Artculo 15: El profesorado en la enseanza oficial es carrera pblica.

La ley establece los

requisitos para desempearse como director o profesor de un centro educativo, as como sus
derechos y obligaciones. El Estado y la sociedad procuran su evaluacin, capacitacin,
profesionalizacin y promocin permanentes. El educando tiene derecho a una formacin que
respete su identidad, as como al buen trato psicolgico y fsico. Toda persona, natural o
jurdica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones educativas y el de transferir la
propiedad de stas, conforme a ley.

COMENTARIO
Este anlisis debe dividirse en dos partes: 1) La carrera pblica magisterial ha sufrido una serie de
cambios y recortes de presencia poltica y de sueldos de forma significativa desde el gobierno de
Alberto Fujimori, en donde se crearon categoras inentendibles dentro del escalafn remunerativo,
obligando a los docentes a recibir sueldos nfimos y que no estn acorde con su importante funcin
formativa, lo que los obliga en su gran mayora a buscar un segundo y tercer trabajo para poder
compensar las deficiencias remunerativas derivadas del trabajo magisterial. 2) Este artculo ha
favorecido a la creacin de un sinnmero de instituciones que se dicen educativas, pero que su fin
claro es el lucro a travs del ofrecimiento de supuestos programas educativos bien estructurados. Es
as como se han fundado colegios en cada esquina y en cualquier casa de dos o tres pisos, sin
ninguna restriccin efectiva sobre los espacios fsicos necesarios para la educacin mnimamente
efectiva de los estudiantes, por supuesto sin mencionar los terribles efectos que eso puede ocasionar
a nivel de vulnerar las reglamentaciones del Sistema de Defensa Civil.

Anlisis de la Constitucin Poltica del Per Gerardo LZARO Pgina 2

Derechos de autor reservados

Enrique Bernales Ballesteros
Quinta Edicin: Setiembre de 1999 Lima, Per.

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Alberto Otrola Pearanda Rodolfo Albn Guevara Adolfo Chvarri Arancibia Gisela
Scheuch

Primera Edicin Setiembre de 1996

Segunda Edicin Octubre de 1996
Tercera Edicin Noviembre de 1997
Cuarta Edicin Julio de 1998
Quinta Edicin Julio de 1999
Artculo 15.- El profesorado en la enseanza oficial es carrera pblica. La ley
establece los requisitos para desempearse como director o profesor de un
centro educativo, as como sus derechos y obligaciones. El Estado y la sociedad
procuran su evaluacin, capacitacin, profesionalizacin y promocin
permanentes.

COMENTARIO

El educando tiene derecho a una formacin que respete su identidad, as como al buen trato
psicolgico y fsico.

Toda persona, natural o jurdica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones

educativas y el de transferir la propiedad de stas, conforme a ley.

Esta es una norma que tcnicamente pertenece, en su primer prrafo, al rango de la ley, pero
que est ubicada en la Constitucin, a nuestro criterio, por razones histricas y polticas que
se resumen en la postergada situacin que tiene el magisterio nacional desde el punto de
vista social y econmico, y en la conciencia de los constituyentes de 1993 -compartida con
los de 1979- de que esa situacin debe mejorar.

Es, en este sentido, un reconocimiento a la misin educativa trascendental del maestro. Las
decisiones de los gobiernos en esta materia, para ser constitucionales en el cabal sentido de
la palabra, deberan dar cumplimiento a esta disposicin que, como todas las dems, es
imperativa aunque la prctica poltica le haya devaluado este significado.

El profesorado, como carrera pblica en la enseanza oficial, equivale a decir que no es un

ejercicio de profesin liberal, sino que est sujeto a disposiciones legales que le fijan una
carrera, unos requisitos y, probablemente, un escalafn. El sentido de esta norma debe ser el
de buscar una progresiva elevacin de la calidad del magisterio y dotar a cada maestro de
condiciones laborales correspondientes a su situacin dentro de la carrera. De esa forma se
cumple la funcin de estimular a los ms esforzados y capaces, creando mecanismos de
emulacin que son muy importantes en las dificultades actuales de formacin y
actualizacin magisterial. Es a esto a lo que se refiere el texto restante del primer prrafo del
artculo 15.

La condicin de director de un centro educativo tiene que ver no slo con la condicin de la
persona que detenta el cargo, y que debe tener un reconocimiento correspondiente a la
responsabilidad, sino que tambin con la estructura general de la toma de decisiones en el
sector educativo. El director de colegio puede tomar todas las decisiones pedaggicas y
administrativas importantes en su centro de estudios y es preciso subrayar los dos tipos de
decisiones, porque las pedaggicas, sin las administrativas, no producen ningn efecto
prctico. Durante decenios, las decisiones administrativas han tenido un altsimo nivel de
concentracin dentro del Ministerio de Educacin, afectando la calidad de la enseanza a
nivel nacional.

La parte final del primer prrafo seala que El Estado y la sociedad procuran (u.)>> es
decir que ambos deben coordinar esfuerzos para lograr la evaluacin, capacitacin,
profesionalizacin y promocin permanentes del maestro. Sin embargo, en el plano
constitucional, es preciso decir que el rol conductor y estimulador de este proceso no
corresponde a la sociedad sino al Estado; por lo tanto, si ste no lo cumple, el gobierno no
rige sus acciones constitucionalmente, al menos en este campo.

El prrafo final, que garantiza la libre iniciativa en la promocin y conduccin de

instituciones educativas como entidades de propiedad privada -que pueden ser transferidas
como bienes de oferta y demanda conforme a ley-, es expresin de la concepcin liberal y de
mercado que el constituyente ha pretendido dar a todo aquello en lo que pueda haber
inversin privada autorizada por la Constitucin. En este caso, la norma alcanza a la
educacin. Por su expresin, esta libre iniciativa alcanza a todos los niveles y modalidades.
La legislacin que el mismo prrafo final exige, deber regular las condiciones en que estas
inversiones y transferencias se realizan, sobre todo, para garantizar que la calidad educativa
prime sobre la pretensin de lucro que el prrafo ampara -sin decido expresamente- para el
inversionista que decida poner recursos en este mbitol88.

Encerrado entre las disposiciones relativas al magisterio y a la libertad de promocin y

conduccin de instituciones educativas se halla el segundo prrafo. Indudablemente est
muy mal ubicado all desde la perspectiva sistemtica, porque estando entre dos normas de
contenido predominantemente tcnico y administrativo, se opaca su significacin de gran
principio educativo nacional. Hubiera sido ms adecuado que tuviera un artculo propio. As
se hubiera podido resaltar su dimensin hermenutica para la parte de la Constitucin que
trata sobre las materias educativas.

El educando tiene derechos dentro de la relacin educativa. No slo los relativos al

aprendizaje en s mismo sino tambin tiene derechos en referencia al entorno de la relacin
humana en la que el aprendizaje se realiza. El prrafo establece, en sntesis, dos principios
respecto de ello:

- El educando tiene derecho a una formacin que respete su identidad. La identidad de la

persona, tal como vimos al comentar el artculo 2 inciso 1 de la Constitucin, tiene
diferentes dimensiones. El mandato de este prrafo, por consiguiente, debe ser concordado
con el derecho contenido en aquel artculo y, en rigor, es aplica-

188 Sobre el particular, es pertinente anotar que la Ley N 26549, Ley de los centros
educativos privados, publicada el 1 de diciembre de 1995, regula las actividades de los
centros y programas educativos privados y establece que toda persona, natural o jurdica,
tiene el derecho de promoverlos y conducirlos, adoptando la organizacin ms adecuada a
sus fines.
cin a la educacin, del derecho a la identidad. Valen para este caso, por tanto, los
comentarios que hicimos respecto de l.

- El educando tiene tambin derecho a un buen trato psicolgico y fsico dentro del proceso
educativo. Esto tiene que ver, particularmente, con el rigor, tino y lmites de las sanciones
educativas. Las buenas condiciones psicolgicas y fsicas en el proceso de aprendizaje son
indispensables para el logro de los objetivos. En realidad, esta parte de la norma es no slo
un reconocimiento al derecho a la integridad normado en el inciso 1 del artculo 2, sino
tambin un principio metodolgico de la educacin en el pas.

Conviene, finalmente, incluir unas lneas respecto de la realidad educativa peruana, en sus
distintos aspectos. Si bien es cierto se ha intentado, desde el gobierno central, imprimir al
tema educativo una dinmica de relativa inversin econmica (recordemos que el ao de
1996 fue denominado como de la modernizacin educativa), cuyo aspecto ms rescatable
quiz sea el seguro escolar gratuito, medida que beneficiar a ms de cinco millones de
escolares en todo el Per, tambin es evidente que este sector contina atravesando por una
de sus crisis ms serias. En efecto, uno de los logros que el gobierno ms se preocup en
propagan di zar fue la construccin masva de colegios en todo el pas (mil quinientos,
aproximadamente), que obviamente contribuy a mejorar las precarias condiciones
materiales del sistema educativo peruano. Sin embargo, cabe recordar que la educacin
-integral mente entendida- no , se puede reducir simplemente a la construccin de locales
escolares.

Existen otros problemas recurrentes que an no han sido solucionados en los ltimas siete
aos; por el contrario se han visto agravados. Uno de ellos es el de los sueldos pauprrimos
de los maestros, cuyo poder adquisitivo se ha visto seriamente daado por una doble razn:
la falta de inters desde el Estado por considerar al sector educativo como uno de carcter
estratgico para el desarrollo del pas, y por el olvido del mismo luego del ajuste econmico
producido en los primeros aos de la dcada del noventa, que los trat con extrema dureza,
trasladando al magisterio en su conjunto hacia el sector denominado estadsticamente
pobre en el Per.

Por otro lado, se presentan serias deficiencias en lo que se refiere a la calidad educativa, al
estancamiento de la currcula escolar, al abismo insondable que separa, por ejemplo, a la
educacin impartida en la costa y a la que se imparte en la sierra o selva. Puede sostenerse,
al respecto, que el Per es uno de los pases ms atrasados de Amrica Latina en este rubro;
situacin a la que ayuda el inexplicable desmantelamiento del Ministerio de Educacin,
convertido hoy en da en un reducido organismo tcnico del Estado, sin ninguna autonoma
y poder de decisin. Por todo ello, hoy en da podemos sostener, sin temor a equivocarnos,
que la educacin en el Per es la cenicienta del Estado, y que est an muy lejos no de
colocarse a la vanguardia de sus similares en el continente, sino de ni velarse y ponerse a la
altura de la pedagoga moderna y la tecnologa educativas.

Anlisis comparado de la Constitucin Poltica del Per Enrique Bernales Ballesteros con la
colaboracin de Alberto Otarola Pearanda - CONSTITUCION Y SOCIEDAD ICS RAO
EDITORA Pgina 2

Artculo 15 Rgimen del profesorado. Derechos del educando. Promocin de la educacin

privada. El profesorado en la enseanza oficial es carrera pblica. La ley establece los
requisitos para desempearse como director o profesor de un centro educatiro, as como sus
derechos y obligaciones. El Estado y la sociedad procuran su evaluacin, capacitacin,
profesionalizacin y promocin permanentes. El educando tiene derecho a una formacin que
respete su identidad, as como al buen trato psicolgico y fsico. Toda persona, natural o
jurdica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones educativas y el de transferir la
propiedad de stas, conforme a ley.

COMENTARIO
CONCORDANCIAS: C.: arts. 2incs. 1),19); 6, 13,14,16,17,18, 19, 23, 40, 58, 200 inc. 2); C.P.Ct.:
art. 37 inc. 18); Ley 24029; D.S. 19-90-ED; D.U.D.H.: arts. 18, 26; P.I.D.C.P.: arts. 18, 27;
P.I.D.E.S.C.: art 13.4; C.A.D.H.: art. 12 Max Salazar Gallegos 1. Postulado: "el profesorado en la
enseanza oficial es carrera pblica" La educacin es un servicio esencial. Esta puede ser brindada a
travs de entidades privadas, conducidas por particulares, o por entidades pblicas, conducidas por el
Estado. Adicionalmente, debe considerarse la posibilidad de que todo o parte de los servicios que
ofrecen las escuelas pblicas puedan ser transferidos bajo cualquier modalidad permitida por la ley
para ser conducidas y administradas por privados. No es tampoco ajena a la educacin la
colaboracin asociativa y/o societaria . entre unos y otros. Asimismo, y como ya se ha expuesto en
comentarios anteriores, el Estado puede y debe cumplir una labor fiscalizad ora y socializadora en
las entidades privadas. Esta ltima funcin puede ser conducida por terceros. La labor del
profesorado se ejecuta, primordialmente, en cualquiera de las instituciones mencienadas. En este
sentido, un profesor tiene el derecho, y por tanto, la posibilidad de acceder, de acuerdo a sus
aptitudes, a la prestacin de servicios personales en la entidad que lo acoja para tal fin. El Estado
debe procurar que las personas puedan tener la oportunidad de elegir, velando por las condiciones
necesarias para ello. La persona puede en determinados casos desarrollar su labor, a tiempo
compartido, en diferente tipo de instituciones, pblicas y privadas. Si la labor del profesor se
desenvuelve en una institucin conducida por el Estado, bajo determinadas condiciones, este tiene el
derecho a ser reconocido dentro del escalafn pblico, como funcionario de carrera. Si bien es cierto
el derecho se encuentra consagrado constitucionalmente, y en tanto as no se discute su validez y
ejercicio, no es menos cierto que tal precepto podra ser contrario a los criterios que dicta la
eficiencia en determinados supuestos. En efecto. Y es que el Estado no es el nico que puede brindar
el servicio educativo, y en algunos casos puede incluso abstraerse de la conduccin directa de las
instituciones que hoy se encuentran bajo su cargo, si es que estas llegan a comprender un
cumplimiento oneroso que dificulte su participacin y comprometa innecesariamente sus recursos,
de manera que su capital se diluya. Esto no significa de ningn modo que el Estado claudique en su
obligacin; por el contrario, puede llegar a constituir en ltima instancia una forma de administracin
econmica que signifique una mayor colaboracin de parte de los particulares y de la comunidad en
general en el proceso de socializacin de la persona. Un escenario como el planteado puede suponer
que la carrera pblica en la enseanza oficial pueda desaparecer, suplindola por la carrera privada.
En general, las iniciativas para incrementar la participacin del sector privado en el pblico pueden
tomar diversas formas de financiamiento: administracin; privatizacin; asociacin o una
combinacin de las mencionadas. Debe considerarse que las instituciones o empresas pblicas en
general, como preferimos llamarles, no cuentan con capital de riesgo propio alguno, si consideramos
a este ltimo concepto como un patrimonio autnomo de inversin sujeto a la administracin de una
organizacin funcional que forma parte de un centro de imp~cin de deberes y derechos. Esto hace
ms discutible los efectos de la administracln pblica versus la privada. Dentro del esquema
planteado por la norma, el profesorado se constituye como una actividad basada en reglas de derecho
que deben ser observadas para su correcto ejercicio. Cuando el Estado crea y se hace cargo de una
carrera pblica significa que asume la responsabilidad respecto de la misma. Ello implica invertir en
labor burocrtica, desde la elaboracin de la legislacin correspondiente hasta la creacin de
condiciones para su total ejecucin. Econmicamente significa una erogacin que debe traducir
beneficios a la comunidad, por encima de los que pueda ofrecer la educacin privada. Si el Estado no
cumple con este precepto, se encontrar a s mismo violando sus propios principios, y en ese caso,
defraudando la confianza depositada en l por parte de la sociedad. 2. Postulado: ''la ley establece los
requisitos para desempearse como director o profesor de un centro educativo, as como sus
derechos y obligaciones. El Estado y la sociedad procuran su evaluacin, capacitacin,
profesionalizacin y promocin permanentes" Este precepto no contiene alusiones discriminatorias,
por lo que es de aplicacin tanto para la actividad privada como para la pblica. Se espera que estas
tareas sean desempeadas nicamente por aquellos que se encuentren en capacidad de hacerla. El
estndar en cada caso lo establece el Estado. La labor educativa no constituye un sector del mercado
que pueda tomarse a la ligera. Si bien es cierto que la prestacin de bienes y servicios se rige por
muchas reglas que le son comunes, la educacin supone una responsabilidad superior a la media, que
merece mayor atencin por parte nuestra. El precepto constitucional destina su reglamentacin al
Congreso de la Repblica, de manera que se establezcan apropiadamente las condiciones para su
aplicacin. Es amplio el margen para legislar al respecto. Deben considerarse las condiciones
imperantes en el tiempo y el lugar. Todas las entidades, llmense pblicas o privadas, sea cual fuere
el objeto para el cual se hayan constituido, deben contar con un administrador responsable, conforme
a las reglas establecidas para cada tipo social, en este caso se designa al director. Se comprende que
cada centro educativo debe tener un administrador que responda por el cumplimiento de los fines de
la institucin. La ley debe determinar estas responsabilidades dentro de limites razonables. Las
capacidades y aptitudes exigidas para dirigir un centro educativo no son las mismas que en otros
casos. Se busca determinada formacin y experiencia. El Estado se ha impuesto a s mismo la labor
de evaluacin, capacitacin, profesionalizacin y promocin permanente. La mencin efectuada a la
promocin tendr que sujetarse a las condiciones de la rama elegida. 3. Postulado: "el educando tiene
derecho a una formacin que respete su identidad, as como al buen trato psicolgico y fsico" Se
trata deLi. precepto que resulta reiterativo. El artculo 2 numeral 1 de la propia Constitucin ya
establece de manera clara que toda persona tiene derecho a su identidad y a su integridad psquica y
fsica. Cada persona tiene caractersticas propias. Tal disposicin engloba de hecho y por derecho
todas las actividades a las cuales se puedan avocar las personas, por lo que su cumplimiento resulta
irrestricto. Se trata de derechos que corresponden al ser humano por el solo hecho de existir y que
todos debemos respetar. No se admite ninguna forma de trato que discrimine estos derechos. 4.
Postulado: "toda persona, natural o jurdica, tiene derecho de promover y conducir instituciones
educativas y el de transferir la propiedad de estas, conforme a ley" No parece acertado haber
introducido el prrafo bajo comentario en el texto del artculo. Sin embargo, tal falta de tcnica es
evidente a lo largo de todo el texto constitucional. Este precepto guarda implicancias en extremo
importantes, pues reconoce una serie de derechos que en algunos casos no son lo suficientemente
entendidos en toda su dimensin. En primer lugar, debe tomarse en cuenta que se encuentra dirigido
principalmente a los particulares y de manera secundaria a la empresa pblica. El Estado ejecuta, en
este sentido, una labor subsidiaria. En ninguna parte del texto constitucional encontramos
obligatoriedad por parte del Estado o de sus empresas para constituir, dirigir y conducir instituciones
pblicas educativas. En segundo lugar, se reconoce el derecho para que cualquier particular,
individualmente considerado, pueda desarrollar estas actividades. Las personas naturales estn
sujetas a los requerimientos de ley para el ejercicio de este derecho. Las leyes especiales sobre la
materia deben considerar, de manera razonable y sin violar los dems preceptos constitucionales, que
la persona rena las condiciones necesarias para ello. En tercer lugar, la norma permite que los
particulares, bajo determinada organizacin de carcter societario o asociativo, puedan elegir y
dedicarse a estas actividades. Nuestra Constitucin no reconoce a los sujetos de derecho no
personificados la capacidad para conducir instituciones educativas. En funcin a este esquema, se
puede colegir un defecto importante en la norma, pues se discrimina al grupo de personas
organizadas con un fin valioso, con reconocimiento parcial y subjetividad para el desarrollo de estas
labores. No puede modificarse ni extenderse el alcance del texto por va interpretativa ni por norma
de rango inferior. Estas actividades, entonces, solo pueden ejecutarse, adicionalmente a la persona
natural, por entes organizados colectivamente y reconocidos como personas jurdicas, merced al
procedimiento establecido por el Estado en cada caso, despus de cumplidas las normas
correspondientes. Sin embargo, en la prctica esto no ocurre as. En cuart. lugar, el precepto se
refiere a la actividad de promocin. Se reconoce la posibilidad de que una persona se configure como
promotor de una entidad educativa, de forma individual o colectiva. Las definiciones de los institutos
jurdicos expresadas en una norma de carcter general resultan para el derecho, las ms de las veces,
innecesarias. Si bien es cierto en algunos casos pueden resultar tiles, suelen incurrir en errores
conceptuales e imponen limitaciones prcticas al desarrollo, entre otros. Su contenido es y debe ser
dejado en esas ocasiones a la labor doctrinaria, la jurisprudencia y a otras fuentes ms informadas;
mxime cuando se trata de delimitar una materia con un contenido delicado y cambiante, poco
esttico, como es el caso actual. El caso del promotor de una institucin educativa es un claro
ejemplo a considerar. La norma se despoja de toda intencin de clasificacin al respecto. No
obstante, resulta curioso el trato que se le otorga, pues no se trata de una figura que haya sido
atendida de manera notable por los operadores jurdicos. A nivel constitucional, en el antecedente
ms prximo que encontramos (Constitucin del 79) no se dice nada al respecto. Se ha descartado la
frmula utilizada en aquel entonces, que implicaba un acto fundacional, por la referida en el texto
materia de estudio. Esa misma referencia deber encausar, entonces, los extremos de esta figura. En
lo que nos atae, ya hemos esbozado en el pasado, en otros trabajos, un intento de clasificacin de
este instituto, si bien reconocemos impreciso, no por ello carente de validez y utilidad. En quinto
lugar, la norma hace mencin al derecho que tienen las personas para dedicarse a la conduccin de
instituciones educativas. Conducir una entidad educativa implica decidir el camino que esta ha de
recorrer, tanto en el presente como en el futuro. Para el modelo educativo, desde siempre, la
conduccin no ha sido considerada bajo la misma identidad conceptual que rige para el resto de
actividades econmicas. Este es otro ejemplo de la especialidad de los vocablos y definiciones en lo
que ha institutos jurdicos se refiere, aunque, debemos si aclarar, aqu resultan privativos de la
legislacin educativa. Ambas concepciones, promover y conducir, se encuentran sujetas a los
dictados de la ley. No se trata de derechos que puedan ejercerse de manera indiscriminada, sino que
encuentran sus lmites en la legislacin educativa. Se trata de una actividad que cumple un rol
fundamental al interior de la sociedad, consagrada constitucionalmente, y que se considera pilar
fundamental del desarrollo personal y comunitario. La Constitucin reconoce y considera importante
promover, a su vez, el inters de los particulares para su dedicacin a estas actividades, pero al
mismo tiempo impone un orden legal que debe basarse a su vez en el mandato aludido. La actividad
de promocin no necesariamente va aunada a la conduccin de una institucin educativa. Debe
considerarse que pueden ejercerse ambos, uno u otro derecho. Finalmente, el precepto en cuestin
reconoce un elemento esencial para el desarrollo de casi cualquier actividad econmica: el derecho
de propiedad. En efecto, de acuerdo al texto constitucional, las personas naturales y juridicas gozan
del derecho de propiedad sobre las instituciones que promuevan y conduzcan. Ahora bien, la
creacin de derechos exclusivos es una condicin necesaria pero no suficiente para el uso eficiente
de los recursos, y para que un derecho de propiedad pueda ser maximizado y ejercido positivamente,
es menester que existan las condiciones para su libre transferencia. Esto tambin es considerado por
el precepto.