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d emocracia, cidadania

e sociedade civil
A letra grega , adotada universalmente

para simbolizar o prefixo micro (pequeno),

usada nesta obra para representar o con-

junto das disciplinas relacionadas rea de

cincias sociais, em que se estudam aspectos

scio-histricos dos grupos humanos.


d emocracia,
cidadania e
sociedade civil
Obra coletiva organizada
pela Universidade Luterana
do Brasil (Ulbra).
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tas. Desde a primeira escola, fundada em 1911, at hoje, a Ulbra caracte-
riza-se por ser uma instituio voltada para o futuro, buscando sempre
o melhor em todas as suas reas de atuao. Assim, disponibiliza para
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em todas as reas.

Misso

A Ulbra assume como Misso Institucional desenvolver, difundir e pre-


servar o conhecimento e a cultura por meio do ensino, da pesquisa e da
extenso, buscando permanentemente a excelncia no atendimento das
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res nas reas de educao, sade e tecnologia.

Viso

Ser uma instituio de referncia no ensino superior em cada localidade


em que atua e estar entre as dez melhores do Pas.

Valores

Busca permanente da qualidade em educao, sade e tecnologia;


Preocupao permanente com a satisfao das pessoas que fazem
parte do Complexo Ulbra;
Foco primordial no aluno e na qualidade acadmica;
Foco no ser humano e na qualidade de vida em sade e cultura;
Vivncia e difuso dos valores e da tica cristos;
Cultivo do convvio social em termos de mtuo respeito e coopera-
o, bem como da conscincia crtica da sociedade;
Promoo do bem-estar social por todos os meios legtimos;
Fidelidade ao lema: A Verdade Vos Libertar;
Formao integral da pessoa humana em conformidade com a filo-
sofia educacional luterana, cuja existncia se desenrola na presena
de Deus, o Criador;
Desenvolvimento do senso crtico e da autocrtica, sem perda dos
valores legtimos do amor, dos sentimentos, das emoes.

Informaes sobre PDI Telefone: (51) 3477-9195 E-mail: pdi@ulbra.br


apresentao

O presente livro da disciplina Democracia, Cidadania e Sociedade


Civil tem como objetivo principal o estudo da histria e
do desenvolvimento de noes bsicas para a afirmao
da humanidade - da antiguidade ao mundo contempor-
neo. O objetivo proporcionar ao aluno uma viso geral e
ao mesmo tempo com densidade terica e emprica sobre
esses fenmenos histricos, abordando suas origem e suas
implicaes para as nossas vidas.
As relaes sociais ocidentais do sculo XXI so emi-
nentemente democrticas, vivemos em um Estado de
direito com um conjunto significativo de liberdades. No
processo de constituio desta democracia - da antiga a
atual - houve a afirmao de direitos civis, polticos e
sociais - que expressam e impulsionam a mesma.
Tais processos histricos aconteceram, no de forma
linear, mas a partir de um conjunto de conflitos sociais, de
contextos e textos produzidos pela sociedade civil, enten-
dida como o conjunto de atores privados que conformam,
em determinada maneira, a ao do Estado. Entender o
significado histrico e atual de todos esses eventos o que
motiva o presente livro, fruto de estudos e reflexes rea-
lizadas por mim, durante meu processo de mestrado e
doutoramento.
A obra se estrutura a partir de trs preocupaes
bsicas. A primeira preocupao relaciona-se ao posicio-
viii
namento terico e histrico geral de cada um dos trs con-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

ceitos: democracia, cidadania e sociedade civil, abordando


suas principais caractersticas, concepes e modelos den-
tro do desenvolvimento da histria que est contida nos
trs primeiros captulos.
A segunda preocupao, apresentada nos captulos 4, 5
e 6, foi a de focalizar a discusso desses conceitos no cenrio
brasileiro, apresentando o desenvolvimento da democra-
cia, cidadania e sociedade civil no continuum do processo
de formao histrica social de nosso pas e focando o sur-
gimento da democracia, os perodos da cidadania e o pro-
cesso de reforma do Estado ensejado na dcada de 90, o
que trouxe importantes inflexes para o singular desenvol-
vimento destes conceitos em nossa realidade.
A terceira e ltima preocupao estruturante e abor-
dada nos captulos 7, 8, 9 e 10, foi a de discutir o processo
de accountability surgido no pas a partir da ao dos movi-
mentos sociais e da afirmao de modelos de democracia
participativa. Buscamos realizar trs movimentos: verifi-
car a gnese e as condicionantes para a participao popu-
lar a partir de 1970; apresentar e analisar em profundidade
as experincias de oramento participativo - modelo efe-
tivo de participao popular com base na democracia par-
ticipativa - surgido no final da dcada de 1980, dando
nfase experincia de Porto Alegre/RS, cujo processo j
dura aproximadamente 25 anos; por ltimo, procuramos
refletir sobre os possveis dilemas colocados nas experi-
ncias de participao popular a partir da forma como se
desenvolveu a democracia, cidadania e sociedade civil em
nosso pas.
Esperamos, desta forma, proporcionar ao aluno um
material de qualidade, com sugestes de leitura e exerc-
cios que colaborem para sua reflexo sobre um tema que
ix
fundamental e permanente para quem acredita na liber-

Apresentao
dade entre os seres humanos: a afirmao constante e radi-
cal da democracia, da cidadania e da sociedade civil.
Boa leitura!
s umrio

( 1 ) A democracia nos diferentes perodos histricos:


desenvolvimento de diferentes concepes
normativas, 15
1.1 A democracia e suas diferentes formas histricas, 18

1.2 A democracia participativa, 24

1.3 A democracia deliberativa e o espao pblico, 26

1.4 A democracia e seus modelos normativos:

contribuies para anlise contempornea, 28


( 2 ) A cidadania nos diferentes perodos histricos: o
desenvolvimento da afirmao dos direitos bsicos, 35
2.1 O conceito de cidadania, 38

2.2 A cidadania na Antiguidade, 39

2.3 A cidadania na modernidade, 42

2.4 As reflexes tericas sobre a cidadania, 46

( 3 ) A sociedade civil nos diferentes perodos histricos:


a diferenciao entre Estado e sociedade, 53
3.1 Conceituando sociedade civil, 56

3.2 As trs diferentes famlias

de argumentos sobre sociedade civil, 58

3.3 A sociedade civil e a autonomia, 62

( 4 ) A gnese de uma democracia sem sociedade civil, 67


4.1 Os antecedentes histricos da cidadania

no Brasil: uma gnese no democrtica, 70

4.2 As consequncias da gnese histrica


xii
no desenvolvimento da democracia brasileira, 74
Democracia, cidadania
e sociedade civil

4.3 As desafios colocados pela gnese histrica

para o desenvolvimento da democracia brasileira, 77

( 5 ) O processo de construo da democracia e da


cidadania no Brasil: os quatro perodos histricos, 83
5.1 O incio da cidadania brasileira:

1 perodo (1822 a 1930), 86

5.2 Os primeiros perodos democrticos

e as ditaduras: 2 perodo (1930-1964), 89

5.3 Da ditadura militar reabertura

democrtica: 3 perodo (1964-1985), 93

5.4 A cidadania e o terceiro momento democrtico

do pas: 4 perodo (1985-at os dias atuais-2008), 96


( 6 ) O processo de reforma
do Estado na dcada de 1990, 101
6.1 O processo de reforma do Estado

nos anos 90: breve panorama geral, 104

6.2 Antecedentes da reforma: o processo de transio, 106

6.3 As motivaes da reforma e os seus dilemas, 110

( 7 ) A democracia participativa, as formas de accountability


e os movimentos sociais no pas, 117
7.1 O surgimento dos novos movimentos sociais, 120

7.2 Os novos movimentos sociais e a discusso conceitual, 124

7.3 As condicionantes da participao popular no Brasil, 129

( 8 ) A historicidade e a importncia da participao


popular no Brasil, 133
8.1 A organizao da sociedade e advento da participao

popular atravs dos oramentos participativos, 136

8.2 Conceituao e formatao geral

dos processos de oramento participativo, 140

8.3 O contexto histrico especfico e o dilogo

das experincias participativas com

o patrimonialismo poltico e cultural do pas, 142

( 9 ) O funcionamento da experincia do oramento


participativo de Porto Alegre, 151
9.1 Primeiro mandato (1989-1992): o incio de um novo

processo de institucionalizao nas relaes entre

comunidade e prefeitura, 154

9.2 Segundo mandato (1993-1996): consolidando

a participao popular na cogesto municipal, 158

9.3 Terceiro mandato (1997-2000):

consolidando a normatizao, 161

9.4 Quarto mandato (2001-2004): de volta

a preocupao da institucionalizao, 165


9.5 Um breve panorama sobre os dilemas do oramento

participativo de Porto Alegre: lies para as novas

experincias, 169

( 10 ) Os dilemas das experincias de participao


popular, 175
10.1 A democracia brasileira: no inicio um mal-entendido, 178

10.2 Elementos tericos constitutivos

das relaes sociais de dominao, 181

10.3 Os dilemas para as experincias de participao, 186

Referncias por captulo, 195

Referncias, 199

Gabarito, 203
(1)

a democracia nos diferentes perodos


histricos: desenvolvimento de
diferentes concepes normativas
Graduado em Licenciatura em Cincias Sociais
pela Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRGS), possui mestrado e doutorado
em Sociologia pela mesma universidade. Tem
experincia na rea de Sociologia, com nfase
em Sociologia Poltica, atuando principalmente
nos seguintes temas: oramento participativo,
polticas pblicas, planejamento estratgico
situacional e movimentos sociais.
Cesar Beras

( )

o objetivo do presente captulo o de introduzir o


aluno(a) no conhecimento da democracia em relao aos
seus aspectos conceituais e histricos. Para isso, vamos per-
correr um breve itinerrio sobre o assunto, passando pela
antiguidade, modernidade e contemporaneidade, organi-
zado em quatro partes: a primeira foca o significado con-
ceitual, as principais caractersticas da democracia e suas
diferentes formas histricas; na segunda parte ser apre-
sentada a noo de democracia participativa, seu conceito
e principais aspectos; na terceira ser apresentado o con-
ceito de democracia deliberativa e suas principais carac-
tersticas; e na quarta e ltima parte vamos apresentar os
modelos normativos de democracia e sua viso sobre o
Estado, a sociedade, a ao poltica e o cidado.

(1.1)
a democracia e suas diferentes
formas histricas
A presente seo foca a compreenso do prprio conceito
de democracia. Dizer que a democracia um conceito his-
trico e em aberto no significa dizer que no tem conte-
do, mas que foi e atravessada por diversos contedos.
Melhor do que falar em democracia falar em democra-
cias, dadas as diversas formas histricas que tal conceito
tem assumido, suas diferenas de nfase e as perspectivas
que tem ensejado, quer de integrao ou de construo de
uma alternativa ao sistema social vigente.
Isso implica reconhecer a democracia como um pro-
cesso interdependente que, ao longo da histria, foi defi-
nindo seus aspectos centrais. Tais definies no se
constituram de forma linear e tranqila, mas so frutos
18 de tenses e conflitos. Entender essas tenses e conflitos
um passo necessrio para uma anlise configuracional do
Democracia, cidadania
e sociedade civil

desenvolvimento dos processos democrticos.


O conceito clssico de democracia j permite compre-
ender de forma ntida a problemtica do governo do povo.
O conceito em si figuracional, pois no define a priori que
povo e, logo, nem que forma/mtodo de governo. Define
a regra - o povo governa - mas deixa em aberto as formas
especficas, que ao longo da histria foram diversas e
dependentes das tenses locais (lutas), fruto de diferentes
interdependncias funcionais, do conjunto de necessida-
des que os diferentes participantes buscavam e represen-
tavam uns para os outros.
A histria da evoluo do conceito de democracia segue
respondendo, de uma ou outra maneira (em um caminho
errtico), a um conjunto de dilemas que j podem ser vis-
lumbrados a partir dos elementos gerais acima colocados.
Vamos verificar de forma breve e geral, a partir da histria
da democracia, os principais dilemas que ocorreram, que
podem ser traduzidos na fala do nobre persa Otanes, em
um debate onde defendia a democracia (na poca isono-
mia, que significa igualdade) contra as formas de governo
monrquicas e tirnicas. Segundo Otanes, citado por
Bobbio1:

Minha opinio que nenhum de ns deve ser feito monarca,


o que seria penoso e injusto. Vimos at que ponto chegou
a prepotncia de Cambises, e sofremos depois a dos magos.
De que forma poderia no ser irregular o governo monr-
quico, se o monarca pode fazer o que quiser, no responsvel
perante nenhuma instancia? Conferindo tal poder a monar-
quia, afasta do caminho normal at o melhor dos homens. A
posse de grandes riquezas gera nele a prepotncia e a inveja,
desde o princpio parte de sua natureza. [...] O monarca 19
subverte a autoridade dos pais, viola mulheres, mata o cida-
A democracia nos diferentes
perodos histricos...

dos ao sabor dos seus caprichos.

Nesse sentido, o persa propunha, referido por Bobbio2:

O governo do povo, porm, merece o melhor dos nomes, iso-


nomia; no faz nada do que caracteriza o comportamento dos
monarcas. Os cargos pblicos so distribudos pela sorte, os
magistrados precisam prestar conta do exerccio do poder;
todas as decises esto sujeitas ao voto popular. Proponho,
portanto, rejeitar a monarquia, levando o povo ao poder: o
grande nmero faz com que tudo seja possvel.

Temos, ento, os primeiros elementos da democracia,


que tem como exemplo histrico Atenas. A tenso perma-
nente colocada era se o governo uma habilidade de peri-
tos, como a medicina e a navegao, ou um assunto em que
todos sejam igualmente componentes3.
Na discusso moderna h dois argumentos famosos
que buscam responder ao dilema grego/clssico: o moral
e o ctico. Do ponto de vista moral, o homem tem o direito
de governar-se a si prprio, princpio da liberdade do indi-
vduo. J do ponto de vista ctico, como os homens nunca
sabem o que correto, ser melhor que sejam governados
por seus desejos.
Essa diviso argumentativa deu nfase construo
da democracia moderna. Podemos verificar isto no desen-
volvimento do conceito de democracia dos debates anglo-
americanos, alicerado em vrios fatos histricos que
buscamos identificar no quadro a seguir:

Quadro 1 Fatos histricos que contriburam para a afirmao da democracia

liberal-modernaa

Fato Contribuio para democracia

Discusso sobre Crena na separao entre Igreja e Estado.


democracia dentro Sacerdcio de todos os crentes (cada um
das seitas puritanas. seguia sua vocao).
(continua)

a. O Quadro 1, adaptado de Beras, 2001, foi elaborado


a partir de pesquisa sobre vrios autores: Bobbio,
1980; 1990; Bobbio et al., 1995; Chau, 1989; Pinsky e
Pinsky, 2003; Saes, 1987 e Ribeiro, 2001.
(Quadro 1 concluso)

Jusnaturalismo de Locke. O povo empe-


Revoluo Gloriosa nha sua obrigao para com o governo e em
(Inglatera) de 1688. troca o governo se incumbe de proteger os
direitos do povo.

Noo de representao.
Sistema de freios e contrapesos democrti-
Revoluo
cos. Todo governo um mal, mas pode ser
Americana de 1776.
um mal justificado, para isto, teria o governo
que concordar com a opinio da maioria.

Utilitarismo
Teoria da democracia utilitria.
econmico.

Governo da seleo/
extenso do sufrgio Afirmao do governo da maioria.
na Europa.

Possibilidade de tirania da maioria.


Temor a priori (democracia como causa de
Temores da
padres culturais baixos).
democracia.
Temor racional de que a democracia se
transforme em uma ditadura (Tocqueville).

Laissez-Faire
Articulao entre economia e democracia.
(monoplios).

Fonte: BERAS, 2003.

No Quadro 1 apresentamos, de forma sintetizada, sete


fenmenos histricos que colaboraram diretamente, cada
qual a sua maneira, para a o surgimento e consolidao da
democracia moderna:

1. O fato de as seitas puritanas (protestantes, calvinistas)


problematizarem a questo da democracia a partir da
busca da separao do Estado da Igreja e da afirmao
de uma tica protestante. O governo comea a ser uma
expresso do consentimento humano e no s uma
expresso da vontade de Deus.
2. A Revoluo Gloriosa, que consolidou o jusnaturalismo,
supondo um contrato social entre os cidados, reali-
zado pelo Estado. O Estado criado pelo povo e acima
do povo para garantir o bem do povo.
3. A Revoluo Americana e sua viso de democracia, con-
substanciada na representao parlamentar e na divi-
so de poderes, como forma de controle dos governos.
O governo a expresso da maioria e um mal necess-
rio para coordenar as relaes sociais.
4. O utilitarismo econmico que prope a realizao da
economia, entendida como bem-estar para todos, que
seja til para a sociedade. A democracia deveria ter
uma tica normativa que promovesse a felicidade.
5. Aumento da extenso do sufrgio universal na Europa,
as eleies ficam mais legtimas e os governos come-
am a ser, de fato, eleitos por maiorias.
6. Os temores com a democracia, principalmente a par-
tir da reflexo de Tocquevile sobre a democracia na
Amrica. A democracia poderia, a partir dos padres
culturais da populao e do poder econmico, se trans-
formar em tiranias da maioria sobre uma minoria.
7. A teoria do Laissez Faire (deixe fazer), base do libera-
22 lismo econmico que potencializava as liberdades civis
e a liberdade plena do mercado.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Retomando a discusso, grosso modo, possvel per-


ceber cinco grandes elementos afirmados por uma tradi-
o democrtica liberal, que conformariam, de incio, uma
noo geral de democracia moderna. Segundo Chau4, os
cinco grandes elementos so: a) igualdade; b) soberania
popular; c) preenchimento das exigncias constitucionais;
d) reconhecimento da maioria e dos direitos da minoria; e)
liberdade.
Eles so afirmados a partir de cinco condies5:

1. A legitimidade do poder assegurada pelo fato de os


dirigentes serem obtidos por consultas populares peri-
dicas, onde a nfase recai sobre a vontade majorit-
ria. As condies aqui situadas so duas: cidadania e
eleio.
2. A eleio pressupe a competio entre posies diver-
sas, sejam elas os homens, os grupos ou os partidos. A
condio aqui postulada a existncia de associaes,
cuja forma privilegiada o partido.
3. A competio pressupe a publicidade das opinies e
liberdade de expresso. A condio aqui postulada a
existncia da opinio pblica como fator de criao da
vontade geral.
4. A repetio da consulta popular em intervalos regu-
lares visa proteger a minoria, garantindo sua partici-
pao em assemblias, onde se decidem as questes
de interesse pblico, e visa proteger a maioria contra o
risco da perpetuao do poder. As condies aqui pos-
tuladas so a existncia de divises sociais (maioria/
minoria) e de parlamentos. 23
5. A potncia poltica limitada pelo judicirio, que no
A democracia nos diferentes
perodos histricos...

s garante a integridade do cidado face aos gover-


nantes, como ainda garante a integridade do sistema
contra a tirania, submetendo o prprio poder lei. As
condies aqui postuladas so a existncia do direito
pblico e privado, a lei como defesa contra a tirania e,
por conseguinte, a defesa da liberdade dos cidados.
(1.2)
a democracia participativa
Neste ponto possvel seguirmos em nosso panorama his-
trico focando o surgimento, na seqncia da democracia
liberal, de uma concepo de democracia participativa. Ela
surge em oposio ao modelo elitista de cunho schumpe-
teriano, que tinha como caracterstica central: o cidado
define-se como consumidor e o Estado como distribuidor,
enquanto a democracia se confunde com um mecanismo
de mercado cujo motor a concorrncia dos partidos
segundo o modelo da concorrncia empresarial6.
Conforme Avritzer7, tal modelo terico surge fundado
em trs crticas principais: a problematizao do conceito
de soberania popular aliado ao aumento da complexidade
da ao estatal; o problema da particularizao dos inte-
resses envolvidos e o problema do efeito da sociedade de
massas sobre as instituies.
Para Schumpeter, citado por Avritzer8, a soluo para
esses problemas diminuir a soberania, reduzindo-a a
escolha de elites governantes, assim, reduz-se quaisquer
possibilidades de irracionalidade, uma vez que os gover-
nantes administraro os interesses e controlaro o consumo.
Ainda de acordo com Schumpeter, citado por Avritzer9:
24
A democracia constitui um mtodo poltico, isto , um certo
Democracia, cidadania
e sociedade civil

tipo de arranjo institucional para se alcanar decises legis-


lativas e administrativas. Desse modo, ela no capaz de ser
um fim em si mesma, independentemente do tipo de deciso
que ela produzir sob determinadas condies histricas.

Nesse contexto surge, nos anos 70, a concepo de


democracia participativa que tinha como centralidade a
participao popular e se opunha s teorias democrticas
contemporneas com base na teoria de Schumpeter.
McPherson10 aponta dois modelos de democracia par-
ticipativa, preocupado com sua efetividade nas sociedades
complexas. Um dos modelos seria o de um sistema pira-
midal com democracia direta na base e democracia por
delegao em cada nvel depois dessa base. O outro seria
a combinao do primeiro modelo com o sistema de parti-
dos em competio.
Ambos os modelos supunham uma democracia plena
que no tem como funcionar em uma situao ps-revo-
lucionria. No primeiro modelo haveria o reaparecimento
de uma subjacente diviso e oposio de classes, gerada
por uma desigualdade social muito grande e pela apatia
da populao. No segundo modelo, os partidos teriam que
abrir mo de sua funo de disfarar os antagonismos de
classe. Um conjunto de exigncias muito complexas e que
articulam a constituio da democracia participativa com
mudanas estruturais.
A democracia participativa surge, para McPherson11,
no momento em que o crculo vicioso, provocado pelos
pressupostos necessrios para sua afirmao, rompido.
O primeiro pressuposto seria a mudana da conscincia
do povo ao ver-se e agir como executor e desfrutador da
execuo e desenvolvimento de sua capacidade12.
Nesse sentido, so quatro as pr-condies da demo- 25

cracia participativa: 1) Mudana da conscincia popular:


A democracia nos diferentes
perodos histricos...

de consumidor para executor de suas decises senti-


mento de comunidade; 2) grande diminuio da desigual-
dade econmica social; 3) estmulo procedimentos
associativos; 4) enfatizao do nus social do crescimento
do capitalismo.13
De forma complementar, podemos verificar Pateman14,
que aponta algumas caractersticas centrais da teoria da
democracia participativa, extrada de anlises das teorias
de Rousseau, J. S. Mill e Cole. A primeira delas referente
sua principal funo: a educativa, que ocorre no processo
de desenvolvimento da participao e o qualifica. O cida-
do aprende a ser democrtico. A segunda caracterstica
a necessidade de uma sociedade participativa, ou a demo-
cratizao dos sistemas polticos de forma a oportunizar a
participao em todas as reas.

(1.3)
a democracia deliberativa e o
espao pblico
A questo da democracia deliberativa se insere dentro do
contexto de discusso terica da democracia participativa,
iniciada com McPherson15 e Pateman16, contudo, apresenta
novos elementos.
Avritzer17, avanando, demonstra um conceito de demo-
cracia deliberativa (a partir de Rawls e seu princpio de
justia e equidade e Habermas, com seu conceito de ao
26 comunicativa) que busca avanar a teorizao sobre demo-
cracia participativa ou com base na participao popular.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Segundo Avritzer, Cohen transformou o processo de


discusso argumentativa de Habermas em um processo
de deliberao institucional. O autor avana, colocando
que tal democracia deve ser realizada nos fruns entre o
Estado e a sociedade, citando o exemplo do oramento par-
ticipativo (OP), o qual tem trs caractersticas centrais:
1. Sesso de espao decisrio por parte do Estado em favor
de uma forma ampliada e pblica de participao;
2. uma forma de tratamento da informao: reconhece
o carter incompleto das informaes do Estado e
que estas devem ser partilhadas e discutidas com a
sociedade;
3. a inovao institucional depende da capacidade de
partilhar e experimentar resultados: afirma-se como
central a diversidade sociocultural dos atores e a neces-
sria capacidade de variao metodolgica para aten-
der a tais diversidades.

H, ento, uma transformao qualitativa na concep-


o de espao pblico: a incluso do Estado no processo de
dilogo, certamente atravs de fruns mistos, tais como os
do OP, por exemplo. possvel perceber em Cohen, citado
por Avritzer18, algumas caractersticas de tal concepo:

Primeiro a necessidade de a participao se legitimar atravs


da deliberao e assim conseqentemente a necessidade de
instituies conectoras entre a discusso e a deciso. Nesta
concepo o sujeito poltico no se satisfaz somente com a
influncia informal tal como o proposto por Habermas.
Em segundo, embora o consenso seja o elemento central,
no se exclui regras de maioria para as deliberaes, ou seja,
a construo do consenso tem limites embora a deliberao
concluda com alguma forma de deciso de maioria deve ter 27

como critrios uma ampla discusso pblica, regras claras


A democracia nos diferentes
perodos histricos...

de deciso e a concordncia por parte do conjunto dos atores


de que melhor decidir do que continuar discutindo.

A esfera pblica torna-se, ento, um local na periferia


do sistema poltico e administrativo, no qual se conectam
as redes informais de comunicao constitudas por mano-
bras dos movimentos sociais e das associaes civis19.
(1.4)
a democracia e seus modelos
normativos: contribuies para
anlise contempornea
Nesta seo apresentamos os modelos normativos de
democracia sugeridos por Habermas20: o modelo liberal,
o modelo republicano e o de poltica deliberativa. Cada
um dos modelos permitir uma maior nitidez dos elemen-
tos em disputa, oriundos das tenses que buscam afirmar
princpios democrticos nas diferentes sociedades ociden-
tais, com base nas seguintes questes: Para que serve a
democracia? E como deve ela funcionar?
Para isso, os Quadros 2, 3, 4 e 5 apresentam uma sn-
tese dos trs modelos, a partir de quatro dimenses anal-
ticas: o papel do Estado, o papel da sociedade, o papel da
ao poltica e o papel do cidado.

Quadro 2 Caractersticas dos modelos normativos de democracia:


papel do Estado

Modelo Modelo Modelo da poltica


Funes
liberal republicano deliberativa

Aparato da Estimulador Estado de direito/


28 Papel do
administra- de uma comu- poder administra-
Estado
o pblica nidade tica tivamente aplicvel
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Fonte: Beras, 2008.

Em relao ao Estado, (vide Quadro 2) na perspectiva


liberal h a possibilidade de um Estado regulador mnimo,
que no interfira em demasia na sociedade, que se autorre-
gula por si s. Na perspectiva republicana, verifica-se um
Estado autorregulado, pois condicionado pela sociedade
garantidora de um processo inclusivo de formao da
opinio e da vontade21 e, no modelo deliberativo, h um
Estado de direito que afirma os direitos mnimos, infor-
malmente ou no, a partir da sociedade.

Quadro 3 Caractersticas dos modelos normativos de democracia:


papel da sociedade

Modelo Modelo Modelo da pol-


Funes
liberal republicano tica deliberativa

Base social aut- Sociedade civil


noma (sociedade como fonte da opi-
Papel da Sociedade
civil) que inde- nio pblica no
sociedade Econmica
penda do Estado institucionalizada
e do Mercado (esfera pblica)

Fonte: BERAS, 2008.

Em relao sociedade (Quadro 3), para o modelo libe-


ral os fluxos do mercado devem estar livres, pois possibilita-
ro a boa vida, conforme a viso liberal. Constituem-se em
um sistema de circulao de pessoas, estruturado em leis
de mercado que afirmam as liberdades civis e legitimam
o exerccio do poder poltico. H um input de votos e um
output de poder. Na viso republicana, destaca-se a esfera
autnoma (a sociedade civil) como fonte da liberdade e que
constitui a sociedade enquanto uma coletividade poltica 29
autorregulada. Na viso deliberativa, percebe-se a princi-
A democracia nos diferentes
perodos histricos...

palidade da sociedade civil como a formao de uma opi-


nio no institucionalizada, ou seja, no colonizada pelo
mundo da vida.22
Em relao ao poltica (Quadro 4) so percebidas
as principais contradies entre os trs modelos: para os
liberais o nexo desta ao est na congregao e imposio
de interesses sociais para fins coletivos, uma luta de posi-
es pela disposio do poder administrativo23. Para os
republicanos, a questo central a da realizao de uma
reflexo sobre um contexto tico de vida. A ao est cons-
tituda na afirmao do bem comum e, logo, da solidarie-
dade. Por isso, opera a partir da interlocuo pblica para
a realizao do entendimento mtuo.

Quadro 4 Caractersticas dos modelos normativos de democracia:


papel da ao poltica

Modelo Modelo Modelo da pol-


Funes
liberal republicano tica deliberativa

Procedimentos
Papel da Arranjo de Autoenten democrti-
ao poltica interesses dimento tico cos racionais e
comunicativos

Fonte: BERAS, 2008.

A viso do poder deliberativo, sempre semelhante


viso republicana, afirma o espao da construo da ao
na sociedade como um conjunto de procedimentos reali-
zados de forma participativa, a partir da tica do discurso,
que constri uma racionalidade comunicativa, a qual, por
sua vez, influencia o poder administrativo na perspectiva
de institucionalizao das questes tematizadas na esfera
30 pblica.
Por ltimo, na definio do papel do cidado (Quadro
Democracia, cidadania
e sociedade civil

5) est a discusso clssica entre a afirmao de liberdades


individuais ou positivas. Na tradio liberal, edificada sobre
o princpio da liberdade para o mercado, os direitos so
negativos: conformados minimamente pela lei e expressos
em direitos civis inalienveis, ao mesmo tempo subjetivos,
defendendo o cidado do Estado e dos outros indivduos.
Quadro 5 Caractersticas dos modelos normativos de democracia:
papel do cidado

Modelo Modelo da poltica


Funes Modelo liberal
republicano deliberativa

Possuidor de Possui direitos


direitos indivi- de cidadania,
duais perante participao e
Rede de formao
Papel do o Estado e os comunicao
da vontade pol-
cidado outros indivduos direitos posi-
tica informal.
direitos negati- tivos (partici-
vos (subjetivos e pao em uma
por fora de lei). prxis comum).

Fonte: BERAS, 2008.

Na tradio republicana, ao contrrio, h participao


poltica ativa a partir de um autoentendimento tico. A tra-
dio deliberativa aceita o princpio, mas, na viso haber-
masiana, acrescenta a questo da informalidade, ou seja,
no h contato direto com os aparelhos administrativos do
Estado, que deve executar o que foi deliberado, assim como
tambm a participao do cidado no se rege pelas leis do
mercado de simples afirmao de interesses privados.
As discusses acerca das finalidades e valores do libe-
ralismo, do republicanismo e das formas de democra-
cia participativa so diversas e profundas. Os modelos,
expressos nos Quadros 2, 3, 4 e 5 a partir da ilustrao te-
31
rica de Habermas24, tm o mrito de expor de forma did-
tica a essncia de cada concepo, as quais separamos em
A democracia nos diferentes
perodos histricos...

quatro categorias: o papel conferido ao Estado, sociedade,


ao poltica e ao cidado.
ntido o pressuposto diferencial bsico de cada con-
cepo: o mercado como princpio autorregulador na viso
liberal, o Estado regrado e fortemente controlado pela
sociedade civil, na viso republicana, e a sociedade civil
como esfera autnoma, diferente dos outros princpios, na
viso da poltica deliberativa.

(.)
p onto final
Verificamos, de forma sucinta, o itinerrio conceitual e
histrico do termo democracia, desde a Grcia, passando
pela modernidade e chegando a poca contempornea.
Identificamos os elementos clssicos do conceito de demo-
cracia do povo e para o povo, percorrendo os elemen-
tos liberais que deram nfase aos modelos democrticos
liberais, focando no detalhe o surgimento da democracia
participativa e deliberativa, buscando perceber sua con-
tribuio efetiva a partir da dcada de 1970 para o forta-
lecimento da sociedade civil, da cidadania e da prpria
democracia.Por ltimo, focamos os modelos normativos
de democracia, liberal, republicano e deliberativo, e suas
diferentes inflexes.

Indicaes culturais

DARNTON, R.; DUHAMEL, O. (Org.). Democracia. Rio de


32 Janeiro: Record, 2001.

HABERMAS, J. Direito e democracia: entre facticidade e vali-


Democracia, cidadania
e sociedade civil

dade. 4. ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1994. v. 2.


atividades
1. Conforme estudado na primeira seo, podemos identifi-
car cinco grandes condies para o bom funcionamento
da democracia moderna com base na tradio democrtica
liberal. Assinale abaixo a opo que contenha, na ntegra,
esses cinco princpios:
a. (I) cidadania; (II) movimentos sociais; (III) opinio
pblica; (IV) divises sociais (maiorias e minorias); (V)
existncia do direito privado.
b. (I) voto; (II) ausncia de partidos; (III) jornais e televi-
so; (IV) multiculturalismo; (V) existncia do direito
pblico.
c. (I) cidadania e eleio; (II) partidos polticos; (III) opinio
pblica; (IV) divises sociais (maiorias e minorias) e par-
lamento; (V) existncia do direito pblico e privado.
d. (I) autoritarismo; (II) polticos; (III) opinio pblica; (IV)
maioria tnica; (V) existncia do direito civil.

2. Verificamos, na terceira seo, que o conceito de democra-


cia deliberativa, embora advenha da tradio de democra-
cia participativa, diferente, pois h uma transformao
qualitativa na noo de espao pblico. Assinale a alter-
nativa abaixo que identifica as principais diferenas que
enfatizam tal transformao:
33
a. (I) Sesso de espao decisrio por parte do Estado em
A democracia nos diferentes
perodos histricos...

favor de uma forma ampliada e pblica de participao;


(II) o reconhecimento do carter incompleto das infor-
maes do Estado e que estas devem ser partilhadas e
discutidas com a sociedade; (III) afirma-se como cen-
tral a diversidade sociocultural dos atores e a necessria
capacidade de variao metodolgica para atender tais
diversidades.
b. (I) Sesso de espao decisrio por parte da sociedade em
favor de uma forma de participao pblica; (II) repasse
de jornais informativos; (III) respeito ao movimento
social organizado.
c. (I) Diviso do espao decisrio pelo Poder Executivo,
Poder Legislativo e comunidade; (II) mecanismos de
informao digital a servio da comunidade; (III) afir-
ma-se como central a necessria capacidade de variao
metodolgica para atender tais diversidades.
d. (I) Sesso de espao decisrio por parte do poder legis-
lativo, em favor de uma forma ampliada de participao;
(II) repasse de informaes tcnicas do Estado para o
conhecimento da comunidade; (III) afirma-se como cen-
tral a diversidade sociocultural dos atores.

34
Democracia, cidadania
e sociedade civil
(2)

a cidadania nos diferentes perodos


histricos: o desenvolvimento da
afirmao dos direitos bsicos
Cesar Beras

( )

n este captulo vamos apresentar o conceito de cida-


dania, seu comportamento histrico desde a Antiguidade,
focando os hebreus, romanos e gregos, at a Idade Mdia,
focando as Revolues Inglesa, Francesa e Americana.
Por ltimo, apresentaremos um breve panorama te-
rico da discusso sobre a cidadania, identificando os
trs principais enfoques: o de Marshall, o de Durkheim/
Tocqueville e o de Marx/Grasmci, todos citados por Vieira1,
culminando na visualizao das principias correntes
contemporneas.
(2.1)
o conceito de cidadania
O termo cidadania advm do termo em latim civitas, que
correspondia, nas sociedades antigas, vida nas cidades.
Esta noo remetia para o tipo de funcionamento das cida-
desestado, no modelo romano e grego.
Na modernidade, a partir do sculo XVI, com o advento
da Revoluo Francesa, a cidadania ser utilizada como
forma de identificao universal de todos os indivduos
perante o Estado, isto remetia para a noo de estadona-
o, recm criado historicamente e forma histrica hege-
mnica de organizao territorial ocidental, desde ento.
Em quaisquer dos diferentes perodos histricos a cen-
tralidade do conceito pode ser verificada na afirmao dos
direitos: civis, polticos e sociais.
A noo clssica que influencia at hoje a discusso
sobre o tema advm de Marshall2, que afirmava que a
cidadania aquele estatuto que se concede aos membros
de pleno direito de uma comunidade. Os seus benefici-
rios so iguais no que respeita a direitos e obrigaes.
38 A cidadania seria, ento, a realizao na sociedade
por parte dos indivduos do conjunto destes trs tipos de
Democracia, cidadania
e sociedade civil

direito, de forma integral. Podemos verificar ento, con-


forme Pinsky e Pinsky3:

Afinal, o que ser cidado? Ser cidado ter direito vida,


liberdade, propriedade, igualdade perante a lei: , em
resumo, ter direitos civis. tambm participar no destino da
sociedade, votar, ser votado, ter direitos polticos. Os direitos
civis e os polticos no asseguram a democracia sem os direi-
tos sociais, aqueles que garantem a participao do individuo
na riqueza coletiva: o direito a educao, ao trabalho, ao sal-
rio justo, a sade, a uma velhice tranqila. Exercer a plena
cidadania ter direitos civis, polticos e sociais.

Visualizamos, ento, de maneira sinttica, as principais


caractersticas do conceito de cidadania. Entretanto, este
conceito teve toda uma construo histrica que vamos
acompanhar, na prxima seo, a partir da Antiguidade
at a modernidade.

(2.2)
a cidadania na Antiguidade
Na inteno de ilustrar a dinmica configuracional do con-
ceito, apresentam-se referncias histricas centrais. Assim,
os primrdios do surgimento da idia de cidadania, na
Antiguidade, apontam para a dinmica processual assina-
lada no Quadro 6.

Quadro 6 Contexto histrico e significado do termo cidadania


na Antiguidade

Ambiente Contexto scio-histrico Significado do termo

Profetas lutavam contra Respeito ao direito dos


Hebreus
os opressores. oprimidos.

Sociedade em transio cidado todo homem


do sistema vigente aris- livre (com exceo de escra-
tocrtico, de castas reli- vos, mulheres, estrangeiros,
Grcia
giosas, de privilgios para comerciantes e artesos)
um sistema de igualdade que tem direito de opinar
formal. sobre o rumo da sociedade.
(continua)
(Quadro 6 concluso)

Lutas internas entre patr-


a capacidade dos homens
cios e plebeus. Mudana
livres (somente os patrcios,
de uma repblica para um
Roma excluindo-se os plebeus
imprio (com ampliao
e os escravos) de exercer
progressiva da cidadania
direitos polticos e civis.
para todos os cidados).

A monarquia, quando foi instituda entre os hebreus,


causou, de certa forma, saudade das formas anteriores, de
organizao tribal, a partir de alguns profetas, como Isaas
e Ams. Tambm paradoxalmente, foi criado um modelo
de sociedade justa, de forma diferenciada dos modelos do
passado, conforme indica Pinsky e Pinsky4 Ams [...] teve
a coragem de dizer quais os caminhos que a sociedade
deveria tomar para superar a injustia e criar uma socie-
dade com direitos individuais e sociais.
Verifica-se, primeiro, o tipo de conflito poltico gerado
entre tradio e inovao e, por outro lado, o surgimento
dos rudimentos cognitivos da moderna democracia.
Na Grcia, sinnimo at hoje das possibilidades de
uma democracia direta, o trao diferencial foi o surgi-
mento de uma organizao social peculiar: a cidade-es-
tadoa. Conforme Guarinello5:
40
De modo geral, podemos dizer que as cidades-estado forma-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

vam associaes de proprietrios privados da terra. S tinha


acesso a terra, no entanto, quem fosse membro da comunidade.
As cidadesestado foram o resultado do fechamento gradual e
ao longo de vrios sculos, de territrios agrcolas especficos,
cujos habitantes se estruturaram, progressivamente como

a. Para saber mais sobre cidade-estado, o leitor pode


verificar em Guarinello, 2003, p. 32-33. As cidades da
poca eram territrios agrcolas bem diferenciados
de como os conhecemos hoje.
comunidades, excluindo os estrangeiros e defendendo coleti-
vamente suas plancies cultivadas da agresso externa.

H aqui trs aspectos centrais: o desenvolvimento


socioeconmico, que transformou gradualmente as rela-
es sociais, condensando-as em comunidade; o surgi-
mento de instituies de participao e o contato direto
entre Estado e comunidade.
Tambm se ressalva que Israel e Jud, no desenvolvi-
mento da democracia grega, conviviam com vrios con-
flitos, no somente externos (guerras, lutas de integrao),
mas relativos conformao da regras de excluso e inclu-
so no espao pblico. Eram trs as principais fontes de
conflito: o gnero, a idade e a posse da terra.6
A experincia romana, por sua vez, se tornou o conti-
nuum histrico em relao s experincias de cidade-estado
mais complexas. No momento em que adquire a caracters-
tica de um imprio que congrega e domina os outros siste-
mas existentes, o conflito primordial foi o da redistribuio
de terras. Nesses conflitos, h uma universalizao do pro-
cesso de cidadania. Conforme indica Guarinello7 a cida-
dania deixou de representar a comunidade dos habitantes
de um territrio circunscrito, para englobar os senhores de
41
um imprio, fossem ricos ou pobres, habitassem em Roma,
na Itlia, ou nos territrios conquistados.
A cidadania nos diferentes
perodos histricos...

Tanto na Grcia quanto em Roma surgem os valores


bsicos da democracia: a igualdade (poltica e econmica)
e a liberdade (no submisso ou sujeio outra pessoa).
So dois os pilares constitutivos das formas democrticas
em geral (antiga e moderna, embora articulados em cada
uma delas de forma bem diferenciada na Antiguidade, a
democracia como unidade e na modernidade, como exte-
rioridade): a soberania popular e a igualdade poltica.8
Aps a decadncia do Imprio Romano advm a Idade
Mdia e o feudalismo, (caracterizado por uma sociedade
estamental e altamente hierarquizada entre o clero, a
nobreza e os servos). Neste perodo no h formas nti-
das e consolidadas de cidadania por causa do feudalismo
e da relao extremamente hierarquizada entre servo e
senhor feudal, que era de dependncia pessoal de obriga-
es mtuas.

(2.3)
a cidadania na modernidade
A evoluo das idias polticas sobre a cidadania responde
de diferentes formas ao problema, especialmente em sua
fase moderna, a partir das Revolues Francesa, Americana
e Inglesa.
De forma geral, a modernidade pode ser caracteri-
zada como a substituio do trinmio particularismo-or-
ganicismo-heteronomia (fundados em uma sociedade
hierarquizada e sagrada) pelo novo trinmio universalida-
42 de-individualismo-autonomia (que se fundam nas possibi-
lidades de uma sociedade mais fluida e criativa).
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Muda-se ento, conforme vimos acima, o projeto civi-


lizatrio, reformulando-se os princpios constitutivos da
sociedade (mercado, Estado e comunidade) e, logo, refor-
mata-se a cidadania como fonte de direitos. Isto aconteceu
a partir de dos adventos histricos que podemos identifi-
car no Quadro 7:
Quadro 7 Contexto histrico e significado do termo cidadania na
modernidade

Contexto scio-histrico Significado do termo

Centralizao do poder pelo rei (de-


Capacidade para participar
clnio da autoridade religiosa) que
no exerccio do poder pol-
levou a desconstituio do mundo
tico mediante o processo
medieval.
eleitoral e o engajamento
Surgimento dos Estados-nao e do
na sociedade civil.
Estado moderno.

Na Inglaterra, afirmam-se os direitos civis, em um


contexto conformado pelas seguintes aes: sobera-
nia parlamentar, monarquia limitada, poltica externa
imperialista um mundo seguro para os homens de
negcio9. Surgem as bases do liberalismo moderno.
Segundo Mondaini10, a afirmao de uma nova concep-
o, que no apenas indicasse o indivduo como o incio
de tudo, mas que tambm pusesse no indivduo a pre-
valncia das relaes ps-contratuais, protegendo-o das
prprias aes despticas do Estado.
A Revoluo Inglesa e seu desenvolvimento histrico
trazem idias que conformam e influenciam os sistemas
democrticos at hoje. A noo de contrato social, a par-
43
tir das idias de Hobbes, autor de O Leviat, e Locke, autor
A cidadania nos diferentes
perodos histricos...

de Segundo tratado sobre o governo, importantes pensadores


dessa poca, um poderoso exemplo disto.
Em Hobbes, verificamos o processo de substituio
do Estado de natureza (aquele estado original em que os
indivduos se encontram, sem a mediao de instituies
pblicas), pelo Estado moderno a partir da realizao entre
os indivduos de um contrato social balizado e avalizado
como ente acima de todos e para todos.
Em Locke, contrariamente, destaca-se a concepo de
poder do Estado como limitado, divisvel e resistvel11, ou
seja, o cerne das vises liberais modernas em que o Estado
tem o papel de fazer as leis que afirmem e defendam a pro-
priedade privada dos indivduos.
O advento da Revoluo Americana, em 1776, consa-
gra transformaes cruciais como o conceito de autonomia
com nfase na liberdade. Esse processo contou com um
desenvolvimento anterior de aproximadamente 100 anos
e teve duas caractersticas centrais: a grande ausncia da
Inglaterra, que, involuntariamente, deixou a colnia mais
livre para se autodeterminar, e o conflito entre os prprios
colonos e com os ndios pela ampliao da posse de terra.b
Esses elementos foram os dinamizadores que culmina-
ram na independncia dos Estados Unidos. Quando o com-
portamento da Inglaterra mudou, iniciou-se o choque com
as colnias, que j tinham uma certa cultura provocada
pelas disputas por democracia. Isso resultou no processo
de independncia e culminou com a sua declarao, que,
inspirada nos colonos puritanosc, fundou-se na afirmao
dos direitos bsicos da liberdade. Entretanto, a exemplo da
democracia ateniense, este regime democrtico que se ini-
ciava era limitado: mulheres e homens brancos pobres no
44 votavam, permanecia um regime de produo baseado no
escravagismo12.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Por fim, a Revoluo Francesa de 1789 apresenta suas


idias seminais de liberdade, igualdade e fraternidade.
o perodo do iluminismo, da consolidao do pensamento

b. Para aprofundar-se no assunto o leitor pode con-


sultar Karnal, 2003, p. 136-139.
c. Era necessrio um mito fundador para expressar
desejos de liberdade, que diversos outros atores do
processo de colonizao no representavam. (Kar-
nal, 2003).
cientfico e racional, da afirmao do direito natural, um
momento agudo de um conjunto de profundas transforma-
es, precedentes do perodo histrico iniciado em meados
do sculo XV, com o advento da Revoluo Comercial.
A partir da, inicia-se um lento e gradual processo de
desintegrao do mundo feudal. O advento francs acelera
este processo e universaliza os direitos do homem e do
cidado enquanto direitos civis assegurados, indiferente
da cor, credo e nacionalidade.13
Os conflitos subjacentes e dinamizadores do processo
se constituem na desordem pblica generalizada: matana,
fome e misria. Dada a profunda resistncia do rei s ino-
vaes, iniciam-se rebelies populares, como a Queda
da Bastilha, que materializa disputas pelo poder poltico
e culmina em uma assemblia constituinte. Em paralelo,
surge a Declarao dos Direitos do Homem, conforme
indica Odlia14: Os homens nascem e permanecem livres
e iguais em direitos [...] tais direitos so naturais e impres-
cindveis e cabe a toda e qualquer associao poltica sua
defesa e conservao.
Surge uma nao soberana, com um cidado livre e
igual perante os outros e com direitos naturais inalien-
veisd. Cabe ressaltar a contribuio fundamental neste pro- 45
cesso das idias iluministas, como uma condio sine qua
A cidadania nos diferentes
perodos histricos...

non (imprescindvel) da democracia moderna.


nesse momento que se afirma a necessidade fun-
damental da convivncia coletiva fundada na liberdade
humana de iguais em dignidade e direito15 que busca a
felicidade e a razo.

d. A liberdade o direito de fazer tudo que no


prejudique os outros - Declarao dos Direitos do
Homem, em Odalia, 2003.
Logo, na tenso entre o bem comum e a razo ou entre
valores universais e a pluralidade e a diversidade da huma-
nidade, temos que: Jamais concluda, a democracia um
sistema poltico submetido ao inevitvel e permanente
confronto de suas realidades com seus valores de base16.
Verificamos as transformaes ocorridas no conceito de
cidadania durante o seu desenvolvimento histrico. Vamos
conhecer, na prxima seo, as diferentes correntes teri-
cas que se formaram a partir da reflexo sobre o tema.

(2.4)
a s reflexes tericas sobre a
cidadania
Na presente seo vamos apresentar brevemente as princi-
pais correntes tericas sobre o tema, assim como as prin-
cipais inflexes do conceito na forma como so utilizadas
atualmente.
Com base em Janoski, citado por Vieira17, possvel
identificar trs diferentes correntes tericas sobre a abor-
46
dagem do tema da cidadania: a teoria de Marshall (1794
1871) centrada na questo dos direitos da cidadania; a de
Democracia, cidadania
e sociedade civil

inspirao em Tocqueville (1805-1859) e Durkheim (1858-


1917), com o foco central na cultura cvica, e a teoria com
base em Marx (1818-1883) e Gramsci (18911937), estrutu-
rada a partir da noo de sociedade civil.

Marshall e a cidadania

As formulaes tericas de Marshall, consideradas como


um estudo clssico, desde 1949 at hoje, pela sua capacidade
de influencia no debate, constituram uma tipologia dos
direitos da cidadania a partir da realidade britnica, da
forma como l eles foram conquistados, desenvolvidos e
afirmados na sociedade. Marshall, a partir de uma anlise
da evoluo dos direitos na Inglaterra, teceu um itinerrio
de afirmao dos direitos e dos correspondentes deveres.
O sculo XVII foi caracterizado pela conquista do
conjunto das liberdades individuais desde direito de ir
e vir at a afirmao radical da preservao da vida, da
propriedade e da igualdade entre outros. No sculo XIX
foram conquistados e afirmados os direitos polticos que
conformavam o direito de votar e ser votado, de organiza-
o poltica e de expresso de opinio pblica, entre outros.
No sculo XX foram afirmados os direitos sociais: acesso a
educao, a habitao, a sade etc.
Marshall vai caracterizar, ento, como mecanismos
polticos que possam efetivar a cidadania na sociedade
moderna, os tribunais, os corpos representativos, os servi-
os sociais e as escolas.

Durkheim, Tocqueville e a cidadania

Nas teorias de inspirao em Durkheim e Tocqueville, a


47
cidadania no se restringe a seu aspecto formal/legal, mas
caracteriza-se pelo exerccio de virtudes cvicas, centradas
A cidadania nos diferentes
perodos histricos...

na sociedade a partir de uma esfera pblica (espao de di-


logo e tematizao dos problemas sociais) composta por
grupos voluntrios, autnomos, privados e sem fins lucra-
tivos, como constitutivos da sociedade civil.
A preocupao central de Durkheim, no conjunto de
sua obra - 1887 at 1915 - e nas obras pstumas a de como
evitar os estados de no pertena pelos indivduos da
sociedade (situao de anomia, ou quando os indivduos
perdem suas referncias morais no contexto social em que
se encontram, ficando perdidos, sem ao e sem motiva-
o) para assim evitar a desintegrao do tecido social.
Assim, o estmulo s virtudes cvicas seriam um elemento
agregador fundamental.
Tocqueville, nas suas obras - entre 1833 e 1856 - frisa,
por sua vez, que para a democracia ser possvel necess-
rio que a igualdade social acontea simultaneamente com
a liberdade poltica. Isto parte da avaliao pessimista que
ele assume sobre a democracia na amrica, que pode levar
a situaes de anomia, neste caso, apatia e conformismo
poltico.
Assim, preocupado com o possvel excesso de poder do
Estado, Tocqueville vai sugerir a defesa da autonomia dos
cidados frente aos poderes centralizadores. Nesse sentido,
seria necessrio o desenvolvimento de uma cultura cvi-
copoltica que permitisse a manifestao da cidadania
em nvel municipal e no conjunto das diversas associaes
existentes na sociedade.

Marx, Gramsci e a cidadania

Nas teorias de inspirao em Marx e Gramsci focada cen-


48
tralmente a reconstruo da sociedade civil, a partir da
reconfigurao de trs elementos diferenciados e articula-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

dos entre si: Estado, mercado e sociedade civil.


A sociedade civil se constitui, nesta anlise terica,
enquanto um sistema de proteo contra os possveis abu-
sos do mercado e do Estado. necessrio frisar que Marx
utiliza o conceito de sociedade civil a partir de uma com-
preenso da relao entre a economia, o mercado de bens
de capital e o trabalho.
Marx vai estabelecer dois nveis de organizao da
sociedade, o infraestrutural, eminentemente econmico, a
esfera da produo, que seria a sociedade civil e o nvel
superestrutural, esfera das leis, da ao estatal etc.
No sculo XX, Gramsci, por sua vez, partindo de Marx,
vai rever esse conceito rearticulando a diviso entre Estado,
mercado e sociedade e considerando o nvel superestrutu-
ral como o lcus da sociedade civil.
Podemos compreender o terceiro corpo terico apre-
sentado como uma viso que serve como uma forma de
anlise intermediria entre o modelo de Marshall e o de
Durkheim e Tocqueville, pois no centra em demasia no
Estado e nem em demasia na sociedade, mas busca uma
anlise equilibrada entre este dois plos e o mercado, pro-
curando aproximar-se mais da complexidade do funciona-
mento das sociedades contemporneas.

O debate ps-Marshall: a discusso contempornea

Vamos, de forma sinttica, apresentar algumas das prin-


cipais vertentes de discusso sobre o tema da cidadania
que buscam ampliar e/ou superar as noes marshalia-
nas e trazer para o debate novos elementos para serem
incorporados no conceito. Teramos, assim, uma cidadania
49
multidimensional, pois so superadas as vises com base
central no Estado, ou estadocntricas, e com base nas clas-
A cidadania nos diferentes
perodos histricos...

ses sociais.
Vem tona a discusso sobre o reconhecimento cul-
tural e sobre as polticas identitrias - etnicidade, sexua-
lidade, ecologia etc. Temos o avano da preocupao com
o multiculturalismo e o cosmopolitismo e o recrudesci-
mento da dimenso scioeconmica.
Estamos em um contexto de especializao do conceito
entre duas perspectivas diferenciadas: cidadania como
regulao social e cidadania como emancipao. Neste sen-
tido, podemos, grosso modo, identificar, ento, no Quadro
8, as seguintes leituras do atual debate terico:

Quadro 8 - Sntese das principais abordagens contemporneas

Forma conceitual Autor(es) Sntese

Houve mudana no campo das rein-


vidicaes populares aps o colapso
do socialismo real. Torna-se necess-
Teoria crtica do Nancy
rio aliar a perspectiva da redistribui-
reconhecimento. Fraser.
o, a perspectiva do reconhecimento
(poltica cultural da diferena e pol-
tica social da igualdade).

A cidadania a categoria central para


Boaventura
Cidadania a promoo da diferena e da diversi-
de Souza
multicultural. dade cultural. Alia, tambm, reconhe-
Santos.
cimento e redistribuio.

A cidadania seria o reconhecimento


de direitos especiais dos grupos
Cidadania Iris Marion
sociais minoritrios de forma hetero-
diferenciada. Young.
gnea e plural. Crtica frontal ao uni-
versalismo da concepo liberal.

Will
A cidadania incorpora os elementos
Cidadania Kymlicka
de identidade e diferena, do multi-
responsvel. e Wayne
culturalismo e do pluralismo cultural.
Norman.

A cidadania seria pensada com nfase


na perspectiva do conflito e das dis-
putas sociais pelo poder poltico, a
Democracia Chantal
partir do reconhecimento da prtica
radical. Mouffe.
de amplos direitos sociais e de parti-
cipao poltica aliados com as novas
demandas do pluralismo cultural.

Fonte: Elaborado com base na leitura de BELLO, 2007.


(.)
p onto final
Apresentamos, de forma sinttica, as bases conceituais do
termo cidadania, enquanto composto historicamente pela
noo central de afirmao de direitos: civis, sociais e pol-
ticos. Aps, acompanhamos o itinerrio do termo desde a
Antiguidade at a modernidade, identificando as principais
transformaes conceituais ocorridas. Por ltimo, apresen-
tamos as trs principais correntes tericas sobre o assunto
e a discusso contempornea tal como se apresenta.

Indicaes culturais

PINSKY, J.; PINSKY, C. (Org.). Histria da cidadania. So


Paulo: Contexto, 2003.

VIEIRA, L. Os argonautas da cidadania: a sociedade civil na


globalizao. Rio de Janeiro: Record, 2001.

atividades
51

1. Como vimos na seo 2.2 e 2.3 o conceito de cidadania se


A cidadania nos diferentes
perodos histricos...

transformou entre a Antiguidade e a modernidade. Houve


a mudana de um trinmio por outro novo trinmio.
Identifique abaixo que novo trinmio este:
a. Particularismo, organicismo e heteronomia (fundados
em uma sociedade hierarquizada e sagrada);
b. universalidade, individualismo e autonomia (que se
fundam nas possibilidades de uma sociedade mais flu-
da e criativa);
c. particularismo, individualismo e isonomia (que se funda
em uma sociedade de iguais);
d. organicismo, universalidade e autonomia (que se fun-
dam nas possibilidades de uma sociedade mais fluda
e criativa).

2. Por que, para Pinsky e Pinsky (2003), na seo 2.1, a cidada-


nia necessariamente tem que ser integral?
a. Porque os direitos civis (votar, ser votado) e os polticos
(direito vida, liberdade, igualdade) no afirmam a
democracia sem os direitos sociais (educao, trabalho,
salrio justo). Embora no exista cidadania plena.
b. Porque os direitos civis afirmam a democracia, a qual
representa, por si s, a todos os outros direitos.
c. Porque os direitos sociais (educao, trabalho, salrio
justo) afirmam os direitos civis (direito vida, liber-
dade, igualdade) que por sua vez afirmam os direitos
polticos (votar, ser votado), estabelecendo uma cidada-
nia plena.
d. Porque os direitos civis (direito vida, liberdade,
igualdade) e os polticos (votar, ser votado) no afirmam
a democracia sem os direitos sociais (educao, traba-
52 lho, salrio justo). Exercer a plena cidadania ter direi-
tos civis, polticos e sociais.
Democracia, cidadania
e sociedade civil
(3)

a sociedade civil nos diferentes


perodos histricos: a diferenciao
entre Estado e sociedade
Cesar Beras

( )

n este captulo vamos apresentar e discutir o con-


ceito de sociedade civil, explorando suas diferentes ver-
ses e possibilidades no desenvolvimento dos processos
histricos e buscando identificar a sua importncia como
esfera constitutiva fundamental das relaes entre socie-
dade e Estado. Nesse sentido, organizamos trs sees.
Na primeira seo vamos focar o conceito de sociedade
civil a partir da reflexo de Bobbio1, buscando identificar
as suas principais caractersticas.
Na segunda seo vamos descrever a discusso terica
ao longo da histria, a partir da anlise das trs principais
(no nicas) famlias de argumentos a respeito de signifi-
cado e funo da sociedade civil.
Na terceira e ltima seo vamos abordar os concei-
tos de autonomia como elementos constitutivos centrais da
possibilidade de haver uma sociedade civil forte, no caso
autnoma e independente ou no.

(3.1)
c onceituando sociedade civil
O conceito de sociedade civil objeto de grande discus-
so na teoria sobre a democracia. Vamos verificar que h,
no mnimo, trs formas diferentes de entend-lo (prxima
seo). No obstante, vamos, inicialmente, buscar concei-
tu-la de forma ampla e geral para podermos focar nitida-
56 mente nosso objeto de estudo.
A sociedade civil vai aparecer sempre como um lugar,
Democracia, cidadania
e sociedade civil

um espao. A questo definir que espao este. Neste


sentido, vamos verificar em Bobbio et al.2 a definio de
sociedade civil como o lugar onde surgem e se desenvol-
vem os conflitos econmicos, sociais, ideolgicos, religio-
sos, que as instituies estatais tem o dever de resolver ou
atravs de mediao ou atravs de represso.
O autor frisa a sociedade civil como o lugar onde acon-
tecem e se desenvolvem os conflitos sociais entre os dife-
rentes grupos privados e que devem vir a ser equacionados
pelo Estado. Completando a conceituao, Bobbio3 vai defi-
nir quem o sujeito por excelncia da sociedade civil:
Sujeitos desses conflitos e, portanto, da sociedade civil, exa-
tamente enquanto contraposta o Estado social so as classes
sociais, ou mais amplamente, os grupos, os movimentos, as
associaes, as organizaes que as representam ou se decla-
ram seus representantes; ao lado das organizaes de classe,
os grupos de interesse, as associaes de vrios gneros com
fins sociais e, indiretamente, polticos, os movimentos de
emancipao de grupos tnicos, de defesa dos direitos civis,
de libertao da mulher, os movimentos de jovens, etc.

Temos, ento, uma ampla gama de grupos que com-


pem a sociedade civil, todos com uma caracterstica em
comum, no pertencerem ou no representarem o Estado.
Assim, verificamos que a diviso de Estado e sociedade
civil demarca dois plos diferentes, um de governo e outro
de conflitos que devem ser resolvidos pelo governo.
H uma diviso dinmica que remonta a separao
entre pblico e privado, a diferenciao entre aquilo que
pertence ao grupo enquanto tal, coletividade, e aquilo
que pertence aos movimentos singulares4. Tal dinmica
d conta da luta por interesses e a afirmao harmnica e 57

ou conflitante destes interesses5. A sociedade civil nos diferentes


A sociedade civil, logo, surge como o terreno que d perodos histricos...

base ao do Estado (infraestrutura) sendo o lugar onde


se constroem as posies da comunidade perante tal polo.
Consequentemente, verificamos que a sociedade civil
o espao por excelncia da opinio pblica que legitima/
deslegitima o Estado. De acordo com Bobbio et al.6: Sem
opinio pblica o que significa mais concretamente sem
canais de transmisso da opinio pblica que se torna
pblica exatamente enquanto transmitida ao pblico a
esfera da sociedade civil est destinada a perder da pr-
pria funo e finalmente, a desaparecer.
Verificamos ento que existe uma separao entre
Estado e sociedade civil, entendida como distncia, em
que surgem as condies para um dilogo autnomo de
influncia recproca de um polo sobre o outro. Entretanto,
tal separao uma construo histrica e tem sido com-
preendida e constituda de diferentes maneiras. Vamos
abordar este itinerrio terico-histrico na prxima seo.

(3.2)
a s trs diferentes famlias de
argumentos sobre sociedade
civil
Segundo Lavalle7, possvel conformar trs grandes fam-
lias de argumentos sobre sociedade civil: a jusnaturalista
(Hobbes, Locke, Rousseau), uma outra famlia com base
na concepo de Hegel e uma terceira fundada no pensa-
58
mento de Tocqueville.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

A primeira famlia iguala Estado e sociedade civil,


admitindo, no primeiro, leis de observncia universal, que
nos retirariam do estado de natureza. Bobbio et al.8 salien-
tam que para esta tradio jusnaturalista, cujos autores so
do sculo XVII e XVIII, o poder comum se dava atravs
do Estado. Os autores9 ilustram com Locke, ao demons-
trar que os cidados que se renem para discutir questes
de interesse comum realizam uma dupla funo, a de ser
sociedade civil e estado:

aqueles que se renem num s corpo e adotam uma lei comum


estabelecida e uma magistratura a qual apelar. Investida da
autoridade de decidir as controvrsias que surgem entre eles,
se encontram uns com os outros na sociedade civil, mas os
que no tem semelhante apelo comum esto sempre no estado
de natureza.

Bobbio10 salienta que neste perodo o que chamva-


mos de sociedade civil era o que hoje chamamos de Estado.
Temos aqui uma relao de igualdade entre os dois polos. A
sociedade civil, ao se contrapor sociedade natural, cons-
titua-se em um espao de regramento e convivncia cole-
tiva, ou seja, como nos demonstra Locke, citado acima por
Bobbio, a sociedade civil era o Estado.
A segunda famlia, com base em Hegel, concebe a
sociedade civil como uma instncia prvia do Estado.
Aqui percebemos uma preocupao terica que d origem
ao processo de separao entre sociedade e Estado.
Hegel preconiza uma teoria indita diferenciando o
mundo privado, o mundo institucional (sociedade civil)
e o mundo da poltica nacional e internacional do Estado.
Sua preocupao tirar a sociedade civil do mundo da
contingncia e diferenci-la do Estado. A sociedade civil
seria um estado externo ou uma forma de universalizao 59

insuficiente (mundo institucional). A sociedade civil nos diferentes


Chau11 identifica nesta famlia o momento em que perodos histricos...

sociedade e poder se separam. H uma passagem do indi-


vduo (famlia) para o singular (pessoa jurdica) e deste
para a universalidade (Estado), vejamos:

movimento interno de ciso da substancialidade natural


(famlia) na pluralidade das singularidades plurais morais/
jurdicas que constituem a sociedade civil como esfera de par-
ticularidade conflituosa (a esfera econmica das carncias e
dos interesses) que negada enquanto particularidade pela
universalidade objetiva do estado, pondo a razo e a verdade
na histria.
Percebemos, ento, um triplo movimento na formula-
o hegeliana:

A separao entre um Estado inferior (sociedade civil)


e um superior (Estado);
o fato de conferir uma dimenso tica ao Estado e;
um rompimento com o contratualismo jusnaturalista,
pois tenta explicar o direito do Estado sobre os cidados
(impostos, guerras), enfim, uma primazia do Estado.

Se na famlia jusnaturalista a relao era de igualdade


entre Estado e sociedade civil, na famlia hegeliana ela
de anterioridade.
A terceira famlia tem Tocqueville como um dos seus
representantes e separa a sociedade civil do Estado, enten-
dendo a primeira como um conjunto de associaes que
limitam a ao do segundo. Um pressuposto bsico deste
argumento de que a gnese do Estado e a organizao da
vida comunitria so processos paralelos.
H uma tenso, presente em Tocqueville, entre a liber-
dade e o excesso de liberdade (despotismo, individualismo).
60
Ele assenta sua concepo na viso de que a sociedade de
Democracia, cidadania
e sociedade civil

seu tempo estava irreversivelmente marcada pela igual-


dade de condies democrticas12.
Putnam, citado por Lavalle13, avana nesse sentido afir-
mando que a virtude principal da sociedade civil reside
em sua capacidade de socializar os participantes sob nor-
mas de reciprocidade e confiana que so componentes
essenciais do capital social necessrio para a cooperao
efetiva.
Temos aqui uma concepo inovadora que estabelece
uma relao de diferena entre Estado e sociedade civil,
instituindo uma possibilidade de se opor e participar
mediante as associaes civis14. O princpio central desta
famlia a de haver condies de igualdade entre os dois
elementos, manifestada atravs da participao limitadora
ou um freio democrtico do Estado.
Aqui percebemos uma caracterstica central desta e
das outras famlias de argumentos analisadas: a existncia
de um vnculo constitutivo entre Estado e sociedade civil,
que, como vimos, pode ser de anterioridade, igualdade ou
diferena. A sociedade civil um conceito que cristaliza a
mediao entre ambos15.
Essa noo de vnculo constitutivo fundamental
para caracterizar a diferena com o modelo de nova socie-
dade civil, de Cohen e Arato16, inspirados em Habermas.
Lavalle17, ao continuar sua abordagem histrica, no decor-
rer do sculo XX, aponta para o surgimento de tal modelo,
que se distancia das trs abordagens citadas.
A caracterstica central desse novo modelo a de rela-
o dicotmica com o Estado. Uma relao de oposio
geral, onde a sociedade civil o polo positivo e o Estado o
polo negativo. abandonada a premissa de vnculo consti-
tutivo interno entre Estado e sociedade civil. Cabe salientar
61
que esta teoria teve seu auge no declnio dos movimentos
A sociedade civil nos diferentes
perodos histricos...
sociais surgidos em 1970.
Com base na leitura de Lavalle18 possvel caracterizar
este novo modelo de sociedade civil da seguinte forma:

Entender a sociedade civil como o espao de represen-


tao do interesse geral;
compreender que h uma relao de oposio externa
entre Estado e sociedade civil. No h relaes com
nexo interno em cada esfera. As interlocues so
decorrentes dos conflitos entre os dois plos;
conceber a sociedade civil em uma perspectiva norma-
tiva, a unidade do conceito se realiza por tal vis. Ela
se constitui, do ponto de vista moral, como a teia aut-
noma de organizaes que definem seu corpo19.

(3.3)
a sociedade civil e a autonomia
Aps essa breve apresentao do itinerrio tericohist-
rico do conceito de sociedade civil, vamos focar o conceito
de autonomia, elemento constitutivo fundamental de uma
sociedade civil forte.
Primeiramente, a noo de autonomia surge no pen-
samento liberal como expresso da idia de liberdade.
Mouffe20 explicita a respeito desta questo:

Mas os limites deste pluralismo so determinados por aquilo


que, em sua opinio, constitui o valor bsico, que tem de pre-
valecer num Estado democrtico e liberal: a autonomia pes-
62 soal ou a autocriao. A tese central do livro a de que a
liberdade pessoal, quando entendida de modo a implicar um
Democracia, cidadania
e sociedade civil

pluralismo de valor e tendo a sua forma na autonomia pes-


soal, deve ser encorajada pela ao poltica.

Aqui temos duas questes interessantes. De um lado,


a autonomia como critrio de ao do Estado democrtico,
ou uma forma de evitar o dano da coero que este pos-
sa exercer e, inversamente, oferecer condies de livre es-
colha e livre ao. Por outro lado, a noo que completa a
primeira, de um sujeito centrado na histria, e no de uma
essncia liberal radical, imanente do indivduo.
Ora, nesse sentido temos a dimenso tica da ao
ou Estado e uma concepo de autonomia que no um
atributo dos indivduos independentemente de sua inser-
o na histria, mas sim o produto de uma evoluo que
exige instituies e prticas especficas21.
Fixamos, ento, o fato de a autonomia ser uma inven-
o scio-poltica inscrita na histria e centrada na idia de
liberdade. Entretanto, ainda estamos em um nvel de auto-
nomia pessoal.
Chau22 vai dizer que a interrogao acerca da demo-
cracia uma indagao acerca da natureza do poder e de
seu exerccio, questo que na discusso moderna acaba
por no ser tematizada e subsume na discusso sobre as
transformaes do aparelho do Estado.
A questo do poder central para a discusso da auto-
nomia. Reis23, ao problematizar esta discusso, coloca uma
perspectiva de superao do poder como trao impor-
tante nas relaes humanas e com a afirmao da autono-
mia de cada um.
A autonomia refere-se, ento, ao conceito de identidade
e surge, do ponto de vista pessoal, em duas acepes dife-
rentes: uma postura impulsiva calcada em personalidades
63
fortes que agem e pronto e uma postura reflexiva fun-
A sociedade civil nos diferentes
perodos histricos...
dada no autocontrole e no comportamento racional.24
A afirmao eu sou plenamente autnomo quando
sou ator de mim mesmo25 expressa duas dimenses dessa
noo de autonomia ligada identidade. Primeiro, que a
identidade tem fundamentos coletivos e sempre condi-
cionada socialmente, ou seja, a autonomia traduz-se em
uma ao coletiva permeada pela vida em sociedade que
confere valores a partir das trajetrias e das configuraes
socioeconmicas de seus atores.
Na sequncia dessa discusso surge a segunda dimen-
so, que d conta da articulao entre autonomia indivi-
dual versus autonomia coletiva. Para Reis, a primeira
condio sine qua non para a existncia da segunda.
Nesse sentido, a busca pela autonomia a promoo
da igualdade, condio da autonomia individual e conse-
quentemente coletiva, pois estabelece o princpio da justia
como parmetro de construo da igualdade. Onde no
houver tratamento de iguais, o sentimento surgido deve
ser o de justia.26
Assim, retomamos Chau27 que, comentando Espinosa,
afirma que a democracia livre porque igualitria, pois
o que a define uma proporcionalidade mxima do poder,
visto que nela o poder de cada um depende da potncia do
poder coletivo. Se j tnhamos que a autonomia era hist-
rica, individual e fundada na idia da liberdade, podemos
acrescentar agora a idia de igualdade e coletividade.
guisa de finalizao desta seo frisamos que a con-
ceituao sobre a autonomia tambm pode variar de acordo
com a concepo de sociedade civil, com ou sem vnculo
constitutivo. Vejamos o seguinte conceito de Vieira28:

a autonomia ou espao pblico participativo revaloriza o


64 primado da comunidade e da solidariedade, possibilitando a
libertao da sociedade civil dos imperativos sistmicos, isto
Democracia, cidadania
e sociedade civil

, dos controles burocrticos do estado e das imposies eco-


nmicas do mercado.

Verifica-se uma ntida inspirao habermasiana que


separa a sociedade civil do Estado para que se evite a colo-
nizao desta por este, constituindo, dessa forma, uma
esfera pblica autnoma. Temos aqui um importante ele-
mento na afirmao de uma sociedade democrtica: a
autonomia como condio de dilogo e construo de
argumentos, independente do Estado.
(.)
p onto final
De forma sinttica identificamos os aspectos centrais do
conceito de sociedade civil como o lugar do mundo pri-
vado onde se desenvolvem os conflitos sociais, os quais
o Estado deve mediar, ocupado por associaes, partidos,
movimentos etc.
Na sequncia identificamos as trs famlias argumen-
tativas: jusnaturalista (Locke, Hobbes e Rousseau), de
Hegel e de Tocqueville.
Finalizando, apresentamos e problematizamos o con-
ceito de autonomia e sua funo intrnseca de fortaleci-
mento da sociedade civil enquanto uma esfera que dialoga
com o Estado, mantendo a distncia necessria para no se
diluir e desaparecer no prprio Estado.

Indicaes culturais
65
BOBBIO, N. Estado, governo e sociedade: para uma teoria
geral da poltica. 3. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1990. A sociedade civil nos diferentes
perodos histricos...
______. O futuro da democracia. So Paulo: Paz e Terra, 2000.

LAVALLE, A. G. Crtica ao modelo da nova sociedade civil.


Lua Nova, So Paulo, n. 47, p. 121-135, 1999.
atividades
1. Conforme trabalhado na seo 3.1, a sociedade civil tem
como sujeitos:
a. Poder Legislativo, Poder Executivo e associaes;
b. movimentos, associaes, grupos de interesse, entre
outros;
c. partidos polticos, prefeitos, ONGs etc.;
d. movimentos de emancipao, governo federal, grupos
tnicos.

2. Estudamos, na segunda seo, as trs famlias argumen-


tativas sobre sociedade civil: a jusnaturalista, a de Hegel
e a de Tocqueville. Assinale abaixo a alternativa que cor-
responde respectivamente s caractersticas especficas
de cada famlia no que diz respeito sua relao com o
Estado:
a. Igualdade, anterioridade e diferena;
b. desigualdade, superioridade e diferena;
66 c. igualdade, independncia e autonomia;
d. igualdade, anterioridade e superioridade.
Democracia, cidadania
e sociedade civil
(4)

a gnese de uma democracia


sem sociedade civil
Cesar Beras

( )

b uscando iniciar a discusso sobre democracia


e cidadania no Brasil, que ser posteriormente aprofun-
dada no prximo captulo, vamos refletir sobre a proble-
mtica central subjacente ao modelo democrtico brasi-
leiro: a ausncia inicial de uma sociedade civil, ou seja, de
uma organizao autnoma e independente da sociedade
perante o Estado.
Desta forma, organizamos o presente captulo em trs
sees. A primeira vai tratar dos antecedentes histricos
da democracia no Brasil, inscritos em seu tpico e singular
processo de formao histrico cultural. A segunda seo
vai explorar as consequncias desse processo histrico no
desenvolvimento e afirmao do processo democrtico.
Na ltima seo sero ponderados os possveis desafios
colocados para o desenvolvimento do sistema democr-
tico no Brasil.

(4.1)
o s antecedentes histricos da
cidadania no Brasil: uma gnese
no democrtica
A singularidade de cada caso

Parte-se da compreenso de que a realizao da democra-


70
cia, enquanto condio sine qua non da efetiva realizao da
Democracia, cidadania
e sociedade civil

liberdade e igualdade entre os seres humanos, um desa-


fio histrico colocado permanentemente em cada poca.
Como vimos nos captulos anteriores, das experincias
da antiguidade as hebraicas com pr-noo da partici-
pao poltica, passando pelas experincias romanas e a
noo de vida pblica e, as gregas e as famosas cidades-es-
tado - at a modernidade - com seus Estados-nao e suas
concepes de cidadania e democracia - e chegando ao
sculo XXI, a democracia est sempre pautada por novos
cenrios com diferentes virtudes e vicissitudes.
A modernidade institui a democracia, consolidada
com as revolues Francesa, Industrial e Americana, como
um hbito definitivo que ronda os diferentes sistemas pol-
ticos como se fosse o enigma da pirmide: decifra-me ou
te devoro. Cada processo revolucionrio apresentou cir-
cunstncias histricas e formas de desenvolvimento das
experincias democrticas de maneira singular: valores
humano-universais, novos padres de produo e novos
formatos institucionais, s para citar pequenos exemplos.
Nesse contexto histrico podemos perceber que no
existe uma democracia pronta e acabada, mas um processo
em fluxo permanente que se configura diferenciadamente
ao longo da histria. Os ltimos 25 anos do sculo XX
viram a gestao de mais sistemas democrticos que quase
todos os sculos precedentes, vimos transies em massa
de sistemas ditatoriais (ditaduras) para sistemas democr-
ticos (democracias). Cada sistema surgido leva a marca da
cultura de seu pas e de suas interdependncias prprias.
No Brasil no foi e nem diferente: temos um processo
de construo democrtica singular. Isso por dois grandes
motivos: primeiro, porque nossa tradio poltico-cultural-
71
patrimonialista obstruiu por sculos as possibilidades do
surgimento de uma esfera pblica, uma vez que a gnese

A gnese de uma democracia


sem sociedade civil
de nosso sistema democrtico no liberal, mas um arranjo
oligrquico; segundo, e por consequncia do primeiro, por
termos uma cidadania invertida (primeiro os direitos pol-
ticos, depois os sociais e por ltimo os civis), uma cidada-
nia que comeou sem liberdade individual, ou seja, uma
cidadania sem liberalismo.

A gnese

A tradio cvica do pas, desde os tempos da colonizao,


pouco encorajadora. Nos primrdios, havia uma popula-
o majoritariamente analfabeta em uma sociedade escra-
vocrata, com economia de monocultura e latifundiria, e
um Estado absolutista.1
Oliveira2 salienta que a pedra de toque da formao
social especfica tem em sua gnese uma recusa do libera-
lismo que, mesmo com seus defensores, nunca foi hegem-
nico no pas. Segundo o autor, tem-se, como causa deste
fenmeno, os seguintes fatores: a antinomia entre a base
material de produo - escravismo - e a superestrutura
das idias liberais; a construo de uma antitica do tra-
balho; o monoplio da educao pela igreja antiliberal e
o surgimento de uma nova e poderosa classe social - os
plantadores de caf que se alinham politicamente com a
autocracia imperial.
A sntese desses elementos dada pela manuteno
secular do escravismo no pas, que solapa, de incio e por
muito tempo, as possibilidades de uma sociedade civil e de
um ambiente apropriado para o fortalecimento de idias
liberais. H, na gnese social brasileira, princpios ntidos
de autoritarismo poltico e social.
72
No escravismo esto os elementos ntidos da influncia
patriarcalista na formao da sociabilidade, verificveis a
Democracia, cidadania
e sociedade civil

partir da leitura de Freyre, citado por Oliveira3, que vai


demonstrar que a originalidade est na apresentao do
princpio fundador, representado pela violncia e o estu-
pro. O conceito de patriarcalismo pressupe que o escravo
esteja integrado na famlia, vista como um tipo de econo-
mia. Logo, os hbitos institudos so de relaes socioafe-
tivas fluidas: violncia fsica, sexual, posse, brincadeiras,
traspassamento do outro4.
Com isso, identifica-se um dos elementos constituti-
vos centrais das relaes sociais: relaes cotidianas flui-
das, norteadas pela violncia e abusos de diversas ordens.
Outro elemento constitutivo central encontra-se na refle-
xo de Holanda, nas palavras de Oliveira5, a partir do
conceito de cordialidade: a suma dessas determinaes
o homem cordial, que pensa com o corao e no com a
cabea, que se orienta pelas afetividades e no pela razo.
O tipo especfico da colonizao brasileira gerou uma
classe dominante de proprietrios privados que impe-
diu a separao entre pblico e privado.
Holanda6 define o homem cordial como uma forma
disfarada do brasileiro viver a sua individualidade. No
h polidez, a no ser como pseudo-polidez, e no se supor-
tam ritualismos sociais. H uma busca incessante de esta-
belecimentos de intimidades e um convvio emotivo.
H efeito dessa situao no funcionamento do Estado.
Desde o incio do processo de implantao do sistema
democrtico no pas, o Estado passa a ser um mecanismo
de dominao social patrimonial. Serve como instrumento
de reproduo social das elites e tambm dos valores
patrimonialistas.
Nessa perspectiva, completando a anlise da gnese
73
da sociabilidade brasileira, a obra de Prado Jr., citado por
Oliveira7, define o carter geral do processo de coloniza-

A gnese de uma democracia


sem sociedade civil
o, a partir do objetivo bsico da explorao. Ocorreu,
segundo Prado Jr., um processo que reuniu contempora-
neidade e defasagem, pois se deu na contramo da hist-
ria de outros processos de colonizao. Isso porque aliou
trabalho escravo com explorao econmica, ao passo que
nas metrpoles o trabalho servil era desconstrudo como
alternativa econmica. Assim, paralelo aos fenmenos
identificados acima (violncia, cordialidade e patrimonia-
lismo) se cria no pas uma antitica do trabalho, pois quem
trabalhava no eram os que lucravam, mas os escravos.
Neste contexto geral de nossa formao social, identi-
ficada como patriarcal, patrimonial e cordial e sem uma
tica do trabalho constituda, verifica-se o surgimento da
democracia no pas, que s poderia ser, ento, um mal-
entendido, por meio de uma aristocracia rural, conforme
indica Holanda8:

trouxemos de terras estranhas um sistema complexo e aca-


bado de preceitos, sem saber at que ponto se ajustam s con-
dies da vida brasileira e sem cogitar das mudanas que tais
condies lhe imporiam. Na verdade a ideologia impessoal do
liberalismo democrtico jamais se naturalizou entre ns.

Como consequncia, o modelo poltico de referncia (o


liberal) foi acomodado e aconteceu a apropriao de um
de seus nexos centrais: a impessoalidade, de forma inver-
tida. Agora, o governante passa a ser algum familiar e
prximo.
Assim, o problema principal apontado pelos diferentes
autores citados pode ser sintetizado na falta da participa-
o civil. As mudanas de sistema ocorriam de cima para
baixo, sem participao e, muito menos, sem significao
74
do que estava acontecendo pelos que no tinham acesso
ao poder.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

(4.2)
a s consequncias da gnese
histrica no desenvolvimento
da democracia brasileira
Verificamos, na seo anterior, que existem condies estru-
turais no democrticas vinculadas formao histrica
brasileira, que condicionam - como um elemento tensiona-
dor cotidiano - a possibilidade da existncia de experin-
cias de democracia participativa em nosso pas.
H, no Brasil, uma sociedade civil frgil. Parte-se do
pressuposto de que a realizao da democracia uma novi-
dade em construo no pas, tornando-se uma exceo no
desenvolvimento histrico da formao social brasileira.
As origens desse fenmeno, como vimos, esto em
uma cultura poltica e social patrimonialista (fruto de um
sistema democrtico que, em sua gnese, no teve uma
sociedade civil) e, consequentemente, em um processo de
afirmao dos direitos polticos, sociais e civis, imposto de
cima para baixo, a partir do Estado, conformando a cons-
truo de um fenmeno que Carvalho9 classifica como
uma cidadania invertida.
Dessa constatao verifica-se a existncia de tenses
culturais, polticas e sociais permanentes que criam meca-
nismos cotidianos que desconstituem a afirmao de valo-
res democrticos, adaptando-os lgica patrimonialista.
O efeito direto dos fenmenos identificados acima
75
que as liberdades e os direitos individuais (e logo respon-
sabilidades) no se tornaram a base do sistema democr-

A gnese de uma democracia


sem sociedade civil
tico brasileiro. Essa situao obscurece as relaes entre
pblico e privado e as possibilidades da afirmao de uma
cultura democrtica. Da surgem dois problemas centrais
para a consolidao de experincias de participao popu-
lar na co-gesto do Estado.
Primeiro, o fato de que no houve na histria do pas
a elaborao de uma cultura democrtica fortemente arrai-
gada. Tal fenmeno reinicia com fora somente na dcada
de 1970. Logo, os traos hegemnicos dominantes da cul-
tura brasileira so o de uma no democracia.
Segundo, como contraponto, no Brasil h um reforo
maximizado do papel do Estado, pela ausncia de uma
sociedade civil forte, autnoma e organizada. Isso confi-
gura, segundo Carvalho10, uma Estadadania, processo em
que a sociedade fica pautada, organizada e dependente do
Estado.
Para que liberdades civis? Isto algo estranho e abs-
trato em uma sociedade que teve 322 anos de colnia, onde
a sociedade civil era uma coisa mal vista e desnecessria,
algo do outro lado do mundo, exercida em outros pases. O
homem cordial quer respostas imediatas e contato direto
com quem resolve as situaes.
E, assim, chega-se ao significado pleno da reflexo de
que a democracia no pas sempre foi um mal-entendido
e que os esforos contrrios a este panorama estrutural,
materializado principalmente nas lutas sociais da dcada
de 1970 e 1980, principalmente, so recentes.11
O contato direto, a pessoalizao, o autoritarismo, a
privatizao do pblico, a no significao da sociedade
civil e de esferas pblicas, entre outros elementos, desa-
fiam a lgica democrtica diretamente a cada segundo.
76
H, ento, uma cultura predominante e hegemnica,
no democrtica, que solapa progressiva e gradativamente
Democracia, cidadania
e sociedade civil

as experincias democrticas, integrando-as aos valores


patrimonialistas e tambm pragmticos e instrumentais
da afirmao de interesse particulares. Na sequncia, h
um processo de cidadania invertida. Por ela, a base lgica
dos direitos democrticos - os direitos civis - so, no pro-
cesso de desenvolvimento histrico da cidadania no Brasil,
os ltimos e no os primeiros a serem afirmados.
(4.3)
a s desafios colocados pela gnese
histrica para o desenvolvimento
da democracia brasileira
A anlise dos modelos normativos de democracia, (traba-
lhados detalhadamente no captulo 1), como tipos ideais,
permite visualizar as diferentes possibilidades de ao nos
processos de participao no Estado.
Nos modelos liberais identificamos formas mais prag-
mticas, que afirmam interesses privados e rejeitam a
interveno excessiva do Estado.
Os modelos republicanos e seu imperativo de uma ao
tica e moral, conformadora das relaes sociais, criam for-
tes vnculos de identidade, possibilitando uma ao coleti-
77
va a partir do ns ou de uma comunidade autodefinida.
E, por ltimo, os modelos deliberativos propem-se a

A gnese de uma democracia


sem sociedade civil
ser uma sntese equilibrada dos modelos anteriores, com-
preendendo, assim, a complementaridade entre os elemen-
tos mais pragmticos e os elementos mais valorativos da
ao poltica.
Se pensarmos de forma rpida esse problema perante
os dois modelos clssicos de democracia, o liberal e o repu-
blicano, teremos uma viso mais ntida do desafio terico
que temos pela frente. O modelo liberal afirma e res-
guarda a liberdade individual, garantindo leis que prote-
jam o cidado dos excessos de liberdade e da interveno
excessiva do Estado. O modelo republicano se prope a ser
um modelo tico moral onde o cidado persegue o bem
comum, ou seja, uma ao solidria.
Considerando que no Brasil no houve um modelo
liberal na origem de nossa democracia moderna, mas um
sistema alocado nas instituies pela elite nacional, pode-
mos deduzir que nosso sistema careceu dos valores bsi-
cos de uma democracia.
A tradio republicana tambm teve pouca influn-
cia nas instituies pelo mesmo motivo do modelo liberal.
A constituio de 1988 pode ser considerada o primeiro
grande passo para a consolidao de valores liberais e
republicanos nas instituies pblicas e na sociedade
como um todo. Por sua vez, a busca e a afirmao da liber-
dade e da igualdade, que viro a se firmar nas propos-
tas de um modelo normativo de democracia deliberativa,
tem seus principais artfices nos movimentos sociais em
nvel nacional que comeam, em processo de luta contra a
ditadura (nas dcadas de 1960/70), a firmar novos valores
democrticos.
78
As construes pela base, de baixo para cima e de forma
horizontal - onde todos(as) eram iguais em seus direitos
Democracia, cidadania
e sociedade civil

e deveres no processo de organizao - a partir da socie-


dade civil so uma possibilidade em construo - a partir
da dcada de 70 - e em permanente disputa com as formas
tradicionais inversas. So uma novidade que podem afir-
mar-se ou no.
O modelo deliberativo uma das principais bases nor-
mativas de experincias de participao popular e demo-
cratizao do Estado, pois no nega o elemento pragmtico
(busca de demandas sociais), mas busca equilibr-lo com o
modelo republicano, diminuindo a competio e aumen-
tando a cooperao que, no caso nacional, a grande novi-
dade e necessidade associativa.
Logo, so necessrias duas consideraes. Primeiro, em
qualquer um dos modelos tomados como base, torna-se
necessria a existncia de uma participao ativa. Isso, no
caso brasileiro, remete uma fora maior dos elementos
tradicionais de participao, do que de elementos de orga-
nizao coletiva de carter valorativo, pois a sociedade
civil organizada e eticamente orientada uma construo
frgil e inacabada, como verificamos neste captulo. O his-
trico processo de cidadania invertida, que torna incon-
cluso a afirmao dos direitos civis e, logo, caracteriza os
outros direitos sociais e polticos (no necessariamente
como conquistas, mas advindos de cima para baixo), blo-
queia e solapa as organizaes coletivas, autnomas e eti-
camente orientadas de forma cotidiana.
Em segundo, considerando as argumentaes de
Habermas12, as motivaes pragmticas e valorativas so
complementares, mas advertem para a necessidade de
autonomia da sociedade civil. Ora, os dois pressupostos
assinalados, participao ativa e autonomia, so elemen-
79
tos estranhos cultura brasileira. Embora venha se desta-
cando desde a dcada de 70, tal processo de participao

A gnese de uma democracia


sem sociedade civil
autnoma da sociedade civil tem sido lento, tensionado e
ainda est em aberto, repleto de possibilidades.
No Brasil, a sociedade civil ainda muito incipiente
e frgil. Logo, se a experincia encarna tais pressupostos,
os encarna em um ambiente totalmente adverso. Tal refle-
xo ocorre a partir de Holanda13, Oliveira14, Faoro15, Freire16,
Prado Jr., citado por Oliveira17, entre outros. No pode ser
considerada uma reflexo nova, mas incontornvel para
pensar as reais e efetivas possibilidades das experincias
ditas democrticas.
Percebe-se, ento, que os ambientes democrticos no
sobrevivem por si s, mas necessitam estar retroalimenta-
dos com a construo da sociedade civil, a democratiza-
o do Estado e a produo de esferas pblicas de forma
simultnea e permanente.
O calcanhar de Aquiles de tais experincias situa-se
em outros fatores, como na fragilidade da sociedade civil
e na sua incapacidade de autorreproduo, tornando-se,
consequentemente, dependente em excesso do Estado.
Entretanto, o processo de construo e afirmao da
democracia no pode ser visto como uma sequncia linear
mas, ao contrrio, como contraditrio e tenso, pois plu-
ral em suas vises e acirrado em suas disputas. Nesse con-
texto analisado, imaginar as possibilidades de realizao
da democracia tem um desafio adicional: no s analisar a
produo de movimentos de democratizao, mas analisar
os processos que possam impulsionar a consolidao de
uma cultura democrtica.
O Brasil vive hoje seu terceiro perodo democrtico, h
certos 22 anos. preciso considerar que a democracia bra-
sileira sofre uma dupla determinao: incipiente e, ao
80
mesmo tempo, plena de possibilidades de reinventar-se e
superar a gnese da formao histrico-social no demo-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

crtica. Isso fica mais claro a partir da anlise do desenvol-


vimento da peculiar cidadania nacional.
Temos uma democracia jovem, com uma biografia his-
trica de movimentos formados na luta antiditadura e uma
cultura poltica e institucional patrimonialista, logo, de
frgeis instituies polticas.
(.)
p onto final
Apresentamos, no presente captulo, os antecedentes for-
mao da cidadania nacional, onde identificamos os ele-
mentos constitutivos singulares de nossa formao social:
um escravagismo forte que culminou em um patriar-
calismo centrado na violncia e na fluidez das relaes
pessoais; o patrimonialismo poltico que privatiza o apa-
rato administrativo servio de interesses particulares; a
ausncia de uma tica do trabalho, uma vez que explora-
va-se diretamente o trabalho escravo. Tudo isso teve como
base a ausncia de uma sociedade civil, elemento vital para
a afirmao dos valores democrticos. Em seguida, discor-
remos sobre os efeitos diretos desta singular gnese hist-
rica: uma sociedade civil fraca, assim como uma cultura
81
democrtica frgil e em construo e a existncia de uma

A gnese de uma democracia


sem sociedade civil
Estadadania no pas. Por ltimo, utilizando como refe-
rncia os trs modelos normativos de democracia (liberal,
republicano e deliberativo) retomamos as dificuldades e
barreiras colocadas para a firmao de valores e de um sis-
tema democrtico, buscando perceber o desafio principal
colocado: o fortalecimento da sociedade civil.

Indicaes culturais

FAORO, R. Os donos do poder: formao do patronato pol-


tico brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Globo, 1984.

HOLANDA, S. B. Razes do Brasil. So Paulo: Companhia


das Letras, 2004.
atividades
1. A partir da reflexo realizada na primeira seo (4.1), iden-
tifique abaixo a alternativa que caracteriza corretamente
os principais elementos que constituem a formao social
brasileira a partir da leitura de Oliveira (2003), Holanda
(2004), Freire (1995) e Prado Jr., citado por Oliveira (2003):
a. Escravido, democracia, patrimonialismo e antitica
pelo trabalho;
b. democracia, direitos humanos, sociedade e uma tica
protestante;
c. patriarcalismo, cordialidade, patrimonialismo e anti-
tica pelo trabalho;
d. patriarcalismo, cordialidade, sociedade civil forte e uma
averso ao trabalho.

2. Verificamos, na seo 4.2, a existncia, no Brasil, de uma


82
Estadadania, contraposto existncia de uma cidadania.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Assinale abaixo a alternativa que melhor descreva esse


conceito:
a. Estadadania o reforo do Estado da participao cidad
da sociedade, que estimula a sua organizao e refora
a cultura cvica.
b. Estadadania a organizao da sociedade dentro do
Estado na perspectiva de uma cogesto.
c. Estadadania o reforo maximizado do papel do Estado,
por ausncia de uma sociedade civil forte, que vai pau-
tar e organizar a sociedade, ficando esta dependente do
Estado.
d. Cidadania o reforo maximizado do papel do Estado.
(5)

o processo de construo da
democracia e da cidadania no b rasil:
os quatro perodos histricos
Cesar Beras

( )

o desenvolvimento da formao histrica da


sociedade brasileira durou 322 anos de colnia, 67 anos de
imprio, 41 anos de repblica, duas ditaduras (1937-45 e
1964-84) e trs perodos de realizao de um sistema demo-
crtico (19341937, 1946-64 e 1984-2008). Isso significa em
torno de 78 anos de regime democrtico entrecortado por
duas ditaduras, uma civil e outra militar. Esse peculiar
desenvolvimento condiciona a possibilidade de realizao
de experincias de democratizao do Estado.
No presente captulo vamos complementar e aprofun-
dar o captulo anterior, com foco no processo de construo
da cidadania nacional, a qual apresenta quatro perodos
histricos de desenvolvimento:

da Independncia, em 1822, at o fim da Primeira


Repblica, em 1930;
de 1930 a 1964, da Era Vargas Ditadura Militar;
de 1964 a 1985, da Ditadura Militar reabertura demo-
crtica; e,
o ltimo perodo, de 1985 a 2008a - da reabertura at o
perodo atual.

86
(5.1)
o incio da cidadania brasileira:
Democracia, cidadania
e sociedade civil

1 perodo (1822 a 1930)


No primeiro perodo, a novidade cidad foi o reforo dos
direitos civis. Suas principais caractersticas relacionam-se
independncia pacfica e negociada; manuteno da
monarquia; Constituio de 1824 (estabelecimento dos trs
poderes) e eleies ininterruptas, embora o sistema poltico
fosse instvel. Essa cidadania poltica era ainda rudimen-
tar, pois conforme Carvalho1: Mais de 85% eram analfa-
betos, incapazes de ler um jornal, um decreto do governo.
Mais de 90% da populao viviam em reas rurais sob o
controle e influncia dos grandes proprietrios. Nas cida-
des, muitos votantes eram funcionrios pblicos controla-
dos pelo governo.

a. Com base na elaborao de Carvalho, 2002.


Quadro 9 A construo da cidadania brasileira no perodo de 1822 a 1930b

Direitos civis +

Principal Luta pelos direitos bsicos de organizao, greve,


caracterstica manifestao, legislao trabalhista.

Surgimento de uma classe operria e abolio da


Fato histrico
escravatura.

Direitos sociais

Principal Criao de uma caixa de aposentadoria em 1923


caracterstica primeira lei eficaz de assistncia social

Assistncia social nas mos de particulares


Fato histrico
No havia legislao de proteo ao trabalhador

Direitos polticos

Governos de oligarquias regionais


Principal
Eleies fraudulentas e participao precria da
caracterstica
populao (excluso)

Introduo do voto direto com limitao para


Fato histrico mulheres, faixa de renda e analfabetos (80% da
populao)

Fonte: Elaborado com base na anlise livre da obra de CARVALHO, 2002.

As tenses polticas eram enormes: eleies confli-


tuosas, com profissionais especializados (os cabalistas, a
figura do fsforo, os capangas eleitorais) na burlagem e
venda generalizada de votos, eleies a bico de pena, exclu-
so pela renda, pelo sexo, por escolaridade. O voto era uma
ao estritamente voltada para as lutas locais2. Vejamos
Carvalho3:

b. Os sinais + e significam mais ou menos presena


significativa, mas no indicam que os direitos em
questo no tenham acontecido de forma absoluta.
Surgiram vrios especialistas em burlar as eleies. O prin-
cipal era o cabalista. A ele cabia garantir a incluso do maior
nmero possvel de partidrios de seu chefe na lista de votan-
tes. Um pouco importante para a incluso ou excluso era a
renda. Mas a lei no dizia como devia ser ela demonstrada.
Cabia ao cabalista fornecer a prova para jurar que o votante
tinha renda legal.
O cabalista devia ainda garantir o voto dos alistados. Na hora
de votar, os alistados tinham que provar sua identidade. Ai
entrava outro importante personagem: o fsforo. Se o alis-
tado no podia comparecer por qualquer razo, inclusive por
ter morrido, comparecia o fsforo, isto , uma pessoa que se
fazia passar pelo verdadeiro votante.
Outra figura importante era o capanga eleitoral. Os capangas
88 cuidavam da parte mais truculenta do processo. Eram pes-
soas violentas a soldo dos chefes eleitorais. Cabia-lhes prote-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

ger os partidrios e ameaar e amedrontar os adversrios.


Em caso de no haver comparecimento de votantes, a elei-
o se fazia assim mesmo. A ata era redigida como se tudo
tivesse acontecido normalmente. Eram as chamadas eleies
a bico de pena.

Em tal contexto, a proclamao da Repblica, ainda


dentro do primeiro perodo, teve como contribuio cen-
tral introduo dos princpios federativos, o que reforou
a aproximao entre as elites locais e a formao de poten-
tes oligarquias nos estados.
Surgia a repblica dos coronis, que dos altos pos-
tos da Guarda Nacional adquiriam, ao sairem da ativa e
entrarem na fora reserva do exrcito, a funo de chefes
polticos locais. As eleies continuavam sendo marcadas
por prticas ilcitas. Ocorreu, tambm, nesse perodo, a
Abolio da Escravatura, que largou os escravos sua sorte
sem promover nenhum movimento de igualdade efetiva,
aumentando o contingente de pobres.
Paralelo a isso houve o aumento da imigrao, com a
vinda de setores operrios europeus com experincia sin-
dical, importantes para a afirmao da cidadania nacional,
a partir do processo de industrializao.

(5.2)
o s primeiros perodos
democrticos e as ditaduras:
2 perodo (1930-1964)
89
O segundo perodo se caracteriza pela Era Vargas e ps-

O processo de construo da
democracia e da cidadania...
Vargas. O conjunto do perodo (19301964) caracteriza-se
basicamente pelo avano dos direitos sociais. Cria-se o
Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio e afirma-se
uma nova e ampla legislao trabalhista.

Quadro 10 A construo da cidadania brasileira no perodo de 1930 a 1964c

Direitos civis

Principal Figuraram nas constituies, mas foram pouco


caracterstica exercidos.

Fato histrico Duas ditaduras e dois perodos democrticos curtos.

Direitos sociais +
(continua)

c. Os sinais + e significam mais ou menos presena


significativa, mas no indicam que os direitos em
questo no tenham acontecido de forma absoluta.
(Quadro 10 concluso)

Principal Nova legislao e um ministrio especifico:


caracterstica Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio.

Fato histrico Instabilidade social.

Direitos polticos /+

Instabilidade poltica e aumento da lisura do pro-


Principal
cesso eleitoral e surgimento de movimentos de par-
caracterstica
ticipao popular.

Duas ditaduras e dois perodos democrticos curtos.


Fato histrico Voto secreto, criada a justia eleitoral, direito de
voto pelas mulheres.

Fonte: Elaborado com base na anlise livre da obra de CARVALHO, 2002.

O Quadro 10 revela que os direitos polticos sofre-


ram um revs, causado pela instabilidade poltica do
pas, dadas duas ditaduras a de Vargas e a dos gover-
nos militares - e dois curtos perodos democrticos 1934-
1937 (com Vargas) e 1946-1964 (com os governos Vargas,
Juscelino, Jnio e Goulart). O voto popular comea a sofrer
uma mudana qualitativa, adquirindo mais importncia
na influncia dos sistemas polticos, em paralelo ao cresci-
mento da lisura dos processos eleitorais. Os direitos civis
entram em um compasso lento e sofrem duramente com as
ditaduras. H progresso na formao de uma identidade
nacional, atravs de campanhas nacionalistas, por amplos
setores da sociedade, da direita esquerda.4
Esse perodo tem uma caracterstica central para a an-
lise configuracional: o crescimento da capacidade de ao
do Estado em todas as dimenses da sociedade. O Estado,
na linha poltica defendida por Torres, citado por Carvalho5,
organizava a sociedade. A ampliao dos direitos sociais
foi por concesso estatal. Em vez de uma cidadania, surge
a Estadadania6. Nesse sentido, ocorre o reforo da gnese
passiva da cidadania brasileira ou de uma no participa-
o ativa. Enfim, o Estado funcionava e a democracia no
era significada pela maioria da populao.
Entre os anos de 1937 a 1945, ento a ditadura civil da
Era Vargas, o Estado Novo no queria saber de povo nas
ruas. Era um regime mais prximo do salazarismo por-
tugus, que misturava represso com paternalismo, sem
buscar interferir na vida privada das pessoas.7
Em relao aos direitos sociais, a histria bem co-
nhecida: implementao do Departamento Nacional de
Trabalho, jornada de oito horas, regulamentao do tra-
balho feminino, criao dos institutos de aposentadoria,
criao da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), do
imposto sindical, entre outros. Entretanto, havia aspectos
negativos: a poltica social funcionava como um privilgio 91

e no como um direito, pois no era universal e sim para

O processo de construo da
democracia e da cidadania...
quem o governo decidisse. As organizaes sindicais, ex-
presso comum s organizaes populares da poca, eram
dependentes do Ministrio do Trabalho, a partir da legisla-
o vigente, o que estimulou o surgimento do peleguismo
(o dirigente sindical bajulador do governo, comprometi-
do com esse e suas benesses).
Aps o fim do Estado Novo, com a nova eleio de
Vargas, iniciou-se um perodo nacional populista na pol-
tica brasileira. Indicava uma relao ambgua entre os
cidados e o governo8, visto que trazia os setores popu-
lares para a participao, mas mantinha os sujeitos depen-
dentes do governo e de seus lideres.
um perodo de governo (at 1956) marcado por ten-
ses entre a oposio e a situao que culmina com a
morte do presidente. Iniciam-se novos momentos de insta-
bilidade que permeiam o governo Kubitschek, embora ele
tenha conseguido dirigir o governo mais democrtico e
dinmico da histria Republicana9.
Verifica-se o desenvolvimentismo em seu apogeu: pesa-
das obras de infraestrutura, transferncia da capital do
pas para Braslia (1960) e potencializao da industrializa-
o. E, em 1962, acontece uma novidade na histria poltica
brasileira quando, pela primeira vez, um presidente eleito
Juscelino Kubitschek - passa a faixa para outro presidente
eleito Jnio Quadros.
Porm, com a renncia de Quadros e o veto posse do
seu vice, Joo Goulart, o pas passa por um novo perodo
de instabilidade que teve trs diferentes momentos: um
breve parlamentarismo; o plebiscito que reintroduz o pre-
sidencialismo e, consequentemente, a posse de Goulart; e,
o golpe militar.
92
Democracia, cidadania
e sociedade civil

(5.3)
d a ditadura militar reabertura
democrtica: 3 perodo
(1964-1985)
O terceiro perodo, que se estende de 1964 a 1985, caracte-
riza-se por uma ditadura intensa e por um longo processo
de abertura democrtica. A figura dos Atos Institucionais
(AI) ampliava os poderes do presidente, proibia eleies,
cassava lideranas e polticos eleitos, fechava entidades
civis, proibia o habeas corpus, fechava o congresso e repri-
mia, a partir de aes policiais, qualquer tipo de manifes-
tao, alm de censurar a imprensa e invadir domiclios.
Instituiu-se uma grande e poderosa mquina de represso
dentro do governo.
Quadro 11 A construo da cidadania brasileira no perodo de 1964-1985d

Direitos civis

Perda de todas liberdades individu-


Principal
ais, que s foram retomadas no final
caracterstica
do perodo

Fato histrico Ditadura

Direitos sociais +

Principal Novos avanos nos direitos com a


caracterstica unificao da previdncia

Fato histrico Crescimento econmico

Direitos polticos

Perda das liberdades polticas, mas 93


Principal manuteno do direito de voto,

O processo de construo da
democracia e da cidadania...
caracterstica aumento do nmero de votantes e
permanncia do congresso aberto

Fato histrico Ditadura

Fonte: Elaborado com base na anlise livre da obra de CARVALHO, 2002.

O Congresso permanecia aberto, via de regra, mas


era dominado pela Aliana Renovadora Nacional (Arena),
o partido governista e, logo, pelo Governo Militar.
Conjuntamente, houve um aumento significativo dos elei-
tores. Por qu? Paralelo ao crescimento da represso, cres-
ceu a economia de forma nunca antes vista e s decaiu na
fase final do perodo militar.
O milagre econmico trouxe crescimento ao pas,
mas de forma desigual, tanto que o fato culminou com o

d. Os sinais + e significam mais ou menos presena


significativa, mas no indicam que os direitos em
questo no tenham acontecido de forma absoluta.
Brasil como campeo mundial em desigualdade social. Em
paralelo ao processo de Ditadura Militar, foi sendo alterada
a estrutura do emprego (aumento do nmero de mulheres
e alterao nos tipos de ocupao. O trabalho caminhava
em direo aos setores secundrios e tercirios) e houve o
crescimento dos processos de urbanizao. Estava dada a
condio para a consolidao de um sentimento de melho-
ria, apesar da represso.
Assim, verifica-se o crescimento dos direitos sociais
com a unificao e a universalizao da Previdncia Social
(incorporao dos trabalhadores rurais, autnomos e em-
pregadas domsticas), criao do Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS), do Banco Nacional de Habitao
(BNH) e do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.
94 A partir de 1974 e at 1985 ocorre um gradual processo
de liberalizao de um sistema que passa a fortalecer nova-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

mente os direitos civis e polticos. Houve diminuio da


restrio s propagandas eleitorais, a revogao do Ato
Institucional 5 (AI-5), o fim da censura prvia e o incio da
anistia como marcos iniciais.
Vrias circunstncias e fatos configuraram essa tran-
sio: o declnio e posterior fim do milagre econmico e
o simultneo aumento do petrleo, a linha liberal conser-
vadora representada por Geisel (novo presidente militar
em exerccio) e o desgaste das instituies militares, vistas
como aparelhos repressores em potencial.10
Mesmo com o fechamento do Congresso Nacional, em
1978, o processo de abertura democrtica (transio da dita-
dura para a democracia) no foi interrompido. Acaba-se com
o bipartidarismo e abrem-se eleies diretas para os gover-
nos, em 1982. E, de forma derradeira para o regime militar,
procede-se montagem do Colgio Eleitoral, em 1985.
Vivencia-se ento um clima de reabertura poltica com
eleies marcadas e toda uma efervescncia da sociedade
civil. Merece um destaque especial, neste processo de
democratizao, o renascimento de movimentos popula-
res de oposio, por meio de greves, mobilizaes e formas
mais plurais de organizao: sindicatos, igrejas, movimen-
tos populares.
Surgem novos movimentos e atores: um movimento
sindical diferenciado, construdo de baixo para cima,
que luta pela independncia e autonomia, novas entida-
des populares, em especial, as associaes de moradores
populares e da classe mdia que se somam ao movimento
de favelados e ao conjunto dos movimentos sociais urba-
nos, centrados no contato direto com as administraes
municipais.11 95

As organizaes de guerrilha estavam desaparecendo

O processo de construo da
democracia e da cidadania...
e a Igreja e outras organizaes civis tomavam a frente
do processo. Entidades como a Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB), a Sociedade Brasileira para o Progresso da
Cincia (SBPC) e a Associao Brasileira de Imprensa (ABI)
tiveram papel destacado no movimento que culminou nas
Diretas J, de 1984, reconhecido como uma das maiores
manifestaes de rua da histria brasileira. O fato resultou
na vitria de Tancredo Neves no Colgio Eleitoral.12
(5.4)
a cidadania e o terceiro momento
democrtico do pas: 4 perodo
(1985-at os dias atuais-2008)
Assim, chega-se ao quarto perodo de desenvolvimento da
cidadania no pas, de 1985 at hoje (2008). Este perodo tem
como caractersticas centrais a Nova Repblica, a consti-
tuio de 1988 e a primeira eleio direta para presidente
no novo perodo democrtico.

Quadro 12 A construo da cidadania brasileira no perodo de 1985 a 2008e

96
Direitos civis
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Aumento de alguns direitos, mas desco-


Principal nhecimento e desrespeito dos mesmos
caracterstica por causa da profunda violncia social
existente.

Fato histrico Constituio, com juizados especiais etc.

Direitos sociais +

Avano dos direitos sociais plasmados na


Principal
constituio, embora em um quadro de
caracterstica
profunda desigualdade social.

Fato histrico Constituio de 1988.

Direitos polticos +
(continua)

e. Os sinais + e significam mais ou menos presena


significativa, mas no indicam que os direitos em
questo no tenham acontecido de forma absoluta.
(Quadro 12 concluso)

Principal Participao ativa na vida poltica e novos


caracterstica direitos polticos afirmados.

Fim do governo militar, ampliao das


eleies, movimentos de massa de partici-
Fato histrico pao poltica e uma constituio cidad.

Fonte: Quadro elaborado com base na anlise livre da obra de CARVALHO, 2002.

importante frisar algumas questes fundamentais:


primeiro, finalmente, os analfabetos obtm seu direito
de voto e, segundo, h uma constituio de fato liberal e
democrtica, afirmando liberdades para o voto e organi-
zao partidria. Entretanto, os antigos problemas conti-
nuavam presentes: corrupo, cooptao dos movimentos
sociais, no resoluo dos problemas sociais cruciais13, que
desembocaram na expectativa de uma salvao messinica, 97

tipo tradio poltica constitutiva, situao j identificada

O processo de construo da
democracia e da cidadania...
na histrica cordialidade nacional, que levou eleio
de Fernando Collor de Mello que, aps um curto perodo
administrativo, caracterizado pela arrogncia e pela cor-
rupo, sofreu um impeachment.
Depois de um importante avano dos direitos polticos,
o processo democrtico estabilizou-se, havendo quatro
eleies: as duas primeiras ganhas por Fernando Henrique
Cardoso (1993 a 2000) e as duas ltimas por Luis Incio
Lula da Silva (2001-2008). Este estudo limita-se a caracte-
rizar a situao dos direitos constitutivos do processo de
construo da cidadania.
Nesse terceiro momento democrtico do pas os direi-
tos sociais, por sua vez, ampliam-se. Entretanto, o fen-
meno ocorre em um quadro complexo com limite para
aposentadoria e criao de licena paternidade de um
lado, mas, por outro lado, a Previdncia Social encontra-se
em situao de dficit, que aponta para um alto custo do
Estado -valor desigual de contribuio social. A desigual-
dade social ataca diretamente os direitos sociais.
Por ltimo, verifica-se que os direitos civis tm um
pequeno avano. So criados novos mecanismos legais de
proteo ao cidado. No entanto, ainda so frgeis, quer
porque as instituies responsveis pela segurana so
uma herana mal resolvida do perodo autoritrio, quer
pela situao social de combinao de desemprego, traba-
lho informal e trfico de drogas que criou um campo fr-
til para a proliferao da violncia, sobretudo na forma de
homicdios dolosos14.

(.)
98

p onto final
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Verificamos, nas sees acima, no acompanhamento do


desenvolvimento histrico da construo da cidadania no
pas, o efeito direto de uma formao social sem sociedade
civil, sem separao entre o pblico e o privado. Somam-se
a isso os poucos e curtos perodos democrticos, condio
sine qua non do desenvolvimento de esferas pblicas e for-
talecimento da sociedade civil.

Indicaes culturais

CARVALHO, M. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 3. ed.


Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.

JACOBI, P. Movimentos urbanos, Estado e cultura poltica


no Brasil. In: LARANGEIRA, S. (Org.). Classes e movimentos
sociais na Amrica Latina. So Paulo: Hucitec, 1990.
atividades
1. Em cada um dos quatro perodos de desenvolvimento
histrico da cidadania foram identificados nos quadros a
configurao especfica dos direitos civis, sociais e polti-
cos. Onde o smbolo + (mais) significa mais presena e o
smbolo - (menos) significa ausncia ou pequena presena.
Identifique a opo com a sequncia correta:
a. 1 perodo (civis +, polticos + e sociais -); 2 perodo (civis
+, polticos -/+ e sociais -); 3 perodo (civis -, polticos e
sociais -) e 4 perodo (civis -, polticos + e sociais +).
b. 1 perodo (civis -, polticos e sociais +); 2 perodo (civis
-, polticos -/+ e sociais +); 3 perodo (civis -, polticos e
sociais +) e 4 perodo (civis -, polticos - e sociais -).
99
c. 1 perodo (civis +, polticos e sociais ); 2 perodo (civis
-/+, polticos -/+ e sociais -); 3 perodo (civis -, polticos + e

O processo de construo da
democracia e da cidadania...
sociais +) e 4 perodo (civis -, polticos + e sociais +).
d. 1 perodo (civis +, polticos e sociais ); 2 perodo (civis
-, polticos -/+ e sociais +); 3 perodo (civis -, polticos e
sociais +) e 4 perodo (civis -, polticos + e sociais +).

2. No desenvolvimento dos quatro perodos descritos veri-


ficamos que aconteceu uma novidade histrica: um presi-
dente eleito passar a faixa para seu sucessor, tambm eleito.
Marque abaixo a opo que identifica respectivamente o
perodo, o presidente que passou a faixa pela primeira vez
na histria brasileira e seu sucessor:
a. Segundo perodo Getlio Vargas Juscelino Kubitschek.
b. Terceiro perodo Mdici Ernesto Geisel.
c. Segundo perodo Juscelino Kubitschek Janio Quadros.
d. Quarto perodo Fernando Collor Fernando Henrique
Cardoso.
(6)

o processo de reforma do e stado


na dcada de 1990
Cesar Beras

( )

n este captulo vamos tratar sobre o processo de


reforma do Estado, ocorrido na dcada de 1990 e suas infle-
xes para o desenvolvimento da democracia, da cidadania
e da sociedade civil no pas. Essa dcada foi caracterizada
por reformas em toda a Amrica Latina que buscaram reo-
rientar a forma de ao do Estado perante a sociedade, com
forte orientao para o fortalecimento do mercado.
Para que o leitor compreenda tal processo, organiza-
mos trs sees. Na primeira, vamos apresentar um breve
panorama dos processos de reforma do Estado na dcada
em questo. Na segunda seo vamos verificar os antece-
dentes do processo de reforma, apontando para o processo
de transio anterior reforma e suas vises e inflexes
tericas. A terceira e ltima seo discutir as motivaes
implcitas e os dilemas colocados pelo processo de reforma,
em particular no caso brasileiro.

(6.1)
o processo de reforma do e stado
104
nos anos 90: breve panorama
geral
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Os anos 90 so a dcada, na Amrica Latina, dos processos


de reforma do Estado. Essa reforma foi marcada por uma
concepo de diminuio do Estado e consequente valo-
rizao do mercado, o que redundou em um processo de
reformas que no dialogavam com os problemas sociais
seculares: pobreza, desigualdade social, fome, misria etc.
Podemos, grosso modo, a partir da leitura de Nogueira1,
explicitar trs condicionantes estruturais globais para o
processo de reforma do Estado, na passagem do sculo XX
para o sculo XXI:

O esgotamento do modelo de desenvolvimento agres-


sivo, predatrio e impulsionador da produo inten-
siva de bens de consumos suprfluos, que teve como
principal efeito o fato de o modelo de desenvolvimento
existente deixar de ser um consenso na sociedade, pois
no conseguiu aliar o progresso tcnico com formas
superiores de vida, trabalho e renda.
O esgotamento do modelo neoliberal, com suas pol-
ticas de desregulamentao e de ajustes monetaristas,
orientados pela afirmao do mercado. Este no con-
seguiu responder aos problemas sociais que prolifera-
vam e, ao contrrio, ampliou a misria, a desigualdade
e o desemprego.
O esgotamento da crise da esquerda vivenciada em
sua plenitude nos anos 90. No momento em que houve
a assimilao dos efeitos da desagregao do Leste
Europeu e, logo, do regime socialista (caracterizada
pela queda do muro de Berlim, em 1989) e das mudan-
as estruturais da sociedade. 105

Dentro desse contexto geral, no Brasil, o ciclo da

Estado na dcada de 1990


O processo de reforma do
reforma foi caracterizado pela priorizao da dimenso fis-
cal, financeira e patrimonial do Estado, fato que culminou
na desvalorizao da dimenso poltica e, logo, na lentido
da vida democrtica. A vantagem foi o incio do processo
de modernizao e transparncia administrativa, que
gerou uma cultura de participao no setor pblico, mas,
de forma geral, conformou a democracia em seus aspectos
formais, reduzindo esta a sua dimenso eleitoral.
Uma questo central nos processos de reforma que
a idia de Estado perdeu clareza e dignidade. Pensam-se
tais reformas na perspectiva de reduo do Estado em um
ambiente onde se multiplicam formas noestatais (ter-
ceiro setor e estados paralelos narcotrfico etc.).
Nesse sentido, o tom da reforma foi o de sintonizar as
economias, a sociedade e o aparato administrativo esta-
tal com o crescente processo de globalizao da economia.
Isso configurou uma reforma administrativa de tipo pas-
sivo ou adaptativo. Este processo de reforma buscou res-
ponder a uma tripla crise do Estado, em escala mundial:
A crise do plano fiscal (com cada vez mais ausncia de
recursos);
a crise do modelo de interveno (de mais ou menos
presena na sociedade) e;
a crise no plano organizacional (forma de gerencia-
mento e funcionamento do Estado).

A meta era obter um Estado mais gil, menor e barato,


que resultou no processo de desconstruo do que era
exercido realmente e no interrompimento dos sistemas de
desenvolvimento do pas. Assim, houve a desvalorizao
do Estado - de sua organizao e de seu aparato tcnico
106
e administrativo. Para compreendermos de forma mais
detalhada tal processo, vamos analisar, na prxima seo,
Democracia, cidadania
e sociedade civil

os antecedentes histricos do caso brasileiro.

(6.2)
a ntecedentes da reforma: o
processo de transio
O processo de reforma do Estado, ensejado na dcada de
1990, determinado por uma complexa conjuntura nacio-
nal e internacional (principalmente), que pode ser explici-
tada no processo de transio que comea a ocorrer entre o
modelo existente, nacional desenvolvimentista, e um novo
modelo que seria orientado para o mercado e adaptado
economia internacional - processo emergente de globaliza-
o da economia.
Isso apontava, conforme Couto2, para um conjunto de
inovaes que necessitavam da desconstruo de vrios ele-
mentos do antigo modelo, porm, esses elementos j esta-
vam consolidados na recentemente aprovada Constituio
de 1988. O texto constitucional tinha consolidado vrios
aspectos do modelo nacional desenvolvimentista, tais co-
mo os monoplios estatais, a restrio do capital estrangei-
ro, a estrutura do gasto pblico, entre outros.
Podemos identificar o perodo que caracteriza o pro-
cesso de transio o advento da Nova Repblica - 1985-
1989 como o momento de encerramento da transio
democrtica no pas, que culminou com a Constituio de
1988 e as primeiras eleies diretas aps a ditadura mili-
tar. Vrios analistas vo colocar, entretanto, que do ponto
de vista econmico no houve consenso na discusso do 107
texto constitucional e que nenhuma alternativa foi afir-

Estado na dcada de 1990


O processo de reforma do
mada com relativa hegemonia. Segundo Couto3:

Sallum Jr. afirma que o perodo da Nova Repblica foi mar-


cado por um lapso de hegemonia: nenhuma das estratgias
tentadas conseguiu obter a adeso ou, pelo menos, o assen-
timento dos componentes da antiga aliana desenvolvimen-
tista que se conservava no poder, mas desestruturada e sem
direo definida.

Temos ento as seguintes consequncias colocadas:


uma economia sem direo definida, que no conseguiu
controlar a inflao e, logo, que no conseguiu lanar as
bases de uma reforma de Estado. Simultaneamente, era
um perodo em que a economia mundial encarava o Brasil
com desconfiana por causa da elevada dvida externa.
Esse cenrio de transio democrtica, aliado inca-
pacidade de transio econmica, condiciona inexistn-
cia de uma coalizo parlamentar por dentro da Assemblia
Constituinte de 1988.4 O efeito foi a fragmentao da atu-
ao dos diversos parlamentares a partir de negociaes
pontuais com os diferentes setores da sociedade. Assim,
segundo Couto5:

Pode-se dizer que a Constituinte homologou a conscincia


que os atores haviam herdado do perodo precedente, uma
conscincia nacional-desenvolvimentista. Alm disso, a
Assemblia Constituinte tornou-se o desaguadouro dos
reclamos de diversos grupos de uma sociedade civil eferves-
cente, que aps anos de luta contra um regime repressivo e
pouco responsivo, viam na elaborao da nova Carta a opor-
tunidade de fazer valer seus interesses, transformando-os em
direitos.

108 Aps essa breve sntese histrica do processo de transi-


o, que caracteriza, por sua vez, o processo de reforma do
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Estado, podemos focar as vises tericas implcitas e em


disputa, no que diz respeito ao tipo de transio tivemos
no pas e, logo, ao tipo de reforma que precisvamos.
De forma geral, conforme Couto6, no obstante o con-
junto de anlises possveis, podemos perceber duas natu-
rezas distintas sobre o processo de transio: uma didica
e outra tridica.
Nas vises didicas, haveria uma dupla transio, pol-
tica e econmica, que caracteriza o cenrio da Amrica
Latina no ltimo perodo (meados de 1980 e dcada de
1990). Na dimenso poltica tivemos a transio de siste-
mas polticos autoritrios para sistemas democrticos. Na
dimenso econmica surgiram possibilidades de uma
nova relao entre Estado e mercado - um processo de libe-
ralizao econmica.
Nas vises tridicas haveria, por sua vez, uma tripla
transio: poltica, econmica e de Estado. As duas primei-
ras transies, consideradas de primeira gerao, no do
conta da crise da relao entre o poder poltico (Estado) e
a sociedade. Nesta concepo a transio poltica, no caso,
de regime autoritrio para um democrtico, estaria conclu-
da. A mudana econmica estaria incompleta, assim como
a de Estado.
Partindo desta distino, Couto vai discutir as dife-
rentes fases de transio, buscando compreender melhor
sua natureza terica. Ele parte do suposto de que difcil
definir uma caracterstica nica do processo de transio
que tenha sido condicionada pelo processo da constitui-
o de 1988 e pelas mudanas institucionais e polticas
governamentais.
Temos ento, como caracterstica central do processo
de transio o seu carter fludo, onde cada momento tem 109
caractersticas diferentes do perodo precedente. Assim,

Estado na dcada de 1990


O processo de reforma do
partimos no de uma anlise global estrutural da transio,
mas das conjunturas em que ela estava envolvida. Ainda
segundo Couto, levam-se em conta trs aspectos centrais
para a anlise e compreenso das diferentes fases do pro-
cesso de transio:

As transformaes da estrutura formal das institui-


es (ordenamentos jurdicos e administrativos);
os desafios ambientais destas instituies (contexto
geral em que operam - cenrio da globalizao);
as formas de aprendizado institucional constante
aprendizado das mudanas institucionais e seus
significados.

Nesse sentido, a Constituio de 1988 foi decisiva para


o desfecho do processo de transio e para a criao do
ambiente institucional sobre o qual se desenvolveria a
discusso e a iniciativa de reforma do Estado. Decisiva,
pois incorporou em seu texto um conjunto de concep-
es do modelo nacional desenvolvimentista. Dessa forma,
criou-se um conjunto de barreiras para o novo modelo,
mais voltado ao mercado que queria se firmar.
Nesta perspectiva, em 1993, conforme previsto, acon-
tece o primeiro possvel momento de reforma da cons-
tituio. Entretanto, s houve a reduo do mandato
presidencial, agora para quatro anos, e a introduo do
Fundo Social de Emergncia (FSE), que buscava conter o
deficit pblico.
A reforma Constitucional, assim aconteceu basica-
mente por quatro fatores combinados, segundo Couto7:

Um governo ps impeachment com carter transitrio e


de salvao nacional.
110
Um clima de desconfiana a partir do presidente cassado
que afetava a legitimao de mudanas mais profundas.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Assim, no havia disposio do novo presidente para


reformas de tipo estrutural.
E tambm, por isso os ministros da poca no comanda-
ram um processo de reforma mais profundo.

Aps esse breve panorama histrico podemos focar,


na prxima seo, com mais preciso, as motivaes da
reforma e seus dilemas para o processo de construo da
democracia no pas.

(6.3)
a s motivaes da reforma e os
seus dilemas
As primeiras perguntas que temos que responder : Por
que reformar? Quais as motivaes bsicas que orientam
a agenda dos reformistas?
O contexto em que se encontrava o Estado brasileiro,
aps o processo de transio, era de penria fiscal, inflado
de atribuies e enredado numa teia de interesses priva-
dos. Conforme Nogueira8, o Estado operava precariamente
e no conseguia contribuir para o desenvolvimento social
do pas, pois estava tecnicamente defasado, desprovido de
funcionrios motivados e sem carreiras profissionais bem
delineadas.
Nesse quadro geral o processo de reforma foi adapta-
tivo, pois se limitou a um movimento de ajuste e no de
reconstruo do pas, em uma perspectiva emancipat-
ria de afirmao da democracia poltica, promoo social 111
e cidadania. Isso significa que no havia a preocupao

Estado na dcada de 1990


O processo de reforma do
de reformar de forma estrutural os problemas histricos
de funcionamento do Estado, a motivao central era de
somente prepar-lo para o convvio com uma economia
de mercado internacionalizada. Assim, conforme indica
Nogueira9, o processo de reforma se caracterizou por trs
idias centrais:

Descentralizao: a ideia de descentralizao enten-


dida como a afirmao de espaos do governo de forma
descentralizada, ou seja, distantes, mas articulados
com o governo central, porm mais perto da populao
com suas atribuies e atividades. Seria uma aproxima-
o na perspectiva de integrao de um maior envolvi-
mento e integrao subnacional (regional e local).
Participao: a ideia de participao entendida como
associaes e indivduos mais cooperativos do que con-
flituosos colaboradores, empreendedores e realizadores.
Temos a imagem de uma espcie de cidado benem-
rito. Nesta perspectiva cresce a valorizao do chamado
terceiro setor e as aes de responsabilidade social.
Sociedade civil: por ltimo temos a ideia da socie-
dade civil como uma sociedade forte, ativa e demo-
crtica. Foi pensada no processo de reforma em uma
dimenso gerencial: interesses, grupos, indivduos e
comunidades deveriam se organizar, autonomamente,
para transferir sustentabilidade e recursos s polticas
pblicas10.

Em sntese, o processo de reforma do Estado iniciado


em 1990 no se concluiu, o que revelou seis conjuntos de
ideias que tais processos deveriam levar em conta e que
acabaram por caracterizar os dilemas no resolvidos ou
112
no levados em considerao pelos reformistas.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

1. A dinmica dos sistemas polticos (procedimentos, nor-


mas) to importante quanto a dinmica da sociedade,
ou seja, no se pode pensar uma reforma somente da
dimenso estatal, mas que dialogue e tenha sinergia
com a sociedade.
2. Por excelncia o Estado um aparato de dominao
e, logo, um campo de disputas, ou seja, o Estado no
neutro, mas um espao de mediao de conflitos.
Nogueira11 vai defini-lo como um parmetro tico de
convivncia e lcus para o encontro de solues positi-
vas para os problemas sociais.
3. A dinmica poltica (suas rotinas, seus representantes
- partidos e parlamentares -, seus tempos) essencial
para o funcionamento da democracia, pois assevera
a possibilidade pacfica de afirmao de conflitos e
diferenas.
4. A afirmao de um processo de cidadania ativa, ou
seja, a compreenso de que a melhor maneira de se
obter os direitos sociais garantidos lutar por eles.
5. A necessidade de politizao da sociedade, o reconheci-
mento e explicitao de que toda sociedade essencial-
mente poltica, logo, necessita de um sistema poltico
que funcione bem na perspectiva de integrao social
e na afirmao dos seus direitos bsicos.
6. A afirmao de espaos e ambientes que estimulem a
disposio tica, existencial e intelectual12 dos indiv-
duos e grupos para a realizao da alteridade: sair de
si e pensar outro.

Em resumo, os discursos e concepes de reforma,


depois da dcada de 90, precisam ser reformados luz:
113
Dos processos de reestruturao scio-produtiva em

Estado na dcada de 1990


O processo de reforma do
curso com novas matrizes de desenvolvimento eco-
nmico e de produo, novas formas de trabalho e
emprego.
Do processo de revoluo tecnolgica, que possibilitou
e possibilita a comunicao global, tendo amplificado e
potencializado suas possibilidades em todos os aspec-
tos: econmico, poltico, social e cultural.

Tais elementos reconfiguram o papel do Estado, pois


mudam drasticamente a noo de projeto nacional. O
padro Estado-nao, fruto da modernidade capitalista l
do sculo XVIII, est modificado. Agora, alm de ressaltar
as qualidades do Estado de racionalizao, de interveno
e de promoo do desenvolvimento, necessrio potencia-
lizar a sua dimenso de mediao de conflitos e interesses,
afirmando as bases de um contrato social.13
(.)
p onto final
Apresentamos, de forma sinttica, um panorama geral dos
anos 1990 e os processos de reforma do Estado, colocados
no contexto de globalizao econmica e necessidade de
adaptao dos Estados ao Mercado para sua maior liberali-
zao. Em seguida focamos o processo de reforma iniciado
no Brasil, explicitando seus antecedentes histricos a partir
do processo de transio de modelos de desenvolvimento
114 ocorridos a partir de 1985, assim como as vises implcitas
sobre o carter desta transio. Por ltimo, apresentamos
Democracia, cidadania
e sociedade civil

as motivaes que embasavam o processo de reforma no


Brasil e os dilemas gerados esse grande processo que aca-
bou por ficar inconcluso.

Indicaes culturais

COUTO, C. G. A longa constituinte: reforma do Estado e


fluidez institucional no Brasil. Dados, Rio de Janeiro, v. 41,
n. 1, 1998.

NOGUEIRA, M. Um Estado para a sociedade civil: temas ti-


cos e polticos da gesto democrtica. So Paulo: Cortez,
2004.
atividades
1. Como vimos nas sees 6.1 e 6.3, o tipo de reforma brasi-
leira foi de carter adaptativo e buscava dar conta de uma
tripla crise. Identifique abaixo a alternativa que explicita
tal crise, que acontecia em escala mundial:
a. Crise do plano econmico; crise do modelo de ao esta-
tal e crise no plano gerencial.
b. Crise financeira; crise do modelo de desenvolvimento e
crise do modelo energtico.
c. Crise poltica; crise tica e moral do Estado e crise
operacional. 115

d. Crise do plano fiscal; crise do modelo de interveno e

Estado na dcada de 1990


O processo de reforma do
crise no plano organizacional.

2. O processo de reforma do Estado brasileiro, como vimos na


seo 6.3, tinha trs ideias/conceitos centrais. Identifique
abaixo esses conceitos e a correta descrio de cada um
deles:
a. 1) Centralizao: afirmao de espaos do governo de
forma centralizada, ou seja, concentradas no governo cen-
tral. 2) Participao Parlamentar: espaos de participa-
o ativa de deputados federais e senadores. 3) Sociedade
Civil: uma sociedade forte, ativa e democrtica.
b. 1) Descentralizao: afirmao de espaos do governo
de forma descentralizada, ou seja, distantes, mas articu-
lados com o governo central. 2) Participao: associaes
e indivduos mais cooperativos que conflituosos colabo-
radores, empreendedores e realizadores. 3) Sociedade
civil: uma sociedade forte, ativa e democrtica.
c. 1) Territorializao: afirmao de espaos do governo
de forma territorializada, ou seja, distantes e autnomos
do governo central. 2) Conselhos gestores: afirmao
de espaos administrativos e deliberativos para a par-
ticipao de associaes e indivduos colaboradores,
empreendedores e realizadores. 3) Participao popu-
lar: incentivo a organizao e participao da popula-
o no processo de reforma.
d. 1) Desconcentrao: afirmao de espaos do governo
de forma desconcentrada e autnoma do governo cen-
tral. 2) Controle social: associaes e indivduos contro-
lando a ao estatal 3) Participao popular: incentivo a
organizao e participao da populao no processo de
116 reforma.
Democracia, cidadania
e sociedade civil
(7)

a democracia participativa, as formas


de accountability e os movimentos
sociais no pas
Cesar Beras

( )

n este captulo sete vamos focar centralmente o sur-


gimento dos novos movimentos sociais, ocorridos a partir
de 1970, dentro do considerado terceiro perodo da cidada-
nia no pas em meio ditadura militar. Estes novos movi-
mentos participaram diretamente da construo e afirma-
o da luta democrtica e consequentemente da construo
da sociedade civil, a partir da significao de formas de or-
ganizao e participao popular no pas (bases de uma
concepo de democracia participativa).
Nesse sentido, organizamos o captulo em trs sees.
Na primeira seo vamos focar as condies histricas de
surgimento destes novos movimentos e suas caracters-
ticas centrais. Na segunda, vamos apresentar a evoluo
de tais movimentos no contexto histrico, assinalando a
sua atuao, a perspectiva conceitual que embasava tal
ao e as principais tenses e conflitos, assim como o pro-
cesso de institucionalizao ocorrido (tipo de relao entre
sociedade civil e Estado). Na ltima seo vamos focar
120
rapidamente algumas condicionantes sociais para a auto-
organizao e participao popular.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

(7.1)
o surgimento dos novos
movimentos sociais
Nesta seo vamos focar os atores coletivos forjados na
relao entre sociedade civil e Estado e o processo de insti-
tucionalizao ocorrido no Brasil entre estas duas esferas.
Tanto a noo de esfera pblica como a de democra-
cia participativa e dos novos movimentos sociais que se
afirmam na histria em torno de 1970, foram marcados
pela crise do keynesianismo (modelo econmico proposto
pelo economista Jonh Maynard Keynes que pressupe a
participao ativa do Estado na economia) e do padro
de acumulao capitalista (uma forma rgida, organizada
em grandes indstrias) e por toda uma crise sociocultural
(relaes familiares e intra-humanas).
Os novos movimentos sociais, que correspondem
matriz dos movimentos organizados da atualidade, sur-
gem nesse contexto e a partir de rupturas com o modelo
social dominante:

A ruptura cultural (desestabilizao das relaes


humanas);
a ruptura do modelo estatal (crise de legitimidade do
Estado e da sua capacidade de respostas);
a ruptura do modelo de desenvolvimento (crise econ-
mica e nova matriz produtiva).1
121
As caractersticas desses movimentos se articulam com
a afirmao de uma nova cultura poltica no pas, e signifi-

A democracia participativa, as
formas de accountability...
cam, segundo Scherer-Warren2:

Reao s formas autoritrias e de represso poltica,


propondo a democracia direta, sempre que possvel, e
de base representativa em contextos mais gerais, alm
de questionar os prprios critrios de distribuio do
poder;
reao s formas centralizadoras do poder, defendendo
autonomias locais e de autogesto;
reao ao carter excludente do modelo econmico
adotado no pas, encaminhando novas formas de vida
mais comunitria.

Neste processo de transio democrtica possvel


perceber um crescente desenvolvimento do processo de
institucionalizao, que coloca novos desafios e tenses
para os movimentos populares expressos na necessidade
do dilogo com o Estado.
O contexto em que isso ocorre constitudo por alguns
fatores bem singulares. O Estado como espao do exerccio
de uma violncia institucionalizada (autoritarismo) e, ao
mesmo tempo, comprometido com os interesses econmi-
cos das elites (lgica da rentabilidade), em um momento de
crescente aumento do processo de urbanizao.
Os fatores citados vo compor o nexo constitutivo das
novas transformaes, que se orientam por uma mudana
nas formas de legitimao do governo que, assim, possibi-
lita a abertura de espaos de discusso e negociao com o
Estado, ainda em grau incipiente, mas pleno de significn-
cia, como indica Jacobi3:

No contexto das transformaes no plano poltico-institucio-


122 nal e apesar do funcionamento tradicionalmente autoritrio
do Estado brasileiro, a implementao das polticas sociais
Democracia, cidadania
e sociedade civil

como reflexo da busca de uma legitimidade junto aos seto-


res populares mesmo que atravs de um consenso passivo
obriga a mudanas na postura do Estado e de seus agentes
na interao com a populao.

Verificamos ento que a partir de 1970, com o surgi-


mento de novos atores coletivos, surge um novo tipo de
interao com o Estado, a qual denominamos de processo
de institucionalizao gerao de demandas em um
espao regulado pelo Estado.
Percebemos ento que surge uma relao de novos
atores sociais coletivos, com uma determinada din-
mica estatal, um processo de institucionalizao marcado
pelas contradies urbanas e com a deteriorao e a pre-
cariedade das condies reprodutivas em suas dimenses
cotidianas.4
Inicia-se a construo de uma identidade coletiva, com
base social heterognea, no processo de negociao com o
Estado (plano poltico e cultural).
Jacobi5 alerta para o processo de transformao que
comea a ocorrer tambm com o Estado. A preocupao
do autor demonstrar que os dois plos se transformam
na relao e o Estado acaba funcionando tambm como
propulsor dos movimentos reivindicatrios urbanos ou
por no lhes fornecer servios coletivos ou fornecendo-os.
O autor em questo busca demonstrar o que considera
uma mudana de paradigma: do privilgio rebeldia das
massas contra o autoritarismo para as anlises do aspecto
poltico- institucional dos movimentos. Outro dado impor-
tante que os movimentos vo cristalizando uma noo de
cidadania popular, ou seja, o processo de transformao
das carncias e necessidades em direitos. Esta contribuio
123
marcante para a cultura poltica que est se instituindo.
Segundo Jacobi6

A democracia participativa, as
formas de accountability...
Por um lado, trata-se de sujeitos sociais que demandam
satisfao de necessidades urbanas bsicas. Nesse processo,
diversos movimentos passaram da necessidade objetiva-
mente existente para a conscincia da necessidade, a partir
da imbricao de diversos fatores dos quais resulta a prtica
reivindicatria. Esta por sua vez, se torna fonte de uma iden-
tidade social possvel, principalmente a constituio de for-
mas diferentes de organizao social.

Este processo de institucionalizao foi construdo


pelos movimentos sociais, por diversos agentes estatais e
ampliado pelas experincias de oramento participativo
(OP) a partir de 1989. O OP, conforme indica Fedozzi7, con-
tribui para construo de uma esfera pblica democrtica
no momento que oportuniza a participao ativa dos cida-
dos e cria condies reais de influncia nas decises do
Estado.
Conforme Dagnino8, no Brasil h um princpio de par-
ticipao popular consagrado na constituio de 1988, por
meio da luta dos movimentos sociais, que j estava pre-
sente nos movimentos pioneiros de 1970 e que inspira
processos como o do OP. Tal princpio caracteriza-se pela
necessidade de construo de espaos pblicos tanto
daqueles que visam promover o debate amplo no interior
da sociedade civil sobre temas/interesses at ento exclu-
dos de uma agenda pblica, como daqueles que se cons-
tituem como espaos de ampliao e democratizao da
gesto estatal9
Podemos ento supor, de forma geral, formas de cul-
turas participativas que tem se desenvolvido desde 1970
com os novos movimentos sociais at o incio da dcada
124
de 90. Na prxima seo vamos completar e aprofundar
esta reflexo, focando nos conceitos tericos que serviam
Democracia, cidadania
e sociedade civil

de referncia para os novos movimentos sociais, suas for-


mas de ao, tenses e conflitos.

(7.2)
o s novos movimentos sociais e a
discusso conceitual
No contexto histrico colocado na seo anterior, iden-
tificam-se alguns momentos distintos na trajetria dos
movimentos populares e nos conceitos que serviam como
referncia a partir da noo geral de sociedade civil.
Conceitualmente, recorrendo obra de Gohn10, poss-
vel fixar no processo das transies democrticas ocorrido
no ps Segunda Guerra Mundial, principalmente depois
da dcada de 1970, a consolidao da utilizao do termo
sociedade civil como sinnimo de organizao e participa-
o popular na luta contra o Regime Militar.
O centro estratgico, construdo a partir desta concep-
o, foi a oposio ao Estado, representante, no momento,
do poder militar, buscando o que ele negava: igualdade
social a partir do oferecimento universal de direitos sociais
e polticos e as condies para qualidade de vida. A conse-
qncia disso, conceitual e organizacional, foi a luta pela
autonomia perante o Estado, que se expressava, na maio-
ria das vezes, em um rompimento explicito com as prticas
autoritrias. Conforme Gohn11:

O princpio da autodeterminao, componente fundamental


num processo de autonomia, era exercitado de forma contra- 125
ditria: frente sociedade mais geral e ao Estado, os movi-

A democracia participativa, as
formas de accountability...
mentos, especialmente os populares, apresentavam-se como
autnomos. Mas internamente havia diferenas entre as
lideranas, suas bases e as assessorias externas que os apoia-
vam, de forma que a autonomia era relativa e dependente
bastante das assessorias (embora as assemblias fossem um
elemento importante para construir ou referendar as agen-
das e pautas de luta).

O modelo democrtico que inspirava os movimentos


populares na poca era de carter direto, realizado atra-
vs de assembleias e reunies. Os movimentos multiplica-
vam-se e pluralizavam-se em diferentes formatos.
Nessa poca, o componente antiestatal emprestou um
sentido histrico muito forte ao conceito de autonomia. O
Estado era o inimigo, pois era o lcus do poder militar, logo,
era necessrio derrubar o Estado e o poder militar. O resul-
tado uma fratura histrica na relao entre sociedade civil
e Estado, que vai matizar a autonomia como algo antiesta-
tal e expressa em formas de democracia direta, que afasta
a sociedade do Estado. Afastamento que ocorre de forma
antinmica das formas de democracia representativa.
Entretanto, surgem novas formas de organiza-
o e novas motivaes para os movimentos populares.
Inicia-se um lento processo de institucionalizaoa, con-
forme exposto na seo anterior, que coloca os atores dos
novos movimentos diante de temas diferenciados: minoria,
busca pela qualidade de vida (expressa em infra-estrutura,
habitao, sade, educao).
Assim que, a partir de 1985, em um novo perodo his-
trico de transio democrtica, que j se encontra em sua
em fase final, tem-se uma abertura democrtica progressi-
vamente maior, que aumenta esta pluralidade de atores e
126
que tira do Estado o papel de inimigo objetivo. O novo con-
ceito estruturante da relao entre sociedade civil e Estado
Democracia, cidadania
e sociedade civil

passa a ser o da cidadania. Embora j estivesse presente


na dcada de 1980, segundo Gohn12, na dcada de 1990 a
noo de cidadania foi:

incorporada nos discursos oficiais e ressignificada na direo


prxima a idia de participao civil, de exerccio da civili-
dade, de responsabilidade social dos cidados como um todo,
porque ela trata no apenas dos direitos, mas tambm dos
deveres, ela homogeneza os atores. Estes deveres envolvem a
tentativa de responsabilizao dos cidados em arenas pbli-
cas, via parceria nas polticas sociais governamentais.

O processo de mudana nos movimentos sociais (que


traz a relao com o Estado enquanto uma meta estratgica,
onde este deixa de ser um inimigo objetivo) apresenta, por
um lado, novas possibilidades de participao e organiza-
o, colaborando para o aprofundamento de uma cultura
democrtica no incio do segundo perodo democrtico no
pas. Por outro lado, revela alguns problemas, como a pos-
sibilidade constante de fragmentao dos atores sociais

a. Para aprofundar-se no assunto verifique Boschi,


1987 e Jacobi, 1983.
diludos nas diferentes lutas sob uma permanente tenso
entre transformar-se em mero cliente do Estado e, simulta-
neamente, no terem espaos prprios de discusso. Assim,
segundo Gohn13: Os novos atores que emergiram na cena
poltica necessitam de espaos na sociedade civil institui-
es prprias, para participarem de novos pactos polticos
que redirecionem o modelo poltico vigente.
Verifica-se, ento, uma nova encruzilhada na con-
trovertida histria da democracia brasileira, quando, no
127
momento de sada da democracia para a ditadura (em
1964), mostrou-se a passividade popular durante o funcio-

A democracia participativa, as
formas de accountability...
namento desta ltima, a luta de guerrilha e a construo
de modelos organizativos fortes que enfrentam um dilema
no novo cenrio democrtico, pendendo entre a fragmen-
tao ou a organizao autnoma coletiva. Nesse sentido,
torna-se esclarecedora a anlise de Schiochet14:

Os movimentos sociais, quando apresentados como Anti-


Estado, no conseguiram ainda se articular de maneira
estruturada de forma a poderem ser considerados como
portadores de uma nova ordem social, com um projeto que
sirva como alternativa efetiva para a sociedade. De outro
lado, percebe-se que os movimentos sociais, os de carter rei-
vindicativo particularmente, no atuam enquanto agentes
Anti-Estado, mas suas reivindicaes esto direcionadas a
ele: o que exige uma interao entre a demanda dos movi-
mentos sociais e a oferta de polticas pblicas por parte do
Estado.

Alm das transformaes na lgica de relao e na din-


mica interna do Estado (por dentro do Estado, sua forma
de organizao), h questes que mudam e se problemati-
zam internamente aos movimentos populares urbanos:
A questo do seu ciclo de vida, com a discusso pro-
blematizando o seu aspecto hegemonicamente tele-
olgico (fim pr-determinado), ou seja, o movimento
acaba quando conquista a demanda;
a questo da dinmica de relao com o Estado (os
movimentos ora, se movem no espao, entre a carn-
cia dos moradores atingidos e a sua organizao, ora
se movem nas possibilidades da afirmao de um
direito ou da afirmao de uma recompensa perante
128
o Estado).
Democracia, cidadania
e sociedade civil

O grande diferencial na dinmica dos novos movi-


mentos sociais seria a existncia de um trabalho de base,
motor da conscientizao, e que tornaria os movimentos
uma possibilidade de mudana social. Percebe-se uma ten-
so existente j na gnese das concepes de mobilizao
e organizao popular, entre organizao autnoma bali-
zada por projetos de transformao social e organizao
com vistas a fins determinados. So elementos em disputa
no seio dos movimentos sociais, dentro da tnue demo-
cracia brasileira, at os dias de hoje. No obstante, ainda
temos que levar em conta certas condicionantes histricas
sociais que tensionam a participao e organizao popu-
lar, o que faremos na prxima e ltima seo.
(7.3)
a s condicionantes da participao
popular no b rasil
necessrio frisar que o processo de participao popu-
lar no algo linear, sem contradies e em franca e livre
expanso. H um conjunto de dificuldades.
Um primeiro conjunto se expressa no fato de termos no 129

pas um fosso social herdado da experincia escravista


15

A democracia participativa, as
formas de accountability...
que propicia um conformismo com o quadro de profunda
desigualdade social do pas. A medida em que aumenta a
violncia, a fome e a misria, paradoxalmente no aumenta
a insatisfao da populao, que poderia ser canalizada
em participao popular. Conforme Reis16:

Contudo, apesar da multiplicao de associaes de vrios


tipos e certo fortalecimento da sociedade civil (e do surgi-
mento do movimento negro, na esfera especfica das relaes
raciais), os efeitos ainda limitados do processo de transforma-
o da sociedade brasileira se mostram no fato de que a insa-
tisfao e suas manifestaes tendem a assumir formas no
polticas, como a violncia e a criminalidade difusas.

Um segundo conjunto de fatores se caracteriza pelas


situaes de pobreza, que aumentam e reproduzem o
fosso social. Esta percebida na populao brasileira de
trs maneiras, conforme indica Reis17:

Pela fragilidade da dimenso poltica por parte do bra-


sileiro, fruto dos perodos de recesso, que se materia-
liza em sentimentos individualistas e no descrdito
para com as instituies polticas;
pela falta de identificao do brasileiro com a nao,
com um projeto nacional, o que prejudica a afirmao
de uma identidade cultural e, logo, da prpria autoes-
tima da populao;
pelo grande enfraquecimento do Estado-nao no
ltimo percurso da histria mundial, o que limita sua
capacidade de ao e de resposta aos problemas sociais
caracterizadores das situaes de pobreza.

130 Conforme o mesmo autor citado, a extrema desigual-


dade favorece o isolamento social e o recolhimento a um
Democracia, cidadania
e sociedade civil

crculo de solidariedade privativo e restrito18.


O que buscamos demonstrar, de forma sinttica, o
conjunto de dificuldades sociais que perpassam os proces-
sos de organizao popular e dificultam, ao mesmo tempo
em que dialogam com sua identidade atual, as possibilida-
des de organizao social.
A existncia de movimentos sociais organizados uma
condio complementar fundamental para a afirmao de
um cenrio de democracia no pas, visto serem os elemen-
tos dinmicos que organizam e consolidam uma socie-
dade civil autnoma e democrtica.

(.)
p onto final
Neste captulo apresentamos o processo histrico de cons-
tituio dos novos movimentos sociais e sua contribuio
para a construo da democracia do pas, tanto no pro-
cesso de resistncia ditadura militar, como no processo
de reabertura democrtica. Na sequncia vimos como os
conceitos, primeiro de sociedade civil e depois de cidada-
nia, influenciaram e conformaram as prticas dos movi-
mentos sociais nos diferentes momentos histricos, assim
como suas principais tenses e conflitos. Por ltimo verifi-
camos dois grandes conjuntos de fatores que dificultam a
participao e a organizao popular: o fosso social cons-
titudo pela desigualdade socioeconmica e a pobreza da
populao.

131
Indicaes culturais

A democracia participativa, as
formas de accountability...
GOHN, M. G. Histria dos movimentos sociais: a construo
da cidadania dos brasileiros. So Paulo: Loyola, 1995.

______. Teoria dos movimentos sociais: paradigmas clssicos e


contemporneos. So Paulo: Loyola. 1997.

JACOBI, P. Movimentos populares urbanos e resposta do


Estado: autonomia e controle vs. cooptao e clientelismo.
In: BOSCHI, R. Movimentos coletivos no Brasil urbano. Rio de
Janeiro: Zahar, 1983. (Srie Debates urbanos).

atividades
1. Na primeira seo verificamos trs caractersticas centrais
dos novos movimentos sociais que tinham correspondn-
cia direta com afirmao de uma nova cultura poltica para
o pas, buscando modificar o ambiente socioeconmico e
cultural existente. Assinale abaixo a alternativa que con-
tm essas caractersticas:
a. Reforo das formas autoritrias e de represso poltica; re-
ao s formas democratizadoras do poder e; reao ao ca-
rter includente do modelo econmico adotado no pas.
b. Reao s formas autoritrias e de represso poltica;
reao s formas centralizadoras do poder e; reao ao
carter excludente do modelo econmico adotado no
pas.
c. Reao s formas autoritrias dos sindicatos; reao s
formas centralizadoras do poder religioso e; reao ao
carter excludente do modelo econmico adotado no
pas.
d. Reao s formas autoritrias; reao s formas centra-
132
lizadoras do poder e; reao ao carter excludente do
modelo econmico mundial.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

2. Na segunda seo verificamos a existncia de uma nova


encruzilhada para democracia brasileira. Identifique
abaixo a alternativa que identifica o antigo e o novo dilema
colocado pelo contexto histrico:
a. Sada da ditadura para um novo cenrio democrtico e
o dilema entre a fragmentao ou a organizao aut-
noma coletiva. Sada da democracia para a ditadura: a
passividade popular.
b. Sada da escravido para a democracia: a participao
popular. Sada da democracia para a ditadura: a passi-
vidade social.
c. Sada da democracia para a ditadura e a organizao
forte da sociedade civil. Sada da ditadura para um novo
cenrio democrtico e o dilema entre a fragmentao ou
participao popular.
d. Sada da democracia para a ditadura: a passividade
popular. Sada da ditadura a um novo cenrio democr-
tico e o dilema entre a fragmentao ou a organizao
autnoma coletiva.
(8)

a historicidade e a importncia da
participao popular no b rasil
Cesar Beras

( )

n este captulo oito vamos focar na anlise dos


adventos das experincias de participao popular, conhe-
cidas como oramentos participativos. Uma forma de dis-
cusso e deliberao pblica da pea oramentria muni-
cipal, onde discutido e decidido o conjunto da receita e
da despesa do municpio, priorizando-se e definindo-se
os investimentos pblicos (escolas, pavimentao, posto
de sade etc.). Realizaremos uma breve caracterizao do
cenrio nacional e da situao de organizao da sociedade
civil e, depois, focar no processo de OP a partir da experi-
ncia de Porto Alegre, referncia emblemtica mais dura-
doura (existente h 20 anos).
Assim, organizamos o presente captulo em trs sees.
Na primeira seo vamos analisar os ciclos de desenvolvi-
mento dos movimentos sociais no pas, as condies gerais
de participao e o significado do advento do OP em con-
136 traste com o sistema poltico cultural nacional. Na segunda,
vamos focar na conceituao do oramento e seu funciona-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

mento, verificando o conjunto de quatro mecanismos que


o processo engendra, na perspectiva de possibilitar um
sistema de participao universal e racional. Na terceira e
ltima seo vamos apresentar as caractersticas especfi-
cas do surgimento da experincia de OP em Porto Alegre.
Apresentaremos as condies sociais e histricas existen-
tes que o processo precisou enfrentar, dialogar e equacio-
nar para que pudesse funcionar e se desenvolver.

(8.1)
a organizao da sociedade
e advento da participao
popular atravs dos oramentos
participativos
Salientamos que as experincias participativas tm estado
imbricadas no processo de democratizao brasileira; a par-
tir de 1970. Os atores sociais coletivos que surgiram insti-
turam uma cultura poltica na temtica central, demanda
por direitos sociais, a construo da igualdade e a consoli-
dao de uma cidadania popular1. Neste sentido, poss-
vel mapear o desenvolvimento dos movimentos sociais no
Brasil no perodo de 1972 a 1997, conforme indica Gohn2,
em trs ciclos:

1972 1984: O ciclo de lutas pela redemocratizao do


pas e acesso a servios pblicos, caracterizados pela
luta contra a ditadura, poca em que foram organi-
zados diversos movimentos sociais: da moradia, dos
137
desempregados, das associaes de moradores, da

A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
CUT, CGT, UNE etc.
1985 1989: O ciclo da institucionalizao dos movi-
mentos sociais, caracterizado pela transio formal
da ditadura militar para um sistema democrtico com
eleies diretas. A reforma da constituio e a poten-
cializao de diversas entidades do perodo anterior
caracterizam este perodo, onde o dilogo entre socie-
dade civil e Estado, como portador das solues das
demandas populares, torna-se mais frequente.
1990 - 1997: O ciclo da emergncia de novos atores e
a desmobilizao dos movimentos populares urba-
nos. Caracteriza-se pelo crescimento dos movimentos
populares rurais e pela diversidade dos novos ato-
res sociais: o crescimento dos movimentos tnicos, de
raa, sexo e idade, assim como o crescimento dos movi-
mentos de carter internacional.

Os trs ciclos so engendrados a partir da ecloso dos


movimentos sociais na dcada de 70 que, por sua vez, so
forjados no processo de reestruturao produtiva do capi-
talismo e do incio do que conhecemos por globalizao,
na ruptura com padres culturais e na ruptura poltica
causada pela crise dos modelos vigentes de Estado. A sn-
tese da evoluo de tais ciclos pode ser vista em Gohn3, o
qual cita que observamos que o ponto comum nas an-
lises, feitas por estrangeiros ou brasileiros, diz respeito
construo de uma nova cultura poltica.
Essa nova cultura poltica tem, em um de seus pila-
res constitutivos fundamentais, a idia de participao. Os
percussores deste debate, citado por Dagnino4, eram basi-
camente conduzidos pelos novos movimentos sociais.
Podemos, a partir desta breve caracterizao geral,
138 prconcluir trs questes. Primeiro, que as formas orga-
nizadas de participao popular se gestam no pas, ps 64,
Democracia, cidadania
e sociedade civil

em trs momentos: o da luta pela redemocratizao (64-82),


o da transio democrtica (82-84) e o da dcada de 1990,
com a incluso de novos atores e refluxo das formas asso-
ciativas dos perodos anteriores.
Em segundo, verificamos que os principais agentes
deste processo de construo da participao das comuni-
dades no controle e gesto do Estado so os movimentos
sociais, que se caracterizaram basicamente pela busca de
sua autonomia e pela afirmao de identidades coletivas.
Em terceiro, podemos perceber que a construo da
democracia no pas constituda por um paradoxo: patri-
monialismo versus emancipao. Em sntese, as polticas e
movimentos de democratizao do Estado e da sociedade
no pas assentam-se em cima de uma matriz republicana
de carter emancipatrio. Esta, por sua vez, contrasta com
uma implantao catica e deturpada do liberalismo, que
se caracteriza pelo patrimonialismo ou formas de apro-
priao privadas do pblico, vistos detalhadamente nos
captulos anteriores (em especfico o captulo 4).
O fato que temos em nossa matriz cultural um com-
ponente subversivo e recorrente democracia, a partir
de uma participao ativa: a no organizao como valor
cultural.
Nesse contexto, no final do segundo ciclo e incio do
terceiro temos o surgimento das experincias de OP, em
especial a de Porto Alegre, referncia emblemtica at hoje
para o pas e o mundo. No processo histrico apontado, o
OP aprofunda o processo de democratizao do Estado em
um contexto de refluxo do movimento popular ocorrido na
dcada de 80.
O OP, abrindo espaos para a participao popular,
cria uma nova racionalidade no processo de instituciona- 139

lizao (democrtica). Porm, este processo no ocorre de

A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
forma isolada na histria, mas em forma de redemocrati-
zao do pas, onde convivem e se enfrentam diferentes
concepes de democracia e formas organizativas e suas
respectivas culturas polticas. Estamos tratando, pois, de
uma relao clssica entre Estado e sociedade civil que
esto em permanente disputa e transformao. A experi-
ncia histrica do OP contrasta com toda a histria desta
relao. Quando a prefeitura institui o OP - e assim tem
sido, neste primeiro momento, pelo menos, em todas as
experincias - o Estado, enquanto indutor, que busca pro-
vocar a democratizao da sociedade e do prprio Estado.
O mesmo Estado que sempre se moveu em relaes sociais
de dominao.
Ora, se isso verdade, as chances de a emancipao
social efetivar-se a partir de tal processo de democratizao
esto baseadas na possibilidade de parcelas da sociedade
civil (em nosso caso, os representantes da comunidade que
participam do OP), em suas instncias autnomas, faze-
rem ecoar suas propostas e potencializ-las.
(8.2)
c onceituao e formatao geral
dos processos de oramento
participativo
140

De forma geral, as experincias de OP caracterizam uma


Democracia, cidadania
e sociedade civil

novidade institucional enquanto novo espao de partici-


pao e deliberao que conforma a relao sociedade civil
(entendida aqui, no mbito municipal, como a parcela dos
participantes do processo do OP) e Estado (expresso aqui
em uma de suas parcelas, a saber, o poder administrativo
local), na perspectiva de democratizar o segundo, ense-
jando um processo de relao institucionalizada ou de
espaos abertos/regulados pelo poder pblico.
A partir de Fedozzi5 podemos conceituar a experincia
de OP como:

um sistema poltico que pe em contato (a) o poder admi-


nistrativo da esfera pblica estatal; (b) os fluxos comunica-
tivos gerados na esfera pblica autnoma constituda pelas
associaes voluntrias enraizadas no mundo da vida; (c) e
as instncias deliberativas criadas por esse contato regular
e, portanto, institucionalizadas pelo funcionamento sistem-
tico e previsvel do OP.

A partir de 1989, as experincias do OP (principal-


mente em Porto Alegre) oportunizaram o surgimento de
um novo tipo de esfera pblica com a participao ativa e
cotidiana de representantes da comunidade e do governo
local. Em relao sua formatao, o OP, em linhas gerais
(pois varia de cidade para cidade), caracteriza-se por uma
agenda com as seguintes tendncias principais:
Uma forma de descentralizao poltica e administra-
tiva do municpio, a partir da montagem em conjunto
com a sociedade de uma matriz de regionalizao, que
busca garantir o acesso universal da populao nas
decises da destinao dos recursos pblicos, descen-
tralizando os espaos de participao.
Assim, toda a discusso da pea oramentria do 141

municpio acontece simultaneamente em diferentes

A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
regies da cidade que elegem representantes que com-
poro um conselho municipal, o qual realiza a sntese
das assemblias regionais.
O OP contm uma metodologia de discusso com a co-
munidade fixada e normatizada anualmente em um
regimento interno que estrutura as rodadas de assem-
blias regionais, a composio do Conselho do Ora-
mento Participativo (COP), dos fruns regionais, dos
critrios de distribuio de recursos e que situa a dis-
cusso num tempo e espao, conferindo-lhe seriedade,
transparncia e efetividade, pois facilita a fiscalizao,
possuindo um processo pblico e aberto para todos.
Simultaneamente, o OP apresenta uma metodologia de
distribuio dos recursos com critrios de progressi-
vidade e justia social, o que possibilita a negociao
de prioridades e o atendimento s parcelas populares
excludas socioeconomicamente, sem desconsiderar o
conjunto do municpio.

Os critrios de distribuio de recursos so compos-


tos a partir de um sistema de pesos e notas que apontam
para uma seletividade progressiva das demandas, focando
na desconcentrao de renda para as comunidades mais
necessitadas. Tais critrios e sistemas so apresentados
anualmente e revistos ou referendados antes do processo
de discusso das demandas, ou seja, primeiro so fixadas
as regras do jogo e depois se inicia o processo de mobiliza-
o e disputa de demandas, com todos os envolvidos tendo
conhecimento do seu inicio, meio e fim.
Por ltimo, o OP tambm uma concepo de demo-
cratizao do Estado, no momento em que tensiona coti-
dianamente contra a estrutura antidemocrtica/autoritria
142 legada pela cultura poltica patrimonialista. Assim, na sua
esfera municipal, busca a mudana de uma lgica de pla-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

nejamento tecno-burocrtico para uma lgica de planeja-


mento estratgico com participao da populao. Nesse
sentido, geralmente se criam novas estruturas adminis-
trativas que coordenam e processam a elaborao do ora-
mento da cidade. Internamente (dentro da prefeitura) e
externamente (com a sociedade).
Vamos, na prxima seo, focar um pouco no contexto
histrico de surgimento da experincia de OP em Porto
Alegre.

(8.3)
o contexto histrico especfico
e o dilogo das experincias
participativas com o
patrimonialismo poltico e
cultural do pas
Conforme verificamos na primeira seo, h trs questes
gerais que configuram a sociedade brasileira, por ocasio
do surgimento da experincia do OP em Porto Alegre, em
1989:
H, historicamente, a partir dos anos 70, trs ciclos de
participao popular alicerados em cenrios diferen-
tes: redemocratizao, institucionalizao e o surgi-
mento de novos atores;
refluxo do movimento organizado, do segundo ciclo, o
que prejudica e problematiza a construo de sujeitos
autnomos em um quadro de complexificao da par- 143

ticipao popular;

A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
constante dilema cultural entre uma cultura patrimo-
nialista versus uma cultura emancipatria.

O OP surge determinado por tais questes e comprome-


tido por construir prticas emancipatrias, devido din-
mica associativa local, como veremos abaixo, e tensionado
por prticas patrimonialistas existentes na sociedade.
Assim, em Porto Alegre verificam-se sete questes que
configuraram a gnese do OP, conforme demonstramos a
seguir.

O impacto do crescimento do modelo econmico do


capitalismo, que gerou no pas, e em Porto Alegre, um
crescimento urbano desordenado (a partir de 1940)
Constata-se o crescimento desordenado da cidade que
originou uma grande demanda de regularizao fundi-
ria, que se verifica at hoje na cidade. A cidade formal,
em volta do porto ampliou-se em uma cidade infor-
mal em um raio de 30 quilmetros. Nesta cidade infor-
mal estavam os trabalhadores, as pessoas advindas do
campo e a maioria da populao. No havia infraestru-
tura alguma ou, se havia, era de forma muito precria.
Essa herana de 1940 estava fortemente presente em
1989. Todos os movimentos sociais, basicamente asso-
ciaes de moradores, tematizavam a questo de forma
aguda, exigindo solues do poder pblico.
Prticas estatais autoritrias que desenvolvem uma cul-
tura patrimonialista: assistencial e corporativa (a par-
tir de 1940) Outra herana iniciada na dcada de 1940
e reforada com a ditadura militar, na dcada de 1960,
foram as prticas autoritrias por parte do Estado, pre-
sente nas formas de relao com a sociedade, onde no
144 havia dilogo e, ao contrrio, muitas vezes represso
direta, como por exemplo, despejos das vilas em reas
Democracia, cidadania
e sociedade civil

populares. Tais prticas, alm de antidemocrticas,


eram seletivas, utilizavam-se do clientelismo, do assis-
tencialismo, e da tecnoburocracia, o que fomentava
prticas associativas correspondentes no seio da socie-
dade. O debate era fragmentado, balizado por abaixo-
assinados e realizado de forma seletiva (de preferncia
com os parceiros do governo em questo).
Surgimento de novas prticas de mobilizao: enfren-
tamento com o Estado (barricadas, denncias) a partir
de 1970 Verificamos o surgimento, a partir de mea-
dos de 1960, de novas prticas associativas contrrias
s prticas estatais autoritrias e suas correspondentes
na sociedade civil. Tais prticas se caracterizavam pela
organizao de base e pelo enfrentamento direto com
o Estado - o famoso p na porta (prtica de mobilizar
a populao e ir direto ao gabinete do rgo pblico
em questo, sem aviso prvio, para apresentar e exigir
solues para as suas reinvidicaes).
O surgimento de novas formas de organizao: arti-
culaes regionais e municipais (meados da dcada de
1970) Em paralelo s novas prticas, surgiram novos
modelos organizativos, preocupados com fragmenta-
o da ao comunitria e buscando ento globaliz-la.
Surgem as articulaes regionais, conselhos popula-
res, unio de vilas e as articulaes municipais tal
como a Unio das Associaes de Moradores de Porto
Alegre (UAMPA).
Os limites da vanguarda dos novos movimentos:
instrumentalismo/aparelhismo (a partir de 1980)
Verificamos o limite de algumas prticas das van-
guardas do movimento que acabavam por aparelhar
as entidades, muitas vezes estabelecendo correia de 145

transmisso entre entidade e partido poltico, instru-

A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
mentalizando as aes da primeira pelos interesses
dos projetos polticos. Essa cultura vanguardista tam-
bm estava presente em muitas lideranas de 1989.
O impacto dos novos sistemas de participao ps-di-
tadura: lei dos conselhos populares (meados da dcada
de 1980) Em Porto Alegre houve um elemento espec-
fico muito importante que foi a lei dos conselhos popu-
lares apresentada pelo governo anterior ao da Frente
Popular ou Partido Trabalhista (PT), em 1988, que a
partir de uma confuso conceitual queria instituir os
conselhos municipais de cada poltica pblica (educa-
o, sade etc.) como conselhos populares. Essa discus-
so aflorou a contradio entre as prticas tradicionais
e patrimonialistas e as prticas emancipatrias, pois
tematizava a questo do pagamento da participao de
cada conselheiro, a questo da composio (porque o
governo tinha que ter maioria na composio do con-
selho municipal) e a questo da autonomia (uma coisa
era a participao no governo, outra era a organizao
independente do movimento). Essas tenses esto pre-
sentes at hoje.
A expectativa de respostas concretas geradas a partir
de 1989 O stimo e ltimo elemento foi o da expec-
tativa gerada a partir da eleio da frente popular. Os
atores sociais que mais cobravam, do governo anterior,
novas prticas emancipatrias, que buscavam se orga-
nizar de forma autnoma e pressionavam cotidiana-
mente no estilo p na porta, denunciando a situao
de descaso da cidade, agora estavam em sua maioria
no governo. Tinham que dar respostas concretas.

Percebemos ento, aps este rpido panorama das sin-


146
gularidades da experincia local, trs questes centrais.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Primeiro, a existncia de tenses sociais enormes (uma


cidade desassistida) que geram uma grande expectativa
de resposta. Em segundo, a existncia de um associati-
vismo forte e cindido em prticas diferenciadas (patrimo-
nialista e emancipatria). E, por ltimo, a existncia de
formas organizativas diferenciadas e preocupadas com
coeso global da ao, tanto em nvel regional, como em
nvel municipal.
O OP se props a ser uma prtica governamental dife-
renciada e comprometida com formas emancipatrias do
fazer poltico. No prximo captulo vamos detalhar o seu
funcionamento durante seus primeiros 16 anos, para veri-
ficarmos se isso realmente aconteceu e como aconteceu na
cidade de Porto Alegre (RS).

(.)
p onto final
De forma geral, no captulo apresentamos os trs ciclos
que estruturam o desenvolvimento dos movimentos
sociais entre 1972 e 1997 e as principais caractersticas
do perodo: a redemocratizao, a transio democrtica
e o surgimento de novos atores sociais com refluxo dos
anteriores, a busca pela autonomia e afirmao de identi-
dades coletivas e a presena marcante de uma cultura pol-
tica patrimonialista.
Nesse contexto focamos o significado inovador da
experincia do OP, que abre espaos pblicos e univer-
sais para a participao e deliberao sobre a aplicao
de todos os recursos municipais. Na seqncia conceitu- 147

amos e apresentamos os quatro grandes mecanismos que

A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
compem o processo de funcionamento do OP, desde as
regies da cidade, (espaos descentralizados de participa-
o popular), passando pelos critrios de distribuio de
recursos, formas de funcionamento interno da prefeitura e
um processo com inicio, meio e fim.
Por ltimo apresentamos as trs caractersticas gerais
que condicionaram historicamente as experincias de par-
ticipao popular aps 1989 e as sete caractersticas espec-
ficas de Porto Alegre.

Indicaes culturais

FEDOZZI, L. Oramento participativo: reflexes sobre a expe-


rincia de Porto Alegre. 3. ed. Porto Alegre: Tomo Editorial,
2001.

GOHN, M. G. Histria dos movimentos sociais: a construo


da cidadania dos brasileiros. So Paulo: Loyola, 1995.

atividades
1. Conforme vimos na segunda seo, a formatao do OP
possui quatro grandes mecanismos de funcionamento.
Assinale a alternativa que contempla tais mecanismos:
a. A centralizao poltico-administrativa do munic-
pio; uma metodologia de discusso com a comunidade
fixada anualmente na cmara de vereadores; uma meto-
dologia de distribuio dos recursos com critrios deci-
didos pelo prefeito; uma concepo de democratizao
do Estado que refora seu carter tcnico.
148 b. A diviso poltico-administrativa do municpio em
subprefeituras; uma metodologia de discusso com
Democracia, cidadania
e sociedade civil

a comunidade fixada em um regimento interno; uma


metodologia de distribuio dos recursos com critrios
de progressividade; uma concepo de democratizao
do Estado.
c. A descentralizao poltico administrativa do municpio
(matriz de regionalizao); uma metodologia de discus-
so com a comunidade fixada semestralmente em um
regimento interno; uma metodologia de distribuio
dos recursos com critrios de antiguidade da demanda
social e do nmero de pessoas participando na assem-
bleia; uma concepo de democratizao da sociedade.
d. A descentralizao poltico administrativa do munic-
pio (matriz de regionalizao); uma metodologia de dis-
cusso com a comunidade fixada anualmente em um
regimento interno; uma metodologia de distribuio
dos recursos com critrios de progressividade e justia
social; uma concepo de democratizao do Estado.

2. Na seo 8.1 identificamos o advento do OP como respon-


svel por uma grande novidade nas relaes entre Estado
e sociedade civil. Qual alternativa abaixo aponta para esta
novidade?
a. O mesmo Estado que sempre promoveu no pas rela-
es sociais de dominao produz a democratizao do
Estado e da sociedade.
b. O mesmo Estado que sempre promoveu no pas relaes
sociais de dominao induz a democratizao do pr-
prio Estado e da sociedade.
c. O Estado que sempre promoveu no pas relaes sociais
de produo induz a democratizao do Estado e da
sociedade.
d. O Estado que sempre promoveu no pas relaes sociais 149

de igualdade e liberdade poltica e social induz a elitiza-

A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
o do Estado e da sociedade.
(9)

o funcionamento da experincia
do oramento participativo
de p orto a legre*
* O presente captulo tomou como base os estudos de Beras, 2008.
Cesar Beras

( )

n este captulo, como forma de exemplificar toda


a discusso realizada at agora, vamos focar a experincia
histrica de OP da cidade de Porto Alegre, no perodo de
1989 a 2004. Esta experincia teve uma repercusso inter-
nacional e dura at hoje. Neste sentido, possui um efeito
demonstrativo interessante que pode nos ajudar a enten-
der na prtica o funcionamento do processo que, ao dialo-
gar com a sociedade civil, afirma a democracia e o exerc-
cio da cidadania.
Assim, organizamos cinco sees. Nas quatro primei-
ras vamos explorar a evoluo do processo do OP em seus
primeiros 16 anos, nos quatro mandatos da frente popular,
154 onde focaremos as principais transformaes ocorridas
ano aps ano. Na quinta seo vamos explorar os dilemas
Democracia, cidadania
e sociedade civil

que envolvem a aplicao de tal processo institucional de


participao, com base na participao popular.

(9.1)
p rimeiro mandato (1989-1992):
o incio de um novo processo de
institucionalizao nas relaes
entre comunidade e prefeitura
A idia bsica que conforma a experincia (o envolvi-
mento e a afirmao da participao popular na deciso
do oramento pblico) era uma tarefa afirmada desde os
primeiros meses de 1989, quando uma nova coalizo par-
tidria (a Frente Popular, encabeada pelo Partido dos
Trabalhadores) assumia, pela primeira vez, a Prefeitura
Municipal de Porto Alegre.a
A nova administrao inicia a mobilizao popu-
lar para a realizao da discusso pblica do oramento
por meio da discusso com as cinco regies da cidade,

a. Desde a reabertura democrtica, acontecida em


1984, a Prefeitura Municipal de Porto Alegre teve
na cidade os seguintes mandatos: 1985-1988 Alceu
Collares; 1989-1992 Olvio Dutra; 1993-1996 Tarso
Genro; 1997-2000 Raul Ponte; 2001- 2004 Tarso
Genro e Joo Verle; 2005-2008- Jos Fogaa.
estabelecida, no incio, somente com as lideranas comu-
nitrias da cidade, em reunio realizada no salo nobre da
prefeitura, j no incio do mandato.
Nos primeiros meses de governo, com a coordenao 155
da Secretaria de Planejamento do municpio e do gabinete

O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
do prefeito, a partir da Coordenao de Relaes com a
Comunidade (CRC) iniciava-se um dilogo com a cidade
que culminou na primeira assemblia pblica, realizada
em setembro, no Sindicato dos Metalrgicos, na zona norte
da cidade.
O processo consistia, na poca, em duas rodadas de
discusso: a primeira incluindo cinco regies e a segunda,
quinze microrregies (diviso intra-regional). Neste per-
odo, a representao de conselheiros dava-se na proporo
de um representante por microrregio (nome origi-
nal dos atuais conselheiros) e um delegado para cada 10
presentes.
O foco da recuperao das finanas, em 1990, segundo
ano de gesto da nova administrao, expressava-se como
um esforo para a garantia das mudanas exigidas pela
populao atravs da participao organizada. Neste
ambiente o OP, com seu Conselho Municipal e fruns regio-
nais, estruturam-se rapidamente como um portal legtimo
de demandas comunitrias. O OP comea a constituir-se
como o lcus da qualidade de vida a partir da participa-
o popular, podendo ser identificadas quatro grandes
transformaes:

A instituio do primeiro Conselho Municipal de


Plano de Governo e Oramento.
A mudana da coordenao interna da prefeitura. At
1990, o processo de discusso do oramento pblico
era dirigido pela Secretaria de Planejamento Municipal
(SPM). Uma das principais bases e novidade institu-
cional comea a formar-se, ento surge o Gabinete de
Planejamento (GAPLAN) e a Coordenao de Relaes
156 com a Comunidade (CRC)b, rgos especficos para a
coordenao do processo. O primeiro internamente,
Democracia, cidadania
e sociedade civil

com a responsabilidade de coordenao tcnica e, o


segundo, responsvel pela coordenao poltica e pelas
relaes com a sociedade.
A construo do primeiro grande critrio de eleio:
cinco presentes elegiam um delegado. Esta forma
de eleio vingou at 1994. Quanto aos conselheiros,
a forma inicial de dois titulares e dois suplentes por
regio e, depois, por temtica, nunca sofreu alteraes.
A afirmao dos primeiros critrios para a distribui-
o de recursos para os investimentos na cidade. Eram
cinco critrios que buscavam conciliar a universali-
zao do acesso aos recursos pblicos com formas de
redistribuio de oportunidades e acesso aos servios
pblicos e bens de infraestrutura: a populao total da
regio; a populao carente; a contribuio para a orga-
nizao da cidade; a mobilizao popular e a carncia
de infraestrutura.

Chega-se a 1991 com as seguintes grandes novidades


em relao ao funcionamento do Oramento Participativo
de Porto Alegre (OPPA):

Criao dos Fruns Regionais do Oramento Participa-


tivo (FROP), que institucionalizam a participao dos
delegados - pessoas da comunidade, eleitas de forma

b. A CRC j existia, formalmente vinculada ao Gabi-


nete do Prefeito, mas somente a partir de 1990 ela
assume junto com o GAPLAN a ntegra da coordena-
o do processo sem a SPM.
proporcional participao numrica de seu local de
moradia no processo - em instncias de base, os quais
comeam a assumir a funo de coordenao regional
de todo o processo de discusso e possibilitam aos con- 157
selheiros um maior enraizamento e organizao den-

O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
tro da prpria regio;
Alteraes dos critrios gerais de distribuio de
recursos, que sofrem as seguintes modificaes: so
abandonados os critrios da mobilizao popular e da
contribuio para a organizao da cidade e adotado
o critrio de prioridade regio.

Em 1992, lana-se o primeiro Plano de Investimentos


tal como ficou conhecido at hoje. E surgem duas grandes
transformaes no processo de funcionamento do OPPA,
que se configuraram em novidades institucionais:

A instituio dos Coordenadores Regionais do


Oramento Participativo (CROP), com a funo de
interlocutores entre a prefeitura e a sociedade e o acom-
panhamento cotidiano do processo do OP.
A formalizao dos eixos temticos como unidades
referenciais nicas para toda a cidade. Esse fato era a
porta de entrada para as diferentes demandas e permi-
tia unidade na escolha e na identificao da demanda
e, assim, estabelecia um padro nico para distribui-
o de recursos na cidade.

Temos ento, neste primeiro mandato, o incio da cons-


truo de uma nova rotina, ou seja, um novo tipo de ins-
titucionalizao, pautado pela participao popular na
cogesto.
(9.2)
s egundo mandato (1993-1996):
158
consolidando a participao
popular na cogesto municipal
Democracia, cidadania
e sociedade civil

A Frente Popular ganha novamente as eleies municipais,


com ntido compromisso de, entre outras questes, manter
o funcionamento do OP, que continua a sofrer alteraes
para seu aperfeioamento. Nessa perspectiva governa-
mental, o processo sofre, neste primeiro ano, duas trans-
formaes institucionais.
Em primeiro, considerando a necessidade expressa de
radicalizar a democracia, amplia-se o escopo da discusso
sobre os investimentos para a cidade, incorporando-se
discusso do Plano Plurianual, documento que deve ser
enviado cmara municipal, a cada comeo de governo,
com as diretrizes gerais para todo o mandato. Desta vez,
tal plano foi discutido com o Conselho do Oramento, o
que possibilitou a ampliao do poder de deciso, pois
a comunidade pde influir nas principais diretrizes do
governo durante o seu mandato.
Por outro lado, em segundo lugar, h uma pequena e
importante readaptao no eixo temtico Pavimentao,
que passa para Pavimentao Comunitria, entre outros
motivos, porque a maior parte das demandas comunit-
rias tinha problemas tcnicos, quando analisadas a partir
do Plano Diretor da Cidade (cdigo de leis adotados em
grandes centros urbanos que organiza o funcionamento da
infraestrua da cidade, a mobilidade, a vocao econmica
etc.). No se enquadravam nos parmetros tcnicos esta-
belecidos ou eram inviveis por apresentarem ocupaes
urbanas no leito das ruas e outras situaes complexas.
Em 1994 o ambiente estava influenciado diretamente
pela crise financeira, ocasionada pelo novo plano eco-
nmico nacional que, no processo de transformao da 159
moeda da poca para o Real, ocasionou perdas nas ope-

O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
raes financeiras e na relao com as empreiteiras que j
tinham contratos assinados. Informado por este contexto
de dificuldades, o processo do OP sofre intensas transfor-
maes. So sete as principais transformaes neste ano.
Em relao aos mecanismos de cogesto, so trs os que
do conta de uma ampliao geral nas formas de discus-
so do processo, pois atingem praticamente todos os nveis
da sociedade.
Alm de manter as discusses regionalizadas (base
do processo) acrescentam-se as plenrias temticas, ou
seja, ampliam-se as possibilidades de integrao de novos
pblicos ao processo. Tambm se busca ampliar a capaci-
dade discusso, no s da realidade regional e suas neces-
sidades, mas da cidade como um todo, apontando para
discusses gerais sobre as polticas pblicas.
Simultaneamente, amplia-se a coordenao do OPPA,
oficializando a presena dos conselheiros na coordenao
municipal, que, agora, organiza as reunies do conselho e
passa a coordenar todo o processo de forma conjunta com
a prefeitura. E, por ltimo, h envolvimento dos funcion-
rios pblicos na questo do ingresso de pessoal na prefei-
tura atravs da criao da comisso tripartite (funcionrios,
comunidades gestores municipais).
Em relao aos mecanismos de normatizao, ocorrem
quatro transformaes. Abrem-se dois espaos para a elei-
o de delegados(as) e realiza-se uma inverso das formas
de eleio, estimulando uma maior participao popular
nas reunies, em sua maioria descentralizadas atravs de
microrregies, denominadas de reunies intermedirias,
pois ocorrem entre a primeira e segunda rodada e tm a
funo de deliberar sobre os eixos temticos e as deman-
160 das prioritrias.
Eleva-se o nmero de pessoas necessrias para a elei-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

o de delegados na primeira rodada, sendo 20 presentes


para cada delegado, quando antes eram necessrios cinco
presentes. Simultaneamente, possibilita-se a eleio na
reunio intermediria, de maior quorum, na proporo de
um delegado para cada dez presentes.
Completadas as transformaes nos mecanismos de
normatizao, h o incio sistemtico da discusso regi-
mental e simultaneamente a discusso e aprovao dos
critrios tcnicos.
O ano de 1995 de poucas transformaes, que se
resumem a mudanas nos mecanismos de normatizao: o
regimento interno passa a ser publicado pela prefeitura de
Porto Alegre e distribudo para todos os participantes do
processo, assim como o Plano de Investimentos j o estava
sendo. E o critrio geral de populao carente retirado do
regimento interno.
O ltimo ano deste mandato, 1996, situa-se em um
contexto de eleies municipais. No obstante, h duas
importantes transformaes de carter normativo. A mais
importante foi a mudana da autodefinio do processo
que consta no regimento interno discutido anualmente
pelos participantes do OP, que aponta para um sentido de
separao ntida das funes do processo: agora a prio-
ridade a discusso da pea oramentria e no mais as
funes de administrao do governo, como, por exemplo,
o plano de governo.
Por outro lado, as formas de acessibilidade aos cargos
eletivos do processo so complexificadas, a partir de um
sistema de faixas que fixa o nmero mnimo de delega-
dos por regio e refreia o nmero mximo, visto o grande
pblico participante. Da mesma maneira, se estabelece a
proporcionalidade para a eleio de conselheiros, pois as 161
disputas eram ferrenhas e, logo, para se evitar excluses,

O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
afirmava-se a representao proporcional.
De forma geral, percebe-se que no conjunto do segundo
mandato analisado a tendncia democratizao da rela-
o entre a sociedade e o Estado so consolidados.

(9.3)
t erceiro mandato (1997-2000):
consolidando a normatizao
Chega-se ao terceiro mandato consecutivo da Frente
Popular, em Porto Alegre, com o discurso de participa-
o popular para hegemonizar conceitualmente o novo
governo. Neste primeiro ano, 1997, aconteceram sete
mudanas no processo do OPPA:
No relativo s modificaes referentes aos principais
mecanismos de cogesto, tem-se uma inovao concei-
tual, que fica por conta da mudana do nome, j consa-
grado, de rodadas (primeira rodada, rodada intermediria
e segunda rodada), para Assembleia Geral Popular, o que
confere um status diferenciado para as reunies j tradi-
cionais. No muda o contedo, mas concebe-se como um
momento privilegiado para a populao discutir a cidade.
O termo assemblia remonta tradio dos movimentos
de bairro da cidade, que realizavam as assemblias popu-
lares em suas vilas.
A segunda modificao, a criao de uma comisso
tripartite para a discusso dos convnios com as creches,
busca responder uma demanda crescente, desde o man-
162 dato anterior: a fiscalizao dos convnios com as creches
comunitrias, que tratavam de recursos pblicos destina-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

dos essas entidades j existentes, mediante critrios, que


eram discutidos junto ao OPPA.
A ltima modificao, em relao aos mecanismos, foi
de carter interno ao conselho, com a criao da comisso
de comunicao deste, que modifica, pela segunda vez em
todo o processo, a organizao interna do mesmo.
Em relao s outras quatro mudanas, ocorridas em
1997, que dizem respeito aos mecanismos de normatizao,
observa-se que em primeiro, h no regimento interno mais
uma modificao na autodefinio da experincia (consi-
derando a sequncia histrica do processo, trata-se da ter-
ceira mudana de autodefinio ocorrida). So novidades,
ento, a insero da sigla COP (Conselho do Oramento
Participativo) e a substituio da denominao Poder
Pblico Municipal para Municpio de Porto Alegre.
Uma segunda mudana, talvez a mais significativa, foi
a que alterou o sistema de pesos e notasc dos critrios gerais.
a primeira vez que isto acontece desde a fixao dos cri-
trios. Agora, so cinco notas, ao invs das quatro origi-
nais, sendo que os pesos dos critrios sofreram a seguinte
alterao: Carncia de servio ou infraestrutura, passou
de peso trs para peso quatro - com cinco faixas de notas;
o critrio Populao total da regio, que tinha peso dois,

c. Conjunto de notas que so atribudas a cada eixo


temtico, definido pela populao e multiplicado por
um peso de importncia. O mtodo distributivo dos
recursos era ponderado e, claro, discutido e aprovado
pela populao.
permaneceu como estava - com quatro faixas de notas e o
critrio Prioridade temtica da regio, de peso trs passou
para quatro - com cinco faixas de notas em cada critrio.
A quarta e a quinta mudanas ocorridas em relao 163
aos mecanismos de normatizao foram relativas aos

O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
eixos temticos, matrizes das possibilidades de demandas
na cidade, em que a Assistncia Social vira um tema de
discusso.
Durante o segundo ano da terceira gesto ocorrem trs
grandes transformaes, centralmente focadas nos meca-
nismos de normatizao. A principal modificao fica por
conta da mudana da autodefinio do OPPA expressa no
regimento interno. Houve uma pequena, mas significativa,
alterao em uma das funes especficas acrescentada
a finalidade de Planejamento nas atribuies do conselho
do oramento.
Em segundo, observa-se uma alterao no critrio de
escolha de delegados. Agora, existem quatro faixas de pro-
porcionalidade, ao invs das oito faixas do ano anterior. As
faixas sofrem uma simplificao, que limita a diferencia-
o entre elas at o limite de 401 presentes. Estabelecendo,
assim, para aps a superao deste numero de presentes a
utilizao da proporcionalidade.
Em terceiro, d-se acentuado aumento dos eixos que
compem a matriz temtica de discusso dos investimen-
tos na cidade, de oito para doze temas. So acrescentados
reas de lazer, Esporte e lazer, Desenvolvimento econ-
mico e cultura.
Em 1999, terceiro ano do mandato analisado, so trs
as principais transformaes no funcionamento do OPPA.
De novo, entretanto pela ltima vez, modifica-se a auto-
definio do OPPA, o nome passa de Conselho Municipal
do Oramento Participativo para Conselho do Oramento
Participativo (COP), forma que permanece at o final do
perodo analisado de 16 anos.
Em segundo lugar, e de forma interessante por tra-
164 tar-se de uma novidade, regulamenta-se no regimento a
questo das reunies dos conselheiros(as), em seu artigo
Democracia, cidadania
e sociedade civil

24, prevendo reunies mensais destes sem a presena do


governo.
A ltima transformao deste ano fica por conta da
possibilidade de a comisso paritria instituir comisses
para a avaliao da real carncia de cada regio, quando
necessrio. Ou seja, aperfeioam-se as formas de controle
da distribuio dos recursos.
Em 2000, ltimo ano da terceira gesto, h um con-
junto de seis intensas transformaes. Nos mecanismos de
cogesto ocorre uma mudana significativa na comisso
paritria, que passa denominar-se coordenao do COP,
tendo quatro representantes do governo (anteriormente
eram dois) e oito representantes da comunidade.
Agora, so seis plenrias temticas e cria-se a tem-
tica Cultura, que antes estava junta a temtica de
Educao, Cultura e Lazer. H, ento, as seguintes tem-
ticas: Circulao e transporte; Sade e assistncia social;
Educao esporte e lazer; Cultura, desenvolvimento eco-
nmico e tributao e; Organizao da cidade, desenvolvi-
mento urbano e ambiental.
As outras quatro transformaes so essencialmente
normativas. Nas formas de eleio de delegados, abando-
nam-se as faixas de proporcionalidade e realiza-se uma
volta direta a 1990, com o critrio de proporo de dez pre-
sentes para um delegado. Paralelo a isso h a alterao da
eleio dos delegados, nas intermedirias, que passa a ter,
agora, uma reunio especfica para este fim e no mais a
reunio de maior quorum.
Uma segunda modificao fica por conta de novos cri-
trios tcnicos para o tema da Assistncia Social, criado em
1997, e que no desenvolvimento da experincia do OPPA,
fruto de ter sido bem colocado entre as prioridades temti- 165
cas de investimento de cada regio, necessitou de critrios

O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
tcnicos especficos.
A terceira mudana diz respeito ao sistema de pesos e
notas dos critrios gerais. Nesse ano, o critrio de carncia
de servio ou infraestrutura passa a ter peso 5 e um inter-
valo de quatro notas e o critrio prioridade da regio tam-
bm passa para peso cinco e quatro notas.
A quarta e ltima mudana, em relao aos mecanis-
mos de normatizao, d seqncia ao sentido da mudana
anterior. Aumentar as formas de controle sobre os recur-
sos advindos, principalmente, de financiamentos, quer do
governo federal, quer de mecanismos internacionais.
A partir deste momento do OP, h a consolidao de
um processo com as condies de normatizao intensa no
papel e aes que constituem o processo do OP.

(9.4)
q uarto mandato (2001-2004):
de volta a preocupao da
institucionalizao
O quarto mandato consecutivo da Frente Popular, ltimo
perodo analisado, foi constitudo por dois prefeitos: Tarso
Genro, 2001 a 2002, que saiu para concorrer ao governo do
Estado, e Joo Verle, vice, que assumiu de 2003 a 2004.
Em 2001, a nfase discursiva est na afirmao da
cidadania como exerccio do controle pblico do governo,
discurso j utilizado anteriormente, e na necessidade de
sua ampliao. Partindo desta perspectiva, ocorrem as
166 seguintes transformaes no processo.
Considerando somente as principais mudanas, h
Democracia, cidadania
e sociedade civil

onze transformaes, sendo seis referentes reflexo e


ampliao dos mecanismos de cogesto e cinco que dizem
respeito aos mecanismos de normatizao. As transforma-
es referentes aos mecanismos de cogesto buscam basi-
camente a sua ampliao e capilarizao (descentralizao
em toda a cidade). De um lado, estabelecem-se novas for-
mas de participao:

Iniciativas de solidificao internas da capacidade de


controle e deciso, a partir da nova comisso tripartite
que enfoca a discusso sobre a assistncia social, tema
em constante evoluo nos ltimos anos;
criao de mais uma comisso interna ao COP, a comis-
so de obras, habitao e rea social;
iniciativas de ampliao da participao externa, que
ampliam a discusso do plano plurianual para os
fruns regionais e nas instncias do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental e da participa-
o via internet.

Por outro lado, as transformaes nos mecanismos de


cogesto expressam uma preocupao com a renovao
do processo do OPPA, a partir da composio do grupo
de trabalho com vistas modernizao do OPPA, com o
objetivo de propor melhorias a partir de discusses inter-
nas. Isso contou com a participao de pesquisadores do
mundo inteiro, visitas entidades da sociedade civil e
buscou reformatar a experincia do OPPA a partir de um
roteiro pr-definido de tenses existentes no processo,
constitudas ao logo dos trs mandatos anteriores.
Outra preocupao foi a instituio de cursos de capa-
citao sobre o OPPA, a serem realizados no conjunto
das suas regies e temticas, buscando socializar o fun- 167
cionamento do processo para todos os conselheiros(as) e

O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
delegados(as).
Em 2002, a nfase discursiva aparece novamente na
ampliao do processo, agora atravs dos espaos digitais,
a partir da utilizao da internet. Nesse ano, h poucas
mudanas, podendo destacar-se as mudanas realizadas a
partir da proposio do grupo de modernizao.
So trs mudanas principais no ciclo que reorganizam
o processo de discusso, buscando torn-lo mais enxuto e
mais deliberativo.

A instituio das reunies preparatrias buscava sin-


tonizar as preocupaes da comunidade com as da
prefeitura, oportunizando um espao de discusso
prvia, onde o governo comparecia e apresentava os
seus critrios tcnicos antes do processo de deliberao
da comunidade nas assemblias.
A instituio da rodada nica, que seria a grande novi-
dade, pois se torna o nico momento global dentro
da regio em que se vota em urna, os eixos temticos
prioritrios, votam-se os conselheiros e define-se um
nmero de delegados para a regio. Antes eram duas
rodas de discusso.
Completando as mudanas, h a realizao das roda-
das intermedirias, que no mais definem os eixos
temticos, mas somente seu detalhamento, dentro da
ordem j previamente votada, em que se prioriza a
ordem das demandas.
A partir de 2003, assume o ento vice-prefeito Joo
Verle. A nfase discursiva est na afirmao da existncia
de seriedade e de poder compartilhado de fato. Novamente,
168 como em anos anteriores, no aparece o termo cidadania.
A grande mudana ficou por conta da instituio do ora-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

mento participativo interno.


Aps 15 anos de existncia da experincia do OPPA,
fruto de proposta do quarto congresso da Cidade
Constituinte (conjunto de conferencias e seminrios que
culminam em um congresso que delibera sobre as dire-
trizes de funcionamento da cidade), surge uma proposta
efetiva de discusso da prefeitura com o funcionalismo
pblico, onde este incorporado ao processo do OPPA,
com uma dinmica prpria, ou seja, replicou-se, de forma
conjunta com o OPPA, uma discusso interna, com eixos
temticos, demandas e formas de deliberao prprias.
Em 2004 temos, pela primeira vez, um texto elaborado
pelo COP, Oramento Participativo, o olhar de seus protagonis-
tas, que afirma o processo do OPPA, enquanto organizao
de um novo campo popular e democrtico. O texto basica-
mente estabelece a funo dos conselheiros e a participa-
o direta na gesto do Estado, o que valoriza a cidadania
e afirma a democracia participativa.
o ultimo perodo de governo da Frente Popular, que
perde a disputa eleitoral e encerra o ciclo de conduo do
processo do OPPA. O novo governo eleito mantm e conti-
nua o processo, considerando-o patrimnio poltico cultu-
ral da cidade de Porto Alegre.
(9.5)
u m breve panorama sobre
os dilemas do oramento 169

participativo de p orto a legre:

O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
lies para as novas experincias
Para completarmos a anlise realizada no captulo da expe-
rincia de Porto Alegre, em seus primeiros 16 anos de OP,
vamos apresentar a sntese do documento base, de Verle
e Brunet1, que provocou a ltima reforma do processo do
OP em 2001 e que buscava apresentar as tenses crticas
por que esta experincia passava. Dessa forma, podemos
buscar apreender os dilemas e complexidades prprias
dos processos de participao popular no momento que se
buscar aplic-lo em outros locais.
Dividimos os 10 elementos do documento em dois
tipos de limites: os organizacionais, que apontam para o
desenho institucional e forma de organizao por den-
tro do aparato pblico, e os estruturais, que apontam para
aqueles elementos que do conta da bagagem cultural e
organizacional dos participantes:

Limites organizacionaisd

OP dentro de uma democracia participativa h difi-


culdades de integrao com outras formas de partici-
pao que podem sombrear com o OP (realizarem a
mesma funo ao mesmo tempo) ou espaos de maior

d. Com base em Verle e Brunet, 2002.


potncia e eficcia.
Universalidade x diversidade estruturao do pro-
cesso voltada para a infra-estrutura urbana. As plen-
170 rias temticas comearam a superar isto. Necessidade
de se aproximar das classes mdias.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Quantidade versus qualidade crescimento lento da


participao. Hegemonia do movimento comunitrio
na participao. A qualificao instrumental e deixa
a desejar na formao de outros aspectos de formao
para a cidadania.
O OP como produto histrico processo feito vrias
mos autorregulamentado. Fenmeno cristalizado em
alguns aspectos. Exemplo: matriz de regionalizao.
Linguagem acessvel versus contedo qualquer um
pode debater um oramento pblico. Entretanto, fal-
tam materiais com linguagem acessvel, e sem uso
demasiado de siglas.
Vanguarda que se apropria do processo versus popu-
larizao da experincia simplificao versus com-
plexificao das regras para se entrar no OP. Setores
utilizam-se desta complexidade para sua reproduo
pessoal. Muitas assemblias e reunies.

Limites estruturais

Solidariedade versus competio este mecanismo cria


uma cultura de solidariedade. Na prtica, entretanto,
v-se uma cultura da competio. Criao de esprito
de corpo (corporativismo, ou seja, um tipo de paneli-
nha poltica).
Localismo versus globalismo debate regionalizado
(ainda est assim restringido) versus debate com uma
viso mais geral da cidade.
Estrutura de participao versus estrutura do Estado
a estrutura geral da prefeitura no mudou e no con-
seguiu ser, ao que parece, permeada pelo OP.
Auto-organizao versus dependncia do governo 171
relao dbia entre o COP e o governo municipal:

O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
governo como um foco em realizao de demandas e
fornecimento de dados. Pouco conhecimento por parte
dos funcionrios, atropelo de pautas, falta de clareza
pelos atores institucionais da distino governo versus
sociedade. A organizao do processo dependente da
iniciativa do governo. O OP pode vir a retirar o sentido
das organizaes comunitrias.

(.)
p onto final
Apresentamos de forma sinttica o processo de desenvol-
vimento do OPPA, focando suas principais transformaes
na perspectiva de afirmao e consolidao de formas de
participao popular na discusso e deliberao dos recur-
sos oramentrios municipais. Por ltimo, apresentamos
brevemente os dilemas suscitados por tais experincias
como possibilidades de aprendizado para a firmao da
democracia e da cidadania em nosso pas.

Indicaes culturais

BERAS, C. Oramento participativo de Porto Alegre e a demo-


cratizao do Estado: a configurao especfica do caso de
Porto Alegre - 1989-2004. 2008. 255 p. Tese (Doutorado em
Sociologia)-Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
Porto Alegre, 2008.

VERLE, J.; BRUNET, J. (Org.). Construindo um novo mundo:


avaliao do oramento participativo em Porto Alegre
172
Brasil. Porto Alegre: Guayi, 2002.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

atividades
1. Analisando o processo de desenvolvimento do OPPA, con-
forme as quatro primeiras sees, podemos afirmar que
ocorreram trs processos. Assinale a alternativa correta
que indica tais processos:
a. Reduo gradativa dos espaos de participao; simpli-
ficao da base normativa (regras); autodefinio fixa do
processo.
b. Ampliao gradativa dos espaos de participao; sim-
plificao da base normativa (regras); transformaes na
auto-definio do processo.
c. Ampliao gradativa dos espaos de participao; com-
plexificao da base normativa (regras); transformaes
na autodefinio do processo.
d. Reduo gradativa dos espaos de participao; des-
constituio da base normativa (regras); autodefinio
fixa do processo;

2. Verificamos, na quinta seo, 10 possveis limites para


experincias como a do OP. Identifique o par abaixo que
descreve corretamente e respectivamente um dos limites
organizacionais e um dos limites estruturais:
a. 1) Limite organizacional: crescimento lento e qualidade
instrumental; 2) Limite estrutural: a organizao do pro-
cesso dependente do governo.
b. 1) Limite organizacional: dificuldades de integrao com
outras formas de participao; 2) Limite estrutural: falta
de materiais com acessibilidade de linguagem.
c. 1) Limite organizacional: na prtica verifica-se uma cul- 173
tura de competio; 2) Limite estrutural: a estrutura

O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
geral da prefeitura no mudou.
d. 1) Limite organizacional: debate regionalizado; 2) Limite
estrutural: processo feitos vrias mos.
( 10 )

o s dilemas das experincias


de participao popular
Cesar Beras

( )

no presente captulo, guisa de concluso,


vamos, aps termos verificado os conceitos e processos de
desenvolvimento da democracia, cidadania e sociedade
civil e alguns exemplos concretos, discutir os possveis
dilemas que devem ser levados em conta no especfico caso
brasileiro, nas tentativas de democratizao do Estado e da
sociedade.
Neste sentido organizamos trs sees. Na primeira
vamos retomar e frisar as dificuldades histricas nacionais
de afirmao da democracia.
Na segunda seo vamos, a partir da reflexo de Max
178
Weber, focar as relaes sociais como relaes de domina-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

o e suas implicaes para a construo de sociedades


democrticas, focando o caso brasileiro.
Por ltimo, na terceira seo vamos explicitar alguns
possveis dilemas que devem ser levados em considerao
para a conduo de processos concretos de participao
popular como forma de democratizao das relaes entre
Estado e sociedade.

(10.1)
a democracia brasileira: no incio
um mal-entendido
Como vimos, a democracia brasileira pode ser considerada
um mal-entendido, uma apropriao pragmtica das eli-
tes nacionais do sistema democrtico europeu, mas sem
sociedade civil e nem valores liberais.1 O aspecto princi-
pal do modelo brasileiro foi o patrimonialismo poltico e
cultural.
Nesse ambiente desenvolveu-se uma cidadania inver-
tida, compreendida assim a partir da ordem estabelecida
por Marshall2: direitos civis, polticos e sociais. Ou seja,
iniciou-se no Brasil pela afirmao dos direitos sociais,
aps, dos direitos polticos e somente por ltimo dos direi-
tos civis.3 As consequncias diretas disso esto em uma
sociedade patrimonial extremamente desigual, em que a
esfera pblica uma novidade em construo.
Os problemas polticos decorrentes desta situao, con-
cordando com Carvalho4, so dois:
1. A no formao de uma convico democrtica no pro-
179
cesso de construo dos direitos cidados, o que refora

Os dilemas das experincias


de participao popular
o mal-entendido da democracia ou o projeto que nunca
foi levado a srio pelas elites; e,
2. logicamente, no se criou uma sociedade civil, mas
uma Estadadania5 e os direitos civis no tm por que
serem significativos, pois o Estado, uma vez afirmando
os direitos sociais, resolve o problema de cima pra
baixo.

No processo de construo e afirmao da participao


popular no Brasil, a partir da dcada de 1970, capitaneado
principalmente pelos movimentos sociais, h dois momen-
tos distintos: o da luta contra a Ditadura Militar, caracteri-
zado por um forte componente anti-estatal na ao destes
movimentos, e o momento da abertura democrtica em
que se cria a condio e a necessidade de contato direto
com o Estado, na busca de um dilogo que aponte para as
diferentes solues advindas das demandas sociais emer-
gentes e crescentes, oriundas do processo de urbanizao
em curso.
Este segundo momento exigiu da sociedade um poder
maior de organizao e mobilizao para dialogar em con-
dies de igualdade com o Estado, porm em um momento
de refluxo das organizaes sociais, a partir da mudana
conjuntural e do tipo de ao poltica necessria para o
atual perodo. No mais a luta contra um inimigo objetivo,
o Estado, mas a discusso e presso sobre este. Isto remete
diretamente para dilemas organizacionais nos movimen-
tos: busca de demandas somente ou a afirmao constante
dos direitos sociais, polticos e civis.
Esse contexto e o fato de ainda no haver 100 anos de
democracia no Brasil implica em graves consequncias
para qualquer tentativa de experincia democrtica que se
180
queira realizar. Slidos mecanismos sociais esto incrus-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

tados, no somente no Estado, mas nas atitudes dos indi-


vduos no processo de socializao poltica nacional. O
contato direto, a pessoalizao (do cidado com o inves-
tidor do poder estatal), o autoritarismo, a privatizao do
pblico, a no significao da sociedade civil e de esferas
pblicas, entre outros elementos, desafiam a lgica demo-
crtica diretamente a cada segundo.
H uma cultura predominante e hegemnica, no
democrtica, que solapa progressiva e gradativamente
as experincias democrticas, integrando-as aos valores
patrimonialistas e tambm pragmticos e instrumentais
da afirmao de interesses particulares.
Logo, h um enfraquecimento da sociedade civil - h
uma necessidade da existncia de uma sociedade civil
forte, que surge como um devir ser algo eu pode vir a
acontecer, mas ainda no o - e no como um dado obje-
tivo. Como esta sociedade forte fica pressuposta, parece
algo natural e objetivo, entretanto, contrariamente, fr-
gil e incipiente.
Percebe-se ento que os ambientes democrticos no
sobrevivem por si s, mas necessitam estar retroalimenta-
dos com a construo da sociedade civil, com a democra-
tizao do Estado e com a produo de esferas pblicas de
forma simultnea e permanente.
Uma vez explicitadas nossas dificuldades histricas,
vamos abordar o conceito de dominao em Weber, como
forma de ilustrao das dificuldades de construo da
democracia.
(10.2) 181

e lementos tericos constitutivos

Os dilemas das experincias


de participao popular
das relaes sociais de
dominao
A questo da dominao, enquanto relao social exclui
vises do tipo os bons e os maus, ou seja, um Estado
bom e uma sociedade civil m. Porque exclui uma concep-
o de uma moral universal, subjacente ao humana.
Weber6 vai demonstrar a passagem de um mundo perme-
ado por uma tica religiosa para um outro mundo da razo
instrumental.
As relaes sociais de dominao seriam ento uma
caracterstica do moderno capitalismo, alicerado, por
sua vez, tambm no positivismo jurdico. So relaes de
poder constitudas por uma mandante e um mandado,
sendo que o segundo obedece livremente, por vontade
prpria, o primeiro. Enfim, legitima a situao de mando
ou dominao.
Vamos abordar, separadamente, cada um desses ele-
mentos: a dominao e a obedincia.
A dominao em Weber7 , ento:

uma situao de fato, em que uma vontade manifesta (man-


dado) do dominador ou dos dominadores quer influen-
ciar as aes de outras pessoas (do dominado ou dos
dominados), e, de fato, as influenciam de tal modo que estas
aes, num grau socialmente relevante, se realizam como se
os dominados tivessem, feito do prprio contedo do man-
dato a mxima de suas aes (obedincia).
Weber funda seu conceito no poder de mando autorit-
182
rio (em virtude da autoridade do poder de mando e dever
Democracia, cidadania
e sociedade civil

de obedincia), logo, para que isto acontea necessrio


que toda dominao manifeste-se e funcione como admi-
nistrao. Toda administrao precisa, de alguma forma da
dominao, pois, para dirigi-la mister que certos poderes
de mando se encontrem nas mos de algum8.
Ao abordar a poltica, Weber centra seu significado na
direo do agrupamento poltico hoje denominado Estado
ou a influncia que se exerce em tal sentido9.
O Estado, em Weber10, assim denominado:

O Estado moderno um agrupamento de dominao que


apresenta carter institucional e que proporcionou (com
xito) monopolizar, nos limites de um territrio, a violncia
fsica legtima como instrumento de domnio e que, tendo
esse objetivo, reuniu na mo dos dirigentes os meios mate-
riais de gesto.

Nesse sentido podemos verificar trs grandes premis-


sas no conceito de dominao.
A primeira premissa a dimenso da luta, constitutiva
das relaes sociais, enquanto orientao bsica da ao so-
cial. Refere-se estritamente a contedos subjetivos da ao
de cada qual e no tem qualquer desenvolvimento fora de
suas aes efetivas11. Poderamos inferir, neste raciocnio
de Cohn, a dimenso da ascese como um dos elementos
que originam tal dimenso. O fato que a luta constante
nas relaes sociais, ou seja, elas so um constante conflito.
A segunda premissa a de que os valores no so uni-
versais, mas equivalentes e originrios da subjetividade de
cada indivduo. Este fato complexifica nosso conceito, pois
se trata de uma luta a partir de valores, ou seja, uma dis-
puta por valores.
A ltima premissa a escassez, ou seja, a pouca oferta
183
de bens materiais e simblicos.

Os dilemas das experincias


de participao popular
Temos montadas, ento, as motivaes estruturais das
relaes de mando: uma luta permanente por bens mate-
riais e simblicos escassos, fundada em valores individu-
ais. A dominao que busca a obedincia, busca legitimar
a luta e seus resultados.
Vamos agora abordar a questo da obedincia ou das
formas de legitimidade ou autojustificao. A legitimao
, sobretudo, uma ao, uma empresa (empreendimento) na
busca da justificativa do mando calcado na obedincia. A au-
tojustificao por parte do individuo advm da sua interna-
lizao e aceitao do mandado pelo contedo do mundo.
Conforme indica Weber12:

dispensvel dizer que, na realidade concreta, a obedincia


dos sditos condicionada por motivos extremamente pode-
rosos, citados pelo medo ou pela esperana seja pelo medo
de uma vingana das potncias mgicas ou dos detentores
do poder, seja a esperana de uma recompensa nesta Terra
ou em outro mundo. A obedincia pode ser condicionada por
outros interesses e muitos variados.

possvel identificar um dos grandes elementos


nucleares da concepo de Weber: o da ascese. A ideia
de predestinao, de obra e de recompensa, fundamenta
a obedincia, poderamos dizer, maximizada para busca
do lucro. Entre os motivos variados colocados por Weber
situa-se o de prestgio social ou status, tema complexo que
foge aos objetivos do presente trabalho.
Entretanto, a obedincia pode se estruturar de trs for-
mas diferentes, ou seja, se obedece com base em regras
legais, com base na tradio (assim sempre foi e sempre
ser) ou com base no carisma (na figura extraordinria
de um lder). Estes trs tipos ideais weberianos, que no
184
so encontrados em sua forma pura nas relaes sociais
Democracia, cidadania
e sociedade civil

reais, constituem uma referncia analtica que nos permite


situar os graus de obedincia relacionados com os graus
de racionalizao.
Weber13, assim, vai construir trs tipos de idias (mode-
los) de dominao: a dominao legal/racional, a tradicional
e a carismtica, que buscamos ilustrar no quadro abaixo:

Quadro 13 Tipos de dominao em Webera

Domnio legal/ Domnio Domnio


racional tradicional carismtico

Abandono dos
Carter racional
Crena na santi- membros da
Aspectos Crena na
dade das tradies sociedade aos
conceituais validade dos
em vigor valores pessoais
regulamentos
de um homem

Particularidades Impessoalidade Piedade Excepcionalidade

Poder como vir- Deturpa os usos


tude do costume da vida poltica
Todo direito Governados so originria
vale por um pares (familiares, Formas: dema-
procedimento ou com alguma gogo, dita-
racional ou por ligao sangunea) dor social,
um valor Servidores recru- heri militar e
Caractersticas gide do direito tados entre os revolucionrio
Governados escravos, fam- Fundamento
como cidados lia etc. emocional
Forma Tipos: gerontocra- Destruio e
mais tpica: cia, patriarcalismo, construo
burocracia sultanismo e Procura per-
forma mais tpica: manente do
patrimonialismo entusiasmo

a. Com base em Weber, 1999.


Uma vez explicitada de forma sinttica o ncleo do con-
185
ceito de dominao e de legitimao de Weber, podemos a

Os dilemas das experincias


de participao popular
partir de suas premissas e categorias focar um pouco as
dificuldades de implantao de experincias de democra-
cia participativa no caso brasileiro.
possvel evidenciar, ento, as seguintes caractersti-
cas de um cenrio de dominao com base no pensamento
weberiano: (I) a fatalidade ou inexorabilidade da domina-
o, (II) a sua normalidade ou carter permanente sistem-
tico, (III) o comportamento instrumental imerso em uma
luta constante buscando sempre se legitimar e (IV) a cen-
tralidade da figura do Estado como grande meio de admi-
nistrao da dominao.
Nesse contexto vamos apresentar trs condies de
afirmao de um cenrio de dominao no pas.
A primeira condio seria a da rotinizao, ou seja,
quanto mais a prtica democrtica estiver engessada ou
normalizada pela ao da burocracia estatal, mais domi-
nada ou mandada est. Vrias discusses foram realizadas
sobre o tema da rotinizao.
Poderamos sintetiz-las na pergunta de quem governa
quem? Quanto mais o corpo de funcionrio e sua dinmi-
ca imprimida ao Estado absorver e normalizar os impul-
sos democrticos, mais verificamos a antinomia burocracia
versus democracia. Em nosso objeto de estudo a rotiniza-
o se caracterizaria por uma situao de dependncia ins-
titucional ou participao dependente, onde os atores no
teriam a capacidade de se organizar por fora do Estado.
A segunda condio complementar primeira seria a
da resignao ou atuao resignada que aceita as regras
do jogo e reproduz o que est a, no h a busca da eman-
cipao ou sequer da autonomia. O que h a aceitao
da dominao. a realizao da ao esquecida, no h
mais referncia a uma idia de participao autnoma e
186
fortalecida da sociedade civil democrtica.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

Uma terceira condio seria a do comportamento ins-


trumental ou uma disputa de poder permanente onde cada
qual busca maximizar seus interesses. A ao instrumen-
tal ou maximizao do lucro (simblico e material) mate-
rializa-se no buscar a satisfao do interesse do indivduo
ou grupo de indivduos sem expressar laos de solidarie-
dade ou possibilidade de organizao social. Tal condio
se expressaria em uma participao interessada onde no
est em questo a afirmao de espaos pblicos democr-
ticos e sim de interesses particulares e privados.
Verificamos ento possveis elementos complicado-
res dos processos de participao que estariam presentes,
a partir de uma anlise weberiana, nas motivaes sub-
jacentes dos atores nos processos de participao. Vamos
agora, na prxima seo, focar os dilemas colocados para a
implantao destes processos.

(10.3)
o s dilemas para as experincias
de participao
Podemos identificar, a partir da reflexo realizada at
agora, trs grandes dilemas que esto presentes nas for-
mas de implantao de experincias participativas, tanto
no que tange a ao dos gestores pblicos, como no que
tange a ao da comunidade participante:
A existncia de uma ao esquecida em relao
187
aos limites impostos pelo capitalismo realizao da

Os dilemas das experincias


de participao popular
democracia por parte dos agentes do processo (gover-
namentais e comunitrios);
a no problematizao do vnculo constitutivo entre
Estado e sociedade civil, que se materializa mesmo nas
parcelas municipais;
a reduo da legitimidade do Estado ao princpio da
eficcia.

Em relao ao primeiro dilema, que aponta para uma


no problematizao das contradies da democracia
em um contexto social capitalista, o problema no seria
resolvido com a eliminao da sociedade capitalista, esse
um processo e discusso mais amplos (que, entretanto,
no deve ser esquecido). Assim, necessrio ter sempre
em conta nas formulaes metodolgicas, que se pro-
pem a serem democrticas, que as relaes sociais onde
tal mtodo vai operar, so condicionadas por determinan-
tes mais amplos da sociedade capitalista: individualismo,
desigualdade social, excluso.
H ento um permanente conflito ou, como podemos
refletir a partir de Weber14, uma luta constante. As metodo-
logias participativas no suspendem tais lutas, muito antes
convivem com elas, buscando reorient-las (construo de
valores democrticos).
O que acontece que este fundamento muitas vezes
est esquecido, o que compe um destino inexorvel, ou
seja, uma ao que perdeu seu fundamento original e age
mecanicamente. Logo se deposita na eficcia do processo e
nas suas oscilaes de numero de participantes os indica-
dores do sucesso, esquecendo que a falta de recursos, uma
sociedade civil fraca, so elementos que podem emergir
188
a qualquer hora, conformando um destino de normaliza-
Democracia, cidadania
e sociedade civil

o do participar como um elemento da prpria socieda-


de capitalista, resignada perante os limites e avanos do
mundo.
Quanto ao segundo dilema, a no problematizao do
vnculo constitutivo entre Estado e sociedade civil, parti-
mos de dois pressupostos: primeiro o de que h um vn-
culo constitutivo entre a sociedade civil e o Estado15, ou
seja, uma relao de interdependncia entre as duas esfe-
ras e, em segundo, que esta relao tem sua origem em
duas organizaes paralelas entre si. Na mediao institu-
cional entre Estado e sociedade civil, esta teria uma funo
de limitadora ao Estado (freios democrticos).
Sendo assim, fundamental o reconhecimento/pro-
blematizao de vinculo constitutivo, o que seno pode
levar a noo de no discernimento entre as diferenas de
cada esfera e logo limitar as possibilidades da realizao
da democracia.
Esta questo torna-se uma vicissitude no momento em
que impede, quando o vnculo no reconhecido e assu-
mido, a afirmao dos dois planos super estruturais da
sociedade o civil e o poltico fundindo-os, plasman-
do-os em uma s esfera, o que tende a favorecer o plo
mais forte.
Por um lado, ao naturalizar-se tal fuso, se minimiza a
necessidade de auto organizao da sociedade civil (o que
cristaliza uma alta dependncia desta pelo Estado) e se
reduz a participao uma dimenso instrumental. Tudo
isso porque o espao entre a sociedade civil e o Estado que
permite a constituio de falas prprias para a realizao
de um dilogo entre diferentes, no existe. Nenhuma meto-
dologia institucional pode substituir a sociedade civil.
Por ltimo, em nosso terceiro dilema, a reduo da
189
legitimidade do Estado ao princpio da eficcia, verifica-

Os dilemas das experincias


de participao popular
mos que democracia participativa tem um imperativo ti-
co-moral: a afirmao da liberdade e da igualdade. Logo,
mesmo afirmando a eficcia de resposta aos problemas
sociais, deve constantemente formular tal imperativo so-
bre pena de no conseguir afirmar a construo de valores
democrticos.
A questo central desta vicissitude de como o governo
legitima suas aes. Como vemos em Bobbio16, o advento
do positivismo jurdico deu uma nova direo a esta ques-
to, afirmando como princpio legitimador do Estado a efi-
ccia e no mais somente os valores.
Evidentemente, a partir disto, a ineficcia vira o prin-
cipio da ilegitimidade. A questo complexa, pois envolve
normas e aes. Normas que configurem a eficcia apenas
como o direito posto pelas autoridades delegadas para este
fim pelo prprio ordenamento e tornado eficaz por outras
autoridades previstas pelo prprio ordenamento17.
Verificamos que o sistema jurdico que conforma a
eficcia. Ora, o Estado brasileiro em suas esferas (federais,
estaduais e municipais) a partir da constituio de 1998,
passa a ser o grande responsvel pelas polticas pblicas
que enfrentem as situaes de misria e pobreza.
Nesse sentido, experincias como o OP, por exemplo,
demonstram que nas esferas municipais se desenvolve
todo um processo de dilogo entre a Prefeitura (parcela do
Estado) com a comunidade a partir de uma matriz tem-
tica que busca enfrentar as necessidades bsicas da popu-
lao e, mesmo quando no oferta investimentos, discute
algo necessrio, como servios.
A eficcia se d pela capacidade de ao. Isso pode gerar
uma reduo do processo a sua capacidade de resposta,
se no houver preocupaes de formao e construo
190
de valores de participao com base na solidariedade,
Democracia, cidadania
e sociedade civil

enquanto um pilar dos valores democrticos expresso na


participao popular.
necessrio, no obstante as diversas opinies que
podemos ter sobre esta discusso, termos a existncia de
uma sociedade civil forte. Onde ela no for forte, as antino-
mias de tais processos podem atentar contra ele.

(.)
p onto final
De forma sinttica buscamos refletir, como forma de con-
cluso da disciplina, os possveis dilemas que podem se
apresentar tanto nas motivaes para a participao em
processo de cogesto do Estado, como em sua implanta-
o. Discutimos e apresentamos ao longo desta publicao
os conceitos de democracia, cidadania e sociedade civil
focando nas especificidades do caso brasileiro e suas limi-
taes estruturais. Neste captulo frisamos os efeitos des-
tas condies nos processo de democratizao do Estado
com base na participao popular, com base nos conceitos
e categorias de Weber18.
Na primeira seo fixamos os limites estruturais de
nosso regime democrtico, que conforme vimos come-
ou como um malentendido e recm esta se firmando em
nossa cultura nacional.
Na segunda seo apresentamos os conceitos weberia-
nos de dominao e legitimao e uma anlise das pos-
sveis motivaes e posturas implcitas nos atores sociais
quando articulam processos de participao popular, bus-
191
cando captar a influncia dos limites estruturais da forma-

Os dilemas das experincias


de participao popular
o democrtica no pas.
Na terceira e ltima seo, focamos nos dilemas poss-
veis implcitos na implantao dos processos de participa-
o popular para a democratizao do Estado.

Indicaes culturais

BERAS, C. A democratizao do Estado e a participao popular:


legitimao do Estado versus autonomia da sociedade civil.
Uma reflexo sobre o OP de Viamo - RS, 2001 e 2002. 2003.
200 p. Dissertao (Mestrado em Sociologia)-Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2003.

WEBER, M. Economia e sociedade. Braslia: UnB, 1999. v. 2.

atividades
1. Na seo 10.2, com base em Weber (1999), foram apresen-
tadas trs condies constitutivas para a realizao de um
cenrio de dominao no pas. Identifique abaixo a alterna-
tiva que contem tais condies:
a. 1) Democratizao, ou seja, quanto mais a prtica
democrtica estiver estruturada e potencializada. 2)
Liberalizao que permite a participao irrestrita de
qualquer individuo. 3) Comportamento coletivo orien-
tado por valores solidrios e no competitivos.
b. 1) Dominao estatal, ou seja, quanto mais a prtica
democrtica estiver orientada e dirigida pela ao da
burocracia estatal. 2) Passividade institucional que
congela as regras do jogo e no cria inovaes. 3)
Comportamento instrumental ou uma disputa de poder
192
permanente onde cada qual busca maximizar seus
Democracia, cidadania
e sociedade civil

interesses.
c. Dominao econmica, ou seja, a pratica democrtica
orientada por interesses dos grandes grupos financei-
ros. 2) Passividade institucional que congela as regras
do jogo e no cria inovaes. 3) Comportamento instru-
mental ou uma disputa de poder permanente onde cada
qual busca maximizar seus interesses negociando-os
com os outros.
d. 1) Rotinizao, ou seja, quanto mais a prtica demo-
crtica estiver engessada ou normalizada pela ao da
burocracia estatal. 2) Resignao que aceita as regras do
jogo e reproduz o que est a. 3) Comportamento ins-
trumental ou uma disputa de poder permanente onde
cada qual busca maximizar seus interesses.

2. O que seria uma ao esquecida e por que ela um dilema


para a implantao de processo democrticos de participa-
o popular?
a. Ao esquecida: um fundamento muitas vezes est
esquecido e leva a um destino inexorvel, ou seja, uma
ao que perdeu seu fundamento original e age meca-
nicamente. Dilema: esquecimento que tais processos de
participao so tensionados e condicionados por deter-
minantes mais amplos da sociedade capitalista: indivi-
dualismo, desigualdade social e excluso.
b. Ao esquecida: um fundamento econmico esquecido
que leva a um destino inexorvel. Dilema: esquecimento
da importncia da sociedade capitalista.
c. Ao esquecida: perda da memria histrica de uma
nao, que coloca toda a sociedade em um estado de
anomia permanente. Dilema: necessidade de realizar
guerras e ocupaes de territrios para recuperar a
193
memria.

Os dilemas das experincias


de participao popular
d. Ao esquecida: um fundamento que foi esquecido pro-
positalmente e consolidou um destino incerto, pois quer
negar seu fundamento original para no agir mecani-
camente. Dilema: esquecimento que tais processos de
participao so tensionados e condicionados por deter-
minantes mais amplos da sociedade socialista: distribui-
o de renda, igualdade social, incluso. E isso implica
em no esquecer os valores democrticos, mas afirm-
los constantemente.
r eferncias por captulo

Captulo 1 17 AVRITZER, 2000.


18 AVRITZER, 1999, p. 40.
1 BOBBIO, 1980, p. 40.
19 AVRITZER, 1999, p. 40.
2 BOBBIO, 1980, p. 40-41.
20 HABERMAS, 2002.
3 SAES, 1987, p. 41.
21 HABERMAS, 2002.
4 CHAU, 1989, p. 141.
22 HABERMAS, 2002.
5 CHAU, 1989, p. 141.
23 HABERMAS, 2002.
6 CHAU, 1989, p. 142.
24 HABERMAS, 2002.
7 AVRITZER, 1999.
8 AVRITZER, 1999, p. 26.
Captulo 2
9 AVRITZER, 1999, p. 26.
10 McPHERSON, 1978. 1 VIEIRA, 2001.
11 McPHERSON, 1978. 2 MARSHALL, 1967.
12 McPHERSON, 1978, p. 102. 3 PINSKY; PINSKY, 2003, p. 13.
13 CHAU, 1989, p. 139-140. 4 PINSKY; PINSKY, 2003, p. 27.
14 PATEMAN, 1992. 5 GUARINELLO, 2003, p. 32.
15 McPHERSON, 1978. 6 GUARINELLO, 2003, p. 33-36.
16 PATEMAN, 1992. 7 GUARINELLO, 2003, p. 43.
8 WOLFF, 2003, p. 34-36. 2 CARVALHO, 2002, p. 35.
9 MONDAINI, 2003, p. 127. 3 CARVALHO, 2002, p. 33-35.
10 MONDAINI, 2003, p. 129. 4 CARVALHO, 2002.
11 MONDAINI, 2003, p. 128. 5 CARVALHO, 2002.
12 KARNAL, 2003. 6 CARVALHO, 2002.
13 ODALIA, 2003. 7 CARVALHO, 2002, p. 109.
14 ODALIA, 2003, p. 167. 8 CARVALHO, 2002.
15 BACZKO, 2001, p. 34-35. 9 CARVALHO, 2002, p. 132.
16 BACZKO, 2001, p. 36. 10 CARVALHO, 2003.
17 VIEIRA, 2001. 11 CARVALHO, 2002.
12 CARVALHO, 2002, p. 178-190.
Captulo 3 13 CARVALHO, 2002.
14 CARVALHO, 2002, p. 212.
1 BOBBIO, 1990; BOBBIO et al., 1995;
2000.
Captulo 6
2 BOBBIO et al., 1995.
3 BOBBIO, 1990, p. 36. 1 NOGUEIRA, 2004.
4 BOBBIO, 1990, p. 37. 2 COUTO, 1998.
5 LAVALLE, 1999, p. 123. 3 COUTO, 1998.
6 BOBBIO et al., 1995. 4 COUTO, 1998.
7 LAVALLE, 1999. 5 COUTO, 1998.
8 BOBBIO et al., 1995, p. 1206. 6 COUTO, 1998.
9 BOBBIO et al., 1995, p. 1206. 7 COUTO, 1998.
10 BOBBIO, 1990, p. 49-50. 8 NOGUEIRA, 2004.
11 CHAU, 1989, p. 279. 9 NOGUEIRA, 2004.
12 COHN, 2000, p. 31. 10 NOGUEIRA, 2004.
13 LAVALLE, 1999, p. 126. 11 NOGUEIRA, 2004.
14 LAVALLE, 1999, p. 127. 12 NOGUEIRA, 2004.
15 LAVALLE, 1999, p. 130. 13 NOGUEIRA, 2004.
16 COHEN; ARATO, 2000.
17 LAVALLE, 1999. Captulo 7
18 LAVALLE, 1999.
1 DE LA CRUZ, 1987.
19 LAVALLE, 1999, p. 132.
2 SCHERER-WARREN, 1987.
20 MOUFFE, 1996, p. 169.
196 3 JACOBI, 1990, p. 21.
21 MOUFFE, 1996, p. 140.
4 JACOBI, 1987.
22 CHAU, 1989.
5 JACOBI, 1987.
23 REIS, 2002, p. 16.
Democracia, cidadania
e sociedade civil

6 JACOBI, 1990, p. 240.


24 REIS, 2002.
7 FEDOZZI, 2001.
25 REIS, 2002, p. 292.
8 DAGNINO, 2002.
26 REIS, 2002.
9 DAGNINO, 2002.
27 CHAU, 1989, p. 153.
10 GOHN, 2005.
28 VIEIRA, 2001, p. 64.
11 GOHN, 2005, p. 71.
12 GOHN, 2005, p. 75.
Captulo 4
13 GOHN, 2005, p. 78.
1 CARVALHO, 2002, p. 18. 14 SCHIOCHET, 1993, p. 59.
2 OLIVEIRA, 2003, p. 447-449. 15 REIS, 2002.
3 OLIVEIRA, 2003, p. 453. 16 REIS, 2002, p. 28.
4 OLIVEIRA, 2003, p. 454. 17 REIS, 2002.
5 OLIVEIRA, 2003, p. 456. 18 REIS, 2002.
6 HOLANDA, 2004.
7 OLIVEIRA, 2003. Captulo 8
8 HOLANDA, 2004, p. 160.
1 JACOBI, 1987, p. 271.
9 CARVALHO, 2002.
2 GOHN, 1997.
10 CARVALHO, 2002.
3 GOHN, 1997, p. 324.
11 HOLANDA, 2004.
4 DAGNINO, 2002.
12 HABERMAS, 1994.
5 FEDOZZI, 2001, p. 166-167.
13 HOLANDA, 2004.
14 OLIVEIRA, 2003.
Captulo 9
15 FAORO, 1984.
16 FREYRE, 1995. 1 VERLE; BRUNET, 2002.
17 OLIVEIRA, 2003.
Captulo 10
Captulo 5
1 HOLANDA, 2004.
1 CARVALHO, 2002, p. 32. 2 MARSHALL, 1967.
3 CARVALHO, 2002.
4 CARVALHO, 2002.
5 CARVALHO, 2002.
6 WEBER, 1999.
7 WEBER, 1999, p. 191.
8 WEBER, 1999, p. 193.
9 WEBER, 2002, p. 55.
10 WEBER, 2002, p. 62.
11 COHN, 1979, p. 121.
12 WEBER, 2002, p. 58.
13 WEBER, 1999.
14 WEBER, 1999.
15 LAVALLE, 1999.
16 BOBBIO, 1990.
17 BOBBIO, 1990, p. 92.
18 WEBER, 1990; 2002.

197

Referncias por captulo


r eferncias

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Referncias
g abarito

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1. c 1. d 1. c
2. a 2. c 2. a

Captulo 2 Captulo 6 Captulo 10


1. b 1. d 1. d
2. d 2. b 2. a

Captulo 3 Captulo 7
1. b 1. b
2. a 2. d

Captulo 4 Captulo 8
1. c 1. d
2. c 2. b
Esta obra foi impressa pela Reproset

Indstria Grfica, no outono de 2009,

sobre offset 90 g/m.