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1 Mucho agradezco los comentarios que Alasdair Roberts, Sanda Putnina, Jos Sosa,
Guillermo Cejudo, Javier Gonzlez y Maira Vaca hicieron a versiones preliminares de este en-
sayo. No est de ms subrayar que ninguno de ellos es responsable de las posibles omisiones
o equvocos de estas pginas.
2 Entre las primeras reacciones de los especialistas mexicanos con respecto a la creacin
del SPC vale la pena mirar: Luis F. Aguilar; David Arellano, Profesionalizacin de la Adminis-
tracin Pblica en Mxico; Jos Luis Mndez, El Servicio Profesional y la consolidacin
democrtica; Omar Guerrero; Rafael Martnez Pun, y los ensayos de los dos primeros n-
meros de la revista Servicio Profesional de Carrera.
3 Vanse Mara del Carmen Pardo, El servicio civil de carrera en Mxico: un imperativo
noticia para el pas. Sin embargo, mientras que en Mxico se ha estado dis-
cutiendo la construccin del nuevo servicio civil de carrera, las reformas
administrativas internacionales ms avanzadas han ido caminando, para-
djicamente, en sentido contrario.4
Durante los ltimos veinticinco aos, los servicios civiles han enfrenta-
do una fuerte crisis de legitimidad, y pases como Nueva Zelanda, Suecia,
Australia, el Reino Unido, Estados Unidos y Canad han implementado
importantes cambios administrativos para reducir, fragmentar, flexibilizar
y descentralizar sus sistemas nacionales de servicio civil.5 En algunos casos
extremos, como sucedi recientemente en los estados de Georgia y Flori-
da, las reformas han culminado incluso en la abolicin de los sistemas de
servicio civil de los gobiernos estatales.6
Por supuesto, estas reformas administrativas no han sido homogneas
y la crisis de legitimidad de los servicios civiles tampoco ha sido completa-
mente global. Los pases centroeuropeos, por ejemplo, han dedicado bue-
na parte de sus energas reformistas de los ltimos quince aos a construir
servicios civiles ms o menos tradicionales,7 mientras que otros pases
con servicios civiles bastante desarrollados (como Francia o Japn) se han
mostrado ms bien reacios a reformar sus sistemas de carrera.8 Sin embar-
go, las experiencias internacionales probablemente s nos obligan a plan-
tear un anlisis ms profundo sobre la verdadera pertinencia de crear un
servicio civil en la administracin pblica federal. Dicho de otra forma, ca-
be preguntarse si realmente es necesario construir un servicio civil de
carrera en Mxico (o varios servicios civiles) y por qu.
Sin buscar repuestas definitivas, este ensayo pretende analizar, en un ni-
vel de discusin relativamente abstracto y general, qu tan adecuada puede
4 Esta aparente contradiccin haba sido ya apuntada en los ensayos pioneros de Pardo y
Mndez, citados arriba. Sobre las reformas administrativas recientes en las democracias avan-
zadas, vanse B. Guy Peters, The Future of Governing; Elke Lffler; Tom Christensen y Per Lae-
greid; y Christopher Pollitt y Geert Bouckaert.
5 Vanse Donald F. Kettl, Patricia W. Ingraham, Ronald P. Sanders y Constance Horner;
Graham Scout; Jonathan Boston, John Martin, June Pallot y Pat Walsh; Danielle Bossaert, Ch-
ristoph Demmke, Koen Nomden y Robert Polet; Sally Coleman Selden; Donald F. Kettl; Co-
lin Talbot; y John Halligan, Civil Service Systems in Anglo-American Countries.
6 Para un anlisis comparativo de estos casos, vanse Jonathan Walters; y Mauricio I.
Dussauge Laguna, Civil Service Reform: The New Human Resources Management Systems
of Georgia and Florida.
7 De hecho, pocos pases de la regin han adoptado ideas provenientes de la Nueva Ges-
tin Pblica. Vanse Francisco Cardona; Danielle Bossaert y Christoph Demmke; A.J.G. Ver-
heijen, Public Administration in Post-Communist States; y Ladministration publique en
Europe Centrale et Orientale: Apparition dun modle sui generis ou avatar des traditions
europenes?
8 Vase Ezra Suleiman.
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9 Aunque podra decirse que la utilidad de estas reflexiones ser mayor para los gobier-
mo se ha visto con mayor claridad en aos recientes, todas las reformas administrativas traen
consigo consecuencias no previstas. Vanse, por ejemplo, Elke Lffler; y Christopher Hood y
B. Guy Peters.
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menos en teora) crear un servicio civil para acabar con los problemas ad-
ministrativos del gobierno federal. Para ello, esta seccin trata de describir
algunos de los posibles efectos (beneficios, problemas no resueltos y
consecuencias no previstas) que el nuevo SPC podra acarrear.12 Y, final-
mente, en la tercera seccin se presentan algunas reflexiones y se pone
sobre la mesa un conjunto de temas que tal vez habra que tomar en
cuenta durante futuras reformas de la administracin pblica mexicana.
carrera recupera algunos aspectos de los anlisis propuestos por Lffler; Arellano, Profesio-
nalizacin; y Patricia W. Ingraham, Philip Joyce y Amy K. Donahue.
13 Vale la pena subrayar que esta seccin no pretende realizar una descripcin detallada
de la relacin entre poltica y administracin pblica en Mxico, tema que ya ha sido revisa-
do por muchos autores. Por el contrario, aqu tan slo se intenta brindar un marco de refe-
rencia general para el anlisis que se desarrollar ms adelante.
14 Sobre este tema, vanse Mara del Carmen Pardo, La modernizacin administrativa en
Mxico; Patricia W. Ingraham, The Foundation of Merit; B. Guy Peters y Jon Pierre; Luc Rouban,
Politization of the Civil Service; y Ezra Suleiman.
15 Por supuesto, medir o definir el grado de politizacin de las administraciones pbli-
cas no es una tarea sencilla, como lo seala Luc Rouban, art. cit.
16 Para el anlisis de esta seccin me baso en los ensayos ya citados de Merino, Pardo,
17 Beneficios que incluso se llegaron a pensar como todo un milagro mexicano. Entre
muchos otros textos que podran citarse, vanse Hctor Aguilar Camn; y Luis Medina Pea.
18 Vanse en particular los ensayos de Juan Pablo Guerrero ya citados.
19 Vanse Mauricio Merino; y Mauricio I. Dussauge Laguna, Cultura en las organizacio-
no, vanse en particular Mauricio Merino; David Arellano, Mexican Public Sector Re-
form; y Mauricio I. Dussauge, Cultura en las organizaciones pblicas
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23 Vanse Mara del Carmen Pardo, art. cit.; Jos Luis Mndez, La profesionaliza-
cin; Guillermo M. Cejudo; David Arellano y Juan Pablo Guerrero; Esteban Moctezuma
Barragn y Andrs Roemer; Jos Sosa; y Mauricio I. Dussauge Laguna, Tres temas para la ne-
cesaria reforma de la administracin pblica mexicana.
24 Si bien no puede negarse que buena parte de estas respuestas partieron de doctrinas
o postulados ideolgicos que no siempre demostraron con claridad las fallas de los servicios
civiles. Vanse los textos clsicos de Christopher Hood, A Public Management for All Sea-
sons?; y Peter Aucoin. Tambin vale la pena mirar el texto de Christopher Pollitt, The New
Public Management Revolution or Fad?
25 Acerca del carcter complejo y paradjico de las reformas administrativas, sobre todo
las ms recientes, vanse por ejemplo los textos de Christopher Pollitt y Geert Bouckaert; y
Christopher Hood y B. Guy Peters.
26 Se entiende por consecuencias no previstas aquellos efectos que una reforma admi-
nistrativa trae consigo y que no haban sido considerados por los diseadores entre sus objeti-
vos. Dichos efectos pueden ser positivos o problemticos. En el caso de este ensayo, la
atencin se centra nicamente en las consecuencias no previstas de carcter problemtico.
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Beneficios administrativos
sin Volcker argumentan que uno de los problemas principales de la administracin estadou-
nidense es el nmero tan alto de funcionarios pblicos de designacin poltica que ocupan
altos mandos en las organizaciones burocrticas federales. Ambos sostienen que se debera
disminuir el nmero de puestos de designacin poltica, para aumentar el nmero de pues-
tos de carrera en la cspide de la administracin federal (Kenneth J. Meier; y National Com-
mission on the Public Service). Para una revisin comparativa sobre las causas, efectos y
problemas de la politizacin de los servicios civiles, vanse el nmero especial de la Revue
Franaise dAdministration Publique; y Ezra Suleiman.
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ke; y A.J.G. Verheijen. Para obtener una visin ms amplia sobre este proceso, vanse tambin:
Desmond Dinan; Klaus H. Goetz; y Barbara Lippert, Gaby Umbach y Wolfgang Wessels.
38 Esto no quiere decir, obviamente, que el gobierno federal no cuente en la actualidad
con funcionarios bien preparados. Simplemente se subraya aqu la coherencia que un servi-
cio civil puede brindar a la integracin y formacin de cuadros administrativos profesionales.
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39 Sobre este punto, vanse Manuel Villoria Mendieta y Elosa del Pino Matute; Hans A.
que Chanut. Para revisar un caso prctico, resulta muy interesante el esquema y los materia-
les que el Instituto Federal Electoral ha desarrollado para formar a sus funcionarios de
carrera.
41 De hecho, como menciona B. Guy Peters, la experiencia y conocimiento acumulados
de este cuerpo de funcionarios puede ser til no slo a los mandos directivos y lderes polti-
cos del gobierno en turno, sino tambin a los miembros del poder legislativo, quienes requie-
ren consultar a los expertos durante el proceso de creacin de nuevas leyes (El Servicio
Profesional de Carrera y la democracia).
42 Vense World Bank; y Janos Bertok.
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Problemas no resueltos
complejo y depende de muchas otras variables socioeconmicas. En este sentido, puede de-
cirse que la creacin de servicios civiles es una condicin necesaria, pero no suficiente, para
terminar con el problema de la corrupcin administrativa. El uso de programas de formacin
tica, la existencia de mejores salarios para todos los servidores pblicos (no slo para los
mandos medios y superiores) y el desarrollo de mejores sistemas de vigilancia burocrtica son
medidas que resultan igualmente necesarias. Vase, entre otros, el ensayo de Janos Bertok ya
citado.
44 Como lo han mencionado, entre otros, Luis F. Aguilar Villanueva; y Jos Meja Lira.
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45 As lo sealan, por ejemplo, Patricia W. Ingraham (op. cit.) al revisar la historia del
servicio civil estadounidense y el consejo cientfico del CLAD al proponer una nueva gestin
pblica para Amrica Latina (CLAD, vase).
46 David Arellano menciona que el SPC debera haberse implementado tras una reduc-
cin del gobierno federal, basada en una revisin detallada de las personas y posiciones real-
mente necesarias (The Implementation of a Civil Service in Mexico: The Beginning of a
Critical Process).
774 MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA FI XLV-4
mente en los sitios de internet) ha sido una prctica constante de todos los pases que cuen-
tan con sistemas de carrera. En el caso mexicano, el sitio www.trabajaen.gob.mx es de hecho
un buen mecanismo para comenzar a transparentar los procesos de reclutamiento.
48 Debe tomarse en cuenta adems que el desarrollo de los servicios civiles comenz en
los siglos XVIII-XIX, mientras que la transparencia y el acceso a la informacin pblica han si-
do valores gubernamentales reconocidos desde hace apenas treinta aos ms o menos (vase
Alasdair Roberts, Acceso a la informacin gubernamental: compendio de temas). En el ca-
so de Espaa, por ejemplo, a mediados de los ochenta se presentaron algunas reformas ini-
ciales para incrementar la transparencia administrativa de la funcin pblica (Manuel
Villoria Mendieta y Elosa del Pino Matute).
49 Cabe acotar que en ocasiones el anonimato se present como un mecanismo para
asegurar el desempeo neutral, imparcial de los funcionarios de carrera. Sobre este tema,
vase Colin Pilkington, The Political Culture of the Civil Service, en op.cit., pp. 44-62. Por
supuesto, tanto aqu como en muchos otros puntos de la discusin hay que tener cuidado,
pues los efectos derivados de las burocracias como sistemas de estructuracin organizativa
suelen mezclarse y confundirse con los efectos derivados de los servicios civiles como sistemas
de gestin de recursos humanos, que generalmente se insertan en organizaciones de corte
burocrtico.
50 Afortunadamente, la reciente aprobacin de la ley y el instituto federales de acceso a
cos de ventanilla (street-level bureaucrats) no formarn parte del SPC. Sin embargo, la percep-
cin que los ciudadanos tienen respecto de la calidad de los servicios pblicos tiene mucho
que ver con el trato y la relacin que desarrollan precisamente con este grupo de servidores
pblicos.
56 Es importante mencionar en este punto que las recientes cartas de compromiso ciu-
57 Sobre las tendencias recientes en materia de evaluacin del desempeo en los servi-
cios civiles, vanse, por ejemplo, Office of Personnel Management; y Danielle Bossaert et al.,
Lvaluation du personnel: de la notation la gestion des performances, des comptences et
du potentiel, en op. cit., pp. 117-127.
58 Vase el texto de Carol Weiss. Un texto mucho ms bsico pero til es el de Christop-
61 Es difcil sealar un nmero exacto ms all de este rango, pues las mismas autorida-
des de la Secretara de la Funcin Pblica han utilizado distintas cifras en diferentes momen-
tos y foros.
62 Sobre los contornos jurdicos de la tipologa de personal del gobierno federal, vanse
Consecuencias no previstas
ms de ayudar a implementar el SPC, sirvan para mejorar la necesaria coordinacin para el di-
seo e implementacin de otras polticas pblicas multisectoriales.
65 Como lo ha advertido, entre otros, David Arellano en diversos foros (vanse sus ensa-
petar el statu quo de las polticas y programas gubernamentales que han es-
tado manejando, que a ser receptivos a las nuevas ideas y propuestas de los
grupos gobernantes en turno. Ms all de los tintes ideolgicos de su go-
bierno, esta resistencia al cambio fue precisamente una de las justificacio-
nes centrales que Margaret Thatcher destac para impulsar las reformas al
servicio civil britnico.66 Por ello, quizs no est de ms tener en mente
este punto como una de las consecuencias no previstas de la implemen-
tacin del SPC que podran aparecer en el mediano plazo.
En segundo lugar, el proceso mismo de creacin de un servicio civil
requiere del compromiso sostenido de las autoridades polticas, de los l-
deres de las instituciones administrativas y de los propios funcionarios que
habrn de participar en la implementacin del sistema. As, la creacin de
un servicio civil requiere de dedicacin, tiempo y muchos recursos (huma-
nos, administrativos, incluso financieros), lo cual supone que los esfuerzos
y recursos originalmente pensados para otros programas pblicos debern
compartirse o redistribuirse. Por ello, y por lo menos en los primeros aos
de implementacin del SPC, una consecuencia no prevista es que las de-
pendencias y sus rganos desconcentrados tendrn que distraerse de sus
actividades cotidianas y sustantivas, para poder atender el desarrollo de un
nuevo sistema de personal cuyos beneficios quizs no resultarn tangibles
sino en el mediano plazo.67
En tercer lugar, la creacin de servicios civiles ayuda, como se ha men-
cionado, a profesionalizar los aparatos administrativos del Estado a travs
de la contratacin de funcionarios mejor calificados. Sin embargo, la in-
troduccin de sistemas de ingreso mucho ms objetivos, imparciales y me-
ritocrticos (por lo menos en teora) tambin puede provocar que el
reclutamiento y la seleccin de funcionarios se vuelva una tarea mucho
ms lenta, complicada y hasta frustrante, tanto para las organizaciones que
requieren de personal calificado, como para aspirantes bien preparados
que no desean esperar eternamente a ocupar un puesto. Esta situacin ya
se ha presentado en los pases europeos,68 as como en el servicio civil es-
tadounidense y en el mismo Servicio Profesional Electoral del Instituto
66 Sobre las reformas britnicas al servicio civil, vanse Colin Talbot; y David Richards.
67 De hecho, este argumento fue presentado con insistencia por los sindicatos de fun-
cionarios federales estadounidenses para tratar de impedir o al menos retrasar la construc-
cin del nuevo servicio civil del Departamento de Seguridad Interna (Homeland Security) de
los Estados Unidos.
68 En el caso de Espaa, por ejemplo, ocupar ciertas vacantes puede llevar hasta 22 me-
ses, segn lo sealan Manuel Villoria Mendieta y Eloisa del Pino Matute, p. 53. Otros servicio
civiles, como el francs o el belga, tambin enfrentan este problema. Para los casos de los ser-
vicios civiles europeos en general, vase Danielle Bossaert et al.
780 MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA FI XLV-4
acerca de cmo hacer que los procedimientos de ingreso sean ms rpidos y efectivos. Vanse
los artculos y notas que existen sobre el tema en los sitios de internet de la Office of Personnel
Management (www.opm.gov) y de Partnership for Public Service (www.ourpublicservice.org).
70 Vase Merit Systems Protection Board.
71 Vanse por ejemplo los comentarios de Carles Rami, La organizacin de los em-
peo de los funcionarios se ha ido extendiendo en los servicios civiles de los pases de la
OCDE. Vanse, por ejemplo, OECD, Public Sector Modernisation: Modernising Public Em-
ployment; Michael Katula y James L. Perry; y General Accounting Office.
74 Para este prrafo me baso en Mauricio I. Dussauge Laguna, Servicio civil de carrera
75 Por ejemplo, universitarios que hayan egresado con promedios muy destacados o pro-
fesionistas que hayan recibido una certificacin por una agrupacin reconocida por las auto-
ridades educativas federales. En este sentido, el servicio civil estadounidense ofrece varios
ejemplos que podran revisarse y adaptarse para el caso mexicano.
76 Vase sobre esto General Accounting Office; y Danielle Bossaert et al., Lva-
luation
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carrera para los funcionarios y propone el intercambio de funcionarios para que stos realicen
estancias laborales en otras instituciones pblicas o privadas. Sin embargo, creo que el primer
mecanismo no garantiza la formacin de una identidad o espritu de cuerpo compartido por el
personal de carrera, mientras que el segundo no promueve la construccin de una visin global
del servicio civil federal entre los funcionarios de carrera. Adems, me parece que la forma en la
cual estn diseados los subsistemas de ingreso, por un lado, y desarrollo profesional, por el
otro, ms temprano que tarde generarn problemas de implementacin y, en concreto, quejas
por parte de funcionarios que desarrollan su plan de carrera, se preparan de acuerdo con el mis-
mo y, sin embargo, tienen que concursar en igualdad de condiciones con otros aspirantes (inter-
nos/externos) al momento en que un puesto para el cual se han estado preparando como par-
te de su plan de carrera queda vacante.
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en esta lnea. Sin embargo, aqu se incluye este tema pues me parece que la gestin del de-
sempeo institucional orientado a resultados es un asunto todava en construccin.
83 Sobre el tema de la gestin del desempeo y su relacin con los insumos, productos e
impactos en las organizaciones pblicas vanse, entre otros, Alasdair Roberts, Issues Associated
with the Implementation of Government-wide Performance Monitoring; y Graham Scott.
786 MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA FI XLV-4
Pollitt ya citados.
85 Sobre esto, vanse Patricia W. Ingraham et al.; y Government Performance Project.
86 De hecho, la misma implementacin del SPC requiere que las dependencias y rganos
desconcentrados cuenten con ciertas capacidades administrativas mnimas para llevar a buen
OCT-DIC 2005 PERTINENCIA DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA 787
Peters y Jon Pierre (eds.), op.cit., pp. 557-568. Sobre el tema, tambin vale mucho la pena re-
visar el texto de Paul G. Thomas.
88 La literatura sobre el tema es muy vasta, pero podran sugerirse los textos de: Manuel
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