Ao del Buen Servicio al Ciudadano

Carrera profesional de Ingeniera en Tecnologas de Informacin y

Comunicaciones

CENTRALIZACIN. LA DESCENTRALIZACIN Y LA DESCONCENTRACIN

Por: Ivn Gonzlez Delgado.

Desde el nacimiento del Estado peruano cargamos a cuestas con el peso del Centralismo limeo y percibimos an,
cun fuerte y arraigado se mantiene hasta nuestros das a pesar de los intentos (buenos o malos, con intereses
polticos o no) de revertir este fenmeno. No es necesario analizar en profundidad para darnos cuenta y haber
percibido que Lima est creciendo aceleradamente en trminos de poblacin, con las implicancias polticas,
econmicas, culturales, sociales y jurdicas que ello genera, producindose la migracin de peruanos del interior del
pas hacia Lima, la razn: Lima se hace atractiva, o por necesidad.

Lima se hace atractiva porque es el ncleo de transmisin (transmisin que no se lleva a cabo eficientemente) de los
procesos de globalizacin hacia el interior del pas, asimismo desde Lima se generan, sistematizan y organizan la toma
de decisiones relevantes tanto para el pas y para cada gobierno regional o local. Justamente por ser ese ncleo se
instalan las principales empresas e industrias nacionales y transnacionales que comienzan sus procesos de inversin y
de generacin de empleo, as tenemos que ms del 90% de los ingresos y ms del 80% de los gastos est en manos del
gobierno central.

Por otro lado, Lima en otras ocasiones se hace no una atraccin sino una necesidad por la existencia: De Centros
hospitalarios, mejor equipados que en el resto del Per; del aeropuerto Jorge Chvez, pues a pesar de que en el Cuzco
y en Chiclayo hay aeropuertos bien equipados, no estn debidamente implementados para ser lo que formalmente se
les denomina como aeropuertos de alto transito; de los ministerios en todas las carteras; del Palacio de Justicia con
todas sus Salas Supremas, y de el Tribunal Constitucional, estas dos ltimas instituciones acogen a litigantes ciudadanos
de todo el Per, pues las causas en ltima instancia se resuelven all.

Ahora bien, para tener claros y disipados los conceptos, determinemos qu es lo que entendemos por centralismo,
descentralizacin y desconcentracin. As podremos involucrarnos un poco ms de cerca en esta problemtica
peruana.

En primer lugar intentaremos acercarnos a una definicin de Centralizacin, Ferrando Bada (1978) quien dice:

Son centralizadas todas aquellas actividades cuya direccin corresponde a un rgano central, es decir, nico
para todo el Estado. En consecuencia centralizacin equivale a la unidad del Estado resultante de la atribucin
de cada una de las actividades fundamentales a un rgano nico()El poder central dominar los poderes
locales.

Entendida as la Centralizacin, surgen en contraposicin los conceptos de Descentralizacin y Desconcentracin, con la

finalidad de solucionar los problemas planteados por fenmenos como la centralizacin y en el caso peruano por el
Centralismo limeo.

En segundo lugar empecemos ahora por intentar una definicin de Descentralizacin. Desde una acepcin
eminentemente administrativa, Manuel Prez (S/a) nos dice:

Principio de organizacin segn el cual a partir de una institucin o entidad central se generan entidades con
personera jurdica propia, sujetas a la poltica general de la entidad central, pero que en razn de la naturaleza
diferencial de las funciones y actividades que deben cumplir, se les otorga una autonoma operativa suficiente
para asegurar el mejor cumplimiento de ellas.

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Chaman Orbe (1995), desde un punto de vista jurdico, nos manifiesta que:

es la Transferencia de funciones orgnicas, administrativas y polticas del poder central hacia instancias
locales o regionales. Sucede cuando se confa con un margen de autonoma ms o menos amplio a agentes
especializados y dotados de cierta independencia frente al poder central, la gestin de servicios pblicos,
vinculndose de alguna forma a la estructura del Estado. As encontramos a la Descentralizacin administrativa
y poltica, respectivamente.

El jurista Pedro Flores (2002) menciona que desde una perspectiva del derecho, en los siguientes trminos: Rgimen
administrativo de naturaleza poltica, en el que la gestin de los servicios pblicos, separados del conjunto de los
administrados por el Gobierno o Poder Central se confa con un margen de autonoma ms o menos amplio, a agentes
especializados y dotados de cierta independencia frente al Poder Central el cual no los dirige sino que se limita a
controlar su accin. En la prctica, y en pases como el Per cuya organizacin poltica es de tipo Centralista, la
Descentralizacin administrativa es muy difcil de establecer, pero se traduce en organismos de competencia limitada
regularmente. Las Descentralizacin poltica supone una organizacin federal, asimismo, voluntad poltica de
descentralizar el poder y trasladarlo a los Gobiernos locales, junto con los recursos financieros indispensables para que
la transferencia no resulte lrica. La doctrina precisa que este problema de la Descentralizacin para el Derecho pblico,
debe enfocarse bajo dos grandes aspectos: Descentralizacin Poltica y Administrativa.

Segn lo manifestado por Flores Polo, la descentralizacin administrativa se distingue de la descentralizacin poltica
que se desarrolla en el rgimen gubernamental, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el mbito
del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes sociales como
Estados Unidos o Brasil, ms no en estados unitarios como Per.

Adems, en tanto que la descentralizacin administrativa es creada por el poder central, en la descentralizacin federal
los estados miembros que crean al Estado federal, participan en la formacin de la voluntad de ste y su competencia
no es derivada, como es la de los rganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el
sentido que las facultades son atribuidas expresamente al Estado Federal se entienden reservadas a los estados
miembros.

La autonoma de los rganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administracin central, esto es, no estar
sujetos a las decisiones jerrquicas de sta. Dotar de personalidad jurdica y patrimonio propios, a los entes
descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonoma, pero falta su autonoma econmica consistente en
la libre disposicin de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobacin y ejecucin que hagan de su
presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.

Gonzales de Olarte (1998), nos explica: La Descentralizacin es vista como un componente imprescindible del ajuste
estructural, pues se supone que la Centralizacin y el Centralismo son ineficientes, no son equitativos y llevan a la
exclusin social. En otras palabras se asume que el desarrollo econmico tiene como prerequisito la Descentralizacin.
Se ha difundido la idea de que los gobiernos locales o municipales son las instituciones ideales para la
descentralizacin, al mismo tiempo la descentralizacin no es un proceso que tenga asegurado de antemano su xito,
es importante tener en cuenta que la descentralizacin es el proceso de transferencia del Poder, de capacidades de
decisin y de recursos del centro a la periferia; es un medio econmico y un fin poltico. Por consiguiente su xito
dependen de la ingeniera institucional y la poltica que asegure que la transferencia de poder y recursos del centro a la
periferia se legtima, irreversible, eficiente y sostenible.

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En suma, para una real descentralizacin se requieren tres elementos, territorio, autonoma y real prctica
democrtica, como seala Pedro Planas (1998) Su dimensin territorial intermedia () su potestad normativa, su
autonoma econmica y administrativa (con rentas propias) y muy especialmente, su carcter electivo o
representativo.

Dicho esto, distingamos los conceptos de descentralizacin y de desconcentracin, pues ambas son formas jurdicas en
que se organiza la administracin y en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados
rganos u organismos, sin embargo la diferencia esencial est en que los rganos de la primera estn fuera de la
relacin jerrquica del poder central y los organismos de la segunda estn sujetos al poder jerrquico, sta consiste en
atribuir facultades de decisin a algunos rganos de la administracin que, a pesar de recibir tales facultades, siguen
sometidos a los poderes jerrquicos de los superiores. Los organismos descentralizados tienen personalidad jurdica y
patrimonio propios, los rganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia en cuanto a las funciones
que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios
pblicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes. La desconcentracin se refiere simplemente a la
dispersin territorial, por lo tanto puede haber descentralizacin sin desconcentracin (como lo sera en el caso de las
privatizaciones), pero la desconcentracin implica cierto grado de descentralizacin.

En la Descentralizacin, existe autonoma, se transfieren las competencias, hay 2 ms entes con personalidad jurdica,
tiene patrimonio propio y se maneja autnomamente y el control es en ciertos temas y de manera mutua.

Por ultimo en la Desconcentracin, no existe autonoma, se delegan las competencias no se transfieren, hay un rgano
con personalidad jurdica y otro inferior que acta en nombre y por cuenta de aquel, su patrimonio es el de la sede
central y el control del superior es total.

Cabe sealar que, generalmente ambas modalidades no se presentan de manera pura en los Estados. El Per no ha
constituido an elementos primordiales para ir construyendo la descentralizacin, y uno de esos elementos es la
construccin de un pas totalmente comunicado, cosa que nuestro pas carece, pues en esa comunicacin comienza la
integracin y las oportunidades de pueblos relegados y olvidados; asimismo no se han estructurado bases slidas para
la descentralizacin, es decir no se han creado ncleos de desarrollo en el interior del pas que pueden competir con la
capital y que a la vez aspiren a ser autnomas en su manejo poltico econmico administrativo y fiscal, sin embargo no
podemos pensar en acrecentar los poderes en los gobiernos regionales y locales en forma automtica y que ello nos
traiga como consecuencia una buena. administracin, pues podra suceder lo contrario es decir, que abarcando mucho
se pueda crear una burocracia mayor y ms ineficiente de la que ya existe, contribuyendo al estancamiento de
gestiones administrativas, al colapso burocrtico y al dficit fiscal. Esto generara inestabilidad poltica econmica y
social elementos suficientes para ahuyentar la inversin privada.

La descentralizacin por s sola no es sinnimo de desarrollo, tiene que complementarse con una serie de medidas
econmicas, administrativas, sociales y culturales, que le tienen que anteceder, para que en conjunto se logre un
desarrollo mancomunado y duradero, pues la historia nos muestra que en el pasado se intentaron soluciones polticas
totalmente aisladas de lo econmico y social, y como era de esperar estos experimentos fracasaron rotundamente, no
podemos en la actualidad caer en el mismo error. Todos los objetivos deben llevarse a cabo mediante un proceso
gradual, constante pero eficiente y firme y no con poltica de gobierno sino de Estado, es decir con un planteamiento
que se contine de gobierno a gobierno.

Ventajas de la centralizacin

- Los que toman las decisiones ejercen ms control sobre las actividades de la empresa.
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- Quienes toman las decisiones estn ubicados en la alta gerencia, estn generalmente mejor capacitados, que
quienes estn en los niveles ms bajos de la jerarqua organizacional, adems las decisiones son tomadas por
administradores que tienen una visin global de la empresa.
- Las decisiones son tomadas de acuerdo con los objetivos empresariales globales.
- Elimina la duplicacin de esfuerzos y reduce algunos costos operacionales de la descentralizacin (en algunas
ocasiones).
- A la hora de comprar o vender logran una mayor especializacin y aumento de habilidades.

Desventajas de la centralizacin

- Las decisiones son tomadas por administradores que estn lejos de los hechos prcticos de la empresa, del da
a da.
- Quines toman decisiones, situados en la parte ms alta de la pirmide organizacional, raramente tienen
contacto con las personas y situaciones involucradas que afectan negativamente a la organizacin.
- Los administradores situados en niveles inferiores estn distanciados de los objetivos globales.
- Las lneas de comunicacin ms alejadas ocasionan retrasos y mayores costos operacionales.
- Al existir muchas personas involucradas, crece la posibilidad de que existan distorsiones y errores personales
en el proceso de comunicacin de la empresa.

Ventajas de la descentralizacin

- Otorga a los administradores ms libertad e independencia para tomar decisiones.

- Obliga a la alta gerencia dar parte de la carga en la toma de decisiones y a los administradores de los niveles
superiores a delegar.
- Fomenta el establecimiento y el uso de controles amplios que puedan aumentar la motivacin.
- Promueve la toma de decisiones y la aceptacin de autoridad y responsabilidad.
- Hace posible las comparaciones de desempeo entre unidades organizacionales.
- Facilita la diversificacin del producto.
- Ayuda en la adaptacin a un ambiente rpidamente cambiante.

Desventajas de la descentralizacin

- Puede dar como resultado la prdida de cierto control por parte de los administradores de los niveles ms
altos.
- Puede quedar limitada por el uso de tcnicas de control inadecuadas.
- Complica la aplicacin de una poltica igual para todos.
- Aumenta la complejidad de la coordinacin de unidades, organizacionales descentralizadas.
- Puede estar limitada por sistemas inadecuados de planeacin y control.
- Puede estar restringida por la disponibilidad de administradores calificados.
- Incluye gastos importantes para la capacitacin de los administradores.
- Puede estar limitada por fuerzas externas (sindicatos nacionales, controles gubernamentales, polticas
fiscales).