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e sociedade civil
A letra grega , adotada universalmente
Misso
Viso
Valores
Apresentao
dade entre os seres humanos: a afirmao constante e radi-
cal da democracia, da cidadania e da sociedade civil.
Boa leitura!
s umrio
experincias, 169
Referncias, 199
Gabarito, 203
(1)
( )
(1.1)
a democracia e suas diferentes
formas histricas
A presente seo foca a compreenso do prprio conceito
de democracia. Dizer que a democracia um conceito his-
trico e em aberto no significa dizer que no tem conte-
do, mas que foi e atravessada por diversos contedos.
Melhor do que falar em democracia falar em democra-
cias, dadas as diversas formas histricas que tal conceito
tem assumido, suas diferenas de nfase e as perspectivas
que tem ensejado, quer de integrao ou de construo de
uma alternativa ao sistema social vigente.
Isso implica reconhecer a democracia como um pro-
cesso interdependente que, ao longo da histria, foi defi-
nindo seus aspectos centrais. Tais definies no se
constituram de forma linear e tranqila, mas so frutos
18 de tenses e conflitos. Entender essas tenses e conflitos
um passo necessrio para uma anlise configuracional do
Democracia, cidadania
e sociedade civil
liberal-modernaa
Noo de representao.
Sistema de freios e contrapesos democrti-
Revoluo
cos. Todo governo um mal, mas pode ser
Americana de 1776.
um mal justificado, para isto, teria o governo
que concordar com a opinio da maioria.
Utilitarismo
Teoria da democracia utilitria.
econmico.
Governo da seleo/
extenso do sufrgio Afirmao do governo da maioria.
na Europa.
Laissez-Faire
Articulao entre economia e democracia.
(monoplios).
(1.3)
a democracia deliberativa e o
espao pblico
A questo da democracia deliberativa se insere dentro do
contexto de discusso terica da democracia participativa,
iniciada com McPherson15 e Pateman16, contudo, apresenta
novos elementos.
Avritzer17, avanando, demonstra um conceito de demo-
cracia deliberativa (a partir de Rawls e seu princpio de
justia e equidade e Habermas, com seu conceito de ao
26 comunicativa) que busca avanar a teorizao sobre demo-
cracia participativa ou com base na participao popular.
Democracia, cidadania
e sociedade civil
Procedimentos
Papel da Arranjo de Autoenten democrti-
ao poltica interesses dimento tico cos racionais e
comunicativos
(.)
p onto final
Verificamos, de forma sucinta, o itinerrio conceitual e
histrico do termo democracia, desde a Grcia, passando
pela modernidade e chegando a poca contempornea.
Identificamos os elementos clssicos do conceito de demo-
cracia do povo e para o povo, percorrendo os elemen-
tos liberais que deram nfase aos modelos democrticos
liberais, focando no detalhe o surgimento da democracia
participativa e deliberativa, buscando perceber sua con-
tribuio efetiva a partir da dcada de 1970 para o forta-
lecimento da sociedade civil, da cidadania e da prpria
democracia.Por ltimo, focamos os modelos normativos
de democracia, liberal, republicano e deliberativo, e suas
diferentes inflexes.
Indicaes culturais
34
Democracia, cidadania
e sociedade civil
(2)
( )
(2.2)
a cidadania na Antiguidade
Na inteno de ilustrar a dinmica configuracional do con-
ceito, apresentam-se referncias histricas centrais. Assim,
os primrdios do surgimento da idia de cidadania, na
Antiguidade, apontam para a dinmica processual assina-
lada no Quadro 6.
(2.3)
a cidadania na modernidade
A evoluo das idias polticas sobre a cidadania responde
de diferentes formas ao problema, especialmente em sua
fase moderna, a partir das Revolues Francesa, Americana
e Inglesa.
De forma geral, a modernidade pode ser caracteri-
zada como a substituio do trinmio particularismo-or-
ganicismo-heteronomia (fundados em uma sociedade
hierarquizada e sagrada) pelo novo trinmio universalida-
42 de-individualismo-autonomia (que se fundam nas possibi-
lidades de uma sociedade mais fluida e criativa).
Democracia, cidadania
e sociedade civil
(2.4)
a s reflexes tericas sobre a
cidadania
Na presente seo vamos apresentar brevemente as princi-
pais correntes tericas sobre o tema, assim como as prin-
cipais inflexes do conceito na forma como so utilizadas
atualmente.
Com base em Janoski, citado por Vieira17, possvel
identificar trs diferentes correntes tericas sobre a abor-
46
dagem do tema da cidadania: a teoria de Marshall (1794
1871) centrada na questo dos direitos da cidadania; a de
Democracia, cidadania
e sociedade civil
Marshall e a cidadania
ses sociais.
Vem tona a discusso sobre o reconhecimento cul-
tural e sobre as polticas identitrias - etnicidade, sexua-
lidade, ecologia etc. Temos o avano da preocupao com
o multiculturalismo e o cosmopolitismo e o recrudesci-
mento da dimenso scioeconmica.
Estamos em um contexto de especializao do conceito
entre duas perspectivas diferenciadas: cidadania como
regulao social e cidadania como emancipao. Neste sen-
tido, podemos, grosso modo, identificar, ento, no Quadro
8, as seguintes leituras do atual debate terico:
Will
A cidadania incorpora os elementos
Cidadania Kymlicka
de identidade e diferena, do multi-
responsvel. e Wayne
culturalismo e do pluralismo cultural.
Norman.
Indicaes culturais
atividades
51
( )
(3.1)
c onceituando sociedade civil
O conceito de sociedade civil objeto de grande discus-
so na teoria sobre a democracia. Vamos verificar que h,
no mnimo, trs formas diferentes de entend-lo (prxima
seo). No obstante, vamos, inicialmente, buscar concei-
tu-la de forma ampla e geral para podermos focar nitida-
56 mente nosso objeto de estudo.
A sociedade civil vai aparecer sempre como um lugar,
Democracia, cidadania
e sociedade civil
(3.2)
a s trs diferentes famlias de
argumentos sobre sociedade
civil
Segundo Lavalle7, possvel conformar trs grandes fam-
lias de argumentos sobre sociedade civil: a jusnaturalista
(Hobbes, Locke, Rousseau), uma outra famlia com base
na concepo de Hegel e uma terceira fundada no pensa-
58
mento de Tocqueville.
Democracia, cidadania
e sociedade civil
(3.3)
a sociedade civil e a autonomia
Aps essa breve apresentao do itinerrio tericohist-
rico do conceito de sociedade civil, vamos focar o conceito
de autonomia, elemento constitutivo fundamental de uma
sociedade civil forte.
Primeiramente, a noo de autonomia surge no pen-
samento liberal como expresso da idia de liberdade.
Mouffe20 explicita a respeito desta questo:
Indicaes culturais
65
BOBBIO, N. Estado, governo e sociedade: para uma teoria
geral da poltica. 3. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1990. A sociedade civil nos diferentes
perodos histricos...
______. O futuro da democracia. So Paulo: Paz e Terra, 2000.
( )
(4.1)
o s antecedentes histricos da
cidadania no Brasil: uma gnese
no democrtica
A singularidade de cada caso
A gnese
(4.2)
a s consequncias da gnese
histrica no desenvolvimento
da democracia brasileira
Verificamos, na seo anterior, que existem condies estru-
turais no democrticas vinculadas formao histrica
brasileira, que condicionam - como um elemento tensiona-
dor cotidiano - a possibilidade da existncia de experin-
cias de democracia participativa em nosso pas.
H, no Brasil, uma sociedade civil frgil. Parte-se do
pressuposto de que a realizao da democracia uma novi-
dade em construo no pas, tornando-se uma exceo no
desenvolvimento histrico da formao social brasileira.
As origens desse fenmeno, como vimos, esto em
uma cultura poltica e social patrimonialista (fruto de um
sistema democrtico que, em sua gnese, no teve uma
sociedade civil) e, consequentemente, em um processo de
afirmao dos direitos polticos, sociais e civis, imposto de
cima para baixo, a partir do Estado, conformando a cons-
truo de um fenmeno que Carvalho9 classifica como
uma cidadania invertida.
Dessa constatao verifica-se a existncia de tenses
culturais, polticas e sociais permanentes que criam meca-
nismos cotidianos que desconstituem a afirmao de valo-
res democrticos, adaptando-os lgica patrimonialista.
O efeito direto dos fenmenos identificados acima
75
que as liberdades e os direitos individuais (e logo respon-
sabilidades) no se tornaram a base do sistema democr-
Indicaes culturais
o processo de construo da
democracia e da cidadania no b rasil:
os quatro perodos histricos
Cesar Beras
( )
86
(5.1)
o incio da cidadania brasileira:
Democracia, cidadania
e sociedade civil
Direitos civis +
Direitos sociais
Direitos polticos
(5.2)
o s primeiros perodos
democrticos e as ditaduras:
2 perodo (1930-1964)
89
O segundo perodo se caracteriza pela Era Vargas e ps-
O processo de construo da
democracia e da cidadania...
Vargas. O conjunto do perodo (19301964) caracteriza-se
basicamente pelo avano dos direitos sociais. Cria-se o
Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio e afirma-se
uma nova e ampla legislao trabalhista.
Direitos civis
Direitos sociais +
(continua)
Direitos polticos /+
O processo de construo da
democracia e da cidadania...
quem o governo decidisse. As organizaes sindicais, ex-
presso comum s organizaes populares da poca, eram
dependentes do Ministrio do Trabalho, a partir da legisla-
o vigente, o que estimulou o surgimento do peleguismo
(o dirigente sindical bajulador do governo, comprometi-
do com esse e suas benesses).
Aps o fim do Estado Novo, com a nova eleio de
Vargas, iniciou-se um perodo nacional populista na pol-
tica brasileira. Indicava uma relao ambgua entre os
cidados e o governo8, visto que trazia os setores popu-
lares para a participao, mas mantinha os sujeitos depen-
dentes do governo e de seus lideres.
um perodo de governo (at 1956) marcado por ten-
ses entre a oposio e a situao que culmina com a
morte do presidente. Iniciam-se novos momentos de insta-
bilidade que permeiam o governo Kubitschek, embora ele
tenha conseguido dirigir o governo mais democrtico e
dinmico da histria Republicana9.
Verifica-se o desenvolvimentismo em seu apogeu: pesa-
das obras de infraestrutura, transferncia da capital do
pas para Braslia (1960) e potencializao da industrializa-
o. E, em 1962, acontece uma novidade na histria poltica
brasileira quando, pela primeira vez, um presidente eleito
Juscelino Kubitschek - passa a faixa para outro presidente
eleito Jnio Quadros.
Porm, com a renncia de Quadros e o veto posse do
seu vice, Joo Goulart, o pas passa por um novo perodo
de instabilidade que teve trs diferentes momentos: um
breve parlamentarismo; o plebiscito que reintroduz o pre-
sidencialismo e, consequentemente, a posse de Goulart; e,
o golpe militar.
92
Democracia, cidadania
e sociedade civil
(5.3)
d a ditadura militar reabertura
democrtica: 3 perodo
(1964-1985)
O terceiro perodo, que se estende de 1964 a 1985, caracte-
riza-se por uma ditadura intensa e por um longo processo
de abertura democrtica. A figura dos Atos Institucionais
(AI) ampliava os poderes do presidente, proibia eleies,
cassava lideranas e polticos eleitos, fechava entidades
civis, proibia o habeas corpus, fechava o congresso e repri-
mia, a partir de aes policiais, qualquer tipo de manifes-
tao, alm de censurar a imprensa e invadir domiclios.
Instituiu-se uma grande e poderosa mquina de represso
dentro do governo.
Quadro 11 A construo da cidadania brasileira no perodo de 1964-1985d
Direitos civis
Direitos sociais +
Direitos polticos
O processo de construo da
democracia e da cidadania...
caracterstica aumento do nmero de votantes e
permanncia do congresso aberto
O processo de construo da
democracia e da cidadania...
e a Igreja e outras organizaes civis tomavam a frente
do processo. Entidades como a Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB), a Sociedade Brasileira para o Progresso da
Cincia (SBPC) e a Associao Brasileira de Imprensa (ABI)
tiveram papel destacado no movimento que culminou nas
Diretas J, de 1984, reconhecido como uma das maiores
manifestaes de rua da histria brasileira. O fato resultou
na vitria de Tancredo Neves no Colgio Eleitoral.12
(5.4)
a cidadania e o terceiro momento
democrtico do pas: 4 perodo
(1985-at os dias atuais-2008)
Assim, chega-se ao quarto perodo de desenvolvimento da
cidadania no pas, de 1985 at hoje (2008). Este perodo tem
como caractersticas centrais a Nova Repblica, a consti-
tuio de 1988 e a primeira eleio direta para presidente
no novo perodo democrtico.
96
Direitos civis
Democracia, cidadania
e sociedade civil
Direitos sociais +
Direitos polticos +
(continua)
Fonte: Quadro elaborado com base na anlise livre da obra de CARVALHO, 2002.
O processo de construo da
democracia e da cidadania...
na histrica cordialidade nacional, que levou eleio
de Fernando Collor de Mello que, aps um curto perodo
administrativo, caracterizado pela arrogncia e pela cor-
rupo, sofreu um impeachment.
Depois de um importante avano dos direitos polticos,
o processo democrtico estabilizou-se, havendo quatro
eleies: as duas primeiras ganhas por Fernando Henrique
Cardoso (1993 a 2000) e as duas ltimas por Luis Incio
Lula da Silva (2001-2008). Este estudo limita-se a caracte-
rizar a situao dos direitos constitutivos do processo de
construo da cidadania.
Nesse terceiro momento democrtico do pas os direi-
tos sociais, por sua vez, ampliam-se. Entretanto, o fen-
meno ocorre em um quadro complexo com limite para
aposentadoria e criao de licena paternidade de um
lado, mas, por outro lado, a Previdncia Social encontra-se
em situao de dficit, que aponta para um alto custo do
Estado -valor desigual de contribuio social. A desigual-
dade social ataca diretamente os direitos sociais.
Por ltimo, verifica-se que os direitos civis tm um
pequeno avano. So criados novos mecanismos legais de
proteo ao cidado. No entanto, ainda so frgeis, quer
porque as instituies responsveis pela segurana so
uma herana mal resolvida do perodo autoritrio, quer
pela situao social de combinao de desemprego, traba-
lho informal e trfico de drogas que criou um campo fr-
til para a proliferao da violncia, sobretudo na forma de
homicdios dolosos14.
(.)
98
p onto final
Democracia, cidadania
e sociedade civil
Indicaes culturais
O processo de construo da
democracia e da cidadania...
sociais +) e 4 perodo (civis -, polticos + e sociais +).
d. 1 perodo (civis +, polticos e sociais ); 2 perodo (civis
-, polticos -/+ e sociais +); 3 perodo (civis -, polticos e
sociais +) e 4 perodo (civis -, polticos + e sociais +).
( )
(6.1)
o processo de reforma do e stado
104
nos anos 90: breve panorama
geral
Democracia, cidadania
e sociedade civil
(6.2)
a ntecedentes da reforma: o
processo de transio
O processo de reforma do Estado, ensejado na dcada de
1990, determinado por uma complexa conjuntura nacio-
nal e internacional (principalmente), que pode ser explici-
tada no processo de transio que comea a ocorrer entre o
modelo existente, nacional desenvolvimentista, e um novo
modelo que seria orientado para o mercado e adaptado
economia internacional - processo emergente de globaliza-
o da economia.
Isso apontava, conforme Couto2, para um conjunto de
inovaes que necessitavam da desconstruo de vrios ele-
mentos do antigo modelo, porm, esses elementos j esta-
vam consolidados na recentemente aprovada Constituio
de 1988. O texto constitucional tinha consolidado vrios
aspectos do modelo nacional desenvolvimentista, tais co-
mo os monoplios estatais, a restrio do capital estrangei-
ro, a estrutura do gasto pblico, entre outros.
Podemos identificar o perodo que caracteriza o pro-
cesso de transio o advento da Nova Repblica - 1985-
1989 como o momento de encerramento da transio
democrtica no pas, que culminou com a Constituio de
1988 e as primeiras eleies diretas aps a ditadura mili-
tar. Vrios analistas vo colocar, entretanto, que do ponto
de vista econmico no houve consenso na discusso do 107
texto constitucional e que nenhuma alternativa foi afir-
(6.3)
a s motivaes da reforma e os
seus dilemas
As primeiras perguntas que temos que responder : Por
que reformar? Quais as motivaes bsicas que orientam
a agenda dos reformistas?
O contexto em que se encontrava o Estado brasileiro,
aps o processo de transio, era de penria fiscal, inflado
de atribuies e enredado numa teia de interesses priva-
dos. Conforme Nogueira8, o Estado operava precariamente
e no conseguia contribuir para o desenvolvimento social
do pas, pois estava tecnicamente defasado, desprovido de
funcionrios motivados e sem carreiras profissionais bem
delineadas.
Nesse quadro geral o processo de reforma foi adapta-
tivo, pois se limitou a um movimento de ajuste e no de
reconstruo do pas, em uma perspectiva emancipat-
ria de afirmao da democracia poltica, promoo social 111
e cidadania. Isso significa que no havia a preocupao
Indicaes culturais
( )
(7.1)
o surgimento dos novos
movimentos sociais
Nesta seo vamos focar os atores coletivos forjados na
relao entre sociedade civil e Estado e o processo de insti-
tucionalizao ocorrido no Brasil entre estas duas esferas.
Tanto a noo de esfera pblica como a de democra-
cia participativa e dos novos movimentos sociais que se
afirmam na histria em torno de 1970, foram marcados
pela crise do keynesianismo (modelo econmico proposto
pelo economista Jonh Maynard Keynes que pressupe a
participao ativa do Estado na economia) e do padro
de acumulao capitalista (uma forma rgida, organizada
em grandes indstrias) e por toda uma crise sociocultural
(relaes familiares e intra-humanas).
Os novos movimentos sociais, que correspondem
matriz dos movimentos organizados da atualidade, sur-
gem nesse contexto e a partir de rupturas com o modelo
social dominante:
A democracia participativa, as
formas de accountability...
cam, segundo Scherer-Warren2:
A democracia participativa, as
formas de accountability...
Por um lado, trata-se de sujeitos sociais que demandam
satisfao de necessidades urbanas bsicas. Nesse processo,
diversos movimentos passaram da necessidade objetiva-
mente existente para a conscincia da necessidade, a partir
da imbricao de diversos fatores dos quais resulta a prtica
reivindicatria. Esta por sua vez, se torna fonte de uma iden-
tidade social possvel, principalmente a constituio de for-
mas diferentes de organizao social.
(7.2)
o s novos movimentos sociais e a
discusso conceitual
No contexto histrico colocado na seo anterior, iden-
tificam-se alguns momentos distintos na trajetria dos
movimentos populares e nos conceitos que serviam como
referncia a partir da noo geral de sociedade civil.
Conceitualmente, recorrendo obra de Gohn10, poss-
vel fixar no processo das transies democrticas ocorrido
no ps Segunda Guerra Mundial, principalmente depois
da dcada de 1970, a consolidao da utilizao do termo
sociedade civil como sinnimo de organizao e participa-
o popular na luta contra o Regime Militar.
O centro estratgico, construdo a partir desta concep-
o, foi a oposio ao Estado, representante, no momento,
do poder militar, buscando o que ele negava: igualdade
social a partir do oferecimento universal de direitos sociais
e polticos e as condies para qualidade de vida. A conse-
qncia disso, conceitual e organizacional, foi a luta pela
autonomia perante o Estado, que se expressava, na maio-
ria das vezes, em um rompimento explicito com as prticas
autoritrias. Conforme Gohn11:
A democracia participativa, as
formas de accountability...
mentos, especialmente os populares, apresentavam-se como
autnomos. Mas internamente havia diferenas entre as
lideranas, suas bases e as assessorias externas que os apoia-
vam, de forma que a autonomia era relativa e dependente
bastante das assessorias (embora as assemblias fossem um
elemento importante para construir ou referendar as agen-
das e pautas de luta).
A democracia participativa, as
formas de accountability...
namento desta ltima, a luta de guerrilha e a construo
de modelos organizativos fortes que enfrentam um dilema
no novo cenrio democrtico, pendendo entre a fragmen-
tao ou a organizao autnoma coletiva. Nesse sentido,
torna-se esclarecedora a anlise de Schiochet14:
A democracia participativa, as
formas de accountability...
que propicia um conformismo com o quadro de profunda
desigualdade social do pas. A medida em que aumenta a
violncia, a fome e a misria, paradoxalmente no aumenta
a insatisfao da populao, que poderia ser canalizada
em participao popular. Conforme Reis16:
(.)
p onto final
Neste captulo apresentamos o processo histrico de cons-
tituio dos novos movimentos sociais e sua contribuio
para a construo da democracia do pas, tanto no pro-
cesso de resistncia ditadura militar, como no processo
de reabertura democrtica. Na sequncia vimos como os
conceitos, primeiro de sociedade civil e depois de cidada-
nia, influenciaram e conformaram as prticas dos movi-
mentos sociais nos diferentes momentos histricos, assim
como suas principais tenses e conflitos. Por ltimo verifi-
camos dois grandes conjuntos de fatores que dificultam a
participao e a organizao popular: o fosso social cons-
titudo pela desigualdade socioeconmica e a pobreza da
populao.
131
Indicaes culturais
A democracia participativa, as
formas de accountability...
GOHN, M. G. Histria dos movimentos sociais: a construo
da cidadania dos brasileiros. So Paulo: Loyola, 1995.
atividades
1. Na primeira seo verificamos trs caractersticas centrais
dos novos movimentos sociais que tinham correspondn-
cia direta com afirmao de uma nova cultura poltica para
o pas, buscando modificar o ambiente socioeconmico e
cultural existente. Assinale abaixo a alternativa que con-
tm essas caractersticas:
a. Reforo das formas autoritrias e de represso poltica; re-
ao s formas democratizadoras do poder e; reao ao ca-
rter includente do modelo econmico adotado no pas.
b. Reao s formas autoritrias e de represso poltica;
reao s formas centralizadoras do poder e; reao ao
carter excludente do modelo econmico adotado no
pas.
c. Reao s formas autoritrias dos sindicatos; reao s
formas centralizadoras do poder religioso e; reao ao
carter excludente do modelo econmico adotado no
pas.
d. Reao s formas autoritrias; reao s formas centra-
132
lizadoras do poder e; reao ao carter excludente do
modelo econmico mundial.
Democracia, cidadania
e sociedade civil
a historicidade e a importncia da
participao popular no b rasil
Cesar Beras
( )
(8.1)
a organizao da sociedade
e advento da participao
popular atravs dos oramentos
participativos
Salientamos que as experincias participativas tm estado
imbricadas no processo de democratizao brasileira; a par-
tir de 1970. Os atores sociais coletivos que surgiram insti-
turam uma cultura poltica na temtica central, demanda
por direitos sociais, a construo da igualdade e a consoli-
dao de uma cidadania popular1. Neste sentido, poss-
vel mapear o desenvolvimento dos movimentos sociais no
Brasil no perodo de 1972 a 1997, conforme indica Gohn2,
em trs ciclos:
A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
CUT, CGT, UNE etc.
1985 1989: O ciclo da institucionalizao dos movi-
mentos sociais, caracterizado pela transio formal
da ditadura militar para um sistema democrtico com
eleies diretas. A reforma da constituio e a poten-
cializao de diversas entidades do perodo anterior
caracterizam este perodo, onde o dilogo entre socie-
dade civil e Estado, como portador das solues das
demandas populares, torna-se mais frequente.
1990 - 1997: O ciclo da emergncia de novos atores e
a desmobilizao dos movimentos populares urba-
nos. Caracteriza-se pelo crescimento dos movimentos
populares rurais e pela diversidade dos novos ato-
res sociais: o crescimento dos movimentos tnicos, de
raa, sexo e idade, assim como o crescimento dos movi-
mentos de carter internacional.
A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
forma isolada na histria, mas em forma de redemocrati-
zao do pas, onde convivem e se enfrentam diferentes
concepes de democracia e formas organizativas e suas
respectivas culturas polticas. Estamos tratando, pois, de
uma relao clssica entre Estado e sociedade civil que
esto em permanente disputa e transformao. A experi-
ncia histrica do OP contrasta com toda a histria desta
relao. Quando a prefeitura institui o OP - e assim tem
sido, neste primeiro momento, pelo menos, em todas as
experincias - o Estado, enquanto indutor, que busca pro-
vocar a democratizao da sociedade e do prprio Estado.
O mesmo Estado que sempre se moveu em relaes sociais
de dominao.
Ora, se isso verdade, as chances de a emancipao
social efetivar-se a partir de tal processo de democratizao
esto baseadas na possibilidade de parcelas da sociedade
civil (em nosso caso, os representantes da comunidade que
participam do OP), em suas instncias autnomas, faze-
rem ecoar suas propostas e potencializ-las.
(8.2)
c onceituao e formatao geral
dos processos de oramento
participativo
140
A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
regies da cidade que elegem representantes que com-
poro um conselho municipal, o qual realiza a sntese
das assemblias regionais.
O OP contm uma metodologia de discusso com a co-
munidade fixada e normatizada anualmente em um
regimento interno que estrutura as rodadas de assem-
blias regionais, a composio do Conselho do Ora-
mento Participativo (COP), dos fruns regionais, dos
critrios de distribuio de recursos e que situa a dis-
cusso num tempo e espao, conferindo-lhe seriedade,
transparncia e efetividade, pois facilita a fiscalizao,
possuindo um processo pblico e aberto para todos.
Simultaneamente, o OP apresenta uma metodologia de
distribuio dos recursos com critrios de progressi-
vidade e justia social, o que possibilita a negociao
de prioridades e o atendimento s parcelas populares
excludas socioeconomicamente, sem desconsiderar o
conjunto do municpio.
(8.3)
o contexto histrico especfico
e o dilogo das experincias
participativas com o
patrimonialismo poltico e
cultural do pas
Conforme verificamos na primeira seo, h trs questes
gerais que configuram a sociedade brasileira, por ocasio
do surgimento da experincia do OP em Porto Alegre, em
1989:
H, historicamente, a partir dos anos 70, trs ciclos de
participao popular alicerados em cenrios diferen-
tes: redemocratizao, institucionalizao e o surgi-
mento de novos atores;
refluxo do movimento organizado, do segundo ciclo, o
que prejudica e problematiza a construo de sujeitos
autnomos em um quadro de complexificao da par- 143
ticipao popular;
A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
constante dilema cultural entre uma cultura patrimo-
nialista versus uma cultura emancipatria.
A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
mentalizando as aes da primeira pelos interesses
dos projetos polticos. Essa cultura vanguardista tam-
bm estava presente em muitas lideranas de 1989.
O impacto dos novos sistemas de participao ps-di-
tadura: lei dos conselhos populares (meados da dcada
de 1980) Em Porto Alegre houve um elemento espec-
fico muito importante que foi a lei dos conselhos popu-
lares apresentada pelo governo anterior ao da Frente
Popular ou Partido Trabalhista (PT), em 1988, que a
partir de uma confuso conceitual queria instituir os
conselhos municipais de cada poltica pblica (educa-
o, sade etc.) como conselhos populares. Essa discus-
so aflorou a contradio entre as prticas tradicionais
e patrimonialistas e as prticas emancipatrias, pois
tematizava a questo do pagamento da participao de
cada conselheiro, a questo da composio (porque o
governo tinha que ter maioria na composio do con-
selho municipal) e a questo da autonomia (uma coisa
era a participao no governo, outra era a organizao
independente do movimento). Essas tenses esto pre-
sentes at hoje.
A expectativa de respostas concretas geradas a partir
de 1989 O stimo e ltimo elemento foi o da expec-
tativa gerada a partir da eleio da frente popular. Os
atores sociais que mais cobravam, do governo anterior,
novas prticas emancipatrias, que buscavam se orga-
nizar de forma autnoma e pressionavam cotidiana-
mente no estilo p na porta, denunciando a situao
de descaso da cidade, agora estavam em sua maioria
no governo. Tinham que dar respostas concretas.
(.)
p onto final
De forma geral, no captulo apresentamos os trs ciclos
que estruturam o desenvolvimento dos movimentos
sociais entre 1972 e 1997 e as principais caractersticas
do perodo: a redemocratizao, a transio democrtica
e o surgimento de novos atores sociais com refluxo dos
anteriores, a busca pela autonomia e afirmao de identi-
dades coletivas e a presena marcante de uma cultura pol-
tica patrimonialista.
Nesse contexto focamos o significado inovador da
experincia do OP, que abre espaos pblicos e univer-
sais para a participao e deliberao sobre a aplicao
de todos os recursos municipais. Na seqncia conceitu- 147
A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
compem o processo de funcionamento do OP, desde as
regies da cidade, (espaos descentralizados de participa-
o popular), passando pelos critrios de distribuio de
recursos, formas de funcionamento interno da prefeitura e
um processo com inicio, meio e fim.
Por ltimo apresentamos as trs caractersticas gerais
que condicionaram historicamente as experincias de par-
ticipao popular aps 1989 e as sete caractersticas espec-
ficas de Porto Alegre.
Indicaes culturais
atividades
1. Conforme vimos na segunda seo, a formatao do OP
possui quatro grandes mecanismos de funcionamento.
Assinale a alternativa que contempla tais mecanismos:
a. A centralizao poltico-administrativa do munic-
pio; uma metodologia de discusso com a comunidade
fixada anualmente na cmara de vereadores; uma meto-
dologia de distribuio dos recursos com critrios deci-
didos pelo prefeito; uma concepo de democratizao
do Estado que refora seu carter tcnico.
148 b. A diviso poltico-administrativa do municpio em
subprefeituras; uma metodologia de discusso com
Democracia, cidadania
e sociedade civil
A historicidade e a importncia
da participao popular no Brasil
o do Estado e da sociedade.
(9)
o funcionamento da experincia
do oramento participativo
de p orto a legre*
* O presente captulo tomou como base os estudos de Beras, 2008.
Cesar Beras
( )
(9.1)
p rimeiro mandato (1989-1992):
o incio de um novo processo de
institucionalizao nas relaes
entre comunidade e prefeitura
A idia bsica que conforma a experincia (o envolvi-
mento e a afirmao da participao popular na deciso
do oramento pblico) era uma tarefa afirmada desde os
primeiros meses de 1989, quando uma nova coalizo par-
tidria (a Frente Popular, encabeada pelo Partido dos
Trabalhadores) assumia, pela primeira vez, a Prefeitura
Municipal de Porto Alegre.a
A nova administrao inicia a mobilizao popu-
lar para a realizao da discusso pblica do oramento
por meio da discusso com as cinco regies da cidade,
O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
do prefeito, a partir da Coordenao de Relaes com a
Comunidade (CRC) iniciava-se um dilogo com a cidade
que culminou na primeira assemblia pblica, realizada
em setembro, no Sindicato dos Metalrgicos, na zona norte
da cidade.
O processo consistia, na poca, em duas rodadas de
discusso: a primeira incluindo cinco regies e a segunda,
quinze microrregies (diviso intra-regional). Neste per-
odo, a representao de conselheiros dava-se na proporo
de um representante por microrregio (nome origi-
nal dos atuais conselheiros) e um delegado para cada 10
presentes.
O foco da recuperao das finanas, em 1990, segundo
ano de gesto da nova administrao, expressava-se como
um esforo para a garantia das mudanas exigidas pela
populao atravs da participao organizada. Neste
ambiente o OP, com seu Conselho Municipal e fruns regio-
nais, estruturam-se rapidamente como um portal legtimo
de demandas comunitrias. O OP comea a constituir-se
como o lcus da qualidade de vida a partir da participa-
o popular, podendo ser identificadas quatro grandes
transformaes:
O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
tro da prpria regio;
Alteraes dos critrios gerais de distribuio de
recursos, que sofrem as seguintes modificaes: so
abandonados os critrios da mobilizao popular e da
contribuio para a organizao da cidade e adotado
o critrio de prioridade regio.
O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
raes financeiras e na relao com as empreiteiras que j
tinham contratos assinados. Informado por este contexto
de dificuldades, o processo do OP sofre intensas transfor-
maes. So sete as principais transformaes neste ano.
Em relao aos mecanismos de cogesto, so trs os que
do conta de uma ampliao geral nas formas de discus-
so do processo, pois atingem praticamente todos os nveis
da sociedade.
Alm de manter as discusses regionalizadas (base
do processo) acrescentam-se as plenrias temticas, ou
seja, ampliam-se as possibilidades de integrao de novos
pblicos ao processo. Tambm se busca ampliar a capaci-
dade discusso, no s da realidade regional e suas neces-
sidades, mas da cidade como um todo, apontando para
discusses gerais sobre as polticas pblicas.
Simultaneamente, amplia-se a coordenao do OPPA,
oficializando a presena dos conselheiros na coordenao
municipal, que, agora, organiza as reunies do conselho e
passa a coordenar todo o processo de forma conjunta com
a prefeitura. E, por ltimo, h envolvimento dos funcion-
rios pblicos na questo do ingresso de pessoal na prefei-
tura atravs da criao da comisso tripartite (funcionrios,
comunidades gestores municipais).
Em relao aos mecanismos de normatizao, ocorrem
quatro transformaes. Abrem-se dois espaos para a elei-
o de delegados(as) e realiza-se uma inverso das formas
de eleio, estimulando uma maior participao popular
nas reunies, em sua maioria descentralizadas atravs de
microrregies, denominadas de reunies intermedirias,
pois ocorrem entre a primeira e segunda rodada e tm a
funo de deliberar sobre os eixos temticos e as deman-
160 das prioritrias.
Eleva-se o nmero de pessoas necessrias para a elei-
Democracia, cidadania
e sociedade civil
O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
afirmava-se a representao proporcional.
De forma geral, percebe-se que no conjunto do segundo
mandato analisado a tendncia democratizao da rela-
o entre a sociedade e o Estado so consolidados.
(9.3)
t erceiro mandato (1997-2000):
consolidando a normatizao
Chega-se ao terceiro mandato consecutivo da Frente
Popular, em Porto Alegre, com o discurso de participa-
o popular para hegemonizar conceitualmente o novo
governo. Neste primeiro ano, 1997, aconteceram sete
mudanas no processo do OPPA:
No relativo s modificaes referentes aos principais
mecanismos de cogesto, tem-se uma inovao concei-
tual, que fica por conta da mudana do nome, j consa-
grado, de rodadas (primeira rodada, rodada intermediria
e segunda rodada), para Assembleia Geral Popular, o que
confere um status diferenciado para as reunies j tradi-
cionais. No muda o contedo, mas concebe-se como um
momento privilegiado para a populao discutir a cidade.
O termo assemblia remonta tradio dos movimentos
de bairro da cidade, que realizavam as assemblias popu-
lares em suas vilas.
A segunda modificao, a criao de uma comisso
tripartite para a discusso dos convnios com as creches,
busca responder uma demanda crescente, desde o man-
162 dato anterior: a fiscalizao dos convnios com as creches
comunitrias, que tratavam de recursos pblicos destina-
Democracia, cidadania
e sociedade civil
O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
eixos temticos, matrizes das possibilidades de demandas
na cidade, em que a Assistncia Social vira um tema de
discusso.
Durante o segundo ano da terceira gesto ocorrem trs
grandes transformaes, centralmente focadas nos meca-
nismos de normatizao. A principal modificao fica por
conta da mudana da autodefinio do OPPA expressa no
regimento interno. Houve uma pequena, mas significativa,
alterao em uma das funes especficas acrescentada
a finalidade de Planejamento nas atribuies do conselho
do oramento.
Em segundo, observa-se uma alterao no critrio de
escolha de delegados. Agora, existem quatro faixas de pro-
porcionalidade, ao invs das oito faixas do ano anterior. As
faixas sofrem uma simplificao, que limita a diferencia-
o entre elas at o limite de 401 presentes. Estabelecendo,
assim, para aps a superao deste numero de presentes a
utilizao da proporcionalidade.
Em terceiro, d-se acentuado aumento dos eixos que
compem a matriz temtica de discusso dos investimen-
tos na cidade, de oito para doze temas. So acrescentados
reas de lazer, Esporte e lazer, Desenvolvimento econ-
mico e cultura.
Em 1999, terceiro ano do mandato analisado, so trs
as principais transformaes no funcionamento do OPPA.
De novo, entretanto pela ltima vez, modifica-se a auto-
definio do OPPA, o nome passa de Conselho Municipal
do Oramento Participativo para Conselho do Oramento
Participativo (COP), forma que permanece at o final do
perodo analisado de 16 anos.
Em segundo lugar, e de forma interessante por tra-
164 tar-se de uma novidade, regulamenta-se no regimento a
questo das reunies dos conselheiros(as), em seu artigo
Democracia, cidadania
e sociedade civil
O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
tcnicos especficos.
A terceira mudana diz respeito ao sistema de pesos e
notas dos critrios gerais. Nesse ano, o critrio de carncia
de servio ou infraestrutura passa a ter peso 5 e um inter-
valo de quatro notas e o critrio prioridade da regio tam-
bm passa para peso cinco e quatro notas.
A quarta e ltima mudana, em relao aos mecanis-
mos de normatizao, d seqncia ao sentido da mudana
anterior. Aumentar as formas de controle sobre os recur-
sos advindos, principalmente, de financiamentos, quer do
governo federal, quer de mecanismos internacionais.
A partir deste momento do OP, h a consolidao de
um processo com as condies de normatizao intensa no
papel e aes que constituem o processo do OP.
(9.4)
q uarto mandato (2001-2004):
de volta a preocupao da
institucionalizao
O quarto mandato consecutivo da Frente Popular, ltimo
perodo analisado, foi constitudo por dois prefeitos: Tarso
Genro, 2001 a 2002, que saiu para concorrer ao governo do
Estado, e Joo Verle, vice, que assumiu de 2003 a 2004.
Em 2001, a nfase discursiva est na afirmao da
cidadania como exerccio do controle pblico do governo,
discurso j utilizado anteriormente, e na necessidade de
sua ampliao. Partindo desta perspectiva, ocorrem as
166 seguintes transformaes no processo.
Considerando somente as principais mudanas, h
Democracia, cidadania
e sociedade civil
O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
delegados(as).
Em 2002, a nfase discursiva aparece novamente na
ampliao do processo, agora atravs dos espaos digitais,
a partir da utilizao da internet. Nesse ano, h poucas
mudanas, podendo destacar-se as mudanas realizadas a
partir da proposio do grupo de modernizao.
So trs mudanas principais no ciclo que reorganizam
o processo de discusso, buscando torn-lo mais enxuto e
mais deliberativo.
O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
lies para as novas experincias
Para completarmos a anlise realizada no captulo da expe-
rincia de Porto Alegre, em seus primeiros 16 anos de OP,
vamos apresentar a sntese do documento base, de Verle
e Brunet1, que provocou a ltima reforma do processo do
OP em 2001 e que buscava apresentar as tenses crticas
por que esta experincia passava. Dessa forma, podemos
buscar apreender os dilemas e complexidades prprias
dos processos de participao popular no momento que se
buscar aplic-lo em outros locais.
Dividimos os 10 elementos do documento em dois
tipos de limites: os organizacionais, que apontam para o
desenho institucional e forma de organizao por den-
tro do aparato pblico, e os estruturais, que apontam para
aqueles elementos que do conta da bagagem cultural e
organizacional dos participantes:
Limites organizacionaisd
Limites estruturais
O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
governo como um foco em realizao de demandas e
fornecimento de dados. Pouco conhecimento por parte
dos funcionrios, atropelo de pautas, falta de clareza
pelos atores institucionais da distino governo versus
sociedade. A organizao do processo dependente da
iniciativa do governo. O OP pode vir a retirar o sentido
das organizaes comunitrias.
(.)
p onto final
Apresentamos de forma sinttica o processo de desenvol-
vimento do OPPA, focando suas principais transformaes
na perspectiva de afirmao e consolidao de formas de
participao popular na discusso e deliberao dos recur-
sos oramentrios municipais. Por ltimo, apresentamos
brevemente os dilemas suscitados por tais experincias
como possibilidades de aprendizado para a firmao da
democracia e da cidadania em nosso pas.
Indicaes culturais
atividades
1. Analisando o processo de desenvolvimento do OPPA, con-
forme as quatro primeiras sees, podemos afirmar que
ocorreram trs processos. Assinale a alternativa correta
que indica tais processos:
a. Reduo gradativa dos espaos de participao; simpli-
ficao da base normativa (regras); autodefinio fixa do
processo.
b. Ampliao gradativa dos espaos de participao; sim-
plificao da base normativa (regras); transformaes na
auto-definio do processo.
c. Ampliao gradativa dos espaos de participao; com-
plexificao da base normativa (regras); transformaes
na autodefinio do processo.
d. Reduo gradativa dos espaos de participao; des-
constituio da base normativa (regras); autodefinio
fixa do processo;
O funcionamento da experincia
do oramento participativo...
geral da prefeitura no mudou.
d. 1) Limite organizacional: debate regionalizado; 2) Limite
estrutural: processo feitos vrias mos.
( 10 )
( )
(10.1)
a democracia brasileira: no incio
um mal-entendido
Como vimos, a democracia brasileira pode ser considerada
um mal-entendido, uma apropriao pragmtica das eli-
tes nacionais do sistema democrtico europeu, mas sem
sociedade civil e nem valores liberais.1 O aspecto princi-
pal do modelo brasileiro foi o patrimonialismo poltico e
cultural.
Nesse ambiente desenvolveu-se uma cidadania inver-
tida, compreendida assim a partir da ordem estabelecida
por Marshall2: direitos civis, polticos e sociais. Ou seja,
iniciou-se no Brasil pela afirmao dos direitos sociais,
aps, dos direitos polticos e somente por ltimo dos direi-
tos civis.3 As consequncias diretas disso esto em uma
sociedade patrimonial extremamente desigual, em que a
esfera pblica uma novidade em construo.
Os problemas polticos decorrentes desta situao, con-
cordando com Carvalho4, so dois:
1. A no formao de uma convico democrtica no pro-
179
cesso de construo dos direitos cidados, o que refora
Abandono dos
Carter racional
Crena na santi- membros da
Aspectos Crena na
dade das tradies sociedade aos
conceituais validade dos
em vigor valores pessoais
regulamentos
de um homem
(10.3)
o s dilemas para as experincias
de participao
Podemos identificar, a partir da reflexo realizada at
agora, trs grandes dilemas que esto presentes nas for-
mas de implantao de experincias participativas, tanto
no que tange a ao dos gestores pblicos, como no que
tange a ao da comunidade participante:
A existncia de uma ao esquecida em relao
187
aos limites impostos pelo capitalismo realizao da
(.)
p onto final
De forma sinttica buscamos refletir, como forma de con-
cluso da disciplina, os possveis dilemas que podem se
apresentar tanto nas motivaes para a participao em
processo de cogesto do Estado, como em sua implanta-
o. Discutimos e apresentamos ao longo desta publicao
os conceitos de democracia, cidadania e sociedade civil
focando nas especificidades do caso brasileiro e suas limi-
taes estruturais. Neste captulo frisamos os efeitos des-
tas condies nos processo de democratizao do Estado
com base na participao popular, com base nos conceitos
e categorias de Weber18.
Na primeira seo fixamos os limites estruturais de
nosso regime democrtico, que conforme vimos come-
ou como um malentendido e recm esta se firmando em
nossa cultura nacional.
Na segunda seo apresentamos os conceitos weberia-
nos de dominao e legitimao e uma anlise das pos-
sveis motivaes e posturas implcitas nos atores sociais
quando articulam processos de participao popular, bus-
191
cando captar a influncia dos limites estruturais da forma-
Indicaes culturais
atividades
1. Na seo 10.2, com base em Weber (1999), foram apresen-
tadas trs condies constitutivas para a realizao de um
cenrio de dominao no pas. Identifique abaixo a alterna-
tiva que contem tais condies:
a. 1) Democratizao, ou seja, quanto mais a prtica
democrtica estiver estruturada e potencializada. 2)
Liberalizao que permite a participao irrestrita de
qualquer individuo. 3) Comportamento coletivo orien-
tado por valores solidrios e no competitivos.
b. 1) Dominao estatal, ou seja, quanto mais a prtica
democrtica estiver orientada e dirigida pela ao da
burocracia estatal. 2) Passividade institucional que
congela as regras do jogo e no cria inovaes. 3)
Comportamento instrumental ou uma disputa de poder
192
permanente onde cada qual busca maximizar seus
Democracia, cidadania
e sociedade civil
interesses.
c. Dominao econmica, ou seja, a pratica democrtica
orientada por interesses dos grandes grupos financei-
ros. 2) Passividade institucional que congela as regras
do jogo e no cria inovaes. 3) Comportamento instru-
mental ou uma disputa de poder permanente onde cada
qual busca maximizar seus interesses negociando-os
com os outros.
d. 1) Rotinizao, ou seja, quanto mais a prtica demo-
crtica estiver engessada ou normalizada pela ao da
burocracia estatal. 2) Resignao que aceita as regras do
jogo e reproduz o que est a. 3) Comportamento ins-
trumental ou uma disputa de poder permanente onde
cada qual busca maximizar seus interesses.
197
201
Referncias
g abarito
Captulo 3 Captulo 7
1. b 1. b
2. a 2. d
Captulo 4 Captulo 8
1. c 1. d
2. c 2. b
Esta obra foi impressa pela Reproset