos necessrios para a explorao do pr-sal e os
avanos tecnolgicos por enquanto no finalizados ainda devem ser equacionados, para que
esta riqueza potencial se materialize em benefcios lquidos para o Brasil.
3.2.2 China
A busca por segurana energtica tem sido um fator fundamental no caso chins. As polticas
governamentais para reduo da dependncia energtica, para a diversificao e a elevao do
percentual de fontes no fsseis na sua matriz energtica, tm sido significativas num contexto
de elevado crescimento econmico. Devido ao seu elevado aumento no consumo de energia,
associado s elevadas taxas de crescimento, o governo chins tem investido em fontes alternati-
vas de forma substancial, ao mesmo tempo diversificando sua matriz e a tornando mais limpa,
reduzindo os srios problemas ambientais no pas. Este pas o maior consumidor de energia,
usando o carvo como sua principal fonte, com reservas em terceiro lugar no ranking mundial.
De acordo com a tabela 3, a China tem importado para garantir o atendimento de sua
demanda. Com base em argumentos de segurana energtica nacional, bem como para melhorar
os padres ambientais, o governo criou um programa de investimentos vultosos em energias
renovveis. Entre 2007 e 2010, a China foi o pas que mais investiu em energias renovveis;
como consequncia, tornou-se o pas lder em energia solar, o maior produtor de hidroeletri-
cidade, o terceiro maior produtor de biocombustveis e o quinto maior produtor de energia
elica. Com relao energia nuclear, o governo tambm investe de forma significativa.5
3.2.3 Rssia
A Rssia um pas caracterizado por um estoque elevado e variado de recursos: detm a maior
reserva de gs, a segunda maior de carvo e a oitava maior de petrleo, alm de possuir uma
capacidade de energia nuclear bastante significativa. Sem dvida, se destaca no mundo por
suas dotaes e capacidades energticas. Aproximadamente 70% de suas exportaes so cons-
titudas de combustveis fsseis. Suas balanas comercial e fiscal so altamente dependentes da
exportao destas commodities, o que torna a economia russa altamente vulnervel a flutuaes
no mercado mundial de energia.6
4. Conforme dados de Country Report Brazil, referentes ao ano de 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/IiLODg>.
5. Conforme dados de Country Report China, referentes ao ano de 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/OnJNca>.
6. Conforme dados de Country Report Russia, referentes ao ano de 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/rnj90x>.
229
O plano de desenvolvimento energtico da Rssia coloca a opo nuclear como prioritria,

liberando outros recursos para exportao: petrleo, gs e carvo respondem por quase 70%
das exportaes russas.7 Seu plano estratgico abarcando at o ano 2030 no apenas reconhece
a importncia das energias renovveis na Rssia, mas tambm revela o fato de que haver a do-
minncia dos combustveis fsseis em sua matriz num futuro de curto e mdio prazo (Karchiev,
2006). O setor de energia nuclear o segundo maior recebedor de investimentos do governo.
Os recursos energticos so muito importantes para a economia russa. Numa perspectiva
futura, h uma oportunidade importante de atender demanda crescente de energia dos pa-
ses emergentes, em particular dos BRICS. Considerando suas enormes reservas de petrleo e
gs, sua capacidade nuclear e sua locao geogrfica, a ndia e a China seriam interlocutores
perfeitos. Entretanto, questes polticas tm dificultado o aprofundamento desta cooperao
natural (Itoh, 2011).
3.2.4 ndia
A ndia se constitui no quarto maior pas consumidor de energia do mundo, apresentando uma
taxa de crescimento de 3,8% at 2020 (EIA, 2011).8 O pas j experimenta crises de energia
frequentes, o que alerta para a necessidade de equacionar o equilbrio entre oferta e demanda
de forma consistente. O consumo presente de petrleo mais que trs vezes maior que a pro-
duo domstica. Alm disso, o fato de o carvo e o petrleo representarem dois teros dos
combustveis utilizados na ndia torna muito importantes a diversificao e o desenvolvimento
de fontes alternativas de energia renovvel, por questes de sustentabilidade e segurana ener-
gtica. Nesse sentido, o governo tem tentado a renovao de sua matriz energtica, inclusive
com uma maior eficincia energtica. A energia nuclear surge como um componente de maior
importncia para o pas.
H de se destacar que a reduo da desigualdade e o combate pobreza na ndia tm
como um componente importante a elevao do consumo per capita de energia, que apresenta
o menor valor nos pases BRICS. A incluso de um maior nmero de pessoas em classes de
maior consumo ser um fator importante a nortear a poltica energtica na ndia.
3.2.5 frica do Sul

A frica do Sul tem como base principal o carvo como fonte de energia. Embora historicamente
tenha sido uma exportadora de energia, sinais recentes mostram que este panorama pode se
alterar com o crescimento. Pelo lado da oferta, o governo estabeleceu como meta a expanso
substancial do setor de energia baseado em energia nuclear, com previso para aumentar sua
capacidade em 50%. Acordos de cooperao tecnolgica com a Rssia vo permitir esta acele-
rada expanso. Outras metas se referem ao aumento de energias renovveis em detrimento do
carvo na matriz energtica atravs do Electricity Resource Plan for 2010-2030 (EIA, 2011).
7. Conforme dados de Country Report Russia, referentes ao ano de 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/rnj90x>.
8. Conforme dados de Country Report India, referentes ao ano de 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/BCVDxr>.
230
Pelo lado da demanda, o governo tenta incentivar a maior eficincia energtica atravs do
Power Conservation Programme, para tambm financiar a expanso da capacidade por meio
de aumentos no preo da energia.
3.3 Cooperao potencial: caminhos possveis

Da anlise das matrizes de energia dos BRICS, podem-se vislumbrar vrios possveis caminhos
de cooperao neste setor. Entretanto, como j mencionado e enfatizado por Hulbert (2011),
a coordenao poltica necessria, seja bilateral, seja multilateral, joga um papel fundamental,
considerando a natureza estratgica e sensvel do setor de energia.
Por categoria de energia, a primeira forma de cooperao que emerge a nuclear. A Rs-
sia apresenta uma vantagem comparativa clara nesta forma de energia; portanto, sua posio
como exportadora aos demais pases BRICS uma consequncia natural. A China teria um
papel importante na oferta de reatores de baixo custo. H de se destacar que a opo nuclear
contemplada como forma de energia social e politicamente aceita em todos os pases BRICS,
sendo incorporada nos seus planos energticos.
Como vimos, h um enorme potencial de cooperao entre os pases BRICS. Entretanto,
como apontam Fernandes et al. (2013), existem dificuldades especficas para a cooperao
tecnolgica efetiva entre os pases BRICS. Em particular, como conseguir utilizar tecnologias
inovadoras em contextos diversos. A China considerada um pas exitoso neste aspecto, bem
frente dos demais pases do grupo. Fernandes et al. (2013) indicam o programa Satlite
Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres (CBERS), no campo espacial, como um bom exemplo
de efetiva cooperao bilateral entre os dois pases, com boas lies a serem derivadas este
programa anterior ao grupamento dos pases BRICS.
A cooperao existente entre o Brasil e a China em energia, j operacional, tambm ilustra
todos os aspectos que devem ser contemplados num marco de governana para a cooperao
no mbito dos BRICS. Vale a pena a sua breve anlise, com vistas a derivar lies para possveis
formas de uma cooperao mais ampla no mbito dos BRICS.
4 UM ESTUDO DE CASO: INVESTIMENTOS EM ENERGIA E TRANSFERNCIA DE

TECNOLOGIA ENTRE CHINA E BRASIL
O acordo bilateral Brasil-China um bom ponto de partida para colocar em relevo as princi-
pais questes envolvidas num acordo de investimentos em energia e transferncia tecnolgica.
China aparece como lder mundial em novas tecnologias de energia, principalmente solar
e elica. De acordo com Liu e Liang (2013), seu grande mercado interno possibilitou que o
pas servisse como um grande laboratrio de aprendizado. O Brasil, por sua vez, se constitui
num dos maiores destinos para as exportaes chinesas, principalmente de petrleo e gs,
energias renovveis e no setor de transmisso. No perodo 2005-2012, o setor brasileiro de
energia recebeu US$ 18,2 bilhes de investimentos da China, 70% do total investido pelo pas
no Brasil. Por outro lado, o investimento brasileiro na China no teve a mesma performance
231
espetacular: de acordo com o Ministrio Chins de Comrcio, no perodo 2000-2010, o

Brasil investiu somente US$ 572,5 milhes, com a ainda modesta participao de empresas
brasileiras no mercado chins no setor de energia, com destaque para a Petrobras, com uma
base neste mercado, basicamente para gerenciar as importaes do petrleo brasileiro. Apesar
desta assimetria, Frischtak e Soares (2012) fazem um balano favorvel desta cooperao,
que tem permitido o financiamento de projetos estratgicos. Um plano de ao conjunto foi
assinado em 2010, detalhando os termos de cooperao para projetos de energia e transfe-
rncia tecnolgica.
Algumas questes so de importncia central na cooperao Brasil-China. Alm de
recursos financeiros disponveis, a China est numa situao de poder suprir o mercado bra-
sileiro com tecnologias de energias renovveis a um custo bastante competitivo. A Petrobras,
por outro lado, est em processo de adquirir capacidades tecnolgicas na rea de explorao
e produo de petrleo em guas profundas; uma rea em que a China tem necessidade de
adquirir conhecimentos. Em termos de energia elica, o Brasil possui locaes em excelentes
condies para esta forma de energia, com elevado mercado potencial, mas ainda tendo que
melhorar sua tecnologia, sendo tambm inexperiente na efetiva implementao em maior escala.
No setor de transmisso, a China tambm detm um conhecimento importante a compartilhar
com o Brasil, considerando as suas similaridades geogrficas de recursos energticos e centros
de distribuio.
O Brasil e a China tambm estabeleceram objetivos estratgicos visando ao desenvolvimento
de programas de tecnologia e de investimentos, tanto por empresas estatais quanto privadas,
para o desenvolvimento de projetos conjuntos. Um protocolo de cooperao em energia e
minerao foi assinado em fevereiro de 2009, abarcando vrias atividades, troca de informao,
pesquisa e desenvolvimento conjuntos e promoo de joint ventures para estimular o comrcio
de equipamentos de energia. No ano seguinte, 2010, um plano de ao foi assinado para o
perodo 2010-2014. Este plano no somente reitera o compromisso de promover a imple-
mentao de uma srie de projetos nos setores de energia e minerao, como tambm enfatiza
a inteno de cooperao em energias renovveis, contemplando tambm a energia nuclear.
Um componente importante desta cooperao foi o estabelecimento do Centro Brasil-China
para Mudanas Climticas e Tecnologias Inovadoras para Energia, em 2009, onde especialistas
dos dois pases participam.
5 CONCLUSES
Apesar de a relao de cooperao bilateral Brasil-China no setor de energia ter tomado flego,
a transferncia de tecnologia como um processo ainda est na sua infncia, com um longo
caminho importante a percorrer. Entretanto, pode-se afirmar que esta relao est bem funda-
mentada, com elevado apoio poltico dos dois pases e baseada no interesse mtuo. Este modelo
de cooperao coloca em relevo como sinergias podem ser usadas para dois pases. No somente
aspectos tcnicos, mas tambm fatores institucionais e polticos so fundamentais num acordo
de cooperao deste tipo. No mbito dos BRICS, a anlise das matrizes energticas e dos planos
232
de desenvolvimento energtico mostra uma liderana da Rssia em energia nuclear, do Brasil

nos biocombustveis e da China nas categorias elica e solar. Uma plataforma multilateral de
cooperao naturalmente levaria estes trs pases a exportadores nestes respectivos segmentos.
Modelos bilaterais de cooperao, como o existente entre China e Brasil, tambm ensinam
importantes lies. O recm-criado Novo Banco de Desenvolvimento (NBD), dos BRICS,
pode ser um elemento catalizador importante no mapeamento e no financiamento de projetos
que atendam aos objetivos de uma maior cooperao no setor de energia.
Outro importante nvel em que a cooperao entre os BRICS poderia ocorrer seria no
contexto da CQNUMC. No curto prazo, com a hoje bem estabelecida parceria tecnolgica,
China e Brasil poderiam atuar de forma conjunta nas negociaes sobre transferncia de
tecnologia num nvel internacional. Ambos os pases so elegveis para o financiamento de
pases do Anexo I. Uma possibilidade seria negociar a transferncia de tecnologia para outros
pases em desenvolvimento, usando fundos de pases desenvolvidos. Esta estratgia poderia ter
um impacto significativo nos papis do Brasil e da China como lderes do dilogo no mbito
dos pases BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China), grupo este que exclui a Rssia nas
negociaes internacionais da CQNUMC, contribuindo para as negociaes sobre energia e
transferncia de tecnologia no contexto de mudanas climticas.
fato que a anlise dos BRICS aqui esboada deve ter como meta estratgica a intensi-
ficao da cooperao no setor de energia. O estudo das matrizes energticas mostra as com-
plementaridades e as diferenas a serem exploradas, com benefcios mtuos aos cinco pases.
O processo da busca por padres de desenvolvimento sustentvel aponta para desafios comuns
a esses pases, que, com o compartilhamento de experincias e tecnologias, podem alcanar
um patamar mais elevado. Imbudos deste esprito, a Declarao de Nova Dlhi indica que a
rea de cooperao em energia multilateral no mbito dos BRICS o mais novo campo de
atuao a ser explorado, no somente atravs da troca de tecnologias e do compartilhamento de
experincias, mas tambm por meio da cooperao geopoltica/geoeconmica, num contexto
internacional em mudanas permanentes (BRICS, 2012).
No negando a existncia de sinergias potenciais bilaterais, como o modelo de coope-
rao Brasil-China to bem ilustra, no nvel multilateral dos BRICS em que se encontram
os maiores benefcios, atravs de uma governana apropriada de suas capacidades e suas
necessidades de energia. A anlise da demanda e da oferta de energia conjunta dos cinco
pases mostra quo significativo estes so no mercado internacional. Enquanto Brasil, Rssia
e frica do Sul, em menor escala, so exportadores lquidos, China e ndia so grandes pases
importadores de energia. Este fato aponta, de acordo com Hulbert (2011), para o impacto
mundial dos BRICS, ilustrando como um grupo pode influenciar o mercado mundial tanto
na oferta como na demanda. A ndia e a China tm a capacidade de influenciar o lado da
demanda mundial, tendo como provedores preferenciais os demais pases. Um verdadeiro
rearranjo no mercado mundial de energia poderia ocorrer se um marco de cooperao efetivo
se materializasse.
233
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235
Parte IV
REGIMES INTERNACIONAIS
CAPTULO 10
OS MARCOS INTERNACIONAIS E AS POLTICAS BRASILEIRAS

EM PROL DA POPULAO IDOSA
Ana Amlia Camarano1
1 INTRODUO
Apesar do envelhecimento populacional ser amplamente reconhecido como uma das principais
conquistas sociais do sculo XX, reconhece-se, tambm, que traz grandes desafios para a sociedade
e as polticas pblicas. Entre eles, um dos mais importantes assegurar que o processo de
desenvolvimento econmico e social ocorra sem descontinuidades, assentado em princpios
capazes de garantir um patamar econmico mnimo para a manuteno da dignidade humana e
da equidade entre os grupos etrios na partilha dos recursos, direitos e responsabilidades sociais.
Nos pases desenvolvidos, o envelhecimento populacional ocorreu em um cenrio socioeco-
nmico favorvel, depois que estes resolveram suas necessidades sociais bsicas, o que permitiu
a expanso dos respectivos sistemas de proteo social para a populao idosa. Nos pases em
desenvolvimento e, especificamente, no Brasil, o acelerado processo de envelhecimento est
ocorrendo em meio a uma conjuntura recessiva e a uma crise fiscal que dificultam a expanso
do sistema de proteo social para todos os grupos etrios e, em particular, para os idosos.
O resultado que as demandas trazidas pelo envelhecimento somam-se a outras questes sociais
no resolvidas, tais como sade, educao, pobreza e elevados nveis de desigualdade social.
Os programas sociais direcionados ao enfrentamento do processo de envelhecimento
das populaes dos pases desenvolvidos comearam a ganhar expresso na dcada de 1970.
Tinham por objetivo a manuteno do papel social dos idosos e/ou a sua reinsero, bem como
a preveno da perda de sua autonomia. A manuteno de sua renda j havia sido equacionada
pelos sistemas de seguridade social (Camarano e Pasinato, 2004).
Pode-se dizer que a incorporao, em alguma medida, da questo do envelhecimento
populacional na agenda das polticas brasileiras, quer sejam pblicas, quer sejam por iniciativa
da sociedade civil, no nova. O Brasil um dos pioneiros na Amrica Latina na implementao
de uma poltica de garantia de renda para a populao trabalhadora, o que culminou com
a universalizao da seguridade social em 1988 (Camarano e Pasinato, 2004). O pas foi
signatrio do Plano Internacional de Ao para o Envelhecimento de Viena, em 1982, 2 e
desde ento esse tema passou a fazer parte, de forma mais assertiva, da sua agenda poltica.
1. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.

2. Ver Naciones Unidas (1982).
Alm disso, a dcada de 1980 coincidiu com o perodo de redemocratizao do pas, o que
possibilitou um amplo debate por ocasio do processo constituinte, resultando na incor-
porao do tema no captulo referente s questes sociais do texto constitucional de 1988.
Neste cenrio, sob forte influncia do avano dos debates internacionais sobre a questo do
envelhecimento e de presses da sociedade civil, foi aprovada, em 1994, a Poltica Nacional
do Idoso (PNI), por intermdio da Lei no 8.842. Nesse ano, a proporo da populao idosa
brasileira era de cerca de 8%.3
Este captulo descreve a evoluo da agenda das polticas pblicas na questo do
envelhecimento populacional no plano internacional, assim como seus impactos na agenda
nacional. Alm do Plano de Viena, o Brasil foi signatrio tambm do Plano Mundial de Ao
para o Envelhecimento de Madri, em 2002,4 e de um programa de ao para Populao e
Desenvolvimento de Cairo 1994,5 todos das Naes Unidas. Alm disso, participou de trs
conferncias regionais intergovernamentais sobre envelhecimento em 2003, 2007 e 2012,
que tinham por objetivo traar uma estratgia regional de implementao para a Amrica
Latina e o Caribe do Plano de Ao de Madri. O Brasil tambm fez parte das reunies
intergovernamentais sobre as avaliaes do Plano de Cairo.
Salienta-se que tanto os planos de ao quanto as deliberaes das conferncias regionais
no constituem uma obrigao legal para os Estados signatrios. Sua implementao passa,
necessariamente, por uma avaliao das prioridades nacionais. de direito e responsabilidade
de cada Estado e depende, fundamentalmente, da alocao de recursos. Os referidos planos no
previram recursos para o cumprimento das metas. Reconhece-se, no entanto, sua importncia
como aes de sensibilizao dos Estados e sociedades para as questes tratadas.
Com o objetivo de discutir essas questes, este captulo est estruturado em mais trs
sees, alm desta introduo. A segunda seo apresenta as principais recomendaes dos trs
programas de ao supracitados, e suas avaliaes posteriores, buscando relacion-las ao debate
internacional no tocante ao envelhecimento. Na terceira seo, so apresentadas as aes do
governo federal para essa rea e, na quarta, tecem-se os comentrios finais.
2 ENVELHECIMENTO POPULACIONAL EM VIENA, CAIRO E MADRI6

Foi na dcada de 1970 que as polticas para a populao idosa dos pases desenvolvidos passaram
a ganhar importncia. Tinham por objetivo a preservao do papel social dos idosos e/ou a sua
reinsero na sociedade, bem como a preveno da sua autonomia funcional. A manuteno
de sua renda j era uma questo equacionada pelos sistemas de seguridade social. At ento, no
mbito das Naes Unidas, o envelhecimento populacional era tratado de forma marginal pela
Organizao Internacional do Trabalho (OIT), pela Organizao Mundial de Sade (OMS),
e pela Organizao para a Educao, Cincia e Cultura (Unesco).
3. A PNI definiu como idosa a populao de 60 anos ou mais, de acordo com as orientaes da Organizao Mundial de Sade (OMS).
5. Ver CNPD (1999).
6. Esta seo uma verso atualizada de Camarano e Pasinato (2004) e Camarano, Mello e Kanso (2009).
240
Os Marcos Internacionais e as Polticas Brasileiras em Prol da Populao Idosa
A primeira Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento,7 ocorrida em Viena, em 1982,

considerada o marco inicial para o estabelecimento de uma agenda internacional de polticas
pblicas para a populao idosa. Esta assembleia foi o primeiro frum global intergovernamental
centrado na questo do envelhecimento populacional, e resultou na aprovao de um plano
global de ao.
Os objetivos do plano eram garantir a segurana econmica e social da populao idosa e
identificar as oportunidades para a sua integrao ao processo de desenvolvimento dos pases.
Teve como marco de referncia a Conferncia dos Direitos Humanos, realizada em Teer, em
1968. Dado o contexto poltico econmico e social, assumiu-se que, dada a vulnerabilidade
da populao idosa, esta deveria sofrer mais as consequncias do colonialismo, neocolonianismo,
racismo e prticas do apartheid. Ou seja, a preocupao com a populao idosa surgiu como
resultado de tendncias demogrficas bem delimitadas e de uma situao de conflito. No plano
global, vivia-se um momento marcado pelas tenses da Guerra Fria e, no regional, predominavam
os regimes de exceo. As recomendaes desse plano centravam-se na promoo da
independncia da pessoa idosa, em dot-la de meios fsicos e financeiros para a sua autonomia.
Percebia-se a necessidade da construo e, principalmente, do reconhecimento de um novo
ator social o idoso , considerando suas necessidades e especificidades.
Embora naquele momento o foco da ateno tenha sido os pases desenvolvidos, a assembleia
influenciou, tambm, as agendas polticas de pases em desenvolvimento, que passaram a
incorporar progressivamente a questo do envelhecimento. Por exemplo, vrios governos da
Amrica Latina modificaram suas constituies, criando leis que favoreciam a populao idosa.
Citam-se Venezuela (1999), Equador (1998), Brasil (1988), Peru (1993) e Bolvia (1994).
Isto significou avanos importantes em polticas e programas especiais voltados s pessoas
idosas (Uriona e Hakkert, 2002).
Ainda na dcada de 1980, em 1988, a Conveno Americana de Direitos Humanos
aprovou um protocolo adicional (Protocolo de San Salvador). Este consiste num primeiro
instrumento vinculante que reconhece explicitamente os direitos da pessoa idosa. Estes direitos
foram transformados em aes, explicitadas no Artigo 17, segundo o qual os Estados se
comprometem a proporcionar, de maneira progressiva, para as pessoas idosas que necessitarem,
habitao adequada, alimentao e cuidados de sade, alm de criar programas de trabalho para
aqueles que ainda podem realizar uma atividade produtiva. O Brasil ratificou este protocolo e
o promulgou pelo Decreto n 3.321 de 1999 (Luz, 2012; Huenchuan, 2009).
Na dcada de 1990, a questo do envelhecimento entrou de forma mais expressiva na
agenda dos pases em desenvolvimento. Em 1991, a Assembleia Geral das Naes Unidas
adotou dezoito princpios em favor da populao idosa.8 Estes podem ser agrupados em cinco
grandes temas: independncia, participao, cuidados, autorrealizao e dignidade. A Assembleia

8. Ver United Nations (1992a).
241
Geral de 19929 aprovou a Proclamao sobre o Envelhecimento no marco das comemoraes

dos dez anos do Plano de Viena. Estabeleceu o ano de 1999 como o Ano Internacional dos
Idosos e definiu os parmetros para o incio da elaborao de um marco conceitual sobre a
questo do envelhecimento. O slogan do Ano Internacional do Idoso foi a promoo de uma
sociedade para todas as idades. O marco conceitual foi elaborado em 1995 e contou com quatro
dimenses principais: a situao dos idosos, o desenvolvimento individual continuado, as
relaes multigeracionais, e a inter-relao entre envelhecimento e desenvolvimento social.
Foi nesse contexto que aconteceu a Conferncia Internacional sobre Populao e
Desenvolvimento (CIPD), realizada no Cairo em 1994. O tema do envelhecimento populacional
foi abordado no captulo VI do documento final.10 As recomendaes de aes feitas pelo
programa de ao esto de acordo com os cinco princpios bsicos em favor dos idosos j
adotados na Assembleia Geral de 1991, a saber:
reforar a autoconfiana da populao idosa e criar condies para o seu bem-estar, e
torn-la capaz de trabalhar e viver independentemente em sua prpria comunidade
(independncia);
implantar sistemas de sade e seguridade social para a populao idosa, com ateno
especial s necessidades das mulheres (independncia e cuidados);
estabelecer um sistema de cuidados de longa durao, formal e informal, objetivando
reforar a capacidade das famlias de cuidar dos seus idosos dependentes (cuidados); e
eliminar todas as formas de violncia e preconceito com relao populao idosa,
com ateno especial voltada para as mulheres (dignidade).
As avaliaes subsequentes (Cairo +5, Cairo +10, Cairo +15 e Cairo +20)11 mantiveram
as mesmas propostas da CIPD, reforando a necessidade do Estado, das organizaes no
governamentais e do setor privado de criar oportunidades para esse grupo populacional, bem
como remover barreiras que impeam idosos de continuarem contribuindo e participando
ativamente nas suas famlias, na comunidade e no mercado de trabalho. Isto requer, entre outras
atividades, programas de educao continuada, capacitao e atualizao frente s mudanas
tecnolgicas, programas de sade ocupacional, campanhas para a reduo de preconceitos etc.
A ltima avaliao, Cairo +20, deu um destaque maior do que as anteriores na questo do
envelhecimento. Entre outras estratgias, sugeriu que as polticas e os programas sobre sade
sexual fossem adaptados para atender s necessidades sexuais da populao idosa, tendo em vista o
crescimento da AIDS nesta populao. Alm disso, recomendou que os sistemas de sade inclussem
cuidados paliativos e cuidados para o fim de vida. Como no Plano de Madri, foram propostos
o monitoramento e a erradicao de todas as formas de abuso, direta e indireta, incluindo todas
as formas de violncia, iatrogenia, cuidado precrio e isolamento social (United Nations, 2014).
9. Ver United Nations (1992b).

10. Ver UNFPA (1995).
11. Ver CNPD (1999), UNFPA (2005; 2010) e United Nations (2014).
242
A Segunda Assembleia Mundial sobre Envelhecimento aconteceu em Madri em 2002.

O marco de referncia sobre os direitos humanos passou a ser a Conferncia das Naes
Unidas sobre Direitos Humanos, realizada em 1993, em Viena. Foram aprovados uma nova
declarao poltica e um novo plano de ao que deveriam servir de orientao adoo de
medidas normativas sobre o envelhecimento no incio do sculo XXI nos pases-membros.
Essa declarao contm os principais compromissos assumidos pelos governos para
executar o novo plano. Foi dedicada ateno especial aos problemas resultantes do processo
de envelhecimento nos pases em desenvolvimento.
O plano de ao um documento amplo que contem 35 objetivos e 239 recomendaes.
Salienta a necessidade de parcerias com membros da sociedade civil e do setor privado para
sua execuo, como o Plano do Cairo. Para Alves (1995, p. 8-9), referindo-se ao ltimo plano,
esse foi um dos fenmenos mais marcantes da dcada de 1990: o extraordinrio crescimento
e a grande assertividade das organizaes no governamentais, nas esferas domstica e internacional,
como atores de peso, sobretudo no tratamento dos temas globais, particularmente os do meio
ambiente, dos direitos humanos, da situao da mulher, do desenvolvimento social e das
questes populacionais.
O Plano de Ao de Madri fundamenta-se em trs princpios bsicos, que esto em
conformidade com o Plano do Cairo:
participao ativa dos idosos na sociedade, no desenvolvimento, e na luta contra a pobreza;
fomento da sade e bem-estar na velhice: promoo do envelhecimento saudvel; e
criao de um entorno propcio e favorvel ao envelhecimento.
A considerao da dimenso de gnero vista como um avano tanto no Plano do Cairo,
quanto no de Madri. O Pargrafo 8 do Plano de Madri advoga a integrao de uma perspectiva
de gnero nas polticas, nos programas e na legislao sobre envelhecimento (Brasil, 2003).
A este respeito foram feitas sugestes, por exemplo, no caso da seguridade social, para
que se leve em conta a igualdade entre homens e mulheres nos sistemas de proteo social.
No entanto, o mesmo pargrafo estabelece que a situao das mulheres idosas deve ter prioridade
nas aes polticas (Brasil, 2003). No Plano do Cairo, pede-se ateno especial s necessidades
das mulheres nos sistemas de sade e seguridade social, assim como na eliminao das formas
de violncia e preconceitos.
Reconhece-se que homens e mulheres tm necessidades diferentes, requerendo ateno
diferenciada. No entanto, nenhuma recomendao foi feita com respeito s necessidades
especiais dos homens em quaisquer dos dois planos mencionados. Isto deixa claro que a
preocupao com gnero restringe-se preocupao com as mulheres. Knodel e Ofstedal (2003)
apontaram essa questo no caso do Plano de Madri. Os autores destacam a importncia de
serem consideradas as necessidades diferenciadas das mulheres, mas, para eles, uma abordagem
de gnero deve levar em conta as necessidades de ambos os sexos, e tambm reconhecer que
gnero nem sempre significa uma marca de desvantagem.
243
Um dos objetivos bem delimitados do Plano do Cairo o estabelecimento de um sistema

de cuidados de longa durao, formal e informal, visando reforar a capacidade das famlias
de cuidar dos seus idosos dependentes. O Plano de Madri tambm enfatiza essa questo.
No Brasil, polticas que ajudam a famlia a cuidar do idoso so escassas. Esta escassez pode
gerar sobrecarga de trabalho e desvantagens no mercado de trabalho para as mulheres, em
especial as pobres, que so as principais cuidadoras, e ainda ser um elemento propulsor de
violncia contra o idoso (Pasinato e Kornis, 2009; Montes de Oca, 2000; Camarano, 2014).
Reconhecendo que os planos das Naes Unidas so planos gerais e as suas estratgias
tendem a ser por demais vagas, sem considerar as diversidades regionais, foi realizada em
2003 a I Conferncia Regional Intergovernamental para o Envelhecimento, em Santiago do
Chile. Esta aprovou a Estratgia Regional de Implementao do Plano de Madri, enquanto
instrumento programtico de orientao aos Estados na formulao de polticas e determinao
de prioridades relacionadas ao envelhecimento nos pases da Amrica Latina e do Caribe.
Apresenta metas, objetivos e recomendaes para o desenvolvimento de aes em favor das
pessoas idosas, de acordo com as trs reas prioritrias estabelecidas no Plano de Madri: pessoas
idosas e desenvolvimento, sade e bem-estar na velhice, e meio ambiente propcio e favorvel
(Huenchuan, 2009).
Essas estratgias foram avaliadas na II Conferncia Regional Intergovernamental sobre
Envelhecimento, realizada em dezembro de 2007, em Braslia. O tema desta conferncia
foi: Para uma sociedade de todas as idades e de proteo social baseada em direitos. Foi adotada
a Declarao de Braslia, na qual os pases da Amrica Latina e do Caribe reiteraram o
compromisso de proteger os direitos humanos e as liberdades fundamentais de todas as pessoas
de idade, trabalhar na erradicao de todas as formas de discriminao e violncia, e criar
redes de proteo para as pessoas de idade para fazer efetivo os direitos das pessoas idosas
(Cepal, 2007, p. 1).
Os compromissos constantes nessa declarao foram reafirmados na III Conferncia
Intergovernamental sobre Envelhecimento na Amrica Latina e no Caribe, realizada em 2012,
em So Jos, na Costa Rica. O tema desta conferncia foi: Envelhecimento, solidariedade e
proteo social: hora de avanar para a igualdade. Alm de avaliar o cumprimento dos compromissos
internacionais assumidos pelos pases da regio na Declarao de Braslia, esta reunio aprovou
uma agenda que estabelece a formulao e a implementao de polticas e programas por parte
dos Estados signatrios que garantam a proteo social efetiva e o reconhecimento de direitos
populao idosa (Silva e Yazbec, 2014).
Sintetizando, pode-se dizer que a agenda internacional avanou na elaborao de propostas
de polticas para a populao idosa. No entanto, estas propostas no fazem parte de um
documento vinculante, como existente para outros grupos populacionais: mulheres, crianas
e pessoas com deficincia (Huenchuan, 2009).
244
3 A AGENDA BRASILEIRA ANTES E DEPOIS DE MADRI12

No Brasil, a implementao das recomendaes da reunio do Cairo e da Assembleia de
Madri no foi concebida como uma estratgia centralizada do governo federal, mas sim como
esforo de acompanhamento sistemtico das iniciativas de polticas, articulao intersetorial e
realizao de diagnsticos estratgicos. O objetivo desta seo elencar e discutir as aes
governamentais brasileiras elaboradas com o intuito de atender a populao idosa, e sua
relao com as propostas contidas nos Planos do Cairo e de Madri. No se pretende fazer
uma avaliao da eficcia de cada uma das polticas e programas, que vigoram nesses
21 anos, voltados para essas populaes.
Pode-se dizer que, no caso brasileiro, o divisor de guas para as polticas para a populao
idosa a Constituio de 1988 (CF/88). Na verdade, no nova a incorporao, em alguma
medida, da questo do envelhecimento populacional na agenda das polticas brasileiras, pblicas
ou por iniciativa da sociedade civil. O Brasil um dos pases pioneiros na Amrica Latina
na implementao de uma poltica de garantia de renda para a populao trabalhadora, que
culminou com a universalizao da seguridade social em 1988.
3.1 O perodo pr-Madri

No perodo anterior Constituio, as aes do governo federal consistiam no provimento de
renda para a populao idosa que havia trabalhado, e em medidas de assistncia social para idosos
dependentes e carentes. A viso que parece ter predominado nessas aes a de vulnerabilidade
e dependncia desse segmento populacional. Mudanas paulatinas nessa viso ocorreram ao
longo dos anos 1990, por influncia do debate internacional levantado, principalmente, por
instituies no governamentais, como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e a HelpAge.
Como qualquer outra poltica, a entrada do envelhecimento populacional na agenda das
polticas pblicas brasileiras foi resultado no s de influncias e presses da agenda internacional,
mas, tambm, de presses nacionais por parte da sociedade civil, das associaes cientficas, dos
grupos polticos etc. Citam-se duas iniciativas que tiveram grande impacto. A primeira foi a
criao da Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG), em 1961,13 e a segunda
foi uma mudana de paradigma no trabalho de assistncia social ao idoso, por parte do Servio
Social do Comrcio (Sesc), iniciada em 1963, em So Paulo, depois estendida para o resto do
pas. Esta se originou de uma preocupao com o desamparo e a solido das pessoas idosas,
e por isto era centrada no estmulo de atividades fsicas, de lazer e de convivncia para estes.
Na esfera governamental federal, a primeira iniciativa na prestao de assistncia ao idoso
ocorreu em 1974. Consistiu em aes preventivas realizadas em centros sociais do Instituto
Nacional de Previdncia Social (INPS) e de internao custodial dos aposentados e pensionistas
deste instituto com idade superior a 60 anos. Na mesma dcada, foram criados dois tipos de
benefcios no contributivos:14 aposentadorias para os trabalhadores rurais (ligado ao trabalho
12. Esta seo , tambm, uma verso atualizada de Camarano e Pasinato (2004) e Camarano, Mello e Kanso (2009).
13. Para mais informaes, ver: <www.sbgg.com.br>.
14. Na realidade, estes benefcios eram teoricamente contributivos. Uma pequena proporo de trabalhadores rurais contribui diretamente para a
Previdncia Social. Foi estipulada uma contribuio legal que consiste numa alquota sobre a primeira comercializao do produto agrcola (2,5%).
O comprador responsvel por pag-lo. Para o benefcio da RMV, exigia-se a contribuio de, pelo menos, um ano ou cinco anos de trabalho em
atividades reconhecidas pelo Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS).
245
rural) e a Renda Mensal Vitalcia (RMV) para idosos e deficientes pobres, tanto urbanos quanto
rurais. As RMVs foram as primeiras medidas de proteo do portador de deficincia e do idoso
necessitado. Todas as medidas listadas ocorreram no mbito da poltica previdenciria e eram,
de alguma forma, vinculadas ao trabalho e/ou contribuio.
O primeiro documento do governo federal contendo algumas diretrizes para uma poltica
social para a populao idosa data de 1976. Foi publicado pelo Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social (MPAS), sob o ttulo Poltica social para o idoso: diretrizes bsicas. 15
Nesta poca, a sociedade civil j iniciava algumas atividades. Uma delas foi a criao da Associao
Cearense Pr-Idosos (Acepi), que tem como objetivo reivindicar os direitos dos idosos, estabelecer
trabalhos conjuntos com o governo federal, assim como organizar entidades de ateno a
este segmento. Outra iniciativa foi a criao da Confederao Brasileira de Aposentados e
Pensionistas (Cobap), em 1984, que no foi, na verdade, uma iniciativa nova. Sua origem
data da dcada de 1960 com a criao da Unio dos Aposentados e Pensionistas do Brasil.
Em 1985, foi criada a Associao Nacional de Gerontologia (ANG), rgo tcnico-cientfico de
mbito nacional, voltado para a investigao e prtica cientfica em aes de ateno ao idoso.
Apesar disso, a incorporao de forma mais assertiva do tema do envelhecimento na agenda
das polticas pblicas brasileiras s ocorreu a partir do Plano Internacional de Ao para o
Envelhecimento de Viena, de 1982. Uma das recomendaes deste plano foi o trabalho conjunto
do Estado e a sociedade civil para a adoo de um conceito positivo e ativo de envelhecimento,
orientado ao desenvolvimento. Isto significa uma mudana de viso do papel do idoso na
sociedade. O momento coincidiu com o perodo de redemocratizao do pas, o que possibilitou
um amplo debate por ocasio do processo constituinte, resultando na incorporao do tema
no captulo referente s questes sociais do texto constitucional de 1988.
A CF/88 avanou significativamente na proposio de polticas de proteo social para
os idosos brasileiros. Introduziu o conceito de seguridade social, fazendo com que a rede de
proteo social deixasse de estar vinculada apenas ao contexto estritamente social-trabalhista
e assistencialista, passando a adquirir uma conotao de direito de cidadania. O texto legal
estabeleceu como princpios bsicos: a universalizao, a equivalncia de benefcios urbanos
e rurais, a seletividade na concesso, a irredutibilidade do valor dos benefcios, a fixao do
benefcio mnimo em um salrio mnimo, a equanimidade no custeio e a diversificao da
base de financiamento, a descentralizao e a participao da comunidade, de trabalhadores,
empregadores e aposentados na gesto.16 Acesso sade e educao tambm foram garantidos
pela Constituio para toda a populao, bem como a assistncia social para a populao
necessitada.17 O ensino fundamental passou a ser obrigatrio e gratuito, tendo sido assegurada
tambm a sua oferta para todos aqueles que no tiveram acesso a ele na idade adequada.
15. Citado em Brasil (mimeo).

16. Artigo 194 da CF/88.
17. Artigo 196 e Artigo 203 da CF/88.
246
No tocante ao cuidado com os idosos frgeis, foi estabelecido que a famlia, a sociedade e
o Estado devem assegurar a sua participao na comunidade, defender sua dignidade e bem-estar,
e garantir o seu direito vida. Mas ressaltou que os programas de cuidados devem ser
executados preferencialmente em seus lares. Embora a CF/88 tenha feito um grande avano
no que diz respeito garantia de uma renda para a populao que perde a capacidade laborativa,
a famlia continuou sendo a principal responsvel pelo cuidado do idoso dependente.
Esse princpio foi fortemente contemplado seis anos depois no Plano de Cairo e, catorze anos
depois, no de Madri. Nenhum dos documentos leva em considerao as mudanas na famlia,
na nupcialidade, e no papel social da mulher em curso em quase todo o mundo. A reviso do
Plano de Cairo, vinte anos depois, recomenda aos pases fortalecer os seus sistemas de sade e
de cuidados, promovendo o acesso universal a um sistema integrado, equilibrado de cuidados
com a idade avanada, incluindo o gerenciamento de doenas crnicas, do fim da vida, e de
cuidados paliativos (United Nations, 2014).
A Constituio ampliou para todo o territrio nacional uma iniciativa que j vinha sendo
observada em alguns municpios desde o incio da dcada de 1980: a gratuidade dos transportes
coletivos urbanos para os maiores de 65 anos. Isto visa estimular a integrao social dos idosos.
Outro avano foi a proibio de diferenas de salrio, de exerccio de funes e de critrio de
admisso por sexo, idade, cor ou estado civil.18 Neste caso, especialmente, no que concerne
diferenciao de salrios por sexo, a Constituio tambm antecedeu s deliberaes do Plano
do Cairo e de Madri. No entanto, a aposentadoria compulsria continua presente tanto nos
regimes de previdncia dos servidores pblicos quanto no por idade do setor privado,
caracterizando uma discriminao por idade no mercado de trabalho.
Como instrumento de participao da sociedade e de controle social, a Constituio de
1988 criou a figura dos conselhos. Estes so rgos colegiados deliberativos, representativos
da sociedade, de carter permanente, paritrios. Consistem em uma forma de participao
da sociedade nas funes de planejamento, monitoramento, acompanhamento e avaliao
das polticas pblicas nas trs esferas administrativas. A sociedade brasileira conta com um
conselho nacional do idoso e todos os estados brasileiros contam com conselhos estaduais.
Do total de 5.565 municpios brasileiros, 2.993 contam com conselhos,19 o que representa
uma cobertura de 53,5%.
comum encontrar, no Brasil, o argumento de que o sistema de previdncia social privilegia
as mulheres.20 O novo conceito de proteo social deslocou o eixo das polticas do mbito
familiar e trabalhista para a questo da cidadania, e a mulher brasileira passou a participar
mais ativamente do mercado de trabalho. No entanto, alguns dos benefcios preexistentes no
foram reestruturados. Desta forma, alguns privilgios foram criados, tais como o acmulo de
benefcios de aposentadoria e penso por morte, o valor da penso por morte igual ao benefcio
do cnjuge, e a possibilidade de recebimento de rendimentos do trabalho conjuntamente com
18. Artigo 7o da CF/88.

19. Dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic) realizada em 2012 (IBGE, 2013).
20. Ver, por exemplo, Tafner (2007) e Giambiagi (2007).
247
o benefcio da aposentadoria. Esses privilgios no se restringem apenas s mulheres, mas

estas, por viverem mais que os homens, so mais beneficiadas nas duas primeiras situaes.
O que especfico a elas que, apesar de terem uma esperana de vida mais elevada, contribuem
cinco anos menos que os homens, dado que se aposentam cinco anos mais cedo e recebem o
benefcio por mais tempo.21
A argumentao para os adicionais de proteo mulher em termos previdencirios reside
em uma compensao pelo tempo perdido com a maternidade, pela dupla jornada de trabalho,
e pela precariedade das suas condies de trabalho. Ressalta-se ainda que o benefcio pode ser
tambm uma proteo das condies presentes, nas quais as mulheres idosas precisam cuidar
de si e ainda dos outros e, por sua idade, no podem mais ser submetidas a uma dupla jornada
(Beltro et al., 2002; Camarano, 2003). Nas alternativas propostas pelo documento de avaliao
do Cairo +20, explicita-se a necessidade de garantia de renda para idosos, especialmente para
as mulheres mais velhas, que vivem sozinhas e prestam cuidado no remunerado, por meio
da expanso dos benefcios contributivos e no contributivos. Um benefcio para as mulheres
cuidadoras, independentemente da idade, poderia ser visto como uma valorizao do cuidado
familiar e uma compensao por este cuidado (Camarano, 2014).
Em prosseguimento s recomendaes da CF/88, foi aprovada em dezembro de 1993 a
Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei no 8.742/93). Incluiu benefcios, programas e projetos
de ateno ao idoso, com a corresponsabilidade das trs esferas de governo, e a concesso do
benefcio de prestao continuada ao idoso com 70 anos ou mais de idade residente em
domiclios com renda mensal per capita inferior a um quarto do salrio mnimo.
O lanamento do Plano do Cairo coincidiu no tempo com o lanamento da PNI,
transformada na Lei no 8.842 de 1994. Esta poltica consiste em um conjunto de aes
governamentais que objetivam assegurar os direitos sociais dos idosos, proporcionando sua
autonomia, integrao e participao efetiva na sociedade. Parte do princpio fundamental
de que o idoso um sujeito de direitos e deve ser atendido de maneira diferenciada em cada
uma das suas necessidades: fsicas, sociais, econmicas e polticas. Foi elaborada e reivindicada
pela sociedade, tendo como ncora a ANG, que promoveu discusses nos estados e em
Braslia. Para a sua coordenao e gesto, foi designada a Secretaria de Assistncia
Social do ento MPAS. Atualmente, a coordenao est a cargo da Secretaria Nacional de
Direitos Humanos, ligada Presidncia da Repblica (SEDH/PR). Foi criado tambm o
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI), que veio a ser implementado apenas
em 2002. Tem como um dos seus objetivos avaliar e acompanhar a PNI. Atualmente,
composto por catorze representantes de ministrios22 e um igual nmero de representantes
da sociedade civil.
21. Esse diferencial na idade mnima da aposentadoria entre homens e mulheres a favor destas ou no tempo de contribuio fazia parte dos regimes
de previdncia de vrios pases. Atualmente, alguns pases j igualaram essa idade, e outros tm feito esforo neste sentido. Dos 34 pases integrantes
da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), vinte j o fizeram.
22. So estes: Secretaria Especial de Direitos Humanos, Previdncia Social, Desenvolvimento Social e Combate Fome, Educao, Justia, Cultura,
Trabalho e Emprego, Sade, Esporte, Turismo, Cincia e Tecnologia, Relaes Exteriores, Planejamento, Oramento e Gesto, e das Cidades.
248
As principais diretrizes norteadoras da PNI consistem em, por um lado, incentivar e viabilizar
formas alternativas de cooperao intergeracional e, por outro, atuar junto s organizaes da
sociedade civil que representam interesses dos idosos visando formulao, implementao e
avaliao das polticas, dos planos e dos projetos. As aes propostas na PNI foram baseadas
nos princpios estabelecidos pela Resoluo no 46/1991 das Naes Unidas. Estabelece o acesso
sade e a condies adequadas de vida para garantir sua independncia e cuidado e estimula
a participao dos idosos na formulao e aplicao das polticas. Tambm estabelece que as
pessoas idosas devam aspirar ao pleno desenvolvimento de suas possibilidades mediante o
acesso educao, cultura e ao lazer (autorrealizao), que devem viver com dignidade e no
sofrer qualquer tipo de discriminao (dignidade) (Luz, 2012).
A PNI tambm estabeleceu as competncias dos rgos e das entidades pblicas.
A implantao da lei estimulou a articulao e integrao dos ministrios envolvidos para
elaborao de um plano de ao governamental para a integrao da PNI no mbito da Unio.
A operacionalizao da poltica e das demais aes empreendidas no campo assistencial ocorre
de forma descentralizada, por meio de sua articulao com as demais polticas voltadas para
os idosos no mbito dos estados e municpios, assim como na construo de parcerias com a
sociedade civil.
At 2003, a legislao relativa ateno dos idosos permaneceu fragmentada em ordenamentos
jurdicos setoriais ou em instrumentos de gesto poltica. Em 2003, foi sancionado o Estatuto
do Idoso. Este apresenta em uma pea legal, nica e ampla muitas das leis e polticas j
aprovadas. Incorpora novos elementos e enfoques, dando tratamento integral e com viso
de longo prazo ao estabelecimento de medidas que visam proporcionar o bem-estar dos
idosos. Conta com 118 artigos versando sobre diversas reas dos direitos fundamentais e das
necessidades de proteo dos idosos, visando reforar as diretrizes contidas na PNI.
A aprovao do Estatuto do Idoso representa um passo importante da legislao brasileira
no contexto de sua adequao s orientaes do Plano de Madri. Para Uriona e Hakkert
(2002), uma lei geral voltada especificamente para os idosos um avano e vai ao encontro
da construo de um meio ambiente propcio e favorvel para as pessoas de todas as idades,
como preconizado pelo referido plano. O avano se d, principalmente, no que se refere
previso do estabelecimento de crimes e sanes administrativas para o no cumprimento
dos ditames legais. No caso da violao destes ditames, caber ao Ministrio Pblico agir
para a sua garantia. Obriga a notificao por qualquer cidado e, especialmente, pelos
profissionais de sade, de qualquer ato de violncia contra idosos, e criminaliza estes atos
(Camarano, 2013a). A preveno da violncia contra idosos tambm um dos objetivos
do Plano do Cairo.
A sua necessidade se justifica pelo no cumprimento de vrios dos direitos expressos em
outras peas legais, como a CF/88. Embora as leis aprovadas no estatuto signifiquem grandes
avanos no sentido de polticas sociais de incluso dos idosos, no foram estabelecidas prioridades
para a sua implementao, tampouco fontes para o seu financiamento (Camarano, 2013a).
249
3.2 Madri e ps-Madri

Dando prosseguimento s recomendaes do Plano de Madri, o governo federal, por
intermdio do CNDI, realizou trs conferncias nacionais, em 2006, 2009 e 2011. A quarta
conferncia est prevista para 2015. Os eixos temticos das conferncias foram definidos em
funo dos trs princpios polticos do Plano de Madri, que guardam muita semelhana com
os objetivos do Plano de Cairo, como mostra o quadro 1. No entanto, o rgo responsvel
pela implementao do Plano do Cairo no Brasil, a Comisso Nacional de Populao e
Desenvolvimento (CNPD), no participou oficialmente em nenhuma das trs conferncias.
Ou seja, embora a concepo das conferncias contenha muita relao com o Plano do Cairo,
na sua implementao no se verificou qualquer articulao com os rgos responsveis pela
implementao das duas polticas.
QUADRO 1
Princpios de Madri, conferncias brasileiras e objetivos do Cairo
Princpios Madri Conferncias Brasil Objetivos Cairo
Aes para efetivao dos direitos da pessoa idosa
As pessoas idosas e o Implantar sistemas de seguridade social para a populao idosa com
Previdncia social
desenvolvimento ateno especial s necessidades das mulheres.
Reforar a aprendizagem ao longo da vida e as oportunidades de
Educao e cultura
alfabetizao de adultos.
Sade da pessoa idosa Implantar sistemas de sade para a populao idosa.
O fomento da sade e
o bem-estar na velhice Assistncia social pessoa idosa Estabelecer um sistema de cuidados de longa durao formal.
Violncia e maus tratos contra a pessoa idosa Eliminar todas as formas de violncia e preconceito com relao
Criao de um entorno
populao idosa, iatrogenia, medicamentao, cuidado precrio e
propcio e favorvel
Educao, cultura e lazer isolamento social.
Controle democrtico
Elaborao da autora.
A primeira conferncia teve como objetivo propor a constituio de uma Rede Nacional
de Proteo e Defesa da Pessoa Idosa (Renadi). Seus resultados fundamentaram a elaborao
do Plano de Gesto Integrado para Implementao das deliberaes, sob a coordenao do
CNDI e com a colaborao dos ministrios setoriais. A segunda buscou avaliar o desenvolvimento
das estratgias de constituio e funcionamento da Renadi, identificando os avanos e
desafios do processo de implementao das polticas destinadas a implementar os direitos da
pessoa idosa. A ltima conferncia priorizou a relao com as polticas pblicas, a necessidade
de pactuar a intersetorialidade com gesto integrada (Eixo 1), bem como a destinao e a
garantia de recursos, por meio de leis oramentrias nas trs esferas de governo, para construir,
implementar, manter e/ou reformar todas as modalidades de atendimento previstas na PNI,
na Poltica Nacional de Sade da Pessoa Idosa (PNSI), e na Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS) (Eixo 4). Deliberou-se pela criao da Secretaria Nacional do Idoso e pela
garantia de implementao de programas que assegurem a qualidade de vida dos idosos.
Alm disso, recomendou-se a ampliao do acesso educao e a garantia da participao
efetiva da pessoa idosa no planejamento dos programas para a defesa dos seus direitos.
Este objetivo vai ao encontro ao estabelecido pela ltima avaliao do Plano do Cairo.
250
Como resultado das legislaes e polticas internacionais, foi institudo, em 2010, o

Fundo Nacional do Idoso, por intermdio da Lei no 12.213. Seu objetivo financiar aes
e programas para a populao idosa visando garantia de seus direitos sociais, bem como
estabelecer condies para a promoo de sua autonomia, integrao e participao ativa na
sociedade. Ainda no quesito participao, estabelecido no Plano de Madri, em 2011, foi assinado
o termo de cooperao com a Frente Nacional dos Prefeitos, tendo por meta o fortalecimento
institucional dos conselhos municipais de direito da pessoa idosa e dos centros de referncia em
direitos humanos. Em 2012, a SEDH lanou o compromisso com o envelhecimento ativo, no
sentido de articular foras entre o governo federal, os estados, os municpios, o Distrito Federal
e a sociedade civil, com vistas valorizao, promoo e defesa dos direitos da pessoa idosa.
3.3 Programas federais: o balano no perodo pr e ps-Madri

O Plano de Ao Internacional para o Envelhecimento de Madri ampliou as diretrizes do Plano
de Viena de 1982, ao enfatizar a necessidade de um ambiente propcio e favorvel s pessoas
idosas, o combate violncia contra os idosos, e a implantao de servios adequados a este
segmento da populao. O primeiro tema refere-se participao ativa dos idosos na sociedade
e no desenvolvimento. O primeiro subtema do Plano de Madri o reconhecimento da
contribuio social, cultural, econmica e poltica das pessoas idosas, enquanto a participao
de idosos nos processos de tomada de decises em todos os nveis o segundo subtema.
Isto significa incluir a famlia, as organizaes da sociedade civil e as polticas pblicas.
Um dos objetivos do Plano do Cairo promover a maior independncia fsica, cognitiva e/ou
financeira da populao idosa. Para isto, polticas de acesso renda, conjuntamente com
as de ateno sade, so fundamentais. J os cuidados de longa permanncia so requeridos
para os idosos que experimentam perda de autonomia para gerir as atividades do cotidiano.
Os principais benefcios pecunirios aos quais os idosos brasileiros tm direito, hoje,
fazem parte da poltica de seguridade social estipulada na CF/88. Pode-se falar na existncia
de dois regimes de previdncia social e um de assistncia social. O primeiro composto por
benefcios de carter contributivo dirigido aos trabalhadores urbanos da iniciativa privada
(Regime Geral de Previdncia Social RGPS),23 e o segundo voltado para os servidores
pblicos (Regime Prprio de Previdncia Social RPPS). O RGPS inclui, tambm, os
beneficirios da Previdncia rural, cuja elegibilidade est condicionada ao trabalho no meio rural.
So teoricamente contributivos, mas, na prtica, seu financiamento origina-se, principalmente, das
contribuies urbanas. Para os idosos pobres, foi concebido um regime de assistncia social.24
O atual sistema de sade brasileiro dependente tanto do setor pblico quanto do
privado, apesar de a CF/88 ter garantido o acesso universal sade e responsabilizado o Estado
para tal. Em 1999, o Ministrio da Sade (MS) criou a PNSI enquanto parte da PNI.
Essa poltica assume que o principal problema que pode afetar o idoso, como consequncia da
evoluo de suas enfermidades e de seu estilo de vida, a perda de sua capacidade funcional,
isto , a perda das habilidades fsicas e mentais necessrias para a realizao de suas atividades

251
bsicas e instrumentais da vida diria (MS, 2002, p. 15). Dadas essas premissas, as principais
diretrizes traadas por essa poltica foram: promoo do envelhecimento saudvel; manuteno
da capacidade funcional; assistncia s necessidades de sade do idoso; reabilitao da
capacidade funcional comprometida; capacitao de recursos humanos especializados; apoio
ao desenvolvimento de cuidados familiares; e apoio a estudos e pesquisas sobre o tema.
Em outubro de 2006, o MS lanou uma nova poltica (Poltica Nacional de Sade para a
Pessoa Idosa PNSPI) sustentada por dois eixos: fragilidades e promoo do envelhecimento
ativo. Esta poltica no revogou a anterior. Consistiu em uma adequao da PNSI mudana
do modelo assistencial na ateno primria pessoa idosa, com a progressiva implantao do
Programa de Sade da Famlia (PSF) e a sua transformao em Estratgia de Sade da Famlia
(Brasil, 2006b). Reitera o entendimento de que a capacidade funcional da pessoa idosa deva
balizar as aes dos servios de sade e aponta para a necessidade de polticas de cuidado para
a populao idosa frgil, insistindo na necessidade de apoio s famlias com idosos e de
capacitao para os profissionais (Giacomin e Maio, mimeo).
Tambm em 2006 foi lanado o Pacto pela Sade, por meio da Portaria GM/MS
n 399/2006,25 que lista as responsabilidades e as atribuies das diferentes instncias
o
governamentais com possibilidades de adequao s especificidades regionais. Este pacto

congrega o Pacto pela Vida, o Pacto pelo SUS e o Pacto de Gesto. Estabelece que a
ateno ao idoso deve ser prioritria. O Pacto pela Vida considera a sade do idoso como
uma das seis prioridades pactuadas entre as trs esferas de governo. No entanto, apesar
de esta ser considerada uma ao prioritria, no foram definidas metas ou sanes para a
sua execuo, como havia sido explicitado para outras aes definidas como prioritrias.
Isto minimiza o efeito do pacto, pois a definio de prioridades ficou a cargo de cada gestor
(Giacomin e Mayo, mimeo).
A nica meta estipulada para aes destinadas populao idosa diz respeito fiscalizao
de todas as instituies de longa permanncia para idosos (Ilpis)26 por parte da vigilncia sanitria
em todos os municpios. Esta fiscalizao regida pela Resoluo de Diretoria Colegiada
(RDC) no 283/2005 da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa, 2005). Esbarra na
falta de apoio do Estado s Ilpis, seja com recursos financeiros e/ou humanos, apesar mesmo
de normatizar os processos de funcionamento dessas instituies (Giacomin e Couto, 2010).
Em 2008, o MS, ao rever as prioridades, os objetivos e as metas do Pacto pela Vida e os
indicadores de monitoramento e avaliao do Pacto pela Sade para esse ano, determinou a
ateno populao idosa como uma de suas prioridades. Estabeleceu como objetivos identificar
pessoas idosas em situao de fragilidade ou em risco de fratura de fmur, e auxiliar na melhoria
da qualidade da ateno prestada aos residentes nas Ilpis (Brasil, 2008). No ano seguinte, esta
prioridade foi reforada com o objetivo de formao e educao permanente dos profissionais
de sade do Sistema nico de Sade (SUS) na rea de sade da pessoa idosa. Como meta para
25. Brasil (2006a).

26. Em um levantamento feito pelo Ipea, foram identificadas 3.548 Ilpis no Brasil no perodo de 2007 a 2009 (Camarano et al., 2010).
252
o ano de 2010 e 2011, estipulou-se uma reduo em 2% da taxa de internao hospitalar de

idosos por fratura de fmur (Brasil, 2009). Esta meta vai ao encontro do terceiro princpio
de Madri, que fala de um entorno favorvel para a populao idosa.
Cuidados de longa durao dirigem-se aos idosos que perderam parte de sua autonomia
fsica e mental e cujas famlias no possuem meios financeiros, fsicos ou emocionais para a
prestao dos cuidados necessrios. Em geral, so os idosos muito idosos. As aes governamentais
nessa modalidade de ateno so quase sempre de carter assistencial. So formuladas em nvel
federal, mas executadas, na sua maioria, de forma descentralizada, em parcerias que envolvem os
estados, os municpios e a sociedade civil. O papel do Estado consiste em prover os servios para
os idosos de baixa renda, e regular e fiscalizar as instituies privadas que prestam esses servios.
Essa modalidade de cuidados no constitui uma prtica generalizada nas sociedades latinas.
As restries a ela so de vrias ordens: custos financeiros e sociais elevados e baixa eficcia em
relao aos seus benefcios. A modalidade Atendimento Integral Institucional foi definida pela
Portaria no 73, de maio de 2001, da Secretaria de Estado de Assistncia Social do ento MPAS.
Consiste em atendimentos realizados em instituies acolhedoras conhecidas como: abrigo,
asilo, lar e casa de repouso, durante o dia e a noite, s pessoas idosas em situao de abandono,
sem famlia ou impossibilitadas de conviver com suas famlias (Brasil, 2001).
Algumas questes referentes s polticas de cuidado ao idoso no esto claramente definidas
na legislao. Uma delas se as Ilpis so instituies de sade ou de assistncia social. Do ponto
de vista da gerontologia, so consideradas como instituies hbridas (sade e assistncia social).
Como j se mencionou, so regulamentadas RDC no 283, de 2005, da Anvisa. Apenas 6,6%
do total das Ilpis brasileiras so pblicas, sendo a maioria municipais e ligadas assistncia
social. O governo federal tem apenas uma instituio para idosos, o Abrigo Cristo Redentor
no Rio de Janeiro (Camarano et al., 2010).
No plano federal, o rgo responsvel pela poltica para as Ilpis o responsvel pela
poltica de assistncia social, hoje Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Atua financiando ou cofinanciando as instituies. A poltica de assistncia social brasileira
vem passando por profundas transformaes nos ltimos vinte anos, envolvendo alteraes de
concepo, modelo de gesto e formas de financiamento. A Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS), aprovada em 2004 (MDS, 2005), e a Norma Operacional Bsica (NOB), de
2005, firmaram as bases para uma redefinio das aes no mbito da assistncia social, instituindo
pisos de financiamento e aumentando a descentralizao. A partir da, a proteo social
brasileira passou a se estruturar em dois eixos: a Proteo Social Bsica (PSB) e a Proteo Social
Especial (PSE). A poltica de renda para o idoso pobre est estruturada no mbito da PSB, e
a de cuidados, no da PSE. Tais mudanas podem trazer impactos no atendimento ao idoso.
Outras modalidades de cuidado/residncia previstas na PNI, tambm de responsabilidade
da assistncia social, podem ser divididas em dois grupos: cuidado no ambiente domiciliar, e
cuidado na comunidade. No primeiro grupo, cita-se ajuda famlia, tanto para as atividades
bsicas da vida diria quanto para as instrumentais. Na segunda modalidade, so oferecidos
atendimentos prestados durante todo o dia nos centros-dia e nos centros de convivncia.
253
No mbito da assistncia social, o cuidado institucional tem recebido uma ateno muito
baixa, praticamente residual. Este carter residual pode ser atribudo, em parte, s polticas
que assumem que a famlia (mulher) vai cuidar do idoso frgil, baixa proporo de idosos
que apresentam dificuldades para as atividades da vida diria (15,3%),27 aos altos custos, aos
preconceitos associados a estes idosos, e alta importncia dada s polticas de envelhecimento
ativo e saudvel. Pode, tambm, estar refletindo as recomendaes constitucionais, do Plano
do Cairo, da PNI, de Madri e do Estatuto do Idoso. Essa importncia evidenciada pelo
maior nmero de centros-dia e/ou grupos de convivncia comparado ao de asilos ou abrigos.
Considerando o conjunto de instituies, incluindo as privadas, a pesquisa Munic encontrou, em
2013, centros de convivncia em 45,4% dos municpios, e asilos, em 20,3% (IBGE, 2014).
Polticas pblicas com vistas integrao social das pessoas idosas tambm podem ser
entendidas como parte de um programa de criao de um entorno favorvel, como preconizado
pelos Planos de Ao para o Envelhecimento de Viena e Madri e o do Cairo. A incorporao
de estratgias de integrao social num plano de ao para a populao idosa relativamente
nova (Zunzunegui et al., 2003). Essas estratgias pressupem que a ltima etapa da vida deve
ser desfrutada em condies de estabilidade econmica e pessoal, por meio de uma participao
ativa na vida familiar e social, e com uma boa avaliao da prpria sade.
A universalizao da seguridade social no resolveu apenas a questo de gerao de renda
para a populao que perde a capacidade laborativa, mas buscou, tambm, proporcionar cuidados
culturais, sociais e psicolgicos para este segmento que se encontrava marginalizado da vida
social (Debert, 2010). As diversas formas de ocupao do tempo livre das pessoas mais velhas
compreendem desde uma segunda carreira, empreendedorismo, trabalho voluntrio, militncia
poltica, religiosa ou social, at esporte, lazer e turismo. Algumas das aes que visam a esse
objetivo correspondem a iniciativas de associativismo e apresentam um alto grau de interao
entre o Estado e a sociedade civil. As experincias podem ser entendidas desde a esfera
das relaes de trabalho, como as associaes de aposentados, at a promoo das relaes
intergeracionais na rea de cultura e educao. Como exemplo, citam-se a elaborao e a
implementao dos Planos de Ao para o Enfrentamento da Violncia Contra a Pessoa Idosa
pela SEDH/PR, bem como a expanso da oferta de centros de convivncia e das universidades
abertas terceira idade (UnATIs ou UATIs).28
Alm dos rgos governamentais, instituies como o Servio Social da Indstria
(Sesi), o Sesc e a Associao Crist de Moos promovem atividades tursticas, culturais e
desportivas para idosos. O turismo social, empreendido por organizaes pblicas e privadas,
alm de ampliar o acesso s classes populares, se preocupa com o desenvolvimento cultural
dos participantes. O Ministrio do Turismo lanou o programa Viaja Mais Melhor Idade.
27. Segundo o suplemento de sade da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE) de 2008
(IBGE, 2009).
28. No Brasil, o Servio Social do Comrcio de So Paulo (Sesc/SP) implementou, no final dos anos de 1970, as escolas abertas para a terceira idade,
que consistiam em um conjunto de cursos destinados reflexo sobre temas da atualidade e questes referentes ao envelhecimento. Na dcada
seguinte, vrias universidades criaram faculdades e universidades abertas para a terceira idade (Assis, Dias e Myssior, mimeo).
254
As aes do Sesc so balizadas por quatro princpios: a democratizao do acesso atividade

turstica; o desenvolvimento social dos participantes; a educao pelo turismo; e a educao
para o turismo. Em 2013, 57% da clientela do turismo social desta organizao eram constitudos
por pessoas maiores de 55 anos (Sesc, Turismo Social, 2014, apud Ferrigno, mimeo).
Alm disso, os Ministrios da Cultura e do Esporte e Lazer tambm oferecem atividades
para esse grupo populacional. Entre os programas oferecidos, mencionam-se o Programa de
Fomento e Valorizao s Expresses Culturais da Pessoa Idosa29 e o Desenvolvimento de Atividades
Esportivas e Recreativas para a Terceira Idade Vida Saudvel. Os quadros 2 e 3, no anexo,
apresentam alguns planos e programas do governo federal voltados para a populao idosa em
andamento nos ministrios responsveis. Foram agrupados em torno de quatro eixos: renda,
sade, cuidados, e integrao social. O quadro 2 apresenta os programas especficos para idosos,
assim como os trs programas gerais aos quais os idosos podem ter acesso.
O exerccio de atividades de lazer e/ou turismo esbarra em dificuldades financeiras, de
sade e de acessibilidade. A CF/88 garantiu o transporte pblico gratuito para a populao
de 65 anos ou mais visando a uma maior integrao social deste grupo. Alm disso, requer-se
a melhoria destes transportes e, tambm uma descentralizao dos equipamentos de lazer
para os bairros da populao mais pobre, ou seja, para a periferia das cidades, geralmente mal
atendida por parques e centros culturais.
De qualquer forma, pode-se dizer que o idoso brasileiro, especialmente a partir da
dcada de 1980, tem se tornado um ator poltico cada vez mais atuante na sociedade;
ocupou espao na mdia e ganhou a ateno da indstria do consumo, do lazer e do turismo
(Debert, 1999). A maior presena de idosos nos espaos pblicos no decorre apenas do aumento
desse contingente, mas tambm de mudanas comportamentais. Vivendo mais, em melhores
condies de sade, movidos pelo desejo de viver mais intensamente e influenciados pelos novos valores
da contemporaneidade, eles tm se tornando mais participantes, mais reivindicativos, mobilizando-se
na defesa de seus direitos, ou seja, com boas expectativas para a velhice (Ferrigno, mimeo).
Como consequncia, a aposentadoria deixou de ser um momento de descanso e recolhimento
para se tornar um perodo de atividade e lazer (Debert, 2010). Possibilitou espaos para que
novas experincias de envelhecimento pudessem ser vividas coletivamente.
4 COMENTRIOS FINAIS: CAIRO E MADRI HOJE. E AMANH?

No se tem dvidas de que o envelhecimento parte da agenda das polticas pblicas brasileiras
e de que a agenda da ONU exerceu um impacto importante sobre ela, como foi o caso
do Plano de Madri. A Conferncia do Cairo colocou pouca ateno s questes do envelhe-
cimento populacional, em parte, provavelmente, pelo fato de estas questes j estarem sendo
tratadas por outras conferncias das Naes Unidas. Pode ser, tambm, que o objetivo maior
do Cairo, como das demais conferncias de populao, tenha sido o ritmo de crescimento
populacional, desta vez sob a tica dos direitos ditos reprodutivos, mas se assemelham mais a
no reprodutivos dos indivduos. No entanto, no parece ser possvel desvincular a reduo
do crescimento populacional do envelhecimento (Camarano, 2013b).
29. No se obteve informaes sobre a situao deste programa.
255
Em sntese, pode-se dizer que as deliberaes dos Planos do Cairo e Madri, no que tange
populao idosa, foram, de alguma maneira, incorporadas agenda das polticas pblicas
brasileiras, seja por influncia direta ou no. Na verdade, o que parece que a agenda brasileira
foi alm do estabelecido pelos referidos planos. De uma maneira geral, pode-se dizer que os
objetivos contidos nos programas do governo federal para os idosos atendem as recomendaes
propostas pelos dois planos, e ainda as extrapolam. Esses avanaram nos marcos regulatrios,
visando assegurar alguns direitos para esse grupo, como o acesso renda, sade, preveno
da violncia. Estes direitos esto contemplados nos dois planos. No Brasil, alguns resultados so
claros, por exemplo, no que diz respeito garantia de renda, s melhores condies de sade, e
ao aumento da expectativa de vida nas idades avanadas (Camarano, Mello e Kanso, 2009).
Outros avanos, como a preveno da violncia, muito ressaltado no plano do Cairo, so difceis de avaliar.
Um dos objetivos bem delimitados do Plano do Cairo o estabelecimento de um sistema
de cuidados de longa durao, formal e informal, visando reforar a capacidade das famlias
de cuidar dos seus idosos dependentes. Isto est de comum acordo com a legislao brasileira,
que anterior ao Plano do Cairo. No Brasil, polticas que ajudem a famlia a cuidar do
idoso so praticamente inexistentes. Esta situao pode gerar desvantagens para as mulheres,
especialmente as pobres, que so as principais cuidadoras, e tornar-se um elemento propulsor
de violncia contra o idoso. Neste caso, esse objetivo se contradiz a outros dois objetivos do
prprio plano, como a preveno da violncia contra idosos e as proposies de igualdade de
gnero e empoderamento das mulheres. Tambm contraditria com um regime de fecundidade
baixa, objetivo do Cairo, que, no caso brasileiro, j de sub-reposio. Alm disso, no leva em
conta as mudanas em curso na famlia em quase todo o mundo.
As perspectivas que se colocam para o mdio prazo so a de uma certeza da continuao
nos ganhos em anos vividos, e no crescimento da populao idosa e muito idosa na maioria
dos pases. No Brasil, contudo, predomina uma incerteza quanto possibilidade de renda,
condies de sade, e cuidados para os idosos do futuro. difcil acreditar que as tradicionais
maneiras de financiar a seguridade social sero suficientes para lidar efetivamente com um
segmento populacional demandante de benefcios sociais, cuidados de sade e de longa durao
crescente, vis--vis a uma reduo da oferta de fora de trabalho, de potenciais contribuintes,
bem como de cuidadores familiares. difcil acreditar, tambm, que a nova famlia, na qual
a mulher assume a funo tambm de provedora, poder continuar desempenhando o seu
papel tradicional de cuidadora.
O que se pode esperar que polticas de sade contemplem todo o ciclo da vida, para
contribuir no s que mais pessoas cheguem ltima etapa da vida, mas l cheguem ativas e saudveis.
Entre elas, citam-se a promoo sade, o acesso universal aos servios de sade pblica ao
longo da vida, e a considerao da importncia de fatores ambientais, econmicos,
sociais, educacionais, entre outros, no aparecimento de enfermidades e incapacidades, como
preconizado pela OMS.30 O alcance dessas condies poder levar a uma reduo dos gastos
previdencirios, de sade, da demanda por cuidados etc.
30. Ver OMS (2002).
256
Nenhum dos planos mencionados, exceo da avaliao do Cairo, fez meno

terminalidade da vida. Para a ltima fase desta, cabe a um sistema pblico de sade assegurar
o fornecimento dos meios para que as pessoas possam terminar suas vidas com dignidade e
com um mnimo de sofrimento quando decidirem que chegou o momento para isso.
Poucas naes do mundo, mesmo as mais desenvolvidas, incorporaram os cuidados paliativos
nas suas polticas de sade, apesar de j estarem vivenciado um processo de envelhecimento
adiantado e um crescimento expressivo na esperana de vida nas idades avanadas. No Brasil,
o sexto Cdigo de tica Mdica31 reconheceu os cuidados paliativos como a modalidade de
assistncia adequada para as pessoas portadoras de doenas incurveis na fase final da vida.
Espera-se que esse reconhecimento possa resultar em uma melhoria das condies de vida no
final dela, ou seja, um aumento na qualidade da morte. Isto poder trazer, alm dos ganhos
na qualidade de vida, reduo de gastos em sade, pois essa modalidade implica uma
reduo de hospitalizao, especialmente em unidades de terapia intensiva, e de procedimentos
teraputicos desnecessrios e dispendiosos (Burl, Py e Scharfstein, 2010).
Muito embora se reconhea que os idosos tenham demandas especficas, diferenciadas
tanto por idade quanto por sexo, para se alcanar uma sociedade para todas as idades, como
preconizado pelas Naes Unidas, uma poltica para a populao idosa deve estar inserida
numa poltica de desenvolvimento sustentvel objetivando aumentar o bem-estar de toda a
populao. Os idosos no vivem isolados e o seu bem-estar est intimamente ligado ao da
sociedade como um todo.
Para finalizar, para pensar numa nova agenda nacional e internacional, deve-se levar em
conta que a fecundidade declinou expressivamente em quase todos os pases, e a pobreza
continuou sendo um desafio, embora tenha diminudo em parte deles. E, pobres, os pases
envelheceram, o que coloca desafios novos para estes, que se somam aos j existentes.
Dar mais destaque s questes do envelhecimento requer um amplo debate com a sociedade, pois
as decises de alocao de recursos devero ser de ordem poltica. Apesar de todo o impacto
das agendas internacionais, a definio de prioridades um desafio para os formuladores
de polticas de cada pas. No existe uma soluo nica que seja adequada a todos eles.
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______. Looking back, moving forward: results and recommendations from the ICPD-at-15
process. UNFPA, 2010.
UN UNITED NATIONS. Implementation of the International Plan of Action on Ageing
and related activities. Resolutions and decisions adopted by the general assembly during
its Forty-sixth Session (A/RES/46/91), New York, v. 1, n. 49, p. 358, 17 sep.-20 dec. 1992a.
______. Proclamation on ageing. Resolutions and decisions adopted by the general assembly
during its Forty-seventh Session (A/RES/47/5), New York, n. 49, 1992b.
______. Framework of actions for the follow-up to the Programme of Action of the International
Conference on Population and Development Beyond 2014. United Nations, 2014.
URIONA J. L; HAKKERT, R. Legislacin social sobre adultos mayores en Amrica Latina
y el Caribe. Cepal, UNFPA, 2002. (Working Papers Series CST/LAC, n. 23).
ZUNZUNEGUI, M.V. et al. Condiciones y estilos de vida. In: ENGLER, T.; PELAEZ, M. B.
(Orgs.). Ms vale por viejo. Washington D.C: Banco Interamericano de Desarrollo, 2003.
261
ANEXO
QUADRO A.1
Programas e aes atuais do governo federal para idosos elaborados exclusivamente para os idosos Brasil (2015)
Ano de
Eixo Programa rgo responsvel Descrio Pblico-alvo
criao
No um programa de governo, mas
Idoso com 65 anos e mais
Ministrio de um direito estabelecido na Constituio
pertencentes a famlias cuja renda
1 BPC-idoso 1996 Desenvolvimento Social Federal de 1988. Substituiu o Renda
domiciliar per capital igual ou
e Combate Fome (MDS) Mensal Vitalcia (RMV). Concede um
inferior a um quarto de SM.
salrio mnimo (SM) por idoso.
Populao com tempo de
contribuio para aposentadoria
ou com idade de 65 ou 60
anos, se homem ou mulher,
No um programa de governo, mas e com mnimo de 15 anos de
um contrato intergeracional. A ltima contribuio Instituto Na-
Ministrio da
1 Previdncia Social 1988 legislao data da Constituio Federal cional do Seguro Social (INSS);
Previdncia Social (MPS)
de 1988, a qual sofreu emendas. Benefcio servidor pblico com tempo de
de renda, teoricamente contributivo. contribuio para aposentadoria
e idade especfica; aposenta-
doria rural aos 55 e 60 anos,
mulheres e homens, devido
pelo trabalho.
Campanha Nacional de
2 1999 Ministrio da Sade (MS) Oferece vacina da gripe anualmente. Pessoas com 60 anos e mais.
Imunizao do Idoso
Caderneta de sade da
2 2007 MS Contm informaes sobre a sade do idoso. Pessoas com 60 anos e mais.
pessoa idosa
Criao de centros de apoio preveno
Plano Nacional de e ao enfrentamento da violncia contra
Enfrentamento a Violncia Secretaria Especial de idosos; atividades de capacitao de
3 2005 Pessoas com 60 anos e mais.
e Maus-tratos contra a Direitos Humanos (SEDH) gestores pblicos, de gestores de
Pessoa Idosa instituies de longa permanncia e de
representantes do movimento social.
oferecido por 36 escolas tcnicas do
Sistema nico de Sade (SUS). O projeto
Programa Nacional de tem como objetivo qualificar pessoas
Maiores de 18 anos com ensino
3 Formao de Cuidadores 2008 MS para o cuidado com as pessoas idosas.
fundamental completo.
de Idosos O curso tem carga horria de 160 horas
e aberto a maiores de 18 anos com
ensino fundamental completo.
Dirigida s pessoas idosas que possuam
renda igual ou inferior a dois salrios
mnimos, e que no tenham meios de
comprovao de renda. A carteira possibilita
4 Carteira do idoso 2007 MDS o desconto de, no mnimo, 50% no valor Pessoas com 60 anos e mais.
de passagens interestaduais e/ou o acesso
a duas vagas gratuitas por veculo. A
carteira do idoso possui numerao nica
nacional e tem validade de dois anos.
(Continua)
262
(Continuao)
Ano de
criao
Desenvolvimento de
Consiste em facilitar o acesso da
atividades esportivas e
populao a aes contnuas de esporte
recreativas para a terceira
e lazer que respondam s necessidades
4 idade vida saudvel 2002 Ministrio dos Esportes Pessoas com 60 anos e mais.
localizadas nesse campo da vida social.
(esporte e lazer da cidade);
Funciona por implantao de ncleos de
reformulao da vida
atividades fsicas, esportivas e de lazer.
ativa na terceira idade
Visa valorizao do reconhecimento e
da visibilidade das expresses culturais e
Pessoas fsicas e jurdicas de
Programa de Fomento e o combate violncia e discriminao
natureza cultural, pblicas ou
Valorizao s Expresses contra a pessoa idosa. Concede apoio
privadas, sem fins lucrativos,
4 Culturais da Pessoa Idosa 2007 Ministrio da Cultura e estmulo a iniciativas que objetivem o
que j desenvolveram ou ainda
(Prmio Incluso Cultural desenvolvimento das expresses artsticas
desenvolvem aes de incluso
da Pessoa Idosa) dos idosos. A primeira edio teve lugar
das pessoas idosas.
em 2008, e a segunda em 2010, com
prmios de R$ 20 mil.
Abertura de crdito consignado para
aposentados, pensionistas e pessoas com
4 Viaja Mais Melhor Idade 2007 Ministrio do Turismo Pessoas com 60 anos ou mais.
60 anos ou mais interessadas em pacotes
tursticos (pacotes promocionais aos idosos).
Faz parte do Plano de Enfrentamento
violncia contra a pessoa idosa.
realizado em parceria com o Centro
Latino-Americano de Estudos de
Violncia e Sade Jorge Careli, da Escola
Observatrio Nacional
2 2008 SEDH Nacional de Sade Pblica/Fundao Pessoas com 60 anos e mais.
do Idoso
Oswaldo Cruz. Funciona como um espao
permanente e interativo de intercmbio
de informaes entre as equipes dos centros
de ateno e preveno violncia contra
a pessoa idosa e demais usurios.
Instrumento para a capacitao e a
Manual do Cuidador da orientao de profissionais e/ou pessoas
2 2008 SEDH Cuidadores de idosos.
Pessoa Idosa que desenvolvem a atividade de cuidar
de pessoas idosas.
Redes Estaduais de Visa organizao, habilitao e ao
2 Assistncia Sade do 2002 MS cadastramento dos centros de referncia Pessoas com 60 anos e mais.
Idoso em sade do idoso e hospitais gerais.
realizado em convnio com a
Universidade de So Paulo (USP), alm
Levantamento censitrio
de receber apoio do MDS. Objetiva
nas instituies de longa 2014 MS Ilpis
realizar um levantamento que fornea
permanncia (Ilpis)
informaes das instituies e dos
respectivos residentes.
Fonte: Brasil (2007)/PPA 2008-2011, adaptado.
Elaborao da autora.
Obs.: Eixo 1: renda; eixo 2: sade; eixo 3: cuidados; eixo 4: integrao social.
263
QUADRO A.2
Programas gerais e atuais do governo federal que beneficiam tambm os idosos Brasil (2015)
Ano de
criao
Alfabetizao de jovens, adultos e idosos,
feita prioritariamente por professores voluntrios
Ministrio da Educao das redes pblicas, que recebem bolsas no
Programa Brasil Alfabetizado 2003 Populao acima de 15 anos.
(MEC) valor de R$ 400,00 a 750,00. Passou por uma
reformulao em 2007, entre elas a priorizao dos
municpios com maiores taxas de analfabetismo.
Programa Nacional de
Integrao da Educao Cursos para jovens e adultos que no tiveram a
Profissional com a Educao oportunidade de cursar o ensino fundamental
2006 MEC Pessoas maiores de 18 anos.
Bsica na Modalidade e/ou o ensino mdio na idade regular e que
de Educao de Jovens e busquem tambm uma profissionalizao.
Adultos (Proeja)
Fornece medicamentos com descontos, em
especial aqueles utilizados para diabetes
Ministrio da Sade e hipertenso. A partir de 2012 tambm
2 Programa da Farmcia Popular 2003 Populao de todas as idades.
(MS) medicamentos gratuitos para Alzheimer e
Parkinson por meio do programa de medicamentos
excepcionais.
Visa aumentar a preveno, o diagnstico, o
tratamento e o controle da hipertenso arterial
e do diabetes mellitus por meio da reorganizao
Plano de Reorganizao da da Rede Bsica dos Servios. Entre as
2 Ateno Hipertenso 2002 MS atividades: capacitao de multiplicadores Populao de todas as idades.
Arterial e ao Diabetes Mellitus para a atualizao, campanhas de deteco
de casos suspeitos, e o Programa Nacional de
Assistncia Farmacutica para Hipertenso
Arterial e Diabetes Mellitus, de 2005.
Estabelecido como servio de sade em
1998 com credenciamento de hospitais para
propiciar internao domiciliar. A poltica de
Internao domiciliar 1998 MS Populao de todas as idades.
internao domiciliar no mbito do Sistema
nico de Sade (SUS) foi aprovada em 2006,
mas ainda no foi regulamentada.
Unidade pblica estatal descentralizada da
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS)
Proteo social bsica
que atua como porta de entrada do Sistema
Centro de Referncia de
Ministrio de nico de Assistncia Social (Suas). responsvel
Assistncia Social (Cras) e
Desenvolvimento pela organizao e oferta de servios da Populao em
proteo social especial
Social e Combate Proteo Social Bsica (PSB) nas reas de vulnerabilidade social.
Centro de Referncia
Fome (MDS) vulnerabilidade e risco social, principalmente
Especial de Assistncia
Servios de Convivncia e Fortalecimento
Social (Creas)
de Vnculos (SCFVs), com forte atuao na
populao idosa com vulnerabilidade.1
O programa foi criado com o nome de
Programa de Sade da famlia (PSF) e depois
Estratgia Sade da Populao de todas as
1994 MS modificado para Estratgia de Sade da Famlia
Famlia (ESF) idades.
(ESF). Visa reorganizao da ateno bsica
no pas, de acordo com os preceitos do SUS.
Poltica voltada para a reduo da fila de Populao acima de 50
Campanha Nacional de
1999 MS espera por cirurgia dos pacientes com catarata. anos portadores de catarata
Cirurgia de Catarata
Realizada por meio de mutiro nacional de cirurgias. com viso inferior a 0,4.
(Continua)
264
(Continuao)
Ano de
criao
O programa busca estimular o protagonismo
Seu pblico prioritrio so
social na elaborao e na gesto das
os grupos, as comunidades
polticas pblicas da cultura; a gesto pblica
e populaes com baixo
compartilhada e participativa, amparada em
Programa Cultura Viva 2004 Ministrio da Cultura reconhecimento de sua
mecanismos democrticos de dilogo com a
identidade cultural, alm de
sociedade civil; a construo de novos valores
grupos etrios prioritrios
de cooperao e solidariedade, promovendo a
(crianas, jovens e idosos).
cultura de paz e a defesa dos direitos humanos.
Tem por objetivo integrar num mesmo espao
fsico programas e aes culturais, prticas
esportivas e de lazer, formao e qualificao
Praas dos Esportes e da para o mercado de trabalho, servios socioas-
2010 Ministrio da Cultura Populao de todas as idades.
Cultura (PECs) sistenciais, polticas de preveno violncia
e incluso digital, de modo a promover a
cidadania em territrios de alta vulnerabilidade
social das cidades brasileiras.
Fonte: Brasil (2007)/PPA 2008-2011, adaptado.
Elaborao da autora.
Nota: 1Em 2012, 78% dos Cras no Brasil realizaram SCFVs para os idosos (Brasil, 2013).
Obs.: Eixo 1: renda; eixo 2: sade; eixo 3: cuidados; eixo 4: integrao social. SCFVs.
265
CAPTULO 11
ACORDOS INTERNACIONAIS E O DIREITO CIDADE:

NOTCIAS DO BRASIL PARA A HABITAT III
Renato Balbim1
Roberta Amanajs2
1 INTRODUO
A Organizao das Naes Unidas (ONU) realizar em 2016 a III Conferncia das Naes
Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III). A realizao de
uma conferncia mundial para discutir desenvolvimento urbano constitui oportunidade para
firmar compromissos de futuro e bem-estar com a vida, combatendo desigualdades sociais e
segregaes, buscando transformar cidades em espaos acessveis a todos, democrticos, lugares
para efetivao de direitos e exerccio de oportunidades.
De maneira geral, pode-se dizer que o Brasil est se preparando para a conferncia de
maneira participativa e inclusiva, pois parte-se do entendimento, expresso desde de 2001 no
Estatuto da Cidade e reforado pela ao do governo federal, em particular, com a criao
do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), de que a superao das questes urbanas
exige o engajamento social e a parceria entre os trs nveis de governo. Esse comprometimento
poltico, hora mais, hora menos efetivo, sempre fundamental para a construo de solues e
estratgias que guiem o Brasil na superao de suas mazelas, com o objetivo de construir uma
sociedade justa, mais igualitria, econmica e ambientalmente sustentvel. No Brasil, o Ipea
responsvel pela elaborao do relatrio nacional a convite do ConCidades, nos termos da
Resoluo Administrativa no 29, de 25 de julho de 2014, que tambm estabelece um grupo
de trabalho (GT). Em agosto de 2015, foi entregue ao GT a verso definitiva do relatrio.
Vale ressaltar e esse ponto ser ainda reforado que, no cenrio internacional de discusso
das polticas urbanas e de cidades, o Brasil reconhecido pela participao social e pela relevncia
que tem dado aos poderes locais na definio de acordos entre naes. Essa situao derivada
de momentos e fatos histricos relacionados ao processo de redemocratizao, com forte
nfase no municipalismo, e de casos emblemticos apresentados neste nvel de negociao,
por exemplo, o oramento e o planejamento participativos levados pelo pas como exemplo
de boas prticas durante a Habitat II e em outros fruns internacionais.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur).
2. Consultora do Projeto Habitat no mbito do Programa Diagnstico, Perspectiva e Alternativas para o Desenvolvimento do Brasil do Ipea.
Neste captulo, propomos trazer algumas notcias do processo em curso de preparao e

insero do Brasil nas negociaes para a Habitat III. Ressaltamos o termo notcias do Brasil,
visto que invariavelmente trazemos algum vis de anlise nos elementos colocados. Primeiro,
parte evidentemente do ponto de vista que temos da realidade em curso: a partir do Estado
e, particularmente, de sua escala federal. Ou seja, visto que se analisa aqui um processo em
realizao por vrios e distintos agentes, muitas das aes em curso e posies adotadas, por
ainda no serem historicamente documentadas, podem escapar aos nossos olhos e a nossa
mirada. Desde j, nos desculpamos com os atores deste processo que por ventura no tenham
sido devidamente citados. H o fato tambm de estas notcias partirem de uma agncia neste
caso, o Ipea, que tem uma insero particular no processo, a de relator do Relatrio brasileiro
para a Habitat III. H, enfim, o fato de que parte substancial das informaes tenha como
fonte a prpria insero dos pesquisadores no processo, em parte privilegiada, pois crtica, e
tambm em funo da trajetria de cada um de ns, que vem nos qualificando no debate sobre
cidades e direitos humanos no cenrio internacional.
Este captulo est dividido em outras seis sees, alm desta introduo. Primeiramente
trazemos um histrico dos grandes temas em debate em cada um dos momentos histricos
das Habitat I e II, respectivamente, em 1976 e 1996. Segue-se com uma apresentao dos
principais temas urbanos em debate, a partir do Brasil, neste cenrio para alm dos acordos
diplomticos envolvidos, que no constituem efetivamente objeto de anlise. Uma terceira
seo trata do processo em curso, a partir do governo federal, para a preparao do Brasil
para a Habitat III, destacando os pontos que singularizam o processo ante as demais
naes, em especial a participao social. As duas sees que se seguem tratam da radiografia
atual das cidades brasileiras e esto intimamente relacionadas com a produo, pelo Ipea,
do relatrio brasileiro, sendo a segunda especificamente sobre o entendimento em debate
a respeito do direito cidade, tema que dever orientar os debates durante a conferncia.
Por fim, apresenta-se uma concluso, uma viso crtica do processo em curso, apontamentos
um tanto especulativos acerca daquilo que se pode esperar para o cenrio dos acordos
internacionais sobre os temas urbanos ps-2016.
2 UM OUTRO MUNDO, OS MESMOS PROBLEMAS? HABITAT I E II

A I Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat I) ocorreu em
Vancouver, em 1976, com o reconhecimento da rpida urbanizao como um fenmeno de
escala mundial.
A aderncia das Naes Unidas ao debate urbano ocorreu a partir da percepo do
crescimento exponencial dos problemas da populao que vive em cidades, como a falta de oferta
de emprego, a expanso de assentamentos irregulares, o aumento da pobreza e da desigualdade
socioeconmica, a inadequao das infraestruturas, a falta de equipamentos pblicos, o uso
imprprio do solo urbano, a insegurana quanto posse da terra, o crescimento desordenado
das cidades e o aumento das vulnerabilidades.
268
Acordos Internacionais e o Direito Cidade. Notcias do Brasil para a Habitat
O tema da rpida urbanizao e seus resultados negativos, at ento compreendido como

exclusivamente domstico, relativo a processos socioespaciais especficos dos pases, ento
entendido como global e sistmico, associado aos modos e modelos de produo.
A vida nas cidades passa a compor os debates e as proposies da ONU com a Conferncia
sobre Desenvolvimento Humano realizada em Estocolmo em 1972. Nesse momento, os pases se
debruaram tambm sobre o tema da ao antrpica sobre o ambiente e os riscos para o bem-estar
e a sobrevivncia da humanidade a problemtica urbana emerge com fora deste debate. A partir
de ento, define-se a necessidade de aes concatenadas na esfera mundial sobre o ambiente urbano,
surgindo ento a necessidade de uma conferncia das Naes Unidas especfica sobre assentamentos
humanos, a Habitat I, que viria a ser realizada quatro anos depois (Mauad, 2011).
Quando da Conferncia Habitat I, um tero da populao mundial estava vivendo em
cidades e as projees eram de forte acelerao do processo de urbanizao. O foco da conferncia
foi ento a regulao do processo de urbanizao mundial sob a premissa dos Estados nacionais
fortes, centralizados e reguladores dos processos econmicos. Esse momento difere substancialmente
do subsequente, quando o neoliberalismo passa a estar em voga em todo o mundo.
A Habitat I resultou na Declarao de Vancouver sobre Assentamentos Humanos, que
dispe sobre princpios e diretrizes para os pases membros da ONU e num plano de ao
composto por 64 recomendaes.
No prembulo da Declarao de Vancouver, h a associao da condio dos assentamentos
humanos qualidade de vida, condicionando sua melhoria plena satisfao das necessidades
bsicas, tais como emprego, habitao, servios de sade, educao e recreao.
A declarao reconhece que os problemas dos assentamentos humanos esto associados ao
desenvolvimento social e econmico dos pases e considera como inaceitveis as circunstncias
de um grande nmero de pessoas que vivem em assentamentos humanos, particularmente
em pases subdesenvolvidos. Este seria o resultado de um crescimento econmico desigual,
implicando deteriorao social, econmica e ambiental: crescimento descontrolado da
populao, urbanizao desordenada e atraso do setor produtivo rural. Cita-se tambm como
problemtica a ser enfrentada as migraes involuntrias entre pases.
A Declarao de Vancouver dispe ainda que o estabelecimento de uma ordem econmica mundial
justa e equitativa essencial para o desenvolvimento e a melhoria dos assentamentos humanos. Em
seguida, aponta como desafios: i) a adoo de estratgias de ordenamento do territrio;
ii) a criao de assentamentos que considerem as necessidades humanas; iii) a criao de possibilidades
de participao efetiva de todas as pessoas no planejamento e gesto dos assentamentos humanos;
iv) o desenvolvimento de abordagens inovadoras na formulao e implementao de programas
de assentamento pelo uso mais adequado de cincia e tecnologia e necessidade de financiamentos
nacionais e internacionais adequados; v) alm da utilizao de meios mais eficazes de comunicao
para o intercmbio de conhecimentos e experincias no campo dos assentamentos humanos e o
fortalecimento de laos de cooperao internacional tanto no mbito regional quanto global; e, por
fim, vi) a criao de oportunidades econmicas que gerem melhoria da qualidade de vida.
269
O Plano de Ao da Habitat I divide-se em seis temas: poltica e estratgias; planejamento

dos assentamentos; habitao, infraestrutura e servios; terra; participao pblica; instituies
e gerenciamento. O foco recaa sobre as aes dos Estados nacionais. E, analisando em
perspectiva, verifica-se que as intenes expressas eram de efetiva e profunda transformao
da realidade, com incluso significativa da populao at ento excluda, por meio de uma
ampla ao pblica em escala mundial. Olhando desde hoje, essa primeira conferncia trata de
maneira bastante profunda, responsvel e consequente os problemas postos naquele momento.
O desdobramento histrico do papel dos Estados nacionais est ligado efetividade dos preceitos
e acordos ali definidos e pactuados.
Segundo Antonucci et al. (2010), as manifestaes do ento secretrio-geral da ONU, Kurt
Waldheim, e do secretrio-geral da conferncia, Enrique Penlosa, em sua abertura, sugeriam
a direo que os documentos finais viriam a tomar, problematizando a questo da moradia
precria, como especialmente destacado pelo secretrio da conferncia, como resultado do
processo de crescimento urbano mundial catico e da desarticulao global para atender s
demandas das comunidades locais.
Deve-se recordar que a Conferncia Habitat I ocorreu durante o perodo da Guerra Fria,
na sequncia das fortes intervenes estatais durante a primeira crise mundial do petrleo,
em 1973, e ainda nos remanescentes trinta anos gloriosos de recuperao da Europa
ps-Segunda Grande Guerra. Esse cenrio, de Estados nacionais fortes, impactou diretamente
na construo da conferncia, na participao dos Estados e das demais entidades, assim como
na Declarao de Vancouver e em seu Plano de Ao. Dispe Alves (2001) que os Estados se
reconheciam com a exclusividade de determinar o tema do desenvolvimento, razo pela qual
as organizaes no governamentais (ONGs), mesmo em nmero reduzido e quase todas do
Ocidente, no tiveram acesso s reunies multilaterais, contrariando as recomendaes de
participao pblica presentes nos textos finais da conferncia.
De toda forma, a Habitat I inaugurou o debate, no cenrio internacional, de questes
como a participao da sociedade na definio de polticas para assentamentos humanos e
iniciou a problematizao da questo da moradia nos fruns multilaterais.
As mudanas na ordem global, com nfase na transformao do modelo de consenso
social de Estado do bem-estar para a ampla aceitao das teorias neoliberais da dcada de 1970,
processo liderado pela Inglaterra e pelos Estados Unidos a partir dos anos 1980, at chegar ao
Consenso de Washington para a Amrica Latina, no incio dos anos 1990, relativizam profundamente
o poder de interveno dos Estados-nao, contrariando os preceitos da Habitat I.
A II Conferncia Habitat (Habitat II), que aconteceu vinte anos depois, em 1996,
marcada por um cenrio internacional bastante mais complexo. Parte desta complexidade
advm do contexto das conferncias sociais das Naes Unidas nesse momento, perodo de
intensa mobilizao da diplomacia e da sociedade civil no mbito internacional, ocasionado
pela superao da crise do multilateralismo e pelo reconhecimento da ONU como o principal
espao de soluo de problemas globais.
270
As conferncias sociais das Naes Unidas foram construdas de forma sistmica e de

modo que as deliberaes de cada uma delas influenciassem as demais, no apenas as subsequentes
(Alves, 2001). Importantes conceitos foram incorporados nos documentos finais da Habitat II,
influenciados pelas conferncias anteriores, sendo a concepo de desenvolvimento sustentvel
o mais evidente.
A Habitat II aconteceu na cidade de Istambul, em um ambiente propcio para a afirmao
de novos temas e de inovao em seu formato, fora do eixo dos pases desenvolvidos.
Dois temas se afirmaram como centrais durante a conferncia: a moradia adequada para todos
e o desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos. O pano de fundo dos debates era
ainda o acelerado processo de urbanizao, que resultava em grandes cidades com profundas
desigualdades sociais.
Parte considervel dos Estados seguia um modelo liberal diferente do que se imaginou
na Habitat I, em que se pressupuseram o Estado e as polticas pblicas como reguladores da
crescente urbanizao. Para Whitaker (2015), h um agravamento da situao urbana no
mundo neste perodo, e a Declarao de Vancouver, vinte anos antes, ficou na contramo da
ordem mundial que se seguiu e se instalou em diversos pases do sistema ONU.
Na Habitat II, a questo urbana novamente colocada como um tema e um processo
em escala global, porm com impactos locais, que demandava, portanto, a participao de
atores locais na construo de resultados prticos eficazes. Essa mudana de entendimento,
que se aproxima do que efetivamente acontece, tambm pode ser creditada viso dominante
no cenrio internacional da necessria diminuio do tamanho dos Estados. Ou seja, ainda
que louvvel a maior insero de ONGs e governos locais no processo e na conferncia, parte
dessa estratgia pode ser creditada no exclusivamente a um entendimento mais aprimorado
do processo urbano, como havia sido declarado ao final da Habitat I, mas tambm a uma
nova ordem poltica mundial neoliberal, em que os Estados-nao deveriam responder apenas
a questes geopolticas, de segurana nacional e outras essenciais em macroescala.
Nesse sentido, a Habitat II se instituiu como a primeira conferncia das Naes Unidas
a reunir em sua programao oficial autoridades locais, ONGs, movimentos sociais, sindicatos,
lderes locais e outros, com capacidade de intervir formalmente, fazer sugestes e dar testemunhos;
representando uma abertura indita aos outros atores nacionais e internacionais do campo social
(Alves, 2001, p. 255).
Para Antonucci et al. (2010, p. 48-49), trs fatos se destacam na Habitat II:
pela primeira vez em uma conferncia mundial convocada pela ONU, as autoridades locais foram
consideradas um dos principais grupos de parceiros, em funo da sua responsabilidade com o alcance
dos objetivos perseguidos pela Organizao; houve um grande esforo de mobilizao e articulao
das associaes mundiais e de autoridades locais para participarem unidas e fortalecidas, tanto no
processo preparatrio e na redao da Agenda Habitat quanto na prpria conferncia de Istambul;
e, tambm, pela primeira vez na histria das grandes conferncias mundiais da ONU, as autoridades
locais tiveram um comit especfico o Comit II , onde puderam manifestar-se e expressar suas
preocupaes e propostas para a redao final e aprovao da Agenda Habitat e seu Plano de Ao.
271
Como ressaltado, tambm de forma indita, formou-se no mbito da conferncia um

comit em que as autoridades locais tinham a possibilidade de debater e formular propostas
oficialmente, que comps integralmente o relatrio final da conferncia.
A conferncia resultou na Declarao de Istambul sobre Assentamentos Humanos e na
Agenda Habitat. A declarao inicia afirmando como meta universal a garantia de moradia
adequada a todos e a busca por assentamentos humanos mais seguros, saudveis, habitveis,
equitativos, sustentveis e produtivos. Considera as cidades como centros de civilizao, geradoras
de desenvolvimento econmico, social, espiritual e de avanos cientficos (ONU, 1996a).
Em outros dispositivos, a declarao dispe sobre o direito habitao: compromisso
com a total e progressiva realizao do direito a moradias adequadas, conforme estabelecido
em instrumentos internacionais. E segue dizendo: com essa finalidade, deveremos procurar
a participao dos nossos parceiros pblicos, privados e no governamentais, em todos os
nveis, para a garantia legal de posse, proteo contra discriminao e igual acesso a moradias
adequadas, a custos acessveis, para todas as pessoas e suas famlias (ONU, 1996a).
Em que pese toda a importncia para o tema do direito moradia, que influenciou e
apoiou aes e iniciativas em todo o mundo por cidades mais justas e humanas, inmeros
desafios ainda se colocavam no perodo. O documento, por exemplo, mantm a concepo
fragmentria fundamentada na teoria geracional dos direitos humanos ao apresentar a noo
de progressividade dos direitos sociais. Ao mesmo tempo, fica explcita a posio relativa que
assume naquele momento o Estado na efetivao dos direitos e temas debatidos, sendo chamada
efetivao destes tanto a sociedade organizada quanto o capital privado.
Por sua vez, a declarao reflete o processo de participao de diversos atores da Habitat II para
superar os problemas dos assentamentos humanos e aponta que os desafios so globais, mas os pases e
regies tambm enfrentam problemas especficos que necessitam de solues especficas (ONU, 1996a).
Destaca-se que o secretrio adjunto da conferncia, Jorge Wilheim, urbanista talo-brasileiro com
reconhecida atuao no planejamento urbano no Brasil, trabalhou, tanto no perodo preparatrio
quanto durante o evento, para assegurar a ampla participao da sociedade civil e dos governos locais
(Mauad, 2011), sendo inclusive uma de suas atribuies especficas no cargo articular internacional-
mente a participao de entidades governamentais, no governamentais e associaes de prefeitos.3
A Agenda Habitat II estabelece um conjunto de princpios e compromissos sobre moradia
adequada, desenvolvimento sustentvel de assentamentos humanos, financiamento de habitao
e assentamentos humanos, capacitao e desenvolvimento operacional, coordenao e cooperao
internacional. E, refletindo a diversidade de organizaes que participaram de sua preparao trata
substancialmente de grupos considerados merecedores de ateno especfica em suas necessidades
e circunstncias particulares, notadamente: mulheres, pessoas com deficincia, idosos, crianas e
jovens. Esse reconhecimento impactar a elaborao de todos os documentos subsequentes, que
passam a especificar aes para esses grupos, chegando inclusive ao atual momento.
3. Para mais informaes, ver: <http://goo.gl/1EapTd>.
272
A Agenda Habitat II formada tambm por um plano de ao que desenvolveu as principais

questes e suas especificidades. Dispe, na introduo, que a estratgia deste plano se embasa
em princpios de habilitao, transparncia e participao. Com essa estratgia, os esforos governa-
mentais baseiam-se no estabelecimento de um quadro legislativo, institucional e financeiro que permita
que o setor privado, as organizaes no governamentais e os grupos comunitrios contribuam plena-
mente para o alcance das metas habitao adequada para todos e desenvolvimento de assentamentos
humanos sustentveis ; e habilite todas as mulheres e homens a trabalharem uns com os outros, nas
suas comunidades e com Governos em todos os nveis, para determinar seu futuro coletivamente,
decidindo sobre aes prioritrias, identificando e alocando recursos de forma justa e construindo
parcerias para alcanar objetivos comuns (ONU, 1996b, traduo nossa)4.
Nesse sentido, a Habitat II inovou desde o processo preparatrio, quando assegurou a
participao de diversos segmentos de instncias governamentais e da sociedade civil organizada,
por meio da Resoluo no 47/180 da Assembleia Geral.
Para alm das atividades estabelecidas em cooperao no Plano de Ao Habitat
II, muitas outras se formaram por meio de parcerias independentes das oficialmente
determinadas, estabelecendo mecanismos e instncias inovadoras de mtua cooperao.
Jos Augusto Alves ainda ressalta que nada havia sido previsto na Resoluo no 47/180,
que estabelece as normas da conferncia, e que tal desenvolvimento foi resultado de um
intenso processo preparatrio nacional e internacional no qual diversos atores estiveram
envolvidos (Alves, 2001, p. 257).
O principal foco do Plano de Ao da Habitat II recaiu sobre o direito habitao.
Em geral, as recomendaes e as diretrizes tiveram carter pragmtico e operacional, uma
tentativa de avano em relao Agenda Habitat I. Destacam Antonucci et al. (2010) como
importante a vinculao do direito habitao aos direitos sociais, reafirmando a concepo do
direito habitao como um direito humano, como previsto em diversos tratados internacionais.
Para Maricato (2000), a Agenda Habitat II deu s cidades uma importncia nica no
cenrio internacional, constituindo-se num texto de defesa do direito cidade para todos,
naquele momento, contra a excluso urbana. A agenda apresentava demandas, reivindicaes
e bandeiras do campo da esquerda democrtica e apontou especialmente duas: a democratizao
e a afirmao do poder local e as parcerias e a autogesto dos servios coletivos e das ONGs.
Nesse sentido, h uma forte presena e contribuio brasileira para esse encaminhamento e
seu resultado. No cenrio interno, a Habitat II e seu processo de construo aconteceram na esteira
do processo de redemocratizao, institucionalizado com a Constituio de 1988 (CF/1988). Os
municpios, suas entidades representativas e os movimentos sociais pela reforma urbana se fizeram
4. No original: en la habilitacion, la transparencia y la participacion. Con arreglo a esa estrategia, la labor de los gobiernos se basa en el estableci-
miento de marcos legislativos, institucionales y financieros, gracias a los cuales el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y los grupos
comunitarios podran contribuir plenamente al logro de vivienda adecuada para todos y un desarrollo sostenible de los asentamientos humanos y
conseguir que todas las mujeres y los hombres colaboren entre si y en sus comunidades con la administracion a todos los niveles para determinar
colectivamente su futuro, decidir cuales son las esferas de accion prioritarias, encontrar y asignar cursos equitativamente y establecer asociaciones
para lograr metas comunes (ONU, 1996b).
273
representar fortemente nesse processo. Alm disso, indicativo da importante participao brasi-
leira no estabelecimento dos resultados da conferncia o reconhecimento de casos exemplares de
poltica urbana (best pratices), como o oramento participativo da cidade de Porto Alegre.
De uma forma geral, a Conferncia Habitat II teve uma mobilizao nacional intensa nos
pases membros das Naes Unidas. No Brasil, o processo preparatrio consistiu na realizao
de quatro seminrios temticos5 para a redao do relatrio nacional, sob a coordenao do
Comit Nacional Habitat pelo Estado brasileiro.
As atividades preparatrias transcenderam as oficiais: a sociedade civil organizada e os
diversos governos locais realizaram seminrios no oficiais e redigiram documentos que foram
anexados ao relatrio brasileiro, elaborado pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
(Ibam), assim como as contribuies advindas do comit preparatrio e dos seminrios.
Dessa forma, o relatrio brasileiro expressava uma diversidade de ideias construdas no Brasil.
O Brasil apresentou em seu relatrio apenas o diagnstico, as tendncias e as perspectivas
(parte A) e a cooperao internacional (parte C). O relatrio enfatizou o processo de urbanizao
e metropolizao no Brasil e os problemas de pobreza, habitao e acesso infraestrutura e os
conflitos fundirios e os efeitos da urbanizao sobre os ecossistemas, destacando, especialmente,
a poluio da gua e do ar como consequncias da falta de saneamento bsico e do uso intensivo
do transporte individual respectivamente. O documento apontou tambm a necessidade
de aumento dos investimentos em habitao pelo Estado e a necessidade de mais adeso da
sociedade, assim como a importncia da cooperao internacional para a concretizao de
programas sociais. O relatrio no continha o Plano Nacional de Ao (parte B), informava
que ele ainda estava sendo debatido com a sociedade civil, por isso no poderia ser concludo
a tempo e seria encaminhado posteriormente (Brasil, 1996, p. 133).
A ausncia do Plano Nacional de Ao, segundo Antonucci et al. (2010), ocorreu devido
falta de consenso acerca da proposta preparada entre a ento Secretaria de Poltica Urbana do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e os representantes da sociedade civil
que compunham o comit nacional.
Tendo deixado o plano de ao para o momento subsequente conferncia, o Brasil deveria
tambm apresentar alguns resultados do ps-Habitat II. Cinco anos depois, quando ocorreu a
sesso extraordinria da Assembleia Geral das Naes Unidas Istambul +5 , com o objetivo
de analisar e avaliar a implementao da Agenda Habitat II no mundo, a presena brasileira
revelou a baixa aderncia da Agenda Habitat II na execuo das aes pblicas, fato especialmente
marcado pela no apresentao do plano de ao e pelo no monitoramento da agenda pelo pas.
A partir da Habitat II e de todo o seu processo preparatrio nacional e internacional,
houve uma srie de impactos na poltica urbana, em mbito governamental, e de investimento
da cooperao internacional no fomento da cooperao e dos debates entre cidades, na
mobilizao da sociedade civil e na construo de redes de cidades.
5. Os seminrios temticos ocorreram nas cidades de Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Salvador e Sao Paulo.
274
O tema da cidade amplia-se, afinal, depois da Conferncia Habitat II, tanto no que diz
respeito s suas temticas especficas, correlacionando a questo da moradia e da sustentabilidade,
por exemplo, quanto naquilo que se refere ampliao do foco dos debates em curso.
H, por exemplo, a efetiva incluso das questes relacionadas aos grupos vulnerveis no
debate, reforando o tema dos direitos sociais na cidade e do direito cidade. Entre outros
exemplos desse processo, no Brasil, poder-se-ia citar a publicao do relatrio ps-conferncia,
pela ONG Centro Informao Mulher, intitulado Mulher, habitat e desenvolvimento (CIM,
1996). Este documento exemplar, como outras iniciativas e processos que se formaram,
problematiza as resolues da conferncia para os grupos das mulheres e tambm avana na
participao de novos sujeitos internacionais, contribuindo para que o direito internacional
viesse a se tornar objeto de discusses pblicas do local ao global.
3 HABITAT III: O QUE TERIA O BRASIL A DIZER NO CENRIO MUNDIAL DE CIDADES?

O objetivo da Habitat III debater e apontar novos desafios para o processo de urbanizao
mundial, focando em uma Nova Agenda Habitat, que visa influenciar e impactar diretamente
o destino das cidades, logo, na vida de parcela cada vez maior da populao mundial, com
nfase nos grupos sociais mais vulnerveis.
A partir da avaliao da implementao da Agenda Habitat II, a ONU busca
informaes dos pases para debater e apontar novos desafios para o processo de urbanizao
mundial. O cenrio colocado para a conferncia ainda de constante e acelerado crescimento das
cidades e do processo de urbanizao em nvel mundial, como nas conferncias anteriores,
com destaque estratgico para a Amrica Latina e os pases em desenvolvimento em geral.
Apesar de se tratar de uma terceira Agenda Habitat, em elaborao, vale notar que o
ttulo da conferncia, que discutia sobre assentamentos urbanos, passou a tratar de habitao
e desenvolvimento urbano sustentvel, como presente no ttulo. Essa alterao revela evidente
mudana de foco dos pases representados no sistema ONU e, sobretudo, de sua Agenda Habitat.
Ganha destaque no apenas a habitao, matria central nas demais conferncias, mas
tambm a sustentabilidade, que alm de ser um tema e um termo polissmico, enseja diversas
possibilidades de crticas em sua abordagem em condies urbanas to distintas quanto de
uma cidade que h dcadas superou todos os desafios de acesso urbanidade para todos, e em
cidades onde se vislumbra a porta da barbrie, como bem lembrado por um palestrante do
Seminrio Nacional Habitat III Participa Brasil.6
O Brasil se insere nesse cenrio de maneira bastante estratgica, visto ser um dos pases com
maior taxa de urbanizao no mundo, com 84% da populao (IBGE, 2010). O processo de
crescimento urbano acelerado, que vem sendo debatido ao longo das ltimas duas conferncias,
nos ltimos quarenta anos e para o qual no se logrou efetivo xito na regulao, aconteceu no
Brasil de maneira exemplar, ainda que esse exemplo seja negativo.
6. Seminrio ocorrido em fevereiro de 2015, com o objetivo de obter elementos e avaliaes para a elaborao do Relatrio Nacional para a Habitat
III, tema tratado mais frente.
275
Em funo dos problemas ocasionados por esse processo no contexto brasileiro e dos
desafios atuais colocados ao pas que o Brasil emerge como importante player nesse processo.
Regies como o Sudeste Asitico e a frica vm experimentando, ao longo dos ltimos anos,
taxas de incremento populacional em meio urbano similares e ainda maiores que aquelas com
as quais o Brasil conviveu nos anos 1970 e 1980. Da mesma maneira, muitas vezes com maior
intensidade, esses processos vm ocorrendo com profunda segregao socioespacial e excluso
de parcela significativa da populao das condies mnimas de urbanidade.
Nesse sentido, o Brasil motivo de ateno de diversos pases em desenvolvimento.
E, em funo de medidas recentes, apoiadas na retomada dos investimentos federais nas
cidades Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e Minha Casa Minha Vida
(MCMV), sobretudo , vem sendo chamado a contribuir com solues em outros pases.
Essa realidade foi reforada com o entendimento, pelo governo federal, da importncia das
parcerias Sul-Sul, ou a constituio do que, na academia, vem sendo chamado do Sul-Global
(Santos e Meneses, 2010).
Por seu turno, para os pases desenvolvidos, a importncia do Brasil no cenrio internacional,
no mbito da poltica urbana, assim como nas polticas sociais e ambientais, se coloca por
inmeros fatores. Um deles, que tem forte contedo estratgico, consiste na capacidade
instalada de produo de indicadores. Nas negociaes da Agenda ps-2015, por exemplo,
notou-se que o Brasil pode participar como um dos pases-ponte entre dois mundos.
Um primeiro mundo desenvolvido e com grande capacidade de produo de dados e
indicadores para medir as mais variadas realidades sociais, capacidade essa tambm presente
no Brasil. Entretanto, os pases desenvolvidos no possuem a expertise para monitorar aspectos
relacionados com a pobreza estrutural e a vulnerabilidade, temas que no estavam colocados
na pauta dessas naes at anos mais recentes, mas que vm efetivamente ganhando espao
nos anos recentes de crise econmica, e que no Brasil o conhecimento vem sendo aprimorado
ao longo de dcadas, com nfase nas ltimas.
Esse conhecimento e esse reconhecimento de suas mazelas sociais, chegando at a elaborao
de polticas pblicas robustas de enfrentamento, como o Bolsa Famlia e o Fome Zero, permitem
ao Brasil o reconhecimento dos problemas sociais desse segundo mundo, que, entretanto, ainda
no dispe amplamente da capacidade tcnica necessria para medir e intervir efetivamente e
com autonomia nessas situaes.
Cabe ainda ao Brasil e esse elemento ser explorado mais frente, chegando at a
concluso deste captulo se pronunciar sobre o direito cidade. Esse tema vem sendo sustentado
por pases com vises progressistas como o principal assunto a ser enfrentado na Habitat III.
O processo participativo brasileiro e o reconhecimento de um conjunto de direitos
humanos nas cidades, tanto em sua Constituio quanto em seu Estatuto da Cidade, colocam
o Brasil numa posio de destaque no cenrio internacional de debate sobre a temtica. Deve-se
lembrar que a prxima conferncia se realizar em Quito, Equador, nico pas no mundo, at
o momento, a reconhecer o direito cidade em sua Constituio.
276
O processo preparatrio do Brasil para a Habitat III traz em seu bojo as discusses sobre
o direito cidade. Liderado pelo ConCidades, esse processo, a princpio, reconhece avanos
das lutas sociais em torno do tema. A Carta Mundial do Direito Cidade, apresentada em
2006, conta com a sustentao de entidades brasileiras, inclusive representadas no ConCidades.
Da mesma forma, governos locais, reunidos em entidades municipalistas nacionais e em fruns
internacionais de cidades, apoiam iniciativas como a carta e a incluso do direito cidade
como tema da Habitat III.
Dessa forma, entende-se que o Brasil traz ao processo de elaborao da conferncia
elementos de suma importncia para a sua efetividade: o reconhecimento e a prtica da
participao social como elemento fundador de possveis solues que possam ser para todos;
o conhecimento e a tcnica para monitorar processos sociais complexos e elaborar polticas
pblicas aprimoradas; e, sobretudo, o compromisso social com a constituio de uma maneira
mais profunda de enfocar a vida na cidade, a partir do direito cidade em sua plenitude, e no
apenas como direito humano especfico exercido nas cidades. Entende-se, sobretudo, que essas
contribuies no cenrio internacional possam corroborar com a efetivao desses avanos no
cenrio interno, em especial a partir da implementao dos inmeros e substanciais avanos
no campo normativo nacional, crtica essa presente no Relatrio Brasileiro para a Habitat III,
neste momento, em sua fase final de elaborao.
4 O PROCESSO PREPARATRIO BRASILEIRO PARA A CONFERNCIA HABITAT III

No Brasil, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e o Ministrio das Cidades (MCidades)
iniciaram o processo de preparao para a Conferncia Habitat III em 2014. O processo,
desde seu incio, conforme Resoluo no 68/239 da Assembleia Geral da ONU, deveria ser
construdo com ampla participao da sociedade.
O Relatrio Nacional, a ser prestado pelo Brasil e, da mesma forma, pelos demais pases,
engloba uma avaliao das questes urbanas desde a ltima Habitat, em 1996, e deve apontar
os desafios para uma agenda futura, no prazo de mais vinte anos. No Brasil, a tarefa de redao
ficou sob a responsabilidade do Ipea, que vem fazendo a relatoria do processo, a convite do
ConCidades, conforme Resoluo Administrativa no 29, de 25 de julho de 2014, que tambm
instituiu GT para tanto, composto por representantes dos segmentos do ConCidades poder
pblico federal, estadual e municipal, entidades de trabalhadores, entidades empresariais,
ONGs, movimentos sociais , alm de onze ministrios envolvidos com as temticas do rela-
trio, em especial aqueles que trabalham com os grupos mais vulnerveis, como de igualdade
racial, mulheres e demais direitos humanos.
Como recomendado pela ONU, a construo do relatrio vem sendo feita de maneira
participativa, via ConCidades, alm de, at o momento, terem sido documentadas algumas
iniciativas de organizaes da sociedade civil e de governos locais no debate sobre o tema.
277
A constituio de uma plataforma de participao social71 uma das estratgias colocadas em

prtica pelo Ipea e pelos parceiros, visando responder a demanda do ConCidades de garantir
a participao social em curto espao de tempo. Essa plataforma tem se estruturado como a
principal ferramenta institucional no plano federal acerca desse processo.
At o momento do Seminrio Nacional Habitat III Participa Brasil, ocorrido em fevereiro
de 2015, com o objetivo de obter elementos e avaliaes acerca da condio das cidades no
Brasil e dar publicidade e transparncia ao debate, a plataforma de participao se constituiu
num frum bastante dinmico de debate, alm de ferramenta de documentao de todo o
processo atual e do histrico da Habitat I e II no Brasil que estava disperso em organismos,
sobretudo no governamentais.
A plataforma de participao constitui ambiente no qual os usurios foram convidados a seguir
uma trilha com atividades e mecanismos de participao abertos para receber as mais diversas
contribuies. O processo de dilogo com a sociedade conteve, at o momento, quatro etapas distintas.
As primeiras duas etapas desse processo de participao visaram, sobretudo, divulgar e dar
transparncia ao mtodo utilizado, bem como receber contribuies crticas acerca da urbanizao e
parametrizar os temas a serem mais enfocados no relatrio. Assim, na etapa 1, foi realizada consulta
sobre os temas propostos pela ONU para o relatrio, a compreenso da sociedade acerca desses
assuntos e a importncia do debate de cada um deles no Brasil. A consulta sobre os temas foi realizada
na forma de um questionrio, por meio da ferramenta VisPublica/Painel e IPPS, gerenciada pelo MP
e acessvel por link a partir da plataforma. A consulta esteve aberta no perodo de 5 de dezembro de
2014 a 8 de fevereiro de 2015; no total, 984 pessoas responderam ao questionrio. As concluses
desta pesquisa especfica esto disponibilizadas na plataforma.
A etapa 2 apresentou sociedade 128 indicadores das questes urbanas brasileiras a serem utilizados
para avaliar as cidades e as polticas pblicas nos ltimos vinte anos. Essa primeira lista de indicadores
foi proposta pelo Ipea a partir de diversas fontes de informao, especialmente a partir de consulta
realizada tambm pelo Ipea junto aos onze ministrios envolvidos no GT sobre suas aes e polticas.
Os indicadores, aps receberem crticas e sugestes da sociedade, foram sistematizados em
oficina de trabalho no Ipea. Ao final, foi publicada lista com 66 indicadores, que passaram a
compor como anexo o relatrio brasileiro. Esses indicadores tambm foram disponibilizados
na plataforma de participao, de modo que qualquer interessado possa conhecer um retrato
da realidade urbana brasileira nos ltimos vinte anos.8
A terceira etapa da trilha de participao consistiu na realizao do Seminrio Nacional
Habitat III Participa BR, entre os dias 23 e 25 de fevereiro de 2015, em Braslia. Participaram
do seminrio presencialmente e via plataforma (on line) 1.230 pessoas. Os temas do relatrio
foram abordados por 27 especialistas e gestores pblicos, privados e representantes de ONGs,
universidades e organismos internacionais, subdivididos em seis mesas:
7. Para mais informaes, ver: <www.participa.br/habitat>.

8. Para mais informaes, ver: <http://migre.me/rGnBL>.
278
velhos desafios, novos problemas;

Brasil e nova agenda urbana global;
acordos internacionais: agendas socioambientais e as cidades;
governos locais: redes e cenrios internacionais;
meios de vida e incluso social na cidade; e
direito cidade em debate.
O seminrio visou estruturar debates sobre o desenvolvimento urbano e receber contribuies
dos palestrantes e participantes para a redao do relatrio nacional brasileiro.
A partir desse processo e da sistematizao de informaes e demais contribuies recebidas, foi
redigido o Relatrio Brasileiro para a Habitat III. Ou seja, a primeira e principal notcia que o Brasil
pde dar no cenrio internacional sobre cidades foi sobre a viabilidade da construo de uma agenda
de futuro de maneira mltipla e participativa, reconhecida inclusive por representante da ONU,
presente quando da entrega do relatrio ao MCidades-ConCidades pelo Ipea em abril de 2015.
Esse relatrio , portanto, fruto de um processo de participao social na elaborao de uma
agenda de poltica pblica, em nvel internacional, com a discusso efetiva dos contedos e dos
mtodos de apresentao das informaes, como aqui relatado e analisado. de suma importncia
afirmar que no se espelham no relatrio posies individuais, setoriais ou parciais, o que torna o
relatrio uma pea importante da participao brasileira na Conferncia Habitat III. O relatrio,
que contm alma, espelha posies tanto do governo quanto da sociedade conjuntamente.
O processo de preparao para a Conferncia Habitat III iniciou-se efetivamente em setembro
de 2014, ainda que o pas tenha participado de fruns preparatrios anteriores, em especial da
PrepCom9 I, e, desde sempre, em todos os fruns, vem marcando presena pela importncia dada
participao social, ainda que por vezes isso tenha ficado restrito mais ao nvel do discurso.
Essa crtica se deve ao fato particular de que, a partir da entrega do relatrio ao ConCidades,
em abril de 2015, antes da PrepCom II, em vez de se continuar com a estratgia de participao
definida no GT do ConCidades, que teria uma quarta etapa de debate pblico do relatrio para
seu aprimoramento e posterior lanamento como relatrio do prprio ConCidades, retomou-se,
de maneira detalhista e bastante longa, a reviso do apontado relatrio internamente ao governo
federal. Esse fato em si, que poderia ser considerado normal na elaborao deste tipo de documento
de ampla concertao, foi, entretanto, conduzido de maneira pouco transparente, uma vez que
nunca se informou a sociedade, via GT do ConCidades ou de qualquer outra maneira, qual
a alternativa colocada, qual a nova agenda proposta ou mesmo qual seria a nova etapa para a
qual aqueles que haviam sido mobilizados e outros atores deveriam ou poderiam se preparar.
Essa situao subsiste at final de agosto de 2015, ou seja, durante cinco meses, perodo no qual
no foi disponibilizada qualquer informao ou verso do documento para o pblico em geral.
9. A Resoluo no 67/216 da Assembleia Geral da ONU criou um Comit Preparatrio (PrepCom) para construir a Conferncia Habitat III e estabeleceu
trs reunies ordinrias antes da abertura at 2016 em Quito: PrepCom I, de 17 a 18 de setembro de 2014 (Nova Iorque/Estados Unidos), PrepCom II,
de 14 a 16 abril de 2015 (Nairobi/Qunia) e PrepCom III, de 25 a 27 julho de 2016 (Jacarta/Indonsia).
279
Deve-se ressaltar que se criou uma expectativa, quando da divulgao da metodologia de

participao e das estratgias e etapas, que veio sendo paulatinamente esvaziada, ao menos,
refora-se, durante os cinco meses subsequentes da entrega do relatrio. A sociedade civil,
que estava completamente desarticulada e desinformada acerca desse debate em setembro de
2014, e comeava a participar pelas iniciativas relatadas, acabou por ausentar-se novamente
do debate, ao menos no nvel aqui relatado.
Dessa forma, entende-se que a participao social, que com muito esforo vinha
sendo angariada em curto espao de tempo, tende a se enfraquecer nas prximas etapas de
preparao do Brasil.
Em que pese esse contexto, faz-se mister notar que o processo de produo do Relatrio
Brasileiro para a Habitat III, bem como os contedos l dispostos e que sero apresentados a
seguir, pode ser considerado exemplar, segundo as sugestes de elaborao apresentadas pela
ONU. Segundo informado pelo representante da ONU, em abril de 2015, quando da entrega do
relatrio pelo Ipea ao GT, em grande parte dos pases, os relatrios estavam sendo elaborados por
consultores, em gabinetes fechados, desassociados de qualquer iniciativa maior de debate social.
Acredita-se que, superado esse momento de concertao em torno do relatrio nacional a
ser entrgue a ONU e com a maior proximidade da conferncia, os temas tratados possam vir
a compor a devida centralidade na agenda dos governos locais e da sociedade civil organizada.
Ressalta-se, entretanto, que, para o bem e/ou para o mal, 2016 ano de eleies municipais no
Brasil. O enfrentamento dessa situao de construo de uma agenda global para problemas que
tm seu embate, em grande parte, garantido pelos governos locais, segundo a ordem jurdica
institucional brasileira, durante um processo eleitoral que culmina com as votaes acontecendo
na prpria semana de realizao da conferncia, ser um diferencial da participao do Brasil.
5Q UAL O CENRIO DAS CIDADES BRASILEIRAS A SER APRESENTADO

NA CONFERNCIA?
O Relatrio Brasileiro para a Habitat III segue a metodologia proposta pela ONU e faz uma
anlise dos temas elencados nos ltimos vinte anos, bem como aponta diretrizes para os
prximos vinte anos.
O relatrio est constitudo de trs partes, sendo a primeira parte uma apresentao do
contexto urbano brasileiro atual, dos principais avanos e desafios desde 1996, quando da
Habitat II, e uma apresentao do tema do direito cidade, que norteia os entendimentos
dos inmeros atores desse debate. A segunda parte est estruturada seguindo exatamente
o modelo proposto pela ONU, em seis grandes temas, fazendo referncia aos indicadores
sugeridos, alm dos desenvolvidos pelo Ipea, com as contribuies da sociedade, todos
demonstrativos do ltimo perodo, desde a Habitat II. A terceira parte conclui o relatrio,
apontando rumos para uma nova agenda urbana brasileira e mundial foram feitos esforos
de sntese de posies de poltica pblica, sendo o direito cidade, como colocado, o fio
condutor de todo esse processo.
280
Pode-se afirmar, como retratado no relatrio, que no Brasil atual h o entendimento de

que as cidades exercem papel significativo no desenvolvimento do pas em funo da localizao
da produo e do consumo, bem como em funo dos servios oferecidos e seu papel de
organizao e controle sobre as demais atividades no territrio. Essa afirmao, como os demais
elementos que sero apresentados a seguir, so trechos e extratos descritivos da situao das
cidades presentes na verso do relatrio nacional entregue como relatrio de pesquisa do Ipea
em abril de 2015 ao ConCidades. importante ressaltar que, nos trechos a seguir, no pesam
mais quaisquer questionamentos, e ainda assim expressam posies exclusivas e autorais da
equipe do Ipea, coordenada pelos autores.
O relatrio trata as cidades como locais de moradia da grande maioria da populao
brasileira; como territrios para se pensar o desenvolvimento nacional, possibilitando o acesso
urbanidade bsica necessria reproduo da vida cotidiana com qualidade, por meio
de infraestrutura de abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgoto, sistema virio
completo, com caladas, sinalizao, alm de acesso moradia adequada e todos os demais
servios bsicos.
No Brasil, a demanda habitacional, formada por parte dos domiclios inadequados mais a
necessidade demogrfica crescente por acesso habitao, , segundo estudo da Caixa (2011),
de aproximadamente 7,71 milhes de unidades, concentrada na faixa de 3 a 10 salrios mnimos
(SMs) 54% do total , sendo em grande parte atendida, hoje, ao contrrio do perodo
passado, pelo mercado imobilirio formal e pelos programas habitacionais do governo federal
um efetivo avano.
Por sua vez, o deficit habitacional de cerca de 5,792 milhes de moradias (FJP e CEI,
2014), segundo estudo do Ipea, concentra-se nas faixas de renda situadas abaixo de 3 SMs
73,6% (Furtado, Lima Neto e Krause, 2013).
Por seu turno, 93,5% dos domiclios urbanos tm acesso ao sistema de abastecimento de
gua potvel e 82,5% dos brasileiros residem em domiclios com esgotamento sanitrio
adequado (IBGE, 2010). As polticas pblicas voltam-se, nesse contexto, para enfrentar o desafio
de levar esses servios parcela mais vulnervel da populao, buscando a universalizao do
acesso ao saneamento e gua potvel at 2030, conforme estipulado no Plano Nacional de
Saneamento Bsico (Plansab).
A desigualdade nas cidades se manifesta tambm nas condies de mobilidade da populao,
sobretudo em funo da renda, com particular ateno s dificuldades de acessibilidade
das pessoas portadoras de deficincias. Se os nveis de trnsito se aproximam de patamares
crticos para todos, esses so piores para aqueles que devem cumprir longas distncias, com
custo relativo elevado e baixa qualidade no transporte e inseguranas. H ainda aqueles que no
se movem, por faltar transporte, oportunidade, acessibilidade ou recursos financeiros. Visando
transformar essa realidade, investimentos federais no transporte pblico coletivo e garantias
legais de gratuidades e subsdios nas tarifas de transporte tornaram-se usuais nos ltimos anos.
281
Ao deficit setorial e s diferenas de acesso a servios e equipamentos bsicos, somam-se

outras dimenses da vida: lazer, segurana, sade, educao, cultura etc., que de maneira geral
evidenciam a segregao socieospacial e os mecanismos de aprofundamento de desigualdades,
excluso e fragmentao urbana que marcam as cidades brasileiras e esto retratados no relatrio.
Para transformar essa realidade, fica evidente e patente a necessidade de investimentos
financeiros. Entretanto, ressaltado que, no ltimo perodo, desde a Habitat II, tornou-se
claro e obrigatrio que investimentos aconteam sob a gide do planejamento pblico e
participativo, com mecanismos de gesto integrados, que busquem no apenas a eliminao
dos deficit, mas tambm a produo de cidades para todos, algo ainda bastante utpico.
Entre as cidades brasileiras, d-se destaque s metrpoles e grandes cidades, que concentram
parte expressiva da populao urbana 50% da populao brasileira vive nos 25 maiores aglo-
merados urbanos e da produo da riqueza 63% do produto interno bruto (PIB) brasileiro
produzido nas metrpoles. As principais metrpoles desempenham papel significativo na rede
de cidades desde a dcada de 1960, quando se pensou a integrao do territrio a partir desses
espaos. Desde ento, as metrpoles passaram a concentrar no apenas a populao, mas tambm
investimentos de maneira geral, tornando-se espaos de riqueza e pobreza, nos quais a segregao
socioespacial, caracterstica da urbanizao brasileira, se revela de maneira mais intensa.
Constata-se e de certa maneira isso aparece subjacente no relatrio que, enquanto
lugares da ao poltica, as cidades e o desenvolvimento urbano ainda so vistos como um
sistema setorizado de bens, equipamentos e servios. A integrao territorial de polticas,
indispensvel para que as cidades atendam efetivamente e por completo a seus beneficirios e
suas necessidades, constitui um desafio nacional e tambm para a agenda mundial das cidades.
Verifica-se que, nos ltimos vinte anos, o Brasil avanou significativamente na construo de
um quadro legal e normativo robusto para implementar uma efetiva reforma urbana. Avanou-se,
por exemplo, na regularizao fundiria e urbanstica dos assentamentos informais de baixa
renda favelas, cortios, loteamentos irregulares e clandestinos etc. e na implementao de
instrumentos importantes, como as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), que destinam
reas moradia de populao de baixa renda e as sujeitam a regras especficas de parcelamento,
uso e ocupao do solo. Entretanto, o relatrio reconhece, ainda que de maneira menos
crtica do que inmeros atores sociais poderiam gostar de ver reconhecido, que esses avanos
no quadro normativo no necessariamente se traduziram, at o momento, em transformaes
da realidade e da lgica urbana brasileira, fato constatado em diversas pesquisas, por exemplo,
sobre a aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade (Lima Neto, Krause e Balbim, 2014).
Constata-se, com muita preciso, no relatrio nacional, ao se compararem indicadores de
qualidade urbana, desenvolvimento humano e outros, sequncia de aperfeioamentos nos
quadros jurdico e institucional, que nos encontramos diante de uma ambiguidade (Balbim,
2015). Essa situao pode, entretanto, ser apenas aparente. Em um pas que se acostumou
a classificar leis entre as que pegam e as que no se efetivam, essa ambiguidade deve ser
questionada. O Estatuto da Cidade, que reconhece e parte do direito cidade, traz diversos
instrumentos que poderiam transformar o modelo de urbanizao brasileiro. Passados quatorze
282
anos de sua aprovao, a funo social da propriedade e da cidade, por exemplo, que deveria
fundamentar os planos diretores municipais em todo o pas, ainda que prevista na letra, no se
efetiva nas polticas pblicas raras so as cidades que cobram o IPTU progressivo , ou nas
prticas jurdicas como nas aes de remoes ou na situao das especulaes fundirias e
suas consequncias mais perversas.10 A questo se essa aparente ambiguidade no se assemelha
quela dicotomia entre cidade formal e informal, sendo a segunda consequncia direta dos
rgidos padres urbansticos utilizados para diferenciar e segregar a primeira.
Observa-se que uma srie de questes urbanas se colocam, de maneira estrutural, como
impedimentos ou empecilhos ao efetivo e amplo desenvolvimento nacional. O modelo de
urbanizao baseado na excluso social e na segregao socioespacial, que cria espaos urbanos
fragmentados e mesmo partidos, e que interessa apenas a alguns setores da sociedade, o mais
candente. A proteo normativa do direito cidade e o quadro jurdico e institucional que vm se
formando, em que pese ser um direito pendente de plena efetividade no cenrio interno do pas,
tambm no deixam de qualific-lo a levar, debater e avanar nesta pauta no mbito internacional.
Dessa forma, o direito cidade pode constituir-se em um indicativo de transformao do
espao urbano. No Brasil, h um entendimento de direito cidade sustentvel assegurado no
Estatuto da Cidade, definido como direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental,
infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para
as presentes e futuras geraes, que pode afinal contribuir para a afirmao de um conceito
amplo no mbito internacional (Brasil, 2001).
6 QUAIS AVANOS ESTO EM DEBATE? CONTRIBUIES AO DIREITO CIDADE

Como se pode verificar pelas snteses e pelos extratos do relatrio nacional apresentados
anteriormente, o direito cidade vem sendo posto como o principal tema tratado no Brasil a
ser levado para a Habitat III.
Esse tema tratado h tempos no mbito do Conselho das Cidades, podendo mesmo SE
dizer que essa esfera de participao social foi constituda tendo como um de seus objetivos
avanar na efetivao dessa noo. O Estatuto da Cidade, sancionado em 2001, todo orientado
para a efetivao do direito cidade sustentvel e para a funo social da propriedade.
Portanto, no de se estranhar a posio que o Brasil vem assumindo em prol do debate do
direito cidade, ao ponto de ter apresentado o tema em seu pronunciamento na PrepCom II,
reivindicando que esse seja um dos temas norteadores da conferncia. Nesse momento de
preparao da Habitat III, essa uma das mais importantes notcias brasileiras no cenrio mundial.
Nesse contexto, assume grande importncia a garantia do direito cidade, o direito de uso
por todos, sem privilgios ou distines de qualquer espcie, dos espaos pblico e coletivo da
cidade, bem como o dever das instncias pblicas de assegurarem que a produo da cidade
busque a realizao de suas funes sociais.
10. Sobre a situao das especulaes fundirias, que evidenciam que, nas cidades de So Paulo e do Rio de Janeiro, o preo dos imveis aumentou
153% e 194% entre 2009 e 2012, respectivamente (Maricato, 2013). Quanto s aes de remoo no Brasil, ver: <http://goo.gl/RjtCSu>.
283
O acesso cidade, bem como o entendimento possvel de direito cidade, , em ltima

anlise, traduzido pelo anseio dos moradores de uma cidade por que se possa viver por
completo o espao urbano, indistinta e independentemente de renda, raa, gnero, idade, credo
ou religio. O direito cidade , neste sentido, a possibilidade de participar da produo da
cidade em suas mltiplas dimenses e dela poder amplamente usufruir.
Trata-se de possibilitar que as polticas urbanas sejam definidas e implementadas de modo
participativo, a partir dos moradores e em seu coletivo benefcio, efetivando a funo social da
cidade. Esse parece ser o mecanismo para que se rompa com o modelo de urbanizao excludente
e segregador, baseado exclusivamente em princpios e diretrizes tcnicas e comandado por interesses
corporativos, de grupos no representativos da maioria das pessoas que vive nas cidades.
Afirmar o direito cidade significa afirmar o direito das pessoas cidade numa perspectiva de
integralidade. A cidade em si no sujeito de direito. Suas caractersticas, valores, patrimnios
e bens, ambiente, referncias histricas, memria e identidade coletiva, que, em muitos casos,
contam com proteo jurdica prpria por suas caractersticas imanentes, so, na perspectiva
do direito cidade, tomados em conjunto, indissociveis como ambiente produzido,
compartilhado segundo direitos iguais de acesso, uso e gesto para todos.
A afirmao do direito cidade como reconhecimento do exerccio cotidiano da sua
funo pblica e coletiva, por seus habitantes e pelo poder pblico, contrape-se produo
da cidade baseada em interesses exclusivamente econmicos e corporativos, que a tomam
como lugar privilegiado da reproduo maximizada do capital via produo diferenciada da
escassez e da abundncia.
Para Harvey (2014, p. 28), a ideia do direito cidade surge das ruas, dos bairros, sendo
mais do que um direito de acesso individual ou grupal aos recursos que a cidade incorpora,
mas sim e, sobretudo, um direito de mudar e reinventar a cidade de acordo com os mais
profundos desejos da sociedade e dos indivduos. Segundo o autor, esse seria um dos nossos
direitos humanos mais preciosos.
Nessa perspectiva, o direito cidade deve ser compreendido como um preceito transformador
da poltica urbana, com fundamento na justia social, na cidadania, na solidariedade e nos direitos
humanos, de forma a construir uma cidade mais justa.
Trata-se da efetividade dos direitos civis, polticos, sociais, econmicos, culturais e difusos
da cidade, que se traduz na garantia do uso pblico e comum do espao urbano e de sua gesto
democrtica; do usufruto do direito moradia adequada; do acesso terra e da segurana da
posse; da proteo contra deslocamentos forados; do acesso aos servios pblicos essenciais e
com qualidade e aos servios de infraestrutura, gua, energia e saneamento; e da mobilidade
para os habitantes das cidades.
Enfim, trata-se de possibilitar ao conjunto da sociedade compartilhar com igualdade o
espao pblico, o espao produzido, os equipamentos e as infraestruturas; reconhecer a funo
social da propriedade e compartilhar os servios e bens hoje concentrados em pores privilegiadas
do espao urbano, disponveis e dispostas queles de maior poder aquisitivo.
284
Parcela significativa da sociedade brasileira representada no ConCidades posiciona-se

em prol dessa transformao de novas bases para a produo urbana. O avano do quadro
normativo e das polticas urbanas, no ltimo perodo, representa uma profunda transformao
da sociedade em busca de assegurar direitos, reduzir as desigualdades e levar cidadania a
todos os brasileiros, mas ainda h um longo caminho para traduzir todo esse conjunto em
polticas pblicas efetivas, eficazes e eficientes, planejadas, monitoradas e avaliadas com e
para o conjunto da sociedade.
7 CONCLUSO
Este captulo debateu a insero do Brasil no cenrio internacional, a partir da anlise dos
processos de urbanizao brasileiro e mundial, por meio das conferncias Habitat, da Organizao
das Naes Unidas, de 1976, 1996 e da Conferncia Habitat III, a ser realizada em 2016.
Essa contribuio constitui, de inmeras maneiras, algo bastante sui generis, uma vez que
se relata um processo em curso de debate e concertao de posicionamentos, tanto na escala
nacional quanto na internacional.
Ao apresentar as notcias que o Brasil traz ao cenrio internacional urbano, se quis aqui
garantir, ao mesmo tempo, o rigor tcnico e o acadmico na interpretao e anlise dos fatos
quanto possibilidade de documentar e dar expresso a um processo sobre o qual no se dispe,
nenhum dos agentes envolvidos, de todas as informaes, posies e discusses em curso.
Com relao a notcias do Brasil, quisemos entender e focar naqueles elementos que vm
conduzindo o processo, quais sejam: a participao social, o papel dos governos locais e da
sociedade civil organizada nos acordos internacionais e a apresentao do direito cidade, a
principal notcia, como elemento estruturante de todo o processo de construo da agenda
no Brasil e do Brasil para o mundo.
Quis-se aproveitar ainda deste espao de dilogo ampliado para documentar o processo
de maneira crtica, mas sempre na perspectiva de aprimoramento das polticas pblicas.
Ressalta-se que, ao contrrio do momento anterior, no processo da Habitat II, ao menos
por parte desta instituio, h a forte preocupao em documentar todo o processo, assim
como da ONU Habitat no mbito internacional, princpio fundamental para que seja possvel
monitorar e avaliar agendas e acordos futuros, mas que, infelizmente, o Brasil no seguiu como
preceito nas conferncias Habitat anteriores.
Aponta-se, com certa preocupao, que, apesar dos significativos avanos institucionais
deste momento da poltica urbana brasileira, em comparao com o momento anterior,
quando da Habitat II, a participao social, que viabiliza e legitima uma agenda social,
ainda no aconteceu, at esta etapa de preparao para a Habitat III, com tanta empolgao
e comprometimento como relatado no processo da Habitat II, quando o Estado nacional no
contava com tanta institucionalidade e mesmo envolvimento e investimentos nas cidades,
como acontece agora.
285
Quer-se ainda ressaltar que as notcias que saem do Brasil hoje encontram, segundo
nossas anlises e percepes, um cenrio e uma ordem mundiais bastante distintos daqueles
encontrados em 1976 e 1996. Hoje, e esse pode ser um dos elementos que explica a ainda
pouca participao social, no se pode afirmar que exista uma clara ordem global a definir os
principais rumos do processo. At o momento de fechamento deste captulo, a notcia que
se tinha da preparao da conferncia, treze meses antes de seu incio, era da indefinio, por
exemplo, de como efetivamente se daria a participao dos governos locais e das ONGs na
conferncia, fato to ressaltado e comemorado quando da Habitat II. Tentou-se em vo
enfrentar esse debate nas duas primeiras conferncias preparatrias, mas os relatos oficiais
deixam crer que existiam fortes divergncias entre os Estados-membros.
Por fim, vale ainda reforar de maneira conclusiva que os desafios colocados para uma
nova agenda urbana no Brasil partem dos importantes avanos desde a realizao da Habitat
II, ou seja, da insero do Brasil no cenrio internacional e da efetivao dos acordos que o
pas subscreve.
Apesar disso, como apontado antes, h um contexto interno ao qual o Brasil deve dar
toda a ateno para que suas notcias para o mundo possam ser cada vez mais auspiciosas e
exemplares. Afinal, ainda que o quadro normativo de reconhecimento de direitos e a priorizao
dos investimentos pblicos tenham avanado significativamente nos ltimos anos, o fato
que ainda convivemos com velhos desafios de universalizao de acesso a equipamentos, bens
e servios bsicos. Este velho e no totalmente superado Brasil ainda compor nossa agenda
futura, que em parte se renova, mas tambm se aprofunda em sua urgncia. Garantir o direito
cidade , pois, a sntese de uma nova agenda urbana, uma agenda que efetivamente se quer
apresentar como transformadora do processo de produo urbana.
Restam sociedade brasileira e espera-se que existam avanos a partir dos debates
internacionais a constituio de uma esfera verdadeiramente pblica e coletiva e a edificao
de uma conscincia cidad, que passa, evidentemente, pelo reconhecimento de um conjunto
de direitos a serem positivados na prxis urbana, nas relaes dirias e cotidianas, e no apenas
reconhecidos na legislao. essa conscincia cidad que pode monitorar, participar e efetivar
os avanos colocados e os demais que se esperam vir.
Lembremos, mais uma vez, que, quando verificado o ltimo perodo, pesa negativamente
na poltica pblica brasileira a quase inexistncia de monitoramento e avaliao dos investimentos
e intervenes, fato esse exemplificado pela no aderncia do Brasil ao sistema de monitoramento
e metas definido ps-Habitat II.
Enfim, pensar no direito cidade avanar um passo alm das necessidades bsicas e dos
direitos fundamentais, que ainda constituem deficit urbano no Brasil, de modo que o uso da
cidade se d de maneira pblica e coletiva. Trata-se de pensar a cidade planejada, produzida e
reproduzida a partir de todos e para todos, como espao essencial para a edificao da cidadania
e para o convvio das diferenas e sociabilidade; para a realizao, pois, da paz e harmonia
entre pessoas e povos.
286
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288
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
ngela Pereira da Silva de Oliveira
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira Vallejo
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Erika Adami Santos Peixoto (estagiria)
Laryssa Vitria Santana (estagiria)
Pedro Henrique Ximendes Arago (estagirio)
Thayles Moura dos Santos (estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
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Leonardo Hideki Higa
Capa
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Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.
Srie | Brasil: o estado de uma nao

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BRASIL EM

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

Brasil em desenvolvimento 2015 : Estado, planejamento e polticas

Projeto: Perspectivas do desenvolvimento brasileiro.

1. Economia Internacional. 2. Poltica Internacional. 3. Relaes

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos

A srie Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas tem periodicidade

A edio do Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas deste ano, a

da matriz insumo-produto brasileira e os fluxos de comrcio do Brasil e de seus vizinhos no

Os desafios e as oportunidades da atrao de capital estrangeiro com vistas a incremen-

influncias das conferncias internacionais na agenda de polticas pblicas no Brasil e explicita

POR QUE A ELASTICIDADE-PREO DAS EXPORTAES BAIXA NO BRASIL?

2 FATOS SOBRE A DINMICA DAS EXPORTAES BRASILEIRAS DE BENS E SERVIOS

Fonte: Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (Funcex).

entre 1996 e 2005 foi devido, fundamentalmente, ao crescimento do volume exportado.

ndice de preo ndice de quantum

Bsicos Manufaturados Semimanufaturados Transaes especiais

8. Para mais informaes, ver Coutinho (1997).

Bsicos Semimanufaturados Manufaturados

Bsicos Semimanufaturados Manufaturados

1997 x 2005 2006 x 2014

Agricultura e pecuria 130,3 81,6

Primrios Produo florestal -32,5 9,4

Pesca e aquicultura 106,7 -67,5

Extrao de minerais metlicos 74,5 42,7

Indstria extrativa Extrao de petrleo e gs natural 186.366 (1)

Extrao de minerais no metlicos 187,8 3,1

Produtos farmoqumicos farmacuticos 92,2 131,1

Outros equipamentos de transporte, exceto veculos automotores 221,6 67,3

Celulose, papel e produtos de papel 90,3 46,7

Produtos alimentcios 171,2 8,1

Produtos de metal, exceto mquinas e equipamentos 106,4 4,5

Produtos qumicos 67,3 0,3

Metalurgia 48,9 -7,8

Produtos txteis 140,6 -15,0

Produtos de borracha e de material plstico 113,2 -15,3

Produtos do fumo 24,4 -15,6

Produtos de minerais no metlicos 165,8 -20,2

1997 x 2005 2006 x 2014

Indstrias diversas 142,2 -21,4

Mquinas e equipamentos 151,6 -24,3

Mquinas, aparelhos e materiais eltricos 148,7 -31,5

Couros, artefatos de couro, artigos para viagem e calados 40,2 -31,7

Derivados do petrleo biocombustveis e coque 487,7 -36,0

Indstria de transformao Mveis 215,8 -42,0

Veculos automotores, reboques e carrocerias 152,2 -43,3

Produtos de madeira 165,0 -51,3

Impresso e reproduo de gravaes 58,6 -57,9

Equipamentos de informtica, produtos eletrnicos e pticos 376,3 -66,4

Confeco de artigos do vesturio e acessrios 89,2 -67,5

2006 2014 Variao

Baixa 36.788 35,0 56.601 42,4 53,9 7,4

Mdia-baixa 24.868 23,7 31.957 23,9 28,5 0,3

Mdia-alta 34.829 33,2 36.283 27,2 4,2 -6,0

Alta 8.552 8,1 8.706 6,5 1,8 -1,6

Os dados da tabela 4 apresentam as exportaes de bens manufaturados segundo uma

Fonte: Unctad. Disponvel em: <http://unctadstat.unctad.org/>.

Variao de valor Variao do Peso nas Peso nas

Outros equipamentos de transporte 235,7 43,0 2,33 3,3 1,7

Manufaturas de metais 81,0 48,8 0,13 1,2 2,1

Produtos farmacuticos e medicinais 140,5 66,7 0,09 0,6 2,9

Artigos manufaturados diversos 55,4 42,2 0,02 0,7 3,4

2 FATOS SOBRE A DINMICA DAS EXPORTAES BRASILEIRAS DE BENS E SERVIOS

3 CONSIDERAES TERICAS SOBRE A BAIXA ELASTICIDADE-PREO DAS