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LA 'NORTEAMERICANIZACIN' DEL EJECUTIVO EN EUROPA UN PROCESO IRREVERSIBLE?

Author(s): SERGIO FABBRINI


Source: Desarrollo Econmico, Vol. 49, No. 194 (JULO-SETIEMBRE 2009), pp. 203-219
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/25702549 .
Accessed: 16/02/2011 13:52

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http://www.jstor.org
Desarrollo Economico, vol. 49, Ne 194 (julio-setiembre 2009) ^^^^^

LA 'NORTEAMERICANIZACION'
DEL EJECUTIVO EN EUROPA
cUN PROCESO IRREVERSIBLE?*

SERGIO FABBRINI**

Introduccion

El crecimiento de la funcion de los lideres senala un cambio importante en la


politica europea. El largo periodo de la Europa democratica posterior a la Primera
Guerra Mundial fue prodigo en lideres politicos. Algunos de ellos despues del finalde
la guerra fueron autenticos constructores de regimenes {regime builders), ya que
edificaron las nuevas democracias sobre las cenizas de los regimenes autoritarios y
totalitarios (para el caso italiano,comparado con el japones, vease Samuels, 2003). Sin
embargo, con pocas excepciones, entre ellas el general Charles De Gaulle en Francia,
esos lideres fueron tambien jefes de partido o, al menos, figuras politicas que alcanzaron
una posicion en el gobierno gracias al apoyo de sus respectivos partidos. (Por ejemplo,
Konrad Adenauer, canciller y ministro de Relaciones Exteriores de Alemania Federal
entre 1949 y 1963, era el maximo dirigente del Partido Democrata Cristiano; o Alcide
De Gasperi, uno de los fundadores de laDemocracia Cristiana, que llegoa ser presidente
del consejo de ministros de la Italia republicana entre 1946 y 1953).
Sin embargo, el ascenso de lideres iniciado en ladecada de 1980 en la politica
europea tuvo un caracter diferente al del pasado. Por una parte, los nuevos lideres se
afirmaron en un contexto de partidos en decadencia, en especial en el piano de la
representatividad electoral y de la cantidad de afiliados. Por otra parte, los nuevos
medios de comunicacion de masas contribuyeron a convertir a esos lideres en
protagonistas indiscutibles de la competencia politica. Como nunca habia sucedido
en el pasado, la politica electoral de los paises europeos se personalizaba en tanto
que las acciones del Ejecutivo tendian a "presidencializarse" (Poguntke y Webb,
2007). Como no estaban en condiciones de comprender la funcidn de los lideres en
las democracias, ya que el debate europeo se habia centrado tradicionalmente en
los partidos, no pocos observadores consideraron que las transformaciones en la

*
Paper presentado en la reunion anual de laAmerican Political Science Association, Toronto, 3-6 setiembre
de 2009. Este trabajo forma parte de argumentos que se exponen con mas detalle en el libro reciente del autor:
El ascenso del principe democratico. Quien gobierna y como se gobiernan las democracias (Fondo de Cultura
Economica, 2009).
**
Profesor de Ciencia Politica en laUniversidad de Trento y director de Italian Journal of Political Science,
fabbrini@soc.unitn.it
204 SERGIO FABBRINI

politica europea se debian a una influencia del "modelo estadounidense". Vale la


pena considerar esta teoria de la "norteamericanizacion" para demostrar que las
transformaciones en la politica europea se debieron a procesos mas complejos que
a una simple imitacibn de un modelo foraneo. Ademas, esta presunta "nortea
mericanizacion", especialmente en el nivel gubernamental, no parece ser una
tendencia empiricamente indiscutida.

La teona de la "norteamericanizacion"

La afirmacibn del liderazgo personal en el gobierno entre la decada de 1980 y


laprimera decada del siglo XXI impulsb el concepto de "norteamericanizacion" de la
politica europea (Markovits, 2007; Losurdo, 1993;Toinet, 1991 y 1989; Beyme, 1987).
La personalizacibn de la politica electoral y gubernamental se considerb una
consecuencia inevitable de la influencia de losmodelos del Nuevo Continente sobre
el Viejo Continente (vease Fabbrini, 2004 y 1994). Asf como a partir de la decada de
1970 en Estados Unidos, comienza a advertirse el desarrollo de la politica centrada
en los candidatos y de la personalizacibn de la presidencia, tambien en Europa los
lideres polfticos comenzaron a adoptar estrategias de accibn basadas en su appeal
personal mas que en el de su partido. De este modo, el hecho de que el Ejecutivo se
caracterizara por las posiciones personales de policy del Ifder;o que las campanas
electorales se personalizaran, se considerb como un signo de la inevitable
"norteamericanizacion" de la politica europea. La Europa colectivista ya no se
diferenciaba del Estados Unidos individualista.
La tendencia a interpretara Europa guiandose por laexperiencia estadounidense
es, en Europa, consecuencia del papel que asumib Estados Unidos al termino de la
Segunda Guerra Mundial, caracterizado por una hegemonia que no fue solo econbmica
y militar, sino sobre todo politica y cultural. Con la agudizacibn de los procesos de
modernizacibn de Europa en el ultimo cuarto del siglo XX, ese papel se agigantb (a
los ojos de los europeos). Estados Unidos no representaba ya el futurode Europa,
como lohabia escrito Tocqueville (1969: 9, edicibn original 1835) despues de su viaje
al nuevo mundo durante 1931 y 1932 ("Me parece ademas que esta misma democracia
que reina en la sociedad norteamericana avanza tambien hacia el poder en Europa"),
sino que se habia convertido ya en su presente.
Mirandolo bien, sin embargo, Estados Unidos tuvo una influenciaminima en la
organizacibn institucional de los sistemas de gobierno de los paises europeos
(Fabbrini, 1999; Friedrich, 1967; Beyme, 1987). Como bien sabemos, los sistemas
semipresidenciales, como el de la Francia de laV Republica, no pueden asimilarse al
tipo estadounidense de separacibn de poderes, porque esos sistemas le permitieron
al Parlamento preservar su posicibn como fuente de la legitimidad del sistema, o sea
como unica sede de lasoberania popular. Ademas, si bien la reconstruccibn econbmica
e ideolbgica de los paises derrotados durante la Segunda Guerra Mundial (Italia y
Alemania, pero tambien la Francia de la IVRepublica en el periodo 1946-1958) fue
posible gracias a la ayuda estadounidense, en el piano institucional cada uno de
esos paises opto por volver a sus tradiciones (ypracticas) parlamentarias, obviamente
con lasmodificaciones necesarias, teniendo en cuenta un contexto politico diferente
LA 'NORTEAMERICANIZACION'
DEL EJECUTIVOEN EUROPA 205

y con el deseo de evitar los errores del pasado (Huber, 1996). Por lo tanto, en el piano
institucional no hubo "norteamericanizacion" de ninguna indole.
De hecho, quienes apoyan la teona de la "norteamericanizacion" sostienen que
esta se manifesto sobre todo en el piano del comportamiento de los actores politicos
y de los electores. No obstante, incluso en este piano la teona de la "norteameri
canizacion" puede discutirse, afirmando, por ejemplo, que la personalizacion de la
politica puede haber estado condicionada mas bien por factores internos que por
influencias externas. Esto es, por una transformacion interna del proceso politico,
(determinado por la funcion cada vez mas relevante que juegan losmass media en la
competencia electoral). Por lo tanto, mas que hablar de la mera exportacion del
"modelo" estadounidense a Europa, es posible argumentar que hemos asistido a una
convergencia de las condiciones que estructuran el proceso politico tanto en un
lugar como en el otro. En especial en el ambito electoral, muchas caracteristicas del
proceso politico estadounidense fueron lasmismas que las del proceso europeo. La
situacion europea favorecio que los lideres politicos recurrieran tambien a estrategias
politicas personales, como hacia tiempo sucedia en Estados Unidos. Es decir, fueron
las condiciones reinantes las que contribuyeron al desarrollo de una politica centrada
en los candidatos.
Con el agotamiento de la identificacion partidaria de los votantes europeos y el
consecuente debilitamiento de lacapacidad de movilizacion de los partidos europeos,
las tecnologias estadounidenses de electioneering -o sea, de organizacion de la
campana electoral- se han convertido en un complemento permanente en el arsenal
empleado(Sussman, 2005; Kavanagh, 1995; Kaase, 1994) por los actores principales
del proceso electoral en Europa. Sin embargo, lapolitica centrada en los candidatos
ha encontrado no pocas resistencias institucionales. La organizacion de los partidos
y el orden institucional europeo han demostrado ser capaces de oponer una firme
barrera a la personalizacion del Ejecutivo. Asi pues, en Europa el proceso hacia la
personalizacion de la din^mica electoral ha promovido la busqueda de estrategias
de gobierno personales; sin embargo, esas estrategias encontraron un contexto
institucional poco hospitalario. Los Ejecutivos europeos no pueden funcionar
adecuadamente si dependen del ppder personal del lider. Por lo tanto, la
"norteamericanizacion" de las campanas electorales es solo uno de los efectos dentro
del proceso mas amplio de cambio politico registrado (tambien) en Europa.

El cambio politico en Europa ,


Disponemos de gran cantidad de informacion acerca de las caracteristicas del
cambio politico operado en las democracias europeas a partir de las dos ultimas
decadas del siglo XX (Cain, Dalton y Scarrow, 2003; Dalton y Wattenberg, 2002;
Kaase y Newton, 1995). El punto de partida de las transformaciones se relaciona con
la configuracicn de las fracturas (cleavages) politicas. Dichas transformaciones han
dado lugar a la formacidn de nuevas fracturas en los sistemas politicos europeos.
Nuevas problematicas se imponpn en la agenda publica; algunas son el frutode
profundas mutaciones economicas, tecnoldgicas y culturales que han llevado al centro
de laatencion publica temas como lacalidad de vida, del trabajo, del medio ambiente
206 SERGIO FABBRINI

y, last but not least, de la democracia. Otras, por el contrario, son el resultado de
cambios politicos mas recientes, como la integracibn europea y la consecuente
discusibn acerca de la soberania de los Estados nacionales, que a su vez han puesto
sobre el tapete el tema de las nuevas identidades regionales y territoriales.
A raiz de estos cambios se diluyb la tradicional divisibn entre la derecha y la
izquierda, o al menos se vuelve necesaria una redefinicibn de ambas. En lamayoria
de los paises europeos, ello condujo a una reorientacibn sustancial de los partidos
politicos tradicionales. En especial, al termino de la Guerra Fria, los partidos de
izquierda debieron reubicarse para apuntar a un "nuevo centro", en muchos casos
reelaborando de manera radical su identidad partidaria. En el caso de Italia, los
cambios estructurales se entremezclaron con una dramatica crisis interna: los
partidos politicos se desintegraron debido al estallido de un sistema de corrupcibn
generalizado que involucrb a lideres de partido, funcionarios publicos y empresarios
de la esfera privada. Esto puso en marcha un largo proceso de transicibn en la
democracia (Fabbrini, 2006), en el que se formaron nuevos partidos y surgib una
nueva dinamica politica, bipolar en vez de multipolar; una bipolaridad estructurada
sobre la base de dos grandes coaliciones, a su vez conformadas por numerosos
partidos. Por cierto, las diferentes estructuras institucionales de cada pais europeo
-en particular las caractensticas de sus sistemas electorales ademas de lanaturaleza
de sus sistemas de partido- y las diferentes culturas pollticas nacionales
condicionaron las consecuencias pollticas de este proceso de cambio.
En terminos mas generales, en gran parte de los sistemas politicos europeos se
ha observado una descomposicibn de losalineamientos partidarios tradicionales, tanto
por efecto de un desalineamiento electoral como por una disminucibn de las lealtades
partidarias. Esta situacibn creb dificultades crecientes a los partidos politicos. La escena
politica europea se pluralizb(Cain, Dalton y Scarrow, 2003; Fuchsy Klingeman, 1995):
movimientos de ciudadanos, asociaciones de voluntarios en tornode una determinada
tematica, los tradicionales grupos de presibn, losmass media, los intereses territoriales,
loscentros de poder economico, son algunos de losactores que participan del proceso
politico ejerciendo una influencia directa y sin recurrira lamediacibn partidaria. Estos
nuevos actores hacian suyas las funciones de informacibny de movilizacibn electoral
tradicionalmente monopolizadas por los partidos politicos, mientras que estos ultimos
migraban cada vez mas hacia el aparato del Estado (Mair, 1994).
La politica europea se caracterizb entonces por nuevas divisiones, algunas
contingentes y otras permanentes, y de bstas surgieron nuevos actores politicos
(muchos de los cuales desaparecieron con la misma rapidez con que habian
aparecido). Cuando estos nuevos actores consiguieron imponerse, lohicieron por su
capacidad de utilizar las nuevas tecnologfas electorales para lamovilizacibn popular.
Todo esto contribuyb, como es obvio, a crear un contexto politico mas inestable y con
divisiones mas volcitiles. A partirde las decadas de 1980 y de 1990, lapolitica europea
pasb de una situacibn donde los conflictos eran exclusivamente la expresibn de
configuraciones estables de clase o de religibn, a otra en la cual los conflictos
empezaron a reflejar prioridades cambiantes en relacibn con temas especificos
(Inglehart, 1997). Es natural que la transicibn de un sistema politico basado en una
divisibn estable a un sistema politico basado en una pluralidad de divisiones, algunas
de ellas contingentes, no tenga las caractensticas de un proceso lineal. Se trata,mas
LA 'NORTEAMERICANIZACION'
DEL EJECUTIVOEN EUROPA 207

bien, de una compleja transformacion de laestructura de las divisiones, en lacual las


mas viejas conservaron parte de su capacidad reguladora de los conflictos, pero
ahora en presencia de otras mas nuevas. De este modo las viejas y las nuevas
divisiones se entrecruzan, y hacen todavia mas diffcilsu representacion electoral y
politica. Es evidente que en este cambio tambien incide la aceleracion del proceso
de integracion europeo (promovido por el Tratado de Maastricht el 12 de diciembre
de 1991), un proceso que ha desestructurado la politica de cada Estado nacional
europeo al alentar nuevas fracturas.
Sea como fuere, el redimensionamiento de las fracturas tradicionales creo un
contexto que se caracteriza por una pluralidad de issue publics: es decir, publicos
cuya composicion varia segun los cambios de los temas que ocasionan las divisiones.
Esta situacion incentivounmayor interespor los contenidos especfficos de las politicas
publicas en detrimento de los aspectos mas generales de la constelacion partidaria.
Tambien incremento el faccionalismo -si no el corporativismo- del proceso politico.
La formacidn de esa pluralidad de publicos interesados en problemas puntuales
contribuyo en buena medida a cambiar el comportamiento de los electores europeos.
Tanto es asf que tambien se estan utilizando en Europa los tres criterios que han
servido tradicionalmente en Estados Unidos para sondear la intencion de voto de los
electores: lapertenencia partidaria, la imagen del candidato y laopinion con respecto
a un issue determinado. El material empfrico disponible muestra como a partir de las
decadas de 1980 y de 1990 se registro un incremento del voto basado en la imagen
del candidato o en la posicion del candidato o de su partido con respecto a un issue
determinado y una disminucion del voto en funcionde lapertenencia partidaria (Dalton,
1997). En otras palabras, si bien es cierto que los ciudadanos en las democracias
europeas contemporaneas continuan adhiriendo a una competencia electoral
organizada en tornode partidos, tambien es cierto que ellos (o un numero considerable
de ellos) parecen haber cambiado de criterio para decidir su voto. La disminucion de
lacantidad de electores que votan siguiendo una vieja lealtad partidaria se compensa
con el aumento de la cantidad de electores que votan sobre la base del appeal del
candidato o su opinion sobre temas puntuales (Cain, Dalton y Scarrow, 2003: parte I).
Este conjunto de cambios se acelero de manera notable con la revolucion de
los sistemas de comunicacion de masas que tuvo lugar en Europa a partir de las
ultimas dos decadas del siglo pasado. La impetuosa llegada de la television comercial
privada, el findel monopolio publico de la informacion televisiva, lamultiplicacion de
las fuentes de informacion tecnologica, contribuyeron a debilitar aun mas lacapacidad
de los partidos de controlar el vinculo (informativoy formativo) que une a los electores
con los lideres politicos. Ciertamente sus efectos variaron de unos paises a otros. Si,
en general, el nuevo sistema de comunicaciones fortalecio al Ifdercon respecto a los
partidos, en Italiaeste sistema directamente sustituyo a los partidos y creo una nueva
organizacion politica (Forza Italia).

El gobierno del Ifderen Europa: la primera fase


Resulta diffcilestablecer si esa transformacion de la politica electoral europea
lograra crear nuevas divisiones politicas estables. Por ahora puede decirse que tambien
en los comienzos del siglo XXI continua el proceso de desalineamiento electoral
208 sergio fabbrini

registrado por Dalton a finesdel siglo pasado. Despues de recordar que las democracias
occidentales se han estructurado tradicionalmente segun divisiones de clase, religiosas
y sociales, en 1997 Dalton argumentaba que laestructura de las pollticas democraticas
habia cambiado radicalmente a fines del siglo XX. En una decada habia cambiado la
pregunta que reclamaba una respuesta de losespecialistas: ahora era necesario explicar
el cambio antes que la persistencia de la politica electoral (Dalton, 1997: 13 y 14).
El proceso de desalineacibn -con su efecto de creciente volatilidad del voto
sumado a la tecnologizacibn de la competencia electoral, ha creado un contexto
favorable a la politica de los candidatos. En la decada de 1980, fueron varios los
lideres gubernamentales que ganaron una notable independencia respecto de sus
partidos de origen y aplicaron estrategias de accibn bastante personalizadas. Esa
decada puso de manifiesto que, frentea los partidos redimensionados y a un contexto
politico fragmentado, solo el llderpodia favorecer la formacibn de una nueva mayorla,
o, al menos, responder adecuadamente a la tarea de articular las distintas prioridades
para integrarlas a la politica nacional. Esta operacibn contb con el apoyo de los
modernos medios de comunicacibn, que comenzaban a insinuarse.
En Gran Bretana, en Francia y en Italia comenzaron a surgir lideres politicos
que enfrentaban las tradiciones de sus respectivos partidos, y se diriglan a un
publico mucho mas amplio de posibles simpatizantes. En Gran Bretana, con la
victoria electoral de los conservadores en 1979, se inicibun largo perlodo premiership
con Margaret Thatcher, quien retuvo su cargo hasta 1990. En 1981, en las elecciones
presidenciales francesas se afianzb por primera vez un llder socialista, Frangois
Mitterrand, quien consolidb con tanta energla su posicibn que logrb el triunfopara
un segundo perlodo de gobierno en las elecciones de 1988 (a pesar de un parentesis
de cohabitacibn con un gobierno de derecha entre 1986 y 1988). Y, por ultimo, en
Italia,en 1983 fue elegido primerministro un socialista, Bettino Craxi, cuyo gobierno,
con una duracibn sin precedentes, se prolongb hasta 1987.
El ascenso de estos lideres a la cabeza de los Ejecutivos fue el resultado de su
exito como jefes de partido en el decenio precedente, exito alcanzado gracias a
estrategias que volvieron a utilizar en sus experiences posteriores. En 1975, Thatcher
habla conquistado y conservado el puesto de llderdel partido conservador luego de
asperos desencuentros con laelite tradicional del partido (representada por hombres
como Edward Heath yWilliam Whitelaw) o con rivales de su misma fraccibn (como
Geoffrey Howe) (Jenkins, 1987). Mitterrand habla sido el protagonista indiscutible, al
menos a partir del Congreso de Epinay en 1971, de la transformacibn del Partido
Socialista, una fuerzaminoritaria y combativa tan bien representada por lavieja Seccibn
Francesa de la Internacional Obrera (sfio), en una organizacibn lo bastante
cohesionada como para apoyar su ascenso al poder en la dbcada siguiente (Bell y
Criddle, 1988). No menos significativa fue laaccibn de Craxi: a partir de su imprevista
eleccibn como secretario del Partido Socialista Italiano (psi) en el verano de 1976
llevba cabo una implacable tarea de demolicibn de la anterior identidad del partido
(y de los dirigentes y de sus pollticas); en definitiva, transformb un partido
tradicionalmente integrado por diversas corrientes en un partido de tipo "monocratico/
carismatico" (Cavalli, 1984), inedito para la experiencia italiana posbelica.
Por cierto, estos lideres tuvieron que afrontar no pocas dificultades durante sus
gobiernos. Ya en el gobierno de Fabius, en 1984, Mitterrand tuvo que renunciar a
LA 'NORTEAMERICANIZACION' EN EUROPA 209
DEL EJECUTIVO

buena parte del programa original de su presidencia para someterse a la accidn de


entorpecimiento de los procedimientos del Ejecutivo durante la cohabitacion (Cole,
1994). Thatcher, desde su primer cabinet, enfrent6 dentro del Ejecutivo una oposicidn
constante, aunque variable en sus contenidos o en su nivel de manifestacion, ademas
de la oposicion del partido en el Parlamento, que la obligo a renunciar a no pocos
objetivos de su programa o a hacer propios otros que en principio no compartfa
(Norton, 1990). Por ultimo,Craxi tuvo que acompanar su decisionismo gubernamental
con un trabajo de mediacion con las posiciones de otros miembros de la coalicidn
(sobre todo con laDemocracia Cristiana).

El gobierno del Ifderen Europa: la segunda fase


A pesar de sus sucesivos exitos, esos lideres terminaron, tarde o temprano,
teniendo que lidiarcon el sistema de partido y el gobierno en el que actuaban. En
efecto, dos gobiernos parlamentaristas distintos entre sf,el britenico de tipocompetitive
y el italianoconsensual, no lograronevolucionar fluidamente hacia un gobierno basado
principalmente en un Ifder.Es verdad que el premiership de Margaret Thatcher en
Gran Bretafia duro m&s del doble que el de Bettino Craxi en Italia. Y tambien que el
gobierno parlamentarista ingles permite que el Ifdersea un primus super pares
(Massari, 1994); en cambio, el gobierno parlamentarista italiano de conduccidn
implfcitade la IRepublica no se avino a un Ifderque no fuese primus interpares
(Hine, 1993). De todas maneras, ambos premierships fueron puestos en discusidn.
Craxi fue sustituido por voluntad del partnerdominante de la coalicidn de gobierno y
Thatcher por la de una nueva mayorfa surgida dentro de su partido que le era
desfavorable. Thatcher fue sustituida por John Major, y Craxi por una serie de lideres
del partido predominante en lacoalicidn gubernamental, es decir, de laDemocracia
Cristiana1. Todos estos lideres compartieron caracteristicas tipico-ideales: insiders,
habiles en la utilizacidn de los recursos partidarios tradicionales m s que en los
recursos de losmedios de comunicacidn de masas, ym&s dispuestos a desempenar
un papel de mediacidn que de transformacion.
Al mismo tiempo, en Francia, la preeminencia de Mitterrand en el Ejecutivo se
vio obstaculizada durante los dos ultimos anos del primer septenato en el poder
(1986-1987) por la cohabitacidn con un primerministro gaullista, Jacques Chirac. El
Ejecutivo dual (Poulard, 1990), con mayorias no concordantes en la presidencia y el
gabinete (la asi llamada cohabitacion), mostrd ser el limitem s eficaz para la total
presidencializacidn del Ejecutivo (Carpentier, 1997). No obstante el impetu de su
liderazgo personal entre 1988 y 1993, gracias a lamayoria en concordancia surgida
de las elecciones presidenciales y parlamentarias que tuvieron lugar por separado
en 1988, Mitterrand tuvo que repetiral finalde su segundo mandato la experiencia de
lacohabitacion (1993-1995). Esta experiencia condiciond incluso a su sucesor gaullista,
Jacques Chirac, obligado a cohabitar con un premier socialista, Lionel Jospin, desde
1997 hasta 2002. Si para algunos autores (Clift,2007) esas cohabitaciones produjeron
una especie de presidencializacidn diarquica del Ejecutivo, en la pr ctica llevaron a

1 1987-1989 y luego Giulio


Estos fueronAmintore Fanfani, Giovanni Goria yCiriaco De Mita en el periodo
And reottientre 1989-1992.
210 SERGIO FABBRINI

los presidentes de la republica a interpretar la funcibn presidencial mas como la de


un jefe de Estado que como la de un jefe de gobierno.
El retorno al gobierno de hombres de partido de corte mas convencional durb
poco tiempo. A fines de la decada de 1990, en Gran Bretana volvib al gobierno un
lidercomo Tony Blair, con caractensticas muy semejantes a las de Margaret Thatcher.
No pertenecia a la tradicibn del partido, era ajeno a su ideologia de referencia y no
tenia vinculos significativos con los sindicatos: se loconsideraba un outsider. Tanto
es asi que conquistb ladireccibn del partido sblo despues de una prolongada batalla
con sus lideres mas tradicionales, es decir, contra los insiders. Logrb derrotarlos en
gran medida porque se habian demostrado incapaces repetidas veces de veneer
electoralmente al partido conservador. Asi, luego de haber redefinido la identidad del
partido -como New Labour- y despues de haber ganado las elecciones de 1997,
Blair basb su autoridad politica sobre aspectos puramente personales: habia
demostrado que podia llevar el partido al gobierno (del cual habia estado excluido
desde 1979). Durante losdiez anos en que fue primerministro (de 1997 a 2007), Blair
manejb el gobierno segun sus propias convicciones mas que con el consenso del
partido, hasta el punto que algunos especialistas (Massari, 2005; Webb, 2004) habian
de una solapada "presidencializacibn" del parlamentarismo ingles. Por ejemplo, Blair
continub apoyando la intervencibnbritanica en Iraq juntocon Estados Unidos, iniciada
en 2003, a pesar de la oposicibn de gran parte del partido.
Pero sera en Italia, en particular, donde el gobierno del lider se afirmara
impetuosamente con la llegada del tycoon de la television Silvio Berlusconi.
Aprovechando la crisis del sistema tradicional de partidos, Berlusconi no tendra la
necesidad de conquistar un partido viejo, sino que crear uno por completo nuevo.
Forza Italia nace como un partido personal (Calise, 2007a) y continua siendolo. Si
en el pasado en Italia los lideres debian estar al servicio de sus partidos, Forza
Italia es un partido al servicio de su lider (Paolucci, 2007). Gracias a losmedios de
comunicacibn de los que dispuso, y al vacio de la oferta politica tradicional, Silvio
Berlusconi llevb el proceso de personalizacibn de la politica italiana a niveles jamcis
alcanzados hasta entonces en ninguna o*ra derr.ccracia europea (Lazar, 2006). Al
no existir una legislation que regulara el conflicto de intereses pudo conservar el
dominio de su propio imperiomedicitico, incluso mientras era primer ministro. Este
imperiomediatico estaba constituido, entre otras cosas, por lapropiedad de grandes
casas editoriales, un diario de circulacibn nacional y tres canales de television
nacionales sobre un total de siete (Fabbrini, 2008). Si adem&s se tiene en cuenta
que el gobierno (o bien la comisibn parlamentaria de control y el Ministerio de
Economia) nombra a los nueve miembros del consejo de administracibn de la RAI
que controla canales de propiedad publica, puede decirse que al ganar las
elecciones en 1994, 2001 y 2006, Silvio Berlusconi tuvo casi por completo en su
poder el sistema de comunicaciones radiales y televisivas del pais. En cambio,
cuando las perdib, en 1996 y en 2006, se suscitb una situacibn tambien injustificada
debido al duopolio televisivo sostenido por la bipolaridad politica (hasta el extremo
de que el gobierno de centro-izquierda habia logrado controlar los tres canales
publicos). En ambos casos, de monopolio o de duopolio del control televisivo, se
violb lacondicibn basica de lademocracia liberal,es decir, la independencia politica
del sistema informative
LA 'NORTEAMERICANIZACION' EN EUROPA 21 1
DEL EJECUTIVO

Con el ascenso politico de Silvio Berlusconi, al influjo de una presion sin


precedentes, lapolitica italiana se transformo en un verdadero espectaculo politico.
Este espectaculo prevefa un actor principal, si no exclusivo, es decir, el propio Silvio
Berlusconi. Al mismo tiempo, sin embargo, a traves del control de los medios,
Berlusconi y sus colaboradores pudieron promover nuevas formas de pensar la
sociedad y la politica (Ginsborg, 2005), con una estrategia de efectiva hegemonfa
cultural en el mercado de ideas. En nombre de una lucha contra los "herederos del
comunismo" escondidos en los diarios, la televisidn, las instituciones educativas,
Silvio Berlusconi ha buscado instalar un nuevo sentido comun -definido como
"antipolftica" por algunos especialistas (Campus, 2006)- en ese mercado de las ideas
en el que se deciden las batallas a largo plazo. Desde esta perspectiva, el triunfode
Berlusconi puede ser considerado tambien como el desenlace de su exitosa campana
ideologica. Naturalmente, ha sido el Ifder,con sus caracteristicas personales, quien
encarno mejor el nuevo sentimiento colectivo.
Tambien en Francia, a la presidencia cuasi monarquica de Jacques Chirac2 le
siguid una presidencia de la republica marcadamente personal con el triunfode Nicolas
Sarkozy en las elecciones de 2007. En dichas elecciones Sarkozy se presentd como
un outsider de la tradicional elite jacobina, tanto por su origen social como por su
estilo politico. (No era un graduado de la famosa ENA, la Escuela Nacional de
Administration, donde se forma la clase dirigente francesa; es hijo de inmigrantes
hungaros, si bien aristocratas). Sarkozy conquistd el liderazgo del principal partido
de centroderecha, laUnion por un Movimiento Popular (ump), y luego ladesignacidn
como candidato del partido a lapresidencia de la republica despues de derrotar a !a
elite tradicional del partido, representada por el ex primer ministro Dominique de
Villepin(Haegel,2008).
Una vez electo en mayo de 2007, y despues de la confirmacion de su mayorfa
en las elecciones parlamentarias del mes siguiente, Sarkozy rompid los tradicionales
esquemas politicos designando en su gabinete a miembros de laoposicidn socialista
derrotada en los comicios. De allfen mas, y haciendo un frecuente uso de losmedios,
ha cultivado un vinculo personal con laopinion publica. Asi, mientras el fundador de
laV Republica, Charles De Gaulle, habia concebido la funcidn presidencial como la
de un jefe de Estado por encima de lagestidn cotidiana de gobierno y la de sfmbolo
de la unidad nacional m&s all& de las componendas partidistas, Nicolas Sarkozy, en
cambio, concibe su funcidn en la presidencia como la de un jefe del Ejecutivo en su
sentido lato, esto es, como un Ifderque genera y propone politicas publicas y Ifneas
de accion, y se mueve con seguridad y hasta con audacia en la arena politica.
Su misma vida privada, expuesta en losmedios como nunca habfa ocurrido con
los anteriores presidentes, contribuyo a una ulteriorpersonalizacion del poder politico.

2
Aunque fue apoyado por una mayoria favorable en laAsamblea Nacional entre 2002 y 2007, el presidente
Jacques Chirac tuvo que redimensionar progresivamente su propio liderazgo personal por una serie de derrotas
politicas (entre ellas, la del propio partido en las elecciones regionales de 2004 y el rechazo del Tratado
Constitutional de la Union Europea en el referendo popular de 2005). Como de costumbre, descargo la
responsabilidad de esos fracasos en el primerministro Jean-Pierre Raffarin, a quien sustituyo en 2005 Dominique
de Villepin. A pesar de todo, su popularidad siguid disminuyendo hasta el finalde su mandate al punto de tener
que considerar poco aconsejable un tercer periodo en el gobierno, tambien a causa de un ictus que loafectd en
setiembre de 2005.
212 SERGIO FABBRINI

En laFrancia de Sarkozy (Baldini y Lazar, 2007), lapolitica se transformden espectaculo


al igual que en laGran Bretana de Tony Blair; aunque no en el mismo grado que en la
Italia de Silvio Berlusconi. Sin embargo, que ia politica se haya convertido en
espectaculo en los tres casos no fue, en rigor,un finen si mismo: constituyo m6s bien
una estrategia para neutralizar las resistencias partidarias e institucionales que estos
tres lideres tuvieron que enfrentar.

Partidos, lideres e instituciones

^Cual es laensenanza que se desprende de laexperiencia europea entre 1980


y la primera decada del siglo XXI? Que distintos sistemas de gobierno, como el
britcinico, el italiano y el trances, no han impedido el surgimiento de lideres que
marcaron con una fuerte improntapersonal lacompetencia electoral y en consecuencia
tambien su accidn de gobierno. Las similitudes observables en el comportamiento
de estos lideres (Thatcher, Blair, Craxi, Berlusconi, Mitterrand, Sarkozy) son
sorprendentes. Si consideramos los tres criterios (funcidn,perfiiy recursos), a menudo
empleados para destacar las caracteristicas de un Ifder(Blondel, 1987), y pasamos
revista a lagran cantidad de estudios descriptivos acerca de los jefes de gobierno en
la Europa parlamentarista y semipresidencial (Pasquino, 2005), concluiremos que
estos lideres tienen mucho en comun. Sus caracteristicas nos permiten entender las
diferencias entre un gobierno dominado por un Ifdery otro dominado por un partido
(v6ase Cuadro 1).
En lo que respecta al primer criterio, todos ellos desempenaron el papel de
agentes de transformacion, y no de transaccion; esto es, actuaron dentro del
Ejecutivo como militantes de su propio punto de vista, y no como arbitros de los
puntos de vista ajenos. En sfntesis, consiguieron imponer su autoridad en la gestidn
de los problemas mas relevantes a los se enfrentaron. Por ese motivo, emprendieron
una reorganizacion del Ejecutivo tendiente a una mayor centralizacidn, que se lievo
a cabo segun distintas modalidades. En Gran Bretana (Seldon y Kavanagh, 2005;

CUADRO 1
Los lideres de gobierno en Europa (1979-2008)
Cabeza del Gobierno de lider Gobierno de partido
Ejecutivo

M. Thatcher (1979-1990) J. Major (1991-1997)


B. Craxi (1983-1987) A Fanfani, G. Goria,
C De Mita (1987-1989),
G. Andreotti (1989-1992)
F. Mitterrand (1981-1986) (1988-1993) J. Chirac (1997-2002)
T. Blair (1997-2007) G. Brown (2007-^?)
S. Berlusconi (2001-2006) y (2008-^?) R. Prodi (2006-2008)

_N. Sarkozy (2007-/,?)_


Funcidn Transformacion Transaccion
Perfil Outsider Insider
Recursos Personales Partidarios
LA 'NORTEAMERICANIZACION' EN EUROPA 213
DEL EJECUTIVO

Moon, 1995; King, 1988; Hennessy, 1986) se baso en la progresiva reduccion de


las reuniones de la totalidad del cabinet en la creacion de comisiones ad hoc del
cabinet sobre cuestiones fundamentales, presididas directamente por el primer
ministro; en laabsorcibn por laasi llamada policy unity (es decir, un comite informal
reducido, presidido por el premier; y compuesto por ministros y funcionarios de la
administracibn personalmente vinculados a el) tanto de la definicibn de los
lineamientos estrategicos del policy-making gubernamental como de la coordinacibn
de la accibn de gobierno. En Francia (Elgie, 2003; Portelli, 1987) el Palacio del
Eliseo, la sede de la presidencia de la republica, se impuso como el verdadero
centro decisional; acaparb los problemas mas acuciantes y delegb en el primer
ministro la gestibn de los temas corrientes. En Italia, en la decada de 1980, por las
caractensticas centrifugas del Ejecutivo en ese perlodo (Cotta, 1988), el iiderazgo
de Craxi se institucionalizb por medio de dos mecanismos. En primer lugar,mediante
la constitucibn de un consejo de ministros encabezado por el presidente del consejo
e integrado por losministros mas importantes en representacibn de los partidos de
la coalicibn de gobierno y, en segundo lugar, a travbs del fortalecimiento de la
organizacibn de la propia presidencia del consejo de ministros (Hine, 1993). En
cambio, a comienzos del ano 2000 la preeminencia de Silvio Berlusconi en el
Ejecutivo se sostuvo por la bipolarizacibn y la personalizacibn de la competencia
electoral, asi como por las reformas organizativas del periodo precedente (Cotta y
Verzichelli, 2007; Calise, 2007b). Ciertamente, ambos procesos, el de incremento
de la influencia personal y el de la centralizacibn de las decisiones, se desplegaron
de forma irregular.Fueron los lideres los que utilizaron determinadas oportunidades
histbricas, entre ellas las de la politica internacional para promover su pleno
desarrollo3.

A su vez, el caracter transformador de la accibn de estos lideres resultb del


hecho de que su gestibn no se limitba institucionalizar, formal o informalmente, una
influencia personal; consistib m&s bien en el uso de dicha influencia para dirigir el
Ejecutivo segun orientaciones de policy innovadoras respecto de las tradiciones de
sus respectivos partidos. Thatcher, Berlusconi y Sarkozy procuraron construir una
base populista para un conservadurismo tradicionalmente elitista. Por su parte, Craxi,
Mitterrand y Blair se propusieron reemplazar la tradicibn maximalista y obrerista de
sus partidos por una via mas pragmatica, menos sectaria y mas moderada. Por
consiguiente, a pesar de las obvias diferencias en el contenido de sus pollticas estos
lideres reinventaron (o crearon ex novo, como en el caso de Berlusconi) la identidad
de sus partidos, y,con ella, las lineas estrategicas de sus gobiernos. Como ya dijimos,
esas innovaciones fueron la respuesta a los cambios en ei procesc electoral y politico
al que ya nos referimos.Al margen de sus razones coyunturales, los lideres en cuestion

3 Piensese como la
guerra de las Falklands/Malvir.as en 1982 fortalecio el Iiderazgo de Margaret Thatcher
en el cabinet y en su partido. Se tratode un conflicto armado entre marzo y junio de 1982 entre laArgentina yGran
Bretana por el control y laposesion de las islas Falkland -para los ingleses- y de lasMalvinas -para los argentinos
y de las Georgias del Sur y las Sandwich del Sur. O bien piensese como la asi llamada crisis de Sigonella en
octubre de 1885 fortalecio el Iiderazgo de Bettino Craxi. En esa ocasion se tratode un complejo conflicto diplomatico
que pudo desembocar en un enfrentamiento armado entre la Vigilanza Aeronautica Militare y los carabineros
italianos por una parte, y por la otra, hombres de la Fuerza Delta, o Fuerzas Especiales del Ejercito de Estados
Unidos, al dia siguiente de un desencuentro entre el presidente del consejo italiano, Bettino Craxi, y el presidente
de Estados Unidos, Ronald Reagan, en relacibn con la suerte de los secuestradores del crucero Achille Lauro.
214 SERGIO FABBRINI

asumieron, como perfil de su.accidn, el del outsider, o sea que se comportaron como
exponentes externos, y no internos (insiders) de las coaliciones de intereses y de
valores, representadas por sus propios partidos. Esa opcidn, lohemos visto, fuemas
diffcilde concretar en los dos sistemas parlamentarios examinados de loque lo fue
en el semipresidencialismo francos.
Un Ifderpuede ser considerado un outsider no solo por su estilo, sino tambien
por el punto de vista (outlook) que adopta para su gestidn. El punto de vista, justamente,
de quien mira desde afuera el sistema de poder en el que esta ubicado. Asf, tanto en
la fase partidaria como, en particular, en la fase gubernamental, los lideres en cuestidn
han cuestionado un perfil propio: el de quien se siente extrano (o les hace creer a los
demas que se siente extrano) al establishment politico, en primer lugar, al de su
propio partido. Y fue en virtud de ese perfil que los lideres pudieron afirmarse como
lideres nacionales, y no solo de partido, privilegiando la relacidn directa con el
electorado (en sentido amplio) mas que con los militantes y los cuadros de sus
respectivos partidos. Previsiblemente, los recursos a los que apelaron para sostener
su accidn fueron en primer lugar de naturaleza personal, y en algunos casos
extrainstitucional. Ellos mismos se han dirigido a laopinion publica m&s que al propio
partido. Despues de todo, el perfil del outsider no podfa suscitar e! consenso del
partido, a menos que este sea "un partido personal", tal el caso de Forza Italia.
La experiencia europea que analizamos en estas p ginas nos mostrd que estos
lideres, tarde o temprano, han debido confrontarse a las limitaciones impuestas por
el sistema de partido y por el sistema de gobierno. Como ya le habfa sucedido a
Margaret Thatcher, Tony Blair debid renunciar a su liderazgo en el partido y,por ende,
a su premiership, a favor de un politico mas insider,o sea Gordon Brown, expresidn
de lacultura y loscfrculos tradicionales del laborismo ingles. Por cierto, Silvio Berlusconi
no tuvo que actuar dentro de los severos Ifmitesde las coaliciones multipartidarias de
la Italiade la IRepublica. Sin embargo, a pesar de los enormes recursos extrapolfticos
de los que disponfa, tambien el tuvoque enfrentar tensiones periddicas en su coalicidn
de gobierno durante el periodo 2001-2006; debid sustituir ministros, atravesd una
crisis de gobierno en el 2005; incluso tuvo que sobrellevar varias investigaciones
judiciales a rafzde ciertos aspectos oscuros de sus actividades como empresario4.
Al perder las elecciones parlamentarias de 2006, fue sustituido por el Ifderde
centroizquierda Romano Prodi, poco o nada sensible a lamovilizacidn mediatica de
tipo personal. Las elecciones que siguieron a lacrisis de lacoalicidn de centroizquierda
en 2008 condujeron nuevamente a Silvio Berlusconi al gobierno. Y otra vez han vuelto
a aflorar las tensiones dentro de su coalicidn de centroderecha. Tambien Forza Italia
experimenta los problemas derivados de su debil institucionalizacidn: un partido
personal no puede sostenerse mucho tiempo como tal en un sistema parlamentario.
El caracter personal de la presidencia de Sarkozy ha suscitado no poco malestar en
las filas de su partido (ump) (Gruberg y Haegel, 2007), un malestar hasta ahora frenado
por la aceptacidn popular del rolpresidencial.

4 Esto creo un conflicto entre el


gobierno y el poder judicial que llevo a lamayoria en el Parlamento, bajo
lapresidn de su lider,a aprobar varias leyes ad personam para sustraer al primerministro de la indagacidn de los
magistrados.
LA 'NORTEAMERICANIZACION' EN EUROPA 215
DEL EJECUTIVO

Personalizacibn de la politica europea

Durante las tres ultimas decadas Europa fue testigo del ascenso, ladeclinacion
y nuevamente el ascenso de los gobiernos personales. Es decir, los gobiernos
caracterizados por la personalidad de sus lideres, por los issues que escogieron y
las soluciones que propusieron. Destaquemos que el gobierno de lider requiere de
una cabeza del Ejecutivo con fuertepersonalidad, con considerables dotes retbricas
y eficacia en la utilizacibn de los medios de comunicacibn de masas (eficacia que
queda garantizada cuando los controla blmismo, como en el caso de Silvio Berlusconi),
para transmitir al electorado la imagen de la politica como una actividad no
condicionada por el peso de multiples interminables compromisos.
Todos los lideres aqul considerados pusieron en marcha modalidades de relacibn
directa con los electores sostenidas o beneficiadas por el papel que en la actualidad
cumplen losmedios, particularmente la television, en los procesos politicos. En este
sentido, laestrategia del gobierno dominado por el llderpuede interpretarse como la
expresibn de un proceso politico cada vez mas estructurado por los medios. La
politica europea esta cada vez menos condicionada por la divisibn de clases o de
religion y depende mas de las divisiones construidas por losmedios. Las tecnicas de
movilizacibn televisiva y electrbnica han creado condiciones que favorecieron la
personalizacibn de la competencia electoral y de la gestibn ejecutiva.
Dicho esto, recordemos que las estrategias de personalizacibn enfrentaron no
pocas resistencias. Las cabezas de los Ejecutivos se vieron obligadas a medirse con
los llmites partidarios e institucionales, que continuaron constrinendo su poder de
mando. Llmites partidarios, porque a pesar de la democratizacibn de los
procedimientos de seleccibn de los candidatos, los partidos -a excepcibn de Forza
Italia- no se han convertido en meras estructuras al servicio del llder (Hopkins y Van
Houten, 2009). Llmites institucionales, porque la organizacibn del gobierno, tanto
parlamentarista como semipresidencial, exige laaccibn de actores colectivos, como
lo son los partidos, en el proceso de decisibn, si bien esa accibn ha adquirido
caractensticas mas complejas (Cotta, 2000). En el sistema parlamentario brit&nico e
italiano, el gobierno tiene que contar necesariamente con el respaldo de una mayorla
partidaria en el Parlamento para operar con eficacia. En el sistema semipresidencial
frances, la preeminencia del presidente de la republica no solo esta expuesta a la
formacibn de una mayorla opositora en el Parlamento, que sigue siendo el espacio
exclusivo de la soberanla popular; tambien esta condicionada por el peligro de que
esa preeminencia se vuelva retbrica y no se traduzca en leyes que puedan ser
aprobadas por lamayorla parlamentaria.
Mientras los partidos no queden excluidos del proceso electoral y mientras el
Ejecutivo necesite de la confianza del Legislativo, la institucionalizacibn de una
estrategia de gobierno centrada sblo en el llderparece improbable en Europa. Esto
vale tambien para la Francia de la V Republica, donde los partidos se han
presidencializado para poder ser electoralmente competitivos (Ventura, 2007). En
resumen, el clima institucional europeo continua siendo desfavorable para la
consolidacibn de los gobiernos personales: no puede oponerse a la gestacibn de
estos gobiernos, pero puede obstaculizar su consolidacibn.
216 SERGIO FABBRINI

Conclusion

Es includable que lapolitica europea se caracteriza cada vez mas por sus lideres,
y no por los partidos. La Europa de la politica basada en los partidos enfrenta el
desafio de la Europa de la politica basada en el lider.La Europa de la politica de la
ideologia enfrenta el desafio de la Europa de la politica de la imagen. El ascenso de
los lideres se entrecruza con el redimensionamiento de los partidos, que constituyen
cada vez mas una organizacidn de los candidatos, y no de los electores. Como en
Estados Unidos, la politica europea se ha personalizado. Sin embargo, tambien en
Europa, la personalizacidn de la politica electoral no se traduce de una manera
automcitica en una personalizacidn del gobierno. Por cierto, cuando se da loprimero,
surgen presiones formidables para que se de tambien losegundo. Pero las estrategias
del gobierno de lider deben por lo general negociarse con las instituciones que
organizan el proceso de decisidn, o sea, con un orden que favorezca que los partidos
desempenen una funcidn en la gestidn de gobierno. Asi, entre los partidos y el lider
se ha creado una tensidn sin precedentes, que no ha sido prevista por los especialistas
que participaron en e! debate acerca del gobierno de partido en Europa. ^Cual ser
pues el desenlace de esta tensidn?
LA 'NORTEAMERICANIZACION' EN EUROPA 217
DEL EJECUTIVO

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LA 'NORTEAMERICANIZACION'
DEL EJECUTIVO
EN EUROPA 219

RESUMEN

En la decada de 1980 surgieron en la politica (Poguntke y Webb, 2007). Para algunos


europea nuevos liderazgos afirmados en un observadores estas transformaciones se debfan
contexto de partidos en retroceso, en especial a una influencia del "modelo estadounidense".
en el piano de la representatividad electoral y de Este trabajo se propone abordar la teona de la
la cantidad de afiliados. A su vez, los nuevos "norteamericanizacion" para demostrar que las
medios de comunicacidn de masas contribuyeron transformaciones se debieron a procesos mas
a convertir a esos lideres en protagonistas complejos que la simple imitacion de un modelo
indiscutibles de la competencia politica. La foraneo. Asimismo, esta presunta "norteame
politica electoral de los paises europeos se ricanizacion", especialmente en el nivel gu
personalizaba en tanto que las acciones del bernamental, no parece ser un proceso
Ejecutivo tendian a "presidencializarse" irreversible.

SUMMARY

The rise of leaders in European politics that become "presidentialized" (Poguntke and Webb
started in the 1980s has been different in 2007). Many observers have attributed the
character from the past. On the one hand, those transformation of European politics to the
leaders have asserted themselves in a context influence exerted by the 'American model'. This
of political parties thatwere undergoing a process paper discuss the hypotheses of the Ameri
of downsizing (in terms of electoral representation canization so as to show that the transformation
and party members) and, on the other hand, the of European politics were attributable to more
new means of mass communication have complex processes than themere imitation of an
contributed to turning these leaders into the alleged external model. Moreover, this presumed
undisputed protagonists of political competition. 'Americanisation' of European politics, especially
The electoral politics of European countries has at the governmental level, does not seem to be
become personalized as never before in history, empirically an undisputed trend, but rather a
just as the policies of the executives have contrasted process.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO
FABBRINI, Sergio
"La 'norteamericanizacion' del Ejecutivo en Europa. <j,Unproceso irreversible?". DESARROLLO
- REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES
ECONdMICO (Buenos Aires), vol. 49, N- 194, julio-setiembre
2009 (pp. 203-219).

Descriptores: <Gobierno y liderazgo en Europa> <Funci6n del Ejecutivo <Gobierno de llder> <Go
bierno de partido> <lnstituciones pollticas> <Partido vs. liderazgo.