Fuente: https://www.scribd.

com/doc/63268646/Aguilar-Villanueva-Problemas-Publicos-y-Agenda-de-Gobierno

Aguilar Villanueva, Luis F.

Estudio introductorio , en Problemas pblicos y agenda de gobierno

3.La definicin de los problemas pblicos

Si se considera secuencial y cronolgicamente el proceso de la poltica, se pasa a la etapa de

de definicin del problema una vez que el problema en cuestin ha sido calificado de pblico
y ha sido aceptado en la agenda de gobierno. Pero, analticamente, las dos etapas son
interdependientes. Colocar una cuestin en la agenda significa implcitamente ir dando forma
a una definicin del problema aceptable para el pblico y, sobre todo, tratable para el
gobierno. Hay formulaciones que contradicen las valoraciones bsicas de numerosos grupos
sociales y que trascienden las posibilidades legales o hacendarias de los gobiernos. La
bsqueda de definiciones tericamente consistentes, culturalmente aprobables y
gubernamentalmente tratables es tan difcil como exigida en el campo del anlisis y
la recomendacin de polticas.
por definicin del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestin ya aprobada
y colocada en la agenda de la poltica pblica, es estudiada, explorada, organizada y posiblemente
cuantificada por los interesados, quienes no raramente actan en el marco de una definicin de la
autoridad, aceptable provisionalmente en los trminos de sus probables causas, componentes y
consecuencias
(Hogwood y Gunn)Quien define es quien decide es una mxima que quiere subrayar el
hecho de que los grupos sociales y/o gubernamentales que han tenido capacidad de ofrecer
el planeamiento y la definicin aceptable de la cuestin son los que influyen efectivamente en
la decisin. Pero, quiere decir tambin que la manera como se ha definido un asunto pblico
condiciona la configuracin de los instrumentos, modos y objetivos de la decisin pblica,
las opciones de accin .En efecto, los miembros de los tringulos de hierro,
subgobiernos, redes de cuestiones o el circulo decisorio ltimo, debido a orgenes
sociales y educativos similares y a vnculos emocionales de lealtad e identificacin que
desarrollan a lo largo de sus interacciones y responsabilidades comunes, tienden a
seleccionar los mismos problemas, se aficionan a plantear y analizar las cuestiones desde
una misma ptica e instrumental, buscan reiteradamente los mismos elementos y las mismas
correlaciones causales, y en consecuencia se inclinan por un mismo formato de respuesta y
por un determinado diseo de poltica. Los gobiernos corren el riesgo de ser rehenes no slo
de grupos de inters poderossimos sino tambin de sus esquemas mentales. Sus sistemas
de creencias pueden prejuzgar todo el trabajo de informacin y anlisis, llegando en los
casos extremos a cerrar oidos y ojos ante los hechos portadores de la disonancia cognitiva.
Preguntas en torno de los problemas pblicos:Por qu una situacin es considerada
problemtica?Quines son los que dicen que algo es un problema y que razones
ofrecen?Para quines es realmente un problema: cuntos y qu tan importantes son los
grupos afectados?Con referencia a cul criterio de valor se considera que ciertas
situaciones son problemticas y nocivas?Se trata de un problema aislado o resulta de otros
problemas y ocasiona otros problemas?Cules son las fuentes de informacin para
comenzar a estructurar un problema: son fuentes confiables ,actualizadas?Es el problema
algo objetivo o es algo sentido, construido por los sujetos, con referencia a sus
esquemas mentales y valorativos? (segn yo: la subjetividad tambin puede servir como
argumento para desestimar una cuestin: sensacin de inseguridad)Es un problema
gubernamental tratable?La definicin que se ofrece trasciende el mbito de la factibilidad
gubernamental?(Hay mas preguntas en la 54 y 55 pero me da fiaca escribir ms, puse las ms
importantes)

Los problemas pblicos han sido llamados wicked problems (Webber y Rittel): problemas
retorcidos, embrollados, tramposos. Es decir, problemas sin una formulacin definitiva, sin
criterios que establezcan cundo se alcanza la solucin, cuya solucin no es nunca verdadera
o falsa sino buena o mala y carece adems de una prueba inmediata o resolutoria, problemas
frecuentemente inditos, sintomticos de problemas de mayor trascendencia. Problemas
cuya complejidad e irresolubilidad aumenta en la medida que se profundiza la intervencin
estatal. No todos los problemas son de naturaleza poltica, y sobre todo, no todos son
gubernamentalmente tratables. El herramental de los gobiernos es limitado frente a los
problemas cuya solucin total implica cambios sociales y culturales de largo tiempo. Por
consiguiente, frente a muchos problemas pblicos no hay solucin sino re-solucin. Hay
que atacarlos una y otra vez para ir removiendo sus aspectos ms nocivos y ms extendidos
e ir los transformando mediante la intervencin sistmica. Los problemas pblicos no son
independientes de las valoraciones de los ciudadanos y sus organizaciones. Les es propio
una naturaleza subjetiva, relativa y artificial. No hay problema en si, no existen
objetivamente. Son construcciones sociales, polticas de la realidad (para algunos es
problema, para otros no, para algunos es problema por ciertos aspectos y efectos, para otros
por otros; para algunos es de prioridad, para otros es de rutinaetc.). El problema se vuelve
entonces una cuestin: se debate sobre sus componentes, causas, consecuencias y
planteamiento. Se debate acerca de los pasos a dar para resolver el problema y acerca de si
su definicin y planteamiento sea correcta, de manera que se pueda resolver. El problema de
la definicin de los problemas pblicos es doble: por un lado, enfrenta la dificultad de
construir y estructurar una definicin aceptable y que pueda alcanzar el consenso; por el
otro, debe conducir a una definicin operativa que de pie y espacio a una intervencin publica
viable con los instrumentos y recursos a disposicin del gobierno. Para Ackoff,
lo que nosotros experimentamos son situaciones problemticas, no experimentamos problemas que
son construcciones conceptuales
. Hay que distinguir en la expresin problema, dos niveles: el problema vital y el problema
cognoscitivo .Las situaciones problemticas son hechos vividos u observados por el sujeto
y que al ser referidos a su cuadro valorativo, arrojan conclusiones negativas de reprobacin
y malestar. Se trata de discrepancias entre las condiciones vividas u observadas y
las deseadas. La vida en sociedad est llena de estos problemas vitales. Los problemas
tienen, en cambio, una naturaleza cognoscitiva ms que vital o valorativa, son construcciones
lgicas que articulan, ordenan, los datos y elementos que a tensin entre la facultad y el deseo
liber y los rene en una definicin. La tarea poltica de lderes, partidos y organizaciones es
cmo hacer para que los que padecen inmediatamente la situacin y otros grupos interesados
pasen de la vivencia de la situacin problemtica al concepto del problema, a una definicin
para ellos plausible, convincente. Los gobiernos y analistas deben construir definiciones de
problemas aceptables y solubles, legal y polticamente aceptables, fiscal y
administrativamente viales. Una de las mayores dificultades en la definicin y solucin de
problemas pblicos es que con frecuencia a definicin del problema construida por el
gobierno difiere significativamente de la definicin que del problema tienen los afectados
y los interesados. Cerrar esta brecha par aque el consenso y la colaboracin sea posible
significa normalmente, en el orden lgico: informar, dialogar, argumentar y persuadir; en el
orden poltico: introducir negociaciones y ajustes entre el gobierno y la sociedad respecto a
la definicin del problema. Hay una interdependencia conceptual entre el problema y la
solucin. Los problemas se plantean, se estructuran, de manera que tengan una respuesta,
sean solubles. La solucin forma parte de la misma definicin del problema. Es insostenible,
contradictoria, la nocin de problemas irresolubles. Para hablar de estos casos preferimos
usar expresiones tales como misterio, enigma, fatalidadpor consiguiente
, definir un problema significa crear e lproblema.
Crear un problema consiste en encontrar un problema acerca del cual se puede y se debe
hacer algo.
El anlisis de polticas consiste en crear problemas que los decisores pueden tratar conforme a las
variables que tienen bajo control y al tiempo que disponen

(Wildavky)Su planteamiento es determinante para la solucin. Simon fue uno de los primeros
en llamar la atencin sobre la estructura de los problemas y distingui entre problemas
bien y mal estructurados. Un problema bien estructurado tiene la caracterstica de contar
con un solucionador general de problema, es decir, cualquier conocedor de si estructura
tiene en principio la capacidad de resolverlo (para mi, May no estara de acuerdo, ver).
Cuentan con un criterio preciso para comprobar la solucin y un proceso mecanizable para
aplicar el criterio; tienen un mbito del problema que puede ser presentado en estado
inicial, intermedio y final del problema; pueden indicar las operaciones que de manera
correcta e incorrecta llevan de un estado al otro del problema; ofrecen la informacin
necesaria para realizar las operaciones de clculo y transitar de un estado a otro. En
contraste, un problema mal estructurado es obviamente el que carece de estas
caractersticas. En efecto, el planteamiento de muchos problemas pblicos no indica cul es
su criterio de solucin y cules sus diferentes estados de solucin. Cul podr ser la
solucin? La desaparicin emprica de los hechos valorativamente descalificados, la
modificacin de las preferencias de los afectados, la modificacin de sus percepciones va
informacin nueva, el juicio tcnico de expertos, el consenso, el cumplimiento del mandato
legal? Central es saber si y cmo pueden estructurarse bien los huidizos y desordenados
problemas pblicos males tructurados. Simon ofreci una pista: lo procedente es
desmontar la estructura enferma de los problemas muy complejos, sobrepuestos, difusos, y
descomponerla en problemas mas precisos y circunscritos, para los cuales se cuenta con
memoria, con una historia de razonamiento y decisiones que a lo largo de muchas
conjeturas, errores y aprendizajes, ha podido llegar a establecer criterios, pasos y
operaciones de solucin. Muchos analistas y gobernantes proceden a desagregar los
descomunales problemas pblicos en componentes mas acotados. Un ataque integral al
problema mayor (cuyos lmites y estructura se desconocen, cuyos criterios, reglas y
operaciones de solucin se ignoran) seria una invitacin al fracaso o una empresa que
consumira muchos recursos polticos y fiscales. Este desmontaje de los grandes problemas
pblicos en pequeos problemas manejables es frecuentemente obligado no slo por
razones cognoscitivas y tcnicas de solucin, hay tambin razones institucionales y
razones fiscales. Sin embargo, no todos estn de acuerdo en que sea siempre correcta la
estrategia analtica de fraccionar el problema mayor en problemas menores, tratables por
separado, con teoras y tcnicas distintas entre s, con diversos tiempos. Frente a
determinados problemas pblicos, este tipo de abordaje analtico de los problemas podra
confundir los sntomas con las causas. A esta clase de problemas perteneceran, por ejemplo,
las patologas macroeconmicas, en donde, sin una estrategia integral de ataque, se condena
al fracaso y se agrava el problema. Para Weaver, los problemas pblicos son de complejidad
organizada, cuyos problemas implican tratar simultneamente con un numero razonable de
factores que se interrelacionan de un modo orgnico, que tienen en s, una forma complicada
de relacin pero no errtica y al azar y, por ende, donde el ordenamiento estadstico es
inadecuado o insuficiente. Es entonces determinante para estructurar bien el problema
pblico, descubrir la organizacin de relaciones entre sus componentes: su conexin e
interdependencia (cules son los componentes que se relacionan, en cules mbitos, con
cul tipo de relacin?).Es fcil criticar la estrategia mecnica propuesta por Simon, pero
las estrategias orgnicas o totalizadoras, no suelen ser muy operativas. Importante es
entones saber estructurar o plantear los problemas, para no hallar la correcta solucin al
problema equivocado. La historia de las decisiones pblicas es una coleccin de este error
de tercer tipo. Los problemas pblicos mal estructurados son aquellos en que los afectados
y los decisores pueden coincidir en denunciar lo colectivamente indeseable de
algunos hechos y, sin embargo, no contar con una identificacin segura de los elementos que
constituyen el hecho calificado como problema ni conocer tampoco sus nexos causales
principales para poder alterarlo en el sentido deseado. El sntoma de los problemas mal
estructurados es la indeterminacin acerca de cules son los componentes de la situacin
que se consideran han de ser modificados o removidos, y/o acerca de cules pueden ser los
factores que los originan y en los que, por ende, habra que intervenir e incidir. Si no se sabe
lo que se quiere resolver o lo que puede resolverlo (el efecto y/o la causa), se est en la total
incertidumbre, en la irresolucin. (Buen ejemplo en la pagina 68)Estructurar bien un problema
es entonces producir tal definicin del hecho calificado como problema, que pueda volverse
el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que estructurarlo como causa de o efecto
de. Se corre el riesgo de que se anticipe una falsa solucin, por incorporar audazmente una
hiptesis causal incorrecta, pero es la nica manera de que el planteamiento de un problema
prctico tenga sentido. No se puede actuar para modificar una situacin- problema sin incluir
implcitamente o explcitamente un enunciado causal adems de un concepto del problema.
En muchas circunstancias apremiantes, los gobiernos debern actuar por razones morales,
jurdicas, polticas operando con dbiles razones cognoscitivas. En estos casos, las polticas
pblicas muestran con toda claridad que son slo conjeturas causales sujetas a prueba,
hiptesis de actuacin susceptibles de error. Intervenciones gubernamentales que deben
ocurrir pero que pueden fallar. La obligacin y la eficacia no son siempre coincidentes.

Las polticas sern experimentales en el sentido que debern ser objeto de observacin constante
y experta para conocer las consecuencias que se ocasionan cuando se ponen en accin
(Dewey).Aguilar Villanueva dice que los problemas pblicos estn hechos de los problemas
que los privados no han podido resolver. Aade que empero que el gobierno no tiene una
ciencia superior, una capacidad lgica y cientfica trascendente a la informacin y talento de
la sociedad. Tal vez por su superior capacidad de reglamentacin y coaccin, por la magnitud
de los recursos que es capaz de movilizar, los gobiernos pueden resolver problemas que los
ciudadanos en lo individual o mediante sus organizaciones son incapaces de resolver. Tarde
o temprano los gobiernos encaran problemas complejos y severos que requieren
planteamientos cognoscitivos muy elaborados, para los que la sociedad (cientficos,
tcnicos, universidades, centros de investigacin, etc.) no han creado an informacin,
conocimiento y tecnologas. En este momento se viven problemas colectivos sin respuestas
colectivas. Problemas que la sociedad genera y que la sociedad no acierta ana resolver (yo:
siempre se generan ah o tb pueden generarse desde el estado?). Entonces ms que en
ningn otro momento se exige la comunicacin y el entendimiento entre gobierno y sociedad,
ofrecer los mejores argumentos de por qu se elige un determinado curso de accin. En estos
momentos sociedad y gobierno entienden que publico quiere decir ms que civil y
ms que gubernamental La poltica emerge como una tarea colectiva que incorpora
conjunta y responsablemente la iniciativa social y la gubernamental, pues ante ciertos
problemas se adolece terica y tecnolgicamente de una lnea segura de respuesta. Por ende,
como una estrategia susceptible de error y frustracin. Sobre todo como una estrategia capaz
de aprender de los errores y no repetirlos insensatamente. Si algo ensea el difcil arte de
estructura bien los problemas pblicos, es darse cuenta de que es ms decisivo para el buen
gobierno contar con organizaciones pblicas capaces de aprender, de reconocer y remediar
sus errores inevitables, que intentar disear polticas infalibles