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SUMILLA
A travs del presente artculo el autor seala que al realizar la Administracin Pblica actos
que recaen y surten sus efectos sobre los administrados es necesario que dichos actos, que son
denominados actos administrativos, sean controlados a travs de algn mecanismo de control;
por lo que, las actuaciones de la Administracin pueden resultar ser impugnables, asegurando
de tal forma el comportamiento adecuado de la Administracin. Finalmente, para lograr este
control es necesario que exista una amplia gama de actuaciones administrativas susceptibles de
revisin a travs de dicho mecanismo. En dicho mbito se incluyen no solo declaraciones, sino
tambin omisiones y comportamientos materiales.
* Abogado especialista en Derecho Pblico. Socio Principal de C. G. Asesores y Consultores - Abogados. Magster en Derecho
con mencin en Derecho Constitucional. Profesor Ordinario del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica
del Per, en las reas de derecho constitucional y derecho administrativo. Profesor de la Escuela de Graduados de la misma
universidad. Profesor de la Escuela de Postgrado de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Profesor de la Universidad
ESAN. rbitro en materia de contratacin administrativa y derecho pblico.
1
Sobre el particular: SNCHEZ MORON, Miguel El control de las Administraciones Pblicas y sus problemas. Madrid:
Espasa-Calpe, 1991, p. 34 y ss.
2
Constitucin de 1993:
Artculo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacin mediante la accin
contencioso-administrativa.
3
LOEWENSTEIN, Karl - Teora de la Constitucin. Barcelona: Ariel, 1979, pp. 305 y ss.
4
DIEZ SANCHEZ, Juan Jose Comentarios en torno a la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo del Per. En:
Revista de Administracin Pblica N 165. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2004, p. 329.
objetivo, en tanto se dirige a tutelar la legalidad de los particulares. A dichas actuaciones nos
de las actuaciones administrativas, pero tambin referiremos en el presente trabajo.
RDA 11 - Contencioso Administrativo
5
Sobre el particular: LAPORTA, Francisco Sobre el concepto de derechos humanos. En: Doxa 4. Alicante: Universidad de
Alicante, 1987, p. 36 y ss.
6
MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurdica,
2008, p. 58-59. Tambin: MIR PUIGPELAT, Oriol El concepto de derecho administrativo desde una perspectiva
lingstica y constitucional. En: Revista de Administracin Pblica, N 153. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales,
2003, p. 69 y ss.
en memoranda, o simplemente constituir un acto El objeto resulta ser el efecto prctico que se
En primer lugar est la competencia que consiste 2.2 La nulidad del acto administrativo
en la aptitud legal expresa que tiene un rgano
para actuar, en razn del lugar (o territorio), la La nulidad del acto administrativo es consecuencia
materia, el grado, la cuanta y/o el tiempo. Se de un vicio en los elementos constitutivos del
entiende por competencia, entonces, el conjunto de acto. En el Derecho Administrativo, el particular o
atribuciones de los rganos y entes que componen administrado solo puede pedir la nulidad si est
el Estado, las mismas que son precisadas por el legitimado, es decir solamente en los casos en que
ordenamiento jurdico8. el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses
legtimos. Asimismo, la entidad administrativa solo
A su vez, la motivacin consiste en la expresin de las puede anular de oficio un acto administrativo si el
razones que han llevado al rgano administrativo mismo vulnera el inters general. A esto se le llama
a dictar el acto, as como la expresin de los principio de doble lesividad.
antecedentes de hecho y de derecho (causas) que
lo preceden y justifican9. La motivacin contiene Y es que, los actos administrativos, dada su
los fundamentos de hecho y derecho que sustentan condicin de actos emitidos por razn de inters
una decisin administrativa. De hecho existen general, se presumen vlidos y producen todos sus
diversos defectos de la motivacin que pueden efectos mientras no se declare su nulidad mediante
acarrear la nulidad del acto administrativo. los medios establecidos por la Ley13. Este principio,
7
Artculo 1, inciso 1.1 de la Ley.
8
DROMI, Roberto - Derecho administrativo. Buenos Aires: Ciudad argentina, 2000, p. 115.
9
Artculo 3, inciso 2 de la Ley N 27444.
10
Artculo 5, inciso 5.1 de la Ley N 27444.
11
Artculo 3, inciso 5 de la Ley N 27444.
12
MORRELL OCAA, Luis Curso de Derecho Administrativo II. Pamplona: Aranzadi, 1998, p 197.
13
Artculo 9 de la Ley N 27444.
denominado presuncin de validez o principio o Ahora bien, el hecho de que nos encontremos ante
presuncin de legitimidad, funciona como una un acto de administracin interna no significa que
RDA 11 - Contencioso Administrativo
presuncin legal, que opera en tanto no se genere el mismo no sea susceptible de impugnacin. Ya
una declaracin expresa en contrario, sea de ha sealado el Tribunal Constitucional en reiterada
naturaleza administrativa o judicial. jurisprudencia que no existen zonas de decisin
pblica exentas de control jurisdiccional, lo cual
2.3 Los actos de administracin interna es perfectamente consistente con el concepto de
Estado de Derecho, en el cual las atribuciones
Adems, debemos considerar en este rubro a los pblicas deben estar debidamente limitadas, a
llamados actos de Administracin Interna, que no fin de evitar que las mismas vulneren derechos
son actos administrativos puesto que no afectan a fundamentales. Ello significa que un acto de
las personas que no forman parte de la entidad, administracin interna puede ser impugnado si es
como lo hemos sealado lneas arriba. Los actos que vulnera derechos o intereses de una persona
de administracin interna de las entidades estn determinada16, en aplicacin de lo dispuesto
destinados a organizar o hacer funcionar las por el artculo 148 de la norma constitucional17
actividades o servicios de las mismas. que no debe considerarse restringida a los actos
Estos actos son regulados por cada entidad, con administrativos.
sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de
esta ley, y de aquellas normas que expresamente III El silencio administrativo, la inercia y
as lo establezcan14. Sin embargo, de acuerdo cualquier otra omisin de la
con el artculo 7 de la Ley dichos actos requieren Administracin Pblica
ciertos requisitos para su validez, la misma que se
traduce en efectos jurdicos concretos. Una de las grandes innovaciones del Proceso
Contencioso Administrativo cuando se promulg
Los actos de administracin interna se orientan la Ley de la materia es la incorporacin de la
a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los inactividad administrativa sea esta formal o
fines permanentes de las entidades. Son emitidos material dentro de las actuaciones impugnables,
por el rgano competente, su objeto debe ser supuesto que no exista en la regulacin previa,
fsica y jurdicamente posible, y su motivacin contenida en el Cdigo Procesal Civil. Si bien ya
ser facultativa cuando los superiores jerrquicos exista el proceso de cumplimiento, como proceso
impartan las rdenes a sus subalternos en la forma constitucional, el mismo es distinto al Proceso
legalmente prevista15. La posibilidad de prescindir Contencioso Administrativo por omisin, que
de la motivacin en este ltimo caso estriba en adems ha adquirido una mayor importancia ante
que las rdenes que siguen la lnea de mando la residualidad de los procesos constitucionales
se generan como resultado de las relaciones de que tambin afecta al proceso de cumplimiento.
jerarqua al interior de la entidad, razn por la cual
no precisan de motivacin. 3.1 El silencio administrativo
14
Artculo 1, inciso 1.2.1 de la Ley.
15
Artculo 7, inciso 7.1 de la Ley N 27444.
16
MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurdica,
2008, p. 151.
17
Artculo 148. Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacin mediante la accin
contencioso- administrativa.
a ste la facultad de ser quien active el efecto jurdico claramente la naturaleza de dicha garanta,
4.1 Las actuaciones materiales que no se sus- Esta actuacin administrativa podra estar
tentan en actos administrativos incorporada en cualquiera de las antes referidas.
Ello porque toda actuacin que afecte el personal
Ahora bien, la norma distingue dos supuestos, la se configura como un acto de administracin
actuacin material que no se sustenta en un acto interna o como un comportamiento material,
administrativo y aquella que al ejecutar el acto como podra ser una rotacin, un destaque o
trasgrede el ordenamiento jurdico. El primer caso la separacin del cargo. Sin embargo, resulta
parece evidente, pero no es as. La forma como de medular importancia sealarla de manera
la norma est redactada podra hacernos pensar separada para establecer con claridad que las
que todo acto administrativo que no se sustenta acciones de personal son susceptibles de discusin
en un acto administrativo es ilegal, lo cual no jurisdiccional a efectos de proteger los derechos
es cierto puesto que existen comportamientos de los trabajadores.
20
DROMI, Roberto Op. cit., p. 197.
21
Artculo 27.- Reglas de Procedimiento
Cualquiera de las pretensiones a que se refiere el presente artculo ser tramitada, bajo responsabilidad de quien lo pide, como
medida urgente previo traslado a la otra parte por el plazo de tres das. Vencido el plazo, con o sin absolucin de la demanda,
el Juez dictar en la sentencia la medida que corresponda a la pretensin invocada dentro del plazo de cinco das.
El plazo para apelar la sentencia es de cinco das, contados a partir de su notificacin y se concede con efecto suspensivo.
Las demandas cuyas pretensiones no satisfagan los requisitos para la tutela urgente, se tramitarn conforme a las reglas
establecidas para el proceso especial.
A fin de reafirmar este concepto, el Tribunal actuacin de la administracin con motivo de la Ley
22
STC. N 0206-2005-PA/TC, de fecha 28 de noviembre de 2005, fundamentos 21 y siguientes.
23
Ley N 27584:
Artculo 37.- Medidas de innovar y de no innovar
Son especialmente procedentes en el Proceso Contencioso Administrativo las medidas cautelares de innovar y de no innovar.
24
Artculo 9 del Texto nico Ordenado de la Ley de la Ley N 27584.
implican una declaracin de voluntad, como lo que es tal, lo cual es avalado por precedente
seala errneamente cierto sector de la doctrina vinculante emitido por el Tribunal Constitucional27
RDA 11 - Contencioso Administrativo
25
DROMI, Jos Roberto Op. cit., p. 309.
26
Artculo 52 del Decreto Legislativo N 1017.
27
STC N. 6167-2005-PHC/TC, de fecha 28 das de febrero de 2006.
28
Sobre el particular: BULLARD GONZALEZ, Alfredo Enemigos ntimos. El arbitraje y los contratos administrativos. En:
Revista Peruana de Arbitraje N. 2. Lima: GrijLey, 2006, p. 161 y ss.
29
Sobre el particular: PAREJO ALFONSO, Luciano Estudio sobre Arbitraje. En: Control de la Administracin Pblica. Mxico:
UNAM, 2007, p. 309 y ss.
30
Sobre el particular: SALCEDO CUADROS, Carlo Magno Qu es materia electoral? A propsito del control jurisdiccional
de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones. En: Actualidad Jurdica N. 143. Lima: Gaceta Jurdica, 2005, p.
146 y ss.
las que cabe dicho proceso constitucional contra Sobre ello se ha pronunciado el Tribunal
31
Artculo 36, prrafo final, de la Ley de Partidos Polticos.
32
LEDESMA NARVAEZ, Marianella Resoluciones no revisables por el Poder Judicial. En: GUTIERREZ, Walter (dir.) La
Constitucin Comentada. Lima: Gaceta Jurdica, 2005, T. II, pp. 662-663.
33
Sobre el particular: HUAPAYA TAPIA, Ramn Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Jurista, 2006, p. 883
y ss.
34
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn - Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2000, p.
355.
35
VIDAL PERDOMO, Jaime Derecho Administrativo. Bogot, Temis, 1997, p. 229. Y es que la concepcin francesa a este
nivel implic la determinacin de la responsabilidad administrativa sobre bases distintas a las del derecho civil, incorporando
en dicha responsabilidad la nocin de servicio pblico en forma directa. ORTEGA, Luis La Responsabilidad Civil de la
Administracin Pblica. En: Themis Segunda poca, N 32. Lima: Themis, 1995, p. 18.
36
Sobre el particular: MONZN VALENCIA DE ECHEVARRIA, Loretta La pretensin indemnizatoria en el Proceso
Contencioso Administrativo. Lima: Ediciones Legales, 2009, p. 67 y ss.