Repblica Bolivariana De Venezuela

Ministerio Del Poder Popular Para La Defensa

Universidad Nacional Experimental Politcnica De Las Fuerza Armada
Bolivariana
Ncleo Delta Amacuro
Ctedra: Polticas Pblicas

Tucupita, Febrero 2016

 ndice

Introduccin.... Pg. 03

1.1 La Formulacin de la Poltica Pblica desde un Perspectiva

Racional.. Pg. 04

1.2. La Formulacin de las Polticas Pblica desde una Perspectiva no

Racional.. Pg. 06

Anexo.. Pg. 11

Conclusin.. Pg. 12

Bibliografa.. Pg. 13
 Introduccin

El anlisis de Polticas Pblicas es un enfoque de carcter aplicado que

se ubica entre la Ciencia Poltica y la Ciencia de la Administracin. Para
caracterizar este enfoque hay que reparar en el significado de las palabras en que
se expresa: lo pblico, las polticas y el anlisis.

Lo pblico, cualquier discusin acerca de las polticas pblicas debe

empezar por considerar qu se considera pblico. El calificativo de pblico se
refiere a la esfera o dominio de la vida que no es privada ni individual, sino
comn, y que con frecuencia requiere regulacin o intervencin gubernamental o
social. En este sentido, cabe hacer varias consideraciones:

-El anlisis de lo pblico requiere enfoques diferentes a los utilizados para

analizar las cuestiones pertenecientes al mbito de lo privado.
-Lo pblico y lo privado no son esferas independientes, claramente separadas la
una de la otra, sino que entre ellas hay una relacin de interdependencia.
-En relacin a la demarcacin entre lo pblico y lo privado no hay frmulas para
todo tiempo y lugar.
-La demarcacin entre lo pblico y lo privado es una decisin poltica de gran
calado social

Las polticas, el significado moderno de policy data de la segunda

postguerra. El estado democrtico liberal moderno que toma forma en dicho
perodo pretende definir su legitimidad en trminos de polticas: a travs de las
polticas pblicas se ampla y se intensifica la intervencin del estado en la
sociedad y en la economa. En este contexto, las polticas constituyen una
expresin de racionalidad poltica: tener una poltica en algn sector de actividad
equivale a tener razones o argumentos racionales que permitan comprender tanto
un problema como una solucin. Una poltica pblica es un marco de orientacin
para la accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio
geogrfico. Las polticas pblicas son conjuntos de objetivos, decisiones y
acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un
momento dado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.

A menudo se distingue entre polticas, planes y programas. Una poltica

es una lista de metas o propsitos en orden de prioridad. Un plan es un conjunto
de objetivos medibles para alcanzar un propsito. Un programa es un conjunto de
acciones especficas para alcanzar un objetivo.
1.1 La Formulacin de la Poltica Pblica desde un Perspectiva Racional

Existen dos modelos que interpretan la formulacin de las polticas a

partir de la toma de decisiones por parte del responsable pblico desde una
perspectiva racional. Deben tenerse presentes por la influencia que han tenido en
el desarrollo del anlisis de la poltica pblica como perspectiva analtica. Los
modelos citados son: el modelo de la racionalidad limitada de Simon y el modelo
de la decisin incremental de Lindblom.

Simon aplica el modelo de la racionalidad limitada en el anlisis de las

polticas pblicas. Es decir, cree que las polticas pblicas siguen un ciclo fijo, tal
como se ha visto (formulacin decisin implementacin - evaluacin), del que
se esperan unos resultados que se correspondan con los objetivos que han dado
pie a la aparicin de las polticas pblicas.

Ch. Lindblom discrepa de este enfoque y utiliza en su anlisis de la

accin pblica un modelo propio que denomina modelo de la decisin
incremental. El modelo racional de Simon se basa en la creencia de que las
polticas pblicas de tipo perfectamente racional y planificado son el ideal que
tiene que perseguirse en cualquier tipo de accin pblica, a pesar de que se
reconozcan las limitaciones la realidad impone en la toma racional de dicisiones.
Por su parte, Lindblom es ms escptico sobre el potencial de la planificacin que
los decisores pblicos pueden imponer en el ciclo de las polticas. El autor
propone el concepto de mudding through (literalmente, ingenirselas), para
describir la manera como los polticos, tcnicos, altos funcionarios y otros
trabajadores de la Administracin Pblica se adaptan a las situaciones concretas
de sus entornos de trabajo, y como suelen actuar en su trabajo de provisin de los
bienes, servicios y prestaciones pblica, de manera incremental respecto a lo que
se ha implementado en ejercicios anteriores.

Ambos modelos, desde sus diferentes perspectivas, advierten las

diferencias existentes entre los modelos descriptivos y prescriptivos en las
polticas pblicas. Hay que recordar que los modelos descriptivos captan la
realidad y sirven de ayuda para ver que pueden esperarse del anlisis de una
poltica determinada, mientras que los modelos prescriptivos pueden distanciarse
de la realidad concreta y mostrar cmo debera ser una pauta de accin para con
la realidad a la que se aplican. Los dos modelos pueden resultar muy tiles a
personas con responsabilidades polticas y de accin, ya que les posibilitan un
esquema apto donde operar. Las aproximaciones racionales al anlisis de las
polticas pblicas tienden a asumir que existe una secuencia lgica de xitos, en
el sentido de que un tipo de decisin precede necesariamente a otro, y as
sucesivamente.

Tanto Simon como Lindblom (a pesar de la crtica de este ltimo a la

racionalidad tras el proceso poltico) sealan que los modelos de hacer polticas
pblicas son racionales y siguen una serie de peldaos que definen su proceso.
Esta diferenciacin de fases en el proceso de las polticas pblicas constituye una
buena aproximacin para el anlisis de las mismas. Segn Lindblom, debera
seguirse el siguiente ciclo:
 1) Estudiar como aparecen los problemas y se recogen en la agenda de
decisiones del Gobierno sobre polticas pblicas.

2) Estudiar cmo la gente plantea los temas para la accin, como proceden
los legisladores y como los funcionarios que implementan las decisiones
tomadas actan.

3) Analizar cmo se evalan las polticas.

La especificacin del ciclo de una poltica y la asignacin de

responsabilidades entre los trabajadores es de vital Importancia para su anlisis,
tal como subraya Simon, se supone que aumentan la eficiencia y la eficacia
administrativa cuando los trabajadores tienen claros sus objetivos, los procesos
administrativos, la clientela y el lugar.

Entre los autores que han desarrollado la perspectiva racional, Hogwood

y Gunn proponen un modelo interpretativo de las polticas pblicas definido por el
siguiente ciclo de accin.

1) La configuracin de la agenda poltica (decidir cules son los temas sobre

los que se decidir polticamente la articulacin de polticas pblicas).

2) La decisin sobre como se tomarn los diferentes tipos de decisiones.

3) La concrecin y definicin de los temas que se deben tratar.

4) El diseo de pronsticos factibles para los temas elegidos; es decir, de las

principales alternativas de accin pblica existentes.

5) La fijacin de cuales son objetivos que se persiguen y de cules de estos

objetivos son prioritarios.

6) La decisin sobre cul es la mejor opcin.

7) La implementacin de la opcin de poltica pblica elegida.

8) La evaluacin y revisin de los resultados de la poltica pblica

implementada.

9) El mantenimiento, sustitucin o interrupcin de la poltica.

Como puede observarse, el conjunto de pasos del 1 al 6 pueden ser

agrupados en un mismo bloque, que podramos denominar el proceso de
formulacin de las polticas pblica, caracterizado por la accin de la decisin
poltica sobre el problema social que quiere solucionarse con la articulacin de
una poltica pblica. En cualquier caso, es importante percatarse de que el
proceso de formulacin constituye el primer paso de un ciclo ms amplio que da
forma a la accin del Estado en sus polticas pblicas.
 A pesar de la aceptacin acadmica del modelo lineal racional del ciclo
de las polticas pblicas, existen crticas al mismo. Por ejemplo, algunos autores
critican la imposibilidad de que una poltica tenga un principio y un final
claramente delimitados. Los cambios desencadenados por cualquier accin
pblica provocan continuos reajustes en el marco social donde se acta,
generando incesantemente nueva informacin que obliga a redefinir los objetivos
originales de la poltica; es decir, obliga a una redefinicin de los problemas de
partida que la accin de una poltica pblica quiere solucionar. Se refieren a un
modelo circular del ciclo de las polticas pblicas como alternativa al modelo lineal
racional.

Este tipo de modelo interpretativo circular de la accin pblica tambin ha

sido criticado. Independientemente de que los modelos de anlisis de las polticas
sean lineales o circulares, la principal crtica a la que se enfrentan es si sirven o
no, para analizar lo que sucede en la prctica de las polticas pblicas. Si ofrecen
una gua aceptable de lo que efectivamente sucede y si constituyen buenos
modelos descriptivos de la realidad, o bien, si son susceptibles de ser utilizados
como una herramienta prescriptiva por parte de quienes tienen las competencias
para formular polticas. Tambin hay que preguntarse que sucede con las
premisas de formulacin adoptadas, y si stas sirven como modelos heursticos.
De esta lnea de crtica a los modelos racionales de las polticas pblicas surgen
las perspectivas no racionales de anlisis de las polticas pblicas, a la hora de
entender la formulacin de las acciones de Gobierno.

1.2. La Formulacin de las Polticas Pblica desde una Perspectiva no

Racional

Los modelos principales que explican la fase de formulacin de una

poltica pblica y que veremos en este apartado son el modelo de abajo arriba
(tambin conocido como modelo Bottom-up de Pressman y Wildavsky, y el
modelo del funcionario de calle (Street level bureaucracy) de Lipsky.

La primera produccin acadmica del anlisis de las polticas pblicas se

concentraba en el estudio de la fase de la formulacin de las mismas,
concediendo poca atencin a las fases posteriores de su ciclo. Esta coyuntura
acadmica cambia con la publicacin en 1973 del libro implementation, de
Pressman y Wildavsky. La obra es un estudio emprico en los Estados Unidos de
como las polticas de creacin de empleo promovidas desde el Gobierno Federal
en Washington D.C. no tienen xito en la procuracin de puestos de trabajo en las
reas urbanas fsicamente lejanas de la capital, como Oakland (California).

El enfoque de Pressman y Wildavsky (1973) se basa en la premisa de

que, para que se produzca una buena implementacin de una poltica pblica,
tiene que existir previamente una autoridad poltica que plantee su formulacin.
Sin embargo, este modelo lineal de interpretacin de la decisin poltica se lee al
revs que los estudios predecesores, que podramos considerar estudios de
arriba abajo (tambin llamados Top-dawn, figura 1.1). Dependiendo de las
circunstancias del caso que se analiza (ciudad, regin, tiempo de implementacin,
etc.) se tiene en cuenta que habr sesgos entre la decisin poltica que define una
poltica y su gestin. En su estudio emprico, los autores explican la falta de xito
de una poltica concreta (en este caso, de empleo), gestada por el Gobierno
Federal de Estados Unidos enraizado en la costa Este con el fin de dar solucin a
problemas concretos de diferentes centros urbanos, entre ellos Oakland, en la
costa Oeste.

La Importancia del anlisis de las polticas pblicas centrado en estudios

de caso es especialmente relevante para el caso de las polticas sociolaborales.
La complejidad en su definicin y los diferentes factores que influyen en cada una
de sus fases lleva, en la mayora de los casos, a claros sesgos entre lo que
racionalmente se propone y lo que, efectivamente, se acaba realizando. Entre las
principales lneas de explicacin que los autores utilizan para explicar la diferencia
existente entre la formulacin y la Implementacin de las polticas de empleo,
destacan los diferentes vnculos que se generan entre los agentes sociales
involucrados en la cadena de realizacin de la poltica pblica.

Para describir este desajuste, los autores utilizan el trmino de dficit

implementacin. Con l, se califica la falta de realizacin de polticas altamente
centralizada en cuanto a su toma de decisin. Las polticas muy centralizadas y
enfocadas de arriba abajo aluden, implcitamente, a la idea de que las fases de
formulacin y de implementacin de las polticas son diferentes. Incluso se cree
que las llevan a cabo agentes sociales diferentes y que deben permanecer como
fases separadas tanto en su secuencia racional como poltica pblica como en su
anlisis.

La tesis de Pressman y Wildavsky incide en que si no hay un

entendimiento y una cooperacin entre los diferentes actores que participan en la
puesta en prctica de una poltica pblica, difcilmente lo planificado puede verse
lo reflejado en consecuciones reales, tanto en trminos de productos como de
impactos. Pressman y Wildavsky denuncian la negacin de un rol decisional
formal de los agentes sociales que ocupan los niveles bajos medios de los
organigramas de trabajo en la administracin, aunque estos son los responsables
de provisin finalista de los servicios, prestaciones o bienes que se ofrecen a
travs de las polticas pblicas. Parece como si, efectivamente, la poltica
precediera a la accin y la orientacin de la misma se ejerciera solo en las
cpulas decisionales legtimamente constituidas.

El mecanismo de funcionamiento al que se alude consiste en la

competencia de los partidos polticos por el poder en los diferentes niveles
Gobierno existentes. En cada nivel de Gobierno, los partidos forman gobiernos
diferentes, y ejercen su gobernabilidad a travs de la formulacin de polticas
pblicas de acuerdo con su ideologa. La crtica principal al modelo clsico de
interpretacin de arriba abajo de las polticas pblicas es la constatacin de que
en la fase de gestin y de implementacin de las polticas pblicas tambin existe
un margen decisional no despreciable por parte de los tcnicos y de los
trabajadores (tanto funcionarios como interinos y contratados laborales) de las
administraciones publicas.
 Se sobreentiende que las directrices decisionales sobre cmo debe ser
normativamente una poltica se tomen en el mbito poltico, variando en funcin
de la orientacin ideolgica del partido gobernante y segn su agenda poltica. No
obstante, se entiende que la puesta en prctica de las propuestas elaboradas en
la fase de formulacin de la poltica corresponde al aparato burocrtico de las
administraciones pblicas, aunque la lnea de separacin de las competencias de
los actores entre ambas fases no queda clara. Dnde empieza el mbito de
accin de los actores polticos y dnde el mbito de accin de los agentes
burocrticos a menudo un tema de debate, tanto en los medios de comunicacin y
entre la opinin pblica como en el mundo acadmico, sin que la cuestin
obtenga una respuesta concreta.

Para tratar esta cuestin y provocar otro vuelco en el anlisis de la

implementacin de las polticas pblicas surge, en 1980, la obra de Lipsky Street
level bureaucracy que significa (burocracia de contacto o de primer nivel), donde
el autor se ocupa de explicar la importancia del capital humano que ejecuta las
polticas pblicas para entender el xito o el fracaso en su provisin. Segn
Lipsky, la nueva tesis puede resumirse en la siguiente cita:

Las decisiones de las personas que ocupan la burocracia de contacto

con el pblico, las rutinas que establecen y los asesoramientos que
realizan, para adaptarse a las presiones de tiempo y de incertidumbre
en las que trabajan, tambin moldean las polticas pblicas que estn
gestionando y proporcionando al ciudadano. La poltica pblica no se
entiende mejor slo al nivel de las decisiones de las cpulas
decisionales, sino que tambin tiene que analizarse el lugar de su
provisin final, porque muchas veces es en el ltimo nivel donde
adquiere su fisonoma final.

El anlisis de Lipsky no pretende entrar en debate con el de Pressman y

Wildavsky, sino ofrecer una visin complementaria. De ambas perspectivas surge
la necesidad de estudiar por separado las fases de formulacin y de
implementacin al analizar una poltica pblica, especialmente cuando falta
alguno de los requisitos para que la formulacin y la implementacin concidan; a
saber:

1) Tener una comprensin muy clara por parte de los decisores pblicos de lo
que se desea conseguir con la formulacin de la poltica en cuestin.

2) Contar con un volumen de recursos suficiente alcanzar los objetivos

planteados.

3) Disponer de las habilidades suficientes para manejar los recursos

disponibles y alcanzar los objetivos que se persiguen.
 4) Poseer capacidad suficiente de informacin, comunicacin y control sobre
aquellos agentes sociales que son esenciales en el curso de accin de la
poltica.

La obtencin de estos requisitos resulta muy difcil de lograr para

cualquier tipo de poltica pblica, especialmente en las de carcter sociolaboral.
Adems, los objetivos de las polticas pblicas a menudo no son claros,
especialmente en aquellos casos en los que se produce una confrontacin
compleja de inters. Existen razones para pensar que a los polticos no les
interesa explicitar los trminos exactos de sus polticas. Explicitarlos puede
significar entrar en conflicto con determinados grupos sociales, ms que propiciar
la cooperacin entre ellos y perjudicar el transcurso de la poltica pblica. As
mismo, dar muchos detalles acerca de cmo ser y como se articular una
poltica puede provocar una avalancha de crticas antes de tiempo e impedir una
correcta implementacin de tales polticas.

Por ambas razones, puede resultar una opcin deseable la de articular la

poltica pblica (tanto en su fase de formulacin como en la de Implementacin)
de manera ambigua. En este caso, el modelo de interpretacin, de arriba abajo es
inoperante. Como dicen Ham y Hill:

Muchas veces, las polticas pblicas son formuladas

deliberadamente de manera compleja, oscura y ambigua: en
ocaciones, incluso sin que tengan un significado claro. Algunas
polticas son puramente simblicas, ya que solo buscan reflejar
una necesidad de ser polticamente correctas, sin que sea
demasiado prioritario alcanzar unos objetivos eficaces. Las
polticas pblicas son a menudo deliberadamente complejas.

Tanto en este caso como en los casos donde exista el compromiso de

alcanzar los objetivos propuestos en la formulacin de las polticas pblicas, la
perspectiva de anlisis de abajo arriba (Bottom-up, figura1.2) aporta la conciencia
de que no existe una lnea divisora clara entre las fases de formulacin y de
implementacin en el ciclo una poltica pblica.

El nfasis de este enfoque sobre la complejidad, la ambigedad y la

necesidad de negociacin y de compromiso en torno a las polticas pblicas es
muy importante. Estos atributos convierten a las polticas pblicas en un espacio
de mitigacin del conflicto social, junto con la estructura institucional del Estado y
los comicios electorales.

Como puede observarse, la perspectiva de anlisis de abajo arriba

(Bottom-up) no constituye una simple inversin de la perspectiva de arriba abajo
(Top-down). La diferencia crucial entre ambas es que el enfoque de abajo arriba
rechaza totalmente que pueda esperarse, de una poltica, una idea clara sobre
cules son sus verdaderos objetivos y finalidades antes de que se inicie su
proceso de ejecucin. Esto significa que, en ausencia de instrucciones detalladas
con mucha claridad, los ejecutores deben tomar determinaciones que son
decisiones Importantes, pues afectan a la forma y al contenido final de la poltica.
Por tanto, las polticas pblicas se ven Inevitablemente modificadas a medida que
son negociadas por ser convertidas en acciones.

Pero esta perspectiva de anlisis tampoco se halla exenta de crticas.

Hambleton y Thomas creen que existe una tendencia a sobrestimar la capacidad
de intervencin en las polticas de la burocracia de contacto, y una subestimacin
de las limitaciones legales, de organizacin y financieras que rodean su gestin.
Estos autores sealan tambin que existe un nmero reducido de polticas que
sigan fielmente el esquema de arriba abajo.

Slo queda por sealar que la perspectiva de abajo arriba (Bottom-up) no

niega que las polticas se realicen en las cpulas decisionales de los gobiernos
(estatales, regionales. locales) y de los partidos polticos, sino que pretende
explicar por qu estas polticas se van modificando a medida que se convierten en
acciones, definindose inadecuaciones entre las fases de formulacin y de
implementacin. El proceso poltico asociado a cualquier poltica pblica es
mucho ms complejo de lo que puede deducirse de cualquier modelo de anlisis
genrico de polticas pblicas, ya sea en el mbito de la formulacin de la poltica
el de su implementacin.
 Anexo

Figura 1.1 Modelo Top Down

Directivo

Mando Intermedio

Ejecutor

Ciudadanos

Figura 1.2 Modelo de Bottom up

Directivo

Mando Intermedio

Ejecutor

Ciudadanos