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Reafirmando a capacidade de governar: o papel esquecido da liderana

O foco na parceria social deixou margem vrias questes importantes


relacionadas governana. Uma dessas questes o impacto de parcerias
sociais sobre a estrutura e processos de tomada de deciso do Estado. Outra
questo igualmente importante a da liderana: como e por quem exercida
nesse cenrio politico dinmico.
Um dos principais desafios para a governana contempornea a
necessidade perene de cortar o gasto pblico e de se abster de utilizar
instrumentos coercitivos formais de polticas pblicas. Assim a capacidade dos
lderes de induzir os agentes sociais a subscrever e apoiar um projeto coletivo
essencial para o sucesso da governana. A liderana politica indispensvel
para assegurar que as instituies de governo e o processo das politicas sejam
sustentados por competncia e conhecimentos suficientes para produzir politicas
publicas relevantes e eficazes.
A relao entre formas emergentes de governana e a capacidade de
formulao de politicas no foi ainda analisada de forma detalhada, sobretudo
no que diz respeito ao grau em que a capacidade declinante do Estado para
formular politicas pode ser recuperada atravs de parcerias com redes e agentes
sociais.
O objetivo do trabalho discutir duas tendncias: a forma como
democracias contemporneas organizam sua governana e os desafios que
enfrentam ao faz-lo. O principal argumento apresentado foi de que, em paralelo
reduo da capacidade de formulao de politicas por meio dos cortes de
gastos e postura neoliberal de no interveno; falta uma liderana politica que
esteja disposta a rearticular o papel do governo na governana e a tomar
medidas para recriar a capacidade de governana do Estado.
E governar a sociedade, cada vez mais complexa, um desafio colossal
porem com conhecimento, recursos e instrumentos adequados, no entanto,
organizar a governana se torna uma tarefa mais manejvel.
O paradoxo aqui , no entanto, que os governos ao redor do mundo
optaram por no responder crescente complexidade social e reforando seus
recursos (humanos, tcnicos e fsicos), fazendo a maioria exatamente o oposto:
cortaram seus oramentos, reduziram seu pessoal e preferiram confiar na
competncia adquirida no mercado.
A explicao para esse comportamento reside no fato de que na maioria
dos pases ocidentais a liderana poltica alinha-se governos neoliberais que
promovem a liberalizao do mercado e a reforma no modelo da new public
management (NPM) e se juntam aos atores sociais que veem favoravelmente
essas polticas.
A poltica pblica neoliberal enfatiza o mercado; nela, o governo deve
intervir na sociedade apenas para remover obstculos ao crescimento. Assim, a
desregulamentao e cortes nos gastos pblicos so instrumentos essenciais
para esse tipo de governo. O dilema neoliberal est ligado ao fato de que
governar caro. Assim, cortes de impostos e reduo de gastos pblicos so
prioridades polticas para lderes neoliberais. Portanto, reduzir a capacidade para
formular e implementar polticas pblicas tanto um fim em si mesmo quanto um
meio de reduzir o oramento pblico. O resultado dessa postura para a
governana que a capacidade de governar do Estado se reduz e em
consequncia a competncia prpria do governo enfraquecida.
E como consequncia desse contexto temos como resultado muito
visvel da capacidade declinante para produzir politicas que o governo se torna
mais dependente de consultores externos; em segundo lugar, com uma equipe
que encolhe as decises tero de ser tomadas nos nveis superiores dos
departamentos afastando a elite poltica de outras tarefas mais urgentes; e em
terceiro, com a utilizao de assessores para compensar a reduo da equipe
aumenta a politizao do servio pblico e cria tenses entre assessores e
gerentes.
Assim, pode-se dizer que governar uma sociedade complexa no requer
menos, mas mais capacidade de formulao de polticas.
Existem vrias estratgias disponveis para o governo recriar a
capacidade de formulao de polticas, quais sejam: gerar internamente
conhecimento sobre estratgias de reduo de compromissos pblicos; reforar
a coordenao vertical reafirmando o centro poltico governamental; e recrutar
expertise externa ao governo expandindo o setor pblico.
Nessas estratgias o reforo da liderana em sentido amplo parece ser
o requisito fundamental para melhorar a qualidade das polticas e dos resultados.
Uma importante capacidade de formulao de polticas gerada por
meio da interao entre o governo e a sociedade, nela o governo financia aes
e os parceiros trazem a expertise. Essas formas de governana e prestao de
servios tm potencial para implementar programas com muito menos
resistncia e oposio.
Uma vez que a caracterstica definidora da governana contempornea
aproveitar recursos para objetivos coletivos, a demanda por liderana poltica
empreendedora maior do que nunca.

Ps-democracia ou complexa partilha de poder?

O autor inicia o texto afirmando que redes de polticas pblicas levam


descentralizao dos processos de polticas pblicas. E trabalha a perspectiva
de estrutura de poder sob dois aspectos: em relao ao debate sobre a ps-
democracia e em segundo em relao ao debate sobre padres de democracia
e de partilha de poder em poltica comparada.
O texto estrutura-se sob trs pontos: 1) no debate sobre ps-democracia
e ps-parlamentarismo; 2) analise emprica de redes de polticas na Alemanha
da dcada de 1970 e na dcada de 2000, 3) interpretao dos resultados dessa
anlise comparativa na perspectiva da estrutura de poder e da partilha do poder.
O ponto de vista de Crouch, autor que concebe ao final do sculo XX o
surgimento da chamada ps-democracia; influenciado por uma perspectiva
bastante estreita das relaes industriais, em que a poltica uma grande parte
moldada pelo conflito entre trabalho e capital, e outros aspectos polticos e
sociais so insignificantes e outros atores polticos desempenham apenas um
papel limitado nesse contexto.
No texto a teoria do desenvolvimento da democracia de Crounch passa
a ser analisada mediante comparao entre duas redes de formulao da poltica
ambiental na Alemanha nos perodos compreendidos na dcada de 1970 e incio
da de 1980 e a dcada 2000 e incio da de 2010.
Sobre o processo de formulao de polticas o trabalho coletou dados
categricos e relacionais sobre diferentes atores polticos que estavam
envolvidos no processo de formulao da poltica ambiental.
O processo foi estudado com mtodos analticos de rede e analise de
contedo para identificar os atores polticos mais relevantes. Ambos os trabalhos
de Crounch com analise da dcada de 1970 e de Schneider com analise da
dcada de 2000; resultaram em uma lista com nmero significativo de
organizaes e usaram amostragem pela bola de neve para ampliar a lista de
atores. Embora a comparabilidade entre a rede de controle qumico de Crounch
e a rede de poltica climtica de Schneider no seja perfeita por causa de
pequenas diferenas metodolgicas e contextuais, seu confronto produz uma
percepo interessante sobre a mudana de posies-chave no processo de
elaborao de polticas nos ltimos trinta anos.
Assim, foram verificadas ao longo do trabalho que as mudanas na
estrutura de poder sugeridas pela abordagem ps-democrtica realmente
ocorreram. E pode-se dizer que na dcada de 1970 a formulao de polticas
pblicas era mais elitista do que a constatada na dcada de 2000. No entanto,
em relao a estrutura de poder, a evoluo do processo de formulao de
polticas alems no resultou em maior concentrao, mas sim a uma maior
distribuio equitativa do poder. De modo geral o quadro comparativo entre os
dois perodos analisados mostrou-se bastante simplista e semelhante.

Governos, atores polticos e governana em politicas urbanas no Brasil e


em So Paulo
Na Amrica Latina o conceito de governana tem sido utilizado com
significados bastante confusos e diversos. O autor Eduardo Csar Leo Marques
busca, atravs de seu trabalho, construir uma definio analtica de governana
baseada tanto nos debates locais como na literatura internacional sobre
governana; tendo por objetivo principal ampliar o foco dos estudos sobre
polticas pblicas no Brasil.
Seu trabalho est estruturado em trs momentos distintos. Um em que
o autor discute criticamente os usos do conceito de governana na Amrica
Latina com foco no Brasil. Em seguida busca identificar os atores polticos
relevantes nas polticas urbanas brasileiras. E por fim promove uma anlise da
governana em So Paulo.
O conceito de governana tem sido utilizado, em sentido amplo, com
significados bastante distintos relacionados estrutura, processos, mecanismos
de controle e tambm relacionado estratgia de produo de condies de
governana. Em alguns casos, governana serve apenas como uma metfora
de governo; em outros, o termo significa o governo de polticas que apresentam
interdependncia com vrias nfases no que diz respeito participao social.
J no Brasil o conceito est associado a duas formas de organizao do governo:
partidos polticos e as especificidades das reformas recentes de polticas
pblicas; levando a dois resultados tambm distintos, com similaridades
importantes entre os dois usos.
De um lado tem-se a governana como algo baseado no diagnstico de
falhas do Estado, tratando-se de uma construo voltada para polticas
especificas a fim de reformar o aparato estatal, promovendo politicas melhores
com menos governo. No entanto, a mera prescrio neoliberal no seria
suficiente para a promoo de desenvolvimento; ao invs de reduzir o Estado,
deveria sim reformula-lo para separar o papel de regulao do papel de
conduo de desenvolvimento.
Outra linha de analise disseminou um conceito de governana
proveniente de organizaes multilaterais, especialmente o Banco Mundial e a
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Apesar dos desenhos institucionais e regimes polticos estarem fora do alcance
dessas agncias multilaterais, a ideia de governana abriu caminho para
influenciar estruturas de governo e suas capacidades. Uma parte significativa da
literatura na Amrica Latina e no Brasil, o conceito de governana est associado
a questes de participao social, democracia, controle social e movimentos
sociais em diversas reas de polticas pblicas. As principais reas temticas
que usam a noo de governana como estratgica para melhorar a participao
so as de estudos urbanos, habitao e meio ambiente.
Um terceiro grupo e estudos centraliza a ideia de governana na reforma
de Estado e na ideia de governana democrtica. Ancorando o conceito de
governana dentro do sistema poltico, por meio da ideia de accountability.
Eduardo Marques afirma existirem pelo menos sete importantes fices
que permeiam os conceitos de governana, mas a definio que deve ser
adotada coaduna-se com os ensinamentos de Stoker (1998) e Le Gals (2011),
que definem governana como conjuntos de atores estatais e no estatais
interconectados por ligaes formais e informais operando no processo de fazer
polticas e inseridos em cenrios institucionais especficos.
Assim, a ideia de governana permite a incorporao de inmeros
arranjos entre atores e instituies em um nico conceito analtico, tornando
diversas situaes comparveis.
No caso das polticas urbanas no Brasil, possvel discutir teoricamente
a importncia de quatro grupos de atores que interagem de diversas maneiras
dentro dos padres de governana urbana: burocracias e agencias estatais;
polticos e partidos polticos; empresas privadas; e movimentos sociais.
No caso de So Paulo, trs grandes padres na forma em que so
governadas as polticas urbanas podem ser constatados: 1) polticas sociais
universais; 2) policiamento e controle da violncia; e 3) polticas de infraestrutura.
Isso sugere que os padres de governana de polticas urbanas so produto de
diferentes combinaes das caractersticas espaciais, estruturas institucionais e
organizaes.

Governana, arranjos institucionais e capacidades estatais na


implementao de politicas federais
A atividade governamental e a produo de polticas pblicas no sculo
XXI se tornaram mais complexas, uma vez que uma multiplicidade de atores
participa e interfere nos processos de formulao, implementao e controle.
Nesta feita, Roberto Pires e Alexandre Gomide, buscam em seu trabalho
compreender de que forma os atores estatais e no estatais tm atuado e
interagido na produo de polticas pblicas no Brasil contemporneo.
Os autores iniciam promovendo um debate em torno do conceito de
governana e suas aplicaes tem se dedicado a captar as mudanas nas
formas de exerccio da autoridade estatal e a refletir sobre configuraes
institucionais e suas consequncias para a relao ente Estado, mercado e
sociedade na produo de polticas pblicas.
Concluindo-se que arranjos complexos podem oferecer oportunidades
para que uma pluralidade de atores use seus conhecimentos, criatividade e
recursos em busca de formas novas e melhores formas de se produzir politicas
pblicas. A identificao de trs diferentes perspectivas sugere que a relao
entre governana e capacidades estatais indeterminada e pode assumir
diferentes contornos, a depender de como os diferentes atores envolvidos so
mobilizados e de como interagem na produo de polticas especificas.
Para exemplificar as proposies tericas os autores selecionaram
apara analise e comparao oito programas federais criados nos ltimos dez
anos. Sendo estes submetidos a dois tipos de anlise comparativa: uma focando
a identificao e anlise das semelhanas; e outra que busca identificar as
principais diferenas entre os programas.
A anlise dos elementos comuns aos arranjos de implementao
estruturados sugere que novas polticas que tm sido implementadas pelo
governo: 1) incidem em temas/problemas em relao aos quais o governo
dispes de autonomia para formular e executar polticas; 2) mobilizam diversas
das suas organizaes; 3) contam com grande envolvimento de empresas
privadas; 4) esto sob a observao de uns conjuntos de rgos de controle
poltico, burocrtico ou judicial.
A anlise comparativa tambm revelou elementos de diferenciao: 1)
participao de entes federativos no arranjo; 2) abertura participao social; 3)
centralizao intragovernamental.
Esses elementos permitem caracterizar de forma mais definida as
formas de atuao do Estado brasileiro, obtendo-se como resultado a percepo
de uma complexidade crescente envolvida na produo de polticas pblicas em
virtude de uma pluralizao de atores estatais que possam se envolver no
processo, e das interaes deles com atores privados, polticos e da sociedade
civil, em processos de distribuio de competncias, funes, papeis e recursos.