Luis Alberto Hungaro

Iniciao Cientfica (UFPR/TN)/ 2013/2014

O Papel do Estado contemporneo entre a efetivao de direitos e o desenvolvimento econmico

Relatrio apresentado Coordenadoria de Iniciao

Cientfica e Integrao Acadmica da Universidade
Federal do Paran, a fim de acompanhamento final
das atividades de Iniciao Cientfica Edital
2013/2014.

Rodrigo Lus Kanayama / Departamento de Direito Pblico

Deveres Fundamentais
NMERO DE REGISTRO NO BANPESQ/THALES 2010024435

Curitiba
2014
1 TTULO
O papel do Estado Fiscal contemporneo entre a efetivao de direitos e o desenvolvimento
econmico.

2 RESUMO
A presente pesquisa destinou-se a analisar, em uma primeira etapa, o desenvolvimento do Estado
fiscal, desde o momento em que substituiu o Estado Patrimonial, em concomitante existncia com
o liberalismo econmico, at o Estado Fiscal contemporneo, o qual est constitudo no que se
denomina de Estado Democrtico e Social de Direito. Nesse interregno foi possvel perceber
distintas atuaes dos Estados Fiscais em relao tutela dos direitos sociais dos cidados, de
modo que, inicialmente, o recm-surgido Estado Fiscal preocupava-se essencialmente com a
afirmao da liberdade individual e atendimento s necessidades sociais mnimas. Nesse
contexto, a receita pblica passou a originar-se, ento, do patrimnio e trabalho do contribuinte,
sendo o tributo a figura responsvel por garantir o direito propriedade. O desenvolvimento desse
incipiente Estado Fiscal se deu com a interveno na ordem econmica e social tpica do Estado
Fiscal Social, momento em que a receita pblica figurou como meio necessrio para efetivao de
direitos sociais e desenvolvimento de setores da economia. Por ltimo, nota-se que o Estado
Democrtico e Social Fiscal contemporneo se deparou com o aumento da complexidade das
pautas sociais, de modo que, diante da escassez dos recursos pblicos e da impossibilidade de
elevar-se a carga tributria dos cidados, priorizou-se a prestao de direitos sociais bsicos e de
grande abrangncia. Nesse momento, e j se adentrando segunda etapa da pesquisa,
percebeu-se que diante dessa impossibilidade de prestar direitos sociais ilimitadamente, o Poder
Pblico passou a atuar pautado em polticas pblicas, devendo estas ser escolhidas de modo a
satisfazer as necessidades sociais de forma mais ampla e democrtica possvel. Assim, a partir
da concepo de que o Estado no instituio apartada da sociedade, importante a anlise da
forma como o Poder Pblico realiza o reconhecimento das necessidades sociais, oportunidade em
que se verificou a existncia da "agenda de Estado", estgio componente do denominado policy
cycle. Essa "agenda" retrata a identificao dos problemas sociais, decorrente da sobreposio de
numerosas "agendas" construdas, negociadas e modificadas durante as gestes pblicas. Nesse
aspecto, destacam-se os conselhos gestores de polticas pblicas, rgos de gesto pblica que
permitem a participao popular na eleio das polticas pblicas, bem como as audincias
pblicas, deliberaes destinadas discusso de diretrizes, aes e metas aptas a colaborar e
compor determinada poltica pblica eleita pelo Estado.

3 OBJETIVOS
Conforme ressaltado anteriormente, o presente projeto de pesquisa teve por objetivo geral traar
um panorama histrico a respeito do surgimento do Estado Fiscal, concomitantemente ao
liberalismo do final do sculo XIX, at a sua atual configurao em Estado Democrtico e Social
Fiscal. Alm disso, procurou-se verificar a forma como se deu a atual reduo do intervencionismo
estatal, seja na tutela de direitos sociais, seja no desenvolvimento econmico, para, na segunda
fase da pesquisa, estudar o modo pelo qual o Estado elege as prioridades e as polticas pblicas
nas quais as receita pblicas decorrentes dos impostos sero investidos. Mais especificamente,
pretendeu-se delimitar o papel do tributo no decorrer do desenvolvimento do Estado Fiscal, tendo
em vista, nessa primeira etapa das pesquisas, sempre a tutela dos direitos sociais e das garantias
individuais. Nesse percurso, ao mesmo tempo em que se buscou demonstrar o surgimento do
dever fundamental de pagar tributos ao Estado para a garantia de liberdades individuais, bem
como para a prestao de direitos sociais aos cidados, analisou-se a forma como o
intervencionismo estatal se modificou entre as diversas tipificaes do Estado Fiscal e como os
ingressos derivados dos tributos auxiliaram na atuao estatal. Diante disso, tem-se que o Poder
Pblico se mostrou incapaz de suprir as complexas pautas sociais apresentadas a partir do
surgimento do Estado Social, de modo que se tornou importante desenvolver uma forma de aferir
quais seriam as necessidades sociais prementes e que abrangeriam os cidados de forma mais
ampla e democrtica possvel. Diante de tais premissas, isto , da insuficincia do Estado Fiscal
em suprir todas as demandas sociais apresentadas pelo Estado Social e da escassez dos
recursos pblicos para tanto, tem-se que o presente trabalho objetivou analisar o chamado policy
cycle, principalmente no seu primeiro estgio, correspondente formao da "agenda do Estado",
denominado pelos doutrinadores de "agenda setting" e, consequentemente, da eleio de quais
seriam as demandas sociais para, posteriormente, elaborar as respectivas polticas pblicas para
a efetivao de necessidades pblicas. Nesse sentido, a pesquisa teve como objetivo final,
portanto, o estudo dos instrumentos capazes e institudos pelo Poder Pblico para se verificar
quais necessidades efetivamente deveriam compor tais agendas, bem como o modo no qual tal
agenda poderia ser formada de maneira mais ampla e democrtica possvel.

4 INTRODUO
O assunto deste projeto de pesquisa foi estabelecido com o objetivo de delimitar o modo como o
Estado estruturou sua principal forma de receita pblica, qual seja, a arrecadao de tributos, bem
como os meios utilizados pela Administrao Pblica para eleger prioridades e determinar quais
polticas pblicas sero objeto de implementao pelo Poder Pblico.
Para tanto, nesta primeira etapa da pesquisa, procurou-se estabelecer e delimitar as
caractersticas do Estado Fiscal ao longo do seu desenvolvimento, tendo como ponto de partida a
substituio do Estado Patrimonial, paralelamente criao do rule of Law, at a configurao do
Estado Democrtico e Social de Direito.
Assim, antes de promover a anlise mais aprofundada sobre a forma e os meios utilizados pela
Administrao Pblica, no tocante escolha das Polticas Pblicas que efetivamente sero
implementadas, importante foi o entendimento acerca do surgimento da "estadualidade fiscal" e o
modo como o tributo se tornou um dever fundamental para que se pudesse garantir liberdades
individuais e o direito propriedade pela primeira vez na histria. No decorrer do seu
desenvolvimento, eis que o Estado Fiscal erigiu-se a partir da separao fundamental entre
estado e economia, tendo, por sua vez, sustentao financeira a partir das receitas da economia
produtiva pela via do imposto. O tributo passou a representar o meio hbil para que os
administrados tivessem direitos mnimos garantidos, tais como o direito de propriedade e as
liberdades individuais fundamentais.
Sendo assim, tem-se que esse Estado se desenvolveu at a configurao de Estado Democrtico
e Social de Direito, sendo que neste interregno temporal apresentou a conformao de Estado
Social, isto , modelo estatal em que a prestao positiva de direitos sociais intensificou-se
grandemente. Essa intensificao da prestao de direitos sociais pelo Poder Pblico teve por
consequncia a majorao da carga tributria imposta aos contribuintes, de modo a suprir as
despesas assumidas por um modelo estatal que tinha por finalidade a prestao de um sem
nmero de servios pblicos e, consequentemente, a promoo do desenvolvimento social e da
efetivao das necessidades pblicas.
No entanto, tem-se que no Estado Democrtico e Social de Direito o Poder Pblico verificou a
insuficincia de receita para a satisfao de necessidades pblicas detentoras de pautas cada vez
mais complexas, de modo que o aumento da carga tributria no seria suficiente para suprir as
crescentes despesas dessa configurao estatal, sendo, portanto, elementar a eleio de
prioridades e a escolha de quais polticas pblicas seriam efetivamente implementadas e objeto
de despesa de toda a receita decorrente do pagamento de impostos.
A atual conformao da "estadualidade fiscal" tem como evidente que os custos relativos
satisfao das necessidades pblicas importam diretamente na efetividade pelos quais os direitos
so prestados, uma vez que se chegou concluso de que os recursos so escassos e incapazes
de satisfazer todas as necessidades sociais. Tendo em vista que a primeira parte da pesquisa se
preocupou em realizar essa leitura histrica do surgimento do Estado Fiscal at seu modelo atual,
onde a satisfao das necessidades pblicas, cada vez mais complexas, obsta na escassez de
recursos advindos de um j saturado sistema tributrio, tem-se que a segunda parte da pesquisa
se concentrou no chamado policy cycle, principalmente no seu primeiro estgio, correspondente
formao da "agenda do Estado". Essa a primeira etapa do ciclo, a qual corresponde
identificao dos problemas que exigem ateno do Poder Pblico, bem como a eleio de quais
seriam as demandas sociais para elaborao das respectivas polticas pblicas. Essa agenda foi
dividida por alguns autores como sistmica ou institucional, de modo que a primeira se
relacionaria com as necessidades sociais que demandam ateno do Poder Pblico, enquanto
que a segunda se refere aos pleitos pblicos que dependeriam de um reconhecimento do Estado.
Em que pese a influncia poltica do Estado e a pr-disposio a se efetivar determinadas
demandas sociais, eis que alguns instrumentos foram elaborados para que o Poder Pblico
reconhecesse com maior preciso quais seriam as reais necessidades pblicas que deveriam
entrar em pauta, compondo a agendar, e posteriormente ser objeto de determinada poltica
pblica a ser implementada pelo Estado. Para a elaborao da referida agenda setting, eis que
alguns instrumentos foram estudados no decorrer da pesquisa, tais como os conselhos gestores
de polticas pblicas e as audincias pblicas. Com relao aos conselhos gestores, os mesmos
podem ser definidos, sucintamente, como meios de participao capazes de articular
representantes da populao e os agentes pblicos responsveis pela verificao das demandas
sociais. Esses canais de articulao entre a populao e o Poder Pblico tm como caracterstica
a saliente democratizao e transparncias, viabilizando a participao de distintos segmentos
sociais na formulao das necessidades sociais. No tocante s audincias pblicas, tem-se que
as mesmas podem ser definidas como deliberaes destinadas discusso de diretrizes, aes e
metas aptas a colaborar e compor determinada poltica pblica a ser eleita pelo Estado, isto , da
mesma forma como os conselhos gestores de polticas pblicas, as audincias pblicas
representam meio democrtico e transparente para a discusso e reestruturao das polticas
pblicas j implementadas ou que podero ser implementadas.

5 REVISO BIBLIOGRFICA
Grande parte dos livros utilizados nessa primeira fase da pesquisa se relaciona com a teoria geral
do Direito Tributrio, haja vista a necessidade de entendimento acerca da origem do Estado Fiscal
e a forma como o tributo se tornou o alicerce econmico dos Estados no decorrer da histria.
Sendo assim, na medida em que se iniciaram as pesquisas a respeito do surgimento do Estado
Fiscal, notou-se certa dificuldade na obteno de materiais que explicassem mais detalhadamente
a parte histrica pretendida e o modo como a ideia do dever fundamental de pagar impostos, este
considerado como o meio adequado para que houvesse a garantia de liberdades individuais,
surgiu e se tornou a base para a edificao dos sistemas tributrios contemporneos.
Diante de tal dificuldade, as obras de maior importncia, e que serviram como principal marco
terico nessa primeira fase da pesquisa, foram aquelas que detalharam mais acentuadamente o
modo como o Estado Patrimonial foi substitudo pelo Estado Fiscal, teorizando-se o dever
fundamental de pagar impostos, alm de trazer um panorama completo a respeito das diversas
fases do Estado Fiscal e suas caractersticas at a configurao atual (Estado Democrtico e
Social Fiscal).
A primeira obra a ser destacada aqui, denominada como "A ideia de liberdade no Estado
Patrimonial e no Estado Fiscal", escrito por Ricardo Lobo Torres, tem sua importncia decorrente
do extenso detalhamento histrico a respeito da substituio do Estado Patrimonial pelo Estado
Fiscal, bem como a teorizao da ideia do tributo como preo da liberdade. O contedo exposto
nesta obra foi complementado por outras obras do mesmo autor, quais sejam, "Curso de Direito
Financeiro e Tributrio" e pelo "Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio".
A segunda obra que merece ser salientada nessa primeira fase da pesquisa, escrita por Jos
Casalta Nabais, denominada de "O dever fundamental de pagar impostos". A partir dessa obra
foi possvel complementar o contedo exposto nas obras de Ricardo Lobo Torres a respeito da
liberdade no Estado Fiscal, haja vista que, para Jos Casalta Nabais, o dever de pagar impostos
seria o pressuposto necessrio de garantia do direito de propriedade, na medida em que tal direito
implica inevitavelmente na "estadualidade fiscal". Tambm desse autor, duas outras obras
complementam a teoria a respeito da liberdade e do dever fundamental de pagar impostos, quais
sejam, "Por uma liberdade com responsabilidade" e "Estudos de Direito Fiscal: por um Estado
Fiscal Suportvel".
Na segunda etapa da pesquisa, importante destacar o estudo de duas obras. A primeira da
autoria de James Dearing e Rogers Everett, denominada de "agenda-setting", na qual aproxima a
construo da "agenda do Estado" da realidade social, bem como ressalta a influncia que os
meios de comunicao podem ter em relao aos representantes do Poder Pblico que elaboram
a pauta de tal agenda. De grande valia tambm foi a obra denominada "Studying public policy:
policy cycles and policy subsystems", de autoria de Michael Howlett e M. Ramesh, uma vez que
importantes elementos preliminares acerca da noo de "agenda setting" e de "policy cycle" foram
deduzidos e aperfeioados a partir de tal obra.
Com o objetivo de entender e aproximar a pesquisa da realidade brasileira, eis que a obra
"Conselhos Gestores e participao sociopoltica", de Maria da Glria Gohn, serviu de supedneo
para a compreenso de como feita a mediao entre a populao e os organismos
governamentais, de modo a representar, alm de meio de comunicao entre o Poder Pblico e a
populao, uma nova esfera pblica de poder e controle social. Em relao s audincias
pblicas, previstas na Constituio Federal e por Leis Federais, importante foram as obras de
Diogo Figueiredo Moreira Neto, "Direito da Participao Poltica. Legislativa Administrativa
Judicial", bem como a de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, denominada de "Participao Popular na
Administrao Pblica", das quais pode-se retirar a noo de audincia pblica como instrumento
de conscientizao popular e meio de participao legtima dos particulares nos temas de
interesse pblico.
As sobreditas obras podem ser consideradas referenciais tericos utilizados na pesquisa, todavia,
as demais obras tambm consultadas possuem importncia dentro daquilo que se propem a
oferecer, isto , auxiliaram no aprofundamento de elementos especficos e pontuais acerca do
desenvolvimento do Estado Fiscal e dos instrumentos que possibilitam a estruturao democrtica
da "agenda do Estado", no representando, por sua vez, marco terico para tanto.

6 MATERIAIS E MTODOS
Como usualmente ocorre na pesquisa jurdica, os materiais utilizados nesse estudo limitaram-se
doutrina especializada no assunto. Isto porque, tanto na primeira fase quanto na segunda fase da
pesquisa, utilizou-se o mtodo dedutivo de pesquisa, uma vez que do estudo inicial, acerca do
Estado Fiscal, retirou-se algumas concluses que serviram de base para a realizao da segunda
etapa da pesquisa, a qual se ateve especificamente sobre a forma como o Estado Fiscal elege
prioridades e polticas pblicas, bem como os instrumentos capazes de tornar essa eleio de
polticas pblicas um processo democrtico e de grande participao popular. Portanto, o mtodo
empregado durante toda a pesquisa foi o dedutivo, haja vista que os resultados obtidos na
primeira etapa da pesquisa serviram de diretrizes para a segunda etapa, a qual resultou no estudo
da forma como o Poder Pblico elege polticas pblicas e satisfaz as necessidades sociais de
forma mais ampla e democrtica possvel.

7 RESULTADOS
Os resultados essenciais da pesquisa realizada se relacionam com o entendimento de que o
Estado Democrtico e Social de Direito, conformao atual da estadualidade fiscal, tem como
incontroverso que os recursos originados da arrecadao tributria so insuficientes e escassos
para a completa efetivao de todas as necessidades pblicas apresentadas pelos cidados.
Nesse contexto, eis que a eleio de prioridades e a escolha de polticas pblicas se tornaram os
meios adequados para que se satisfizessem as necessidades que apresentadas pelo maior
nmero de cidados possvel, haja vista a insuficincia de recursos apresentadas pelo Poder
Pblico. Desse modo, o Estado optou por efetivar as necessidades pblicas a partir de Polticas
Pblicas, oportunidade na qual os doutrinadores desenvolveram o conceito de "policy cycle", o
qual corresponde ao ciclo de escolha e efetiva implementao de polticas pblicas. A eleio das
demandas sociais prioritrias, e que correspondero elaborao de polticas pelo Poder Pblico,
representada pela fase "agenda setting", configura-se como momento decisivo em que o Estado
identificar os problemas e elaborar uma pauta de necessidades a ser satisfeitas. Assim, os
resultados decorrentes da pesquisa se relacionam com o estudo dos instrumentos que
possibilitam a participao popular na eleio das polticas pblicas, destacando-se os conselhos
gestores de polticas pblicas e as audincias pblicas.

8- DISCUSSO
As principais discusses travadas na pesquisa se relacionam com o papel que o Estado Fiscal
detm atualmente, seja em relao majorao da carga tributria, visando ao aumento de
receita pblica para a satisfao das crescentes necessidades pblicas, seja na eleio das
prioridades e de quais polticas pblicas devem ser objeto de implementao e gasto de dinheiro
pblico. A discusso se tornou pertinente na medida em que a possibilidade da retirada do poder
econmico dos contribuintes, estreitando-se ao que se entende por confisco, representou
temerria consequncia quando ocorrida a majorao da carga tributria j imposta ao
contribuinte. Assim, a partir da anlise do desenvolvimento do Estado Fiscal, procurou-se
entender e levar discusso o modo como os diferentes modelos de estadualidade fiscal se
comportaram no decorrer da histria, sendo elementar o conhecimento a respeito do modo como
o Poder Pblico se adequou s diferentes demandas apresentadas pela sociedade. Nesse
sentido, dada a complexidade das demandas apresentadas pela sociedade no decorrer do
desenvolvimento do Estado Social, bem como as crescentes necessidades pblicas por ela
apresentada, a discusso passou a se estabelecer na forma como o Poder Pblico identifica e
reconhece as demandas sociais que sero objeto de implementao de polticas pblicas. Assim,
promoveu-se a discusso do modo como feita essa identificao de prioridades e necessidades
pblicas para que fosse elaborada a "agenda do Estado", bem como se tal agenda formulada de
forma democrtica e com ampla participao popular, haja vista ser os cidados os principais
interessados em tal formulao. Essa participao popular viabilizada por dois instrumentos
bsicos, quais sejam, os conselhos gestores de polticas pblicas e as audincias pblicas.

9 CONCLUSES
Realizado, como visto, o estudo correspondente s diferentes conformaes do Estado Fiscal no
decorrer da histria, bem como a forma como o Poder Pblico se relacionou com a sociedade, foi
possvel concluir que as caractersticas correspondentes ao sistema tributrio de cada Estado
analisado iro refletir diretamente no quantum de satisfao das necessidades pblicas. Isto
porque, conforme visto anteriormente, o Estado Fiscal pode ser tanto o responsvel pela garantia
de direitos mnimos quanto o principal agente prestador de grande nmero de direitos
fundamentais e sociais, de modo que, sendo a receita pblica, advinda dos impostos, uma forma
de receita escassa, forosamente a Administrao Pblica devera eleger as prioridades e
escolher as Polticas Pblicas que atinjam e efetivem as necessidades pblicas com maior
abrangncia e eficincia possvel. Assim, conclui-se tambm que o Poder Pblico, diante da
insuficincia de recursos pblicos necessrios para a satisfao de todas as necessidades
pblicas a si apresentadas, deve identificar as demandas sociais que correspondam ao anseio do
maior nmero de cidados possveis, a fim de que as Polticas Pblicas se relacionem
estreitamente ao conceito de interesse pblico. Para tanto, necessrio que o Estado estruture
meios de comunicao entre a populao e os rgos governamentais, de modo a elaborar a
"agenda de Estado" de forma mais democrtica e inclusiva possvel, haja vista que tal agenda
corresponder s necessidades pblicas e respectivas polticas pblicas no chamado "policy
cycle". Assim, conclui-se que o desenvolvimento dos conselhos gestores de polticas pblicas,
bem como das audincias pblicas deve se dar no sentido de estreitar e efetivar a participao
popular na deciso do Poder Pblico sobre quais demandas sero correspondidas s Polticas
Pblicas, de modo a implementar recursos pblicos em Polticas que satisfaam as mais
prementes necessidades pblicas.

10 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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11 RELATRIOS DE ATIVIDADES COMPLEMENTARES

Apesar de no ter sido publicado artigo no perodo em que se desenvolveu a presente pesquisa,
necessrio destacar que outras atividades de pesquisa se desenvolveram at o momento, quais
sejam, pesquisas relativas ao Ncleo de Investigaes Constitucionais NINC, ncleo esse que
realiza pesquisas em Teorias da Justia, Democracia e Interveno da UFPR e que, no presente
momento, tem por objeto de estudo os "limites morais do mercado", aplicando tal tema no
contexto das clssicas categorias de Direito Administrativo. Ainda, foram desenvolvidas atividades
relativas ao Programa de Iniciao Docncia, referente disciplina de Direito Administrativo A,
oportunidade na qual alguns temas relativos Interesse Pblico e ao objeto do Regime Jurdico
Administrativo, estudados na referida disciplina, se relacionam intrinsecamente com o
anteriormente dito a respeito da satisfao das necessidades pblicas e garantia das liberdades
individuais. Histrico escolar anexo.

12 APRECIAO DO ORIENTADOR

Relatrio cientfico e desempenho do bolsista no projeto: o orientando atingiu o objetivo,

desenvolvendo projeto cientfico durante a graduao em Direito. Apresentou, com qualidade, a
concluso de que o Estado contemporneo deve lidar com demandas quase ilimitadas e que, em
razo da escassez de recursos advindos dos particulares em forma de impostos , deve
promover participao popular para melhor alocao de bens e satisfao de necessidades.
Nesse sentido, confiro ao orientando o grau mximo na avaliao, alm de entender que est apto
para, num futuro prximo, manter seus estudos acadmicos (mestrado, no caso).

Curitiba, 14 de julho de 2014.

Luis Alberto Hungaro

Bolsista Iniciao Cientfica UFPR/TN