Poltica econmica e poltica social no Brasil nos anos 1990:

possibilidades, limites e condicionantes

Daniel Arias Vazquez1
Daniel de Mattos Hfling2
Juliana Pinto de Moura Cajueiro3
Maria Isabel Monfredini4

Resumo
O presente artigo trata da gnese das polticas sociais na dcada de 1990. Mediante breve anlise da
poltica econmica no perodo observa-se a extrema importncia conferida, por parte do governo,
estabilidade da economia. A preocupao centrada no desempenho das variveis macroeconmicas
acaba por renegar as polticas sociais a um segundo plano, condicionando seu desenvolvimento.
Apesar dos avanos institucionais e legais da poltica social atravs da implementao e
regulamentao de alguns princpios da Constituio de 1988, quando se analisa a estrutura de
receitas e despesas do Oramento Geral da Unio, composto pelo Oramento da Seguridade Social e
Oramento Fiscal, observa-se que o supervit do primeiro assume fundamental importncia no
financiamento do segundo. Isso decorrente do tipo de poltica econmica adotada em que a
manuteno de elevada taxa de juros e o equilbrio fiscal desviam recursos destinados rea social
para o pagamento de juros e encargos da dvida pblica.
Palavras-chave: Poltica econmica; Finanas pblicas; Ajuste fiscal; Poltica social; Gasto social.
Abstract
The present paper treats about the genesis of the social policies in the 90s decade. Through a short
analysis of the economic policy in the period it is observed the extreme importance attributed by the
government to the stabilization of the economy. The performance centered on macroeconomic
variables policy ends up relegating the social policies to a second plan, therefore conditioning its
development. Even with the institutional and legal advances of the social policy obtained through the
implementation and regulation of some principles of the Federal Constitution of 1988, when the
incomes and expenses statements of the Federal Budget are analyzed which are build up by Social
Security and Fiscal budgets it is observed that the surplus on the first one is of fundamental
importance to the financing of the second. Such mechanism takes place due to the kind of economic
policy adopted on which the interest load consumes a major part of the national fiscal income and,
due to the importance given to the fiscal equilibrium, it ends up deviating assets destined to the
achievement of the social policies to the payment of interests of the Brazilian public debt.
Key words: Economic policy; Public finances; Fiscal adjustment; Social policy; Social expense.
JEL E600, H530.

(1) Mestre em Economia Social e do Trabalho e Doutorando em Economia Aplicada pelo Instituto de
Economia da Unicamp/Professor da UNISANTOS/Pesquisador do Centro de Estudos da Metrpole. E-mail:
<danielv@cebrap.org.br>.
(2) Mestre em Economia Social e do Trabalho e Doutorando em Economia Aplicada pelo Instituto de
Economia da Unicamp/Pesquisador do CESIT/IE/Unicamp/Professor da Universidade So Francisco (Campus
Bragana). E-mail: <dmhofling@yahoo.com.br>.
(3) Mestre em Economia Social e do Trabalho e Doutoranda em Economia Aplicada pelo Instituto de
Economia da Unicamp/Professora da FACAMP/Pesquisadora do NEPP/IE/Unicamp. E-mail:
<juliana.cajueiro@uol.com.br>.
(4) Mestre em Economia Social e do Trabalho pelo Inatituto de Economia da Unicamp/Assistente Social
Judicirio e Professora da Faculdade de Servio Social de Agua. E-mail: <imonfredini@ig.com.br>.

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Daniel Arias Vazquez / Daniel de Mattos Hfling / Juliana Pinto de Moura Cajueiro / Maria Isabel Monfredini

Introduo

No presente trabalho procurou-se fazer um breve estudo das

possibilidades, limites e condicionantes da poltica social ante a poltica
econmica. Afinal, no se devem tomar as polticas sociais isoladamente quando
se pretende verificar suas caractersticas e seus resultados, ou seja, no correto
deixar de situ-las sob a luz da poltica econmica, especialmente no caso das
opes feitas no passado, que carregam um trao estrutural de subordinao
poltica econmica.
A histria atual da poltica social brasileira remonta aos anos 1960, aps o
golpe militar e as reformas implementadas pelo governo. Em 1964 define-se
determinado perfil e rumo geral da poltica social, presente at os dias de hoje,
qual seja, o privilgio estatal nos rumos do movimento econmico, portanto das
polticas econmicas, num determinado modelo de desenvolvimento ancorado nos
padres de consumo, em detrimento das polticas sociais. Assim como descreve
Henrique (1999),
a poltica social sempre ocupou um lugar subordinado nas estratgias de
desenvolvimento e no seio do prprio Estado. A despeito de sua recorrente
prioridade retrica, da configurao de polticas nacionais e da inegvel expanso
de programas e gastos sociais pblicos, sobretudo durante o regime militar, a
poltica social sempre foi subordinada poltica econmica. A poltica econmica
sempre funcionou como um limite estrutural s prioridades reais das polticas
sociais, particularmente no que diz respeito disponibilidade de recursos
financeiros (p. 71).
No Brasil, ao iniciar-se a construo de um sistema de proteo social
prximo ao chamado Estado de Bem-Estar Social, atravs da implementao da
Constituio de 1988, j navegvamos contra a mar. Afinal, desde os anos 1980,
assistia-se nos pases centrais a um movimento de reforma de carter neoliberal do
Estado, de um modo geral e do seu aparato de Bem-Estar Social. Opo essa que
teve conseqncias perversas e praticamente irreversveis para a estrutura social
brasileira sob todos os seus aspectos emprego, condies e relaes de trabalho,
padro de consumo, padro de vida, proteo social.
Nesse sentido, ao longo dos anos 1980 e 1990 ocorrem profundos avanos
institucionais e legais na rea social, principalmente a partir da Constituio
Federal de 1988, considerada como um marco histrico para a rea em questo.
Contudo, esses avanos vo sendo barrados pelo plano econmico adotado, que se
enquadra na receita neoliberal de abertura, de concorrncia, de estabilidade
macroeconmica e do equilbrio das contas pblicas, acarretando um certo desvio
em relao ao sistema de proteo social de carter pblico e de acesso universal.

1 Poltica econmica

A partir dos anos 1990, assiste-se a uma profunda inflexo na poltica

econmica do pas, refletindo o contexto internacional marcado pela globalizao,

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sob domnio do capital financeiro, e pela hegemonia dos planos de estabilizao,

sob domnio dos ajustes recessivos, restringindo a autonomia das polticas
pblicas.

1.1 Cenrio internacional e insero brasileira5

Para entender possibilidades, limites e condicionantes econmicos postos

poltica social nos anos 1990 preciso conhecer a escolha de poltica econmica
feita nesse perodo, vinculada a um modelo de desenvolvimento econmico
determinado internacionalmente.
O movimento mundial nos anos 1990 o da globalizao financeira e
nessa nova ordem o capital internacional de curto prazo, que se move em funo
da arbitragem e da especulao, quem dita no s as regras internacionais, mas as
nacionais tambm. Os governos nacionais perderam o controle sobre suas polticas
monetria e cambial, e a poltica fiscal est atrelada a um ajuste fiscal. A ideologia
dessa ordem o neoliberalismo, que defende o livre mercado e as polticas de
ajuste ortodoxas e neoclssicas. Com isso, vamos assistir aos processos de
abertura financeira e comercial em busca da maior eficincia, que seria resultante
do aumento da concorrncia. Mas esse novo arranjo ter srias repercusses sobre
as economias nacionais, sobretudo nos pases que no tm moedas conversveis
nesse sistema internacional.
Essas premissas foram internacional e oficialmente discutidas no
Consenso de Washington, no qual foi determinado que deveriam ser estabelecidas
regras e circunstncias mais favorveis para se obter o apoio poltico necessrio
para levar adiante, e com xito, programas de estabilizao e reformas de modo a
seguir um plano nico de ajustamento das economias perifricas, chancelado pelo
FMI e pelo BIRD, de acordo com o modelo ortodoxo e neoclssico.
O Brasil vai se inserir, a partir de 1990, nesse cenrio internacional de
uma maneira passiva e subordinada, perdendo o controle sobre a taxa de cmbio, a
taxa de juros e as contas pblicas. Enfim, perde a autonomia de fazer poltica
econmica pblica.
De um modo geral, pode-se notar que a abertura financeira vai, por um
lado, alimentar a escassez domstica de financiamento, mas que vai se concentrar
em capital de curto prazo, acarretando implicaes posteriormente e, por outro,
gerar a desnacionalizao dos sistemas bancrios nacionais. Quanto abertura
comercial, observa-se a desnacionalizao do parque produtivo brasileiro e uma
especializao da produo brasileira, fazendo com que o nosso pas volte
diviso internacional do trabalho dos anos 1930, isto , um pas exportador de
bens intensivos em mo-de-obra e de recursos naturais e importador de bens
intensivos em tecnologia e de capital. Ambos os processos vo tornar o balano de

(5) Este tpico baseado em Carneiro (2000).

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pagamentos brasileiro cada vez mais frgil, voltil e reversvel, ao inserirem o pas
em uma situao de extremas vulnerabilidade e fragilidade externas e com uma
ameaa estrutural de crise cambial.

1.2 Poltica macroeconmica

Tendo como base esse cenrio internacional, o destaque da poltica

macroeconmica brasileira, ao longo dos anos 1990, foi o Plano Real, cujas
polticas tiveram dois aspectos principais: as aberturas comercial e financeira e os
programas de estabilizao.
O Plano Collor, iniciado em 1990, promoveu a abertura comercial e
instituiu um programa de estabilizao baseado no confisco dos ativos financeiros,
interrompendo o processo de financeirizao que alimentava a inflao. Quanto
abertura financeira, ela tambm constituiu inteno de poltica econmica, mas
teve impulso mais notvel a partir de 1992.
No entanto, esse processo de abertura e estabilizao foi truncado, no final
de 1992, com o impeachment de Collor e a posterior ocupao do cargo de
presidente por Itamar Franco, em 1993.
O Plano Real cuja formulao teve incio em meados de 1993 baseou
sua poltica de controle da inflao na ancoragem cambial. Esse modelo de
estabilizao exigiu como pr-requisito, por um lado, o equacionamento do
financiamento externo para equilibrar o balano de pagamentos e sustentar o nvel
de reservas, a fim de manter fixa a taxa de cmbio. Por outro, simultaneamente,
exigiu o equacionamento do financiamento interno, para esterilizar o aumento da
liquidez decorrente da elevao das reservas, de modo a sustentar o nvel da taxa
de juros e o consumo, para no alterar a taxa de cmbio.
Esse programa econmico gerou impactos sobre a trajetria da economia
consumo e crdito, saldo comercial e de transaes correntes, contas pblicas e
investimento. Contudo, neste trabalho relevante destacar o caso do
endividamento pblico interno.
Um dos mais graves problemas decorrentes do Plano Real refere-se
deteriorao das contas pblicas, tanto em termos correntes, quanto em termos
patrimoniais.
Em relao s contas fiscais, o governo passa de uma situao de relativo
equilbrio, com elevados supervits operacionais entre 1993-1994, para uma
situao de desequilbrio com dficits operacionais crescentes at 1998, quando se
inicia o programa de ajuste fiscal. Essa inverso foi resultado da brutal elevao da
carga de juros decorrente da manuteno da taxa de juros em um nvel muito
elevado, que incidia sobre uma dvida pblica crescente, vinculada a dois
processos: poltica de esterilizao e revalidao de antigas dvidas pblicas
formadas nos anos 1980 (os chamados esqueletos). Do ponto de vista

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patrimonial, tivemos um ajuste com o processo de privatizao, que acabou

rendendo 4,5% do PIB, mas que no foi capaz de deter a dvida pblica. Ou seja, a
dvida interna explode devido sobrevalorizao da taxa de juros, que se eleva
mais sempre que necessrio conter a demanda ou quando preciso atrair mais
capital externo ou ento controlar sua fuga.
Diante desse comportamento da dvida pblica interna, torna-se
imperativo e central no mbito da estratgia macroeconmica a busca do ajuste
fiscal. Esse objetivo central fica ainda mais prioritrio na agenda governamental
aps o acordo com o FMI, que exige como meta a obteno de um supervit
primrio capaz de cobrir a conta de juros. Isto , seria preciso ajustar no s as
contas primrias, mas tambm buscar o equilbrio operacional.
Com isso vemos que o plano foi construindo sua prpria cilada. O
crescimento se torna uma ameaa estabilidade e as altas taxas de juros,
necessrias para sustentar o plano, so uma ameaa para o crescimento. A opo
foi pela defesa do plano, logo, aperta-se a poltica monetria atravs da elevao
da taxa de juros e da restrio do crdito, atravs da elevao do compulsrio.
Na seqncia da anlise do programa macroeconmico dos anos 1990,
cabe colocar que aps as crises mexicana (1994), asitica (1997) e russa (1998), o
governo brasileiro tentou seguir com o seu programa (abertura e estabilizao)
mas, para tal, precisou elevar ainda mais a taxa de juros, para controlar a demanda
domstica que pressionava as transaes correntes, para no deixar fugir o capital
externo necessrio para financiar o balano de pagamentos e manter o cmbio
(contendo a inflao). Contudo, a situao no se reverte e se mantm a ameaa de
um ataque especulativo. Desse modo, o governo acaba tendo que entrar em
negociao com o FMI, que normalmente exige, como contrapartida para o
emprstimo que concede, uma poltica de ajuste recessivo. E, aps esse acordo, o
governo ainda tentou um choque dos juros, diante da persistncia da crise cambial
e da ameaa de um ataque especulativo. Porm, ao final, se viu obrigado a fazer
uma maxidesvalorizao cambial, devido brutal perda de reservas internacionais,
resultado do ataque especulativo que se concretizou. E assim, conseguiu, de certa
maneira, controlar a situao externa para poder manter seu programa
macroeconmico. Entretanto, por outro lado, a situao da economia brasileira se
deteriora, dado o aumento do desemprego e da dvida pblica, interna e externa,
levando o pas recesso.

1.3 Limites e condicionantes macroeconmicos poltica social

Os impactos e os condicionantes sobre a poltica social e as demais

polticas pblicas, segundo as palavras de Fagnani (1999):
O ajuste simultaneamente amplia a excluso e destri as bases financeiras e
institucionais do Estado, fragilizando sua capacidade de interveno em geral e, de
forma particular, no campo das polticas sociais (p. 159).

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Observam-se, ento, dois limites dos programas macroeconmicos

impostos poltica social. Por um lado, esses programas so excludentes na
medida em que a estagnao amplia o desemprego, alm do aumento da
informalidade no mercado de trabalho.
Por outro, os ajustes macroeconmicos destroem as bases financeiras e
institucionais do Estado, e com isso reduzem a margem de manobra das polticas
sociais. Afinal, esses ajustes, ao provocarem o aumento do desemprego e da
informalidade, reduzem tanto o montante de recursos destinados ao financiamento
dos programas sociais, como os direitos sociais, pois ambos esto vinculados ao
trabalho formal. Alm disso, o ajuste fiscal existente acaba por reduzir ainda mais
a capacidade de interveno do Estado, no que se refere aos cortes feitos na rea
social.
Analisando o primeiro limite, nota-se que houve uma desorganizao do
mercado de trabalho com o aumento do desemprego, a reduo da participao do
trabalho assalariado no total das ocupaes e a reduo do trabalho assalariado
com carteira assinada no total da Populao Economicamente Ativa (PEA). E,
para agravar a situao, o governo adota medidas de flexibilizao e
desregulamentao do mercado de trabalho, a fim de reduzir o custo Brasil, o
que melhoraria a competitividade externa e reduziria o desemprego. Esse aumento
da excluso resultado da poltica macroeconmica que no permite economia
crescer, pois o crescimento colocaria em xeque o ajuste macroeconmico; a
situao piora ainda mais aps as negociaes com o FMI, que passa a exigir um
ajuste recessivo. Diante disso, o governo, dentro da sua estratgia de
desenvolvimento social, adota polticas compensatrias, que so polticas de
emprego e gerao de oportunidades de trabalho e renda, mas que no so
suficientes perante a imensa desorganizao.
Com relao ao segundo limite, o aumento da excluso social acaba por
fragilizar os mecanismos de financiamento da rea social, porque os recursos
destinados seguridade social e educao so constitudos pelas contribuies
sociais feitas pelos trabalhadores formais, que esto diretamente vinculadas aos
salrios e s vendas e, portanto, ao crescimento econmico.
Alm disso, o governo adota uma poltica de ajuste fiscal, visando ao
equilbrio da dvida pblica interna, que foi desenvolvida na direo da elevao
da arrecadao e de cortes dos gastos pblicos. Afinal, era necessrio obter com
esse ajuste um supervit primrio que fosse capaz de cobrir a conta de juros (ou,
pelo menos, sua maior parte), a fim de obter o equilbrio operacional das contas
pblicas. A necessidade do ajuste fiscal passou a determinar os rumos da poltica
social, atravs de duplo impacto: refletiu em reduo das despesas na rea social
para pagar os juros, e a Unio aumentou sua receita (e no a dos Estados e
municpios) via aumento da arrecadao com as contribuies sociais, mas que
no foi destinada aos programas sociais, e sim para a conta de juros. Segundo

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Fagnani, a necessidade de obteno de um supervit primrio, exigido pelo

modelo econmico adotado, fez com que o governo no pagasse a sua parte na
diviso das receitas da seguridade, diminusse os repasses na rea de educao e
priorizasse polticas focalizadas.
O ajuste fiscal um dos principais motores da ofensiva contra os direitos sociais
(Fagnani, 1999, p. 166).

2 Poltica social

A anlise da poltica social no deve prescindir, conforme se verificou nos

itens descritos anteriormente, do contexto macroeconmico, da base institucional e
legal, das estratgias do governo, do financiamento e do gasto social, para que no
se incorra em uma viso parcial e fragmentada, pois os determinantes das polticas
sociais passam antes pelo contexto econmico em que as mesmas se configuram.

2.1 Marco histrico: Constituio Federal de 1988

Analisar a poltica social na dcada de 1990 necessariamente nos remete

ao marco histrico da Constituio de 1988 em funo da reorganizao
institucional do sistema de proteo social brasileiro que altera profundamente a
natureza das relaes intergovernamentais. Os traos estruturais desse novo
sistema foram marcados pela descentralizao, pela crtica ao padro autoritrio
no tocante centralizao decisria e financeira, pelo reconhecimento da dvida
social, pela consolidao do regime democrtico, pela prioridade ao crescimento
econmico sustentado (ampliao do emprego), pelo aumento do salrio real e
melhor distribuio da riqueza e da renda e ainda pela redefinio do padro
regressivo de financiamento e ampliao dos impactos redistributivos. Alm de
implementar a reforma do sistema tributrio brasileiro, o que tem reflexos sobre o
financiamento do setor social.6
Desse modo, so considerados como direitos sociais o acesso educao,
sade, ao trabalho, ao lazer, segurana, previdncia social, proteo
maternidade e infncia, assistncia aos desamparados,7 tomando como base o
primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia sociais.8
Um dos mais importantes conceitos introduzidos pela nova Carta diz
respeito definio de uma rea denominada por Seguridade Social,9 que
compreende um conjunto integrado de aes destinadas a assegurar os direitos
relativos sade, previdncia social e assistncia social. Para o seu
financiamento foi criado o Oramento da Seguridade Social (OSS), constitudo por

(6) Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo 1 Do Sistema Tributrio Nacional.

(7) Ttulo II Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Captulo 2 Dos Direitos Sociais.
(8) Ttulo VIII Da Ordem Social, Captulo 1 Disposio Geral.
(9) Ttulo VIII Da Ordem Social, Captulo II Da Seguridade Social.

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recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e

dos municpios, e das seguintes contribuies sociais, e que deveria ser elaborado
de forma integrada pelos respectivos rgos responsveis.
Nesse sentido, foram criadas no Brasil as seguintes contribuies sociais:
Contribuio Social sobre a Folha de Salrios dos Empregados, Empregadores e
Trabalhadores Autnomos (que representava as antigas bases de financiamento do
Fundo de Previdncia e Assistncia Social FPAS, criado em 1976, e extinto em
1988, com a criao do OSS); Contribuio Social sobre o Faturamento das
Empresas (que representava os recursos do Fundo de Investimento Social
FINSOCIAL, criado em 1982 para reverter recursos para os programas sociais
federais e que a partir de 1992 passou a ser chamado de Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social COFINS); Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido das Empresas CSLL (criado em 1989); e Contribuio sobre o Programa
de Integrao Social PIS, e sobre o Programa de Formao do Patrimnio do
Servidor Pblico PASEP (criados em 1974), que passam a constituir o Fundo de
Amparo ao Trabalhador FAT.
Entretanto, apesar de todo o avano legal, a Constituio Federal de 1988
uma verso frgil e inacabada (Fagnani, 1999, p. 156) que deveria ser seguida
de uma legislao complementar para a consolidao efetiva do projeto reformista.
Contudo, essa legislao concentrou-se, nos anos 90, num contexto poltico e
econmico hostil ao projeto reformista.10 Ento, a partir de 1989, momento em
que se iniciaria a legislao constitucional complementar, tivemos o incio da
reverso de todo o processo, com a contra-reforma impulsionada por foras
polticas conservadoras.

2.2 Os anos 1990: o momento da regulamentao e tentativa de

implementao dos princpios constitucionais

Fernando Collor de Mello na Presidncia da Repblica, nos anos 1990,

inseriu o Brasil no contexto de reformas liberais conservadoras, onde o desmonte
do Estado de Bem-Estar Social foi caracterstica marcante. As principais
manifestaes dessa gesto foram: ampliao do escopo e da importncia das
aes assistenciais e clientelsticas na agenda estatal; esvaziamento da estratgia
reformista em diversos setores, gerando descontinuidade e paralisia decisria;
desmonte oramentrio e burocrtico no campo social, imediatamente aps a
promulgao da nova Carta Constitucional; oposio sistemtica do Executivo no

(10) Fagnani (1999, p. 156). Levcovitz (1997, p. 110) vai fazer o mesmo comentrio: O quinto ano do
governo Sarney j se configurava como uma clara marca na tendncia no-implementao dos novos
dispositivos constitucionais e completa (1994, p. 111) dizendo que desta forma a regulamentao
complementar da Constituio Federal de 1988 no interessava a nenhum dos partidos polticos, uma vez que
avaliam que na legislatura seguinte teriam condies polticas muito mais favorveis de fazer valer seus
interesses.

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 Poltica econmica e poltica social no Brasil nos anos 1990: possibilidades, limites e condicionantes

processamento constitucional da agenda reformista, tanto em sua fase constituinte

quanto na regulamentao complementar, entre outubro de 1988 e maro de 1990
(Fagnani, 1997, p. 220). Essas caractersticas alteraram o perfil da rea social na
medida em que a opo poltica foi a adoo de mecanismos opostos queles
preconizados na Constituio Federal.
Enquanto no perodo Collor tenta-se desfigurar as inovaes
implementadas pela Constituio de 1988 no que se refere questo social, com a
eleio de Fernando Henrique Cardoso a estratgia reformista retomada.
Contudo, os avanos pretendidos e alcanados por esse governo no que se
refere poltica social foram enfraquecidos, ou at impedidos em alguns casos, em
decorrncia dos impactos da poltica econmica adotada, em dois sentidos. Por um
lado, pressionando e reduzindo os recursos financeiros e os direitos e, por outro,
ampliando a demanda por proteo social.
A estratgia de desenvolvimento social esteve desenhada em documento
com o mesmo nome (Brasil, 1996). A base para que se criassem as condies para
a implementao das reformas na rea social estava atrelada diretamente
necessidade da estabilidade econmica, de reformas do Estado11 e de retomada do
crescimento econmico. Entretanto, as respostas obtidas com o Plano Real
acentuaram ainda mais a incompatibilidade do discurso oficial para com o social.
Alm disso, os indicadores sociais e os nmeros obtidos refletem o contexto de
misria e pobreza que assola a grande maioria de brasileiros, colocando o pas em
um patamar altssimo de desigualdade social. O relatrio do PNUD do ano de 2001
atribui ao pas a quarta colocao entre os pases com os piores ndices de
desigualdade.12
Os eixos da poltica social, proposta no bojo das estratgias conservadoras
de ajustamento econmico, so a focalizao, a privatizao e a descentralizao.
Segundo Draibe (1993),13 o argumento da focalizao se apia no fato de que o
gasto social do Estado no chega aos setores mais pobres; por isso, faz-se

(11) Segundo Mrrien (1994), em todos os governos que se convertem s doutrinas monetaristas da
massa monetria, luta contra a inflao e a aceitao da concorrncia internacional, a temtica torna-se a da
sobrevivncia nacional num mundo de concorrncia econmica exacerbada, onde o imperativo central o da
competitividade. O aspecto social redistributivo deixa de ser o objetivo principal. O Estado Propulsor, que
garante os equilbrios sociais, se apaga diante do Estado Animador, a servio da competitividade das empresas,
onde a produtividade preconizada a todo preo. A reduo das desigualdades deixa de ser, muito rapidamente, a
preocupao principal. Os governos tendencialmente se situam numa viso de curto prazo e superestimam sua
capacidade em administrar a esfera social. Atualmente, o crescimento em grande escala do desemprego, da
precariedade e da pobreza, e os dficits crescentes dos oramentos sociais pem em desordem os dados do
problema.
(12) Primeira posio: Suazilndia 60.9; Segunda posio: Nicargua 60.3; Terceira posio: frica
do Sul 59.3; Quarta posio: Brasil 59.1.
(13) Sem dvida est a localizado um dos desafios mais importantes que tem desafiado os
formuladores de polticas. Passaram a se confrontar de um lado, a forte tradio universalista, concebendo
direitos inalienveis do cidado educao, sade, habitao, previdncia e assistncia social, garantidos
principalmente pelo Estado provedor, ao receiturio neoliberal em matria de poltica social, que tem enfatizado
um dado tipo de reestruturao do gasto social concebido segundo os princpios da seletividade e focalizao das
aes pblicas sobre os segmentos mais necessitados da populao, ruptura com os compromissos de gratuidade e
privatizao dos servios destinados s camadas mais aquinhoadas da populao (Draibe, 1993, p. 71).

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necessrio redirecionar esses gastos, concentrando-os nos setores de maior

pobreza. A privatizao argumentada em cima do alvio da crise fiscal e da
irracionalidade no uso de recursos. descentralizao remete diretamente a
questo de eficincia e eficcia do gasto ao aproximar problemas e gesto e ao
transferir novas responsabilidades aos Estados e municpios.14
De um modo geral, Fagnani (1999) destaca com propriedade que os
imperativos da poltica social, universalizao e descentralizao, foram minados
pela poltica macroeconmica, na medida em que Estados e municpios,
induzidos a aceitarem as novas responsabilidades financeiras e administrativas na
gesto das polticas sociais, a poltica econmica desorganiza as finanas dessas
instncias, acirrando a crise federativa. Dentre as inmeras faces deste processo
destacam-se: I) a reduo das receitas fiscais, em virtude da estagnao
econmica; II) a intensificao do endividamento interno dos Estados e
municpios, provocada pela poltica monetria; III) a recentralizao dos recursos
no mbito federal, atravs da criao de novas fontes de receita, da majorao de
alquotas de impostos e contribuies e da desvinculao de recursos
constitucionais vinculados aos Estados e municpios viabilizada pelo Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF); IV) a subtrao de parcela das receitas estaduais com o
objetivo de estimular as exportaes (Lei Kandir); e V) o programa de
Reestruturao e Ajuste Fiscal dos Estados, que impe pesados encargos s
unidades da federao para a consolidao e refinanciamento das dvidas
estaduais (p. 166).
No caso do financiamento da poltica social brasileira, a principal
caracterstica se refere ao fato de ele estar vinculado fundamentalmente aos fundos
constitudos pelas contribuies sociais, pois a porcentagem das contribuies
sociais como fonte de financiamento do setor social em relao aos recursos
fiscais muito superior. O principal problema dessa estrutura de financiamento,
baseada nas contribuies sociais, diz respeito instabilidade da arrecadao. Isto
porque a maior parte das receitas provm de contribuies sobre a folha de
salrios, gerando uma enorme vulnerabilidade frente conjuntura econmica.
Perodos de recesso, desemprego e conteno salarial comprimem a folha de
salrios, com reflexos imediatos sobre os nveis de arrecadao dos fundos. Assim,
exatamente nos momentos em que as demandas sociais aumentam em funo da
crise econmica, a capacidade de interveno governamental fica prejudicada pela
impossibilidade de ampliao do dispndio social (NEPP, 1991, p. 52).

(14) A tendncia que est se configurando de uma transferncia de responsabilidades e competncias

do Estado via polticas pblicas para a esfera municipal e para as organizaes da sociedade (denominadas por
alguns analistas de terceiro setor). Alm disso, essa proposta tambm estimulada pelas agncias internacionais
em relao ao financiamento de programas para os quais a participao da sociedade requerida. Portanto, so
configurados novos espaos de implementao e gesto de polticas pblicas que devem necessariamente incluir a
participao de novos atores sociais (Raichelis, 1998).

156 Economia e Sociedade, Campinas, v. 13, n. 2 (23), p. 147-167, jul./dez. 2004.

 Poltica econmica e poltica social no Brasil nos anos 1990: possibilidades, limites e condicionantes

Cabe destacar que, no caso da Seguridade Social, na prtica se observou

um desrespeito destinao constitucional de receita das contribuies, em
decorrncia do desvio dessas novas fontes de receita destinadas expanso da
seguridade, juntamente com o governo se encarregando de divulgar a
inexeqibilidade desse programa alegando que deficitrio. Segundo Dain (1998),
a falta de regras na distribuio desses recursos e seu contingenciamento tornou a
seguridade prisioneira do processo de estabilizao (p. 19). Segundo a autora,
mais de 50% do dficit pblico financiado com recursos da seguridade social,
logo, as contribuies sociais esto permitindo o ajuste fiscal.
O instrumento fiscal legal criado e utilizado pelo governo FHC para
desviar recursos do OSS para o OGU foi o Fundo Social de Emergncia (FSE), que
passou a ser chamado de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), e que hoje
chamado de Desvinculao de Recursos da Unio (DRU). Ele foi criado sob a
justificativa de sanear as contas pblicas federais e estabilizar a economia, de tal
modo que os recursos desse fundo seriam aplicados no custeio das aes, servios
e programas de importncia econmica e social.

2.3 Gasto social e poltica econmica

De um modo geral, o gasto social foi constrangido em decorrncia dos

efeitos da poltica monetria restritiva sobre o nvel de atividade,
conseqentemente sobre o nvel de emprego, renda e arrecadao, e do ajuste
fiscal.
Nesta parte busca-se demonstrar as hipteses levantadas no presente
trabalho, a partir de dados econmicos e sociais. As Tabelas 1 a 3 e o Grfico 1
abaixo mostram a evoluo do dficit, da dvida do setor pblico, das receitas
tributrias e das taxas de juros decorrentes da poltica macroeconmica praticada
nos anos 1990.
Na Tabela 1 sobre a necessidade de financiamento do setor pblico
(NFSP) pode-se observar a existncia de supervit primrio com a finalidade de
pagar os encargos com juros. Porm, os dados revelam que mesmo com supervit
primrio superior a 3,5% em 1999 e 2002, no foi possvel evitar o dficit
operacional devido elevada participao nas contas pblicas do pagamento de
juros.
A DLSP interna, observada na Tabela 2, aumentou em 208,6%, tendo
aumentado consideravelmente a dvida da Unio, dos Estados e municpios, em
contraposio queda da dvida das empresas estatais que foram, em sua maioria,
privatizadas.

Economia e Sociedade, Campinas, v. 13, n. 2 (23), p. 147-167, jul./dez. 2004. 157

Daniel Arias Vazquez / Daniel de Mattos Hfling / Juliana Pinto de Moura Cajueiro / Maria Isabel Monfredini

Tabela 1
Necessidades de Financiamento do Setor Pblico Fluxo dos ltimos 12 meses em % PIB

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Discriminao / Perodo
Dez. Dez. Dez. Dez. Dez. Dez. Dez. Dez.
Nominal
Governo Federal e BACEN 2,3 2,6 2,6 5,5 8,6 3,2 3,8 6,7
Governos Estaduais e Municipais 3,6 2,7 3 2,1 3,7 2,1 2,0 3,7
Empresas Estatais 1,3 0,6 0,5 0,5 -0,1 -0,8 -0,5 0,1
Total 7,2 5,9 6,1 8,1 12,2 4,6 5,2 10,4
Operacional
Governo Federal e BACEN 1,7 1,6 1,8 5,3 4,3 1,3 1,5 0,7
Governos Estaduais e Municipais 2,4 1,8 2,3 1,8 0,6 0,7 0,5 -0,3
Empresas Estatais 0,9 0,3 0,3 0,5 -0,3 -0,8 -0,5 0,1
Total 4,9 3,8 4,3 7,6 4,6 1,2 1,5 0,4
Primrio
Governo Federal e BACEN -0,6 -0,4 0,3 -0,6 -2,8 -1,9 -1,9 -2,5
Governos Estaduais e Municipais 0,2 0,6 0,7 0,2 -0,3 -0,6 -0,9 -0,8
Empresas Estatais 0,1 -0,1 -0,1 0,4 -0,8 -1,1 -1,1 -0,9
Total -0,3 0,1 0,9 0 -3,9 -3,6 -3,7 -4,1
Reflete a relao dos fluxos com o PIB, ambos valorizados para o ltimo ms do perodo com base no IGP-DI.
(+) Dficit; (-) Supervit.
Fonte: Banco Central. Elaborao dos autores.

Os gastos com juros vm aumentando brutalmente em funo da

manuteno em patamares elevadssimos das taxas de juros, de tal modo que a
taxa de juros real mantm-se positiva (ver o Grfico 1), instrumento essencial do
plano econmico. Pela tabela de taxa de juros, observamos o patamar
elevadssimo em que ela foi mantida ao longo do perodo, e que, nos perodos de
turbulncia e incerteza no mercado internacional (crise asitica no segundo
semestre de 1997, crise russa no segundo semestre de 1998, ataque especulativo
no final de 1998 e incio de 1999), o governo a elevou como mecanismo para
conter a fuga dos capitais especulativos.

Tabela 2
Dvida Lquida do Setor Pblico Evoluo Recente em % PIB
Anos Unio Estados/Municpios Empresas Estatais Total Interna Externa
1995 13,2 10,6 6,7 30,5 24,9 5,6
1996 15,9 11,5 5,9 33,3 29,4 3,9
1997 18,8 13 2,8 34,5 30,2 4,3
1998 25,3 14,3 2,9 42,6 36,0 6,6
1999 30,2 16,3 2,8 49,4 39,0 10,4
2000 30,9 16,2 2,2 49,3 39,5 9,7
2001 32,7 18,5 2,0 53,1 42,6 10,5
Fonte: Banco Central. Elaborao dos autores.

158 Economia e Sociedade, Campinas, v. 13, n. 2 (23), p. 147-167, jul./dez. 2004.

 Poltica econmica e poltica social no Brasil nos anos 1990: possibilidades, limites e condicionantes

Grfico 1
Evoluo da taxa de juros real

60
40
20
0
-20 1988 1 989 1990 1991 1 992 1993 1994 1995 1996 199 7 1998 1 999 200 0 2001
-40
-60
-80

Obs. Taxa de juros real Overnight (at 1993) / CDI deflacionado pelo IGP-DI.
Fonte: Banco Central. Elaborao dos autores.

Entretanto, essa estratgia no foi suficiente para conter o ataque

especulativo, e, em resposta, o governo recorre a um acordo com o FMI, que impe
como contrapartida do financiamento o acirramento da poltica monetria
restritiva e o ajuste fiscal.
O resultado primrio alcanado supera a meta acordada com o FMI, que
adotou como critrio do desempenho das contas pblicas o supervit primrio,
resultado do ajuste fiscal que fundamenta o programa de estabilizao econmica.
O ajuste fiscal foi expressivo em todas as esferas do setor pblico,
principalmente no caso da Unio. Conforme mostra a Tabela 3, esse desempenho
foi resultado do aumento da arrecadao decorrente do aumento das contribuies
sociais como, por exemplo, do aumento das alquotas da COFINS e da CPMF,
contribuies essas que a Unio controla e que teoricamente deveriam financiar o
gasto social , alm da reduo das despesas, corte que se concentra no custeio e
no investimento pblico, o que normalmente se dirige para o gasto social.

Tabela 3
Percentuais das receitas tributrias com relao carga tributria total

Receitas 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Receitas Tributrias
45,17 39,96 38,32 41,36 39,14 35,42 35,66 35,21
Impostos
Receitas Tributrias
0,36 0,35 0,38 0,64 0,50 0,61 0,59 0,58
Taxas
Receitas Contribuies 54,47 59,69 61,30 58,00 60,36 63,97 63,75 64,21
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: SIAFI MF/TN Demonstrao da Execuo das receitas tributrias e de contribuies Oramento
Fiscal e da Seguridade. Elaborao dos autores.

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Daniel Arias Vazquez / Daniel de Mattos Hfling / Juliana Pinto de Moura Cajueiro / Maria Isabel Monfredini

Diante disso, importante ressaltar que, apesar do ajuste fiscal e do

resultado primrio positivo, a NFSP continua deficitria, resultado das elevadas
taxas de juros e da desvalorizao cambial (no caso dos ttulos cambiais), o que
eleva a dvida lquida do setor pblico (DLSP) e os gastos com juros.
Na Tabela 4, observa-se o vultoso crescimento das despesas financeiras da
Unio, com destaque para os gastos com a amortizao da dvida pblica e com
juros da dvida interna e externa, fazendo com que as despesas financeiras
respondam por mais de 50% da despesa efetiva total da esfera federal a partir de
1998.
Esse comprometimento com a despesa financeira da Unio faz com que o
Gasto Social Federal fique estagnado em relao Despesa Total. Essa relao
Gasto Social Federal / Despesa Federal Total atinge valor percentual mximo em
1996 (31%). A partir de 1997, at o ano de 2000, essa relao cai
sistematicamente, ao mesmo tempo em que crescem os encargos financeiros da
Unio e aumenta o ajuste fiscal. Em 2001, houve uma recuperao do gasto social,
atingindo 28% da despesa total federal.
Por outro lado, os dados mostram um crescimento do gasto social federal
em relao s despesas no financeiras da Unio, ou seja, o gasto social reduzido
em menor intensidade do que as demais reas, em relao s despesas efetivas da
Unio. Porm, esse esforo no suficiente para garantir um crescimento dos
gastos sociais, o qual permanece estagnado, devido ao comprometimento dos
recursos federais com as despesas financeiras.
A Tabela 5 compara o gasto social e as despesas financeiras em relao ao
PIB. Podemos observar que a participao do gasto social no evolui
significativamente. O gasto social em relao ao PIB permanece estvel entre 12%
e 14% do PIB no perodo analisado.
J a trajetria das despesas financeiras, no mesmo perodo, mostra uma
forte evoluo em relao ao PIB, atingindo o pico de 35,46% em 1999. As
despesas financeiras da Unio tiveram um crescimento de 187%, superior ao
crescimento do PIB (de 82,5%) e do Gasto Social Federal (108,17%).
Dessa maneira, o elevado comprometimento de recursos federais com as
despesas financeiras da Unio impede um avano no gasto social federal. No
limite, nota-se que os constantes supervits primrios influenciam no gasto social,
pois esses recursos poderiam estar sendo empregados na rea social.
Segundo Castro et al. (2003), a trajetria do gasto social manifesta-se
desigualmente quando os dados so desagregados por reas de atuao do governo
federal. De acordo com o estudo, possvel observar que quatro reas constituem
o ncleo do gasto social brasileiro: Previdncia Social; Benefcios a Servidores
(predominantemente Encargos Previdencirios da Unio); Sade e Educao
conjuntamente elas absorvem algo em torno de 87,5% do total dos gastos pblicos
federais aplicados na Poltica Social brasileira durante o perodo de 1995 a 2001.

160 Economia e Sociedade, Campinas, v. 13, n. 2 (23), p. 147-167, jul./dez. 2004.

 Poltica econmica e poltica social no Brasil nos anos 1990: possibilidades, limites e condicionantes

Tabela 4
Gasto social do Governo Federal em comparao com a despesa total efetiva e a despesa no financeira
(valores em R$ milhes correntes)
Descrio 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Em R$ milhes correntes
1. Despesa total do Governo Federal (GF) 307.947 313.013 391.866 500.182 588.536 616.382 603.434
2. Transferncias Intragovernamentais 20.550 21.551 22.601 23.921 25.030 28.710 31.078
3. Despesa Total Efetiva do GF = (1-2) 287.397 291.462 369.265 476.261 563.506 587.672 572.356
4. Despesa no financeira do GF 173.323 155.686 201.192 224.492 221.762 203.970 244.858
4.1 GSF 78.798 91.696 103.686 115.594 126.105 144.210 161.847
4.2 Despesa em outras reas do GF 94.525 63.990 97.506 108.898 95.657 59.761 83.011
5. Despesa Financeira do GF 114.074 135.776 168.073 251.770 341.774 383.702 327.498
5.1 Juros e Encargos Dvida Int. e Ext. 16.873 19.491 21.033 30.812 45.349 38.835 52.816
5.2 Outros (amort. e refinanciamento) 97.201 116.285 147.040 220.957 296.395 344.867 274.681
Propores
GSF/Despesa total efetiva do GF 0,27 0,31 0,28 0,24 0,22 0,25 0,28
GSF/Despesa financeira 0,69 0,68 0,62 0,46 0,37 0,38 0,49
GSF/Despesa no financeira 0,45 0,59 0,52 0,51 0,57 0,71 0,66
GSF/(Despesa no financeira+Juros) 0,41 0,52 0,47 0,45 0,47 0,59 0,54
GSF/Juros e Encargos da Dvida 4,67 4,70 4,93 3,75 2,78 3,71 3,06
Fonte: SIAFI/SIDOR para GF e IPEA/DISOC para GSF apud Castro et al. (2003).

Tabela 5
Gasto social federal e despesa financeira: comparao com o Produto Interno Bruto
(valores em R$ milhes correntes)
Itens 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Cresc. (%)
PIB Total 649.192 778.887 870.743 914.188 963.869 1.086.700 1.184.769 82,50
Gasto Social Federal (GSF) 79.170 92.742 107.473 118.945 128.945 147.667 164.809 108,17
Despesa Financeira Federal (DFF) 114.074 135.776 168.073 251.770 341.744 383.702 327.498 187,09
Participaes Relativas (%) GSF/PIB 12,20 11,91 12,34 13,01 13,38 13,59 13,91 -
Participaes Relativas (%) Desp. Fin. /PIB 17,57 17,43 19,30 27,54 35,46 35,31 27,64 -
Fonte: IBGE; IPEA/DIPES para 1997/1998; IPEA/DISOC para gasto social. Elaborao dos autores.

Economia e Sociedade, Campinas, v. 13, n. 2 (23), p. 147-167, jul./dez. 2004. 161

Daniel Arias Vazquez / Daniel de Mattos Hfling / Juliana Pinto de Moura Cajueiro / Maria Isabel Monfredini

As Tabelas 6 e 7 analisam o gasto social federal, onde possvel constatar

os impactos da poltica econmica sobre a rea social.

Tabela 6
Gasto Social Federal por rea de Atuao
(valores em R$ milhes de dezembro de 1999)
rea de atuao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Educao e Cultura 12.488 11.371 10.002 11.651 10.801 11.861 12.170
Sade 23.030 21.028 23.822 22.576 23.228 23.486 23.181
Alimentao e Nutrio 1.400 806 1.241 1.562 1.495 1.453 1.333
Saneamento e Meio Ambiente 552 1.326 2.240 2.761 1.564 1.753 3.156
Previdncia Social 63.409 72.389 73.432 80.408 78.789 78.260 77.072
Assistncia Social 1.856 2.143 3.229 4.209 4.593 5.088 5.849
Emprego e Defesa do Trabalhador 5.355 6.161 6.229 7.548 6.531 7.087 7.859
Organizao Agrria 1.989 1.828 2.286 2.892 2.112 1.592 1.827
Cincia e Tecnologia 547 510 609 297 575 537 566
Habitao e Urbanismo 950 2.351 6.409 4.479 3.560 5.787 4.041
Treinamento de RH 62 26 22 10 28 37 24
Benefcios a Servidores 31.901 31.557 33.404 35.606 34.291 32.862 34.194
Total de Gasto Social 143.539 151.496 162.925 173.999 167.567 169.803 171.272
Obs. Corrigindo-se os dispndios ms a ms. No inclui a merenda escolar nem a Cota-Parte de Estados e
DF na arrecadao do Salrio-Educao. Inclui os programas financiados com recursos do FGTS. Total do
levantamento do GSF de acordo com a metodologia adotada pelo DISOC/IPEA.
Fonte: SIDOR/SOF apud Castro et al. (2003).

Tabela 7
Gasto social federal por rea de atuao, em % do gasto social federal total
rea de atuao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Educao e Cultura 8,70 7,51 6,14 6,70 6,45 6,99 7,11
Sade 16,04 13,88 14,62 12,97 13,86 13,83 13,53
Alimentao e Nutrio 0,98 0,53 0,76 0,90 0,89 0,86 0,78
Saneamento e Meio Ambiente 0,38 0,88 1,37 1,59 0,93 1,03 1,84
Previdncia Social 44,18 47,78 45,07 46,21 47,02 46,09 45,00
Assistncia Social 1,29 1,41 1,98 2,42 2,74 3,00 3,42
Emprego e Defesa do Trabalhador 3,73 4,07 3,82 4,34 3,90 4,17 4,59
Organizao Agrria 1,39 1,21 1,40 1,66 1,26 0,94 1,07
Cincia e Tecnologia 0,38 0,34 0,37 0,17 0,34 0,32 0,33
Habitao e Urbanismo 0,66 1,55 3,93 2,57 2,12 3,41 2,36
Treinamento de RH 0,04 0,02 0,01 0,01 0,02 0,02 0,01
Benefcios a Servidores 22,22 20,83 20,50 20,46 20,46 19,35 19,96
Total de Gasto Social 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: IPEA/DISOC. Elaborao dos autores.

Os gastos em Previdncia Social so os mais expressivos em termos

quantitativos, correspondendo a 45,9% do total do GSF do perodo; na seqncia,
aparecem os gastos com Benefcios a Servidores Pblicos 20,5% de todo o GSF

162 Economia e Sociedade, Campinas, v. 13, n. 2 (23), p. 147-167, jul./dez. 2004.

 Poltica econmica e poltica social no Brasil nos anos 1990: possibilidades, limites e condicionantes

do perodo analisado , que se destinam, em quase sua totalidade, s despesas com

encargos previdencirios dos servidores pblicos. Juntas, essas duas reas
respondem por mais da metade (66,4%) dos gastos sociais. Ou seja, mais de 60%
do GSF destinado aos encargos previdencirios do regime geral e do setor
pblico; na outra metade esto os gastos em Sade (14,1%) e Educao (7%), que
absorvem 21,1% do GSF de 1995 a 2001.
As reas de Emprego e Defesa do Trabalhador; Assistncia Social e
Habitao e Urbanismo absorvem o equivalente a 8,9% do GSF total da srie de
tempo analisada. Os outros 3,6% do gasto social federal esto relacionados s
reas Alimentao e Nutrio, Saneamento e Meio Ambiente, Organizao
Agrria, Cincia e Tecnologia e Treinamento de Recursos Humanos nas reas
sociais.
Os gastos em Previdncia e Benefcios aos Servidores so os responsveis
pelo crescimento do gasto social em relao ao PIB. Essas reas no tiveram cortes
no oramento, pois esto relacionadas a direitos adquiridos dos servidores e ao
aumento, de ordem estrutural, dos gastos com aposentadorias. Os gastos em Sade
permanecem quase que constantes no perodo analisado. J as despesas com
Educao tiveram uma reduo dos recursos federais destinados, em valores reais,
tomando como base o ano de 1995. Nas demais reas de atuao, que alocam
menos recursos, a tendncia de crescimento, embora os movimentos no sejam
homogneos.
Com relao especificamente Seguridade Social, a Tabela 9 permite-nos
observar o saldo, constantemente positivo, do Oramento da Seguridade Social.
Alm disso, nota-se que a arrecadao cresceu aproximadamente 194%, superando
em 64 pontos percentuais a elevao dos gastos que foi de aproximadamente
130%. Alm disso, por no estarem contabilizadas as receitas fiscais, torna-se
difcil relativizar o peso das contribuies como fonte de financiamento do OSS,
mas possvel perceber que elas so suficientes para financiar os gastos com
previdncia, sade, assistncia social e seguro-desemprego, logo, tm um papel
fundamental no OSS e foram criadas com essa destinao constitucional.

Tabela 9
Oramento da Seguridade Social
R$ milhes correntes
Especificao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Arrecadao 53.405 64.868 77.874 81.208 96.570 119.441 135.419 157.024
Previdncia 32.165 40.378 44.148 46.641 49.127 55.715 62.492 71.027
COFINS 15.226 17.892 19.118 18.745 32.184 39.903 46.364 52.266
IPMF/CPMF 162 - 6.909 8.118 7.956 14.545 17.197 20.368
CSLL 5.852 6.598 7.698 7.704 7.303 9.278 9.366 13.363
Despesas 52.177 61.171 68.991 74.832 81.149 91.509 104.900 120.072
Benef. Previdencirios 32.562 42.224 46.516 54.074 58.512 65.127 75.519 86.942
Custeio do MPAS e outros 2.270 2.172 1.973 2.459 2.178 2.540 2.566 2.795
Sade 16.024 15.834 19.113 17.143 18.406 19.553 1.789 24.211
Assistncia Social 1.321 941 1.389 1.156 2.053 4.289 5.026 6.124
Saldo 1.228 3.697 8.883 6.376 15.421 27.932 30.519 36.952
Fonte: Arrecadao: SRF; Gastos: Execuo Oramentria e Financeira da Unio e Cmara dos Deputados.
Elaborao dos autores e de Jos Olavo Leite Ribeiro.

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Concluso

Analisando a dcada de 1990, no podemos dizer que no houve avanos

institucionais e legais na rea social, tendo como grande marco histrico a
Constituio de 1988, seguida das regulamentaes que foram sendo promulgadas
ao longo do perodo. Contudo, as iniciativas se deram no sentido contrrio das
reformas econmicas e sociais que ocorriam no mundo e que estavam sendo
adotadas pelo Brasil, baseadas na ideologia dominante do neoliberalismo. Ou seja,
no embate entre a poltica social e a poltica econmica, o governo privilegiou a
segunda em detrimento da primeira. As conseqncias da poltica econmica
adotada foram perversas para o quadro social, colocando dificuldades e desafios
ainda maiores a serem enfrentados e solucionados pela poltica social. As
estratgias de desenvolvimento social adotadas j se evidenciavam incoerentes,
notavelmente incompatveis entre si, considerando o rumo macroeconmico
tomado. Por mais que o discurso oficial traga tona e reconhea que devero ser
atacados pontos nevrlgicos da situao social da populao com vistas melhoria
no padro de vida, adota mecanismos que no se traduzem em instrumentos
eficazes para que se processem as reformas almejadas.
De acordo com Fagnani (1999), nos anos 90 a dissociao entre os
objetivos econmicos e os sociais parece ter chegado a um paroxismo. A marca
desta dcada a convergncia da excluso social com a supresso de direitos e a
fragilizao da capacidade de interveno do Estado, via polticas sociais
(p. 174).
Alm disso, Henrique (1999) apresenta uma interpretao importante com
relao s polticas sociais implementadas quando questiona se tiveram as
polticas sociais um papel relevante na correo das desigualdades de rendimento
e de condies de vida e na democratizao das oportunidades de vida (p. 70-71).
De acordo com a autora, os problemas de descompasso temporal na implantao
da poltica social, com notrios atrasos em algumas reas, e de configurao e
orientao dos programas sociais acabaram revelando tambm seus limites e sua
orientao pouco favorecedora de uma mudana positiva do perfil de distribuio
de renda e de uma melhoria mais generalizada das condies de existncia da
populao (p. 70-71).
Ou seja, pode-se dizer que apesar das polticas sociais (...) preciso
reiterar que o principal desafio da sociedade brasileira continua sendo o de reverter
um dos mais perversos quadros de desigualdade social e econmica do mundo. Ou
seja, a situao distributiva continua praticamente inalterada frente s profundas
mudanas que marcaram a economia brasileira e as polticas sociais nestas duas
ltimas dcadas. O conjunto de polticas pblicas e as medidas recentes de carter
socioeconmico tm se revelado pouco eficientes para quebrar a lgica de um
sistema produtor de desigualdades; com isso, embora boa parte do gasto social

164 Economia e Sociedade, Campinas, v. 13, n. 2 (23), p. 147-167, jul./dez. 2004.

 Poltica econmica e poltica social no Brasil nos anos 1990: possibilidades, limites e condicionantes

federal, seja, em tese, despendido com o intuito de reverter as disparidades do

pas, o fato que as polticas atualmente existentes no tm obtido o sucesso
desejado (IPEA, 2001, p. 11).
Apesar dos avanos e retrocessos, observa-se, pelos diferentes autores,
que de uma forma ou de outra, ainda estamos a depender de um sistema de
proteo social mais efetivo e mais bem estruturado, para garantir e assegurar que
os nveis de misria e pobreza que assolam a populao sejam de fato revertidos
visando a uma maior eqidade e justia social. A incapacidade do Estado em
atender s novas demandas sociais, sua ineficcia diante da pobreza e da excluso
social, assim como suas dificuldades financeiras, constituem alguns dos aspectos
centrais do que a literatura denomina de crise do sistema de proteo social. A
inibio da interveno do Estado como garantidor de direitos favorece a
ampliao dos riscos sociais, inerentes ao sistema capitalista, trazendo uma nova
combinao de risco social, ou seja, de insegurana, incertezas, instabilidade e
aumento das vulnerabilidades sociais.

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