Fomento e Colaborao: uma nova proposta de parceria entre

Estado e Organizaes da Sociedade Civil1

Las Vanessa Carvalho de Figueirdo Lopes2,

Silas Cardoso de Souza3,

Diogo de SantAna4
Maria Victria Hernandez5
Evnio Antnio de Araujo Jnior6,
Aline Gonalves de Souza7,
Ana Tlia de Macedo8

Inovao na gesto pblica, valorizao do trabalho realizado por Organizaes

da Sociedade Civil (OSCs), eficincia na implementao de projetos e transparncia na
aplicao de recursos pblicos so alguns dos resultados que se pretende alcanar com a
criao de um novo instrumento jurdico para as relaes de parceria entre Governo
Federal e OSCs: o Termo de Fomento e Colaborao.

A proposta fruto das atividades do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI),

institudo por decreto presidencial pelo Governo Federal em 2011, com a finalidade de
avaliar, rever e propor aperfeioamentos na legislao federal relativa execuo de
programas, projetos e atividades de interesse pblico e s transferncias de recursos da
Unio mediante convnios, contratos de repasse, termos de parceria ou instrumentos
congneres9.

1
O artigo foi elaborado pela equipe Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica responsvel pelos trabalhos desenvolvidos na
construo da agenda do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil. Nossos agradecimentos Vanessa de Moraes
Sampaio Abritta, tambm integrante da equipe; e a Ricardo Arreguy Maia e Daniel Avelino Pitangueira pela reviso do presente.
2
Assessora especial do Ministro da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. mestre em Direito das Relaes Econmicas e
Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), onde professora de Direito e Legislao Aplicada no curso
de especializao em Gesto de Projetos Sociais em Organizaes do Terceiro Setor. Integrante voluntria do Conselho da
International Center for Not-for-Profit Law (ICNL). Contato: lais.lopes@presidencia.gov.br
3
Assessor do Ministro da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. mestrando em Direito Econmico pela Universidade de
So Paulo (USP). Contato: silas.souza@presidencia.gov.br
4
Secretrio Executivo da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. doutor em Direito Econmico pela Faculdade de Direito
do Largo de So Francisco (USP-SP). Foi tambm research fellow da Universidade de Columbia (NY USA) e bolsista do
Programa The Riochy Sasakawa Young Leaders Fellowship Found (SYLFF). Contato: diogo.santana@presidencia.gov.br
5
Secretria Executiva Adjunta da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Contato: victoria@presidencia.gov.br
6
Especialista em Polticas Pblica e Gesto Governamental. mestrando em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas
Gerais UFMG. Contato: evanio.araujo@presidencia.gov.br
7
Assessora da Secretaria-Executiva da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Foi consultora pela UNESCO, em parceria
com a Secretaria de Direitos Humanos, no tema do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil durante o ano de 2012.
Contato: alineg.souza@presidencia.gov.br
8
Coordenadora-Geral de Assuntos Legislativos do Departamento de Assuntos Institucionais da Secretaria-Executiva da Secretaria-
Geral da Presidncia da Repblica. Contato: ana.tulia@presidencia.gov.br

9
Decreto 7.568, de 16 de setembro de 2011, previu a criao de Grupo de Trabalho Interministerial.

1
 Com participao da sociedade civil10 e sob coordenao da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica, o GTI realizou profundo diagnstico, no qual indicou a
necessidade de estabelecimento de regras jurdicas especficas para as relaes de
parceria entre a Administrao Pblica Federal e as Organizaes da Sociedade Civil,
por meio de lei, independentemente de titulao, conforme se ver adiante.

O GTI identificou tambm a necessidade de aperfeioamento de regras

existentes por meio de atos normativos infralegais e mecanismos institucionais de
gesto, entendendo que o processo de elaborao legislativa exige um tempo necessrio
de debate no Congresso Nacional.

A proposta do Termo de Fomento e Colaborao, como instrumento jurdico

especfico, decorre da constatao da necessidade de elevar para o nvel legal o esparso
corpo de regras pertinentes, alicerando com mais segurana e perenidade as
regulamentaes presentes em decretos, portarias e instrues normativas da
Administrao Pblica Federal.

Dessa forma, pretende-se suprir as lacunas existentes no ordenamento vigente,

evitando analogias imprprias entre OSCs e entes federados na consecuo de projetos
de interesse pblico vinculados a programas e polticas federais. Pretende-se tambm
elucidar as regras incidentes sobre a relao das entidades com o Estado, uniformizando
entendimentos e possibilitando a criao de uma nova jurisprudncia em rgos de
controle e no Judicirio. Mas, principalmente, organizar um sistema racional, seguro e
previsvel11, que incentive e encoraje as atividades das organizaes em parceria com o
Estado.

O presente artigo trata do papel das OSCs na democracia participativa,

ressaltando a importncia da participao social na Administrao Pblica e as formas
de relacionamento entre Estado e sociedade, o que inclui as parcerias entre
Administrao Pblica e entidades privadas sem fins lucrativos.

Em seguida, examina os instrumentos jurdicos existentes de contratualizao

entre o Estado e as OSCs, suas caractersticas e limitaes, com especial enfoque nos

10
Fruto da demanda de aprimoramento do ambiente institucional e regulatrio no qual esto inseridas as parcerias com as
organizaes da sociedade civil, o GTI contou com participao ativa das organizaes, redes e movimentos que compem a
Plataforma por um Novo Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil. Para saber mais sobre a Plataforma, ver
www.plataformaosc.org. Acesso em 1. de maro de 2013.
11
A importncia da racionalidade jurdica para o estmulo e desenvolvimento de atividades econmicas foi desenvolvida por Max
Weber em sua obra. Para aprofundamento sobre o tema, ver WEBER, Max. Economia e Sociedade. Volume 2. Editora UNB.
Braslia, 2010; WEBER, Max. O Direito e a Economia na Sociedade. cone Editora. So Paulo, 2011.

2
convnios, forma de ajuste mais utilizada para regular a relao entre o Governo Federal
e as entidades privadas sem fins lucrativos e que na sua origem foi concebida para a
parceirizao entre rgos pblicos.

Ao final, apresenta os pontos centrais da proposta de novas regras para a

relao de fomento e colaborao da Administrao Pblica Federal com as entidades
privadas sem fins lucrativos, visando apontar solues inovadoras para os dilemas
identificados na gesto dessas parcerias.

1. A Participao Social como mtodo de governar na Administrao Pblica

Durante as ltimas dcadas, o Estado brasileiro vem sofrendo uma srie de

transformaes financeiras, jurdicas e administrativas, vastamente abordadas pela
academia12. Um desafio importante para o aprofundamento democrtico que mobiliza
gestores de polticas pblicas, intelectualidade e diversos setores da sociedade civil a
transformao da democracia formal em uma democracia participativa e substantiva.

Nesse contexto se consolida a ideia catalisadora dessa mudana: participao

social mtodo de governar. O caminho para a reduo das desigualdades
socioeconmicas e para a consolidao de direitos se d por meio da interao
democrtica e colaborativa entre Estado e sociedade.

OSCs e movimentos sociais acumularam, durante anos, um grande capital de

experincias e conhecimentos sobre formas inovadoras de enfrentamento das questes
sociais e de garantia de direitos13. A partir dessa colaborao possvel qualificar
polticas pblicas e promover sua aderncia s demandas sociais.

A presena da sociedade civil no ciclo de gesto das polticas pblicas coloca

em relevo a participao como instrumento necessrio de gesto pblica que, ao apontar
direes e criar consensos e prioridades para ao estatal, contribui para o salto

12
Foge ao escopo deste artigo uma anlise mais detida sobre as transformaes na esfera estatal. Para vises desse fenmeno ver:
CONNOR, James O. USA: a crise do Estado capitalista. Paz e Terra. So Paulo, 1977; AFFONSO, Rui de Britto lvares. A
Ruptura do Padro de Financiamento do Setor Pblico e a Crise do Planejamento no Brasil dos Anos 80, Planejamento e Polticas
Pblicas n4, Braslia, IPEA, dezembro de 1990; SUNDFELD, Carlos Ari (org.). Direito Administrativo Econmico. Malheiros. So
Paulo, 2000.
13
RIBEIRO, Rochelle Pastana. O Terceiro Setor no contexto da democracia e da reforma administrativa. In PEREIRA (org.), op. cit,
p.293.

3
pretendido entre a igualdade formal, jurdico-legal (todos iguais perante a lei), e a
igualdade material, econmica.

Sobre a participao social, escreve MARIA SYLVIA:

A todos os setores da sociedade deve ser dada a oportunidade de participao,

diminuindo ainda mais as barreiras entre Estado e sociedade; da falar-se em
sociedade pluralista, aquela em que os representantes dos vrios setores, e no
apenas os grandes grupos, devem ter a mesma possibilidade de participao14

Dessa forma, os arranjos institucionais devem propiciar uma atuao

colaborativa entre Administrao Pblica e sociedade civil, ampliando o alcance, a
diversidade e a capilaridade das polticas pblicas, diante da enorme complexidade dos
problemas sociais, especialmente no que diz respeito s populaes vulnerveis. Sob
essa tica, a abertura de espaos dentro da Administrao Pblica para a participao da
sociedade civil fundamental para a formulao, monitoramento, execuo e
fiscalizao das polticas pblicas.

Nos ltimos anos, houve adensamento dos espaos institucionais de

participao, como os conselhos de polticas pblicas, conferncias, audincias pblicas
e reunies de interesse15. Para aumentar a efetividade desses espaos, necessrio
tambm fortalecer atores que integram as chamadas interfaces socioestatais. Nesse
ponto fica claro que, da parte da sociedade civil, as representaes se do de forma
individual quando exercida por cidados, ou de forma institucional, quando por OSCs
ou movimentos sociais.

Este fortalecimento das iniciativas de organizao popular contribui

sobremaneira para a emancipao de uma esfera pblica ampliada, atuando em
permanente interao com o Estado.

Estudo recente do Ipea16 demonstra que as interfaces socioestatais esto bem

difundidas no Governo Federal. Aponta que 92,1% dos programas federais contam com
alguma interface, com 89,3% dos rgos pblicos federais dela fazendo uso. As formas

14
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. 7 ed. Ed. Atlas. So Paulo, 2009, p.16.
15
SILVA, Enid Rocha Andrade da. Participao social e as Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas: reflexes sobre os
avanos e desafios no perodo de 2003-2006. Texto para discusso n 1378. IPEA, e BRASIL. Ministrio da Justia. Conferncias
Nacionais, Participao social e processo legislativo. Srie Pensando o Direito n 27. 2010.
16
PIRES, Roberto; VAZ, Alexander. Participao social como mtodo de governo? Um mapeamento das interfaces socioestatais no
governo federal. Texto para Discusso 1707. Braslia: Ipea, 2012.

4
de interfaces consideradas na pesquisa variaram de conselhos e conferncias nacionais
at audincias e consultas pblicas e reunies com grupos de interesse.

Alm dos diferentes espaos de participao existentes, h na relao de vnculo

contratual entre o Estado e as OSCs tambm uma forma de participao social. Cada
vez que uma organizao recebe recursos pblicos para operar determinado projeto de
interesse pblico pactuado com o governo seja para fomento de projeto ou
colaborao para a execuo de poltica pblica ela tambm participa dos diferentes
estgios do ciclo das polticas pblicas.

A parceria permite uma srie de ganhos institucionais. De um lado, o Estado

ganha capilaridade, fica mais poroso em sua atuao com a execuo de projetos por
organizaes da sociedade civil que so estratgicos para a implementao de polticas,
programas ou aes governamentais. Por outro, as organizaes participam da esfera
pblica de forma no estatal e ganham escala para amplificar o alcance de sua atuao
de finalidade pblica. Trata-se, pois, de complementaridade entre entes.

BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS trabalha com a ideia de

complementaridade entre o que chama de paradigma do Estado e paradigma da
comunidade, como uma via de criao de um espao pblico no estatal, pela
articulao virtuosa entre a lgica da reciprocidade, prpria do paradigma da
comunidade, e a lgica da cidadania, prpria do paradigma do Estado. Esta articulao
poderia garantir o fortalecimento poltico de ideias como cooperao, solidariedade,
democracia e prioridade das pessoas sobre o capital.17

Essa complementaridade resulta no fortalecimento das OSCs para ocupar

espaos de participao social nas polticas pblicas e, dentro de seus contextos,
qualificar e aprofundar a democracia.

No Brasil, as aes filantrpicas e de solidariedade social remontam ao perodo

colonial, especialmente por meio da Igreja, da instalao das Santas Casas de
Misericrdia e colgios confessionais, que j contavam com o fomento do Estado por
meio de auxlios financeiros18. Na segunda metade do sculo XX, as organizaes

17
SANTOS, Boaventura de Sousa. A Reinveno Solidria e Participativa do Estado. Disponvel em
<http://www.ces.uc.pt/publicacoes/oficina/ficheiros/134.pdf>. Acesso em 15 de maro de 2013, p. 14-16.
18
HIGA, Alberto Shinji. Terceiro Setor: da responsabilidade civil do estado e do agente fomentado. Editora Frum. Belo
Horizonte, 2010, p.136.

5
agregaram novas pautas, para alm dos atendimentos na rea de sade, educao e
assistncia social.

Na dcada de 70 h expanso significativa de associaes comunitrias e de

bairro, movimentos sociais, grupos ambientalistas e de defesa de direitos. A sociedade
civil contribuiu decisivamente para o fim da ditadura militar e, a partir da abertura
democrtica, questes de direitos humanos so as que ganham maior relevo: gnero,
orientao sexual, raa, gerao e deficincia, para alm das pautas econmicas, sociais,
culturais e ambientais.

As organizaes, hoje em dia, representam a diversidade das causas pblicas,

cada vez mais complexas, que requerem aprofundamento e transversalidade de
contedos. Com contornos prprios e luta por autonomia e independncia, as
organizaes valorizam a atuao em rede e buscam conexo com o Estado para realizar
aes de impacto, que exigem interveno ou entrega estatal.

A Constituio de 1988 tambm contribuiu para esse movimento, alterando a

perspectiva da atividade administrativa e reconhecendo como essencial a participao e
o envolvimento dos cidados na formulao, execuo e acompanhamento das polticas
pblicas19.

Hodiernamente, a participao social tem sido cada vez mais demandada ao

Estado e os seus principais atores as OSCs e os movimentos sociais precisam ser
estimulados e fortalecidos. Entre outras estratgias, preciso prover uma regulao
mais adequada aos processos de parceria com o Estado. Dar clareza aos processos de
seleo, implementao, monitoramento, avaliao e prestao de contas das parcerias
envolvendo recursos pblicos tarefa urgente e necessria. O que se pretende
racionalizar a gesto pblica e a legislao para que organizaes e Estado possam ser
responsveis pela boa aplicao dos recursos e pelos seus resultados.

19
BRASIL. Ministrio da Justia. Modernizao do sistema de convnio da Administrao Pblica com a sociedade civil. Srie
Pensando o Direito n 41, p.18.

6
 2. A atividade administrativa de fomento

As leis 91/35 e 4.320/64 j previam a atividade de fomento no ordenamento

jurdico brasileiro. A primeira estabelece requisitos para que determinada entidade seja
declarada de Utilidade Pblica Federal; a segunda traz regras sobre direito financeiro,
prev concesso de auxlios, contribuies e subvenes s entidades privadas sem fins
lucrativos.

A Constituio de 1988, em vrios dispositivos, prev o dever do Estado de

fomentar atividades desenvolvidas por particulares. Tais dispositivos estabelecem que a
atividade administrativa de fomento esteja relacionada atuao complementar do
particular, que age na consecuo indireta de interesses pblicos, com intuito no
lucrativo, sob o regime do direito privado parcialmente derrogado por normas de direto
pblico20.

SILVIO ROCHA21 define o fomento como atividade administrativa que se

destina a satisfazer indiretamente necessidades consideradas de carter pblico. Por
meio desta atividade, acrescenta o autor, a Administrao protege ou promove, sem
empregar coao, as atividades dos particulares. O fomento legtimo e justificado
quando visa promoo e ao estmulo de atividades que favoream o bem-estar geral.
Tem a vantagem de revigorar a atuao dos particulares, incitando-os a desenvolver
atividades em prol da coletividade22.

De acordo com ROCHA, h duas categorias de fomento23, que se diferenciam

pela forma de atuao do Estado sobre a vontade do particular. A primeira categoria o
fomento positivo, cujo objetivo estimular os particulares a iniciar, prosseguir, acentuar
ou levar a termo certas atividades, mediante o oferecimento, pela Administrao, de
vantagens, prestaes ou bens. A segunda categoria o fomento negativo, que objetiva
obstaculizar ou desalentar os particulares a desenvolver atividades que a Administrao
deseja diminuir ou fazer cessar.

A atividade de fomento, assim como qualquer outra atividade administrativa,

deve observar os princpios que regem a Administrao Pblica (legalidade,

20
HIGA, op. cit, p.123-24.
21
ROCHA, Slvio Lus Ferreira da. Terceiro Setor. So Paulo: Malheiros Editores, 20003. p.20.
22
ROCHA, op. cit, p.21.
23
ROCHA, op. cit, p. 21-27.

7
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, dentre outros). Mas, por se tratar
de uma relao especfica com entes privados sem fins lucrativos, importante que
observe tambm os princpios da autonomia, da livre associao, funcionamento e
independncia da sociedade civil e dos movimentos sociais.

As disposies constitucionais, bem como as definies doutrinrias expostas,

corroboram a ideia de que a consecuo de servios de relevncia pblica e garantia de
direitos deve estar a cargo do Estado, permitida a complementaridade de sua execuo
pela sociedade civil organizada.

Vejamos quais so os atuais mecanismos por meio dos quais o Estado exerce a
atividade administrativa de fomento.

3. Os instrumentos para realizao de parcerias

Atualmente, para firmar parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos, a
Administrao Pblica dispe de Convnios e Contratos de Repasse, regulados pelas
Leis de Diretrizes Oramentrias e normas infralegais comandadas pelo Decreto
6.170/07, sendo os Termos de Parceria restritos s organizaes qualificadas como
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), nos termos da Lei
9.790/99 e Decreto 3.100/99; e os Contratos de Gesto, restritos s entidades
qualificadas como Organizaes Sociais (OS), segundo a Lei 9.637/98.

Termo de Parceria foi idealizado no final da dcada de 1990, resultante de

discusses com a sociedade civil no contexto do Conselho da Comunidade Solidria24.
Nos Termos de Parceria, o Estado realiza parceria com a entidade para incentiv-la a
realizar atividades de interesse pblico que, mesmo sem a natureza de servios pblicos,
atendem a necessidades coletivas. A legislao prev a necessidade da qualificao
prvia como OSCIP e a adoo de clusulas essenciais no instrumento, tais como
objeto, metas, resultados a serem atingidos, prazos, critrios para avaliao de
desempenho e previso de receitas e despesas, inclusive aquelas relativas equipe do
plano de trabalho25.

24
BRASIL. Ministrio da Justia. Manual de Entidades Sociais do Ministrio da Justia, 2007, p. 13.
25
DI PIETRO, op. cit, p. 279.

8
 Contrato de Gesto26 foi tambm institudo no final dos anos 90, no processo
de publicizao ocorrido no mbito da Reforma do Estado proposta por Bresser Pereira.
No seu bojo, requer-se a qualificao prvia como OS e fixam-se metas a cumprir pela
entidade, em troca de auxlio da Administrao Pblica, que pode se concretizar de
diversas maneiras, como a cesso de bens pblicos e de servidores, alm da
transferncia de recursos oramentrios27.

Nesses dois casos, que envolvem as OSCIPs e as OSs, os instrumentos visam

instituir parceria entre o Estado e uma organizao da sociedade civil qualificada pelo
poder pblico, sob certas condies, para prestar atividade de interesse pblico28.

Convnio o instrumento mais conhecido e utilizado pela Administrao

Pblica Federal, tanto entre entes pblicos, para o qual foi concebido, quanto entre um
ente pblico e uma entidade privada. A partir dos dados apresentados na tabela abaixo,
constantes no Sistema de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parceria
(Siconv) do Governo Federal, pode-se perceber que, entre setembro de 2008 e dezembro
de 2012, foram realizadas 8.538 parcerias com transferncias de recursos pblicos ao
setor privado sem fins lucrativos por meio de convnios, demonstrando que esse foi o
instrumento utilizado em 89,32% do universo no perodo, de 9.559 transferncias. Os
convnios representaram ainda 82,47% do valor global dos repasses.

Tais nmeros demonstram grande predominncia do convnio para a

celebrao de parcerias com a Administrao Pblica Federal, motivo pelo qual ele foi o
instrumento analisado de forma mais pormenorizada pelo GTI acima mencionado,
sendo dedicado neste artigo um item especfico sobre a relao na modalidade
convenial.

26
Estudo Relaes de parceria entre poder pblico e entes de cooperao e colaborao no Brasil, realizado pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto26, identificou a existncia de apenas seis entidades qualificadas como OSs no Governo Federal,
sendo que cinco mantinham contrato de gesto com o Ministrio de Cincia, Tecnologia e Inovao e uma com a Empresa Brasil de
Comunicao, vinculada Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica.
27
DI PIETRO, parcerias, p. 266.
28
SALGADO, op. cit, p. 393.

9
 Quantidade de
Ano Modalidade Transferncias Valor Global Valor do Repasse
Voluntrias
CONVENIO 809 746.626.505,79 680.329.713,44
2008 TERMO DE PARCERIA 18 13.070.290,71 12.353.614,18
Total 827 759.696.796,50 692.683.327,62
CONTRATO DE REPASSE 258 196.874.206,44 178.640.505,43
CONVENIO 2.435 1.523.551.668,23 1.420.071.009,10
2009
TERMO DE PARCERIA 38 59.958.641,42 58.021.431,12
Total 2.731 1.780.384.516,09 1.656.732.945,65
CONTRATO DE REPASSE 375 234.980.670,04 220.983.092,64
CONVENIO 2.857 1.722.922.359,65 1.593.843.421,81
2010
TERMO DE PARCERIA 35 235.142.484,32 234.731.844,86
Total 3.267 2.193.045.514,01 2.049.558.359,31
CONTRATO DE REPASSE 168 90.982.313,12 90.271.321,20
CONVENIO 1.354 1.961.245.457,41 1.940.899.979,49
2011
TERMO DE PARCERIA 9 64.444.409,69 63.984.510,80
Total 1.531 2.116.672.180,22 2.095.155.811,49
CONTRATO DE REPASSE 105 138.163.758,43 135.540.577,70
CONVENIO 1.083 1.286.240.705,60 1.264.435.145,80
2012
TERMO DE PARCERIA 15 504.991.979,11 504.590.723,56
Total 1.203 1.929.396.443,14 1.904.566.447,06
Fonte: Siconv (Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse do Governo Federal)29

A predominncia da utilizao do convnio explicada, entre outros motivos,

em razo do nmero diminuto de entidades qualificadas como OSCIP ou OS30 e,
portanto, aptas a firmar Termos de Parceria ou Contratos de Gesto.

O Cadastro Nacional de Entidades de Utilidade Pblica (CNE) gerenciado pelo

Ministrio da Justia registra 6.166 organizaes qualificadas como OSCIP31.

Estudo de 2010 do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG),

intitulado Relaes de parceria entre poder pblico e entes de cooperao e
colaborao no Brasil, coletou dados sobre OSs, OSCIPs e Servios Sociais
Autnomos. A pesquisa identificou a existncia de seis entidades qualificadas como OS
no Governo Federal, sendo que cinco mantinham contrato de gesto com o Ministrio
de Cincia, Tecnologia e Inovao e uma com a Empresa Brasileira de Comunicao,
vinculada Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica.

29
Os dados de 2008 se referem ao perodo de 1 de setembro a 31 de dezembro, ou seja, a partir da data em que o SICONV entrou
em funcionamento.
30
H Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN 1.923-DF) ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil,
Partido dos Trabalhadores PT e Partido Democrtico Trabalhista PDT, em julgamento no Supremo Tribunal Federal.
31
Dados apresentados pela Coordenao-Geral de Tecnologia da Informao do Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e
Qualificao da Secretaria Nacional de Justia do Ministrio da Justia, atualizados at 23 de julho 2012.

10
 Nessa seara, importante explicar tambm que, no Brasil, so 290.692
associaes e fundaes privadas sem fins lucrativos conforme estudo intitulado
FASFIL - Fundaes e Associaes sem Fins Lucrativos32. Em relao a entidades
com Certificao de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEBAS), desde a
edio da nova Lei da Filantropia Lei 12.101/09, o certificado passou a ser outorgado
pelas reas finalsticas: ministrios da Sade, Educao e do Desenvolvimento Social e
Combate Fome. Em consulta realizada junto aos rgos, foram identificados,
respectivamente, 1.253, 1.143 e 2.76433, totalizando 5.160 certificados concedidos.

Comparando os dados das organizaes existentes com os referentes s

titulaes, percebe-se que apenas 7% das organizaes possuem algum desses ttulos
no mbito federal.

1,23% 4,31% 1,53% 0,03% 0,001%

Sem Ttulo OSCIP

DUPF CEBAS

92,90% OE OS

Essas informaes evidenciam a realidade das entidades brasileiras e, como

ser demonstrado adiante, so extremamente importantes para que a edio de nova
norma busque abarcar todo o universo de organizaes, independentemente de titulao.

32
IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica); IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada); GIFE (Grupo de
Institutos, Fundaes e Empresas) e ABONG (Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais). As Fundaes
Privadas e Associaes Sem Fins Lucrativos no Brasil. Rio de Janeiro: IBGE, 2012. Disponvel em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/fasfil/2010/default.shtm Acesso em 01 de maro de 2013.
33
Os dados dos certificados concedidos pelo Ministrio da Educao foram obtidos em consulta Secretaria de Regulao e
Superviso da Educao Superior/Diretoria de Poltica Regulatria/Coordenao Geral de Certificao de Entidades Beneficentes de
Assistncia Social. Os referentes ao Ministrio da Sade foram obtidos junto Secretaria de Ateno Sade/Departamento de
Certificao de Entidades Beneficentes de Assistncia Social em Sade/Coordenao Geral de Anlise e Gesto de Processo e
Sistema. E, por fim, os do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, junto Secretaria Nacional de Assistncia
Social/Departamento da Rede Socioassistencial Privada do Sistema nico de Assistncia Social.

11
 4. Desafios dos convnios com entidades privadas sem fins lucrativos

A existncia dos convnios no ordenamento jurdico nacional antiga.

Remonta Constituio de 1891, como instrumento unilateral para delegao de
competncias, e num segundo momento, com previso na Constituio de 1934, como
forma de estabelecer acordos entre entes federados34. Percebe-se que, em sua gnese, o
instrumento foi concebido para o relacionamento entre rgos e entidades pblicas:

V-se que, de fato, o instrumento foi desenhado para regular as relaes internas
Administrao Pblica, entre rgos e entidades que se submetem, igualmente, ao
regime administrativo e, em especial, aos dispositivos de gesto financeira
aplicveis ao setor pblico...35

A possibilidade de entidades privadas sem fins lucrativos estabelecerem

convnios com a Administrao Pblica foi inserida no ordenamento jurdico a partir do
Decreto 93.872/86, como forma de delegao de execuo de servios de interesse
recproco. Na dcada seguinte, no contexto da reforma gerencial do Estado, publicada
a Instruo Normativa STN/MF 01/97, disciplinando a celebrao de convnios de
natureza financeira na esfera federal com outros rgos da Administrao Pblica e
entidades privadas. A instruo normativa no diferenciou as regras para os convenentes
pblicos e privados, submetendo-os ao mesmo regime quanto s obrigaes, proibies
e permisses.

O Decreto 6.170/07 hoje a norma jurdica que regula os convnios na esfera

federal. Em seu art. 1, 1, inciso I, traz a definio do instrumento:

ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de recursos

financeiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da administrao
pblica federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da
administrao pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda,
entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execuo de programa de
governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens
ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao (grifo nosso).

Parte da doutrina brasileira entende o convnio no s como forma de

descentralizao administrativa, mas tambm como forma de fomento a atividades de
34
BRASIL. Ministrio da Justia. Modernizao do sistema de convnio da Administrao Pblica com a sociedade civil. Srie
Pensando o Direito n 41, p. 14.
35
SALGADO, op. cit, p.504.

12
relevante interesse pblico36. Considerando a definio do Decreto de que o objetivo do
convnio a execuo de programa de governo, o incentivo a atividades de interesse
pblico realizadas por particulares tem correspondncia com as polticas
governamentais.

H divergncia entre estudiosos do tema sobre a natureza desse ajuste. Parte

dos doutrinadores37 entende que, por no haver interesses contrapostos ou
contraditrios, mas recprocos, convnios no so uma espcie de contrato.
Argumentam que, caso se tratasse de contrato administrativo, seriam disciplinados pela
Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, o que no o caso. A Lei 8.666/93
aponta, em seu art. 116, que o referido diploma aplica-se aos convnios apenas no que
couber, ou seja, naquilo em que no houver disciplina especfica.

De outro lado, alguns autores38 argumentam que convnio uma espcie do

gnero contrato administrativo, pois as partes podem se compor para atender a
interesses contrapostos ou pela comunidade de interesses. Ademais, o fato do convnio
no produzir vantagens econmicas para as partes o que afasta a incidncia da
totalidade da regulao prevista na Lei 8.666/93.

De fato, o convnio incorpora um modelo de controle ainda muito

burocratizado, como bem aponta VALRIA SALGADO:

o estatuto jurdico do instrumento caracteriza-se por um forte vis procedimental,

tpico das relaes entre rgos e entidades de Direito Pblico, que se sujeitam s
regras e imposies do regime administrativo imposto Administrao Pblica,
especialmente no que concerne gesto financeira dos recursos recebidos39.

O convnio previsto no Decreto-Lei 200/67, norma que organiza a

Administrao Pblica brasileira, como forma de descentralizao das atividades do
poder pblico federal para as unidades federativas40. Entretanto, na ausncia de
instrumento especfico, o convnio o instrumento mais utilizado para estabelecer
parcerias entre o poder pblico e OSCs. A utilizao, por entidades privadas, de
instrumento concebido para o relacionamento entre rgos e entidades pblicas te,
36
DI PIETRO, op. cit, p. 233.
37
Ver MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros. So Paulo, 1996; SALGADO, op. cit, p.501; DI
PIETRO, op. cit, p.230-231.
38
Ver MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 24 ed. Malheiros Editores. So Paulo, 2007, 648-649;
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 2 ed. Saraiva. So Paulo, 2006, p. 283-293; HIGA, op. cit, p. 173-174.
39
SALGADO, op. cit, p.502.
40
O Decreto-Lei 200/67 no trata especificamente de relaes com as entidades privadas sem fins lucrativos, apesar de ter feito
meno no art. 150, da possibilidade de uso do convnio para a prestao de assistncia mdica por entidades pblicas e privadas,
existentes na comunidade.

13
levado construo de uma srie de analogias indevidas pela Administrao Pblica,
incluindo a jurisprudncia dos rgos de controle judiciais e administrativos.

Na legislao vigente no h distino entre convnios firmados entre entes

pblicos e aqueles firmados com entidades privadas sem fins lucrativos. O que h a
distino entre as chamadas transferncias voluntrias e as transferncias de recursos
para o setor privado, prevista tanto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101/00) quanto na Lei de Diretrizes Oramentrias.

Na primeira categoria, a referida lei considera apenas a entrega de recursos

correntes ou de capital a outro ente da Federao; na segunda hiptese est
contemplada a possibilidade de transferncia de recursos para parcerias com o setor
privado. No nvel infralegal, a regulamentao continua perpetuando esta impreciso,
no diferenciando as partes distintas que podem figurar como convenente41.

Nesse cenrio, as regras constantes da LDO acabam sofrendo constantes

alteraes, fruto do processo de negociao anual pelo qual passa a referida lei,
conforme se pode depreender do quadro abaixo, que compara as Leis de Diretrizes
Oramentrias de 2003 a 2013. H, a cada ano, exigncias especficas para repasse de
recursos pblicos e celebrao de convnios com as entidades privadas sem fins
lucrativos. Na ausncia de legislao especfica voltada s OSCs, a LDO acaba
sobrecarregada por regras que no precisariam constar ali, aumentando a insegurana
jurdica identificada.

41
BRASIL. Ministrio da Justia. Modernizao do sistema de convnio da Administrao Pblica com a sociedade civil. Srie
Pensando o Direito n 41. 2012, p.75.

14
 5. Um novo conceito: fomento e colaborao

Para lidar com esse cenrio de incertezas e elucidar as regras incidentes, o GTI
concluiu pela necessidade de aperfeioamentos das regras vigentes e pela criao de um
regime jurdico especfico para as parcerias entre Estado e entidades privadas sem fins
lucrativos. Essa no uma constatao nova.

A formulao da Constituio de 1988 foi amplamente influenciada pela

sociedade civil organizada, no processo de reabertura democrtica. Essa influncia se
expressou por meio da criao de instncias e instrumentos participativos e pela
previso da participao das OSCs, em carter complementar e subsidirio, em diversas
polticas pblicas.

Impulsionados pelo embate com o regime ditatorial, movimentos e organizaes

deflagraram um novo padro associativo, trazendo tona a defesa de direitos civis e
sociais, a reivindicao por descentralizao administrativa e a demanda por instncias
locais de deliberao.

15
 As previses delimitadas na Carta Magna e os desafios inseridos na atuao da
mquina pblica levaram a discusses acerca da organizao do Estado e da forma
como deveria atuar junto a outros parceiros.

Desde ento, h demanda pela organizao de um sistema que organize a

relao de acesso a recursos pblicos pelas entidades privadas sem fins lucrativos para a
execuo de projetos de interesse pblico.

Na exposio de motivos da Lei 9.790/99, encaminhada ao Congresso

Nacional em 24 de julho de 1998, quando se circunstancia o processo de negociao
que deu origem lei das OSCIPs, liderado pelo Conselho da Comunidade Solidria,
entre os consensos foi apontado que o fortalecimento da sociedade civil exige a
reformulao do marco legal.

O relatrio final da CPI das ONGs, realizada pelo Senado entre 2007 e 2010, j
apontava essa necessidade:

O problema recorrente de falta de regulao, fiscalizao e controle precisa ser

tratado urgentemente (...). A soluo para esses problemas passa pela edio de
uma lei, em sentido estrito, disciplinando as parcerias firmadas entre Estado e
entidades privadas sem fins lucrativos.42

No mesmo sentido a concluso da pesquisa sobre Modernizao do sistema

de convnio da Administrao Pblica com a sociedade civil, realizada pelo Ncleo de
Estudos Avanados do Terceiro Setor da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo,
no mbito do projeto Pensando o Direito, da Secretaria de Assuntos Legislativos do
Ministrio da Justia:

Da forma como est colocada, a regulamentao cria insegurana jurdica e cria

restries ou imposies tpicas do regime jurdico de direito pblico s
organizaes de direito privado sem fins lucrativos, restringindo direitos. Assim,
recomenda-se que uma eventual proposta de elaborao normativa para a
modernizao do sistema de convnios da administrao pblica com a sociedade
civil seja contemplada num diploma normativo especfico, a fim de superar de
forma definitiva essa questo43.

42
BRASIL. Senado Federal. Relatrio Final da CPI das ONGs. 2010, p.8.
43
BRASIL. Ministrio da Justia. Modernizao do sistema de convnio da Administrao Pblica com a sociedade civil. Srie
Pensando o Direito n 41. 2012, p. 75.

16
 As parcerias firmadas entre Estado e OSCs devem acompanhar as
transformaes polticas, sociais e econmicas da democracia brasileira, estar
fundamentadas nas ideias de gesto pblica democrtica e da participao social como
mtodo de governar, criando um arcabouo jurdico que propicie ambiente favorvel s
iniciativas da sociedade, reconhecendo sua autonomia e formas prprias de organizao.

O instrumento proposto pelo GTI o Termo de Fomento e Colaborao, que

conjuga elementos dessas duas atividades administrativas de incentivo s OSCs44.

Entende-se o Termo de Fomento e Colaborao como negcio jurdico bilateral

e oneroso, estabelecido entre Administrao Pblica Federal e entidades privadas sem
fins lucrativos. Trata-se de instituto jurdico que busca considerar as peculiaridades da
relao, superar as fragilidades dos convnios e evitar as inadequaes dos contratos
administrativos regidos pela Lei 8.666/93.

Enquanto no convnio as entidades privadas so tratadas sob a tica legal como

mandatrias dos recursos pblicos para execuo de polticas pblicas descentralizadas,
no Termo de Fomento e Colaborao so consideradas entidades parceiras da
Administrao na consecuo do interesse pblico, cujas atividades so fomentadas
pelo Estado.

Trata-se de espcie do gnero Contrato Administrativo, afastado do regime

definido pela Lei 8.666/93 por conta do seu objeto de interesse pblico e em funo da
exclusividade de que sejam partcipes da relao o Estado e uma pessoa jurdica de
direito privado sem fins lucrativos. O Termo de Fomento e Colaborao visa fomentar
ou estabelecer colaborao para a realizao de projetos e atividades de interesse
pblico ou relevncia social, e os contratos regidos pela Lei 8.666/93 destinam-se
contratao de obras e servios (art. 6, II). Ademais, a lei disciplina a contratualizao
entre o Estado e agentes econmicos que objetivam o lucro, diferentemente das
parcerias entre a Administrao Pblica e as OSCs.

Independentemente da natureza jurdica do instrumento, o que se pode afirmar

que quanto mais a relao do Estado com as OSCs aproxima-se da lgica contratual,
mais foco se tem nos resultados efetivamente alcanados na aplicao dos recursos

44
Tem-se na proposta deste termo a criao intencional de regras para estimular formas especficas de empreendimento e
organizao, por meio das quais o direito tem o condo de influenciar a vida material, segundo Max Weber. KRONMAN, Anthony.
Max Weber. Elsevier, 2009, p.192.

17
pblicos, afastando-se do controle formal e meramente procedimental e contribuindo
para o aumento da racionalidade do controle exercido pelo poder pblico.

Na proposta do GTI h uma importante sinalizao de que o controle deve

caminhar para a lgica de resultados, a despeito de manter o controle de meios. Isso se
traduz especialmente na determinao de, sempre que possvel, haver padronizao de
objetos, aes, mtodos, custos e indicadores dos resultados que se pretende alcanar.

A proposta prev, ento, uma fase de planejamento, anterior celebrao da

parceria, na qual o gestor dever considerar e buscar efetivar eventuais aprimoramentos
na capacidade operacional do rgo, preparar o edital ou a justificativa de sua dispensa,
criar os critrios para avaliar propostas e os planos de trabalho das OSCs, orientando as
padronizaes eventualmente existentes.

A segunda fase de seleo, na qual se mantm a obrigatoriedade da

realizao de chamamento pblico para a escolha de organizaes e ou projetos de
interesse pblico a serem geridos por entidades privadas sem fins lucrativos, tanto no
caso de Convnios quanto no de Termos de Parceria. O chamamento pblico
obrigatrio foi introduzido no ordenamento jurdico por meio do Decreto 7.568/11, que
alterou o 6.170/07. Durante muito tempo a celeuma jurdica sobre a necessidade ou no
de haver um procedimento de seleo definido e obrigatrio ocupou grande parte dos
debates sobre a relao de parceria. Assim, no sendo mais a contratao totalmente
discricionria para o gestor, a seleo ganha importncia e deve ser precedida da fase de
planejamento. A despeito do regramento recentemente institudo, o grupo de trabalho
apontou a necessidade de consolidar essa obrigatoriedade para o nvel legal, com as
excees cabveis, privilegiando a transparncia e a isonomia na contratao.

Na fase de execuo, o GTI considerou importante explicitar regras referentes

s parcerias, tornando claras as autorizaes e vedaes pertinentes para que as
entidades privadas e os gestores pblicos tenham segurana na tomada de decises
sobre o dispndio dos recursos pblicos, tais como a possibilidade de pagamento de
despesas administrativas, tributos incidentes sobre as atividades previstas no plano de
trabalho, execuo em rede, alm dos parmetros para autorizao da remunerao da
equipe de trabalho necessria para cumprimento do objeto pactuado.

Acresam-se s fases anteriores, a fase de monitoramento e avaliao das

parcerias. O GTI prope que sejam criadas, nos rgos, comisso com competncia para

18
que os gestores pblicos acompanhem a execuo e cumprimento do objeto, formulem
propostas de aperfeioamento, avaliem relatrios de visitas in loco, entre outras
atribuies. Quanto melhor a preparao e acompanhamento sistemtico pelo rgo
pblico, melhor ser a prestao de contas e a comprovao de resultados.

Nesse sentido, a ltima fase regulada pela proposta a de prestao de contas.

Priorizar o controle de resultados na execuo das parcerias com as OSCs um dos
objetivos mais importantes apontados nos estudos realizados pelos rgos pblicos e
pelas organizaes. Reconhece-se a necessidade de que o foco do controle deve ser a
verificao do cumprimento do objeto e do alcance dos resultados (controle de fins),
no obstante a necessidade da anlise dos indicadores de despesas que garantam a
veracidade da informao sobre como se atingiu o objeto (controle de meios).

O controle por resultados deve ser realizado por meio da verificao do

atendimento das metas, a partir dos indicadores determinados no prprio instrumento,
combinada com a anlise do cumprimento do objeto relatado pela entidade e verificado,
quando possvel, por meio das visitas in loco45.

A falta de clareza das regras, a existncia de entendimentos dspares entre

rgos da Administrao Pblica, o foco no controle burocrtico e a assimetria de
informaes entre as partes geram, de um lado, sucessivas rejeies de prestaes de
contas que criminalizam as entidades e, de outro, a criao de receio entre gestores
pblicos em relao celebrao e acompanhamento das parcerias.

A proposta do GTI referente prestao de contas foi tambm proposta de

outro Grupo de Trabalho criado pela Portaria Interministerial 392/2012, que tratou
especificamente do aperfeioamento da metodologia de prestao de contas dos
convnios, contratos de repasse e termos de parceria com entidades privadas sem fins
lucrativos. Inova ao introduzir um sistema que prev prazos para a Administrao
Pblica realizar suas anlises e dar a quitao das obrigaes para as OSCs, alm de
possibilitar a estratificao de valores, estabelecendo procedimentos de menor
complexidade para objetos envolvendo recursos de menor monta e um controle de risco
mais rigoroso para os objetos que envolvam maior volume de recursos. Na proposta, a
prestao de contas deve ser realizada desde o incio da parceria de forma sistemtica
por meio de plataforma eletrnica adaptada s OSCs, possibilitando amplo acesso
45
BRASIL. Casa Civil da Presidncia da Repblica. Relatrio Final do Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Interministerial
n 392/2012. 2012, p.13-17.

19
populao, com transparncia sobre os dados. Nessa linha, a prestao de contas e a
comprovao de resultados devem ser responsabilidade conjunta do Estado e da
entidade parceira.

6. Concluso

Vinte e cinco anos aps a promulgao da Constituio Cidad, o Brasil

avanou em passos importantes para a consolidao institucional do Estado
Democrtico de Direito. As eleies presidenciais, ausentes durante a maioria da
histria do nosso pas, tornaram-se rotineiras, assim como os pleitos para escolher
governadores, parlamentares e prefeitos. Os trs poderes, independentes, funcionam e,
especialmente nos ltimos dez anos, tem-se logrado reduzir as desigualdades que
sempre marcaram o Brasil.

O exerccio da democracia, apesar ser relativamente recente, possibilitou o

avano e aprimoramento das instituies, inclusive no que diz respeito ao controle da
aplicao dos recursos pblicos. A liberdade e a autonomia funcional concedidas ao
Ministrio Pblico, a ampliao da competncia e jurisdio dos Tribunais de Contas, o
fortalecimento da Polcia Federal e a criao da Controladoria-Geral da Unio so
exemplos de conquistas dos ltimos anos. Entretanto, ainda so comuns os casos de
malversao de dinheiro pblico, o que gera uma constante demanda dos rgos de
imprensa e da populao pelo aperfeioamento do controle e das regras de aplicao
destes recursos.

No mbito da democracia participativa, importantes avanos tambm vm

acontecendo. O contexto fortalece a necessidade de construo de um ambiente jurdico
mais estvel. Uma sociedade civil forte, com organizaes e movimentos sociais
atuantes e independentes, condio essencial para o aprofundamento da democracia.
Para valorizar esses atores, garantindo maior porosidade do Estado em relao s
demandas populares, necessrio realizar, dentre outras aes de natureza institucional,
alteraes na legislao, que concretizam a colaborao das organizaes na execuo
de polticas pblicas e no fomento a atividades de interesse pblico.

20
 Para que isto acontea, faz-se necessria uma mudana no marco regulatrio
das organizaes da sociedade civil. No que tange s relaes de parceria, tal mudana
se dar com a adoo de regras estruturantes, o que inclui a criao do Termo de
Fomento e Colaborao em lugar dos Convnios, alicerado em regime jurdico
especfico para entidades privadas sem fins lucrativos.

Entendemos que em se tratando da parceria entre Estado e entidades privadas

sem fins lucrativos, h uma enorme sobreposio de regulamentos infralegais, muitas
vezes contraditrios ou omissos, dificultando sobremaneira que se tenha clareza sobre
quais as normas a serem aplicadas. Em outras palavras, preciso deixar claro quais so
as regras do jogo. Da a necessidade de um regramento que esteja atento aplicao dos
recursos por entidades privadas sem fins lucrativos e eficincia na Administrao
Pblica.

imperativo que o ordenamento jurdico brasileiro reconhea, de forma clara e

permanente, a especificidade das organizaes da sociedade civil. No somente pela
necessidade de incorporar inovaes e aperfeioamentos na gesto pblica. H que se
considerar, sobretudo, o papel das OSCs como colaboradoras dos mais relevantes
desafios nacionais. Atuando no sentido de fortalecer o Estado Democrtico de Direito,
sempre estiveram comprometidas com a luta pela erradicao da pobreza, a promoo
de direitos de cidadania, a criao de oportunidades para grupos vulnerveis e a
orientao das polticas de desenvolvimento para o empoderamento e emancipao de
cidados e cidads.

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