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DE PLANES DE SERVICIOS
SOCIALES
INDICE
PRESENTACIN...............................................................................................4
INTRODUCCIN............................................................................................... 5
I. LA PLANIFICACIN Y LOS PLANES......................................................8
I.1 EL CONCEPTO DE PLANIFICACIN..........................................................8
I.2 PLANIFICACIN SOCIAL Y PLANIFICACIN DE SERVICIOS SOCIALES....10
I.3 EL PROCESO DE PLANIFICACIN Y LOS PLANES...................................12
I.4 CRITERIOS UTILIZADOS EN LA DEFINICIN DE PLANES........................14
I.5 LOS CONTENIDOS BSICOS DE UN PLAN..............................................17
II. ORGANIZACIN GENERAL DEL PROCESO DE ELABORACIN
DE UN PLAN.............................................................................................20
II.1 EL EQUIPO DE PLANIFICACIN.............................................................20
II.2 EL PROYECTO PARA LA ELABORACIN DEL PLAN................................21
II.3 LA PARTICIPACIN................................................................................23
III. FASE DE ANLISIS.................................................................................27
III.1 ESTUDIO DE NECESIDADES...................................................................27
III.1.A Qu son las necesidades?...........................................................28
III.1.B Aspectos implicados en su estudio................................................30
III.2 ESTUDIO DE LOS RECURSOS DE ATENCIN...........................................38
III.2.A Inventario de recursos..................................................................39
III.2.B Cobertura de los recursos y caractersticas de los usuarios........42
III.2.C Anlisis de la demanda.................................................................43
III.2.D Anlisis de la calidad de los servicios y de la satisfaccin de los
usuarios........................................................................................45
III.3 SNTESIS DEL ANLISIS........................................................................47
IV. FASE DE DIAGNSTICO.......................................................................50
IV.1 EN QU CONSISTE UN DIAGNSTICO SOCIAL?....................................50
IV.1.A Valoracin de los problemas y necesidades..................................51
IV.1.B Exploracin y valoracin de los recursos de intervencin...........53
V. FASE DE PROGRAMACIN.................................................................58
V.1 QU ES LA PROGRAMACIN?.............................................................58
V.2 EL PROCESO DE LA PROGRAMACIN....................................................61
V.3 CONTENIDOS DEL PLAN DE ACCIN....................................................62
V.3.A Los componentes del plan..............................................................65
V.3.B Componentes de los programas.....................................................69
V.3.C Componentes de las medidas.........................................................70
V.4 LOS OBJETIVOS....................................................................................71
V.4.A La definicin de los objetivos generales del plan..........................72
V.4.B La definicin de los objetivos especficos de los programas.........74
V.4.C La definicin de los objetivos operativos de las medidas..............75
V.5 DESCOMPOSICIN DE LAS MEDIDAS EN ACTIVIDADES.........................79
2
VI. FASE DE EVALUACIN Y SEGUIMIENTO......................................81
VI.1 QU ES EVALUACIN Y QU ES SEGUIMIENTO?................................81
VI.1.A Evaluacin....................................................................................81
VI.1.B Seguimiento...................................................................................82
VI.2 EL LUGAR DE LA EVALUACIN DENTRO DE LA PLANIFICACIN..........84
VI.3 FINALIDAD DE LA EVALUACIN...........................................................87
VI.4 EL DISEO METODOLGICO DE LA EVALUACIN Y EL SEGUIMIENTO. 89
VI.5 LOS OBJETIVOS DE LA EVALUACIN: PREGUNTAS A LAS QUE DEBE
RESPONDER..........................................................................................93
VI.6 LOS TIPOS DE EVALUACIN A DESARROLLAR.....................................95
VI.6.A Evaluacin de Necesidades...........................................................95
VI.6.B Evaluacin del Diseo..................................................................95
VI.6.C Evaluacin de la Evaluabilidad....................................................96
VI.6.D Evaluacin de la Implantacin.....................................................97
VI.6.E Evaluacin del Proceso.................................................................99
VI.6.F Evaluacin de la Cobertura........................................................101
VI.6.G Evaluacin de Resultados...........................................................102
VI.6.H Evaluacin del Impacto..............................................................105
VI.6.I Evaluacin Econmica.................................................................105
VI.7 ESTABLECIMIENTO DE LOS CRITERIOS DE VALOR..............................107
VI.8 SELECCIN DE LOS INDICADORES DE EVALUACIN...........................112
VI.9 EL PROCESO DE RECOGIDA DE INFORMACIN....................................114
VI.10 QUIN LLEVA A CABO LA EVALUACIN?......................................119
VI.11 el informe de evaluacin...............................................................133
ANEXO METODOLGICO.........................................................................135
INDICE DE CUADROS.................................................................................161
BIBLIOGRAFA.............................................................................................163
3
PRESENTACIN
En los ltimos aos, la planificacin se ha convertido en uno de los
instrumentos bsicos para el desarrollo de la accin social en la Comunidad
de Madrid. Esto se demuestra por la elaboracin y puesta en marcha de
planes dirigidos, entre otros, a la infancia y la adolescencia, a los mayores,
a las personas en situacin de exclusin, a los inmigrantes, a las personas
con enfermedad mental crnica, a las personas con discapacidad. Planificar
es facilitar a los poderes pblicos una metodologa de trabajo que permita
dar respuesta a las necesidades de los ciudadanos, estudiando la situacin
actual de los grupos a las que prestamos nuestros servicios, dando
participacin a todos los implicados o conocedores de nuestra rea de
actuacin, anticipando los acontecimientos y situaciones que pueden afectar
a los colectivos ms desfavorecidos. Finalmente implica pensar e imaginar
propuestas que mejoren la situacin de las personas ms vulnerables.
1
Artculo 49 de la Ley 11/2003, de 27 de marzo, de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid.
2
Ver Ttulo III de la Ley, dedicado a la Planificacin de los Servicios Sociales.
3
Artculo 48 de la Ley 11/2003.
4
La planificacin no es un acto espontneo, por definicin la
planificacin es aquello sobre lo que hemos reflexionado, valorando las
ventajas e inconvenientes de todo lo que queremos desarrollar. Planificar
requiere realizar una secuencia ordenada de tareas que desembocarn en la
elaboracin de un documento escrito, que servir de gua para actuaciones
venideras. Sin embargo, un plan no es un fin en s mismo sino un instrumento
para llevar a cabo las acciones que ayuden a mejorar el nivel de bienestar de
las personas, que es el objetivo ltimo de la planificacin.
5
INTRODUCCIN
6
En la quinta parte, se explica el proceso de la fase de programacin y
los distintos niveles operacionales que componen un plan. Asimismo, se
determinan los componentes bsicos de cada nivel, realizando una definicin
ms pormenorizada de los objetivos.
Finalmente, en la sexta y ltima parte, se exponen los fundamentos
de la evaluacin y seguimiento de los planes, como fase esencial que permite
retroalimentar todas las dems, convirtiendo la planificacin en un proceso
circular y los planes en documentos flexibles en su aplicacin. Se presta
especial atencin al diseo de la evaluacin y seguimiento, como elemento
bsico que ha de formar parte de todos los planes.
Asimismo, se adjunta un anexo en el que se incluyen explicaciones ms
detalladas de determinados aspectos, as como fichas, cuadros y otras
herramientas que puedan resultar de utilidad durante la realizacin de un
plan, o en el proceso de evaluacin y seguimiento.
7
LA PLANIFICACIN Y LOS PLANES
8
La planificacin es un proceso que consiste en elaborar
anticipadamente acciones dirigidas a la consecucin de unos
objetivos, en un periodo de tiempo determinado, y buscando
siempre la mejor relacin entre los esfuerzos empleados y los
resultados obtenidos.
PLANIFICACIN
Proceso
Previsin de acciones
Toma de Decisiones
Instrumental
Considerando as
el concepto, la planificacin es,
por tanto, un mtodo o tcnica
de racionalizacin Objetivos y organizacin de
la accin que se aplica o puede
9
aplicarse- a cualquier actividad mediante la cual un individuo, grupo de
individuos, institucin u organizacin quiere alcanzar determinados
objetivos (Ander-Egg, 1989:7). En funcin de cul sea su aplicacin, el
mtodo de la planificacin puede alcanzar mayor o menor complejidad
tcnica, pero, en cualquier caso, su significado es el mismo y las etapas o
fases en las que se va desarrollando como proceso tambin son iguales, como
veremos.
10
La definicin del mbito especfico de los servicios sociales suele
oscilar entre definiciones reduccionistas (los servicios sociales se ocupan
de la marginacin) y globalistas (los servicios sociales se ocupan de
satisfacer necesidades sociales para lograr la calidad de vida y el bienestar
de la poblacin) (Garca Herrero y Ramrez Navarro, 1992: 10). De hecho,
los distintos autores que han reflexionado sobre el tema sealaron distintos
mbitos de actuacin de los servicios sociales: la marginacin, la exclusin
social, las desigualdades sociales, los grupos sociales ms desfavorecidos, la
integracin social, la calidad de vida, etc., todo ello en funcin de la
perspectiva ideolgica o el grado de reconocimiento de los derechos a los
servicios sociales, desde una perspectiva normativa.
Esta es una discusin todava abierta sobre la que, no obstante, es
preciso posicionarse de una forma operativa con el fin de precisar la
materia sobre la que va tener lugar la planificacin. Dado que esta gua
pretende ser de utilidad para la planificacin de los servicios sociales en la
Comunidad de Madrid, lo ms coherente es tomar como referencia el marco
normativo existente en la regin. As, la Ley de Servicios Sociales define en
su artculo 2, de forma genrica, cul es la finalidad y el mbito de los
servicios sociales:
11
Por tanto, los servicios sociales son un subsistema del bienestar que
se ocupa de atender la necesidad de la persona para realizarse como ser
social, necesidad que adems se reconoce como un derecho y que, por tanto,
implica la obligatoriedad de los poderes pblicos de intervenir. Para ello, los
servicios sociales actuarn sobre los factores de vulnerabilidad o
dependencia que pueden afectar a las personas en cada etapa de su vida,
llevando a cabo acciones de promocin, prevencin, atencin o reinsercin.
No hay que olvidar, por ltimo, que el objetivo final de cualquier tipo
de planificacin que se lleve a cabo tiene un marcado carcter poltico, pues
si hacemos planificacin econmica lo hacemos con el fin de alcanzar un
determinado modelo de desarrollo, o si hacemos planificacin urbanstica lo
que deseamos alcanzar es un modelo de ciudad concreto. En el caso de la
planificacin social, el objetivo final es el modelo social al que deseamos
llegar. De hecho, en este mbito, un plan es un proyecto poltico que, en
palabras de Ander-Egg, lo que pretende es responder a la pregunta de qu
tipo de sociedad queremos (Ander Egg, 1989).
Por tanto, cuando ponemos en marcha un plan de servicios sociales lo
hacemos con la aspiracin de transformar la realidad presente, mediante
una orientacin racional de nuestras acciones hacia un futuro deseable, para
construirlo como queremos que sea: planificar es crear virtualmente una
realidad que se quiere llevar a la prctica (Cruz Roja, 2000: 24).
Sin embargo, el alcance de la racionalidad humana para ejercer
influencia sobre los procesos de transformacin social es limitado, como ha
quedado dicho, lo que implica que a lo largo del proceso de planificacin es
preciso ir combinando lo ms sabiamente posible la racionalidad con la
creatividad, la innovacin con la experiencia, lo poltico y lo tcnico.
12
Cuadro 2: El proceso de planificacin
ANLISIS
PROGRAMACIN
13
proceso y de los resultados obtenidos, que sirva para ir retroalimentando y
mejorando las distintas etapas: anlisis y diagnstico, programacin y
ejecucin. De esta forma, la planificacin se convierte en un instrumento
verdaderamente dinmico.
As pues, los planes son la plasmacin material en un documento del
proceso planificador, es decir, son el producto de dicho proceso. Adems,
dada la retroalimentacin constante a la que la planificacin est sometida,
el plan no puede ser nunca un documento cristalizado o cerrado, sino un
instrumento elstico, moldeable y adaptable a medida que se va avanzando
en la implantacin, el seguimiento y la evaluacin de lo planificado.
Ms adelante veremos una propuesta de cmo realizar dicha
plasmacin del proceso en un plan de servicios sociales y qu contenidos
mnimos ha de tener. En primer lugar, es necesario delimitar qu tipo de
plan vamos a acometer y acotar sus dimensiones bsicas.
14
Cuadro 3: Tipos de planes.
ENFOQUE TIPOS DE PLANES
Internacionales
Nacionales
Espacial
Regionales
Locales
Corto plazo: 6 meses 3 aos
Temporal Medio plazo: 3-8 aos
Largo plazo: ms de 8 aos
Sectoriales: determinada rea, rama o sector
Temtico
Generales o globales: todas las reas, ramas o sectores.
Integrales: todas las necesidades relacionadas con el
Necesidades que atiende bienestar.
Focalizados en las necesidades de atencin social.
4
En esta gua nos centramos en los planes de servicios sociales de mbito regional, aunque la mayor
parte de lo que en ella se recoge puede tener aplicacin en planes sectoriales de otro nivel territorial.
15
Ejemplo:
Si se va a realizar un plan de servicios sociales para el sector de personas mayores
en la Comunidad de Madrid, el ttulo del plan debera ser Plan regional de servicios
sociales de la Comunidad de Madrid para las personas mayores 2003-2007 o Plan
de servicios sociales para las personas mayores de la Comunidad de Madrid 2003-
2007.
Si se trata de un segundo o sucesivos planes para el mismo sector, conviene tambin
sealarlo en el ttulo: II Plan regional de servicios sociales para las personas
mayores de la Comunidad de Madrid 2003-2007.
16
distintas Consejeras u organismos implicados, tanto en el proceso de
elaboracin, como en su ejecucin, seguimiento y evaluacin.
Por otro lado, si se escoge el enfoque alternativo, el que se centra en
las necesidades de atencin social, entonces la esfera de actuacin del plan
queda restringida al mbito de competencia de los servicios sociales. Es
evidente que ello requiere un esfuerzo de definicin y de discriminacin de
que, a menudo, resulta muy difcil de realizar, ya que no son una parcela
aislada de las necesidades de las personas, sino que se encuentran
ntimamente conectadas con el resto. Por tanto, aunque este enfoque es ms
restringido, sin embargo, pierde slo en parte el carcter integral que se
viene mencionando.
As, en este esfuerzo para delimitar el mbito concreto de actuacin
del plan, ser necesario siempre ir ms all de las necesidades de atencin
social, definiendo adems aquellas parcelas en que el sistema de servicios
sociales ha de implicarse y coordinarse con otros subsistemas. Es decir, es
necesario tambin delimitar las necesidades socio-x (socio-sanitarias, socio-
educativas, socio-laborales, socio-culturales...), si se desea que la actuacin
que va a tener lugar en el marco del plan sea efectiva.
Siguiendo con el ejemplo de un plan regional en el mbito de la
Comunidad de Madrid, sera necesario, por tanto, contemplar actuaciones y
medidas que realizara la Consejera de Servicios Sociales de forma aislada
y medidas coordinadas con otras Consejeras, donde habra un mbito de
actuacin conjunta.
Los dos enfoques presentados tienen ventajas e inconvenientes y la
eleccin de uno u otro depende de mltiples factores que se han de tener en
cuenta a la hora de iniciar la elaboracin de un plan, aunque sin duda lo ms
importante sea valorar con cul de ellos ser posible atender de la forma
ms adecuada y eficaz las necesidades del colectivo que se trate.
Asimismo, esta decisin debe quedar plasmada en el propio ttulo del
plan, de forma que si utilizamos el enfoque integral, el plan debera
denominarse Plan integral para ..., mientras que si optamos por el enfoque
restringido, una posible denominacin podra ser Plan de atencin social
para....
17
decir, el guin del documento, que nos servir de gua y que se ir
completando en las siguientes fases.
Anteriormente se puso de manifiesto cmo el plan es la
materializacin del proceso de planificacin. Por tanto, sus contenidos se
extraen de los resultados de las distintas fases del proceso. En concreto, el
documento del plan recoge, en primer lugar, una sntesis del anlisis y del
diagnstico realizado de la situacin de partida, y, a continuacin, la
programacin de acciones, con su temporalizacin y recursos previstos.
Puesto que el proceso no termina aqu y contina con la implantacin y la
evaluacin, en el documento del plan se ha de explicitar asimismo el diseo
de seguimiento y de evaluacin que se va a llevar a cabo.
Anlisis
DOCUMENTO DEL PLAN
Sntesis
Evaluacin
18
Cuadro 5: Esquema bsico de contenidos de un plan.
19
II. ORGANIZACIN GENERAL DEL PROCESO DE
ELABORACIN DE UN PLAN
5
Recordemos que hemos decidido ya la dimensin territorial, temporal y temtica del plan, as como
su enfoque, sea ste integral o focalizado. Asimismo, contamos ya con el guin provisional del plan.
Ahora se trata de elaborar el plan de trabajo que nos permitir completar todo el proceso de
elaboracin.
20
participacin de otras esferas del bienestar, a fin de acometer acciones
conjuntas para atender las necesidades socio-x.
Por razones operativas, el tamao del equipo no ha de ser muy grande,
no se aconseja que supere las 12 personas. Es conveniente, no obstante, que
dentro de l se seleccione un grupo ms pequeo (2 3 personas) que
asuman las funciones de impulso, coordinacin y direccin de todas las
tareas6. Este mismo grupo debera ser el encargado de la redaccin final
del plan (equipo redactor), al haber seguido ms directamente toda su
elaboracin.
Por otro lado, puntualmente o de forma temporal, se pueden
incorporar al equipo de planificacin otras personas, que por sus
conocimientos o experiencia puedan aportar elementos de inters.
Finalmente, respecto a este equipo de planificacin, es preciso que
exista al menos un responsable global, que coordine las actividades del
equipo y el conjunto del proceso. En realidad, lo deseable es que haya dos
responsables, uno de tipo poltico y otro de tipo tcnico, de forma que en la
elaboracin del plan se concilie lo mejor posible ambos enfoques.
6
En algunos planes de la Consejera de Servicios Sociales, como por ejemplo, en el Plan Estratgico
de Servicios Sociales 2001-2003 o en el Plan de Atencin Social a al Infancia y la Adolescencia 2002-
2006, este equipo se ha denominado Grupo Motor, haciendo referencia precisamente a su funcin
principal, esto es, ser el grupo que realice, impulse y avance todas las tareas de elaboracin del plan.
21
Diagnsticos previos e investigaciones al respecto
Esta revisin nos pone al da sobre el estado de la cuestin y nos
proporciona las principales claves, variables de estudio y teoras existentes,
de utilidad para elaborar el marco terico y metodolgico de partida, en el
que nos vamos a posicionar para el estudio emprico de las necesidades y de
los recursos.
Diagnstico
Programacin
Programas
Medidas
Calendario
Diseo de evaluacin y
seguimiento
REDACCIN Redactar documento del Plan Equipo redactor Borrador del Plan
22
Marco legal: leyes y otras disposiciones que acotan el mbito de
actuacin.
Marco operativo: planes de actuacin precedentes (si los hay),
evaluacin de los mismos (si las hay). Si no existen, estudio de las
actuaciones o de otro tipo de planificacin vigente.
Una vez recopilada la informacin relevante ya existente, el siguiente
paso es el anlisis y diagnstico de la situacin de partida. Para ello es
necesario que se concrete en el proyecto de elaboracin la metodologa que
se va a utilizar para obtener informacin de primera mano sobre las
necesidades y los recursos, que nos permita conocer y valorar la situacin
de cara a la intervencin planificada.
Hecho esto, se procede a la programacin, que se realiza
habitualmente por el equipo de planificacin, a partir de los resultados
obtenidos y de las distintas propuestas que los participantes en el proceso
han ido aportando al plan.
Con todos los elementos de las fases anteriores, el equipo motor
redacta el borrador del plan, que es distribuido difundido entre todas las
personas, entidades e instituciones que han participado en su elaboracin.
Las aportaciones de la fase de consulta, se valoran e incorporan al
documento del plan, dndolo as como definitivo y procediendo a su
aprobacin mediante el mecanismo que se haya escogido al efecto.
As pues, el proyecto de elaboracin ha de detallar los contenidos de
las distintas fases de elaboracin, fijando as mismo el calendario de cada
una de ellas, desde su inicio hasta su aprobacin final 7.
II.3 LA PARTICIPACIN
7
La elaboracin de un plan puede tener una duracin variable, pues depende de mltiples factores
(objetivos, recursos disponibles, mbito territorial, etc.). No obstante, un plan sectorial de servicios
sociales de mbito regional que abarque todas las etapas descritas anteriormente suele alargarse
entre seis y nueve meses.
23
un esfuerzo por integrar la participacin en todo el proceso de planificacin,
lo que garantiza el consenso y el compromiso de quienes han de aplicarlo o
ser destinatarios del mismo.
En el mbito de los servicios sociales, los principales agentes que
pueden y deben intervenir en la elaboracin de un plan son:
- Sus destinatarios: ciudadanos en general, el sector de
poblacin destinatario del plan y los usuarios de los distintos
recursos. En este grupo habra que incluir asimismo a los ciudadanos
o usuarios (o familias) organizados en asociaciones, al ser buenos
conocedores de la situacin y, a menudo, contar con soluciones
propias a sus necesidades.
- Los prestadores de servicios: los distintos subsistemas del
bienestar, las diferentes administraciones (local, autonmica,
estatal), la iniciativa privada sin nimo de lucro y tambin la que
tiene una finalidad lucrativa.
- Los conocedores de la situacin de las necesidades de la
poblacin, bien por su condicin de expertos o por su posicin en la
comunidad.
- Otros agentes sociales y polticos: aqu se englobaran tanto
los sindicatos, como las distintas organizaciones polticas (partidos)
o sociales (asociaciones profesionales, empresariales, etc.).
El alcance de la participacin de los prestadores de servicios ser
diferente dependiendo del enfoque que se haya dado al plan. En un plan
integral han de participar los distintos subsistemas, mientras que en un plan
focalizado, tendr mayor presencia el subsistema de servicios sociales, que
habr de colaborar con los otros en la solucin de las necesidades o los
problemas que comparten.
En la prctica, cuando se instrumenta un sistema de participacin en
la realizacin de un plan, ste no se parcializa en cada una de las fases, sino
que integra en el mismo proceso las opiniones de los distintos actores. As
pues, se requiere a los ciudadanos (o a los profesionales, o a los expertos, o
a las entidades, etc...) para que identifiquen cules y cmo son las
principales necesidades y problemas, para que las valoren y prioricen segn
su importancia, y tambin para que propongan soluciones. Este es el proceso
ms lgico, ya que responde al esquema anlisis-diagnstico-propuestas, que
suele ser el ms apropiado en un proceso participativo.
24
Por tanto, el diseo de participacin se ha de concebir para el
conjunto del plan, diferenciando los distintos agentes y los mtodos ms
adecuados en cada caso para canalizar sus aportaciones.
Este diseo se enmarca asimismo dentro de un esquema que integra la
participacin y sus distintas tcnicas dentro del proyecto. Como ejemplo, se
presenta un esquema del proyecto diseado para la elaboracin del Plan
Integral de Atencin a la Familia (ver Cuadro 7).
Finalmente, es preciso resaltar que la participacin no ha de limitarse
slo a la elaboracin del plan, sino que hay que tratar de integrarla en todo
el proceso planificador: durante la propia ejecucin del plan y,
particularmente, tambin en la evaluacin. Esto implica la participacin de
los distintos agentes, especialmente de los ciudadanos y los usuarios, pues
ellos son la referencia bsica para valorar los posibles cambios que el plan
ha podido operar sobre la realidad de partida.
25
Cuadro 7: Esquema del proyecto del Plan Integral de Apoyo a las Familias de la
Comunidad de Madrid, 2005-2008.
Asesores Documentos
Externos preparatorios
Programacin DOCUMENTO
Grupo Grupo DE DEBATE
Motor Motor
Documentos
Equipo de preparatorios
Planificaci Anlisis
n
DOCUMENTO Grupo
BASE Motor
Estudio y
EQUIPO Valoracin
PLANIFICACIN
Grupo BORRADOR
Motor PROVISIONAL
Elaboracin
DEL PLAN
Plan de Accin
26
III. FASE DE ANLISIS
27
III.1.A Qu son las necesidades?
28
El problema de la definicin normativa de la necesidad es que pueden
existir niveles diferentes, incluso contradictorios, establecidos por
distintos expertos. Cada individuo poltico, experto, investigador-
tiene una interpretacin diferente de las necesidades, influenciada
por juicios de valor propios, o por las necesidades prcticas sobre la
cantidad de recursos disponibles para satisfacer cada necesidad.
Necesidad experimentada: es equivalente a la carencia subjetiva o
percibida. Para evaluarla, se pregunta a los individuos de la poblacin
sobre las necesidades que experimentan o perciben. El problema es
que stas pueden estar mediatizadas por las percepciones subjetivas
de cada individuo y por las que impuestas por el medio social en el que
vive.
Necesidad expresada: es la necesidad experimentada, pero puesta en
accin, mediante la demanda expresa de un servicio. A menudo se
toma como medida las listas de espera para acceder a un recurso,
no obstante, no se puede identificar en este caso necesidad con
demanda. En palabras de Bradshaw, aunque no se demanda un servicio
si no se siente una necesidad, sin embargo es corriente que una
necesidad percibida no se exprese como demanda, por diferentes
motivos.
Necesidad comparativa9: es una definicin que intenta normalizar u
homogeneizar la prestacin de servicios. Consiste en estandarizar los
servicios que deben existir en un rea o zona a partir de sus
caractersticas, o bien hacerlo para un determinado grupo de
poblacin, de forma que, si no se alcanza ese umbral mnimo, se puede
concluir que hay necesidad. El problema es estandarizar la provisin
de servicios, pero an siendo posible, los niveles estndar no tienen
por qu corresponder con la necesidad.
9
En realidad, esta ltima dimensin de la necesidad no se relaciona con quin la identifica, sino ms
bien con un mtodo para su identificacin que est basado, por otra parte, no en las necesidades sino
en los servicios prestados.
29
Una investigacin profunda de las necesidades del sector de
poblacin hacia el que se dirige el plan, exige al menos realizar tres pasos
sucesivos:
1) Hay que comenzar realizando una contextualizacin, que
requiere responder a dos preguntas bsicas: cul es nuestra
poblacin-objetivo y cul es el tipo de necesidades que se van a
investigar. Se trata de una delimitacin terica de ambos
elementos que, adems, ha de ser operativizada.
2) En segundo lugar, es preciso estudiar las necesidades, lo que
implica identificarlas, describirlas, sistematizarlas e
interpretarlas. Esta es la parte central del anlisis y se lleva a
cabo mediante una investigacin aplicada que utiliza
preferentemente una serie de mtodos y tcnicas, como
veremos a continuacin.
3) Una vez identificadas y estudiadas las necesidades, es preciso
comprenderlas con el fin de actuar con mayor eficacia, pues
no olvidemos que la finalidad ltima es disear un plan de
accin. Para ello, hay que profundizar en sus causas y en el
estudio de los factores de riesgo.
Completadas estas tres partes, se dispone de toda la informacin que
servir como base del posterior diagnstico y programacin. Veamos con
ms detenimiento cada una de ellas.
10
Ley 11/2002, de 18 de diciembre, de Ordenacin de la Actividad de los Centros y Servicios de
Accin Social y de Mejora de la Calidad en la Prestacin de los Servicios Sociales de la Comunidad de
Madrid, artculo 7.1.
30
econmicos, jurdicos u otros. En cualquier caso, este esfuerzo no es intil,
pues permite afrontar su estudio con mayor claridad conceptual y prctica.
Una vez definida la poblacin, el segundo paso es llevar a cabo una
breve descripcin de sus principales caractersticas sociodemogrficas. Es
necesario profundizar en algunos indicadores que nos den cuenta de su
composicin sociodemogrfica: cuntos son, composicin por sexo, estado
civil, procedencia, lugar de residencia, o cualquier otro cuyo conocimiento
sea de utilidad en nuestro anlisis de cara a la programacin posterior 11.
Asimismo, con el fin de conocer su evolucin previsible, es necesario
estudiar la dinmica reciente de estas variables en los aos previos y las
posibles proyecciones que pueda haber al respecto.
Una vez acotada la poblacin-objetivo, el siguiente paso es delimitar
el tipo de necesidades que se van a estudiar, que depende de la decisin
tomada inicialmente respecto al enfoque del plan (integral o focalizado).
Evidentemente, si nuestro enfoque es restringido, esta contextualizacin
prestar mayor importancia a las necesidades de atencin social, mientras
que si se trata de un enfoque integral, todos los factores que intervienen en
el bienestar tendrn similar importancia.
Este trabajo consiste bsicamente en la seleccin y descripcin de
indicadores respecto a aquellos factores que influyen en el bienestar y
calidad de vida del sector de poblacin que se pretende estudiar, cuyos ejes
fundamentales suelen ser la educacin, la salud, el trabajo, la vivienda, la
proteccin social, la participacin en la vida social y poltica...
Teniendo en cuenta que se trata de una exploracin preliminar, el
anlisis de estas dimensiones se puede realizar a partir de estudios previos
o mediante la exploracin de datos secundarios e indicadores.
Las descripciones han de estar, en la medida de lo posible, referidas
al territorio. La plasmacin espacial de las diferencias, sirve para delimitar
los diversos perfiles sociodemogrficos y de bienestar de cada zona, as
como para entender la distinta estructura e intensidad que pueden tener las
necesidades, sobre todo porque sabemos que gran parte de las
problemticas sociales se asocian a determinadas condiciones sociales o
socioeconmicas que se encuentran segregadas en el espacio.
Para ello, lo ms adecuado es emplear la zonificacin vigente en cada
territorio sobre el que se desarrolle la planificacin. En el caso de los
servicios sociales de la Comunidad de Madrid, la norma que marca la
delimitacin espacial es el Decreto 109/1998, de 18 de junio, que divide el
11
En el Anexo, en la Ficha N 1, se presenta un cuadro con algunos indicadores de carcter
sociodemogrfico que se pueden utilizar para cualquier sector de poblacin, el modo y las fuentes a
partir de las cuales se obtienen.
31
espacio de la regin en unidades territoriales homogneas, atendiendo
principalmente a criterios demogrficos y de accesibilidad (ver Cuadro 8 y
Cuadro 9).
Asimismo, es conveniente la representacin de los principales
indicadores obtenidos en un mapa temtico, de forma que se puedan
apreciar grficamente las diferencias entre los distintos espacios (ver
Cuadro 10).
32
Cuadro 10: Ejemplo de mapa temtico sobre la poblacin para el sector de infancia y
adolescencia.
33
Grupo de Ciudadanos, usuarios,
Cualitativos
discusin profesionales u otros
Informantes-clave
Personas con buen
Entrevistas en
Cualitativos conocimiento de los
profundidad
problemas de la
comunidad
Informantes-clave
Cualitativos Grupo Delphi Expertos
Profesionales u otros
Bsqueda de Ciudadanos, usuarios,
PRIMARIAS Cualitativos Grupo nominal
consenso profesionales u otros
Grupos Profesionales, informantes-
Cualitativos
focalizados clave
12
Tambin puede ir dirigido a profesionales o a otro tipo de destinatarios, segn los objetivos que se
persigan.
34
en los discursos que los distintos grupos sociales o de poblacin realizan en
torno a sus necesidades y sus soluciones.
La entrevista en profundidad, puede tener diversos destinatarios,
aunque se suele utilizar a menudo con informantes-clave o con personas que
conocen bien la realidad de su comunidad, y por tanto, pueden ofrecernos
una perspectiva cualificada, especialmente en su dimensin normativa.
Por su parte, las tcnicas de carcter grupal lo que persiguen es
lograr un consenso sobre las necesidades y problemas, respecto a su
identificacin, importancia y prioridad, as como avanzar soluciones
mediante la elaboracin de propuestas de intervencin.
Este tipo de tcnicas, que se encuentran a caballo entre el anlisis, el
diagnstico y la programacin, son adems muy adecuadas para canalizar la
participacin de los distintos agentes sociales implicados (ciudadanos,
usuarios, profesionales, expertos, gestores y administradores, polticos,
etc..) y conocer sus distintos puntos de vista, no slo de cara al
conocimiento sino, tambin, de cara a la accin.
Puesto que en esta gua no es posible desarrollar una explicacin ms
extensa de estas tcnicas, en el Anexo Metodolgico se ofrecen unos
cuadros (ver Ficha N 2) que contienen una breve descripcin de cada una
de ellas, de su desarrollo prctico, de sus objetivos y finalidades 13.
Finalmente, en la aplicacin de estas tcnicas es preciso tener
presente dos consideraciones de tipo general:
1. Aplicar el enfoque territorial tanto en el diseo de la
investigacin (seleccin de la muestra, por ejemplo), como en la
presentacin de resultados (mapas).
2. Teniendo en cuenta el enfoque participativo aludido, es
imprescindible que, en la medida de lo posible, se integre en los
objetivos perseguidos una finalidad propositiva.
13
Para cualquier ampliacin al respecto se recomienda acudir a los mltiples manuales existentes.
35
Anlisis de las causas y factores de riesgo
Para enfocar la planificacin de forma eficaz no basta con
identificar, cuantificar o cualificar los problemas / necesidades, segn se
ha realizado en los apartados anteriores. Es necesario comprender los
factores que los causan, condicionan o que contribuyen a su aparicin.
Estos factores pueden ser de diversos tipos, aunque de cara al
proceso de planificacin, existen dos categoras que son de particular
inters: los factores causantes y los factores de riesgo.
a) Factores causantes
Son las causas principales de los problemas / necesidades detectadas.
Su conocimiento es prioritario, pues cualquier intervencin eficaz tiene que
tratar de incidir sobre ellas y no slo sobre las consecuencias o efectos. Se
trata de valorar los factores estructurales y los procesos del sistema social
que determinan los problemas / necesidades.
Para el estudio de las causas, se propone la utilizacin de unas
herramientas sencillas y muy conocidas: el rbol de problemas o el
diagrama de espina de pescado (ver su descripcin en Anexo
Metodolgico, Ficha N 3). Bsicamente, ambas se llevan a cabo mediante la
reflexin en un grupo sobre las causas de un problema o necesidad y su
representacin en un diagrama que muestre las relaciones causa-efecto (en
forma de rbol o en forma de espina). Mediante estas herramientas se
puede visualizar con claridad cules son las causas directas, clasificarlas
segn factores, ordenarlas jerrquicamente y estudiar sus relaciones.
Para ello, se trata el problema o necesidad como un efecto conjunto
de mltiples causas, que seran precisamente sobre las que habra que
incidir a la hora de programar acciones en el plan, particularmente sobre
aquellas que intervienen en la explicacin de varios problemas.
Bien es cierto que, en el caso de los servicios sociales, cuando se
reflexiona sobre los determinantes de las necesidades o problemas de
atencin social, generalmente suelen salir a la luz factores que exceden del
mbito concreto de su actuacin. Ello implica que, en la programacin de
acciones, sea imprescindible coordinarse con otros subsistemas para
colaborar de forma conjunta en su solucin.
b) Factores de riesgo
Los factores de riesgo son los que ayudan a configurar las
actuaciones de prevencin que en cualquier planificacin son indispensables
para evitar la aparicin, reaparicin o agravamiento de los problemas o
necesidades.
36
El estudio de los factores de riesgo est muy desarrollado en el
mbito de la salud, en concreto en la epidemiologa; en cambio, en el de la
intervencin social est apenas en sus inicios. De acuerdo con Ferrn Casas,
los factores de riesgo son determinadas condiciones biolgicas,
psicolgicas o sociales, medidas mediante variables indirectas o indicadores
que, acordes con los conocimientos cientficos, se ha demostrado que
participan probabilsticamente en los antecedentes o en las situaciones
asociadas o implicadas con la emergencia de diferentes enfermedades,
problemticas o necesidades sociales (Casas, 1998: 168).
En la prctica, la identificacin de los factores de riesgo, segn este
autor, se realiza a partir de la recopilacin sistemtica de datos acerca de
problemas o necesidades ya emergidos, que nos permiten recoger evidencias
empricas sobre factores antecedentes a los problemas / necesidades. y
comprobando la existencia de correlaciones entre ellos, que coinciden o se
acumulan para precipitar una problemtica o necesidad social.
Este tipo de estudios nos permite realizar las acciones de prevencin
sobre poblaciones de riesgo. Un procedimiento habitual para detectar las
poblaciones de riesgo de cara a una intervencin preventiva, consiste en
elaborar mapas de riesgo social consistentes en determinar en el
territorio aquellos indicadores que, alcanzando un determinado nivel,
permiten delimitar subgrupos poblacionales o sectores territoriales que
acumulan indicadores de riesgo. Los estudios en la materia demuestran que
la mayora de las veces un nico factor es insuficiente, y que hacen falta
ciertas combinaciones o acumulaciones de factores de riesgo para que el
problema emerja (Casas, 1998: 169).
Junto a los factores de riesgo, es tambin de gran inters detectar
los llamados factores de proteccin, que son precisamente los que actan
contra la emergencia de un problema o necesidad. De nuevo, a partir de la
evidencia que proporcionan los estudios en la materia o bien la propia
experiencia de los profesionales que trabajan con el sector de poblacin, es
posible determinar cules son los ms relevantes, y los que mejor
contribuyen en la prevencin de un problema o la satisfaccin de una
necesidad, con el fin de potenciarlos.
Este estudio persigue, ante todo, conocer los recursos con los que
cuenta la comunidad. Se trata bsicamente de saber cuntos son, de qu
tipo y cmo son. Para ello, es necesario realizar un inventario exhaustivo,
como veremos, pero tambin hay que conocer sus principales caractersticas
37
respecto a la utilizacin que se hace de ellos, a la calidad con la que se
prestan o a la satisfaccin de los usuarios, aspectos todos ellos que implican
una evaluacin de los recursos. Con este anlisis, y teniendo en cuenta las
necesidades, es posible evaluar su suficiencia y adecuacin, as como su
rendimiento y calidad.
Este trabajo implica, por tanto, ir ms all del mero inventario de
recursos que, si bien es imprescindible para llevar a cabo una correcta
planificacin, es claramente insuficiente en un marco en el que cada vez se
exige ms la calidad de los servicios (especialmente los pblicos). Es
importante tener en cuenta estos aspectos, ya que la programacin de
acciones, no slo va a determinar la creacin de nuevos recursos, sino
tambin la mejora de los existentes.
Sin embargo, hay que tener presente la dificultad de llevar a cabo
estos anlisis, pues en la mayora de los casos, no se cuenta con informacin
al respecto. A menudo no es ni siquiera posible realizar un buen inventario
de recursos y, an menos, conocer aspectos sobre la calidad, sobre su
utilizacin, sobre la satisfaccin, etc., ya que ello requiere estudios
especficos de los que no se suele disponer.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que el estudio de los recursos
va a ser ms o menos amplio dependiendo del enfoque que le hayamos dado
al plan. As, si se ha optado por un enfoque integral de las necesidades, es
preciso que el estudio de los recursos tambin lo sea, extendindose a
todos los que dispone la comunidad: recursos educativos, sanitarios, de
atencin social, laborales, culturales, etc. Mientras que si se trata de un
enfoque limitado a las necesidades de atencin social, el estudio de los
recursos se centrar en los de servicios sociales y en aquellos que stos
comparten con otros subsistemas.
Teniendo presentes estas cuestiones, a continuacin se describen
brevemente los contenidos de los distintos tipos de anlisis que se
proponen:
- Inventario de recursos.
- Anlisis de la cobertura y caractersticas de los usuarios
- Anlisis de la demanda
- Anlisis de la calidad y de la satisfaccin de los usuarios
Para hacer ms concreta y comprensible la explicacin nos
centraremos en su aplicacin para el estudio de los recursos de atencin
social en el mbito de un plan regional, aunque la mayora de las cuestiones
aqu tratadas son aplicables al estudio de todo tipo de recursos.
38
III.2.A Inventario de recursos
14
Ley 11/2003, de 27 de marzo. Artculos 14 y 15.
15
Gestionado por el Servicio de Calidad, Inspeccin, Registro y Autorizaciones de la Consejera de
Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid.
39
Esta informacin ha de ser, en la medida de lo posible, contrastada,
actualizada y completada con otras fuentes disponibles 16.
Para clasificar los recursos de atencin social, el criterio ms
adecuado es emplear las tipologas existentes en las leyes y en su normativa
de desarrollo. En nuestro caso, la Ley de Servicios Sociales determina que
el sistema pblico de servicios sociales se organiza en dos niveles,
correspondientes a la Atencin Social Primaria y a la Atencin Social
Especializada. Esta clasificacin bsica es vlida como base para la
ordenacin de los recursos, aunque debe ser ampliada para realizar una
clasificacin ms concreta en cuanto a funciones y/o finalidades que los
centros, servicios o programas desarrollan en los distintos sectores de
atencin. Para realizar una clasificacin acorde con la normativa es
conveniente seguir los catlogos existentes 17, as como los criterios tcnicos
que sean comnmente utilizados.
En cuanto a su representacin en el territorio, de nuevo es necesario
emplear la zonificacin vigente 18, que se utiliz en la fase de anlisis de
necesidades ya que es la base para la planificacin de los recursos. El nivel
ms adecuado para la referenciacin territorial de los recursos en el caso
de los planes sectoriales es el Distrito de Servicios Sociales, ya que es la
base para la ubicacin de centros y servicios de la Atencin Social
Especializada. Asimismo, tambin se ha de utilizar el rea, como mbito
para el establecimiento de las redes completas de servicios sociales y como
espacio de referencia para determinados recursos especializados.
Cuando se representan los recursos inventariados en un mapa y
adems se dispone de informacin adicional sobre su tipologa y
caractersticas en cada zona significativa, se est en disposicin de
elaborar un Mapa de recursos de atencin social. En l se cartografan los
recursos identificados segn los tipos o categoras ms significativas, de
forma que nos den una idea grfica de su cobertura territorial, as como de
las posibilidades de acceso a los mismos por parte de la poblacin.
16
Memoria anual de la Consejera, memorias de los distintos servicios, catlogos y guas de centros y
servicios, etc.
17
En el caso de la Comunidad de Madrid, vase en particular la Ley de ordenacin de la actividad de
los centros y servicios de accin social y de la mejora de la calidad en la prestacin de los servicios
sociales de la Comunidad de Madrid y su normativa de desarrollo. Asimismo, el documento tcnico
Conceptos, definiciones y clasificaciones en servicios sociales (Servicio de Coordinacin y Apoyo
Tcnico, julio de 2004), de prxima publicacin.
18
Decreto 109/1998, de 18 de junio, por el que se aprueba la actualizacin de la zonificacin de
Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid.
40
En cuanto a las caractersticas que es preciso recoger para describir
los recursos inventariados, no es necesaria la exhaustividad, sino slo
escoger aquellas que mejor los describen y que nos dan una idea concreta de
la atencin que prestan. Algunos posibles aspectos a reunir en este sentido
seran: titularidad (pblica o privada), dependencia con respecto a la
administracin (concertados, subvencionados...), tipo de atencin que
prestan, recursos humanos con que cuentan, plazas de que disponen o
usuarios que pueden atender, y quizs algunas caractersticas materiales o
funcionales que puedan ser de inters. No obstante, esta informacin ha de
seleccionarse en funcin de los objetivos perseguidos.
41
infrautilizados o suprautilizados, respecto a los criterios fijados
normativamente, y actuar en consecuencia en la programacin que se
desarrolle, bien modificando, aadiendo o suprimiendo servicios o bien
estimulando la demanda.
Junto con el anlisis de la cobertura es indispensable tambin
detenerse a analizar la estructura y la dinmica de los usuarios, para
conocer sus perfiles y las tendencias que se estn produciendo. ste no
resulta difcil puesto que la mayora de los recursos cuentan con memorias
en las que se recogen estos datos. En ocasiones existen adems bases de
datos informatizadas que facilitan la tarea.
Los resultados nos permiten obtener conclusiones sobre la adecuacin
de los recursos a las caractersticas de los usuarios, con el fin de ajustar su
funcionamiento a stas. As, puede ocurrir, que un determinado recurso se
pens y dise para atender un tipo de necesidades y, con el paso del
tiempo, stas se han transformado, as como los perfiles de la poblacin que
los utiliza. En estos casos, por tanto, el anlisis de las caractersticas de los
usuarios sirve para ir adaptando los recursos existentes, adelantarse a los
cambios e ir reorientndolos para proporcionar mejores atenciones.
De nuevo, toda esta informacin ha de estar, en la medida de lo
posible, territorializada, de forma que si calculamos la tasa de cobertura de
un determinado tipo de centro, servicio o programa, sta ha de mostrar las
diferencias en el espacio. Ello es imprescindible para mejorar las
posibilidades de acceso a los recursos. Igual ocurre con las caractersticas
de los usuarios, cuyos principales indicadores pueden ser tambin
representados en un mapa, de forma que se puedan observar los distintos
perfiles, su evolucin y tendencias de cara a la programacin posterior.
42
de las necesidades experimentadas o sentidas de la poblacin y con los
recursos (oferta de servicios sociales) existente para atenderlas, se pueden
delimitar distintos tipos de demanda: demanda insatisfecha, demanda
potencial y demanda inadecuada (ver Cuadro 12) .
6 5
Necesi 1 Necesidades
dades Expresadas
experimentadas
4 (Demanda)
2 3
Servicios
sociales
ofrecidos
43
responden a una necesidad de la poblacin, la oferta puede estimular
una solicitud inadecuada. En ocasiones, tambin, un determinado
problema o necesidad tambin la genera, es decir, se demanda un
recurso que, en realidad, no va a solucionar el problema real.
Finalmente, otra parte de las necesidades experimentadas, no se
expresan (intersecciones 2 y 6). Unas pueden estar atendidas
(interseccin 2), sin embargo, otras no lo estn y, por tanto, pueden
ser demandadas en cualquier momento por la poblacin. Sera, por
tanto, una demanda potencial. Por ejemplo, es difcil que se soliciten
recursos si stos no son conocidos por la poblacin.
As pues, este anlisis nos lleva a considerar como demanda de los
servicios sociales aquella que est insatisfecha, por un lado, y que es
potencial, por otro. Y a stas es a las que hay que dirigir el anlisis, aunque
es preciso tambin tener presente la posible existencia de una demanda
inadecuada.
La demanda insatisfecha suele estudiarse a travs del anlisis de las
listas de espera, ya que en ellas se encuentra la poblacin que tiene una
necesidad y que solicita un recurso de forma efectiva. No obstante, en ellas
podemos encontrar tambin una demanda inadecuada, entendida como
aquella poblacin que no cumple los requisitos normativos para su acceso, y
que, por tanto, es preciso orientar a otros recursos ms idneos.
No obstante, hay que tener en cuenta que, no todas las personas que
necesitan un determinado recurso estn en las listas de espera, por lo que
es preciso analizar tambin la demanda potencial. Finalmente, hay multitud
de recursos sociales que no se organizan mediante listas de espera 21, por lo
que su estudio queda fuera de lugar, y, por tanto, tambin habra que
orientarlo hacia la demanda potencial.
Este anlisis es esencial, adems, para fijar el horizonte de
cobertura, pues si no sabemos qu poblacin demanda un recurso, de forma
efectiva o potencial, difcilmente podremos fijar el crecimiento futuro de
los recursos o su adaptacin / reorganizacin a sus caractersticas.
44
usuarios con los servicios prestados, de forma que se puedan mejorar las
actuaciones profesionales.
Hay que tener presente que el concepto de la calidad en los servicios
sociales tiene unas peculiaridades que lo distinguen de la nocin mas
generalizada, segn la cual, la calidad es el conjunto de caractersticas que
debe tener un producto o servicio para que sea capaz de satisfacer
correctamente las necesidades de un determinado tipo de cliente o usuario
(Porcel, 1997: 72). En servicios sociales no hay productos, sino servicios que
se prestan en un proceso de intervencin social sobre individuos que tienen
alguna carencia, necesidad o problema. Individuos que no pueden ser
considerados como meros clientes o consumidores, sino como usuarios de los
recursos del sistema, que adems tienen una limitada capacidad de elegir.
No obstante, s que la finalidad es satisfacer sus necesidades y, para
hacerlo correctamente, es preciso que la intervencin se ajuste a unos
estndares o normas de calidad y que adems se pueda evaluar dicho ajuste,
con el fin de llevar a cabo una mejora continua.
La dificultad principal est en determinar cules son esos estndares
que hacen que un programa o servicio se preste con calidad. Normalmente
stos proceden de un consenso tcnico basado en distintas fuentes, algunas
son precisamente las evaluaciones de calidad realizadas a partir de
actuaciones pasadas (Fernndez del Valle, 1999). En el caso de los servicios
sociales, la introduccin de sistemas de calidad es todava muy reciente y
apenas se han realizado estudios evaluativos de los programas y medidas
desarrollados, que puedan servir como punto de partida para la
determinacin de estndares o criterios de calidad.
Sera excesivamente ambicioso, e imposible de llevar a cabo, proponer
que en el estudio de los recursos para la elaboracin de un plan, se
procediera a una evaluacin completa de la calidad de los servicios y
centros. Sin embargo, s resulta conveniente recopilar la informacin
existente sobre planes y sistemas de calidad en funcionamiento, dentro del
sector de atencin dado. Conocer los resultados de las evaluaciones de
calidad realizadas con el fin de utilizarlos de cara a la programacin de
acciones futuras. Asimismo, conocer los estndares, criterios e indicadores
utilizados, de forma que puedan servir de referencia en la implantacin de
medidas orientadas a introducir y mejorar la calidad en la prestacin de
servicios.
En este terreno, uno de los aspectos clave es la satisfaccin de los
usuarios. Para mejorar la calidad de las prestaciones, programas y
caractersticas de los centros y servicios es necesario tener en cuenta la
45
opinin de los usuarios, sus demandas y su grado de satisfaccin con la
atencin prestada.
En el caso de los servicios sociales apenas existen estudios o
encuestas dirigidos a evaluar la satisfaccin de los usuarios. Sin embargo,
puede ser muy conveniente conocer este aspecto central en el marco de la
planificacin sectorial, ya que sera una forma de hacer participar a los
usuarios en la mejora de los servicios.
Para ello, la nica forma posible es preguntar a los propios usuarios
sobre estos aspectos, bien a travs de una encuesta, bien por medio de
entrevistas, bien mediante grupos de discusin, o utilizando todas estas
tcnicas de forma conjunta. La medicin de la satisfaccin de los usuarios
ha de realizarse sobre un conjunto de dimensiones de la calidad, es decir,
sobre las propiedades que debe tener un determinado servicio para atender
las necesidades de las personas a las cuales va destinado (Medina, 1999:
32). Hay que tener en cuenta en este sentido, que la valoracin de los
usuarios est ligada a la percepcin que stos tienen de cmo se presta el
servicio y a la expectativa que tenan respecto al servicio esperado (Medina,
1999:32). Por lo tanto, el estudio de la satisfaccin de los usuarios ha de
consultar su opinin sobre las distintas dimensiones de la calidad y sobre
sus expectativas iniciales.
46
Cuantificacin y descripcin del sector de poblacin hacia la que
se dirige el plan: nmero, caractersticas sociodemogrficas
bsicas, evolucin reciente y evolucin previsible. Puede incluir
Mapas presentando los principales indicadores en el territorio, por
zonas significativas de servicios sociales (mapas de poblacin)
Descripcin de los niveles de bienestar del grupo de poblacin,
atendiendo a todos los factores que pueden intervenir en el
mismo. Puede incluir mapas temticos presentando los principales
indicadores sociales en el territorio (mapas de bienestar).
Necesidades identificadas:
Sistematizacin de las necesidades identificadas mediante el
proceso de investigacin llevado a cabo. Ha de atender las
distintas dimensiones de las necesidades, en funcin de sus
identificadores: sentidas, expresadas, normativas; y, al mismo
tiempo, es preciso ordenarlas atendiendo a los distintos factores
del bienestar con los que se relacionan (servicios sociales, salud,
vivienda, educacin, etc..) o a aquellos factores relacionados con la
atencin prestada (organizacin de los servicios, calidad,
satisfaccin, etc...). En la medida que estas necesidades o
problemas identificados se pueden cuantificar y conocer su
incidencia en el territorio mediante indicadores, tambin se
pueden elaborar mapas de necesidades.
Anlisis de las causas de los problemas o necesidades,
clasificndolos segn factores, ordenndolos jerrquicamente y
estudiando sus relaciones.
Anlisis de los factores de riesgo: a partir de los estudios
existentes o realizados ad hoc sobre las variables que inciden en
la emergencia de los problemas o necesidades identificados, se
pueden elaborar mapas de riesgo social, que determinaran en el
territorio aquellos indicadores o variables, de forma que se
pudieran delimitar poblaciones o contextos de riesgo de cara a la
intervencin preventiva.
Inventario de recursos disponibles: recursos existentes clasificados
por tipo y referidos al espacio (mapa de recursos), describiendo sus
principales caractersticas, e integrando en el mismo:
El anlisis de su cobertura;
Caractersticas y evolucin reciente de los usuarios a los que
atienden;
47
El anlisis de la demanda;
El anlisis de la calidad y de la satisfaccin de los usuarios.
Como se puede ver, la sntesis del anlisis no es una sucesin de
elementos inconexos, sino que relaciona todos los resultados que se han ido
obteniendo a travs de los anlisis parciales: las necesidades se identifican
en un contexto, en el que se interrelacionan una serie de factores que
inciden en el bienestar de la poblacin o en su malestar, propiciando la
emergencia de situaciones de riesgo. Dichas necesidades son
experimentadas por la poblacin, pudiendo ser expresadas o no, as como
ser reconocidas en el mbito normativo. A medida que se identifican y se
reconocen, van surgiendo los recursos para atenderlas. Por tanto, hay que
realizar un anlisis riguroso de los que estn disponibles, haciendo una
primera valoracin sobre su suficiencia y adecuacin, mediante los anlisis
propuestos, que despus ser completado en la fase diagnstica.
Es preciso reiterar, finalmente, que ste sera el esquema ideal de
un estudio de necesidades para la elaboracin de un plan. Es preciso que los
responsables o el equipo de planificacin elaboren su estudio seleccionando
y adaptando a cada caso los mtodos y tcnicas aqu presentados.
Con todo ello, se dispone de un anlisis de la situacin de partida, de
acuerdo con el esquema de contenidos que se fij al principio. Gran parte de
la informacin recogida en el mismo puede formar parte del documento del
plan. El anlisis realizado de esta forma da pie a la siguiente fase de
diagnstico, que permitir valorar los problemas y necesidades, fijando las
prioridades de intervencin, as como los medios con los que se va a contar.
48
IV. FASE DE DIAGNSTICO
22
Aguilar y Ander-Egg establecen en su excelente manual hasta siete acciones clave que han de
llevarse a cabo para elaborar un buen diagnstico (1999: 49). En nuestro caso, vamos a simplificar la
tarea en dos pasos, ms ajustados a los objetivos de esta gua, aunque se recomienda consultar la
publicacin completa para una mejor comprensin de esta etapa y de su metodologa.
49
obtienen cuando se realizan mediante tcnicas de grupo, por lo que el
diagnstico se puede considerar una labor de equipo.
En este sentido, resulta conveniente formar varios grupos, con
profesionales, expertos, polticos u otros23, que realicen los distintos pasos
del diagnstico. Es preferible as mismo que la tcnica sea la de los grupos
focalizados, ya que requiere centrarse en una tarea concreta, como es el
diagnstico. No obstante, puede utilizarse tambin la tcnica de los grupos
nominales u otra que sea ms adecuada a la finalidad que se persigue, segn
se ir viendo.
Veamos a continuacin para estos dos pasos, los principales aspectos
conceptuales, metodolgicos y prcticos.
23
Se recomienda que los grupos estn formados por personas vinculadas a la puesta en prctica del
plan o por expertos conocedores de las posibilidades de actuacin. No obstante, es muy posible que
se hayan formado grupos ya en la fase de anlisis, por lo que ahora se tratara de que la actividad de
stos pasase al diagnstico, de acuerdo con lo ya expresado en relacin a la vinculacin entre anlisis,
diagnstico y propuestas (ver pgina 23 y siguientes).
24
Op. Cit. pg. 81.
25
La preseleccin se establece de cara al marco temporal y operativo del plan, pero ello no implica
que los problemas o necesidades excluidos no sean tenidos en cuenta en programaciones futuras o en
otro tipo de planificacin (programas o proyectos especficos).
50
acciones que no se van a poder llevar a cabo o plantear la solucin de
problemas o necesidades que escapan del alcance del plan. Esta actividad
tambin ha de consensuarse en el grupo o grupos configurados.
La fase de anlisis ha debido proporcionarnos informacin suficiente
para poder valorar los problemas o necesidades seleccionados desde el
punto de vista tcnico. De esta forma, aunque la actividad de valoracin es
bsicamente subjetiva (aunque sea la subjetividad de un grupo), se dispone
de informacin objetiva sobre la que apoyarse. En este sentido, hay
algunos criterios que se suelen utilizar habitualmente en esta labor y que
pueden contar con informacin, indicadores o datos que hemos conocido a
travs del anlisis:
Magnitud: consiste en determinar el grado o extensin del
problema / necesidad, teniendo en cuenta sobre todo:
- A cuntas personas afecta.
- Territorio en el que se produce.
Gravedad: se establece en funcin de la intensidad y riesgos sobre
la poblacin afectada. Su valoracin y cuantificacin son
complicadas, pues hay que evaluar los posibles efectos que puede
tener el problema / necesidad sobre la poblacin, bajo el supuesto
que no se actuara sobre l;
Tendencia: la evolucin del problema y la fase en que se encuentra
(incipiente, desarrollado o avanzado);
El mtodo habitual consiste en puntuar los problemas seleccionados
en funcin de estos criterios o de otros ms acordes a cada caso. La
cuestin est en delimitar los niveles que definen su magnitud, su gravedad
o su tendencia, es decir, a partir de qu nivel se puede decir que un
problema est muy extendido, poco extendido o se puede considerar que se
encuentra en niveles aceptables?. Y tambin es decisivo el nmero de
categoras que se hagan para puntuar la extensin, gravedad o tendencia
(por ejemplo, muy grave, grave y poco grave, o un nmero de categoras
graduales mayor).
La decisin para determinar estos grados debe ser tambin un
acuerdo tcnico del grupo, basado en el conocimiento que se tiene sobre el
problema, la experiencia y tomando en cuenta los anlisis que se han
realizado al respecto, tratando de ser lo ms objetivos posible.
Una vez alcanzado este acuerdo, a cada uno de los factores se les
asignar una puntuacin segn el grado que alcanzan. Hecho esto, se puede
obtener su puntuacin global, como resultado de una ponderacin de los
51
tres. Finalmente, se ordenan los problemas de mayor a menor en funcin de
esta calificacin final.
Para realizar esta tarea, se puede utilizar el siguiente cuadro como
herramienta:
Cuadro 13: Plantilla para la valoracin de problemas / necesidades.
Problemas y necesidades Puntuacin
Extensin Gravedad Tendencia
identificados total
1.
2.
3.
....
52
cuantificacin/cualificacin. Una herramienta til en esta parte del
diagnstico puede ser confeccionar el siguiente cuadro:
S Existen S S S MANTENIMIENTO
PROBLEMA Son Son
NECESIDAD soluciones/ SOLUCIONES/
suficientes? adecuados? RECURSOS
recursos?
NO NO NO
Concretar posibles
recursos: Cuntos recursos?
Cuntos? De qu tipo? Cambios a introducir en
Cundo? En qu lugar? el perfil de los recursos
Dnde? Etc.
Cmo?
53
Cuadro 16: Identificacin de recursos segn sus fuentes y disponibilidad.
Disponibles
Potencialmente disponibles
Una vez hecho esto, hay que dar un paso ms y llevar a cabo una
valoracin tambin de los recursos para considerar las posibilidades de
solucin del problema con los medios identificados, disponibles o
potenciales.
De nuevo, en esta valoracin pueden intervenir distintos criterios,
aunque algunos son utilizados de forma habitual en esta tarea:
Disponibilidad: se trata de valorar hasta qu punto la necesidad /
problema puede ser resuelta con los recursos disponibles en el
momento. Tendrn prioridad en la valoracin los recursos
disponibles, pues con ellos hay unas posibilidades de intervencin
inmediata. En segundo lugar, se considerarn los recursos
potenciales, priorizando aquellos que forman parte de la propia
comunidad. En ltimo lugar, se valorarn los recursos potenciales
que son externos a la comunidad, ya que su disponibilidad es menos
inmediata (Aguilar y Ander-Egg, 1999: 86).
Eficacia: consiste en valorar la capacidad que tiene un
determinado recurso para resolver el problema / necesidad
(Aguilar y Ander-Egg, 1999: 86). Para calificarla es necesario
tener en cuenta los estudios de evaluacin disponibles que nos
informen de la eficacia o el xito que han podido tener los
distintos recursos o intervenciones sobre la resolucin de los
problemas. Lamentablemente, la escasez de este tipo de estudios
no permite ser suficientemente rigurosos y objetivos a la hora de
valorar la posible eficacia, y hay que atenerse a una valoracin
aproximativa de la experiencia pasada.
Factibilidad: una intervencin es factible cuando es capaz de
resultar operativa en su contexto. Para valorar la factibilidad, por
tanto, hay que considerar las posibilidades de xito de su
implantacin, que est condicionada por varios factores que
favorecen u obstaculizan su realizacin: legales, polticos,
econmicos, organizacionales, tcnicos, socioculturales, ticos...
(Aguilar y Ander-Egg, 1999: 86-87)
54
Aceptabilidad: consiste en valorar el grado de aceptacin que
puede tener la intervencin entre sus destinatarios y en la
sociedad en general, pues hay determinadas intervenciones que no
son aceptables culturalmente, ticamente o que pueden tener un
impacto negativo entre los ciudadanos.
Al igual que se hizo en la valoracin de los problemas, es preciso
llegar a un acuerdo tcnico que nos permita determinar las categoras y los
grados que cada una de ellas comprende, asignando un valor o puntuacin a
los recursos y medios identificados. Como resultado de su ponderacin
conjunta, se obtendr una puntuacin global para los distintos recursos, de
forma que se podrn ordenar de mayor a menor, determinando as su
viabilidad global.
Como herramienta para llevar a cabo esta labor de valoracin, se
puede utilizar el siguiente cuadro:
Cuadro 17: Plantilla para la valoracin de los recursos y medios de accin.
Necesidades Recursos y
y problemas medios de Puntuacin
Disponibilidad Eficacia Factibilidad Aceptabilidad
identificado accin total
s identificados
1.
2.
3.
....
55
prioridades no son de accin, sino de investigacin (Aguilar y Ander-Egg,
1999: 85).
Para distinguir unas prioridades y otras, se puede utilizar el siguiente
cuadro, que nos informar del tipo de actuacin que sera ms aconsejable
(accin / investigacin) a la hora de establecer la programacin:
V.1 QU ES LA PROGRAMACIN?
26
En un nivel operacional an ms concreto se situaran las tareas que es necesario llevar a cabo para
la realizacin de una actividad perteneciente a un proyecto.
57
Cuadro 20: Niveles, instrumentos y objetivos.
ESTRATGICO PLAN
58
De esta forma, se puede ver cmo un plan est integrado por
distintos programas, y, a su vez, cada programa por diferentes medidas.
stas se llevan a cabo mediante actividades, que son las distintas unidades
de accin dentro de una medida. Incluso las actividades se pueden
desagregar an ms, definiendo las tareas que es preciso llevar a cabo para
completar una actividad28.
28
Nosotros nos detendremos en la explicacin de las actividades, aunque lgicamente, durante la fase
de ejecucin, hay que definir tambin las tareas necesarias para ir completando cada actividad.
59
Sin embargo, este proceso no es lineal, sino circular si se quiere
lograr una verdadera coherencia interna. En este sentido, Espinoza (1989)
aconseja que a la hora de programar se estudien los objetivos y los medios
de forma conjunta. As mismo, de acuerdo con Alvira, una vez concluido el
documento del plan, es necesario seguir circularmente el esquema varias
veces hasta que todo queda ajustado. Es decir, las metas y los objetivos
deben ser coherentes con la situacin objetiva y con la definicin del
problema [...]; pero, tambin, deben ser coherentes con las estrategias de
intervencin adoptadas y con los programas y las medidas a aplicar. Todo
debe formar un sistema coherente, lo que se consigue recorriendo una y
otra vez el camino apuntado y los pasos sealados hasta llegar finalmente a
esta coherencia interna (Alvira, 2001: 19).
No obstante todo esto, el mejor plan no es el ms correcto
tericamente, sino el ms compatible con los medios de que se dispone para
hacerlo efectivo (Redondo de la Serna, 1983: 114). Por tanto, es
imprescindible que los planes diseados sean realistas y posibles, acordes
con los recursos existentes y con los condicionantes polticos y sociales del
momento, y se ajusten al marco temporal y operativo fijado. De nada sirve
disear planes muy ambiciosos o muy correctos, si no sirven para ser
llevados a la prctica y operar transformaciones positivas sobre la realidad.
Asimismo, la elaboracin de un plan supone una oportunidad no slo
para hacer un buen documento tcnico, sino para construir compromisos
basados en la participacin: desarrollar consensos, redes sociales,
movimientos y procesos destinados a profundizar en las opciones para
satisfacer las necesidades de las personas (Garca Herrero y Ramrez
Navarro, 1996). La participacin no es slo una herramienta en el proceso de
elaboracin del plan, es tambin un fin en s misma dentro del proceso de
planificacin.
Por ltimo, los planes no son, ni pueden ser, un documento rgido, han
de ser flexibles, moldeables y adaptables. La revisin de un plan no puede
significar nunca un fracaso, sino un xito de su correcta puesta en marcha y
seguimiento. Lo normal es que en el proceso de ejecucin haya que reajustar
objetivos y medios, estructura, contenidos, tiempos o cualquier otro factor
que contribuya mejor a conseguir los objetivos deseados para el sector de
atencin hacia el que se dirige el plan. Por ello, el proceso de evaluacin y
seguimiento es clave, de ah que en el captulo siguiente se muestren las
herramientas conceptuales y tcnicas imprescindibles para que un plan sea
constantemente actualizado y revisado.
60
V.3 CONTENIDOS DEL PLAN DE ACCIN
61
En la publicacin del plan, sin embargo, se puede optar por presentar
slo una parte de los contenidos aqu propuestos. As, es corriente
encontrar en muchos planes publicados la inclusin de los programas y una
enumeracin de las medidas que contienen. No obstante, detrs de ese
documento publicado han de estar definidos todos los elementos bsicos de
cada nivel (plan, programas y medidas) para que puedan ser llevados a la
prctica, monitorizados y evaluados.
En nuestra opinin, la publicacin del plan ha de contemplar unos
mnimos (ver apartado I.5. Los contenidos bsicos de un plan) y el plan de
accin debe detallar los programas con algunos elementos bsicos, segn se
presenta en los apartados siguientes. De esta forma, el plan se muestra de
una forma ms clara y sencilla, para ser entendido por todos. Aunque,
insistimos, es imprescindible que detrs de la publicacin se hayan
definido todos los elementos de cada nivel.
62
CMO - Principios y criterios de Medidas Actividades
actuacin
- Modelo de atencin
- Programas
- Recursos
materiales
63
SITUACIN DE diagnstico.
PARTIDA
64
H) DISEO DE Diseo previsto para la evaluacin y seguimiento del plan.
EVALUACIN Y Ha de incluir la estructura organizativa sobre la que se
SEGUIMIENTO van a sustentar los procesos de ejecucin, seguimiento y
evaluacin (responsables, rganos tcnicos, rganos
polticos, coordinacin, rganos de participacin).
29
Ver apartado I.4 LA PLANIFICACIN Y LOS PLANES y los captulos IIIFASE DE ANLISIS y
IVFASE DE DIAGNSTICO.
30
Ver apartado II.2. El proyecto para la elaboracin del plan.
31
Un modelo de atencin bien diseado es el que se encuentra en el vigente Plan de Mayores de la
Comunidad de Madrid (Direccin General de Servicios Sociales, 1998: 87), que se propone para su
consulta.
32
Ver apartado V.4.A. La definicin de los objetivos generales del plan
65
El cronograma del plan (apartado F) es un cuadro que incluye los
programas y medidas, describiendo en el periodo total del plan cmo se
ejecutaran stos. No obstante, en el cronograma se suelen incluir otras
cuestiones que, de forma clara y concisa, nos indiquen cundo, cmo y
quines van a llevar a cabo las medidas propuestas (ver Ficha N 4 del anexo
como ejemplo).
Cuadro 24: Ejemplo de cronograma para un plan sectorial de servicios sociales.
AOS
2003 2004 2005 2006
PROGRAMA 1
Medida 1.1.
Medida 1.2.
Medida 1.3.
PROGRAMA 2
Medida 2.1.
Medida 2.2.
Medida 2.3.
Etc.
66
TOTAL Total Total Total Total
2003 2004 2005 2006 Total 2003-2006
33
Informacin ms detallada sobre cmo llevar a cabo este diseo se presenta en el Captulo 8 de la
presente Gua.
34
Ver apartado II.2. El proyecto para la elaboracin del plan.
67
V.3.B Componentes de los programas
- Por conceptos.
68
de la ejecucin, seguimiento y coordinacin del programa.
INDICADORES DE Indicadores que nos van a permitir conocer y evaluar los avances
EVALUACIN en la consecucin de los objetivos del programa.
No obstante, al igual que ocurra con los contenidos del plan, los de
los programas tambin han de enfocarse de una forma flexible, adaptando
en cada caso este esquema ideal. En el anexo se presenta una ficha (ver
Ficha N 5) con los contenidos mnimos que puede tener un programa en el
marco de un plan.
35
Aguilar, Fresno y Ander-Egg (2001), indican que no hay que confundir el ttulo o denominacin de la
medida con el enunciado del problema (Ej: falta de participacin de los jvenes), ni tampoco
considerar el ttulo como equivalente a la solucin del problema (Ej: proyecto de desarrollo integral
de los jvenes). Simplemente, enunciar de forma sinttica lo que se va a hacer (Ej: creacin de un
centro social para jvenes en Vallecas).
36
Ver lo que se dice respecto a los destinatarios y su cuantificacin en el apartado dedicado a la
elaboracin de los objetivos operativos (apartado V.4.C).
MBITO Define el mbito territorial de actuacin de la medida (si procede).
TERRITORIAL
OBJETIVOS
Resultados que se esperan obtener de la medida, definiendo con
OPERATIVOS
claridad la intervencin que se va a realizar y cuantificndola, en la
medida de lo posible37.
INDICADORES DE
Indicadores que permiten medir la consecucin de los objetivos
EVALUACIN
operativos38.
RESPONSABLES Responsables de la ejecucin de la medida (directos e implicados),
indicando mecanismos de colaboracin y coordinacin.
DURACIN O Fechas de iniciacin y finalizacin de la medida o duracin, en el
CALENDARIO caso de que dependa de la realizacin de otra medida. Puede incluir
la descomposicin de las medidas en actividades y mostrar el
calendario de ejecucin en un cronograma.
RECURSOS O
Especificar los recursos necesarios para la realizacin de la
PRESUPUESTO
medida: humanos, tcnicos y materiales39.
37
Ver el apartado relativo a la elaboracin de los objetivos operativos, en que se aclaran
detalladamente estos trminos (apartado V.4.C).
38
Ver apartado VI.8 Seleccin de los indicadores de Evaluacin, en que se detalla este tema.
39
Para ayudar a su cuantificacin, se presenta en el anexo un cuadro que puede servir como
herramienta (Ficha N 7).
ms especficos, que, a su vez, son operacionalizados en las medidas a travs
de resultados concretos (objetivos operativos).
De acuerdo con Garca Herrero y Ramrez Navarro, tanto los
objetivos generales como los especficos expresan la intencin de producir
determinados efectos, mientras que en el caso de los operativos se refieren
a resultados inmediatos. Los efectos, a juicio de estos autores, son
cambios cuyo logro requiere un proceso; no se producen como consecuencia
inmediata de una intervencin, sino a travs de una serie de intervenciones
simultneas y/o sucesivas. Sin embargo, los objetivos operativos de las
medidas expresan la intencin de lograr resultados inmediatos como
consecuencia de la intervencin que se lleva a cabo (Garca Herrero y
Ramrez Navarro, 1996: 45).
De esta forma, las acciones organizadas en medidas y programas se
convierten en una concatenacin de hiptesis que podran formularse de la
siguiente forma (Garca Herrero y Ramrez Navarro, 1996: 46):
71
V.4.A La definicin de los objetivos generales del plan
72
Hay que tener presente que han de ser efectos genricos, y, en el
caso de un plan de servicios sociales, las acciones genricas que se suelen
desarrollar entran dentro del marco de la promocin, prevencin, atencin y
reinsercin, por lo que los objetivos suelen ir ligados a estos cuatro ejes de
accin.
73
y a quin va dirigida. Es importante evitar los verbos que no reflejen ninguna
accin particular (mejorar, potenciar, promover, impulsar, favorecer, etc..)
o aquellos que difuminan la responsabilidad (intentar, procurar, etc.) y
expresar una sola accin en cada objetivo (Cruz Roja, 2000).
Ejemplos:
74
ser una consecuencia directa y observable de la intervencin (Garca
Herrero y Ramrez Navarro, 1996: 115).
Un objetivo operativo bien definido ha de contener tres elementos
clave (Garca Herrero y Ramrez Navarro, 1996: 115):
- el enunciado de la intervencin (qu se va a hacer),
- los destinatarios de la misma (a quines va dirigida),
- y el resultado que se espera conseguir (cunto se va a hacer)
Enunciado de la intervencin
Un objetivo operativo debe definir con claridad la intervencin que se
va a realizar. En este sentido, se pueden distinguir dos tipos de medidas:
a) Las que se dirigen directamente a un grupo o sector de poblacin o a un
entorno comunitario, que tiene unas necesidades determinadas que se
han detectado en el diagnstico.
b) Medidas de las cuales se esperan resultados que mejoren la capacidad
de intervencin de la estructura prestacional para responder con
eficacia a las necesidades de la poblacin y que, por ello, son medidas
instrumentales que les benefician indirectamente (Garca Herrero y
Ramrez Navarro, 1996: 116). Son medidas de estas caractersticas:
- Las que incrementan la capacidad tcnica de sus profesionales
(formacin).
- Las que mejoran la organizacin, sus estructuras y procesos
(organizacin, calidad)
- Las que los optimizan los sistemas de informacin y comunicacin
(interna y externa)
- Las que persiguen el conocimiento de la realidad social
(investigacin) o de las intervenciones (evaluacin).
La intervencin propuesta debe determinar de forma concreta lo que
se va a realizar mediante la medida (incrementar las ayudas econmicas,
aumentar la ayuda a domicilio, crear centros de rehabilitacin psicosocial...).
Asimismo, en el caso de las medidas de carcter instrumental, es necesario
determinar el tipo de accin que se va a realizar (realizar actividades de
formacin, incrementar la calidad, realizar una investigacin...).
Destinatarios de la intervencin
75
Para definir a los destinatarios, hay que tener en cuenta tambin el
tipo de medida. Las medidas pueden tener distintos destinatarios directos,
pues de ellas se benefician directamente un grupo de poblacin:
76
sobre la que se va a desarrollar. Si es una medida relacionada con la calidad,
los procesos sobre los que se va aplicar. Si es una medida de organizacin de
los centros o servicios, el nmero de ellos que formarn parte del mismo.
El resultado de la intervencin
Pero adems de todo lo anterior, es preciso concretar el resultado
que se espera alcanzar determinando cunto se va a hacer. Este punto es
quizs el ms complicado de delimitar, ya que implica plantear una hiptesis
sobre cunto se pretende lograr mediante la puesta en marcha de la medida,
y se parte del supuesto de que esa cantidad hipottica es la adecuada para
atender las necesidades que pretenden cubrir en el marco temporal y
operativo del plan.
As, por ejemplo, si la medida tiene por finalidad incrementar las ayudas
econmicas, es necesario decir en cunto se van a incrementar (en trminos porcentuales o
absolutos). Hay que tener en cuenta todo el proceso previo en que se han analizado las
ayudas econmicas y se ha diagnosticado su insuficiencia para un determinado grupo de
poblacin y cul podra ser el nivel adecuado para atender sus necesidades bsicas. De esta
forma, se puede concretar incrementar las ayudas econmicas destinadas a jvenes
desinstitucionalizados en un 25% (o hasta alcanzar los 300 euros mensuales, por ejemplo).
77
- Incrementar la teleasistencia para las personas mayores de 65 aos hasta alcanzar una
cobertura del 1,5%.
78
Como instrumento para la elaboracin de objetivos operativos, en el
anexo se presenta una ficha (ver Ficha N 6) que facilita la definicin y
cuantificacin de la intervencin y de los destinatarios de la misma.
79
VI. FASE DE EVALUACIN Y SEGUIMIENTO
La primera cuestin que hay que sealar es que no existe una nica
metodologa aplicable a la evaluacin de planes. La evaluacin es y debe ser
contextual. As, los procedimientos que diseemos y los instrumentos que
seleccionemos debern adaptarse a la situacin concreta del plan a evaluar.
Por lo tanto, lo que a continuacin se presenta son las formas de proceder y
las posibles variaciones existentes dentro de la metodologa de evaluacin,
dado que se considera poco til el establecimiento de mtodos universales
de evaluacin que pretendan aplicarse de igual forma, independientemente
del plan a evaluar.
VI.1.A Evaluacin
41
Para profundizar sobre algunas de las diferencias entren evaluacin e investigacin, consultar:
Shaw, I. (2003). La evaluacin cualitativa. Introduccin a los mtodos cualitativos . Pag. 24. Ed: Paidos
Bsica.
80
El concepto de juicio: es decir, la evaluacin debe conllevar la
expresin de un valor respecto a un plan / programa.
Los objetivos a cubrir por el proceso evaluativo: variarn de unos
planes a otros, pudiendo ser: comprobar el grado de consecucin
de los objetivos del plan evaluado, tomar decisiones a posteriori,
conocer el grado de implementacin de lo programado o
constatar si un plan es evaluable o no.
La utilidad de los resultados de la evaluacin. La ltima parte de la
evaluacin conlleva la traduccin de los resultados en
recomendaciones. stas son sugerencias sobre posibles
actuaciones respecto al plan evaluado, cambios propuestos o
aspectos a mantenerse en el mismo. Es decir, estas
recomendaciones han de caracterizarse por tener un carcter
eminente prctico y servir en la toma de decisiones tanto
inminentes como a medio y largo plazo, en relacin con la marcha
general de los programas y medidas que lo componen y
pronunciarse sobre si stos deben seguir siendo implantados, si
deben eliminarse o si debe procederse a realizar ciertas
modificaciones.
VI.1.B Seguimiento
81
El Seguimiento hace referencia especialmente a un proceso interno
de recogida de informacin que se lleva a cabo de manera continua durante
la ejecucin para controlar que las acciones se estn desarrollando
conforme a lo que haba sido planificado. En este sentido, es ms que una
mera recogida de informacin, es tambin un proceso de gestin y control.
De hecho, para que un plan comience su andadura prctica necesita ir
acompaado de un sistema interno de seguimiento que permita gestionar
adecuadamente las medidas a fin de:
1. Organizarlas en los distintos periodos del plan e impulsar su
puesta en prctica.
2. Controlar y comprobar la marcha de la ejecucin del plan,
detectando posibles desviaciones.
3. Realizar acciones correctoras sobre la base de dichas
desviaciones y sus motivos.
4. Recopilar la informacin emprica necesaria para llevar a cabo la
posterior evaluacin de acuerdo con el diseo previsto.
Por tanto, el seguimiento permite mantener al da la programacin, as
como gestionar en tiempo real la marcha del plan, sin olvidar que la
informacin recogida a travs del mismo es el punto de partida para la
posterior evaluacin. As, se puede afirmar que es el puente que une la
ejecucin del plan con la evaluacin. Pero no debemos confundir este
proceso de informacin y anlisis que aporta el seguimiento con la evaluacin
que a partir de ah se puede extraer. Ya que, como afirman Aguilar y Ander-
Egg (1992:6) (citado en Ventosa, 2001):
Mientras el seguimiento tiene como objetivo lograr la
consecucin de las metas de un programa, la evaluacin pretende
enjuiciar esos logros y su nivel de obtencin.
Dada la vinculacin existente entre seguimiento y evaluacin, cuando
se realice el diseo de seguimiento del plan, uno de los aspectos que hay que
tener presente es qu tipo de preguntas evaluativas se van a responder, es
decir, cules son los objetivos que persigue la evaluacin, ya que en funcin
de stos se seleccionaran los indicadores y la informacin a recoger,
debiendo poder realizarse durante el proceso de ejecucin de un modo
fiable y vlido.
82
VI.2 EL LUGAR DE LA EVALUACIN DENTRO DE LA PLANIFICACIN
ANLISIS
Ev. Necesidades
Ev. Resultados
Ev. Impacto
Ev.
Implantacin Ev. Diseo
Ev. Proceso PROGRAMACIN
Ev. Evaluabilidad
Ev.
Cobertura
83
As, tomando como momento temporal de referencia la puesta en
marcha de lo programado, realizaremos por el orden jerrquico sealado,
las siguientes evaluaciones:
Ev. De Necesidades
ANTES
Ev. Del Diseo
(ex-ante)
Ev. De la Evaluabilidad
Ev. De la Implementacin
DURANTE
Ev. Del Proceso
Ev. De la Cobertura
84
Por estos motivos, al hablar de la evaluacin como ltimo paso de la
planificacin, debe quedar claro que se est haciendo referencia nica y
exclusivamente a las evaluaciones que se realizan tras la fase de ejecucin.
En este sentido, el ltimo epgrafe del plan referido al diseo de evaluacin
y seguimiento, har referencia a stos ltimos tipos de evaluacin
sealados, ya que son los que debern llevarse a cabo de ah en adelante,
debiendo haberse realizado con anterioridad el resto de evaluaciones.
As, y ya que el fin ltimo de la presente gua es proporcionar las
herramientas y conocimientos bsicos para la elaboracin de planes, lo que
se describir y detallar con mayor detenimiento son los aspectos
implicados en el diseo de estos ltimos tipos de evaluacin, puesto que
dicha informacin deber quedar recogida en el plan que finalmente
elaboremos. Lo relativo a los otros tipos de evaluacin se comentar aunque
en menor profundidad, dado que resulta necesario conocerlo para poder
realizar adecuadamente todas las fases anteriores de la planificacin, pero
no se incluir en el documento del plan.
Por ltimo, es necesario aclarar de manera general cmo se llevar a
cabo la evaluacin del plan, al no ser este un elemento unitario sino un
conjunto de programas y medidas, con sus correspondientes objetivos
(generales, especficos y operativos, respectivamente).
La evaluacin del Plan se traducir en la evaluacin de cada uno de los
programas y medidas que le integran, siendo el sumatorio de los resultados
de cada uno de ellos en los casos en los que esto resulte posible- la
evaluacin final del plan.
En el caso de la evaluacin del proceso, deber referirse
especficamente a cada uno de los programas o medidas que se considere
pertinente evaluar, careciendo de sentido hablar del proceso global del plan.
Por su parte la evaluacin de resultados, consistir en primer lugar en
ver si se han obtenido o no los objetivos operativos que quedaron fijados en
el plan. En segundo lugar, deberemos evaluar la consecucin de los objetivos
especficos y por ltimo, los generales. Dado que dichos objetivos se
interrelacionan y responden a niveles de mayor generalidad
progresivamente, la consecucin de los objetivos generales, presupone la
consecucin de los especficos, y stos a su vez, la de los operativos (pero
an as sera necesario no darlo por supuesto y confirmarlo mediante los
correspondientes indicadores o sistemas de evaluacin seleccionados).
Adems, la evaluacin de resultados del plan no deber detenerse en la
comprobacin de los objetivos planteados, puesto que como se explica ms
adelante, dicha evaluacin va ms all.
85
VI.3 FINALIDAD DE LA EVALUACIN
86
De este modo, y al situarnos en el mbito de la Administracin
Pblica, la evaluacin se convierte en un instrumento democrtico:
o Porque promueve la participacin de los ciudadanos, al ser
consultados e informados en diversas fases del proceso de
evaluacin.
o Porque dota de transparencia la accin pblica: implica una
recopilacin sistemtica de datos y su posterior circulacin
pblica.
o Porque contribuye a cumplir una funcin de control y a crear una
conciencia de que su funcin no es estrictamente tcnica, sino
tambin de responsabilidad poltica y democrtica.
o Porque sirve de presentacin de cuentas de resultados ante los
ciudadanos de las acciones desarrolladas, que van mucho ms all
de las auditoras y controles procedimentales.
Pero a diferencia de lo que podra ocurrir en otros mbitos, al
encontrarnos frente a planes cuyo fin es producir efectos o resultados
sociales (mejora de la calidad de vida de los mayores, promover la
integracin social de los inmigrantes, proporcionar las estrategias
necesarias para facilitar la integracin laboral de las personas con
enfermedad mental, etc.) la evaluacin va ms all del mero control legal y
econmico. Por tanto, no slo debe interesar el dinero invertido en la puesta
en marcha de un plan o en el nmero de centros creados. Como seala
Fernndez Ballesteros (1995: 16), si pretendemos situarnos a la altura de
otros pases en los que la evaluacin es una rutina y donde el ciudadano
exige estar al tanto de los resultados que han producido sus impuestos, ()
tendr tambin que hacerse a travs de indicadores de los resultados
comportamentales de las familias que han sido atendidas en programas
sociales, de los nios que han pasado por programas de inmersin lingstica
o de los drogadictos que han sido sometidos a rehabilitacin.
La evaluacin se convierte as en un mecanismo que sirve tanto para
aprender de fracasos y de xitos, de errores y de aciertos, como para
perfeccionar las intervenciones en ste mbito. En definitiva, para
mejorar la planificacin y la gestin. En palabras de Evert Vedung,
(1997:13):
Evaluar obliga a mirar hacia atrs para mejor avanzar hacia delante.
Por dichos motivos, la evaluacin no puede ser nunca un examen que
se realiza en momentos puntuales, que sirva nicamente como justificacin
de las polticas sociales y del gasto pblico.
87
Cuadro 30: El papel de la Evaluacin en el proceso de planificacin
Retroalimentar la planificacin.
Gua para la toma de decisiones.
Herramienta para perfeccionar las teoras y los modelos de
intervencin que subyacen a la programacin realizada.
Acto de responsabilidad y mecanismo de democratizacin de las
acciones desarrolladas por los Gobiernos.
88
dentro del proceso de la planificacin, as como otras ms especficas
relacionadas con el plan en cuestin y el sector de poblacin al que se dirige.
PARA QU consiste en especificar cules son los objetivos que se
persiguen con la evaluacin, estando estos determinados por las necesidades
de informacin de los responsables polticos y tcnicos del plan, as como del
conjunto de los ciudadanos, y ms especialmente, de los destinatarios de
las acciones.
QU se va a evaluar consiste en especificar los elementos del plan
que van a ser objeto de anlisis y valoracin: el funcionamiento de cada uno
de los programas y/o medidas, la cobertura alcanzada con el plan, los
resultados obtenidos por un programa en concreto o tal vez el impacto
producido por el plan en general, etc. Como se deduce, el QU de la
evaluacin estar determinado por los objetivos que se persiguen con dicha
evaluacin y estos a su vez, marcarn el tipo de evaluacin a realizar.
CMO hace referencia a la metodologa que se seguir para llevar a
cabo cada uno de los tipos de evaluacin que se realizarn: procedimiento
para realizar la recogida y anlisis de la informacin, instrumentos
cuantitativos y/o cualitativos que se utilizarn, indicadores de evaluacin y
criterios de valor a partir de los cuales se establecern juicios o
valoraciones sobre los resultados obtenidos, etc.
CUNDO se refiere al momento en que se llevarn a cabo cada uno
de los tipos de evaluacin, ya que como se ha sealado anteriormente,
stos tienen lugar en distintas fases del proceso de planificacin. En
concreto, en las evaluaciones que se realizan tras la puesta en marcha de lo
programado (implementacin, cobertura, proceso, resultados, impacto y
econmica) deber sealarse en qu momento se realizar cada una de
ellas. Posteriormente (no debiendo por tanto quedar recogido en el
documento del plan), debern temporalizarse tambin las distintas fases
que tendrn lugar dentro de cada tipo de evaluacin.
QUIN/ES hace referencia a la especificacin de los Responsables
de impulsar las distintas etapas de la evaluacin y de las personas que se
vern Implicadas de manera directa en la realizacin de actividades en cada
tipo de evaluacin.
De manera general, podra resultar de utilidad realizar un cuadro-
resumen como el que se presenta a continuacin donde quede recogida toda
la informacin relativa al diseo de evaluacin y seguimiento. Se omite del
mismo la evaluacin de necesidades, diseo y evaluabilidad, dado que se
considera que tienen que haberse hecho en fases anteriores de la
89
planificacin, debiendo quedar recogido en el documento del plan slo las
evaluaciones que se realicen tras su puesta en marcha.
90
Cuadro 32: Pasos a seguir en el diseo de Evaluacin y Seguimiento
CMO
SELECCIN Y CONSTRUCCIN DE
INDICADORES DE EVALUACIN
CONCRETAR PROCEDIMIENTO DE
ANLISIS E INTERPRETACIN DE LOS
RESULTADOS
91
VI.5 LOS OBJETIVOS DE LA EVALUACIN: PREGUNTAS A LAS QUE
DEBE RESPONDER
92
Cuadro 33: Objetivos y tipos de evaluacin.
- Valorar los efectos o consecuencias derivadas del logro Ev. Del Impacto
de los objetivos del plan sobre otros grupos de
poblacin.
93
1. Conocer el proceso de desarrollo del Plan en cada una de las reas de actuacin.
94
Tambin es cierto que los contextos son muy diferentes de unas
zonas a otras y marcan diferencias en cuanto a la forma de abordar los
problemas. Igualmente ocurre que no siempre existe suficiente
investigacin previa para desarrollar modelos de intervencin adecuados
conforme a los objetivos propuestos. Este es el caso de las diferentes
alternativas existentes hoy para lograr la integracin de la poblacin
inmigrante.
Sin embargo, a menudo, un simple anlisis del plan por parte de las
personas conocedoras de la realidad a la que se enfrentan permite sealar
fallos en el modo de aproximarse a la poblacin objeto, en el diagnstico de
los problemas / necesidades, en la localizacin de futuros centros, en el
establecimiento de vas de coordinacin, o en el modo como se plantean las
medidas que se desarrollan en alguno de los programas.
95
a) Tener unos objetivos claramente definidos y cuantificados.
b) Tener un modelo que justifique esperar unos efectos
determinados derivados de la propia intervencin.
c) Desarrollar un conjunto de inputs, actividades, etc. que
constituyen propiamente la intervencin y que se derivan del
modelo de actuacin y de su lgica.
Como instrumento que puede servir para realizar este tipo de
evaluacin utilizar el Listado de Cuestiones Relevantes en Evaluacin de
Programas42 (LCREP) de Fernndez-Ballesteros y Hernndez (1989).
43
Destacan entre estos los planning o cuadernos de ruta anual de actividades como se explica en la
pgina 113.
96
Una vez identificados los rasgos distintivos hay que decidir dnde,
quin, cundo y cmo se recoger la informacin sobre los mismos. El dnde
resulta de gran importancia especialmente si los programas y/o proyectos
se desarrollan en diferentes espacios, tratando de lograr su mxima
representacin. De quin se recoge la informacin depende esencialmente
del tipo de tcnica de recogida de datos que se vaya a utilizar. Lo ms
problemtico suele ser el cundo puesto que ningn programa / medida suele
ser estable, y a menudo se distinguen diferentes etapas durante la
ejecucin del plan debiendo, en stos casos, ser muestreadas todas ellas.
Sobre el cmo recoger dicha informacin, es preciso sealar que no
existe una tcnica determinada ideal y que la recomendacin general es
utilizar varias para aumentar la validez convergente. Habitualmente se
recurre a utilizar:
- archivos / registros: son una va sistemtica de recogida de
informacin almacenada por los propios responsables durante la
implantacin del plan (por ejemplo: memorias, fichas utilizadas por
los responsables del programa).
- observacin participante o sistemtica: requiere que uno o ms
expertos observen sistemticamente determinados aspectos
relevantes del programa cuando ste es implantado.
- entrevistas o encuestas a responsables e implicados en las que se
contrasta lo programado en el plan con lo realizado en la prctica.
Para facilitar dicha evaluacin se puede recurrir al empleo de tablas o
cuadros resumen como el que se presenta a continuacin, en el que quedan
recogidas tanto las previsiones del plan para la puesta en marcha de cada
uno de los programas y/o medidas, como lo realmente ejecutado.
Previsto Ejecutado
Medios humanos
Actividades a realizar
Medios materiales
Tiempo
Territorio
98
- Las actividades directas (entrevistas, visitas, estudio y valoracin de
casos, reuniones con profesionales y documentacin) y las indirectas
(relacionadas con investigacin, cumplimentacin de soportes de
evaluacin, gestin de recursos y desplazamientos al puesto de
trabajo).
Este tipo de evaluacin est muy vinculada con la de la implantacin,
dado que como sealan Morris y Fitz-Gibbon (1978), no se puede proceder
a evaluar algo cuando se ignora qu aspectos del programa han sido
implantados y cules no. Por ejemplo, cuando se crean centros de atencin
para poblacin inmigrante no es suficiente conocer los centros que se han
abierto sino tambin los recursos humanos que tienen disponibles. Una vez
conocida la implementacin que se ha realizado del programa / medida, y los
recursos materiales y humanos, se podr articular de manera ms ajustada
la evaluacin del proceso.
La tcnica utilizada para recoger sta informacin se basa
normalmente en el diseo de soportes documentales 44
donde queda
almacenada toda la informacin necesaria para construir posteriormente
los indicadores de evaluacin que hayamos seleccionado. Esta informacin
puede completarse adems con la recogida en los diversos procesos del
programa / medida (documentos contables, expedientes administrativos,
solicitudes).
En el sistema de indicadores utilizados en la monitorizacin o
seguimiento se incluyen adems tems especficamente dirigidos a medir la
cobertura y los resultados del programa.
44
Ver Ficha N 9 del Anexo.
99
La informacin que ms frecuentemente se recoge en la evaluacin de
la cobertura en cada uno de los programas y/o medidas evaluados del plan
es:
- el volumen de poblacin cubierta,
- el nmero de casos atendidos en una determinada unidad de
tiempo,
- el perfil sociodemogrfico de los usuarios (edad, sexo, estado
civil, formacin acadmica, situacin ocupacional)
- el conocimiento que se tiene del programa (si se identifica o
recuerda el programa, as como los objetivos que persigue y el
grupo de poblacin al que va dirigido),
- la aceptacin del programa por parte de los potenciales usuarios,
- problemas de accesibilidad percibidos por los usuarios (lejana del
centro de prestacin de servicios, incompatibilidad horaria,
ausencia de medios de transporte pblicos cercanos, excesivos
requisitos administrativos, barreras culturales, etc.).
100
Como ejemplo de la evaluacin de la cobertura y sobre cmo sta proporciona
informacin de utilidad que permite reorientar las actuaciones programadas e introducir
cambios con el fin de lograr los objetivos marcados, valga el ejemplo de la evaluacin de
la cobertura del Programa de Teleasistencia del Plan de Mayores de la Comunidad de
Madrid.
La evaluacin de la cobertura revel que al final del primer periodo del Plan no se
haba alcanzado la meta marcada en la planificacin (la cobertura de poblacin esperada
en la 1 fase era de un 2,05% y la que se alcanz fue de un 1,76%). Este hecho unido a
un incremento del inters de la opinin pblica ante el hallazgo, transcurridos varios
das, de personas mayores que haban fallecido en sus domicilios en aparentes
condiciones de soledad y abandono, plante la necesidad de profundizar sobre la
accesibilidad del programa y sobre los motivos de que personas que podran
beneficiarse de l no lo estuvieran haciendo, llegando a provocar situaciones como las
aparecidas en la prensa.
El anlisis de la accesibilidad del programa revel dos factores que podran estar
incidiendo en la baja demanda del programa:
101
referencia a la consecucin o no de los objetivos planteados en la
planificacin y al grado en que han sido conseguidos.
Resultados no esperados o no previstos, pudiendo distinguirse
dos casos:
Resultados deseables y no previstos en la planificacin. La
determinacin de este tipo de resultados aludira al criterio de
efectividad del plan/programa/medida, en el sentido de
proporcionar informacin sobre cualquier efecto positivo
derivado de su implementacin y que no haba sido previsto con
anterioridad.
Resultados no deseables y no previstos en la planificacin.
La importancia de este tipo de evaluacin reside en la necesidad de
conocer cules son los efectos derivados de las acciones que realizamos o
de los planes/programas/medidas que ponemos en marcha. La consecucin
de los resultados planificados -o de cualquiera de carcter positivo no
previsto inicialmente-, es lo que justifica en ltimo trmino las inversiones
econmicas y los esfuerzos realizados, motivo por el cual necesitamos
conocer si nuestras actuaciones nos han conducido a solventar los problemas
que fueron identificados en la fase inicial de la planificacin.
En definitiva, este tipo de evaluacin es la que ms interesa, ya que
ofrece resultados que permitirn decidir, en ltimo trmino, sobre la
continuidad o no del programa / medida, justificar las inversiones,
incrementar los fondos, etc.
Por lo tanto, un aspecto esencial en ste tipo de evaluacin es llegar a
establecer relaciones de causalidad entre nuestras actuaciones y los
resultados que observamos. Aunque debemos ser realistas y considerar que
los diseos de corte experimental los cuales son casi imprescindibles para
la obtencin de relaciones causales- son poco viables en la prctica de la
intervencin social, por la gran cantidad de problemas ticos y
metodolgicos que se derivan de ellos.
Esto es claramente evidente en la evaluacin de los programas de
rehabilitacin psicosocial con enfermos mentales crnicos. Como sealan
Vzquez et al. (2000), el diseo de una evaluacin ptima debera permitir
conocer qu elementos de la intervencin producen efectos concretos. Dado
que generalmente se aplican dos tipos de tratamiento: farmacolgico y
psicosocial, llegar a determinar cul de ellos ha sido el ms efectivo en la
consecucin de los resultados, supone la eliminacin de uno de ellos,
establecer comparaciones con un grupo control sin tratamiento, e incluso
determinar las dosis efectivas de cada tratamiento.
102
La evaluacin de resultados debera llevarse a cabo siguiendo los
siguientes pasos (Vzquez et al., 2000):
1. Identificacin de las reas o dominios que debe comprender la
evaluacin y seleccin, guiada por la teora, de los indicadores de
eficacia, tomando en consideracin todos los que resultan relevantes
para los distintos agentes implicados en el plan (polticos,
profesionales, paciente, comunidad, etc.).
2. Diseo de investigacin y seleccin de un instrumento de
evaluacin que permita obtener los indicadores seleccionados
anteriormente.
Los diseos de investigacin (que se explican ms adelante) tratan
de controlar las amenazas a la validez interna y externa de las
evaluaciones45.
Con respecto a los instrumentos utilizados en la evaluacin, con
frecuencia el tcnico debe elaborar su propio instrumento de medicin,
adecundolo a las necesidades del programa, pero siempre que sea
posible es preferible utilizar un buen instrumento que otros hayan
construido y probado, ya que ello permitir ahorrar trabajo y comparar
los datos con los recogidos por otros investigadores.
3. Seleccin de un mtodo de anlisis de datos que se adecue a las
caractersticas de las variables medidas.
La distinta naturaleza de las variables (cualitativas: nominales u
ordinales, cuantitativas: de intervalo o de razn) determinar la
mayor o menor idoneidad de la tcnica de anlisis a utilizar.
45
Las amenazas a la validez interna son una serie de factores externos al programa, cuyos
efectos se pueden confundir con los del programa evaluado: hechos externos que suceden en el
entorno del programa y procesos ligados al desarrollo personal de los individuos que participan
en el programa, que pueden influir en las variables a travs de las que se miden sus resultados:
recuerdo de test o pruebas aplicados con anterioridad que pueden falsear los resultados
obtenidos en pruebas posteriores; problemas de fiabilidad y validez en los instrumentos de
medida utilizados; sesgo en la muestra; mortalidad diferencial o tasas diferenciales de
abandono del programa en los grupos experimental y control, etc.
Las amenazas a la validez externa son factores exgenos que comprometen las posibilidades
de generalizar los resultados obtenidos al evaluar un programa a otros casos distintos del
analizado (caractersticas poblacionales especficas de los grupos participantes en un
programa; interaccin entre los procedimientos de seleccin de los participantes en un
programa y los resultados del programa, etc..).
103
No siempre se distingue en la literatura especializada entre
evaluacin de resultados y evaluacin del impacto, quiz porque la
metodologa de ambos tipos es muy similar y lo nico que las diferencia es
en qu tipo de poblacin se realiza el anlisis de los efectos o resultados
del plan/programa/medida.
Como seala Alvira (1991), la evaluacin de resultados trata de
establecer cules son los logros del plan/programa/medida sobre la
poblacin objetivo del mismo, o ms exactamente sobre los usuarios /
beneficiaros de los mismos; sin embargo en la evaluacin del impacto se
trata de analizar los efectos sobre una poblacin ms amplia: la comunidad
o pueblo, personas asociadas a los usuarios, etc, siendo igualmente necesario
probar un nexo causal entre la accin y los cambios registrados.
Para la realizacin de dicha evaluacin es conveniente dejar pasar un
periodo de tiempo tras la finalizacin de la accin, aunque por cuestiones
presupuestarias, acuerdos institucionales, no siempre es posible. En este
caso, la OIT (2003) seala que: la evaluacin de impacto deber tomar un
carcter prospectivo, formulando hiptesis a partir de ndices de impacto
constatados en el momento de la evaluacin, teniendo presente que tales
ndices no deben ser considerados como el impacto real y definitivo de la
accin.
104
los logren con eficacia y eficiencia, para que los recursos existentes tengan
el mximo rendimiento en trminos de resultados e impacto.
La realizacin de este tipo de evaluacin implicara tericamente
haber seguido un proceso lgico jerarquizado, del mismo modo en que no
debera intervenirse sin una previa evaluacin de las necesidades. Esta
jerarquizacin adopta la siguiente direccin (Alvira, 1991):
la evaluacin econmica presupone la evaluacin de resultados,
presupone la evaluacin de la implementacin, y
en principio no debera realizarse ninguna de las tres sin una
evaluacin de la evaluabilidad.
De igual modo, implica resolver algunos de los siguientes problemas
(Ministerio de Asuntos Exteriores, 2001):
la cuantificacin de los recursos y los resultados muchas veces no
puede ser realizada de manera automtica o no se desprende
necesariamente de los documentos del plan; la consideracin del
coste de la intervencin exigir, en algunas ocasiones, la medicin de
costes indirectos y/o de costes de oportunidad.
La determinacin de la eficiencia necesita en general recurrir a la
comparacin, lo que conlleva el requisito de recoger informacin
adicional. La comparacin puede ser realizada con intervenciones
parecidas realizadas en otro lugar.
Dada la dificultad prctica de solventar estos problemas, la
evaluacin econmica se centra habitualmente en comparar el gasto
efectivo de cada uno de los programas con el gasto inicial que haba sido
planificado. Se analizar si se han producido o no desviaciones respecto al
dinero que haba sido presupuestado, el sentido de dichas desviaciones
(gasto superior del previsto / gasto inferior del previsto) y los factores que
han dificultado o impedido ajustarse a la dotacin presupuestaria recogida
en el plan para cada uno de los programas que lo componen.
105
De igual modo, para la generalizacin de estos criterios referidos al
plan, deber previamente aplicarse a los programas y medidas que se
consideren oportunos. As, para determinar por ejemplo, la suficiencia del
plan, deber haberse analizado la suficiencia de los programas y medidas
que lo componen. Por estos motivos, de aqu en adelante se hablar en
trminos genricos de la aplicacin de estos criterios de valor al plan,
debiendo tener en cuenta que esto se traducir en la aplicacin de cada uno
de ellos, a los correspondientes programas y medidas que lo integran.
As, para poder emitir dicho juicio de valor deben existir unos
criterios de vala sobre los que juzgar las ventajas y los inconvenientes del
programa, as como unas normas de decisin o estndares de rendimiento
que nos indiquen qu medidas basadas en esos criterios son excelentes,
aceptables o inaceptables.
Para llevar a cabo dicho proceso de valoracin que caracteriza y
define a la evaluacin, pueden seguirse los pasos sealados por Scriven
(tomado de Alvira, 1991: 18):
106
1. Establecer criterios
2. Establecer 3. Recogida de
mnimos
standares informacin
Eficacia
(normas de sobre el
Eficiencia
funcionamiento que comportamiento de
Efectividad
especifiquen niveles esos criterios
Pertinencia
o grado de mrito)
Suficiencia
a. Pertinencia
107
Medida en la cual un plan responde a unas necesidades concretas de la
poblacin atendida. Para ello han de ponerse en relacin tanto los objetivos
y criterios tericos del plan con las polticas sociales, tanto las especficas,
como las ms generales de la comunidad / municipios en el que se implante,
respecto al grupo de poblacin al que se dirige el plan.
Dicho criterio se relaciona no tanto con la evaluacin de resultados de
un plan sino con la evaluacin de necesidades y el diagnstico de la situacin
(primera parte del proceso de planificacin), dado que es por medio de
stos procesos como se establecern prioridades y se tomarn decisiones
sobre la aplicacin de recursos y el establecimiento de metas y objetivos.
Por ello, cuando el evaluador juzga la pertinencia de un plan ha de
considerar en su anlisis:
- Los problemas y las necesidades de la poblacin beneficiaria.
- Las polticas regionales relativas al mbito de intervencin.
- La existencia de otras actuaciones sinrgicas y complementarias
desarrolladas por los distintos actores sociales
b. Suficiencia
108
Tomando el ejemplo dado por Fernndez-Ballesteros (1995: 67), el
programa de Ajedrez implantado desde el Ministerio para el Desarrollo de la
Inteligencia en Venezuela desde 1980 a 1983 no fue considerado suficiente por
los expertos de la UNESCO que realizaron su valoracin ya que tras consultar la
bibliografa sobre el tema- no se consider que el aprendizaje del ajedrez pudiera
conseguir un incremento significativo de la inteligencia de los aprendices.
c. Eficacia
Es una medida del grado o nivel en que el plan logr los objetivos
marcados. Se establece, por tanto, relacin entre los resultados logrados
en la poblacin beneficiaria y en un periodo temporal determinado, con los
objetivos que haban sido definidos.
La determinacin de la eficacia exige, por tanto:
- La definicin clara y precisa de los objetivos operativos de las
medidas y especficos de los programas, as como de los destinatarios
directos e indirectos sobre los que se quiere influir y los tiempos
previstos.
- Identificacin de los resultados alcanzados, para lo cual la correcta
seleccin de indicadores y fuentes de verificacin facilita dicha
labor.
Se dice que es eficaz un plan, por tanto, cuando consigue los
objetivos para los cuales haba sido diseado, independientemente del costo
que conlleve.
d. Efectividad
109
- No se restringe al anlisis de los efectos deseados.
- No se reduce al estudio de dichos efectos sobre la poblacin
identificada como beneficiaria.
e. Eficiencia
Es la relacin existente entre los resultados obtenidos y los recursos
utilizados (financieros, materiales, de tiempo, tcnicos y humanos), es decir,
es una medida de la relacin coste-beneficio.
Cuando los resultados estn predeterminados, un plan ser ms
eficiente cuantos menos recursos consuma; si, por el contrario, son los
recursos los que estn predeterminados, la eficiencia estar relacionada
con el alcance de ms o mejores resultados.
La evaluacin de la eficiencia requiere resolver dos cuestiones:
- La cuantificacin de los recursos y los resultados que, con
frecuencia, no se desprende de los documentos del programa.
- La disponibilidad de informacin adicional con la que poder comparar.
Dicha informacin puede proceder de programas parecidos
realizados en otro lugar, sobre la base de la experiencia en otros
programas o con criterios razonables debidamente justificados.
La utilidad ltima de ste criterio reside en que permite rentabilizar
al mximo los esfuerzos realizados y economizar los recursos, planteando
frmulas que permitan la complementariedad entre stos y evite su
duplicidad.
110
2. Para cada criterio hay que especificar estndares / normas de
funcionamiento que especifiquen niveles o grados de mrito.
En el caso de que el criterio seleccionado coincidiera con los
objetivos operativos o especficos del plan, los estndares seran su valor
cuantitativo (por lo que es necesario que estuvieran adecuadamente
cuantificados).
En otros casos, dicho estndar puede provenir de expertos, de la
experiencia pasada, de normas legales, de comparaciones con otros planes
de caractersticas similares, etc.
Sin embargo, la dificultad bsica est en que en muchos casos no hay
una indicacin objetiva al respecto. Pinsese por ejemplo, en los centros de
atencin social a inmigrantes. Cuntos inmigrantes de los atendidos deben
lograr la integracin para juzgar que el programa ha resultado exitoso?
Debera exigirse la mejora de todos los mbitos (jurdico, laboral,
educativo, residencial, cultural) implicados en la integracin o tan slo de
uno o dos? Habra que considerar adems la opinin personal del inmigrante
para considerar exitoso nuestro programa?.
3. Recogida de informacin en la etapa pertinente de planificacin
sobre el comportamiento de estos criterios para estimar si se han
alcanzado o no los estndares prefijados.
111
evaluada. Por ejemplo, en un programa de prevencin de drogas, un
indicador subjetivo sera la percepcin de los individuos sobre el
consumo de drogas.
A estos indicadores, algunos autores los llaman cuantitativos y
cualitativos respectivamente. Sin embargo, esto produce cierta confusin,
ya que frecuentemente los subjetivos se tratan en el anlisis de la
informacin cuantitativamente, procediendo a realizar con ellos anlisis
estadsticos.
La eleccin de un indicador estar determinada por: a) los fines de la
evaluacin, b) los recursos que disponemos y c) la facilidad de acceder a los
mismos. Lo ms recomendable es emplear indicadores cuyos valores se
publiquen peridicamente con el fin de realizar comparaciones en diferentes
periodos de tiempo.
112
- Utilidad: la informacin proporcionada debe servir para la accin. No
debe recogerse una informacin si sus resultados no van a condicionar
las actuaciones posteriores. Un indicador no es apropiado para un
determinado plan si los resultados de su monitorizacin no pueden
seguirse de acciones para la mejora cuando un problema es
detectado.
Como limitacin de los indicadores hay que sealar el hecho de que lo
que stos ofrecen es una fotografa de la situacin, pudiendo identificar
los cambios producidos con respecto a la situacin inicial (en caso de que se
hubieran tomado medidas antes de la implementacin del programa), pero no
nos permite explicar el proceso que ha dado lugar a esos resultados.
113
evaluacin de la implantacin, observando si lo planificado en el cuaderno de
ruta coincide con lo ejecutado. Valga como ejemplo una de las fichas
utilizadas en el seguimiento del Programa de Atencin Social a Inmigrantes
del Plan Regional de Inmigracin 2001-2003 de la Comunidad de Madrid.
Cuadro 37: Ficha de seguimiento del Programa de Atencin Social a Inmigrantes del
Plan Regional de Inmigracin.
E F M A M J Jl A S O N D
Y
1. Borrador del
diseo tcnico de
los Centros
(Noviembre 2000)
2. Elaboracin del
X X X
modelo de
funcionamiento del
centro
3. Diseo de los
X
indicadores de
evaluacin
4. Determinacin de
X
la localizacin
exacta de los
centros
5. Difusin a la Red
X
Bsica de Servicios
Sociales
6. Negociacin con
X
los Ayuntamientos
sobre la ubicacin
de los centros
7. Elaboracin
X X X X
pliego de
condiciones y
tramitacin
administrativa de
los contratos de
servicios
8. Concurso y
X X X
Adjudicacin
114
Al mismo tiempo, han de disearse los soportes documentales (ver
ficha N 9 del Anexo) que sern incorporados al funcionamiento cotidiano
de los programas / medidas y rellenados diariamente por los profesionales,
facilitando de este modo, la recogida de la informacin que precisamos para
poder construir posteriormente los indicadores de evaluacin. Dichos
soportes documentales han de ir acompaados (idealmente) de la definicin
precisa de cada una de las variables que lo componen. De este modo se
tratara de evitar distintas interpretaciones de una misma variable y
perdida de validez de la informacin recogida.
b) Tras la finalizacin parcial o total de la ejecucin de los
programas / medidas, recogiendo informacin relacionada con los
resultados y el impacto de lo ejecutado.
Dado que el objetivo final ser determinar los efectos, tanto
esperados como no esperados, producidos por el plan en la poblacin objeto
de intervencin y en otros grupos, la metodologa seguida reunir las
caractersticas de una investigacin social.
Un problema fundamental al que nos enfrentamos es el campo de
accin dentro del cual nos movemos. Al trabajar con personas y
comunidades, las condiciones con las que se enfrentan nuestros planes
distan mucho de ser las de un laboratorio. Existen numerosas variables que
son absolutamente incontrolables por la intervencin y que ocurren de
manera simultnea e independiente, resultando muy difcil llegar a
establecer relaciones causales entre los cambios observados y los
programas / medidas puestos en marcha.
Son posibles distintas metodologas para aproximarse a esta cuestin,
pudiendo agruparse en tres grandes categoras (Ministerio de Asuntos
Exteriores, 2001):
Metodologa Experimental:
El problema principal de estos diseos es que requieren la existencia
de un grupo de control, que no ha pasado por el programa / medida, formado
por individuos con caractersticas similares al del grupo de beneficiarios.
Para que estos grupos sean comparables, la asignacin de individuos debe
ser aleatoria, y su cantidad debe asegurar la representatividad estadstica.
Al mismo tiempo, sera necesario controlar la tasa de abandonos en uno y
otro grupo. Una vez establecidos los dos grupos se realizaran las
observaciones pertinentes. Este diseo asegura que las variaciones
encontradas son probablemente consecuencia de la intervencin.
La metodologa experimental, pese a ser tericamente el mtodo
ptimo, suele ser difcilmente aplicable en la evaluacin de programas por
115
los problemas prcticos y ticos que plantea la construccin del grupo
experimental y grupo control, por lo que deber recurrirse a otros tipos de
diseos de carcter cuasi-experimental y ms frecuentemente, no
experimentales.
Metodologa Cuasi-Experimental:
El grupo control no tiene que ser idntico al grupo experimental, sino
simplemente comparable en lo que a caractersticas socio-demogrficas se
refiere. Se realizan adems un anlisis de series temporales interrumpidas,
es decir, varias observaciones o mediciones de las variables a lo largo del
programa, o incluso despus de finalizado. Dichas mediciones se realizarn
idealmente en ambos grupos, pero dicho requisito no resulta imprescindible
en el grupo control.
La utilizacin de este tipo de diseos plantea algunos problemas. En
primer lugar, requieren demasiado tiempo y un importante esfuerzo previo
de planificacin de las evaluaciones. En segundo lugar, requieren una elevada
capacidad tcnica tanto en la preparacin del trabajo como en el anlisis de
los resultados. En tercer lugar, las inferencias que se realicen estarn
abiertas a interpretaciones divergentes.
Series temporales
MODELOS
MODELOS
Cuasiexperimentales-
Cuasiexperimentales- Comparacin antes-despus
aleatorios
aleatorios
Modelos antes-despus
MODELOS
MODELOS
No Experimentales Modelos slo-despus
No Experimentales
Diseos No Experimentales:
116
Es el tipo de diseos ms frecuentemente utilizados en la evaluacin
de planes, dado que no precisan del cumplimiento de los requisitos de
carcter restrictivo propios de la metodologa experimental. Puede implicar
el empleo de tcnicas basadas en herramientas estadsticas ms o menos
complejas, o bien simplemente dejar de lado el grupo control, las
observaciones pre-test, o las observaciones pre-test del grupo de control.
De este modo, para llegar a conocer los efectos de los planes se
pueden utilizar los siguientes mtodos propios de los diseos cuasi-
experimentales y no experimentales:
A) Seguimiento de indicadores: consiste en realizar un seguimiento de
los indicadores sociales que fueron utilizados para el diagnstico, y
ver cual ha sido su evolucin y los cambios producidos durante la
ejecucin del plan y tras su finalizacin. Indudablemente, esta
metodologa no permite establecer una relacin lineal y causal entre
los cambios registrados en los indicadores y la ejecucin del plan y,
adems, resulta limitada en la identificacin de los efectos
producidos. Pero, s que permite disponer de un seguimiento de la
situacin que fue registrada inicialmente e identificar la evolucin y
los cambios producidos.
B) Mtodos Reflexivos: Se trata de realizar estudios especficos
antes y despus de poner en marcha el plan, de forma que sea
posible comparar los resultados en ambos momentos, deduciendo los
efectos derivados.
Los instrumentos utilizados en estos casos para la recogida de
informacin son las distintas tcnicas de investigacin social existentes
(encuestas, entrevistas en profundidad, grupos de discusin, anlisis de las
memorias, informantes clave) pudiendo ser tanto de carcter cuantitativo
como cualitativo (ver ficha N 2 de descripcin de las tcnicas del Anexo).
En general se recomienda combinar ambas metodologas (cuantitativa y
cualitativa), dado que permite integrar tanto la perspectiva objetiva como
subjetiva de los efectos producidos.
En el caso de tomar medidas de las variables seleccionadas antes y
despus del plan, lo ideal es utilizar la misma tcnica en ambos momentos y
la misma muestra en ambos casos, para aumentar la validez interna del
trabajo. En este tipo de estudios tambin se recomienda, si es posible, la
utilizacin de grupos control que nos permitan determinar la incidencia que
ha tenido el programa sobre las variables analizadas, al comparar dos grupos
de sujetos: los que s han pasado por el programa / medida y los que no. Sin
embargo, no siempre es posible utilizar este tipo de mtodos cuasi-
experimentales, debiendo conformarnos frecuentemente con realizar
117
estudios sin grupo control, y con toma de datos, slo despus de la
finalizacin del programa / medida.
Como puede observarse, la evaluacin de resultados y de impacto
exige la realizacin de estudios de carcter muy tcnico, que en la mayora
de los casos han de ser externalizados, dado que requieren de bastante
tiempo para llevarlos a cabo.
47
Para ello, se seguirn las pautas sealadas en el Modelo de Seguimiento y Evaluacin de Planes de
Accin en la Consejera de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid.
48
En la Comunidad de Madrid sta figura se correspondera con la del/de la Viceconsejero/a.
118
Valga como ejemplo el Plan de Apoyo a la Familia del Gobierno de Navarra,
donde se cre una Comisin de Seguimiento integrada por representantes de
distintos Departamentos. Las funciones que se le encomendaron fueron:
Impulsar, coordinar y dirigir la puesta en marcha del Plan.
Aprobar informes evaluativos anuales sobre la situacin del Plan, que debern
incluir el anlisis del grado de cumplimiento de las medidas del Plan y de
consecucin de los objetivos, as como las modificaciones y recomendaciones
necesarias a los rganos polticos y tcnicos encargados de su ejecucin.
119
Cuadro 39: Ventajas e inconvenientes de la Evaluacin interna / externa
VENTAJAS INCONVENIENTES
- Optimiza la mejora del Plan - Minimiza la objetividad
- Minimiza la reactividad de los - Minimiza la credibilidad
sujetos social de la evaluacin.
- Menos costosa
INTERNA
- Mayor influencia sobre el Plan
- Mayor familiarizacin con el plan /
programa
- Maximiza la objetividad - Minimiza las posibilidades de
- Maximiza la credibilidad social de mejora del programa
la evaluacin - Mxima reactividad de los
EXTERNA - Maximiza la utilizacin de sujetos.
estndares - Ms costosa.
- Menor influencia sobre el
plan.
Fuente: Fernndez- Ballesteros, R., 1995.
120
INSTRUMENTOS Y
TIPO DE CRITERIOS DE SOPORTES DE
OBJETIVOS INDICADORES PROCEDIMIENTO
EVALUACIN EVALUACIN SEGUIMIENTO Y
EVALUACIN
-Conocer hasta que Sobre niveles de implantacin. Los miembros del comit de
punto la puesta en Ej: Seguimiento pertenecientes a la
marcha y - Implementacin de recursos - Cuaderno de ruta (ver Unidad de planificacin se
IMPLEMEN- funcionamiento del humanos: anexo, ficha n 8 ). encargarn de:
TACIN plan coincide con lo que N de profesionales
haba sido previamente trabajando en el programa -Soportes Documentales Disear los soportes documentales
planificado N de profesionales previstos donde queda recogida la que sern incorporados al
en el plan informacin que precisamos funcionamiento del programa
PROCESO -Analizar el Sobre funcionamiento del para construir los correspondiente. Posteriormente, y
funcionamiento real y programa: indicadores de evaluacin una vez puesto en marcha, los
cotidiano del plan, - ndice de Movilidad: (ver anexo, fichas n 9 y 10) profesionales de los mismos debern
describiendo y Personas que han sido dadas de ir recogiendo diariamente la
valorando las alta - Distintos instrumentos de informacin en ellos contemplada, la
actividades Personas que han sido dadas de investigacin social: cual ser recopilada al final del
desarrolladas por el baja encuestas, entrevistas en periodo por las unidades gestoras.
personal tcnico - Fluctuacin de demanda: profundidad, grupos de
Personas dadas de alta / mes discusin, informantes clave, Confeccionar a principios de cada
Personas dadas de alta en el etc (ver anexo, ficha n 2 ). ao de vigencia del plan, el planning
mes anterior anual o cuaderno de ruta con los
121
- Identificar las Sobre poblacin atendida y contenidos especificados
caractersticas del caractersticas anteriormente. Este planning estar
grupo de poblacin que - Frecuencia de atencin por controlado por el Responsable del
resulta beneficiario sexo: Plan, que lo har llegar ntegro, o en
COBERTURA
del plan y analizar Personas que han sido la parte que a cada uno corresponda,
hasta que punto se atendidas de sexo X a todos los implicados en la
estn produciendo o no N total de personas atendidas ejecucin.
sesgos en la cobertura
122
aplicarse al inicio de la puesta en marcha
del programa y una vez concluido el periodo
de funcionamiento del mismo. Asimismo,
deber quedar concretado qu y cuntos
evaluacin (ver anexo, sujetos entrarn a formar parte de la
fichas n 9 y 10) muestra del grupo experimental as como
Efectividad: medida
del grupo control.
en que el plan,
- Valorar los efectos o -Distintos instrumentos Modelo cuasi-experimental: seleccin de los
independientemente
consecuencias derivadas del - Efectos del programa sobre la de investigacin social: instrumentos de recogida de informacin y
IMPACTO de los objetivos
logros de los objetivos del plan calidad de vida de los familiares encuestas, entrevistas en concrecin de los periodos temporales en
fijados, consigue
sobre otros grupos de poblacin del usuario profundidad, grupos de que los mismos debern ser aplicados al
algn efecto
discusin, informantes menos en el grupo experimental.
positivo.
clave, etc (ver anexo, Modelo no experimental: en primer lugar
ficha n 2) deber concretarse si se dispone o no de
grupo control, as como los momentos en que
se realizar la recogida de informacin.
Asimismo, deber quedar especificado qu
instrumentos se emplearn en cada caso.
- Valorar el logro de los
Eficiencia: relacin - Ajuste presupuestario:
resultados en relacin con los
existente entre los Gasto efectivo del programa X Disear la plantilla presupuestaria que
recursos (econmicos) que se -Plantillas
ECONMICA resultados obtenidos permita comparar los gastos
consumen. presupuestarias (ver
y los recursos Gasto presupuestado para el presupuestados y gastados anualmente.
-Valorar el ajuste presupuestario anexo, ficha n 11 )
empleados. programa X
de cada programa del plan
123
VI.11 EL INFORME DE EVALUACIN
50
Dichas propuestas estn recogidas en el informe elaborado por el Servicio de Coordinacin y
Apoyo Tcnico (2004). Seguimiento y evaluacin de planes sectoriales. Informe de situacin en 2003 .
Documento interno.
133
CUMPLIMIENT
IMPLANTACIN
N O
PROGRAMA medid
as Comple Parci No >100% =100 <100
ta al imp % %
134
ANEXO METODOLGICO
135
FICHA N 1
INDICADORES DEMOGRFICOS BSICOS
136
INDICADORES DE ESTRUCTURA POR SEXO
Indicador y significado Procedimiento de clculo Fuente de los datos
Relacin de masculidad Si se trata de un sector
Cociente relativo entre el (N hombres / N mujeres) *100 definido por la edad
nmero de hombres y (mayores, menores, por
mujeres. ejemplo), la fuente es el
Padrn Continuo.
Nos proporciona el
nmero de hombres que Si se trata de otro tipo de
hay por cada 100 mujeres sector, habra que recurrir
a fuentes o estudios
Nota: lo ms adecuado es especficos.
calcular este indicador en
los distintos grupos de
edad de la poblacin.
INDICADORES DE ESTRUCTURA POR EDAD
Poblacin por grupos de Es una tabla de distribucin de frecuencias, Si se trata de un sector
edad donde figura para cada grupo de edad, el nmero definido por la edad
Distribucin de la absoluto y relativo de personas: (mayores, menores, por
poblacin (N) en los Grupos ejemplo), la fuente es el
Nmero % de Padrn Continuo.
distintos grupos de edad de edad de personas
significativos. personas Si se trata de otro tipo de
La distribucin puede ser sector, habra que recurrir
absoluta (nmero de 0-14 N1 N1/N a fuentes o estudios
personas) o relativa 15-24 N2 N2/N especficos.
(porcentaje de personas 25-44 N3 N3/N
en cada grupo de edad)
45-64 N4 N4/N
65-79 N5 N5/N
+79 N6 N6/N
Total N 100
Dicha tabla se puede representar grficamente,
mediante un histograma.
A partir de esta tabla, se puede obtener
asimismo, indicadores sintticos como la edad
media, la edad mediana o la edad moda.
Relacin de dependencia Si se trata de un sector
Cociente entre el nmero Menores 15 definido por la edad
de personas menores de aos + Mayores de 64 (mayores, menores, por
15 aos y mayores de 64 ejemplo), la fuente es el
Poblacin entre 15 y 64 aos Padrn Continuo.
sobre el nmero de
personas de entre 15 y 64 Si se trata de otro tipo de
aos. Sus resultados pueden ofrecerse en trminos sector, habra que recurrir
Indica el nmero de absolutos (nmero de personas dependientes a fuentes o estudios
personas dependientes por cada persona activa) o relativos (nmero de especficos.
sobre el total de personas personas dependientes por cada 100 activos).
activas. En este ltimo caso, el resultado se ha de
multiplicar por 100.
137
INDICADORES DE HOGARES
Indicador y significado Procedimiento de clculo Fuente de los datos
Nmero de hogares No es necesario ningn clculo. Padrn continuo.
Hogares formados por la Es un dato absoluto que se extrae Censo de Poblacin.
poblacin acotada. directamente de la fuente,
seleccionando de acuerdo a las
caractersticas del sector.
Tamao medio del hogar Tamao de la poblacin (N) Padrn continuo.
Nmero medio de personas que Censo de Poblacin.
tiene cada hogar. Nmero de hogares
138
FICHA N 2
TCNICAS DE INVESTIGACIN
INDICADORES SOCIALES
DESCRIPCIN
Son medidas que sirven para conocer de forma sinttica aspectos de la realidad social.
APLICACIONES EN PLANIFICACIN
DESARROLLO
Seleccin: escoger los indicadores que mejor describan a la poblacin objetivo, los
factores de riesgo o las necesidades sociales. Generalmente son de carcter
sociodemogrfico y socioeconmico. Han de tenerse en cuenta algunos criterios a la
hora de seleccionarlos:
Utilidad: que la informacin que proporcionen sea de utilidad tcnica y poltica,
para la mejor toma de decisiones.
Fiabilidad: que midan de forma precisa lo que pretenden sintetizar.
Facilidad: que la informacin necesaria para su construccin sea accesible y fcil
de obtener.
Construccin: seleccionar las fuentes de datos secundarios (censos, padrones,
encuestas, estudios...) a partir de las que se obtienen las estadsticas o la informacin,
y traducirlas en trminos indicativos, es decir, en mediciones expresadas como
porcentajes, tasas, ratios, etc., y referidos al territorio.
Representacin: mostrar en un mapa los indicadores de los distintos territorios o reas
que lo componen, de forma que se observen con claridad las diferencias.
Generalmente se utilizan tramas, colores o smbolos que marquen los distintos grados
de intensidad de cada indicador.
DIFICULTADES
VENTAJAS
139
ENCUESTAS A LA POBLACIN
DESCRIPCIN
APLICACIONES EN PLANIFICACIN
DESARROLLO
DIFICULTADES
1. Es una tcnica que tiene un elevado coste y que requiere un plazo de tiempo
amplio.
2. Exige que los responsables de su puesta en prctica tengan unos mnimos
conocimientos previos al respecto, as como una supervisin muy intensa en su
desarrollo.
3. En los servicios sociales, a menudo hay dificultades adicionales, dadas las
condiciones personales y sociales peculiares que tienen algunos sectores
(nios, discapacitados, inmigrantes, enfermos mentales crnicos, etc...).
4. En servicios sociales adems, suele resultar muy difcil definir una muestra
representativa, pues a menudo no se cuenta con el universo de referencia.
VENTAJAS
140
141
INFORMANTES-CLAVE
DESCRIPCIN
APLICACIONES EN PLANIFICACIN
DESARROLLO
DIFICULTADES
VENTAJAS
142
GRUPO DE DISCUSIN
DESCRIPCIN
APLICACIONES EN PLANIFICACIN
DESARROLLO
DIFICULTADES
VENTAJAS
143
GRUPO DELPHI
DESCRIPCIN
APLICACIONES EN PLANIFICACIN
DESARROLLO
DIFICULTADES
VENTAJAS
144
GRUPO NOMINAL
DESCRIPCIN
Tcnica de grupo que tiene como objetivo identificar los problemas y las
necesidades y clasificarlas por orden de importancia.
APLICACIONES EN PLANIFICACIN
DESARROLLO
DIFICULTADES
VENTAJAS
- En una nica sesin y con un solo grupo de trabajo es posible consensuar una
lista tentativa de los principales problemas y necesidades, ordenadas de
acuerdo a su prioridad o importancia.
145
GRUPOS FOCALIZADOS
DESCRIPCIN
APLICACIONES EN PLANIFICACIN
DESARROLLO
DIFICULTADES
VENTAJAS
- Esta tcnica tiene la principal ventaja de que permite recoger los conocimientos
y la experiencia de los profesionales que trabajan en un determinado mbito,
que son de gran valor, sobre todo cuando las investigaciones ms acadmicas
o empricas no estn suficientemente desarrolladas.
- Es de gran utilidad como tcnica para canalizar la participacin de aquellos que
se van a ver implicados en la aplicacin de los planes.
146
ENTREVISTA EN PROFUNDIDAD
DESCRIPCIN
APLICACIONES EN PLANIFICACIN
DESARROLLO
DIFICULTADES
- La persona que ponga en prctica esta tcnica debe ser un buen entrevistador con
experiencia.
- A veces puede ser difcil contactar con determinados entrevistados o informantes.
VENTAJAS
- Permite recoger informacin para realizar un anlisis cualitativo, complementando otras
tcnicas de corte cuantitativo, para avanzar en la comprensin y explicacin de los
fenmenos.
147
FICHA N 3
TCNICAS PARA EL ESTUDIO DE LAS CAUSAS
DIAGRAMA CAUSA-EFECTO
DIFICU LTADES
- El grupo que trabaje el diagrama ha de ser heterogneo para aumentar creatividad e incluir
perspectivas distintas del problema.
- El diagrama ha de ser conciso y no tener ms de 6 7 causas principales, el resto deberan
estar conectadas mediante ramificaciones.
- Si se prev que habr gran cantidad de causas, se debe subdividir el problema en subproblemas
y representar cada uno en hojas independientes.
VENTAJAS
- Es una tcnica sencilla y de gran claridad visual, que permite reflexionar sobre dichas causas,
relacionarlas entre s, seleccionarlas y jerarquizarlas, para despus disear programas de
148
intervencin que incidan en ellas.
DIAGRAMA CAUSA-EFECTO
TCNICA DEL ARBOL DE CAUSAS Y EFECTOS
DESCRIPCIN
Es una tcnica muy sencilla que sirve para analizar y representar grficamente
las causas y los efectos de un problema.
APLICACIONES EN PLANIFICACIN
Este mtodo es til en la fase de anlisis para investigar sobre las causas de
los problemas o necesidades.
DESARROLLO
DIFICULTADES
- El grupo que trabaje el diagrama ha de ser heterogneo para aumentar creatividad e
incluir perspectivas distintas del problema.
- El diagrama ha de ser conciso y no tener ms de 6 7 causas principales, el resto
deberan estar conectadas mediante ramificaciones.
- Si se prev que habr gran cantidad de causas, se debe subdividir el problema en
subproblemas y representar cada uno en hojas independientes.
VENTAJAS
- Es una tcnica sencilla y de gran claridad visual, que permite reflexionar sobre dichas
causas, relacionarlas entre s, seleccionarlas y jerarquizarlas, para despus disear
programas de intervencin que incidan en ellas.
149
FICHA N 4
EJEMPLO DE CRONOGRAMA DE UN PROGRAMA
PLAN DE ...
TEMPORALIZACIN
RESPONS IMPLICAD
MEDIDAS / ACTIVIDADES OBJETIVO ABLES OS
2 2 2 2
OPERATIVO 004 005 006 007
Medida 1 Objetivo
operativo de la medida
Actividad 1.1.
Actividad 1.2.
Actividad 1.3.
Medida 2 Objetivo
operativo de la medida
Actividad 2.1.
Actividad 2.2.
150
FICHA N 5
EJEMPLO DE FICHA DE UN PROGRAMA
PLAN DE :
PROGRAMA:
Responsable:
Descripcin (QU)
Medida 2
Medida 3
Etc.
151
FICHA N 6
FICHA PARA LA DEFINICIN DE OBJETIVOS OPERATIVOS DE MEDIDAS
DENOMINACIN
DE LA MEDIDA
(QU)
I. IND
OBLACIN
DESTINATARIA
(QUINES)
152
FICHA N 7
FICHA PARA LA DESCRIPCIN DE LOS RECURSOS NECESARIOS PARA LA EJECUCIN DE UNA MEDIDA
153
MONTETARIOS
FICHA N 8
MODELO DE CUADERNO DE RUTA PARA LA EVALUACIN DE LA IMPLANTACIN
PLAN..
Seguimiento ao..
ESTRATEGIA/AREA:
PROGRAMA: Responsable:
Medida:
Objetivo/s previsto/s:
154
INSTRUCCIONES FICHA N 8
- El segundo recuadro est destinado al desglose de las actividades que es necesario poner en marcha para alcanzar el objetivo/s del
ao en la medida:
155
o En la primera columna se describirn brevemente estas actividades (p.e.: para la creacin de plazas a travs de la contratacin
de servicio pblico ser necesario preparar los pliegos de condiciones, publicar las bases, seleccionar los candidatos,
comprobar el cumplimiento de los requisitos, contratar y comprobar la puesta en funcionamiento)
o En la segunda columna se sealar (x) la previsin de la fecha en la que tienen que realizarse cada uno de estos pasos.
o En la columna Responsable se indicar la persona encargada de llevar a cabo cada actividad.
o En las columnas correspondientes a los balances parciales se reflejar si las actividades previstas han sido realizadas o no. En
este ltimo caso, se fijarn nuevas fechas de cumplimiento en los meses que restan hasta el final del ao y, en su caso, se
reflejarn las correspondientes observaciones. Estas anotaciones se pueden realizar a mano, ya que el Cuaderno de ruta est
concebido como un planning anual o agenda, y es un nico documento para todo el ao.
FICHA N 9
MODELO DE SOPORTE DOCUMENTAL DE UN PROGRAMA PARA LA EVALUACIN DEL PROCESO Y RESULTADOS
ACTIVIDAD/INTERVENCIN E F M A M J J A S O N D
Programa Individual de Intervencin
Programa de Acogida de Emergencia:
Fecha de Alta
Fecha de Baja
156
Baja
Taller de hh. Sociales
Alta
Baja
Asesoramiento Jurdico (n de sesiones)
Orientacin Procesos de Reagrupacin
Familiar (n de sesiones)
Orientacin Procesos de Retorno
(n de sesiones)
Programa de Adquisicin o
Perfeccionamiento del castellano
Alta
Baja
INSTRUCCIONES A LA FICHA N 9
Soporte documental que permite realizar un seguimiento de las actuaciones desarrolladas con cada uno de los usuarios de un
programa.
La finalidad del mismo es, segn el tipo de variable, tanto contabilizar mensualmente las actuaciones como registrar en qu
momento temporal tuvo lugar. De este modo, en unos casos ser necesario marcar un aspa en la cuadrcula del mes
correspondiente en que tuvo lugar la actuacin (ej. mes en que se produjo baja en el programa), mientras que en otros ser
preciso poner un nmero concreto en cada mes en que se llev a cabo la actuacin (ej. n de sesiones de asesoramiento jurdico
realizadas cada mes).
A partir de las fichas de cada uno de los usuarios del programa, es posible contabilizar y obtener indicadores de evaluacin del
proceso y de resultados.
157
FICHA N 10
MODELO DE FICHA DE EVALUACIN ANUAL
PLAN..
Evaluacin ao..
ESTRATEGIA/AREA:
Responsable:
158
INSTRUCCIONES A LA FICHA N 10
- El segundo recuadro est destinado a recoger las metas alcanzadas en el ao, en cada uno de los programas y medidas en que ste
estuviera desglosado:
o En la primera columna se escribir el nombre de los programas comprendidos en la estratgica o rea.
o En la segunda columna la denominacin de la unidad responsable de su cumplimiento.
o En la tercera, las medidas si hubiere.
o En la cuarta columna, los objetivos operativos que estaba previsto alcanzar en el ao.
o En la quinta, se describirn, de forma sinttica, los logros alcanzados en relacin al objetivo previsto.
o De acuerdo con lo expresado en los dos cuadros anteriores o, si fuera necesario, en comparacin con la cobertura existente en
la situacin de partida, se expresar, en %, el grado o nivel de cumplimiento alcanzado en el ao.
o La columna de observaciones puede utilizarse para reflejar cualquier circunstancia que haya influido en la no implantacin del
programa, o en el no cumplimiento de todas o alguna de las medidas, as como los cambios o modificaciones que se hubieran
producido en el ao, o los que sera aconsejable introducir en el siguiente.
159
FICHA N 11
MODELO DE PLANTILLA PRESUPUESTARIA POR PROGRAMA PARA LA EVALUACIN ECONMICA
PLAN..
Evaluacin ao..
I.
II.
III.
IV.
V.
()
TOTAL PRESUPUESTO AO
160
INDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Concepto de Planificacin.........................................................................9
Cuadro 2: El proceso de planificacin.....................................................................13
Cuadro 3: Tipos de planes......................................................................................... 15
Cuadro 4: El proceso de planificacin y los planes..............................................18
Cuadro 5: Esquema bsico de contenidos de un plan...........................................19
Cuadro 6: Propuesta de fases en el proceso de elaboracin de un
plan......................................................................................................................... 22
Cuadro 7: Esquema del proyecto del Plan Integral de Apoyo a las
Familias de la Comunidad de Madrid, 2005-2008.......................................26
Cuadro 8: Zonificacin de Servicios Sociales de la Comunidad de
Madrid, Decreto 109/1998..............................................................................32
Cuadro 9: Zonificacin de Servicios Sociales 1998............................................33
Cuadro 10: Ejemplo de mapa temtico sobre la poblacin para el
sector de infancia y adolescencia...................................................................33
Cuadro 11: Tcnicas para el estudio de las necesidades de la
poblacin............................................................................................................... 34
Cuadro 12: Comparacin entre necesidades, demanda y servicios..................44
Cuadro 13: Plantilla para la valoracin de problemas / necesidades.
................................................................................................................................ 53
Cuadro 14: Identificacin de recursos y medios de accin..............................54
Cuadro 15: Esquema para la identificacin de recursos a partir de
los problemas o necesidades identificados en el anlisis y
valorados en el diagnstico..............................................................................54
Cuadro 16: Identificacin de recursos segn sus fuentes y
disponibilidad....................................................................................................... 55
Cuadro 17: Plantilla para la valoracin de los recursos y medios de
accin..................................................................................................................... 56
Cuadro 18: Prioridades de intervencin y de investigacin segn la
importancia del problema y la capacidad de los
recursos/medios para resolveros...................................................................57
Cuadro 19: Los niveles operacionales de la planificacin...................................58
Cuadro 20: Niveles, instrumentos y objetivos.....................................................59
Cuadro 21 Niveles de la planificacin e instrumentos........................................60
161
Cuadro 22: Contenidos de los distintos niveles de la programacin
en funcin de las preguntas que es necesario responder..........................64
Cuadro 23: Guin esquemtico de contenidos de un plan sectorial
de servicios sociales..........................................................................................65
Cuadro 24: Ejemplo de cronograma para un plan sectorial de
servicios sociales................................................................................................ 67
Cuadro 25: Ejemplos de cuadros presupuestarios para un plan
sectorial de servicios sociales.........................................................................67
Cuadro 26: Componentes de los programas dentro de un plan
sectorial de servicios sociales.........................................................................69
Cuadro 27: Componentes de las medidas, dentro de un plan
sectorial de servicios sociales.........................................................................70
Cuadro 28: Caractersticas definitorias de la Evaluacin.................................82
Cuadro 29: Fases del proceso de planificacin y el lugar de la
Evaluacin............................................................................................................. 84
Cuadro 30: El papel de la Evaluacin en el proceso de planificacin
................................................................................................................................ 89
Cuadro 31: Sntesis del diseo de evaluacin y seguimiento.............................91
Cuadro 32: Pasos a seguir en el diseo de Evaluacin y Seguimiento
................................................................................................................................ 92
Cuadro 33: Objetivos y tipos de evaluacin.........................................................94
Cuadro 34: Recursos del programa y niveles de implantacin..........................99
Cuadro 35: Correspondencia de criterios evaluativos con tipo de
evaluacin............................................................................................................ 107
Cuadro 36: Fases para emitir un juicio de valor en el proceso de
evaluacin............................................................................................................ 108
Cuadro 37: Ficha de seguimiento del Programa de Atencin Social a
Inmigrantes del Plan Regional de Inmigracin............................................115
Cuadro 38: Modelos de Evaluacin de Resultados y de Impacto...................117
Cuadro 39: Ventajas e inconvenientes de la Evaluacin interna /
externa................................................................................................................ 121
Cuadro 40: Cuadro resumen sobre los distintos tipos de evaluacin.
.............................................................................................................................. 122
162
Cuadro 41: Cuadro resumen de resultados de implantacin y
grado de cumplimiento.....................................................................................134
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