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Una ley de protocolo ejemplar

Francisco LPEZ-NIETO Y MALLO
Del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado. Doctor en Derecho. Diplomado en
Genealoga Herldica y Nobiliaria

El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, N 17, Quincena del 15 al 29 Sep. 2001, Ref.
2797/2001, pg. 2797, Tomo 2, Editorial El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados
LA LEY
3977/2003

Recientemente, la Comunidad Autnoma de La Rioja ha promulgado la Ley 1/2001, de 16 de marzo,

reguladora de sus honores, distinciones y protocolo. Ciertamente es una de las escasas normas
dictadas por las Comunidades Autnomas espaolas, en estas materias, que merecen nuestros
plcemes, y ello por las razones que se exponen en este estudio, entre las que destacan: 1. Se trata
de un texto nico, con rango normativo adecuado, en el que se aborda la regulacin esencial de los
honores, las distinciones y el protocolo; 2. Es un texto en el que se regulan todas las distinciones y
honores de la Comunidad, as como el procedimiento de su concesin y 3. Contiene una regulacin de
las precedencias respetuosa con la normativa del Estado. En definitiva, debe reconocerse que es una
de las normas, por no decir la nica, que, dictada por una Comunidad Autnoma, ha regulado de
manera ms completa y con mayor acierto las cuestiones de protocolo
Disposiciones comentadas

Recientemente, la Comunidad Autnoma de La Rioja ha promulgado la Ley 1/2001, de 16 de marzo,

reguladora de sus honores, distinciones y protocolo. Ciertamente es una de las escasas normas dictadas por
las Comunidades Autnomas espaolas, en estas materias, que merecen nuestros plcemes, y ello por las
razones que a continuacin expongo.
Hasta ahora haban sido siete las Comunidades Autnomas que han emprendido la tarea de dictar
disposiciones sobre la materia de protocolo, y siempre mediante normas de rango de Decreto. Esos Decretos
se limitan, por lo general, a regular el orden de prelacin de las distintas autoridades e instituciones
autonmicas y, en algunos casos, los tratamientos honorficos de las primeras y de las autoridades locales. Y
lo han hecho con absoluta libertad, de conformidad con lo permitido por el Reglamento de Ordenacin de
Precedencias del Estado (ROGPE) y por el Reglamento de Organizacin y Rgimen Jurdico de las Entidades
Locales (ROF). En los casos de Catalua y Andaluca, los Decretos reguladores llevan fechas anteriores a la
promulgacin del ROGPE, por lo que, al no conocer sus preceptos, aqullos incurren en contradicciones
respecto al Ordenamiento estatal, sin que se hayan subsanado despus de la publicacin de este ltimo.
Las dems comunidades que cuentan con Decretos promulgados con posterioridad a la publicacin del ROGPE
son, por este orden, Navarra, Murcia, Canarias, Valencia y Baleares. En casi todos ellos se advierten preceptos
que se oponen tanto a la ordenacin estatal sobre Precedencias como a la normativa reguladora, tambin del
Estado, de los tratamientos de las autoridades locales.
Como hemos insinuado antes, los preceptos contenidos en todos los Decretos autonmicos mencionados se
refieren a materia de la exclusiva competencia de las Comunidades, concretamente a la precedencia de
autoridades autonmicas y locales, y a los tratamientos honorficos de unas y otras. Pero la ordenacin de
tales autoridades no puede infringir los preceptos contenidos en el ROGPE, que dispone con toda claridad que,
en los actos ofciales de carcter general organizados por las Comunidades Autnomas o por la Administracin
Local, la precedencia se determinar prelativamente, de acuerdo con lo establecido en el propio
Ordenamiento, por su normativa propia y, en su caso, por la tradicin o costumbre inveterada del lugar, pero
sin que, en ningn supuesto, pueda alterarse el orden establecido para las instituciones, autoridades y
corporaciones del Estado sealadas en el ROGPE (art. 5.2). Prohibicin esta ltima que afecta a todas las
autoridades e instituciones incluidas en el Ordenamiento, en virtud de la interpretacin que debe darse a la
expresin se determinar prelativamente.
Otros preceptos de los Decretos a que nos venimos refiriendo se ocupan de los tratamientos honorficos de
algunas autoridades locales, que aparecen perfectamente regulados en el Texto Refundido de Rgimen Local,
que tiene fuerza de ley y que respeta los tratamientos que respondan a tradiciones reconocidas por
disposiciones legales (art. 19). El mismo contenido normativo se repite en el artculo 33 del ROF. Cierto que,

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de conformidad con lo dispuesto en este reglamento, la concesin a las Entidades Locales de tratamientos,
honores y prerrogativas corresponde a las Comunidades Autnomas (art. 186). Pero, en primer lugar, las
Entidades Locales no se identifican con las autoridades locales ni con los miembros de sus Corporaciones,
cuyos honores y tratamientos no coinciden con los que corresponden a las primeras, de la misma forma que el
rango de ordenacin colegiado no se extiende a sus respectivos miembros en particular (art. 8.3 ROGPE). En
segundo trmino, aun en el hipottico caso de que el ROF incluyera tal competencia, se tratara de una
competencia de las llamadas por la doctrina competencias indistintas, cuya diferencia con las concurrentes es
manifiesta (1). Cuando se dan estas ltimas, cualquier Administracin pblica puede ejercitarlas y, en ambos
casos, surten efectos jurdicos vlidos; pero, en las indistintas, si una Administracin las ejerce, ya no puede
ejercerlas otra, mxime cuando se trata de una instancia superior: si se ha dictado un reglamento por el
Estado regulando la materia, ya no debe dictarlo otra Administracin regulando esa misma materia (2). Y esto
ltimo es lo que no ha ocurrido en el supuesto que estamos analizando.
Pues bien, la ley citada al principio y promulgada por la Comunidad Autnoma de La Rioja no ha incurrido en
ninguna de las irregularidades que acabamos de sealar. Y concurren en ella, adems, una serie de
circunstancias que, a nuestro juicio, la hacen merecedora de una valoracin muy positiva que, como se ha
dicho, no concurren en otros ordenamientos autonmicos sobre esta materia. Son los siguientes:
1..- Se trata de un texto nico, con rango normativo adecuado, en el que se aborda la regulacin esencial de
los honores, las distinciones y el protocolo, unidad que cobra aqu un especial inters por tratarse de una
materia en la que los preceptos que se ocupan de ella --empezando por los del Estado-- aparecen siempre
dispersos y sin ninguna unidad. En el texto de la ley comentada slo se habilita al Gobierno regional de forma
muy concreta para establecer distinciones de carcter sectorial en reconocimiento de la labor desarrollada por
personas o instituciones en sus correspondientes mbitos de actuacin o para establecer las caractersticas de
las distinciones que la propia ley crea (ver disp. trans. 3. y 1.).
2..- Es un texto en el que se regulan todas las distinciones y honores de la Comunidad, as como el
procedimiento de su concesin. Incluye, por tanto, los ttulos de riojano ilustre y riojano de honor, las
medallas de La Rioja, la corbata de honor, los libros de honor y de oro, as como la declaracin de luto oficial.
Este ltimo extremo con regulacin coincidente con la opinin mantenida por el autor de este trabajo respecto
a la colocacin de las banderas a media asta, y que no todos los especialistas comparten (3).
3..- Contiene una regulacin de las precedencias respetuosa con la normativa del Estado, con la sola
excepcin del Rector de la Universidad, al que preceden, a nuestro juicio, indebidamente los ex-Presidentes
de la Comunidad y los diputados del Parlamento de La Rioja, alterando as el orden establecido en el ROGPE
para los Rectores y haciendo caso omiso del prembulo del mismo, donde se dice que resulta indeclinable un
mayor reconocimiento a las instituciones del mundo de la cultura.
Pero, no obstante este ltimo extremo, debe reconocerse que es una de las normas --por no decir la nica--
que, dictada por una Comunidad Autnoma, ha regulado de manera ms completa y con mayor acierto las
cuestiones de protocolo. Y ello es de destacar porque no debe olvidarse que, como se viene sosteniendo ya en
la doctrina patria, un ordenamiento jurdico es por definicin una estructura solidaria, y ello comporta una
serie de exigencias, cuyo cumplimiento condiciona el funcionamiento de todo el sistema (4).
Creemos, en fin, que la ley riojana, al tener en cuenta la jerarqua de las normas jurdicas, que la estructura
actual de nuestro Estado ha complicado sobremanera, ha colaborado a consolidar ese conjunto coherente de
normas a que ha aludido tambin la doctrina y que ha de ser la idea rectora de la actividad normativa de las
distintas Entidades territoriales espaolas, en una materia como la del protocolo en la que se dan con
frecuencia competencias compartidas o concurrentes (5).

(1) La diferencia entre estas dos clases de competencias puede verse en las obras de MARTN MATEO
(Manual de Derecho autonmico, 2. ed., Publicaciones Abella, Madrid 1986, pp. 186 y ss.) para las
concurrentes; y en la de GONZLEZ NAVARRO (Derecho administrativo espaol, tomo I, Pamplona, 1987, p.
670) para las indistintas.Ver texto

(2) Puede ampliarse esta cuestin en LPEZ-NIETO, Honores y Protocolo, 2. ed., El Consultor, Madrid 2000,
p. 57.Ver texto

(3) DAZ-PACHE sostiene que la bandera nacional slo puede ondear izada a media asta cuando as lo
establezca el Gobierno de la Nacin (Uso de las banderas en Espaa, en Revista Internacional de Protocolo,
nm. 3, pp. 37 y 38). En mi opinin, un municipio o una comunidad autnoma estn en su derecho de
decretar el luto en su territorio y, en consecuencia, deberan colocarse a media asta todas las banderas que
cualquiera de ellos exhiba. Puede ampliarse esta cuestin en LPEZ-NIETO, ob. cit., p. 514.Ver texto

(4) GONZLEZ NAVARRO, ob. cit., pp. 181 y 182.Ver texto

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(5) Ver LPEZ-NIETO, ob. cit., p. 57.Ver texto

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